Financiamiento de inversiones forestalesen Amrica Latina:

el uso de incentivos

Olli Haltia y Kari Keipi

Washington, D.C.Noviembre 1997-N ENV-113

Olli Haltia es economista en el Banco Europeo de Inversiones (BEI), anteriormente en Jaakko Poyry Consulting U.K.Ltd.; Kari Keipi es especialista en recursos naturales (forestal) en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Losautores agradecen los comentarios de Hans Gregersen (Universidad de Minnesota), Hans-Harald Jahn (BEI), HctorMalarn (BID), Mario Niklitschek (BID), Cormac OCarroll (Jaakko Poyry Consulting U.K.) Ltd., Raul Tuazn (BID)y William Vaughan (BID). Mara Antola y Ana Mara Ibez proporcionaron asistencia editorial.

Las opiniones expresadas en este documento son de responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejannecesariamente las posiciones oficiales del Banco Europeo de Inversiones o del Banco Interamericano de Desarrollo.

Contenido

Resumen i

Introduccin 1

La situacin de los bosques en Amrica Latina 2

Fundamentos del uso de incentivos gubernamentales para el sector forestal 3Repaso histrico de las teoras de desarrollo forestalRazones para el uso de incentivosPromocin de plantaciones forestales

Beneficios privados y pblicos 7Costo de oportunidad de la tierraCostos de capital y riesgoLiquidezAnlisis de la viabilidad financieraExternalidadesAnlisis del impacto de las externalidades ambientales

Criterios y seleccin de incentivos 14Justificacin econmicaTipos de incentivosParticipacin pblica

Conclusiones 18

Referencias 19

iResumen

Las reas cubiertas de bosques en Amrica Latina incentivos no debe sobrepasar los costosy el Caribe han disminuido considerablemente en marginales de adopcin de usos forestales para lalas ltimas dcadas. Las tasas de deforestacin han tierra por los inversionistas. Al mismo tiempo, sealcanzado niveles del 0,77% por ao y las deber minimizar el uso de incentivos parainversiones forestales han sido bajas debido a la ganancias no merecidas y lograr el nmero mximoreciente inestabilidad macroeconmica y al alto de hectreas con bosques dados los presupuestoscosto de oportunidad de la tierra, una consecuencia disponibles. Esto podra lograrse a travs de lade los subsidios en el sector agrcola. Es licitacin de, por lo menos, parte de los incentivos.sumamente importante realizar mejoras en el Los incentivos debern ser transitorios paraambiente econmico general as como tambin prevenir la creacin de un estado de dependenciareformas institucionales para aumentar las entre el beneficiario y el gobierno.inversiones forestales de parte del sector privadosin el apoyo de subsidios.

El costo del capital podra ser disminuido al reducirel costo de la deuda, por ejemplo, por medio de uncofinanciamiento del gobierno. El riesgo de lasinversiones podra ser disminuido a travs deincentivos indirectos tales como la provisin deproteccin contra incendios forestales, lageneracin de informacin sobre tecnologas,mercados, etc. La implementacin de programas decrdito apropiados, que tomen en cuenta el largoperodo de gestacin, ayudara a evitar laslimitaciones que impone la falta de liquidez.

El uso de incentivos puede justificarse como unacompensacin al propietario del bosque porposibles externalidades ambientales positivas. Eluso forestal del suelo es preferible si el costo deoportunidad social en el uso alternativo(normalmente agricultura), es menor o igual alvalor marginal de la tierra en produccin forestalmenos los costos de conversin asociados.

Si se usan incentivos, stos debern ser dirigidos yeficaces en cuanto a costos. El valor de los

Las polticas de incentivos debern tomar en cuentalos factores culturales y sociales, y estar sujetas aconsultas con los grupos afectados. Para que laspolticas de incentivos sean lo suficientementeflexibles debern ser establecidas por medio dedecretos (no leyes) y de medidas administrativas ypresupuestarias. Estas ltimas podrn adaptarse asituaciones cambiantes y si fuese necesario,podran dirigirse localmente.

En el caso ideal, los mecanismos de recuperacinde costos para los esquemas de incentivos deberanser indirectos y basados en el pago de impuestos ytarifas al gobierno. La recuperacin directa atravs de mecanismos para compartir beneficios(cosecha de madera, etc.) puede no ser factibledebido a los perodos de gestacin largos demuchas de las inversiones forestales. La dinmicade las administraciones pblicas y sus reglamentospueden presentar un riesgo para el sector privadoy disminuir la disposicin de los inversionistasprivados de asociarse con el gobierno por perodoslargos.

1Introduccin

Casi todos los pases latinoamericanos apoyan las para el ao 2010 la superficie total de tierra bajoinversiones forestales privadas, ya sea en forma cultivo agrcola aumentar a 850 millones dedirecta o indirecta. El justificativo de esta prctica hectreas, siendo Amrica Latina y el Sub-Saharavara segn el pas. La proliferacin del uso de africano las regiones donde se registrar el mayorincentivos financieros directos se debe a las aumento. Para lograr estos fines, es de esperarseexperiencias exitosas de pases como Chile en que una cantidad considerable de tierra condonde las plantaciones forestales han impulsado el cubierta boscosa ser deforestada (FAO 1993).crecimiento vigoroso de la industria forestal, Se espera que entre 1990 y 2010 el consumo deelevando el valor de las exportaciones forestales al productos maderables contine creciendo. Senivel de las agrcolas. En otros pases la anticipa que el consumo de lea y carbnjustificacin del uso de incentivos se ha hecho aumentar a una tasa del 1,2% por ao, mientrassobre bases sociales o ambientales. Sin embargo, que el consumo de papel aumentar a un ritmo delun argumento pertinente y contrario al anterior 3% anual y el de los productos de paneles, al 4,3%seala mejoras en otras polticas que afectan por ao. Tambin aumentar la demanda parafavorablemente a las decisiones de los productos forestales no maderables que soninversionistas forestales, o aumentan la esenciales para las comunidades rurales, entrerentabilidad forestal (dada una creciente demanda ellos, las plantas medicinales, las actividadespor productos y servicios forestales) y pueden recreativas y las funciones protectoras de lostornar innecesario el uso de estos incentivos (BID bosques. Los bosques continuarn teniendo una1995). gran importancia como fuente de materia gentica

La creciente demanda para los productos yservicios forestales ha dado lugar a una mejorapreciacin de la importancia de mantener ymanejar los bosques para el beneficio degeneraciones futuras. Las predicciones mundialesde la FAO (Organizacin de las Naciones Unidaspara la Agricultura y la Alimentacin) indican que

especialmente para la agricultura y la medicina.Estas tendencias indican las presiones bajo lascuales se encuentran los bosques. Para satisfacerla creciente demanda ser necesario proteger ymanejar los bosques existentes y crear recursosforestales adicionales mediante la forestacin(ONU 1995).

2La situacin de los bosques en Amrica Latina

Amrica Latina tiene alrededor de la cuarta parte regin. Mientras que la mayor parte de la lea,de los bosques remanentes en el mundo. Estos productos no maderables y beneficios ambientalesbosques cubren aproximadamente 970 millones de provienen de los bosques naturales, una porcinhectreas, de las cuales 115 millones de hectreas cada vez mayor de la madera para uso industrial sese encuentran en Amrica Central, Mxico y la produce en plantaciones (FAO 1995b).subregin del Caribe, y 855 millones de hectreasse encuentran en Amrica del Sur. Los bosquestemplados cubren aproximadamente 52 millones dehectreas situadas en Argentina, Chile y Uruguayy en las reas de grandes elevaciones en los pasestropicales de la regin (Instituto de RecursosMundiales 1994).1

La tasa de deforestacin en la regin es alta: unos 0,4 y 0,3 millones de hectres respectivamente.7,5 millones de hectreas boscosas (0,77%) Colombia, Mxico y Uruguay cuentan condesaparecen anualmente (ver Cuadro 1). La tasa aproximadamente 0,2 millones de hectreas cadams alta de deforestacin se observa en Amrica uno. En los restantes pases de Amrica Latina y elCentral y Mxico: 1,6% por ao. Esta tasa es Caribe el rea reforestada es menor de 100.000mayor que la del Sudeste de Asia continental hectreas. Los clculos de la tasa actual de(1,5%), la cual es la segunda ms alta del mundo forestacin anual varan desde 386.000 a 520.000(Instituto de Recursos Mundiales 1994). Las hectreas (FAO 1995a, Haltia 1995, Instituto deprdidas anuales de biomasa debidas a la Recursos Mundiales 1994).deforestacin corresponden al 40% del total de ladisminucin de la biomasa en los pases endesarrollo (FAO 1995a).

Los clculos del rea en plantaciones forestales en Aunque la gran parte de las plantaciones ha sidola regin varan desde 8 a 11,1 millones de establecida con especies exticas de rpidohectreas. Podemos observar que el total del2

rea plantada corresponde aproximadamente a soloel 1% del rea de bosques naturales o a ladeforestacin que ocurre durante un solo ao en la

Las plantaciones de mayor tamao se encuentranen Brasil donde unas 4,1 millones de hectreas, delas 7 millones forestadas, pueden ser utilizadaspara fines industriales. Casi el total de los 1,6millones de hectreas de bosques en Chile son parauso industrial. Los datos equivalentes paraArgentina, Venezuela, Cuba y Per son 0,7, 0,5,

Prcticamente todas las plantaciones han sidoestablecidas en tierras agrcolas abandonadas queen muchos casos se encuentran erosionadas.

crecimiento (como son, por ejemplo, el eucalipto yel pino), investigaciones recientes han identificadotambin especies nativas de crecimiento rpidocuyo uso en plantaciones est en aumento. Solo encasos excepcionales se ha usado para plantacionesel mejor suelo agrcola o tierras con bosquesnaturales. Esto ha ocurrido recientemente en Chiledonde las plantaciones industriales son sumamenterentables y el gobierno fomenta su establecimientopor medio de un sistema de incentivos.

La Evaluacin del Recurso Forestal de la FAO (1995b)1

estima un rea total forestada de 918 millones dehectreas y una tasa de deforestacin del 0,75% paraAmrica Latina y el Caribe.

El Instituto de Recursos Mundiales calcula que hay 8,62

millones de hectreas de bosques tropicales plantadas en laregin. La zona templada de la regin tiene unos 2,5millones de hectreas de plantaciones (Instituto de RecursosMundiales 1994; FAO 1995a).

3Cuadro 1. Area forestada y tasa de deforestacin

Subregin Area de bosques Area deforestada Deforestacin anualnaturales (1.000 ha) anualmente (1.000 ha) como % del total de

bosques naturales

Amrica Central y 68 1,112 163Mxico

El Caribe a/ 47 122 26

Sudamrica 854,7 6,244 73

Total 969 7,478 77

Aunque la mayor parte de las plantaciones condiciones ambientales. Por ejemplo, casi la mitadexistentes son de naturaleza industrial, la de las 774.600 hectreas de plantacionesagroforestacin y la silvicultura social (es decir, financiadas por el BID en los ltimos 15 aos hanlas comunidades plantan rboles para uso propio sido para silvicultura comunitaria (vase Keipilocal) se practican extensamente en la regin. Estas 1995). Las plantaciones industriales han sidoplantaciones han producido beneficios importantes establecidas principalmente a travs de trespara las comunidades locales y han mejorado las grandes programas con apoyo del BID.

4Fundamentos del uso de incentivos gubernamentales para elsector forestal

Repaso histrico de las teoras de desarrolloforestal

Con el correr del tiempo se ha observado un grancambio en la percepcin de la funcin del sectorforestal y las inversiones forestales en la economade los pases. Para proporcionar una perspectiva deeste marco cambiante y antecedentes para ladiscusin de los incentivos forestales, la siguienteseccin revisa brevemente la economa forestal.

Desde el punto de vista de la economa deldesarrollo, el fundamento del uso de incentivospara las inversiones forestales se remonta a lasideas keynesianas. Mientras que los keynesianosenfatizaban el uso de una poltica fiscalexpansionaria para combatir el desempleo, losprimeros economistas del desarrollo preferan laplanificacin de la inversin pblica. Lasinversiones movilizaran a los subempleados parabeneficio de la industrializacin, y deberan serrepartidas de acuerdo a un patrn de crecimientoequilibrado, por ejemplo, varios sectores deberanser estimulados con inversiones simultneamentepara retener el equilibrio de la oferta-demanda ylograr una alta tasa de crecimiento econmico(Scitovsky 1954).

Hirschman (1958) estuvo de acuerdo en que lasinversiones eran la forma correcta de estimular laeconoma, pero cuestionaba la forma en que estasdeban ser distribuidas. Lo que se necesitaba eranaparatos de colocacin y mecanismos depresin. Hirschman era partidario de una teora decrecimiento desequilibrado donde, por ejemplo, lasinversiones seran dirigidas a solo unos pocossectores, facilitando las economas a escala(Streeten 1959). La propagacin de las inversionesal resto de la economa tendra lugar por medio devnculos intermedios entre los sectores.

La teora del crecimiento desequilibrado segnHirschman (1958) se basa en el concepto de unsector clave. El concentrar las inversiones en unsolo sector clave con altos vnculos de vnculoshacia atrs y hacia adelante (back and forwardlinkages) resultara en el estmulo econmico msalto posible a travs del efecto multiplicador.Westoby (1962) fue el primero en sugerir que elsector forestal podra ser un vehculo especialmenteatractivo para la industrializacin y el desarrollo.Los impactos de los enlaces hacia adelante delmanejo de bosque podran ser considerables si elsector se integrara verticalmente a industriasprocesadoras como la de pulpa, papel y otrosproductos con alto valor.3

Sin embargo fue el mismo Westoby (1978) quienexpres, en un discurso pronunciado en el OctavoCongreso Forestal Mundial en Yakarta, sufrustracin sobre el poco impacto que la ayudainternacional en el sector forestal haba tenido enel desarrollo econmico. Su optimismo originalbasado en los efectos multiplicadores positivos delsector forestal se haba tornado pesimista comoconsecuencia del fracaso de proyectos forestales enel mundo en desarrollo durante las dos dcadasprevias.

[Los] proyectos forestales han tenido poco o nadaque ver con ...una contribucin significativa ymultifactica al desarrollo econmico y social engeneral. El desarrollo surgi porque muchos de los

El mtodo de conexin de Westoby se relacion3

estrechamente desde el principio con la teora de productosbsicos (staple theory) que enfatizaba la funcin de lasexportaciones de productos con base en los recursosnaturales sobre el crecimiento econmico de los pases quetienen recursos naturales en abundancia pero carecen decapital.

5pases ricos industrializados necesitaban Sin embargo, desde que Westoby pronunci sudesesperadamente nuevas fuentes de madera. Sus discurso en 1978 las cuestiones de desarrollo ruralindustrias forestales, sus fabricantes de equipo, sus han jugado un papel central en la consideracin deagentes y otros operadores, olfatearon estrategias para el desarrollo basadas en laoportunidades excepcionales para obtener produccin forestal. Por ejemplo, el principio de laganancias en los pases subdesarrollados con participacin social ha sido aplicado en el Plan deabundantes recursos forestales. Esta fue la Accin Forestal Tropical de la FAO. Elconsideracin dominante que determin el lugar, la planteamiento de Westoby (1962) muchas vecesforma, y direccin de los proyectos forestales y de implicaba en la prctica una planificacin dedesarrollo de la industria forestal (Westoby 1978). arriba hacia abajo, mientras que actualmente se

En vez de grandes proyectos de fbricas de pulpay papel orientadas a la exportacin, Westobysugiri un manejo forestal a menor escala queapoyara a la agricultura sin excluir las industriasforestales. El objetivo principal para el desarrollo Segn Vincent y Binkley (1992), los problemas delbasado en los bosques sera responder a las sector forestal se deben mayormente a los fracasosnecesidades de las poblaciones locales y apoyar la econmicos y polticos especficos del sector: si seeconoma rural. Las industrias rurales pequeas siguieran las polticas apropiadas, laseran parte integral de una silvicultura que industrializacin forestal podra proporcionar unaapoyara a la agricultura: lea, carbn, postes, fuente importante de empleo e ingresos, y podracercas, y materiales para la construccin y la promover la conservacin al permitir que losfabricacin de muebles simples. Es decir los bosques tuvieran preferencia sobre otros usos delproductos forestales satisfaran la demanda suelo. Las polticas apropiadas solo pueden sernacional y local bsica (ver tambin Arnold 1992). formuladas con base a principios de eficiencia bien

Douglas (1983) disputa la declaracin de Westobyde que el comercio de productos forestales habeneficiado a los pases ricos a expensas de lospases en desarrollo. Segn Douglas : Sin duda,la ventaja econmica de los pases en desarrollocon vastos recursos madereros aumentara si stoscontrolaran mejor sus recursos naturales. Existenbuenas razones tericas y prcticas para que estospases comercialicen y exporten sus productosforestales. Nuestro punto es simplemente que estose debe mantener en cierta perspectiva. Es decir,los pases en desarrollo con pocos recursosmadereros, deberan dar ms atencin a susnecesidades especficas al determinar sus polticasde recursos. Douglas no comparte las dudas de El mercado debe determinar los precios de losWestoby sobre los beneficios mutuos del uso de los productos forestales. Los precios competitivosrecursos forestales, y toma la posicin de la eliminaran las ineficiencias de las industriaseconoma de desarrollo convencional que se apoya procesadoras, sealaran el tamao ptimo de lasen los resultados de la teora del comercio existencias forestales y daran lugar a unainternacional (cf. tambin Riihinen 1981). distribucin correcta de materia prima y productos

sugiere que este mtodo se combine con unaplanificacin de abajo hacia arriba, enfatizandotanto las metas de las comunidades rurales comolas metas nacionales (Simula 1991).

definidos, los cuales deberan tomarse como la guaprincipal para organizar el sector forestal. Vincenty Binkley dejan de lado la cuestin de laparticipacin del sector forestal en el desarrollo,para enfatizar la interrogante de como podraorganizarse el sector para eliminar susineficiencias. Por otra parte, los autores estimanque la estabilidad macroeconmica es de sumaimportancia para el desarrollo debido al perodorelativamente largo de gestacin de las inversionesforestales. Por lo tanto, la funcin ms importantedel gobierno es crear condiciones econmicasestables que sean propicias al desarrollo basado enla industrializacin de los productos forestales.

6para la exportacin y el uso interno. Dado que el necesaria para el crecimiento inicial dedesarrollo de industrias basadas en productos industrias forestales competitivas;forestales debera ser guiado por el principio de laventaja comparativa, las tareas del gobiernoincluiran la promocin del libre comercio. Porotra parte, la formulacin exitosa de una polticaforestal deber cubrir tambin un anlisis de lasexternalidades ambientales para las cuales noexisten mercados.

Razones para el uso de incentivos

En base al repaso histrico anterior es interesantenotar los cambios en las prcticas de inversin y enla aplicacin de incentivos. Los sistemasprevalecientes de incentivos se basan en lasfilosofas econmicas que se analizaronanteriormente. Algunos de los sistemas deincentivos latinoamericanos fueron diseados en losaos sesenta y setenta; otros son ms recientes. Losmotivos por los cuales los pases de la reginemplean subsidios para promover la forestacinson heterogneos y se basan en la trayectoriahistrica de cada pas y sus polticas. Acontinuacin figuran algunos de estos motivos(Beattie 1995, McGaughey y Gregersen 1988,Southgate 1995):

modificar el sesgo antiforestal de losagricultores quienes tradicionalmente hanconsiderado a los bosques como enemigos deldesarrollo agrcola;

aumentar las tasas de rendimiento de lasinversiones que puedan tener una rentabilidadprivada relativamente baja pero que ofrezcanbeneficios externos para toda la sociedad;

reducir el riesgo y la incertidumbre que surgenespecialmente de los largos perodos degestacin de las inversiones forestales;

reducir los problemas de flujo de fondosdurante los perodos largos que se requierenpara recobrar los costos de establecimiento ymantenimiento de una plantacin hasta que secomienzan a percibir ingresos;

establecer una masa crtica de plantaciones

acelerar el desarrollo inicial de las plantacionesya sean para propsitos de silviculturaindustrial o social.

Los subsidios se han justificado en base aargumentos tradicionales de la teora del desarrollo,tales como la sustitucin de importaciones o elfomento de las industrias de exportacin. Sinembargo, la validez de este razonamiento dependeen gran medida de la ventaja comparativa delsector forestal con respecto a la produccin forestalen otros pases, o a las actividades relacionadas aotros sectores en el pas correspondiente. Por otraparte, los subsidios a plantaciones puedenjustificarse en base a sus beneficios sociales, comoser la generacin de reduccin de la pobreza rural.Pero esto crea preguntas obvias sobre la intensidadde la mano de obra en las plantaciones comparadacon inversiones alternativas en las reas rurales.Por lo tanto, se debe llevar a cabo un anlisissobre la eficacia de las inversiones forestalescomparadas con otros sectores.

Las inversiones forestales pueden generarexternalidades ambientales importantes. Losincentivos gubernamentales para la conversin detierras a usos forestales podran ser consideradoscomo un pago por la produccin de beneficiosambientales pblicos. Ellos compensan a losinversionistas por las ganancias que podran haberrealizado si hubieran dedicado las tierras a usosms productivos desde el punto de vista privado.De todas maneras, podran necesitarse lineamientospara asegurar que las inversiones sean adecuadasa las condiciones ecolgicas del bosque: porejemplo se podran preferir las plantaciones mixtasa los monocultivos.

Los incentivos financieros pueden ser consideradoscomo inversiones autofinanciadas ya que con eltranscurso del tiempo, los ingresos generadospueden exceder el subsidio. Al gravar esosingresos el gobierno podra recobrar al menos una

7parte de los gastos de subsidio (Beattie 1995). recientes. Muchos pases, como Brasil y Uruguay,

El tema de incentivos y subsidios gubernamentaleses muy controversial. Segn Vaughan (1995)existen dos puntos de vista: el saber convencionalantiguo y el nuevo. El informe de McGaugheyy Gregersen (1988) refleja el saber antiguo aldeclarar: No es tan importante debatir losdistintos argumentos a favor y en contra de lossubsidios para las inversiones forestales, como esreconocer que los subsidios son ampliamenteaceptados y practicados en Latinoamrica. Estosse han transformado en una herramienta de poltica estabilidad poltica y macroeconmica;legtima y aceptada para promover las inversionesen silvicultura e industrias forestales.

El saber convencional nuevo no aboga por los y sin rboles;subsidios como medidas correctivas para un sector,con el fin de contrarrestar las distorsiones causadaspor polticas de otras partes de la economa; sinoque propone la eliminacin directa de esaspolticas. Stewart y Gibson (1995) presentan unfuerte argumento en este sentido y recomiendan: (i)la remocin de las prohibiciones a lasexportaciones de productos forestales y lasbarreras arancelarias y no arancelarias al comerciointernacional de todos los productos, (ii) laeliminacin de subsidios a la exportacin, y (iii) laremocin de todos los impuestos al consumidor delos productos forestales con la excepcin delimpuesto general sobre la venta. Segn Stewart yGibson, una vez que estas reformas entren envigor, los incentivos forestales directos no sernnecesarios; por lo tanto, los programas desubsidios para forestacin y manejo forestal debenser eliminados. En su informe sobre el uso defondos ambientales, la OCDE (1995) llega a laconclusin que el financiamiento a travs desubsidios no puede actuar como substituto de laspolticas y marcos institucionales apropiados.

Promocin de plantaciones forestales

Las funciones de los sectores pblico y privado han incentivos forestales de Brasil, que comenz muchotenido grandes cambios en Amrica Latina en aos antes que el de Chile, tambin ha sido

han pasado por un perodo de transicin que los hallevado a la eliminacin o reduccin del uso desubsidios forestales. Esta transicin no ha sidoexclusiva del sector forestal sino que ha formadoparte de una poltica general. El elemento clave esidentificar las condiciones necesarias para queprosperen las plantaciones de rboles. Constantino(1995) cita estudios llevados a cabo en Chile quemencionan los siguientes elementos necesarios parael xito:

liberalizacin del comercio y apertura a lainversin extranjera;

derechos estables de propiedad para tierras con

un gobierno con credibilidad y la capacidadinstitucional adecuada para hacer cumplir lasleyes y administrar los esquemas de incentivos;

buenas condiciones naturales de crecimiento delbosque, la disponibilidad de tecnologasapropiadas e infraestructura bsica (caminos,electricidad, puertos, etc.) que apoyen lasdecisiones de los inversionistas.

En los casos de Brasil y Chile, la disponibilidad deincentivos adecuados no fue un factor decisivo enel crecimiento de la industria forestal, una vez quefue establecida la masa crtica inicial deplantaciones (Beattie 1995). Por ejemplo, Wunder(1994) arguye que los subsidios tuvieron solo unefecto secundario en la promocin de lasinversiones forestales en Chile. Los costosrelativamente bajos de produccin y un ambienteeconmico generalmente favorable fueron factoresde mayor importancia. Actualmente muchascompaas forestales chilenas prefieren no accedera incentivos para poder evitar los controlesgubernamentales tales como las restricciones sobreel manejo y cosecha de las plantaciones yrequerimientos de dedicar la tierra a la silviculturapor largos perodos de tiempo. El programa de

8descontinuado. productos forestales. En Paraguay los incentivos

An as, en otros pases se estn proponiendonuevos subsidios. Por ejemplo, en Colombia,Ecuador y Paraguay se ha tomado el caso de Chilecomo un modelo, aunque la justificacin para eluso de incentivos podra ser diferente. En Colombiael motivo ha sido en gran medida ambiental. EnEcuador prevalecen los argumentos tradicionalesde impulsar al sector de productos maderables,generar empleos y aumentar la exportacin de

se establecieron con el fin de reducir una tasa muyalta de deforestacin y promover el desarrolloindustrial. Sin embargo, la falta de ventajacomparativa podra limitar la eficacia de losprogramas de incentivos del gobierno en estospases (vase Southgate 1995). Por otra parte, lossubsidios no seran tan necesarios si la actividad seestuviera desarrollando de manera tal que pudieseatraer financiamiento privado a travs de otrasmedidas ms eficaces en promover la forestacin.

9Beneficios privados y pblicos

Costo de oportunidad de la tierra

Esta seccin revisa los factores que afectan enforma crtica la decisin de los actores pblicos yprivados de llevar a cabo inversiones forestales. Elpropietario de una plantacin forestal puedeesperar ganancias financieras de las ventas futurasde la madera, frutas, caucho y otros productoscomerciables. La rentabilidad proyectada, losriesgos, los costos de oportunidad de la tierra enotros usos y la disponibilidad de financiamientoson los factores ms importantes que afectan ladecisin de inversin. En Amrica Latina, dondela alternativa a la forestacin es normalmente laganadera, la falta de liquidez durante el largoperodo de gestacin de las plantaciones forestaleses una de sus principales desventajas.

La interrogante a contestar al considerar las de los prstamos (Fernndez 1995) ya que lainversiones forestales es: cul es la tasa ptima de inflacin esperada fue incluida en el valor de losla conversin de bosques a agricultura o de bienes monetarios. Los ajustes estructurales en laagricultura a bosques? Supongamos que un pas regin dieron lugar a una desaceleracindebe decidir entre convertir tierras agrcolas a usos inflacionaria. Para 1995 la inflacin sloforestales o de continuar con la agricultura. Ahora alcanzaba el 3,4% en Argentina; 84,4% en Brasil;supongamos que el bienestar del pas es una 35% en Mxico; 8,2% en Chile; y 21% enfuncin de los beneficios comerciales y no Colombia. Sin embargo, en varios pases las tasascomerciales de los usos agrcola y forestal de la reales de inters se han mantenido relativamentetierra. El pas trata de maximizar dicho bienestar altas (BID 1996).tomando en cuenta que los usos agrcola y forestalestn relacionados inversamente; por ejemplo, unaumento del rea dedicada a bosques significa queel rea disponible para la produccin agrcola serms pequea. Sin embargo, debe tambin tomarseen cuenta la dinmica de los mercados mundiales lacual puede cambiar la rentabilidad privada relativaa la agricultura y al manejo forestal.

La resolucin del problema de la maximizacin del de reserva aplicados a prstamos externos, ybienestar produce una regla til de costo-beneficio reglamentos sobre inversiones en acciones y bonospara la conversin de tierras: tiene sentido internacionales hechas por compaas chilenas. El

convertir tierras agrcolas a usos forestales si elcosto de oportunidad social en el agro es menor oigual al valor marginal de la tierra en la produccinforestal menos los costos asociados de conversin.En otras palabras, la forestacin se justifica si elbeneficio neto descontado excede los beneficiosnetos descontados de otros usos de la tierra.

Costos de capital y riesgo

En aos anteriores, las imperfecciones del mercadode capital y las altas tasas de inflacin en AmricaLatina deprimieron las inversiones forestales.Durante los aos ochenta, la tasa promedio anualde inflacin en Argentina y Brasil alcanz 1.000%,mientras que en Mxico lleg al 100% y en Chiley Colombia al 25%. Los altos nivelesinflacionarios aumentaron el diferencial de inters

Las imperfecciones del mercado de capital enAmrica Latina se han debido en parte a laintervencin y reglamentacin gubernamental.Consiguientemente la liberalizacin de losmercados de capital ha sido una medida importanteen las recientes reformas econmicas. Por ejemplo,en Chile, se han eliminado varias restriccionessobre los flujos de capital, incluyendo los requisitos

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acceso a los mercados de divisas extranjeras fue probabilidad de incendios. El riesgo se puedemejorado al permitir a los inversores obtener y disminuir por medio de la creacin de condicionesrefinanciar la deuda externa, invertir en el macroeconmicas estables. Dados los largosextranjero y comprar divisas para el manejo de perodos de gestacin, las inversiones forestalesportafolios (Eyzaguirre 1992). En Colombia, las son especialmente sensibles a la estabilidadrestricciones sobre inversiones extranjeras y macroeconmica. Por ejemplo, la regularizacinremisin de ganancias han sido eliminadas en gran de la tenencia de la tierra podra tomarse como unaparte y se ha permitido al sector privado obtener reduccin del riesgo sistmico (en Chile lasprstamos en el extranjero (Martnez 1992). inversiones forestales se han beneficiado de laArgentina y Mxico tambin han adoptado existencia de derechos de propiedad relativamentepolticas de liberalizacin, especialmente para seguros, mientras que la falta de derechos deatraer capital extranjero. Brasil es el nico pas propiedad se menciona como un motivo delque todava no ha tomado medidas para establecer estancamiento del sector forestal en Costa Rica).un mtodo general para desreglamentar su cuenta Por ltimo, la disponibilidad de servicios dede capital (Fernndez 1995). En su conjunto, estos extensin y de asistencia tcnica puede mejorar laeventos sugieren que las inversiones forestales en informacin y reducir el riesgo.Amrica Latina no seran afectadas seriamente porla falta de capital en el futuro (cf. Scott y Litchfield1994). Aunque es probable que la lucha contra lainflacin contine, no cabe duda que la reformafinanciera ya ha disminuido la inflacin y mejoradola disponibilidad de capital (vase Bulmer-Thomas1991, 1992).

Las inversiones forestales que requieren un largoperodo de gestacin son especialmente vulnerablesa una alta tasa de inters real. Cuanto ms pequeosea el costo de capital, mayor ser la rentabilidadde una inversin forestal. Dicho costo se puededisminuir reduciendo el costo del crdito oreduciendo los riesgos. El costo del crdito sepuede reducir con la eliminacin de parte de ladeuda (por ejemplo, a travs de programas decofinanciamiento sin endeudamiento). Otrasestrategias pueden incluir, por ejemplo, laimplementacin de un rgimen apropiado deimpuestos que disminuira el costo de la deuda atravs de la reduccin de impuestos o mediantecrditos. Tambin se puede disminuir el costo delcapital al reducir el riesgo sistmico. El riesgosistmico o riesgo no diversificable se mide por elllamado valor beta y es afectado por factoresmacroeconmicos tales como la tasa delcrecimiento econmico nacional y la volatilidad delas tasas de cambio. El nivel del valor beta seafecta tambin por factores forestales tales como la

Liquidez

El largo perodo de gestacin de las inversionesforestales tambin afecta la liquidez. En principio,un propietario forestal con necesidad de efectivopodra: (1) vender la propiedad inmediatamente,(2) vender productos forestales al precio demercado actual, o (3) solicitar un prstamo usandola propiedad forestal como garanta.

Cada una de las alternativas es ptima solo bajocondiciones especiales: la opcin (1) es ptima si elprecio del bien se establece como igual al valor delflujo de efectivo futuro descontado; la opcin (2)solo es ptima si la tasa de crecimiento del valordel bosque es igual a la tasa de inters en elmercado (los rboles han alcanzado la madurezfinanciera). La alternativa 3 (prstamos con elbosque como garanta) es una opcin difcil deestablecer en Amrica Latina, especialmente si losrboles no han alcanzado su tamao comercial.As, para un bosque joven, la nica opcin viablede liquidez es normalmente venderlo.

En trminos de liquidez, las inversiones forestalesson comparables a otras oportunidades de inversinslo si se introduce un instrumento que permitasacar provecho del valor futuro del bosque antes

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del final del perodo de rotacin. Por ejemplo, ganadera.Rinehart (1993) propone el establecimiento de unprograma de crdito forestal basado en el valorfuturo anticipado del bosque (a diferencia de unprstamo convencional, que se basa en un clculodel valor actual). Un prstamo tal podraconsiderarse como no convencional y requerira deun aval para asegurar un mercado secundario parael prstamo. Para facilitar un programa de crditosemejante se necesitara contar con servicios deevaluacin, manejo y proteccin forestal.

Anlisis de la viabilidad financiera

Esta seccin incluye estudios de caso empricossimplificados que comparan la rentabilidad de lasinversiones forestales de plantaciones o manejo debosques naturales para la produccin de maderacon la de la produccin agropecuaria. Larentabilidad se mide por el valor presente netousando varias tasas de descuento. Se presentan loscasos de Brasil, Chile y Costa Rica.

Supuestos y datos

Los elementos especficos de los modelos forestalesy de ganadera aplicados se detallan acontinuacin. Los datos para Brasil se recolectaronen las reas del sur y sudeste de ese pas durante1995 (Scatolin 1995). En Chile los modelosdescriben condiciones en las Regiones VIII y X. Eleucalipto y el pino son las especies ms comunesusadas en plantaciones en estos pases. En CostaRica, el anlisis se basa en la Cordia alliadora,una especie autctona; los datos fueron derivadosdel trabajo de Kishor y Constantino (1993). Seusaron los precios prevalecientes tanto paraproductos maderables como para la carne en cadacaso. En este anlisis simplificado, no se incluyenotros sistemas agroforestales, ni los mltiplesproductos que los bosques y la agricultura podranproducir.

El anlisis parte de la base de que la mejoralternativa al uso del suelo para bosque es la

4

En Brasil y Chile el inversionista compra tierrasin rboles y tiene que decidir si la dedica a lasilvicultura o a la ganadera.

El perodo de rotacin (el perodo de unageneracin de bosques plantados) al igual quelas fechas de cortes y las actividades deproteccin y manejo, dependen de la especieplantada.

Cada bosque es reforestado al final delperodo de rotacin.

En el estudio de caso de Costa Rica, secosechan todas las especies comerciales delbosque natural (vase Kishor y Constantino1993). El rea ser reforestada y manejada conespecies nativas.

Se supone que la ganadera produce gananciascuatro aos despus del nacimiento del animalen Brasil y Chile, y despus de dos aos enCosta Rica.

Resultados

Segn el Cuadro 2, en Brasil la silviculturaproduce mayores beneficios que la ganadera,especialmente en el caso de Eucalyptus grandis.Las plantaciones de Pinus taeda comparadas conla ganadera generaran beneficios privadospositivos solo con tasas de inters menores al 12%.La forestacin en Chile generara gananciaspositivas con todas las tasas de descuentoexaminadas. En Costa Rica, las plantaciones sonrentables con tasas de descuento menores al 12%,mientras que la ganadera generara beneficiosprivados ms altos que los bosques naturalesmanejados con todas las tasas de descuento que seexaminaron.

En Brasil y Chile existen tierras agrcolas deforestadas o4

degradadas disponibles, pero en Costa Rica la tierra es unbien escaso. Se ha estimado que en el Estado de Paran, alsur de Brasil, por lo menos el 20% de la tierra actualmenteno tiene uso.

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Por lo tanto, dada una tasa de descuento del 8% o Las limitaciones del capital tienen el mismo efectomenor, un inversionista racional preferira la que una tasa de inters ms alta (ver Kuuluvaineninversin forestal a la ganadera, en todos los casos 1989). El Cuadro 2 demuestra que si la tasa deexaminados menos en el del manejo de bosques descuento de crdito racionado es el 12% mientrasnaturales en Costa Rica. que la tasa de descuento del mercado es 8%, los

Sin embargo, las decisiones del inversionistapueden verse distorsionadas si los mercados decapital son imperfectos. De existir restricciones enla disponibilidad de crdito al inversionista, lainversin forestal se vera debilitada frente a lainversin ganadera, dado que la inversin inicialnecesaria para establecer una operacin forestal esmayor que la necesaria en el caso de losestablecimientos ganaderos.

beneficios privados de la ganadera en Brasil sonmayores que los beneficios de las plantaciones dePinus taeda. De igual manera, bajo condiciones deracionamiento del crdito, lo cual implica una tasade descuento mayor al 12%, los beneficios netos delas plantaciones de Cordia alliadora en Costa Ricase acercan a cero. En el primer ejemplo deplantaciones de pino en Brasil, el racionamientodisminuye el beneficio neto de la silvicultura sobrela ganadera en 398 dlares. En el segundoejemplo donde se uso la Cordia alliadora para lareforestacin en Costa Rica, el racionamientodisminuye los beneficios netos de los bosque en1.843 dlares por hectrea.

Cuadro 2. Beneficios privados netos de las inversiones forestales comparadas con la ganadera (F )PRI

(En dlares estadounidenses por ha.)a

Brasil Chile Costa Ricab b c

Tasa de Eucalyptus P i n u s E u c a l y p t u s P i n u s C o r d i a Manejo dedescuento Grandis taeda globulus radiata alliadora bosque

20% 20 -272 322 173 -763 -37815% 151 -217 512 246 -454 -41512% 274 -101 705 405 61 -4388% 522 297 1,133 1,065 1,904 -4654% 928 1,38 1,932 3,364 9,842 -4562% 1,223 2,484 2,582 6,186

La frmula es F = -(B -C )- -(B -C ), donde:a PRI t F,t F,t t R,t R,tF es la diferencia entre los beneficios privados netos en la silvicultura y la ganadera;PRI

es el factor de descuento;t

B B denotan beneficios forestales (F) y de la ganadera (R), al tiempo t, respectivamente;F,t R,tC C denotan los costos forestales (F) y de la ganadera (R ) al tiempo t, respectivamente.F,t R,t

Clculos propios.b

Derivados de Kishor y Constantino (1993). c

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Externalidades

Sin intervencin, los bancos veran solamente los nivel nacional y local. Estn menos dispuestos abeneficios del mercado pero no necesariamente financiar programas cuyos beneficios sondistribuiran fondos a aquellos proyectos cuyos principalmente globales (Laarman 1995,beneficios sociales son ms altos (Stiglitz 1993). Constantino 1995).Las ganancias sociales de las inversiones forestalesdifieren de las ganancias privadas debido a las En base a estas observaciones, Niklitschek (1995)externalidades. Las externalidades pueden propone que si se usan subsidios, stos seanclasificarse en valores ecolgicos, valor de uso dirigidos primeramente a la proteccin y manejo derecreativo y valores de opcin y herencia. los bosques naturales en donde los beneficios son

Debido a que las empresas privadas no reciben establecer plantaciones en zonas deforestadas. Sintodos los beneficios de los bosques, el uso de la embargo, en este caso se debern seleccionar lastierra tiende a verse distorsionado. Muchas veces regiones en las cuales las externalidades sean lasse dedican extensiones mayores de tierra a la ms significativas. Cuando se usan incentivos,agricultura y a las actividades ganaderas que lo que stos pueden ser considerados como pagos por lossera ptimo desde un punto de vista social. servicios ambientales (externalidades positivas)

La competencia en los mercados de tierra forestal forestadas o quienes invierten en plantaciones.puede llevar a una transformacin excesiva debosques naturales a plantaciones de especiesexticas de crecimiento rpido por cuanto ellasproporcionan ganancias privadas ms altas que elbosque natural. Esto puede no ser ptimo Mtodo y datossocialmente debido a que los bosques nativosnormalmente producen beneficios sociales ms Los valores ambientales de los bosques son enaltos que las plantaciones, especialmente en el caso general beneficios no comerciales; por lo tanto, node la biodiversidad, y los valores de opcin y existen para ellos precios de mercado. Aherencia (vase Kanowski et al. 1992, Sargent y continuacin se examinar la funcin de la capturaBass 1992). La distorsin aumenta si los gobiernos de carbono y de los beneficios hidrolgicos para laspermiten que los incentivos para el establecimiento ganancias sociales de las inversiones forestales.de plantaciones se apliquen a zonas queactualmente tienen rboles nativos. Los rboles captan dixido de carbono de la

Los beneficios ecolgicos de las plantaciones Dependiendo del uso que se le d a la madera, elincluyen efectos hidrolgicos y de proteccin del carbono capturado eventualmente se libera desuelo. En los casos donde se usa una variedad de diferentes maneras como CO2. Por ejemplo alespecies, especialmente las especies autctonas, quemar lea la emisin de carbono ser sbita,pueden existir tambin beneficios de biodiversidad. mientras que al usar la madera para laPor lo general, las plantaciones suelen tener valor construccin el carbono queda atrapado por unde uso recreativo principalmente en las reas perodo relativamente largo ya que la degradacinverdes en zonas urbanas. La captura de carbono es natural ocurre lentamente.otro beneficio importante. Este ltimo, sinembargo, beneficia al mundo entero, mientras que Se incorporaron las externalidades ambientales enlos beneficios hidrolgicos del suelo y recreativos el anlisis obteniendo clculos generales de losson por naturaleza locales o regionales. Los pases volmenes de produccin ambiental tanto para la

tienden a estar dispuestos a cofinanciar inversionesforestales que generen externalidades positivas a

ms significativos. Se podran usar incentivos para

producidos por los propietarios de tierras

Anlisis del impacto de las externalidadesambientales

atmsfera y lo convierten en materia orgnica.

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captura de carbono como para los efectos taeda son preferibles a la ganadera no solo a lashidrolgicos, los precios correspondientes basados tasas de descuento bajas sino tambin con tasas delen la literatura y un modelo de captura de carbono 12% o mayores. En este caso los incentivos que(Pearce 1994). Los valores ambientales que corresponden a las externalidades ambientales (474benefician a la sociedad fueron descontados usando dlares/ha.) daran lugar a un ordenamiento socialuna tasa de descuento social del 8% (cf. Kishor y correcto entre la silvicultura y la ganadera conConstantino 1993, Niskanen et al. 1993). todas las tasas examinadas.5

A continuacin se detallan los valores netos En segundo lugar, debe notarse sin embargo, que siactualizados empleados en el anlisis los cuales se el suelo y otros factores permiten una decisin librebasan en estimados de los beneficios hidrolgicos entre especies de rboles, en Brasil --con una tasay de captura de carbono: de descuento del 8% o mayor como fue el caso en

Eucalyptus grandis: 385 dlares/ha. preferencia al Eucalyptus grandis en vez del PinusPinus taeda: 474 dlares/ha. taeda. El hecho que el eucalipto pueda tenerEucalyptus globulus: 451 dlares/ha. externalidades negativas en cuanto a la calidad yPinus radiata: 510 dlares/ha. fertilidad del suelo no fue tomado en cuenta enCordia alliadora: 550 dlares/ha. nuestro caso debido a la falta de datos (vaseBosque natural Sargent y Bass 1992).manejado: 750 dlares/ha.Resultados En tercer lugar, en Costa Rica, tomando en cuenta

El Cuadro 3 muestra que las externalidades opcin preferida sera el manejo de bosquesambientales pueden impulsar el uso de incentivos. naturales en lugar de la ganadera y plantacionesPrimeramente, en Brasil las plantaciones de Pinus con Cordia alliadora con una tasa de descuento

el anlisis de la rentabilidad privada-- se debe dar

las externalidades ambientales (750 dlares/ha.), la

del 15% o mayor (vase tambin Kishor yConstantino 1993).

Por ltimo, los clculos indican que los incentivosno seran justificables en Chile en base a lasexternalidades ambientales. Las externalidadesambientales positivas aumentan el atractivo de lasplantaciones, las cuales en este caso se habanencontrado preferibles a la ganadera extensivabasada tambin en beneficios puramente privados(vase el Cuadro 2).

Lawrence (1991) ha demostrado que las tasas de5

preferencia en tiempo varan ampliamente segn los agenteseconmicos. Esta variacin, que afecta la tasa de descuentoprivada, es independiente de la tasa de descuento socialsupuesta del 8% (vase Stiglitz, 1994). La tasa de descuentosocial se mantiene constante en las comparaciones quesiguen a continuacin, mientras se permite la variacin en latasa privada aplicada a los insumos y productos comerciales.Ntese que el mtodo aplicado es formulado para respondera la pregunta afectaran los incentivos basados enexternalidades el comportamiento de los usuarios de tierraprivados?

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Cuadro 3. Beneficios am bientales privados netos y externos de las inversiones forestales (F )SOCcom paradas con la ganadera(En dlare s e stadounidense s por h a.)a

Brasil Ch ile Costa R icab b c

Tasa de Eucalyptu s P i n u s E u caly p tu s P i n u s C o r d i a M ane jo dedescuento grandis tae da globulus radiata alliadora bosque

20% 405 202 773 683 -213 37215% 536 257 9 63 756 -9 6 33512% 656 373 1156 9 15 611 3128% 9 07 771 1584 1575 2454 29 44% 1313 1854 2383 3874 9 49 2 2852% 1608 29 58 3033 669 6

La frm ula es F = ( (B -C )+ B )- (B -C )a SOC t t tt p F,t F,t s EF,t t p R ,t R ,tF e s la dife rencia entre la sum a de los beneficios privados y sociales netos en la silvicultura y losSO Cbeneficios privados netos en la ganade ra

e s elfactor de descuento privado (cf. Law rence 19 9 1);pte s elfactor de descuento social(cf. Kish or y Constantino 19 9 3);st

B B denotan los beneficios de m e rcados fore stales y de la ganade ra re spectivam ente altiem po t;F,t R ,tB denota elbeneficio no com e rcialfore stal;EF,tC C denotan los costos fore stales (F) y de la ganade ra (R ), altiem po t.F ,t R ,tClculos propios bClculos propios, derivados en parte de Kish or y Constantino (19 9 3) c

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Criterios y s eleccin de incentivos

Justificacin econm ica cabo las inversiones forestales bajo estas

En base alanlisis financiero de la inversin m acroeconm icos, las im perfecciones de losfore stalpara elpropietario de la tierra, se pueden m ercados de capitalo las polticas sectoriales oidentificar tres casos bsicos con respecto a la arreglos institucionales m al dirigidos. Estosjustificacin de incentivos. Prim ero, los incentivos factores podran ser elim inados por m edio deno se justifican si la inversin forestalproporciona reform as en vez de ser solam ente aliviados porrendim ientos privados m s altos que los usos m edio de incentivos (Stew arty Gibson 19 9 5).alternativos delsuelo (F > 0). Si no se llevan aPRI

condiciones, las razones podran ser los factores

Cuadro 4. Anlisis de la conveniencia de los incentivos

Caso Accina1. La inversin fore stalprivada e s m s rentable q ue No ofrece r incentivoselm ejor uso de la tie rra siguiente .F > 0 Si no s e concreta la oportunidad de inversinPR I

calculada, los factore s m acroeconm icos, lasim pe rfeccione s delm ercado, las polticass ectoriales m alguiadas o los arreglosinstitucionales debern s er rectificados.

2. La inversin fore stalno e s rentable en t rm inos No ofrece r incentivossocioeconm icosF

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Vanse las definicione s en los Cuadros 2 y 3.a

En segundo lugar, los incentivos no se justifican de la s iguiente m anera: Los m ecanism os des i los valore s netos actuales de las invers ione s incentivos pueden ser definidos com o subsidiosfore stales, incluyendo las externalidades, son p blicos otorgados en varias form as alsectorm enores q ue las ganancias obtenidas de los usos privado para alentar accione s socialm entealternativos delsuelo (F 0 y F

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Los subsidios fiscales h an s ido am pliam ente Gregers en 19 88, South gate 19 9 5).criticados porq ue pueden ignorar elprops itofundam entaldelincentivo, elcualdebera ser la Argentina e st usando actualm entefore stacin y la generacin de beneficios procedim ientos de subasta para reducir los costosproductivos y am bientales. Estos m uch as veces p blicos de los incentivos a la fore stacin.son e stablecidos con cons ideracione s tcnicas Nicaragua y otros pase s tam bin e stninadecuadas (una seleccin m ala de e specie s y cons iderando su aplicacin. Este m ecanism olugar, etc). Elque recibe incentivos im pos itivos podra funcionar bien con propietarios de tierrase s t m uch as vece s m s intere sado en evitar el de tam ao m ediano y grande pero podra ser m sim pue sto a corto plazo q ue en los beneficios difcilde llevar a cabo con pe que os agricultore sfuturos de la invers in fore stal una vez q ue cuya capacidad para preparar planes de m anejo ym aduren los rboles. Por lo tanto, m uch as vece s propuestas tcnicas de fore stacin e s m enor. Sine s un m ecanism o de incentivo ineficaz para la em bargo, el incorporarlos m ejorara lafore stacin. Adem s, los incentivos en base a transparencia y la com petencia, creando asunaim puestos pueden no ser e quitativos. M uch as base para la eficiencia. H ueth (19 9 5)propone unvece s benefician a grande s propietarios de tipo procedim iento sim ilar para un uso m s am plio enindustrial, q uiene s tal vez no nece s iten el los program as de m anejo de cuencas.incentivo. Los pe que os propietarios pueden nobeneficiars e de ellos debido a q ue no e stn De acuerdo a las conclusione s de un tallerinform ados o porq ue no pagan im puestos sobre organizado por el Banco Interam ericano dela renta o la propiedad (vase por ejem plo, De sarrollo, los incentivos financieros deberanLevingston 19 83, Ugalde y Gregers en 19 87). e s tar dirigidos y s er tem porarios . D irigidos

Elcrdito subsidiado no es un m ecanism o de productore s solo eldinero suficiente para cubririncentivos apropiado ya q ue lleva a la sus costos m arginales de adopcin. Esto podradescapitalizacin de la institucin financiera q ue s e r im plem entado a travs de un s istem a deproporciona elpr stam o. Elcrdito dirigido subastas. Tem porario s ignifica q ue los subsidiostam bin tiene sus problem as, ya q ue puede s er debern dars e por un perodo bien definido paradifcilde adm inistrar. Las garantas de pr stam os prevenir cualquier relacin de dependenciay los s eguros para plantacione s apoyados por el continua entre elbeneficiario y elgobierno (BIDgobierno h an s ido sugeridos en la literatura pero 19 9 5).h an s ido difciles de e stablecer en la prctica.H ueth (19 9 5) critica eluso de alim entos por Participacin p blicatrabajo com o un subsidio, porq ue puedenprovocar distors ione s en los m ercados locales o Ke ipi y Laarm an (19 9 5) citan a Gray y Jenk insincentivos perversos q ue desalientan la (19 82) sobre los re quis itos para una evaluacinproduccin de alim entos. poltica q ue podra ser aplicada alanlis is de las

Debido al fracaso de otros m ecanism os , el polticas re quieren q ue los m ecanism os deincentivo directo m s com n h a s ido el incentivos tengan elapoyo de altos funcionarioscofinanciam iento gubernam entalde los insum os, del gobierno;esto se obtiene e specialm entetales com o plntulas, y elfinanciam iento a cuando la fore stacin produce beneficiosservicios de extens in. Los incentivos indirectos nacionales im portantes . Las pre condicione sde investigacin y acceso a la inform acin del organizacionale s indican q ue una poltica deberm ercado podran tam bin s er buenas form as de s e r adm inistrada eficientem ente tanto a nivelapoyo gubernam entala los esfuerzos privados de localcom o nacional, y deber ser incorporada eninvers ione s fore stales (vase M cGaugh ey y los ciclos de tom a de decis ione s y

q uie re decir q ue s e deber ofrecer a los

polticas de incentivos. Las pre condicione s

19

pre supue starios . Elobjetivo generalde la silvicultura e s elm anejo

Se deben tom ar en cuenta los factore s culturale s nuevos bosques capaces de satisfacer los distintosy s ociale s alcons iderar cun apropiado e s un re quis itos deluso fore stal-locales, nacionales ym todo de donacione s financieras (M cGaugh ey globales- tanto h oy com o en elfuturo. La tareay Gregers en 19 88). Com o un ejem plo, en e s e stablecer condicione s favorables para q ue laalgunos pase s la seguridad alim entaria podra inversin privada ocurra (M ayers 19 9 5). Esta notener m s apoyo p blico y m ayor prioridad q ue es una tarea fcil, por cuanto re quiere e strategiaslos incentivos fore stales. Las polticas sobre a diferente s niveles as com o m ecanism os dem ecanism os de incentivos debern e star sujetas incentivos flexibles. Por lo tanto, puede s era consultas con los grupos pertinente s . Esto h a contraproducente elincorporarlos en las leyesido transform ndose paulatinam ente en una forestales. Es m ejor h acerlo a travs de decretos,prctica estndar en Latinoam rica a m edida q ue o m edidas adm inistrativas y pre supue starias q ues e h an profundizado los proce sos de puedan ser diseadas com o m edidas tem porariasdem ocratizacin iniciados en los a os och enta. y dirigidas localm ente, s i fuera nece sario.Entre los organism os internacionales, porejem plo, elBanco Interam ericano de De sarrollo Los pases en Am rica Latina y delCaribe e stnsujet su poltica forestala consultas (BID 19 9 2). proporcionando incentivos a las invers ione sTam bin tiene una poltica de proporcionar fore stales q ue provean beneficios im portantes ainform acin la cualre quiere, por ejem plo, q ue nivel local y nacional pero no estnlos re sultados delestudio delim pacto am biental nece sariam ente listos para otorgarlos ay otros docum entos de proyectos de invers in invers ione s q ue proporcionen principalm entefinanciados por elBID estn disponibles para el beneficios globales. Para stas ltim as, laescrutinio p blico en los pase s re spectivos. com unidad internacionalpodra proporcionar el

de los recursos existente s y elestablecim iento de

financiam iento apropiado a travs de m ecanism ostales com o elFondo para elMedio Am bienteM undial(GEF).

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Conclusione s

Los papeles de los sectores pblico y privado h an solo los costos m arginales de adopcincam biado en Am rica Latina y elCaribe en a os nece sarios para com pensar por el costo dereciente s . Adem s delavance delproceso de oportunidad. Esto se puede lograr a travs de ladem ocratizacin, s e h an reevaluado las licitacin de por lo m enos parte de los incentivosresponsabilidades delsector p blico, elcualest pos ibles. Las ganancias no m erecidas por elasum iendo una funcin cada vez m s norm ativa. incentivo debern ser m inim izadas y s e deberSe prefieren las invers ione s privadas y no se reforestar la cantidad m xim a de h ectreas dentroconsidera a los subsidios gubernam entales com o de los presupuestos disponibles (H ueth 19 9 5). Launa h erram ienta principal en elproceso de poblacin beneficiaria puede o no incluir a losde sarrollo econm ico, el cual est s iendo grupos de bajos ingre sos . La eficacia de lasim pulsado a travs de la privatizacin. Sin invers ione s fore stales para reducir la pobrezaem bargo, s i de todas m aneras s e cons idera q ue ruraldeber ser evaluadas en relacin a otroslos incentivos deberan form ar parte de la poltica program as de desarrollo sustentable (Vaugh aneconm ica nacional, stos deberan ser reales, 19 9 5).eficiente s y dirigidos a los props itos indicados.

Las reform as m acroeconm icas y las polticas fore stacin usan los incentivos para acelerar las ectoriales e institucionales dirigidas a la tasa de e stablecim iento inicialde plantacione s .creacin de un sector privado fuerte q ue no Sin em bargo, no e st claro s i los gobiernosre quiera subsidios son las h erram ientas pueden controlar las pre s ione s para extender losprincipales para fom entar la invers in fore stal. subsidios tam bin a otros s ectore s . Ch ile, cuyoEn las zonas rurales, donde existen altas tasas de s is tem a de incentivos h a s ido m uy exitoso, e stpobreza y la degradacin am bientales m ayor, las teniendo dificultades en dejar de usar subsidiosinvers ione s fore stales podran brindar aun cuando la invers in en plantacione s ya h aim portantes beneficios sociales y am bientales. recibido elim pulso inicialdeseado para lograr

Los incentivos deben justificars e por m edio de Constantino 19 9 5).un anlis is econm ico aplicado basado en lasexternalidades positivas (BID 19 9 5). Adem s de La pos ible participacin delgobierno en elm ejorar elam biente econm ico generaldelpas, financiam iento de la fore stacin en tierraslo cualim pulsara la invers in privada, los privadas deber e star basada en una evaluacinincentivos indirectos (com o el apoyo a la de los beneficios com erciales y no com ercialesinvestigacin, la capacitacin, la extens in y (BID 19 9 5). Se debern contem plar m ecanism ospos iblem ente la provis in de inform acin sobre de recuperacin de costos s i s e e stablece dich aelm ercado) podran contribuir eficazm ente a laprom ocin de los program as de refore stacin delsector privado.

Si s e usan tam bin incentivos financierosdirectos, stos debern ser eficace s en cuanto acostos. Debern estar dirigidos: se deber ofrecera los productores eldinero suficiente para cubrir

6

Algunos pase s con ventajas com parativas en

una fore stacin m as iva delpas (Beattie 19 9 5,

Este documento no ha considerado las conexiones de la6

distribucin de ingresos como una justificacin para losincentivos forestales. Sin embargo, una distribucin delingreso sesgada, poca seguridad sobre las existenciasalimentarias y una cubierta boscosa baja, muchas veces estnrelacionadas a la agricultura de subsistencia. Por lo tanto, ladistribucin del ingreso afecta las tasas de inversin forestal.

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participacin. Estos m ecanism os idealm ente el beneficio privado neto del m ejor usoseran indirectos, con base a im pue stos y tarifas . alternativo de la tierra y elbeneficio neto delusoLa recuperacin directa a travs de m ecanism os fore stal.de distribucin de beneficios (cosech a de lam adera, etc.) puede no ser factible debido a los La escala de una pos ible intervencin y lalargos perodos de ge stacin de las invers ione s form ulacin de pos ibles incentivos deber serfore stales. Las cam biantes adm inistracione s del llevada a cabo solo despus de q ue m ecanism oss e ctor p blico pueden pre s entar un rie sgo a los alternativos h ayan s ido e studiados. Entre e stosinvers ionistas privados y dism inuir su m ecanism os s e cuentan las m edidas eficace s endispos icin de asociars e con elgobierno para cuanto a costo para reducir elcarbn en lainvers ione s a largo plazo. atm sfera a travs de controles de las em is ione s

Para re sum ir, eluso de incentivos fore stales podra tom ar otras form as diferente s q ue lospodra justificars e com o com pensacin por las incentivos financieros directos. Com o se indicexternalidades pos itivas o com o pago por los anteriorm ente, un nivel bajo de invers ione ss ervicios am bientales q ue nece s itan ser fore stales, e specialm ente por parte de losidentificados y, de ser posible, cuantificados. Los pequeos agricultore s , podra ser causada por laincentivos s ern eficace s solo s i las falta de inform acin acerca de las pos ibilidadesexternalidades son lo suficientem ente de invers in y las tecnologas fore stales. Designificativas com o para garantizar un cam bio en preferencia, e sta distors in deber ser re suelta aelpatrn de uso de la tierra, elcualsea dirigido travs de program as de transferencia depor el sector privado. Los incentivos solo tecnologa justificados por la rentabilidad socialnecesitan ser tan grandes com o la diferencia entre de tales actividades.

industriales. Por ltim o, la intervencin fore stal

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