GASTO EN DEFENSA 3: Distribución de los recursos extraordinarios 2007-2011 ... Nivelación Salarial...

GASTO EN DEFENSA Y SEGURIDAD

1998-2011

Ministerio de Defensa Nacional

Juan Manuel SantosMinistro

Juan Carlos PinzónViceministro para la Estrategia y Planeación

Diana Margarita Quintero CuelloDirectora de Estudios Sectoriales

Grupo de Investigación Sectorial y FiscalKarime Hassan AriasDora Elisa Laverde MoncadaAlvaro José ChavesAndrés Ballesteros MoyanoMartha Rueda García

Diseño y DiagramaciónAdriana Marcela RuizDirección de Comunicación Sectorial - MDN

ImpresiónImprenta Nacional de Colombia

ENERO 2009

Presentación ......................................................................................................7

Introducción .......................................................................................................9

Historia del Gasto en Defensa ............................................................................11

Comparativo Internacional ...........................................................................14

Estructura y Dinámica del Gasto 2002-2007 .................................................21

Resultados Obtenidos...................................................................................26

Círculo virtuoso ......................................................................................26

Resultados en Defensa y Seguridad .........................................................28

Presupuesto en Defensa y Seguridad 2007-2011 ................................................36

Marco de referencia para el gasto a partir del 2007: La PCSD .......................36

El gasto para la consolidación de los resultados ............................................37

Conclusiones .....................................................................................................41

Bibliografía .......................................................................................................43

Índice de tablas y gráficos

Gráfico 1: Evolución del Presupuesto de la Fuerza Pública como % del PIB

1926-2007 ......................................................................................................11

Tabla 1: Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) ..........................................15

Gráfico 2: Gasto Militar como % del PIB (1988-2007) para países

latinoamericanos ...............................................................................................15

Gráfico 3: Variación promedio del gasto militar en América Latina 1998-2007

(Millones de dólares de 2005) ...........................................................................16

Gráfico 4: Cobertura de la Fuerza Pública por habitante en países de

Latinoamérica ...................................................................................................17

Gráfico 5: Cobertura de la Fuerza Pública por Km2 en países de

Latinoamérica ...................................................................................................18

Gráfico 6: No. de hombres por aeronave 2007 ...................................................19

Gráfico 7: No. de hombres por equipo terrestre 2007 .........................................19

Tabla 2: Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) – Países con

problemas de violencia ......................................................................................20

Gráfico 8: Gasto Militar como % PIB (1988-2007) para países con problemas

de violencia ......................................................................................................21

Tabla de Contenido

Gráfico 9: Presupuesto del sector Defensa como porcentaje del PIB 1990-2007 ...23

Gráfico 10: Distribución del PGN por sectores 2002-2007 ..................................23

Gráfico 11: Composición del Presupuesto de la Fuerza Pública y

Descentralizadas ...............................................................................................24

Ilustración 1: Círculo virtuoso .............................................................................27

Gráfico 12: Resultados operacionales 1990-2007 ...............................................28

Gráfico 13: Delitos en las principales vías y Fuerza Pública en carreteras ..............29

Gráfico 14: Gasto en Fuerza Pública vs. Homicidios 1998-2007 .........................30

Gráfico 15: Gasto Fuerza Pública - Índice de Criminalidad .................................31

Gráfico 16: Crecimiento económico y seguridad .................................................31

Gráfico 17: Comportamiento de los indicadores sociales y económicos

1991-2006 ......................................................................................................32

Gráfico 18: Índice de precios de vivienda nueva vs. Índice de criminalidad

1997 – 2007 ....................................................................................................33

Ilustración 2: Consolidación de la Seguridad en Colombia 2003 y 2007 ...............34

Gráfico 19: Participación poblacional por zonas 2002 – 2007 .............................35

Gráfico 20: Presupuesto en Defensa y Seguridad como porcentaje del

PIB 1990-2011 ................................................................................................37

Gráfico 21: Distribución del presupuesto de la Fuerza Pública y

Descentralizadas ...............................................................................................38

Tabla 3: Distribución de los recursos extraordinarios 2007-2011 ........................39

Gráfico 22: GDS como porcentaje del PIB 1990-2011 con la nueva

metodología .....................................................................................................40

Anexo 1: Presupuesto del Sector Defensa 1990-2007 en precios de 2007 ......... 43

Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011

7

Presentación

El gasto en defensa en sí mismo no genera desarrollo pero es indispensable para generar un ambiente de seguridad que ofrezca garantías a los distintos agentes económicos. La falta de tales condiciones hace imposible mantener un desarrollo

económico sostenido en un ambiente de paz y convivencia.

Así, los esfuerzos realizados por la Nación en los últimos años para fortalecer el sector Defensa y Seguridad han surtido efecto. Las mejoras en las capacidades operacionales de la Fuerza Pública y su continuo fortalecimiento en desarrollo de la Política de Conso-lidación de la Seguridad Democrática, sentaron las bases para la reconciliación y la paz y al mismo tiempo, han potencializado el desarrollo económico y social de los últimos años, y el de los años por venir.

En este contexto, algunas de las preguntas de la ciudadanía en general y de los intere-sados en el sector, giran en torno al futuro del mismo, a los retos que en el mediano y largo plazo debe enfrentar la Fuerza Pública, y a los recursos requeridos para tal fin.

En aras de aportar nuevos elementos al debate, el Ministerio de Defensa Nacional en-trega a la opinión pública el presente documento, que describe el comportamiento histórico del gasto en Defensa y Seguridad, los principales parámetros que han dirigido dicho comportamiento y el impacto que este gasto ha tenido sobre el desarrollo la Fuer-za Pública y del país en general.

Más allá de la simple descripción, lo que pretende este documento es generar un deba-te amplio sobre cómo enfrentar el gran reto de hacer irreversibles los logros alcanzados hasta ahora, garantizando la sostenibilidad y eficiencia de los recursos asignados al sector.

Juan Manuel Santos CalderónMinistro de Defensa Nacional


9

INTRODUCCIÓN

La inversión que realiza un país en seguridad y sus efectos en la gobernabilidad, la tranquilidad y la confianza, no puede ser vista exclusivamente como el volumen de recursos utili-

zado para dotar y mantener en funcionamiento a sus instituciones armadas. Por el contrario, su efecto inmediato es un aumento en la capacidad productiva de la economía y en consecuencia, un mayor crecimiento económico. Así, los logros en seguridad ter-minan reflejándose en una mayor satisfacción de las necesidades básicas de la población tales como educación, salud y vivienda, entre otros y por lo tanto en un mayor bienestar social. En la medida en que los ciudadanos reconocen esto, la seguridad se convierte en un bien público cada vez más preciado.

La intensificación de la violencia y la evolución de las condiciones de seguridad en Colombia a partir de la última década del siglo XX, obligaron a los diferentes gobiernos a crear estrategias para enfrentar la problemática, lo cual implicó la inversión de recur-sos por parte de la Nación, con el consecuente impacto en el gasto. Dichos esfuerzos políticos y fiscales permitieron delinear y ejecutar políticas puntuales en materia de defensa y seguridad cuya implementación ha venido arrojando importantes resulta-dos en materia de criminalidad, desarrollo económico y social. La necesidad de dar continuidad a dichos resultados impone un reto aún mayor: la irreversibilidad de los esfuerzos hasta ahora realizados.

Hoy, gracias a una importante inversión en materia de seguri-dad y defensa, que no es exorbitante como se mostrará en este documento, todos los indicadores de violencia y criminalidad se han reducido de manera sustancial. Se ha generado un clima de confianza y optimismo que a su vez se ha transformado en un aumento en la inversión nacional y extranjera, en tasas de crecimiento económico que no se registraban hace décadas y en un aumento en el bienestar social a través de la reducción de la pobreza y el desempleo.

El presente documento analiza la historia del gasto y su tenden-cia durante los últimos tres períodos de gobierno, compara la dinámica del gasto en el contexto regional e internacional y des-cribe los principales logros alcanzados en términos de seguridad y bienestar social de los colombianos. Finalmente, se presentan los principales usos de los recursos programados para la conso-lidación de los resultados en el período 2007-2011.


11

Historia del Gasto en Defensa

La tendencia histórica del gasto militar muestra que en Colombia éste ha respondi-do a factores coyunturales, más que a tendencias armamentistas1 o lineamientos claros de política. Esto se evidencia al analizar la serie del gasto militar para el

período 1926-2007, la cual muestra importantes picos en diferentes coyunturas histó-ricas (Gráfico 1).

Para efectos del presente análisis, resultan de especial trascendencia las inversiones en materia de seguridad realizadas durante la segunda mitad del siglo, destacándose tres importantes picos. El primer pico, en la década del 70, obedeció a innovaciones tecnológicas importantes para las Fuerzas Militares, en virtud de la adquisición de avio-nes Mirage de alto rendimiento, de fusiles automáticos G3 y de submarinos oceánicos para la Armada Nacional; el segundo, en la década del 80, con las adquisiciones de las unidades blindadas Urutú y Cascabel para el Ejército Nacional, de corbetas misileras para la Armada Nacional y la adquisición y puesta en servicio del escuadrón de aviones de alto rendimiento tipo K-fir. Y finalmente, a mediados de los 90, el gasto creciente estuvo asociado a la necesidad de mejorar en la movilidad de las tropas mediante la adquisición de helicópteros para la Fuerza Aérea y la Policía Nacional y las mejoras in-troducidas en sistemas de inteligencia y comunicaciones de la Fuerza Pública.

1. Giha, Riveros y Soto (1999). Los cálculos posteriores a 1998 son realizados por el MDN.

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

4,5%

5,0%

1926 1930 1934 1938 1942 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006

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/PIB

La violencia

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Gráfico 1 - Evolución del Presupuesto de la Fuerza Pública como % del PIB 1926-2007

12

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Es de señalar que estas últimas inversiones tuvieron por obje-to contrarrestar la capacidad militar que gracias al narcotráfico pudieron acumular las organizaciones armadas ilegales, parti-cularmente las FARC, con base en la cual ampliaron su control territorial e incrementaron su poder de desestabilización2. Fue así como a mediados de los años 90 las FARC pasaron de la guerra de guerrillas a una incipiente guerra de movimientos3. En res-puesta a esta situación, a partir de 1998 se establecieron linea-mientos de política que enfatizaban en la necesidad de mejorar las condiciones de seguridad y consecuentemente establecieron una estrategia de fortalecimiento de la capacidad operacional de la Fuerza Pública para combatir a los grupos irregulares4.

Durante el período 2002-2006 se puso en marcha la Política de Defensa y Seguridad Democrática (PDSD), cuyo principal pro-pósito fue la recuperación del territorio nacional, especialmente aquel afectado por los grupos armados ilegales y la protección de todos los colombianos. Esta política nació de la convicción de que el logro de mejores condiciones de seguridad en el país se traduciría en prosperidad y bienestar para todos.

Para lograr los objetivos trazados en la PDSD, se continúo con el proceso de fortalecimiento de la Fuerza Pública iniciado durante la administración anterior. En efecto, se incrementó el número de unidades militares y policiales, lo cual implicó un aumento del pie de fuerza de 30% entre 2002 y 2006. Todas las unidades fue-ron dotadas con más y mejores medios tales como helicópteros, aviones, buques y equipo técnico de inteligencia, facilitando así, operaciones eficaces a lo largo del territorio nacional.

Los resultados obtenidos han sido contundentes. Gracias a la visión y liderazgo del Presidente Uribe, se avanzó significativa-mente en el control del territorio nacional. La percepción de se-guridad en los colombianos había mejorado significativamente en 2006, así como la confianza inversionista. Por ejemplo, entre

2. Hacia 1990 la guerrilla de las FARC logró avanzar en la especialización de sus frentes y creó columnas móviles que le generaron una serie de éxitos militares. Hacia fines de la década y comienzos de la siguiente, las FARC consolidaron un poder territorial en sus áreas de influencia mediante la expulsión de la Fuerza Pública (por ejemplo, a partir de ataques estratégicos a las instalaciones de la Policía Nacional). De manera paralela, surgieron en la competencia por el control territorial y político los llamados grupos “paramilitares”, intensificando los niveles de violencia en el territorio Nacional. (Echandía y Bechara, 2006)

3. Ver Eduardo Pizarro Leongómez en IEPRI: Nuestra guerra sin nombre Universidad Nacional de Colombia

4. Esta estrategia obedeció en gran medida a un ejercicio de autocrítica planteado al interior del estamento militar, que permitió evidenciar la necesidad de emprender un proceso urgente de modernización en términos de la doctrina operacional y del equipamiento para poder respon-der a la dinámica que había adquirido el conflicto.


13

el año 2002 y 2006, se redujo el número de homicidios en un 39%, el número de secuestros extorsivos en un 83%, el número de víctimas en homicidios colectivos en un 72%, los atentados terroristas en un 61% y los secuestros en retenes ilegales en un 99%.

Esta nueva posición estratégica, lograda por el Estado durante el cuatrienio 2002-2006 a través de la PDSD, trajo consigo nue-vos retos. Las FARC se vieron obligadas a volver a la guerra de guerrillas, haciendo uso de emboscadas esporádicas y acciones terroristas y se concentraron en proteger sus activos primordia-les (secuestrados, cabecillas y las cadenas de narcotráfico); la desmovilización de los grupos ilegales de autodefensa generó en algunas de sus antiguas zonas de influencia bandas criminales mancomunadas con los narcotraficantes, y el narcotráfico pasó de la siembra de grandes extensiones de coca a pequeñas parce-las en áreas remotas y de difícil acceso.

Para enfrentar estos retos, se estableció la Política de Consoli-dación de la Seguridad Democrática (PCSD), la cual profundiza en algunos de los objetivos iniciales de la PDSD e incluye nuevos compromisos que buscan abordar elementos propios de la pro-blemática actual. A través de esta política se busca la recupera-ción social del territorio nacional, mediante mecanismos como la acción integral, que permitan que los niveles de seguridad obtenidos sean consolidados de manera irreversible, lo cual re-quiere de un direccionamiento preciso de los recursos hacia los objetivos propuestos.

Así, la dinámica del gasto en Defensa en Colombia ha estado marcada por las decisiones políticas de los diferentes gobiernos, que en la mayoría de los casos se han enfocado en el fortaleci-miento de capacidades para contrarrestar las amenazas inter-nas. En este sentido, es pertinente recordar que la estrategia de seguridad nacional de Colombia nunca ha implicado una postura ofensiva hacia el exterior. Históricamente Colombia ha sido un país neutral, y es claro que los problemas de seguridad interna le han concentrado al país toda la energía. Esto ubica a Colom-bia en una posición diferente al compararse con las tendencias regionales e internacionales en materia de defensa y seguridad, dado que el país sólo eventualmente y obedeciendo en la mayo-ría de los casos a decisiones y coyunturas políticas específicas5, ha adelantado adquisiciones de equipo militar estratégico.

5. Entre los años 70 y 80, se realizaron importantes inversiones en equipo estratégico por parte de los países de la región y como ya se mencionó, Colombia no fue ajena a dicha tendencia. En este sentido, entre los años 1976 y 1977 Venezuela recibió sus submarinos, mientras que Colombia lo hizo en 1975; de otra parte, entre 1977 y 1980 Venezuela adquirió sus fragatas y Colombia lo hizo en 1984.

14


Comparativo Internacional

Comúnmente se considera que el gasto militar en Colombia es demasiado alto. Sin embargo, cuando éste se mira dentro de un contexto regional o se compara con el de otros países que en-frentan algún tipo de amenaza interna, dicha apreciación pierde fuerza.

Para efectos de la comparación, se toman las cifras del Stoc-kholm International Peace Research Institute - SIPRI, por ser esta una fuente ampliamente utilizada y reconocida a nivel interna-cional y por contar con series que abarcan períodos de tiempo más largos, las cuales facilitan la elaboración de ejercicios com-parativos. El SIPRI consolida el gasto militar, utilizando informa-ción suministrada por los diferentes países, en donde cada uno cuenta con su propia metodología de cálculo. Esto constituye una dificultad desde el punto de vista metodológico, dado que no hay unificación en aspectos relativos a la información presu-puestal (apropiaciones, compromisos o pagos), ni tampoco en torno a las entidades que componen la estructura de defensa. En lo relativo a la información suministrada al SIPRI por parte de Colombia, es de señalar que la misma ha venido siendo remitida en el curso de los últimos años por el Departamento Nacional de Planeación y la Contraloría General de la República, lo cual explica las diferencias reportadas para Colombia con respecto a las cifras del Ministerio de Defensa Nacional. Adicionalmente, es importante notar que los datos SIPRI corresponden únicamente a gasto militar, lo cual excluye algunas particularidades del gasto en defensa y seguridad colombiano, que es mucho más amplio, al incluir a la Policía Nacional y a empresas y entidades adscritas al Ministerio de Defensa Nacional tales como la Caja de Retiro de las FFMM, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y el Hospital Militar Central, entre otras6. Al comparar los promedios de gasto militar como porcentaje del PIB de los países de la región, se observa que para el período comprendido entre 1998 y 2007 el esfuerzo económico realiza-do por Colombia en materia de defensa y seguridad la ubicó en el primer lugar (Tabla 1). Dicho comportamiento es producto de la especial situación de seguridad interna que ha venido afron-tando el país y ubica a Colombia cerca del rango superior del gasto de los países de la región (Gráfico 2).

6. Se vienen adelantando las gestiones para que los reportes al SIPRI por parte de Colombia se realicen en adelante por una sola entidad.


15

Posición País Máx. Mïn. Promedio 1 Colombia 4,5 3,2 3,9 2 Chile 3,8 3,4 3,6 3 Ecuador 3,0 1,7 2,2 4 Bolivia 2,1 1,4 1,8 5 Brasil 1,9 1,4 1,6 6 Uruguay 1,8 1,3 1,6 7 Perú 1,7 1,3 1,5 8 Venezuela 1,5 1,2 1,3 9 Argentina 1,4 0,8 1,2 10 Paraguay 1,3 0,8 1,0 11 Nicaragua 0,9 0,7 0,7 12 El Salvador 0,9 0,6 0,7 13 R. Dominicana 1,0 0,4 0,6 14 Guatemala 0,9 0,3 0,6 15 México 0,6 0,4 0,5

Fuentes: Gasto Militar: SIPRI Yearbook 2008; Tasa de crecimiento del PIB: World Bank World Development Indicators

Tabla 1 -Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) - Países latinoamericanos

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Promedio Máximo Mínimo Co lombia SIPRI Co lombia sin Po lic ía

Fuente: SIPRI Yearbook 2008. Gasto Militar

Gráfico 2 - Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) Para países latinoamericanos

Sin embargo, es importante tener en cuenta que las cifras de gasto de Colombia inclu-yen a la Policía, mientras que las de otros países no. Esto quiere decir que si restamos el porcentaje correspondiente a la Policía, en promedio 1.2% del PIB, el gasto militar en

16


Colombia deja de ser el más alto de la región (gráfico 2). Se ubi-ca en un rango que coincide con el de países que han enfrentado alguna clase de amenaza interna y terrorismo durante el período analizado, como lo veremos más adelante. El Gráfico 3 muestra que Colombia es el cuarto país de la región en cuanto al crecimiento del gasto militar entre 1998 y 2007, después de Chile, Venezuela y Ecuador. En el caso de Venezuela, este incremento es producto de la modernización de su aparato militar iniciada en 2004 a través de importantes adquisiciones de equipos a Rusia y China particularmente, en reacción a los embargos que en materia de armamento se han impuesto a ese país por parte de Estados Unidos, Israel y España. Chile, por su parte, muestra un incremento en el gasto como producto de la modernización de sus inventarios militares, en desarrollo del programa que desde hace más de 10 años viene implementado para tal fin. En el caso de Ecuador, el incremento en el gasto militar obedece a la percepción de ese país de la necesidad de reforzar sus niveles de seguridad y defensa y a la tendencia des-de el fin del conflicto con el Perú a incrementar sus inventarios militares mediante adquisiciones reducidas pero constantes en el tiempo7.

7 OSACAR (2004).

7.96%7.80%

7.04%

5.18%

3.36%

2.47%2.40%2.18%

0.58%0.14%

-0.57%-1.11%-1.23%

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-4.18%

-6.00%

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Fuente: SIPRI Yearbook 2007

Gráfico 3 - Variación promedio del gasto militar en América Latina 1998-2007 (Millones de dólares de 2005)


17

Además de la simple comparación del nivel de gasto de cada uno de los países, es interesante contrastar variables más cualitativas como la cobertura territorial y el acceso a capital y tecnología. En términos de cobertura por habitante, en el año 2007 Colombia ocupó el segundo lugar en la región con un total de 881 hom-bres por cada 100.000 habitantes (Gráfico 4), frente a 702 en el año 2002. Estos niveles reflejan el esfuerzo realizado en los úl-timos años para mejorar las condiciones de seguridad de la ciu-dadanía, a través del incremento en el pie de fuerza y en la con-formación de nuevas unidades. Entre éstas se destacan la Fuerza de Acción Decisiva Conjunta, 4 brigadas móviles, 17 batallones de contraguerrillas, un batallón de alta montaña, siete fuerzas de reacción divisionarias, dos compañías del Plan Meteoro y 24 destacamentos de tiradores de alta precisión. En cuanto a la policía, entre el 2002 y el 2007 se pusieron en funcionamiento 168 estaciones y 108 subestaciones de Policía.

242

254

265

265

373

384

391

413

435

626

679

683

757

881

900

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000

Nicaragua

Mexico

Argentina

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Brasil

El Salvador

Ecuador

Venezuela

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Peru

Rep. Dominicana

Uruguay

Colombia

Bolivia

No. Hombres por 100.000 habitantesFuente: The Military Balance 2008 y CIA Factbook 2008. Cifras de Colombia: FFMM y PONAL

Gráfico 4 - Cobertura de la Fuerza Pública por habitante en países de Latinoamérica

Por otro lado, el indicador de área cubierta por cada hombre de la Fuerza Pública permite establecer el nivel de cobertura territo-rial de las fuerzas dedicadas a la seguridad de un país (fuerzas militares y policía). En este indicador, Colombia ocupa el tercer lugar a nivel regional después de El Salvador y la República Do-minicana, con una cobertura aproximada de 3 kilómetros por hombre, nivel que resulta bastante distante del promedio de paí-

18


ses como Argentina que cubre aproximadamente 26 kilómetros por hombre y Paraguay que cubre 16 (Gráfico 5). Cabe anotar que este indicador muestra el esfuerzo de cada país en términos de pie de fuerza, pero debe analizarse junto con los medios y la tecnología que apoya su labor.

Gráfico 5 - Cobertura de la Fuerza Pública por Km2 en países de Latinoamérica

Para que exista una adecuada cobertura territorial, se requieren además de tropas entrenadas, equipos militares de transporte con la calidad, las características técnicas y las cantidades ade-cuadas. Por esto, el nivel de tecnificación de la Fuerza Pública puede medirse a través del número de hombres por equipos terrestres y aéreos8, la cual permite relacionar el recurso humano con el desarrollo tecnológico de la Fuerza Pública. Así, a menor número de hombres por equipo, mayor es el nivel de tecnifica-ción que posee un país, lo cual amplía el concepto de cobertura territorial.

A nivel latinoamericano, Colombia es el país que tiene el tercer puesto después de República Dominicana y Brasil en términos de concentración de hombres por aeronave, con una proporción de 899 a 1 (Gráfico 6). Esto se debe a que durante los últimos años se han realizado importantes esfuerzos para incrementar el pie de fuerza, los cuales no se han complementado con mayo-

8. Para el cálculo se incluyen en los equipos terrestres todas las unidades blindadas (incluso las anfibias), las piezas de artillería de alto calibre, el armamento antitanque, morteros desde 81mm, el armamento antiaéreo tractado y autopropulsado, y los MANPADS. Los equipos aéreos incluyen aeronaves de ala fija y ala rotatoria.

0,8

0,8

2,9

3,2

4,9

6,5

6,7

7,1

7,4

7,9

9,2

11,3

13,2

16,0

25,8

- 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0

Rep. Dominicana

El Salvador

Colombia

Guatemala

Ecuador

Peru

Uruguay

Mexico

Chile

Venezuela

Nicaragua

Brasil

Bolivia

Paraguay

Argentina

No. Km2 cubiertos por cada hombreFuentes: The Military Balance 2007 y CIA Factbook 2007. Cifras de Colombia: FFMM y PONAL


19

res adquisiciones de equipos aéreos que brinden una adecuada movilidad a las tropas. En el caso del equipo terrestre, también se evidencia un importante déficit dado que Colombia tiene la segunda mayor concentración de hombres por equipo, con una proporción de 293 a 1, lejos del promedio para la región, el cual asciende a 72 hombres por equipo. (Gráfico 7).

Gráfico 6 - No. de hombres por aeronave 2007

571273278279

310312

364401

446517

607609

627899

10091047

0 200 400 600 800 1000 1200

RegiónArgentina

ChileEcuadorUruguay

VenezuelaParaguay

El SalvadorMexicoBoliv ia

PeruNicaraguaGuatemalaColombia

BrasilRep. Domin.

728

15283235

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6372

91102

154173

293393

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

RegiónNicaragua

El SalvadorEcuador

ArgentinaMexico

ChileUruguay

VenezuelaPeru

GuatemalaBolivia

ParaguayBrasil

ColombiaRep. Domin.

Fuentes: The Military Balance 2008. Cifras de Colombia, FFMM y PONAL

Gráfico 7 - No. de hombres por equipo terrestre 2007

20


Ante esta realidad, el gobierno nacional viene realizando esfuer-zos importantes que se materializan a través del Plan de Inver-siones 2007-2010, en el marco de la PCSD, que incluye un com-ponente importante destinado a la adquisición, modernización y reposición del stock de capital existente. De manera puntual, se han destinado importantes recursos para la financiación, en-tre otros programas, del incremento de la movilidad, de las ca-pacidades en materia de inteligencia y contrainteligencia y del mejoramiento y reposición del material estratégico en el período comprendido entre 2007 y 2010.

Ahora bien, dado que Colombia enfrenta una amenaza interna sin par en otros países latinoamericanos, es pertinente hacer una referencia a la situación del gasto militar colombiano en relación con países que han enfrentado alguna clase de amenaza interna y terrorismo durante el período analizado.

Posición País Máx. Mín. Promedio 1 Israel 9,5 7,9 8,4 2 Burundi 8,0 4,7 6,4 3 Turquía 5,4 2,7 3,9 4 Colombia 4,5 3,2 3,9 5 Rusia 4,3 3,3 3,8 6 Sudan 5,8 2,3 3,7 7 Estados Unidos 4,1 3,0 3,6 8 Sri Lanka 4,5 2,6 3,3 9 India 3,1 2,6 2,8 10 Filipinas 1,2 0,8 1,0

Fuente: Gasto Militar: SIPRI Yearbook 2008; Tasa de crecimiento del PIB: World Bank World Development Indicators

Tabla 2 - Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) - Países con problemas de violencia9

En este contexto, se observa que Colombia tiene niveles de gasto promedio para países con conflicto. Solamente en los últimos años, el país iguala o supera por poco el nivel promedio (tabla 2 y gráfico 8).


21

-

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

14,00

16,00

18,00

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

P ro medio M áximo M ínimo C o lo mbia

Fuente: SIPRI Yearbook 2008

Gráfico 8 - Gasto Militar como % PIB 1998-2007 para países con problemas de violencia

Se puede concluir entonces que, si bien Colombia tiene un gasto militar relativamente alto en la región, el nivel del gasto no es ex-cesivo para un país que actualmente enfrenta amenazas internas con las características particulares que se han mencionado en este documento10.

Estructura y Dinámica del Gasto 2002-2007

Como se ha señalado, los recursos asignados históricamente para atender las necesidades del sector Defensa han sido limitados y afectados por una dinámica presupuestal inercial. Sin embargo, a partir de 1998 se vienen adoptando estrategias y políticas pun-tuales en materia de defensa y seguridad, estableciendo un mar-co estratégico que ha permitido orientar el gasto hacia el logro de objetivos para hacer frente a las diversas amenazas.

El gráfico 9 ilustra la tendencia de la participación del gasto pre-supuestal en el PIB durante el período 1998-2007. Se muestran tanto el total del presupuesto asignado para el Sector Defensa como el presupuesto asociado a la Fuerza Pública. El prime-ro se compone por el sector central y el sector descentralizado, formado por entidades adscritas y vinculadas, así como las em-

10 También lo concluye así Garay S., Luis Jorge (2008)

22


presas del sector11. El gasto asociado a la Fuerza Pública incluye cada una de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y la Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional y ha representado en promedio el 65% del total en la última década. Un 39% del presupuesto de la Fuerza Pública se concentra en la Policía Na-cional que en Colombia, además de las funciones estrictamente relacionadas con la seguridad ciudadana, apoya otros procesos misionales como la lucha contra el narcotráfico y la seguridad en las carreteras del país.

Así mismo, el gráfico muestra que el Sector Defensa pasó de un presupuesto, como porcentaje del PIB, de 4.2% en 1998 a 5.3% del PIB en 2007, un crecimiento de 1.1 puntos porcentuales. Si sólo se tiene en cuenta la Fuerza Pública, éste pasó de 2.7% a 3.3% del PIB en el mismo período, lo cual implica un incremento de 0.6 puntos porcentuales. A partir de 2002, esta tendencia dejó de ser creciente y la participación del presupuesto en el PIB se mantuvo prácticamente constante hasta el año 2007.

De otro lado, este mismo análisis en precios constantes de 2007 deja ver el incremento del gasto presupuestal que para la Fuerza Pública pasó de $6.7 billones en 1998 a $11.7 billones en el año 2007, como consecuencia de la orientación política hacia su fortalecimiento.

La diferencia que presenta el total sector frente al de la Fuerza Pública se explica por el crecimiento de las empresas industriales y comerciales del Estado. Se destaca el comportamiento de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía que para el año 2007 asume los subsidios de vivienda de soldados profesionales y del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, en cumplimiento de la Ley 973 de 2005. Lo anterior explica el incremento del gasto presupuestal del sector en aproximadamente $1 billón de pesos (que equivale a 0.3% del PIB).

Finalmente, se incluyó una tercera línea con el gasto más los fondos apropiados por el congreso de EE.UU como parte de la asistencia en seguridad del Plan Colombia para la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, que en promedio equivale a un 0.5% del PIB adicional.

11. Los organismos adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional son: la Caja de Re-tiro de las Fuerzas Militares, la Agencia Logística de las FFMM, el Instituto de Casas Fiscales del Ejército, la Defensa Civil Colombiana, el Club Militar, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, el Fondo Rotatorio de la Policía, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y el Hospital Militar Central. Las empresas que hacen parte del sector son: la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía, INDUMIL, Satena, CIAC y el Hotel Tequendama.


23

(Apropiaciones presupuestales definitivas)

2,2 2,32,6

3,1 3,13,3

4,14,4

4,2

4,5

4,44,8

5,1 5,2 5,1 5,1 5,1 5,3

1,5 1,5

1,7 2,1

1,9 2,1

2,5 2,7

2,7 2,9

2,8

3,1

3,3

3,3

3,4

3,2

3,3

3,3

5,4

5,1

5,6 6,0

5,8 5,6 5,6 5,6

0,0

1,0

2,0

3,0

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5,0

6,0

7,019

90

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

To tal Secto r Fuerza P ública (GD S+U.S.A sist)/ P IB (1)

Gráfico 9 - Presupuesto del Sector Defensa como porcentaje del PIB 1990-2007

Respecto al Presupuesto General de la Nación (PGN) sin deuda, el gasto presupuestal de Defensa ha mantenido una participación constante en los últimos 5 años, correspondiente al 20%. Por ejemplo, en el año 2007 la distribución del PGN excluyendo la deuda pública, se concentró en el sector de Protección Social con una participación del 27%, seguido por Defensa con 18.9% y Educación con 18.4%.

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

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100,0%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

PROTECCION SOCIAL EDUCACION DEFENSA Y SEGURIDAD HACIENDA

INTERIOR Y JUSTICIA TRANSPORTE MINAS Y ENERGIA ACCION Y APOYO SOCIAL

AGROPECUARIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DES.TER. OTROS SECTORES

Gráfico 10 - Distribución del PGN por sectores 2002-2007

24


Otra manera de analizar el gasto en Defensa es teniendo en cuenta que tradicionalmente el presupuesto se divide entre fun-cionamiento e inversión. Entre 1998 y 2007, los gastos de fun-cionamiento representaron en promedio el 92% en el período 1998-2007, y se destinaron al pago de servicios personales, gastos generales y transferencias. Se destacan los gastos perso-nales, los cuales han representado, en promedio, el 45% de los recursos de funcionamiento para el mismo período, lo cual está asociado directamente al tamaño de la Fuerza Pública. Así, entre el año 2002 y el 2007, debido a la incorporación de más de 100.000 hombres que entraron a conformar nuevas unidades12 y a fortalecer las existentes en desarrollo de los lineamientos de la PDSD, el gasto asociado a este concepto pasó de $4.7 a $6.3 billones. (Gráfico 11).

12. Las unidades militares se han incrementado en 2 divisiones, 18 brigadas (12 móviles), 2 comandos operativos, 15 unidades tácticas (6 batallones de alta montaña), 3 grupos gaula, 13 fuerzas especiales antiterroristas urbanas, 7 compañías meteoro y 598 nuevos pelotones de Soldados de Mi Pueblo. Las unidades de policía se aumentaron en 31 Escuadrones móviles de carabineros, 3 grupos gaula y 2.400 policías de carreteras y 1.200 motos-grupos UNIR (Unidad de Intervención y reacción).

1

3

5

7

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Bill

ones

de

peso

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200

7

Servicio s Perso nales

Gast o s Generales

Transferencias Operació n Co mercial Inversió n

92% en Funcionamiento

8% en Inversión

Gráfico 11 - Composición del presupuesto de la Fuerza Pública y Descentralizadas

El incremento en el pie de fuerza tiene, por supuesto, un efec-to positivo sobre los gastos generales, especialmente en rubros como raciones de campaña, dotación, equipo de alojamiento y de campaña, transporte de soldados, equipos de comunicacio-


25

nes, equipo automotor, armamento de acompañamiento, fusiles, combustible y munición13.

Respecto a la inversión del sector, ésta presenta una suave ten-dencia creciente y sostenida desde 1998, lo cual refleja el énfasis de las estrategias y políticas adoptadas, y la convicción de la ne-cesidad de fortalecer tecnológicamente a la Fuerza Pública para enfrentar la amenaza interna. En este sentido, entre 1998 y 2007 el gasto de inversión pasó de 6.5% del total del presupuesto en 1998, a 7.6% en 2007. A través de este rubro se ha mejorado la capacidad militar con la adquisición y modernización de equipos de aviación, transporte y artillería. De la misma forma, mediante la adquisición de patrulleras de mar, aviones y helicópteros, se adquirió mayor movilidad y la posibilidad de brindar un mayor apoyo táctico a las unidades en combate.

Es de anotar que estos recursos de inversión incluyen una impor-tante proporción de proyectos recurrentes14 (cerca del 50%), los cuales garantizan el normal funcionamiento de las unidades de la Fuerza Pública, pero generan inflexibilidades importantes que dificultan la adquisición de nuevos equipos y por consiguiente van generando un rezago tecnológico.

Para financiar el incremento programado en el presupuesto aso-ciado al sector Defensa y Seguridad, se logró, en varias opor-tunidades y gracias al apoyo del Congreso de la República y de diferentes sectores de la sociedad, la aprobación de recursos extraordinarios. En 1997 se creó una inversión extraordinaria en forma de bonos para la seguridad15 por un monto de $0.6 bi-llones, la cual tuvo por objeto financiar la estrategia contrainsur-gente en las áreas de movilidad, inteligencia y comunicaciones.

13. A pesar de que el presupuesto de funcionamiento de la Fuerza Pública se ha ampliado, las variaciones positivas han sido históricamente insuficientes para financiar el sostenimiento de la logística asociada al incremento del pie de fuerza, a la adquisición de nuevos equipos y al mantenimiento de los existentes. Eso ocurre porque estos costos asociados generalmente no son presupuestados.

14. Entre los proyectos de inversión recurrentes se destacan la adquisición de munición, la adquisición, mantenimiento y renovación de material de guerra y armamento y el mantenimien-to mayor de equipo aeronáutico, militar, de comunicaciones, fijo de ingenieros y de combate, automotor, de transportes, de vehículos blindados, de radiodifusión, de sistemas, de unidades a flote y submarinas y el mantenimiento de sistemas de comunicación y de instalaciones físicas de unidades.

15. Decreto No.204 de 1997. Por el cual se ordena la emisión de bonos de deuda pública inter-na, denominados “Bonos para la Seguridad “, se fijan las características para estas emisiones y los plazos de suscripción.

26


En el año 2002 gracias a los recursos provenientes de la Refor-ma Tributaria16 por $2,06 billones se financiaron rubros como combustible, dotaciones, mantenimiento de material de guerra, incremento del pie de fuerza y de los niveles de alistamiento aero-náutico y la creación de nuevas unidades, todos congruentes con la necesidad de aumentar el control del territorio colombiano por parte de la Fuerza Pública. Adicionalmente, en 2006 fueron asig-nados recursos adicionales por $7.54 billones17 para el período 2007-2010, cuya finalidad es la de aumentar las capacidades de movilidad, inteligencia y pie de fuerza, así como el mantenimien-to de las capacidades estratégicas mínimas de la Fuerza Pública, con miras a lograr la consolidación de la seguridad democrática concebida en el primer período del Presidente Uribe.

Resultados Obtenidos

Círculo virtuoso

El gasto en defensa se convierte en inversión para construir prosperidad. Dicha inversión, canalizada a través de los linea-mientos de las políticas en materia de defensa y seguridad, es la que ha permitido la recuperación de los indicadores económicos relacionados principalmente con los costos directos e indirectos generados por la violencia. Así, la inversión en seguridad genera un círculo virtuoso en el cual la existencia de unas condiciones adecuadas de seguridad genera confianza, posibilita la inversión nacional y extranjera y facilita las condiciones para el crecimiento económico. Este últi-mo se traduce en inversión social por parte del Estado, lo cual conlleva al bienestar social y la satisfacción de las necesidades de la población.

La inversión en seguridad ha permitido recuperar la capacidad productiva de la economía colombiana a través de la defensa y salvaguarda del capital físico y humano y de los recursos natu-

16. Decreto 1838 de 2002, por el cual se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática, en la cual se establece que “es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir en conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir que se extiendan sus efectos” y “que es deber de las personas naturales y jurídicas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones que permitan preservar la seguridad democrática”.

17. Precios constantes de 2006. CONPES 3460 de febrero de 2007. Ley 1111 del 27-12-2006 arts. 25 al 30 modificando los arts. 292 a 296 del Estatuto Tributario.


27

rales que intervienen en el desarrollo económico del país, dis-minuyendo así los costos directos generados por la violencia. Otro efecto visible durante los últimos años ha sido la tendencia creciente de la inversión extranjera y privada, así como la dismi-nución de los costos de transacción asociados a la calificación de riesgo del país.

En un panorama con amenazas como las que están presentes en Colombia, es evidente que la inversión en seguridad debe ser suficiente para consolidar y alcanzar las condiciones de tranquili-dad que brinden niveles aceptables de bienestar. Tal afirmación se ve soportada por las conclusiones de Aizenman y Glick (2003), quienes a través de sus estudios encontraron que el gasto militar en presencia de amenazas incrementa el crecimiento.

Así mismo, en ausencia de amenazas, se debe mantener la di-námica de este círculo con un nivel de inversión en seguridad que como mínimo garantice y potencialice la sostenibilidad de los niveles de bienestar adquiridos, sin que esto necesariamente implique un crecimiento continúo en el tiempo del gasto presu-puestal.

Lo anterior se puede corroborar a través de los planteamientos de Trujillo y Badel (1998) y Echeverri (2000) y Arias (2003), quienes en sus estudios determinaron cómo un menor grado de incertidumbre debido a mayor confianza, implica un menor costo de transacción de la inversión y por ende un mayor nivel esperado de rendimientos de capital.

Ilustración 1 - Círculo virtuoso

28


La mejora en las condiciones de seguridad de los colombianos, ha redundado en mayores niveles de certidumbre y por ende, de confianza en las perspectivas futuras del país.

Lucas (1971) y Sargent (1981) consideran que el comporta-miento futuro de los agentes económicos depende tanto de sus expectativas como del grado de incertidumbre sobre el compor-tamiento económico, social y político futuro. En este sentido, es innegable que la seguridad alcanzada en el país, evidenciada en los resultados operacionales de la Fuerza Pública, constituye un escenario favorable para el crecimiento económico y el desarro-llo social.

Según Fedesarrollo, “mayores niveles de confianza han favore-cido la expansión del gasto (ya sea consumo o formación de capital), lo que a su vez impulsa la producción y el empleo y se refleja nuevamente en mayores niveles de confianza”18. Si bien este no es el documento para hacer un análisis de causalidad entre el presupuesto y el crecimiento económico, vale la pena hacer un análisis descriptivo del comportamiento de variables asociadas al gasto, al crecimiento económico y a la criminalidad en los últimos años, lo cual se desarrolla a continuación.

Resultados en Defensa y Seguridad

Los resultados de la implementación de las políticas de gobier-no en materia de seguridad dan cuenta de las más importan-tes reducciones en los niveles de inseguridad desde 1998. En el

gráfico 12 se aprecia la tendencia decre-ciente en algunos de los delitos de alto impacto social como los homicidios, el se-cuestro extorsivo, los atentados terroristas y la piratería terres-tre, que afectaron significativamente la seguridad ciuda-dana y la actividad económica de los di-ferentes sectores en la última década.

18. Fedesarrollo ( 2007)

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 20070

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

Secuestro exto rsivo A tentado s terro ristas P iratería terrestre

Fuentes: PONAL y Fondelibertad

Gráfico 12 - Resultados operacionales 1990-2007

La mejora en las condiciones de seguridad de los colombianos, ha redundado en ma-yores niveles de certidumbre y por ende, de confianza en las perspec-tivas futuras del país.


29

A finales del año 2007, Colombia registró una dramática dismi-nución en delitos repudiados por todos los colombianos como el secuestro extorsivo, que entre 2002 y 2007 se redujo en un 87%: mientras que en 2002 hubo 1.708 secuestros extorsivos, en 2007 se presentaron 230 casos (21% menos que en 2006), la menor cifra registrada desde 1996. Por su parte los atentados terroristas cayeron en un 81%, registrando los índices más bajos en los últimos 20 años; los actos terroristas contra la infraestruc-tura física19 disminuyeron considerablemente, al presentarse una reducción de 54% con respecto a 2006. Si se compara con el año 2002, la caída es de 73%. Es de destacar que en 2007 no se dio ni una sola toma de población, dejando en el pasado las escenas en donde se veían pueblos y poblaciones destruidas.

19 Los actos terroristas contra la infraestructura física incluye: voladura de oleoductos, torres de energía derribadas, voladura de puentes y vías.

4600

4800

5000

5200

5400

5600

5800

6000

2003 2004 2005 2006 2007

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bres

0

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800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

Cas

os

T o t a l P e rs o na l F .P P ira t e r ía T e r re s t re

Fuente: FFM M y P ON A L

Gráfico 13 - Delitos en las principales vías y Fuerza Pública en carreteras

Por otra parte, en los últimos cinco años se presentó una dis-minución en el número de delitos cometidos en la red vial na-cional, especialmente en casos de piratería terrestre, los cuales disminuyeron 61%, como producto de una mayor presencia de la Fuerza Pública sobre las vías. Una red de carreteras segura facilita el desarrollo de las regiones, mejora las condiciones para el turismo, incrementa el bienestar de las empresas y mejora las condiciones de movilidad para la ciudadanía en general.

30


En cuanto a los homicidios, el país registró un descenso de 5.898 víctimas entre los años 1998 y 2007, lo cual representa un de-crecimiento de 26%. Esta disminución también es la más alta en los últimos 20 años y evidencia el compromiso de la Fuerza Pública con miles de familias del país (Gráfico 14). Así mismo, los casos de masacres se redujeron ostensiblemente, al pasar de 115 casos con 680 víctimas en 2002 a 26 casos con 128 vícti-mas en 2007.

De otra parte, la estrategia de fortalecimiento de la capacidad militar a través del incremento del pie de fuerza y la creación de nuevas unidades militares y de policía, también ha incidido favo-rablemente en las condiciones generales de seguridad del país.

4,0

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1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Billo

nes

0

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10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

Gasto en Fuerza Públ ica Homicidio común

Fuente: MDN, Policía Naciona

Gráfico 14 - Gasto en Fuerza Pública vs. Homicidios 1998-2007


31

4.000.000

5.000.000

6.000.000

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1

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Total Fuerza Pública (precios constantes) Indice de criminalidad (Ln prom)

Fuente: PONAL, Calculos MDN

Gráfico 15 - Gasto Fuerza Pública - Indice de criminalidad

El gráfico 15 muestra que la inversión en defensa y seguridad ha tenido un impacto contundente en los últimos años en la disminución de los indicadores de criminalidad, medidos a través de un índice20. Esto hace suponer que en la medida en que la Fuerza Pública cuente con los medios para ejercer su misión constitucional, podrá cumplir con las metas establecidas en términos de mayores y mejores resultados.

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0,00

1,00

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Serie

Inse

gurid

ad -

AN

DI

Crecimiento PIB Inseguridad

Fuente: DANE y ANDI, Encuesta de Opinión Industrial Conjunta

Gráfico 16 - Crecimiento económico y seguridad

20. Revista de Criminalidad de la Policía Nacional Mayo de 2008 volumen 50 No. 1 “Un índice de criminalidad para Colombia”. El índice incluye: homicidios, víctimas de homicidios colectivos, lesiones comunes, hurtos diversas modalidades, secuestro simple, extorsivo, piratería terrestre y terrorismo.

32


El crecimiento económico observado entre los años 2000 y 2007 es una importante muestra del efecto de los resultados alcanza-dos sobre la base de una mejor y mayor seguridad, confirmando la existencia de un círculo virtuoso en Colombia. En este período, el crecimiento de la economía fue de 3.8% promedio anual en términos reales, mientras que el índice de inseguridad decreció anualmente, en promedio, un 25% (Gráfico 16).

Gráfico 17 - Comportamiento de los indicadores sociales y económicos 1991-2006

Es así como en el año 2007, el crecimiento económico del país se ubicó en cifras cercanas al 7.52%, la más alta desde 1978. Y más importante aún: el crecimiento observado viene de la mano de mejores condiciones de vida. En efecto, la pobreza sigue re-duciéndose, manteniendo la tendencia desde el año 2002: pasó de 55,7% en 2002 a 45,1% en 2006 (Gráfico 17) y la tasa de desempleo cayó del 17.8% en 2002 al 11.4% en 2007. El gráfico 18 muestra además que en los últimos años se ha valori-zado el suelo urbano del país, en la medida en que ha mejorado la situación de seguridad. Así, la evolución del índice de precios de vivienda nueva, que ha aumentado, en parte, gracias al au-mento de la demanda en ese mercado, indica que hay mayor capacidad e intención de invertir en finca raíz en las ciudades colombianas.

55,3%

57,5%

55,2%

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52,7% 52,7%

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*

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Pobreza PIB


33

Gráfico 18 - Indice de precios de vivienda nueva vs. indice de criminalidad 1997-2007

-2

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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

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0,99

1

1,01

Variacion Trimestra l promedio anual (Indice de Precios Vivienda Nueva-IPVN-)

Indice de Criminal idad

Fuente: DANE y Ministerio de Defensa

Por otro lado, los resultados observados a partir de un análisis georeferenciado muestran el avance en la consolidación del con-trol estatal del territorio entre el año 2002 y el 2007. A través de la construcción de un indicador ponderado de control territorial, que incluye variables como el secuestro, el homicidio y el despla-zamiento, los mapas que se presentan a continuación, dividen el país en áreas rojas, verdes y amarillas, indicando las diferentes áreas según sus características de seguridad, siguiendo la Estra-tegia de Consolidación de la PCSD.

El color rojo indica una presencia activa de grupos armados ile-gales, en donde aún se requiere un esfuerzo militar intensivo; el amarillo corresponde a aquellas áreas controladas y en proceso de recuperación institucional, que requieren de un fuerte esfuer-zo policial y militar; en color verde, se indican las áreas estabi-lizadas que precisan de un esfuerzo político y social tendiente a consolidar la autoridad estatal y reestablecer la institucionalidad y los servicios públicos. (Ilustración 2).

34


Ilustración 2 Consolidación de la

seguridad en Colombia

Mapa de la consolidación 2003

Fuente: Dirección de Planeación y Presupuestación, MDN. Mapa de la consolidación 2007


35

Pese a que en el mapa prevalecen algunas zonas rojas, el pano-rama actual es bastante distinto al que se presentaba seis años atrás. En este sentido, es indiscutible la transición de zonas rojas a amarillas y verdes entre el año 2002 y el 2007, como lo seña-lan los registros de población a nivel municipal que indican un incremento de 7% en el número de ciudadanos que habitan en zonas estabilizadas por la Fuerza Pública. Esto quiere decir que la acción del gobierno nacional para recuperar la gobernabili-dad y la convivencia en paz de los colombianos ha sido efectiva (Gráfico 19).

9%

16%

45%

58%

46%

26%

2003 2007

Fuente: DPP (MDN) y DANE

Gráfico 19 - Participación poblacional por zonas 2002-2007

Es importante reiterar que todos estos resultados han sido po-sibles gracias a los esfuerzos intensivos en materia de mejoras operacionales de la Fuerza Pública, materializadas a través de reformas a la inteligencia y una mayor flexibilidad y coordinación en la manera de conducir las operaciones, así como una impor-tante coordinación interagencial civil-militar. De cara al futuro, sólo así se podrá garantizar la sostenibilidad de las condiciones de seguridad, la contención del delito y de nuevas amenazas, así como el desarrollo social, político y económico.

Solamente a través de los esfuerzos intensivos y la coordinación interagencial civil-militar, se podrá garantizar la sostenibilidad de las condiciones de seguridad, la contención del delito y de nuevas amenazas y el desarrollo social, político y económico regional.

Solamente a través de los esfuerzos intensivos y la coordinación inte-ragencial civil-militar, se podrá garantizar la sos-tenibilidad de las con-diciones de seguridad, la contención del delito y de nuevas amenazas y el desarrollo social, político y económico regional.

36


Por otro lado, además del claro papel que desempeña el sector Defensa en las condiciones de seguridad del país, éste se consti-tuye en un dinamizador directo de la economía en la medida en que genera empleo y actividad empresarial a través del Grupo Social y Empresarial de la Defensa - GSED.

El GSED está conformado por 18 entidades del sector defensa y actualmente se ubica entre los grupos empresariales más gran-des del país. En el año 2006 ocupó el octavo puesto dentro de las 100 Empresas más importantes de Colombia en términos de sus ingresos operacionales, y el tercero dentro de las 25 entida-des estatales. Este posicionamiento da cuenta de las dimensiones del aporte del sector al desarrollo económico y social del país, en el que se destaca la reactivación del desarrollo social, dado que el GSED se ubica en el puesto 13 dentro de las 100 mayores empresas empleadoras del país.

Marco de Referencia para el gasto a par-tir del 2007: La PCSD

Como ya se indicó, la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD) profundiza en algunos de los objetivos pro-pios de la Política de Seguridad Democrática e incluye nuevas acciones para abordar elementos relacionados con la proble-mática actual. La PCSD contiene cinco objetivos que orientan la acción del sector Defensa. Los mismos buscan la consolidación del control territorial y el fortalecimiento del estado de derecho, la protección de la población, el incremento en los costos de desarrollar una actividad ilegal como el narcotráfico, el mante-nimiento de una Fuerza Pública legítima, moderna y eficaz y el mantenimiento de la tendencia decreciente de los indicadores de criminalidad en los centros urbanos del país21. En este sentido, los recursos destinados a la defensa y seguridad nacional consti-tuyen la expresión cuantitativa formal de los objetivos propuestos para el período 2007-2011 y reflejan las decisiones de política sobre el particular.

21. Política de Consolidación de la Seguridad Democrática. Ministerio de Defensa Nacional. 2007

Presupuesto en Defensa y Seguridad

2007-2011


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A través de los cinco objetivos estratégicos anteriormente men-cionados y de 28 planes y programas, el sector Defensa busca obtener resultados contundentes relacionados con la derrota a los terroristas, la modernización de la Fuerza Pública, la utiliza-ción en forma eficiente y transparente de los recursos y el for-talecimiento de las relaciones con la comunidad, buscando la recuperación social del territorio nacional mediante la acción in-tegral. A continuación se hace una descripción de la proyección de los recursos para los próximos años, enmarcados dentro de la PCSD.

El gasto para la consolidación de los resultados

(Apropiaciones presupuestales definitivas)

5,1

5,35,7

5,3

5,2

5,1

3,3

3,3

3,8

3,63,4

3,3

0

1

2

3

4

5

6

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

To tal Secto r Fuerza P ública

Fuente: M D N , D A N E

Gráfico 20 - Presupuesto de Defensa y Seguridad como porcentaje del PIB 1990-2011

Los logros alcanzados en materia de seguridad se han visto refle-jados en el gasto y seguirán reflejándose en los próximos años en mayores inversiones en el sector. Es así como a través del Marco de Gasto de Mediano Plazo-MGMP22, el sector Defensa ha reali-

22. El Marco de Gasto de Mediano Plazo es la herramienta presupuestal a través de la cual se articula el diseño de políticas, la planeación macroeconómica y fiscal de mediano plazo y la programación presupuestal anual

38


zado una juiciosa programación de sus recursos para consolidar los resultados alcanzados, en donde el gasto de la Fuerza Pública pasará de representar el 3.3% del PIB en el año 2007 al 3.7% a finalizar el año 2008 y el 3.3% en 2011. En el año 2008 se espe-ra realizar el mayor esfuerzo presupuestal para las adquisiciones de fortalecimiento de la Fuerza Pública.

Cabe resaltar que para el período 2007-2011 el promedio de inversión anual sobre el presupuesto de la Fuerza Pública será de 17%, aumentando frente al promedio de los años 1998-2006 que fue de 11%. Lo anterior es congruente con la necesidad de fortalecer tecnológicamente a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, de manera que se alcancen niveles operacionales que den por terminada la amenaza interna que enfrenta el país.

1

3

5

7

9

11

13

15

17

19

Bill

ones

de

peso

s de

200

7

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

AñosServicios Personales

Gastos Generales

Transferencias Operación Comercial Inversión

Fuente: MDN

Gráfico 21 - Distribución del presupuesto de la Fuerza Pública y Descentralizadas

El Gráfico 21 ilustra la distribución de los recursos programados a través del MGMP, incluidos los recursos adicionales asignados a través del documento CONPES 3460. En el mismo se eviden-cia un cambio importante en la proporción correspondiente a inversión para los años 2008 y 2009, lo cual necesariamente implica futuros beneficios para la Fuerza Pública ya que recibirá la mayor parte de los bienes y servicios que permitirán alcanzar los objetivos previstos en la PCSD. Los demás conceptos de gasto presentan una tendencia constante.


39

La tabla 3 ilustra la distribución de los recursos extraordinarios anteriormente mencionados.

Movilidad 2.074.324Inteligencia/comunicaciones 539.587Pie de fuerza (Incluye activación y sostenimiento 4 años)Total 36.561

2.095.216

Operación asociada a Inversión 196.886Otros proyectos de fortalecimientoArmamento y material de guerra 604.327Infraestructura operativa 385.748Acción integral y otros programas sectoriales 145.262Total 6.041.350MANTENIMIENTO DE LAS CAPACIDADES ESTRATÉGICAS MÍNIMAS 1.437.653Total 7.479.003

Tabla 3 - Distribución de los recursos extraordinarios 2007-2011 Millones de pesos de 2006

Estas inversiones extraordinarias se están destinando a cuatro áreas principales: movilidad, inteligencia, pie de fuerza y mante-nimiento de las capacidades estratégicas de la Fuerza Pública. En cuanto a movilidad, se busca proveer los equipos de transporte aéreo, fluvial, marítimo y terrestre para aumentar la capacidad de la Fuerza Pública y cubrir una mayor proporción del territo-rio, garantizando una más rápida capacidad de respuesta por parte de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. A través del programa de inteligencia, se busca dotar a la Fuerza Pública con los equipos y sistemas adecuados, así como con el entre-namiento y capacitación necesaria para la optimización de los mismos, lo cual garantiza la producción de inteligencia acertada y oportuna.

Los gastos de personal para un mayor pie de fuerza buscan ce-rrar los faltantes para adelantar las tareas de consolidación del control territorial. La mayor parte del aumento se registrará en la Policía Nacional para el cubrimiento de las ciudades (20,078 hombres). Vale la pena mencionar que el aumento en pie de fuerza programado hasta el año 201023, es en todo caso menor al aumento observado en años anteriores.

Otra de las áreas de inversión está relacionada con el manteni-miento de capacidades estratégicas, la cual se refiere a la mo-dernización de las unidades estratégicas de las Fuerzas Militares,

23. Fuera de los 20,078 hombres de la Policía Nacional, se tiene previsto el aumento del pie de fuerza en 6,716 hombres para el Ejército y 1,960 para la Armada.

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utilizadas contra el terrorismo y el narcotráfico, a través de procesos de repotenciación y re-equipamiento. Este programa de inversiones será evaluado permanentemente y no se descartará la posibilidad de completar los programas de inversión necesarios para una adecuada defensa de la soberanía y los intereses nacionales.

Es de resaltar que para la ejecución estos recursos, por primera vez el Ministerio de Defensa Nacional utilizó dentro de su estrategia de contratación la figura de offsets (cooperación industrial y social) cuyos principales objetivos son:

Obtener autosuficiencia en el ciclo de vida de los bienes que se adquieran, en espe-•cial en lo referente a mantenimiento y entrenamiento.

Obtener retornos industriales que permitan consolidar sectores industriales estra-•tégicos.

Incrementar la capacidad industrial de las empresas que conforman el Grupo Social •y Empresarial de la Defensa.

Apoyar las políticas sociales de la Nación. •

Por otro lado, es importante observar la equivalencia de estos recursos en términos de la Nueva Metodología de Cálculo del GDS desarrollada recientemente por el MDN y el DNP. Una vez eliminadas las duplicidades que genera la interacción entre las entidades del sector, el panorama es el siguiente:

1,9

3,7

2,02,2

2,6

2,6

2,9

3,5

3,8

3,5

3,9

4,1

4,2

4,2

4,24,1

4,0

4,0

4,6 4,44,1 4,1

1,5 1,5

1,7

2,11,9

2,1

2,52,7 2,7

2,9 2,8

3,13,3 3,3 3,4 3,2 3,3 3,3

3,8

3,6

3,4

3,3

-

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

"Total Sector" "Fuerza Pública"

Proyección MGMP

Gráfico 22 - GDS como porcentaje del PIB 1990-2011 con la nueva metodología


41

Como se puede observar en el gráfico 22, el esfuerzo que realiza la Nación en términos del GDS como porcentaje del PIB para los años 2009-2011, disminuye en promedio 1 punto, comparado con las cifras del total del presupuesto asignado sin depurar las duplicidades. Así, el nivel de recursos con los que el país apoya los esfuerzos en seguridad a través del MDN es de 4.2% del PIB en promedio para el período 2008-2011. Como se muestra en el documento de Metodología de acá en adelante resulta perti-nente usar estas cifras para los análisis sobre gasto en el Sector.

Conclusiones

Sin duda, el esfuerzo adicional que ha hecho la Nación para proveer de mayores recursos a la Fuerza Pública con el fin de crear un punto de quiebre de las amenazas internas, era más que necesario, pero no es suficiente para garantizar la irreversibilidad de los resultados. Es de la mayor importancia conseguir la permanencia de las condiciones de convivencia pacífica y de desarrollo económico de la Nación a través del tiempo, lo cual se logra, entre otros, mediante una constante inversión en seguridad.

Surge por supuesto la pregunta relacionada con la sostenibilidad de este gasto en el tiempo, para mantener y mejorar las condi-ciones y los resultados de la política de seguridad del país. Esto conlleva a una discusión alrededor del GDS que debe darse en el marco de diversos escenarios, en los que se evalúen considera-ciones políticas, sociales, económicas y técnicas y se tengan en cuenta las potenciales amenazas a la estabilidad del país en el corto, mediano y largo plazo. Por ejemplo, es importante tener conciencia de que en Colombia subsiste una situación de insegu-ridad interna y un nivel deficiente de seguridad ciudadana (nar-cotráfico, subversión, corrupción, secuestro, homicidios), entre otros, lo cual obliga a que el gasto en defensa y seguridad siga siendo pertinente en el tiempo. Adicionalmente, para continuar con el esfuerzo para preservar las condiciones de seguridad al-canzadas hasta ahora y recuperar las que aún faltan en algunas zonas del país, exige al menos la sostenibilidad del nivel de re-cursos invertidos, de manera que los resultados de la PSD sean garantizados e irreversibles en el tiempo.

Por supuesto, del comportamiento histórico del gasto presu-puestal en Colombia descrito en este documento, se puede notar la importancia de que las inversiones en el sector Defensa estén asociadas a una política clara que dirija el uso eficaz de los re-cursos, defina los objetivos prioritarios y trace derroteros en el tiempo.

El esfuerzo adicional que ha hecho la Nación para proveer de mayores recursos a la FP con el fin de crear un punto de quiebre de las amenazas internas, era más que necesario, aunque no suficiente.

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