2009/ED/EFA/MRT/PI/35

Documento de referencia encargado para el Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo 2009 Superar la desigualdad: Por qué es importante la gobernanza

ESTUDIO DE CASO: HONDURAS

Juan Enrique Opazo M.2008

El presente documento fue encargado por el equipo del Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo, con vistas a obtener información de referencia que contribuyese a la elaboración del Informe de 2009. Este documento no ha sido preparado por el equipo del Informe. Por lo tanto, las ideas y opiniones expresadas en él corresponden a su(s) autor(es) y no deben atribuirse al equipo del Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo, ni tampoco a la UNESCO. Éste y los demás documentos de referencia del Informe se pueden citar, siempre y cuando toda cita de los mismos vaya acompañada de la siguiente mención: “Documento encargado para el Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo 2009 ‘Superar la desigualdad: Por qué es importante la gobernanza’”. Para más información sobre este particular, diríjanse a efareport@unesco.org

UNESCO

EDUCACIÓN PARA TODOS - REPORTE DE MONITOREO GLOBAL 2009

ESTUDIO DE CASO: HONDURAS

PRIMER BORRADOR

Juan Enrique Opazo M.

Marzo 31 del 2008

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RESUMEN EJECUTIVO

Este reporte pretende dar cuenta de los principales aspectos del desarrollo de la iniciativa EFA en Honduras, en tanto principal esfuerzo de coordinación de acciones entre Gobierno y comunidad de cooperantes en el sector educativo. Como instancia de aprendizaje, tanto para el Gobierno como para los cooperantes, ese proceso representa un conjunto de importantes lecciones. Se analizan, en consecuencia, las dinámicas de apropiación, armonización, alineamiento y desarrollo de capacidades, procurando ilustrarlas del modo más concreto posible a través de ejemplos. Se concluye, en general, que si bien los esfuerzos por coordinación en las dimensiones señaladas han sido importantes, los desafíos para el logro de las metas y compromisos son aún mayores. Visto con el beneficio del tiempo, y aun considerando lo positivo de las voluntades y el optimismo inicial de parte de todos por apoyar la enseñanza básica a través de un plan consistente, no se contó con un análisis detenido de las implicancias derivadas de los procedimientos necesarios para ponerlo en marcha, teniendo que ir enfrentando retos conjuntos con el correr del tiempo. Ese mutuo aprendizaje representa ahora un caudal de experiencia crucial para fortalecer la marcha de EFA en Honduras, y lograr las ansiadas metas de una educación para todos.

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CONTENIDOS CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN 05

I.1 Antecedentes 05 a) Objetivo del estudio 05 b) Estrategia metodológica 05

I.2 Análisis de contexto: hitos y procesos para comprender la relación entre los cooperantes en educación en Honduras y el desarrollo del Plan EFA 06

I.3 Compromisos del Plan EFA y financiamiento del sector educación (Plan EFA) en Honduras 09

a) El Plan EFA: compromisos y componentes 09 b) Avance de las principales metas del Plan EFA 12 c) Inversión en educación y relación presupuestaria con énfasis en el Plan EFA. 12

CAPÍTULO II: APROPIACIÓN 16 II.1 Sobre el liderazgo del Gobierno 16

II.2 Relación entre cooperantes y Gobierno 17

II.3 Acerca de las condicionalidades para los apoyos de los cooperantes 19 II.4 Desafíos para la apropiación del Gobierno en el desarrollo del sector educativo 20 CAPÍTULO III: ALINEAMIENTO 22 III.1 Prioridades del sector educativo en relación al Plan EFA 22 III.2 El uso de sistemas y procedimientos del Gobierno para canalizar el apoyo financiero y para monitorear el desarrollo del sector educativo 25 CAPÍTULO IV: ARMONIZACIÓN 28 IV.1 Formas de coordinación entre donantes para planificar, acordar aportes de 28

fondos, desembolsar, monitorear y evaluar el sector.

IV.2 Logros y desafíos para una mayor armonización entre los donantes del sector educativo respecto del Plan EFA 32

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CAPÍTULO V: DESARROLLO DE CAPACIDADES 34

V.1 Prioridades de las autoridades para mejorar planificación, implementación y monitoreo de resultados de políticas y programas en educación. 34 V.2 Desafíos del desarrollo de capacidades en el sector educativo 36

CAPÍTULO VI: SÍNTESIS DE PRINCIPALES LECCIONES APRENDIDAS 38 LISTADO DE ACRÓNIMOS 40 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 41 ANEXOS 43

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CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN I.1 Antecedentes

a) Objetivo del estudio En el marco más general del trabajo que el grupo UNESCO de Reporte de Monitoreo Global (GMR) está realizando del avance de metas y compromisos relativos a la iniciativa de Educación para Todos (EFA), el propósito principal de este estudio de caso referido a Honduras, es examinar de forma crítica cómo el gobierno y los donantes han procurado mejorar la efectividad de la ayuda en el sector de educación, y qué barreras existen para poder progresar en ello. Teniendo presente ese propósito, este reporte se enfoca fundamentalmente a mostrar procesos del desarrollo del Plan de Educación para Todos EFA en Honduras (en adelante Plan EFA), a través de ejemplos concretos sobre la relación entre Gobiernos y cooperantes1, que son ilustrados por información objetiva, así como por información subjetiva proporcionada por diversos actores relacionados directa e indirectamente con la iniciativa. Para dar cuenta del objetivo, el presente reporte se estructura en seis capítulos. En este primer capítulo, la introducción, se da cuenta del objetivo y la estrategia metodológica seguida. Se presenta un breve análisis del contexto que mapea los principales hitos del desarrollo del Plan EFA, inscrita en el marco de la iniciativa EFA/FTI (Education For All/Fast Track Innitiative) en Honduras. Finalmente se presenta una síntesis de lo que es el Plan EFA, el estado de sus indicadores, y de cuál ha sido la participación de la cooperación internacional en dicho Plan, en términos de modalidades de apoyo y montos. Los capítulos II, III, IV y V analizan las dinámicas relativas a: apropiación, alineamiento, armonización y desarrollo de capacidades institucionales, respectivamente, en referencia al desarrollo que el Plan EFA ha tenido en Honduras. El capítulo VI recoge en forma resumida las principales lecciones derivadas del desarrollo del Plan. Cada uno de los capítulos temáticos integra información tanto secundaria, a partir de reportes, informes, documentos oficiales (memorandos, revisiones conjuntas, evaluaciones, análisis y estudios), como aquella generada puntualmente para esta investigación a través de entrevistas dirigidas a informantes claves.

b) Estrategia metodológica Con el objetivo de ilustrar cada una de las dimensiones del análisis en este estudio de casos, la metodología se concentró en las siguientes actividades:

1 Se utiliza deliberadamente la noción de cooperante, porque en la comunidad de agencias e instancias que apoyan al sector educación en Honduras se cuentan tanto agencias donantes, como entidades que otorgan créditos.

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- Se recopiló y analizó información derivada de documentos referidos al sector educativo y, especialmente, al Plan EFA en Honduras (Memorandos, Revisiones Conjuntas, Evaluaciones, reportes específicos atingentes al Plan, y estadísticas)

- Se recopiló y analizó información documental referida de forma indirecta al Plan EFA: estudios e investigaciones, consultorías puntuales realizadas para diversas agencias de cooperación internacional, propuestas de la sociedad civil, y análisis del sector educativo hondureño.

- En función de los Términos de Referencia del Estudio (se adjuntan los TDR en ANEXO I), se elaboró una pauta de entrevista con interrogantes abiertas (se adjunta pauta en ANEXO II). Esa pauta fue aplicada a 18 informantes claves (se adjunta listado de personas entrevistadas en ANEXO III). Las entrevistas se llevaron a cabo entre el 25 de febrero y el 11 de marzo del presente año.2

I.2 Análisis de contexto: hitos y procesos para comprender la relación entre los cooperantes en educación en Honduras y el desarrollo del Plan EFA La cooperación internacional ha tenido una larga trayectoria de apoyo al sector educativo en Honduras. Esto no sólo se ha dado a través de proyectos específicos –modalidad predominante hasta la actualidad-, sino también a través de apoyos técnicos de varios países en diversos momentos, de acuerdo a intentos de reforma que se dieron. No obstante, la forma en que la cooperación internacional apoya al sector educación ha cambiado desde mediados de los 90. Esto ha sido alentado por lo que significaron los compromisos de educación para todos consensuados en Jomtien, Tailandia, y ratificados luego en Dakar, y dado que el país comenzó también a mostrar un rol más proactivo a partir de compromisos técnicos y políticos en planes y estrategias de desarrollo3, así como una voluntad de reforma y/o transformación del sector. En la década de los 90, se inició un apoyo más dirigido al fortalecimiento de la educación básica, a través del Proyecto Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica (PROMEB), que contó con el apoyo del Banco Mundial (US$ 30 millones), el Banco Alemán de Desarrollo (KFW) (US$ 13.1 millones), más un aporte contraparte del Gobierno hondureño (US$ 8.9 millones). En 1998 se adquiere un préstamo con el Banco Mundial para crear el Proyecto Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO) y hacer frente a los problemas de cobertura en el sector rural del país. Otro hito de trascendencia, en que le cupo un rol destacado a la cooperación internacional como agente promotor, fue la elaboración del Plan Decenal de Educación en 1997, instancia que reunió a un grupo importante de técnicos nacionales con el apoyo

2 Las entrevistas fueron íntegramente grabadas y transcritas para su análisis (en formato Word). Tuvieron una duración promedio de 45 minutos, y dieron como resultado un promedio de 12 páginas por persona. La totalidad de las entrevistas fueron aplicadas por el consultor. 3 Por ejemplo, el Plan Nacional de Infancia y Desarrollo Humano formulado en el 2001 que contenía metas en educación.

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internacional, en donde se realizó un exhaustivo análisis del sector educativo. Este Plan no cristalizó en una propuesta de país de mayor alcance. Aun cuando dicho Plan fue valorado desde un punto de vista técnico por los actores del sector educativo (Universidades, agencias de cooperación), las nuevas autoridades que accedieron al poder en 1998, vía elecciones realizadas a fines de 1997, no lo integraron en su programa de gobierno, ni en un plan específico del sector educativo.

No fue sino hasta la ocurrencia del Huracán Mitch en el país en octubre de 1998, con su paso devastador por la región y en especial por Honduras, que diversos cooperantes comienzan a coordinarse de forma más efectiva dadas las prioridades de reconstrucción del país. Un aspecto de crucial importancia en tal sentido fue la conformación de la Mesa Redonda de Cooperantes Externos de Educación (MERECE), precisamente en los meses que siguieron a la ocurrencia del fenómeno. En un principio, la MERECE tuvo una orientación de diagnóstico y apoyo al sector educativo en su conjunto, pero rápidamente logró consolidarse como una instancia de coordinación entre los diferentes cooperantes en el sector. De hecho, la MERECE se autodefine actualmente del siguiente modo: “un equipo técnico fundado en 1998, integrado por Organismos de Cooperación Externa en Educación que tiene disponibilidad de recursos técnicos y/o financieros, destinados al sector educativo. El equipo profesional de nuestras instituciones cuenta con amplia experiencia y capacidad técnica en el área educativa. Cada uno de nuestros organismos se siente comprometido con la Mesa Redonda de Cooperantes Externos de Educación (MERECE), porque considera que es un mecanismo clave para generar las alianzas estratégicas, que aseguren la efectividad del apoyo que están ofreciendo a la sociedad hondureña en el área educativa”.4 En la actualidad, la MERECE está conformada por las siguientes instituciones: 01.- Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) 02.- Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) 03.- Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) 04.- Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) 05.- Agencia Sueca de Cooperación Internacional (ASDI) 06.- Banco Alemán de Desarrollo (KFW) 07.- Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) 08.- Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 09.- Banco Mundial (BM) 10.- Comisión Europea (CE) 11.- Cooperación Técnica Alemana (GTZ) 12.- Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) 13.- Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) 14.- Organización de los Estados Iberoamericanos (OEI) 15.- Programa Mundial de Alimentos (PMA)

4 http://www.se.gob.hn/index.php?a=Webpage&url=merece, marzo 10 2008.

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El consenso que significaron los Acuerdos de Estocolmo para el apoyo a la reconstrucción del país constituyó un hito de suma importancia en los intentos de armonización de la cooperación internacional en el país. La elaboración participativa de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), culminada en el 2001, y la posterior aceptación de Honduras en la iniciativa para los países pobres severamente endeudados (HIPC por sus siglas en inglés) constituyen también hechos de suma relevancia. Como es sabido, ese proceso ha conllevado un alivio significativo de la deuda externa para Honduras en los últimos dos años.

Un aspecto clave de los procesos de intento de reforma del sector educativo tienen que ver con el consenso de país que significó la Propuesta de Transformación de la Educación Nacional, liderada por el Foro Nacional de Convergencia (FONAC), iniciativa que agrupa a diversas organizaciones de la sociedad civil, en el periodo 2000 - 2001.

La invitación realizada por parte de la comunidad internacional (G8) a Honduras a participar de la Iniciativa Rápida de Educación para Todos (EFA / FTI) en el 2002, constituye un hito de gran significación para lo que es el paulatino proceso de coordinación de la cooperación internacional en el sector educación en Honduras.5 Desde ese punto de vista, los esfuerzos que se han venido dando en ese marco se han dado prácticamente de forma paralela a los acuerdos derivados de la Conferencia de Monterrey de Ayuda al Desarrollo, los acuerdos de Roma y, fundamentalmente, a la Agenda de París que enfatiza una mayor efectividad en la cooperación al desarrollo. Antes de pasar a analizar cada uno de los aspectos de esa coordinación de manera detenida en los siguientes capítulos, se requiere señalar que la iniciativa EFA / FTI en Honduras ha pasado ya por dos administraciones presidenciales y cuatro ministros de educación. Es necesario tener presente esto, dados los tradicionales problemas de discontinuidad en las políticas públicas de Honduras, así como en muchos países de desarrollo análogo. Se presenta un mapeo que señala los principales hitos referidos al desarrollo del Plan EFA, por considerarse este el eje fundamental respecto del que se han dado los procesos de apropiación, armonización, alineamiento y desarrollo de capacidades en el sector educativo en Honduras.

CUADRO N° 1 PERIODIZACIÓN DE LOS PRINCIPALES HITOS DEL DESARROLLO DEL PLAN EFA

EN HONDURAS FECHA HITO

ene-02 Asume nuevo Presidente y nuevo Ministro de Educación

jul-02 Invitación a Honduras iniciativa EFA FTI

5 Sin pretender realizar una análisis conceptual detenido de hasta qué punto el Plan EFA ha mostrado ser en rigor una modalidad de programme-based approaches (PBA), en el marco más amplio de un sector-wide approaches (SWAP), se sugiere tomar la definición del Plan EFA como una “modalidad de apoyo sectorial modificado”, señalada en el Memorando de Entendimiento Marco (MOU marco), suscrito entre el Gobierno y los cooperantes en septiembre del 2003. En cualquier caso, la iniciativa EFA es lo más próximo a un programa entendido en esos términos, aun cuando no cumpla, en sentido estricto, con las condiciones de un PBA según los cánones, por ejemplo, de la OECD.

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oct-02 Culminación Borrador de propuesta de país

nov-02 Presentación y aprobación del Plan Todos con Educación en Honduras (Plan EFA)

abr-03 Talleres programación POA 2003, Plan de 18 meses

sep-03 Elaboración de Manual de Indicadores Educativos

oct-03 Firma Memorando Entendimiento Marco (MOU)

mar-04 Misión EFA FTI, BM, Primer Assessment

may-04 Nombramiento asesora especial al Despacho Ministerial en el tema EFA

jul-04 Oficialización Unidad CET EFA, Coordinación Estratégica y Técnica EFA

oct-04 Cambio de Ministro de Educación

nov-04 Primera Revisión Conjunta EFA / FTI

abr-05 Adendum 1 a MOU, Ingreso de Cooperación Canadiense

abr-05 Segunda Revisión Conjunta EFA / FTI

ago-05 Metodología Evaluaciones Conjuntas (SE, MERECE, GTZ)6

dic-05 Adendum 2 a MOU, Ingreso de Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI)

dic-05 Enmienda al MOU estableciendo la desaparición de Unidad CET EFA e integración de funciones en la SE

dic-05 Tercera Revisión Conjunta EFA / FTI

ene-06 Asume nuevo Presidente y nuevo Ministro de Educación

mar-06 Integración de EFA en Unidad Coordinadora de Programas y Proyectos

abr-06 Presentación Seguimiento a la Propuesta de Transformación de la Educación (FONAC)

nov-06 Evaluación de Resultados de Metas Físicas en las DDE

oct-06 Cuarta Revisión Conjunta EFA / FTI

dic-06 Cambio de Ministro de Educación

abr-07 Plan Estratégico del sector Educación en Honduras 2005 - 2015 (actualizado a abril del 2007)

abr-07 Quinta Revisión Conjunta EFA / FTI

sep-07 Reglamento descentralización Fondos EFA a las DDE

oct-07 Borrador Reglamento para el Funcionamiento de la Mesa Sectorial de Educación

nov-07 Sexta Revisión Conjunta EFA / FTI

nov-07 Declaración de Municipio de Jutiapa (sobre Descentralización en educación)

mar-08 Presentación y revisión del POA EFA integrado Fuente: elaboración propia con base en diversos documentos I.3 Compromisos del Plan EFA y financiamiento del sector educación (Plan EFA) en Honduras

a) El Plan EFA: compromisos y componentes En noviembre del 2002, Honduras fue seleccionado entre otros países para participar en la iniciativa ágil de Educación para Todos (EFA/FTI). Se trata de una iniciativa rápida que pretende cubrir la brecha que existe entre los esfuerzos del Estado hondureño por alcanzar las metas comprometidas en Jomtien y ratificadas en Dakar referidas a la universalización 6 Se trata aquí de una propuesta metodológica para la realización de las evaluaciones conjuntas (en el sentido de homogeneizarlas y hacer comparables sus resultados), así como para otras evaluaciones.

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de la educación básica para todos los niños y niñas, y los requerimientos que hacen falta para el logro de ellas. Dicho desafío quedó plasmado, en un horizonte de mediano y largo plazo, hacia el 2015. En términos generales, ese propósito fue compartido tanto por el gobierno, como por los cooperantes del sector educativo en el país

A juicio de algunos entrevistados la comprensión (incomprensión) de esa idea de brecha, ha jugado un rol importante en el entendimiento de lo que es el Plan EFA, de cómo se estructuró, de cómo se ha conducido, y de su relación con los esfuerzos que el Estado de Honduras venía realizando. La mayoría de los entrevistados señalaron que, de forma equivocada, el Plan EFA tuvo desde un comienzo un tratamiento como si fuese otro proyecto más de la Secretaría de Educación. La percepción expresada en el párrafo anterior requiere de una explicación en tres sentidos:

+ Algunos cooperantes, fundamentalmente aquellos que tenían experiencia importante de apoyo en educación vía proyectos exitosos (USAID, GTZ, JICA) entendieron, en general, que la iniciativa EFA lo que debía hacer para cerrar esa brecha era tomar lo que se estaba haciendo bien y elevar esas iniciativas a nivel de políticas y planes, dado que habían obtenido buenos resultados en planos concretos de acción

+ Otros cooperantes, paradojalmente quienes tenían algo menos de experiencia de apoyo al sector educativo en el país (ACDI, ASDI, y en algún sentido el Banco Mundial) entendieron, en general, que EFA significaba, de entrada un Plan de amplio alcance, en el que debía avanzarse paralelamente con un enfoque sectorial (especial, modificado, tal como se señaló luego en el memorándum de entendimiento)

+ A pesar de esa diferencias de visión, la mayoría de los y las entrevistadas señalan que fue un error tratar la iniciativa EFA como un proyecto más, como otra iniciativa más de cooperación, además de las que ya venían operando en o bien con la Secretaría de Educación como contraparte (un análisis del 2003 señala más de 27 diferentes iniciativas de programas / proyectos de cooperación operando en el sector educativo, financiado por donantes)

La propuesta aprobada se encuentra contenida en el documento República de Honduras, Secretaría de Educación, “Todos con Educación. Honduras 2003 – 2015. Propuesta para la iniciativa EFA-Fast track”, de septiembre del 2002. En dicho documento, se plasma un exhaustivo diagnóstico de los aspectos cruciales que impiden el cumplimiento de las metas EFA, y una programación inicial para el cumplimiento de metas a las que el país se comprometía en adelante, tal como muestra de forma resumida el siguiente cuadro.

CUADRO Nº 2 METAS PRINCIPALES DE LA PROPUESTA EFA HONDURAS

AREA DE TRABAJO INDICADOR BASE META AL 2015

% Cobertura prebásica (5 años)

32

100

Ingreso edad normal a primer grado

7 años 58 6 años 28

100 100

10

% terminación del segundo ciclo de educación básica (población infantil de 12 años)

Población infantil 12 años 32

Edades múltiples 69

100

100 % repetición

1 grado 18.5 2 grado 10.8 3 grado 8.1

0.8 0.5 0.3

% deserción

3.3

0.0

Fuente: República de Honduras, Secretaría de Educación, Todos con Educación. Honduras 2003 – 2015. Propuesta para la iniciativa EFA FAST Track, septiembre 2002.

Para el logro de esos compromisos, el Plan EFA se estructuró en 5 programas con sus respectivos componentes, tal como se expone a continuación:

CUADRO Nº 3

COMPONENTES DEL PLAN EFA

PROGRAMA COMPONENTES Eficiencia de la educación básica

1 Ingreso al primer grado 2 Estándares académicos y materiales de apoyo 3 Promoción eficiente 4 Nivelación para alumnos con sobre edad 5 Monitoreo y evaluación de la eficiencia interna 6 Rescate de alumnos desertores

Recurso docente con calidad y eficiencia

1 Apoyo al sistema de formación inicial docente 2 Ingreso de los maestros al ejercicio docente 3 Capacitación al docente en servicio 4 Desempeño e incentivos al docente 5 Gerencia escolar y del recurso docente 6 Supervisión y seguimiento

Fortalecimiento de la educación prebásica

1 Cobertura

2 Recursos didácticos

3 Capacitación de docentes, voluntarios y tutores

4 Supervisión y monitoreo

Equidad y acceso a la educación básica intercultural bilingue

1 Constitución de una base de datos

2 Institucionalización de la educación intercultural bilingüe

3 Adecuación de los estándares académicos

4 Capacitación y desempeño de los docentes

5 Participación comunitaria

Redes educativas rurales

1 Conformación de redes educativas rurales 2 Modelo pedagogic de red 3 Bonos para la promoción eficiente con calidad 4 Administración y supervisión de la red 5 Sistema de información y evaluación de la red

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Fuente: República de Honduras, Secretaría de Educación, Todos con Educación. Honduras 2003 – 2015. Propuesta para la iniciativa EFA FAST Track, septiembre 2002, p. 33 – 39. Aun cuando la iniciativa EFA se aprueba con posterioridad a que asumiera un nuevo Gobierno, las autoridades se preocuparon en su momento de vincularla a los objetivos de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), a la visión de país contenida en el Plan de Gobierno y, especialmente, al Plan de Acción y Estrategia para el Sector Educativo 2002 – 2006. Todo ello fue posible porque múltiples iniciativas que estaban comenzando a desarrollarse por parte de la Secretaría de Educación se encontraban en la línea del objetivo general de EFA que es: “lograr al año 2015 la terminación universal de sexto grado de los niños y las niñas menores de 13 años”. Para efectos comprender mejor esos inicios, es preciso tener presente dos aspectos del Plan:

- En primer lugar, la iniciativa EFA es un Plan de país en el que se persigue estimar la brecha –como se señaló más arriba- de los esfuerzos que él mismo realiza, y lo que requeriría para el logro de los objetivos y metas comprometidos. Así entendido, el Plan EFA es una sociedad entre el país y la comunidad de cooperantes. En donde esta última se compromete a orientar sus esfuerzos para complementar los que el país ya está realizando, con independencia de los mecanismos financieros, administrativos o técnicos estipulados para ello.

- En segundo lugar, el apoyo de la comunidad internacional –dado que se trata de

donaciones esencialmente- está sujeto al avance efectivo en el cumplimiento de las metas comprometidas. En efecto, una primera revisión de las metas estaba contemplada para el 2005; una segunda medición para el 2008; y una tercera para el 2011, con el objetivo de cumplir los objetivos que se han visualizado para el 2015.7

b) Avance de las principales metas del Plan EFA

Un somero análisis del avance en los compromisos de EFA, en términos de metas agregadas a nivel de país, señala la necesidad de redoblar los esfuerzos con un ataque más frontal en los ámbitos subnacionales (departamental y local), para apoyar de forma más directa a los centros educativos. La siguiente tabla compara lo esperado y lo efectivamente logrado para el 2006.

CUADRO Nº 4 ESTIMACIÓN DEL AVANCE EN METAS EFA

(INDICADOR ESPERADO / INDICADOR LOGRADO PARA EL 2006)

META INDICADOR ESPERADO

INDICADOR LOGRADO

Repitencia 1º 11 14.7 Repitencia 2º 6.5 9.5 Repitencia 3º 4.5 6.4

7 Se trataba de evaluaciones señaladas en el Plan original, que fueron posteriormente subsumidas por las revisiones conjuntas, que se instituyeron en el Memorandum de entendimiento general firmado entre el gobierno y los cooperantes

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Repitencia 4º 2.9 4.3 Repitencia 5º 2.1 2.9 Repitencia 6º 0.6 1.2 Deserción 1º a 6º 1.8 1.9 Matrícula en 1º (hasta 7 años) 69 47 Graduación 6º (hasta 12 años) 33 30.3 Rendimiento matemáticas / español 52 40.2

Fuente: Proyecto MIDEH - ANED Diversos análisis señalan que las metas referidas a repitencia y deserción pueden ser alcanzadas con esfuerzos renovados e involucrando más directamente a las comunidades (de allí la actual premura por descentralizar la acción de EFA). Pero aquellas referidas a rendimientos deberán todavía ser objeto de estrategias innovadoras, que van más allá de la inversión en términos cuantitativos.

c) Inversión en educación y relación presupuestaria con énfasis en el Plan EFA. El siguiente cuadro realiza una relación que permite estimar el peso del aporte del Plan EFA al total de los esfuerzos nacionales en inversión en educación. Además, hay que considerar, como se verá luego, que las cifras ejecutadas de forma efectiva son todavía más bajas que las presupuestadas en un inicio. Debe considerarse que el indicador gasto en educación / PIB es bastante alto en Honduras (sobre 8% en el 2007), si se le compara incluso, con los países de la región centroamericana que han estado destinando ingentes esfuerzos al sector educativo en los últimos años.

CUADRO N° 5 RELACIÓN ENTRE PRESUPUESTO NACIONAL, PRESUPUESTO TOTAL DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, INDICADOR GASTO EN EDUCACIÓN / PIB Y

PRESUPUESTO DEL PLAN EFA, ENTRE AÑOS 2003 - 2007

AÑOS Presupuesto

Nacional

Presupuesto Secretaría Educación %

Gasto en Educación

con respecto al

PIB

Presupuesto “Todos con Educación”

EFA %

2003

1.891.271.609

504.224.366

26,7

7.3

28.704

2004

1.978.081.891

530.450.216

26,8

7.3

18.695.976

3,5

2005

2.086.241.684

637.395.663

30,6

7.2

37.187.808

5,8

2006

2.275.518.493

678.838.440

29,8

7.6

20.227.716

3,0

2007

2.613.570.716

850.286.984

32,5

8.6

17.604.754

2,1

Fuentes: Secretaría de Finanzas y reporte CET EFA/SE La siguiente gráfica muestra una relación anual entre los fondos presupuestados, efectivamente recibidos y ejecutados, evidenciando que el Plan EFA ha tenido problemas

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no sólo respecto a la relación entre los fondos ofrecidos y efectivamente recibidos, sino también entre aquellos fondos que se han recibido y los que se han ejecutado.

GRÁFICA N° 1 RELACIÓN ENTRE FONDOS EFA PRESUPUESTADOS, FONDOS RECIBIDOS Y

FONDOS EJECUTADOS, PLAN EFA, PERIODO 2004 – 2007 (EN MILES DE DÓLARES)

Fuente: Romero Anaín (2007) Un juicio apresurado puede hacer pensar que ese desfase se debe a problemas netamente administrativos propios de la complejidad de los sistemas. Sin embargo, la cooperación internacional ha tenido su cuota en ello. En efecto, tanto el gobierno como los cooperantes tuvieron desde un comienzo las mejores intenciones de avanzar con el Plan EFA, tal como se había planteado en el documento. Sin embargo, faltaron un conjunto de análisis para avanzar concretamente. Por eso el optimismo original fue encontrándose poco a poco con algunos problemas prácticos que era necesario resolver en primer lugar para avanzar en la ejecución. Por ejemplo, no existía siquiera un instrumento que diera cuenta de los compromisos generales (el MOU marco es de septiembre del 2003), no existían los mecanismos para canalizar el apoyo de los donantes que iban a participar en el MOU fiduciario, referido al fondo común (el documento que da cuenta de ello es de octubre del 2004). No había claridad de parte de varios donantes respecto de los montos que efectivamente iban a aportar, y por eso es válida la diferencia entre montos presupuestados, recibidos y ejecutados, no hubo un análisis de la capacidad de absorción (ejecución) de parte del Estado hondureño en el sector.

Con el beneficio del tiempo y dados esos aspectos más otros referidos, por ejemplo, al contexto de una administración pública con altos niveles de rotación, y una fuerte oposición de los gremios magisteriales a iniciativas gubernamentales, por el no cumplimiento de las cláusulas salariales contenidas en la ley (Estatuto del Docente), puede uno explicarse entonces por qué la ejecución de los tres primeros años del Plan (2003, 2004 y 2005), cercana a los US$ 20 millones en total, estuvo tan lejos de los US$ 86 millones de dólares anuales programados idealmente en un comienzo.

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Al respecto, reproducimos el análisis realizado recientemente por quien fuera encargado de la persona que fue durante varios años, encargado administrativo del Plan EFA en la Secretaría de Educación: “Aún cuando existen los instrumentos (mecanismos administrativos para gerenciar EFA) de los fondos proyectados por la cantidad de US$ 86.1 millones para los primeros años del período 2003-2005, solamente fueron recibidos8 US$ 23.3 millones, y US$ 20.4 millones de fondos utilizados9. Esta misma tendencia se mantuvo para los años 2006 y 2007, en la práctica, el Gobierno de Honduras recibe una cantidad distinta a la proyectada y muchas veces también recibe tardíamente los desembolsos, principalmente en los años 2004 y 2005. Esta problemática dificultó el inicio de los procesos de adquisiciones de bienes y servicios, ya que la Ley de Presupuesto, y sus Disposiciones Generales no permiten hacer compromisos sin tener la seguridad de recaudar o que van ingresar los fondos. Estos hechos han limitado la ejecución del presupuesto como se observa en la utilización de los US$ 20.4 millones del 2003 al 2005 y han puesto en riesgo ante la cooperación internacional la credibilidad del país para administrar fondos lo que a futuro puede convertirse en el mayor obstáculo para continuar recibiendo apoyo técnico y financiero. En vista de esta problemática, se hace necesario la revisión y actualización de la normativa contemplada en los instrumentos de gestión administrativa para mejorar la capacidad de ejecución de acuerdo a los recursos disponibles para los años siguientes.”10 El siguiente cuadro muestra una relación exhaustiva de las fuentes de financiamiento del Plan EFA entre el 2003 y el 2007 (primer semestre). Es importante destacar que este cuadro no integra los aportes a EFA realizados por algunas agencias a través de sus proyectos específicos, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (que trabaja más bien en temas del tercer ciclo de enseñanza básica -7° a 9°-, mientras que EFA enfatiza en los dos primeros -1° a 6°-) y la Cooperación Técnica alemana, que ha tenido una importante labor de asistencia técnica al Plan EFA desde sus inicios.

CUADRO N° 6 FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PLAN EFA, 2003 – 2007 (PRIMER SEMESTRE)

(EN DÓLARES)

Fuente de Financiamiento

Año 2003 Año Año Año Año 2007 ( Primer

Semestre)

Total en US $

Ingresos/Gastos 2004 2005 2006

A: Ingresos Recibidos 216.004 4.981.308 18.076.378 14.530.745 10.631.808 48.436.243

Donaciones: 4.271.891 15.192.878 13.870.548

10.327.668 43.662.985

Japón 823.886

823.886

8 Fondos recibidos o ingresos: son los fondos recibidos en las cuentas administradas de la Secretaría de Finanzas para financiar las actividades del POA-Presupuesto. 9 Fondos utilizados o ejecutados: son los fondos realmente pagados en cada asignación presupuestaria durante el periodo fiscal. Fondos comprometidos: son los fondos separados del saldo disponible del presupuesto para cubrir los compromisos asumidos por una Unidad Ejecutora de EFA en este caso. 10 Romero Anaín (2007) “Investigación de la educación para todos iniciativa de apoyo ágil: caso Honduras”, Documento preparado para la Coalición Española para la Campaña Mundial de la Educación (CECME) a través del Comité Coordinador de la Red de Educación (COMCORDE) en Honduras, p. 3

15

Suecia Bilateral 3.107.472 7.338.325 56.43

10.502.227

Canadá Bilateral 105.013 1.759

106.772

USAID Bilateral 235.52 2.291.858

2.527.378

Fondo Común11 5.560.936 13.814.118

10.327.668 29.702.722

Fondos Tesoro Nacional

61.001 531.801 660.197

304.14 1.557.139

Créditos BM/GOB/

Proy.Educ.Com. 216.004 648.416 2.351.699

- 3.216.119

B: Ejecución: 216.004 3.943.105 16.255.485 2.210.233 6.011.529 28.636.356Gastos:

Donaciones : - 3.233.884 13.372.862 1.549.290 5.707.389 23.863.425

Japón 670.627 119.704 790.331

Suecia Bilateral 2.908.106 7.421.424 165.705 10.495.236

Canadá Bilateral 90.258 16.025 106.283

USAID Bilateral 235.52 2.291.858 2.527.378

Fondo Común 2.972.928 1.263.881 5.707.388 9.944.197

Fondos Tesoro Nacional

60.805 530.924 660.943 304.14 1.556.812

Créditos BM/GOB                  

Proy.Educ.Comun. 216.004 648.416 2.351.699 3.216.119

Fuente: Unidad EFA, Secretaría de Educación (tomado de Romero Anaín, 2007) Del total de los aportes recibidos, se ha ejecutado un 59%. Para el 2006 –año de inicio de gobierno, el nivel de ejecución sólo llegó a un 15%. Llama la atención que el mecanismo del Fondo Común haya contribuido con el 61% de los fondos recibidos en todo el periodo y que, no obstante, sólo se ha logrado ejecutar el tercio de esos fondos (un 33%). En sentido estricto este fondo sólo ha operado concretamente para los años 2006 y 2007, pues los US$ 5.5 millones de dólares apartados por el BM para dar inicio a EFA. Si se toma en consideración que la programación financiera inicial del Plan se cifraba, para el periodo comprendido entre el 2003 y el 2008 en una inversión anual de aproximadamente US$ 26 millones de dólares (ejecutados), no puede sino concluirse que ese ejercicio inicial pecó de un excesivo optimismo al no considerar, al menos:

- Análisis más pormenorizados de las dinámicas, tiempos y montos de apoyo reales por parte de los cooperantes; y

- La capacidad efectiva de adsorción por parte de la Secretaría de Educación (manejo y ejecución de fondos)

11 Que incluye al Banco Mundial para el 2005, y a Suecia, Canadá, KFW (Banco Alemán) y España para 2006, 2007

16

- La complejidad de procedimientos administrativos y la necesaria complementariedad de los mecanismos creados y la normativa nacional.

- En atención a lo anterior, una programación de metas y compromisos más realista.

17

CAPÍTULO II: APROPIACIÓN II.1 Sobre el liderazgo del Gobierno

El liderazgo del Gobierno hondureño respecto del sector educativo en general no siempre ha tenido la fuerza y la claridad para conducir los procesos de desarrollo, implementación y monitoreo del sector o bien de programas orientados al sector. Por tal razón, el Plan EFA en particular, representa una crucial instancia de aprendizaje para el Gobierno de Honduras, al haberse constituido en un primer ejercicio real de coordinación de esfuerzos en un subsector específico de la educación en el país. Respecto de ello es posible afirmar que el liderazgo del Gobierno no se ha manifestado con la misma fuerza en todo el periodo que va del Plan EFA (2002 – 2008). Sin embargo, ha habido momentos en que ese liderazgo fue muy claro y logró concitar el apoyo y la confianza no sólo de la comunidad de cooperantes en el sector, sino también de la sociedad civil.

Un ejemplo concreto de ello fue el proceso de elaboración del documento propuesta de país, como respuesta a la invitación de la iniciativa EFA / FTI, en el segundo semestre del 2002. En efecto, en cuanto la invitación llegó de forma oficial en julio del 2002, la Secretaría de Educación de Honduras, con apoyo y orientación del Banco Mundial, convocó a un grupo de técnicos nacionales expertos en educación y asignó a un conjunto de técnicos pertenecientes a la Secretaría de Educación, para que, en conjunto, elaborasen la propuesta. Ese proceso fue conducido por el propio Ministro de Educación, a través de uno de sus viceministerios. Se organizaron tres (3) equipos, uno referido al tema de la información y las estadísticas, un segundo orientado a la parte administrativo financiera, y un tercer grupo encargado de elaborar la propuesta en términos de sus componentes. El borrador se elaboró entre julio y octubre del 2002. El entonces señor Ministro presentó el documento final en noviembre de ese año ante el comité técnico de la iniciativa EFA / FTI en Washington.

En ese proceso la Secretaría de Educación invitó a participar de forma activa a los cooperantes, así como a otros actores relevantes del sector (sociedad civil, dirigentes magisteriales y un grupo de docentes). El documento base fue enriquecido por aportes técnicos de varios cooperantes, y fue sujeto de un informe de parte de la MERECE con acotaciones para su mejoramiento. Ese liderazgo se manifestó, esencialmente, porque antes de la invitación, el Gobierno contaba con un Plan de Acción para el sector12. De esa forma, el Plan EFA vino a complementar de cierta forma los esfuerzos que el país pretendía en los niveles prebásico y básico. En ese periodo (2002, 2003), a inicios de un nuevo gobierno, se hablaba de avanzar en esfuerzos de apoyo sectorial, con planes amplios y definidos. El BID y ASDI fueron dos

12 Plan de Acción del Sector Educativo, 2002 – 2006, República de Honduras, Secretaría de Educación, Tegucigalpa, 2002.

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cooperantes, cada uno por su parte, que se concentraron particularmente en ilustrar a las nuevas autoridades acerca de las bondades de esos instrumentos. Sin embargo, no fue sino hasta el 2005 que apareció un borrador de Plan Sectorial del Sector Educativo, y no fue sino hasta el 2007 que ese Plan, ya reformulado, se presentó oficialmente. El liderazgo de la Secretaría de Educación frente el proceso varió dependiendo del momento político. La conducción del proceso tendió a debilitarse en el 2005, dado que hubo cambio de Ministro y se trataba de un año de elecciones. De esa forma, la desconfianza de los cooperantes se hizo notar. Por ejemplo en las discusiones acerca del POA presupuestario de ese año, cooperantes cuestionaron algunas actividades señaladas por la Secretaría de Educación en esa planificación. En algunas de las reuniones con presencia del Ministro y de otras autoridades, los cooperantes cuestionaron, por ejemplo, la erogación de dinero para dotar de laboratorios de ciencias a escuelas normales (que estaban en proceso de transformación para acceder a la formación universitaria de docentes). En otro caso, cuestionaron la propuesta de que el Plan EFA financiara iniciativas tendientes a apoyar a la niñez discapacitada para ingresar y permanecer a la educación prebásica y básica. El argumento aducido fue que ese esfuerzo no tenía relación con los componentes y subcomponentes del Plan, tal cual estaban estipulados en la propuesta original. En el 2006, con cambios tanto a nivel presidencial, como de autoridades a nivel de la Secretaría de Educación, el liderazgo y por ende la apropiación en la conducción del proceso por parte del Gobierno y la Secretaría de Educación se vio sumamente limitado. Se trataba de un primer año de la nueva administración. Adicionalmente, la estrategia de las nuevas autoridades fue relegar a todos los programas y proyectos a una nueva unidad denominada Unidad Coordinadora de Programas y Proyectos (UCPP). De esa forma, lejos de aproximarse a la lógica de un apoyo presupuestario de carácter sectorial, se fortaleció la visión del Plan EFA, como otro proyecto más de la Secretaría de Educación. Tal como señala un reciente análisis de la cooperación internacional en el país, “el grado de apropiación del Plan EFA parece limitado. Parece más un plan de los donantes que un plan nacional, del Estado. Ello se evidenció, por ejemplo, en el hecho de que los donantes tuvieron que recordarle al nuevo Gobierno (que comenzó a principios del 2006) la existencia del Plan EFA. A mediados del 2007, el Gobierno parecía más convencido. Pero según los donantes, todavía lo tratan como un proyecto de los donantes, no como algo que ellos quieren y para lo cual los donantes aportan el financiamiento. Tampoco se puede hablar de apropiación más amplia ya que los sindicatos y otros grupos no están involucrados”13 II.2 Relación entre cooperantes y Gobierno En el marco de EFA el diálogo entre los cooperantes y las autoridades se ha caracterizado, en general, por el respeto. No ha habido una imposición de temas ni prioridades por parte

13 International Institute for Social Studies (ISS) (2007) “Informe país – Honduras, 2007, Cooperación internacional y ejecución nacional: ¿importa la calidad? (Evaluación de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina), p. 22 – 23.

19

de los cooperantes que haya sido determinante. Sin embargo, sí se ha dado que ciertos cooperantes han enfatizado componentes de proyectos que habían venido trabajando tradicionalmente, dado el relativo éxito que esas iniciativas han tenido en el plano local. De forma muy probable esto se debe a una diferencial concepción de lo que es EFA y que se manifiesta de forma explícita en las entrevistas. Por ejemplo, algunas de las cooperaciones de carácter bilateral que no han utilizado la modalidad de apoyo del fondo común, y que han permanecido operando a través de proyectos, han señalado que la iniciativa EFA originalmente debería haber tomado aquello que funcionaba bien, y haberlo proyectado a nivel de política, pues en definitiva se trataba de acortar las brechas de financiamiento entre lo que el país había venido haciendo, y lo que hacía falta para el cumplimiento de las metas al 2015. Desde otro punto de vista, algunos cooperantes más proclives a apoyos sectoriales, señalan la necesidad de que todos los cooperantes se alineen con las políticas y opciones del Gobierno, y no sigan operando con iniciativas puntuales, muchas veces, duplican esfuerzos y no contribuyen a fortalecer el liderazgo y la dirección de las autoridades en la conducción de los procesos. La MERECE, como instancia de diálogo ha jugado al respecto un rol fundamental. Varios de los problemas surgidos a partir de diferentes concepciones de lo que debe ser el Plan EFA, y de cómo debe desarrollarse, han sido solventados en esa mesa. Por lo demás, el Plan EFA tiene sus propias estructuras organizativas y éstas, pese a cambios de autoridades y técnicos encargados, han funcionado de forma adecuada. Entre las principales se cuentan:

- Comité de Coordinación de EFA, responsable de supervisar y monitorear la implementación del Memorando de Entendimiento. Está integrado por el Ministro de Educación, Ministro de la Secretaría de Finanzas, Ministro de SETCO y tres representantes de los Cooperantes.

- Comité Ejecutivo. Órgano colegiado, integrado por el Ministro de Educación, Vice Ministro de Educación, UPEG, Gerencia Administrativa y EFA, su misión es facilitar la toma de decisiones en relación al desarrollo de EFA.

- Comité Gerencial del Fondo Común. Instancia conformada por miembros socios

cooperantes del Fondo Común. Su coordinación está reglamentada en el MOU fiduciario. El cargo de coordinador es decidido por los socios y su duración es de un año.

- Unidad de Planeación y Evaluación de la Gestión (UPEG), instancia de apoyo

técnico para seguimiento y monitoreo de la gestión institucional de los planes y programas de la Secretaría de Educación (con validez legal en la Ley de Administración Pública), y en donde se han realizado esfuerzos por radicar esas funciones respecto del Plan EFA.

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II.3 Acerca de las condicionalidades para los apoyos de los cooperantes Afortunadamente, en el caso de la marcha del Plan EFA, las condicionalidades de parte de los cooperantes han quedado oficialmente plasmadas en los MOU (marco y fiduciario), así como en el Manual de Procedimiento Operativos de EFA. En ese sentido, se restringe el margen de arbitrariedad y las condicionantes son explícitas y no cambien con el tiempo. Los problemas de operación del mecanismo del fondo común obedecen más a cuestiones administrativas y de procedimientos, tal como expresa un reciente análisis de la cooperación internacional en Honduras, “el MOU fiduciario contiene muchas condiciones que deben ser cumplidas antes de desembolsar cualquier contribución. El texto del MOU fiduciario está basado en el formato que mantiene el BM para proyectos y está acompañado por un manual de 200 páginas con requisitos muy específicos para el manejo financiero del fondo. Estos requisitos a veces chocan con leyes nacionales y, por cierto, contradicen la idea de alineamiento a sistemas nacionales”14 La marcha del Plan EFA muestra aspectos referidos a condicionantes que es preciso tener en consideración, y que operan más bien por vía informal. Veamos algunos ejemplos concretos de esto. El apego y la flexibilidad respecto de las condicionalidades por parte de los cooperantes en el marco del Plan EFA han estado definidas, en parte, por los momentos políticos. Por ejemplo, como señala más de algún entrevistado, la conducta de los cooperantes, en general, fue más exigente y mucho más beligerante en la discusión del POA EFA 2005, que en la del POA 2006. Claro, en el 2005 se trataba de un momento delicado desde un punto de vista político, dado que se realizaban elecciones a fines de ese año y era el final de un Gobierno que iba de salida. En tal sentido, cualquier acción tendiente a propaganda política como por ejemplo poner textos o fotografías en materiales a distribuir en forma masiva, que aludieran a partidos políticos o candidatos a puestos públicos, era visto como negativo por parte de los cooperantes. La discusión del POA 2006, ya con las nuevas autoridades, fue mucho más flexible. Por otra parte, en el proceso mismo de elaboración de los POAs, se ha presentado una dinámica de alcances por parte de los cooperantes que, a juicio de personal de la Secretaría de Educación, no ha contribuido con el proceso, y tiende a mostrarlos más “como jueces y auditores, que como apoyo al Plan”. En igual sentido, algunos cooperantes se han quejado de que existe demasiada “microgerencia” de parte de los participantes en el fondo común, en la medida en que se introducen en la discusión de detalles de actividades y tareas puntuales de esos esfuerzos de planificación. Las reuniones de revisión del POA se han transformado, por momentos, en sesiones de revisión de actividades específicas. Por ejemplo, la actual coordinación de EFA señala que para ciertas actividades del nivel desconcentrado, es necesario el acompañamiento de personal de la Secretaría de Educación y por eso en el POA 2008 se han incluido gastos relativos a viáticos y giras, para un número de personas relativo a ese necesario

14 Agencia Sueca para la Cooperación al Desarrollo Internacional (ASDI), (2007) “Informe país – Honduras, 2007, Cooperación internacional y ejecución nacional: ¿importa la calidad? (Evaluación de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina), p. 22

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acompañamiento, mientras que alcances realizados por cooperantes cuestionan la “necesidad” de tales acompañamientos, y ciertos montos desproporcionados para esos efectos. Existe un aspecto más importante aun que tiene que ver con las condicionalidades establecidas para la cooperación. Es cierto que dichas condicionalidades están establecidas en los respectivos documentos y que, en general, tratan de ser cumplidas por las autoridades. En ocasiones, se ha escuchado con tono de amenaza de parte de algunos cooperantes, que no se realizarán desembolsos del fondo común, porque no se han cumplido los requisitos básicos, por ejemplo: i) auditoría de recursos del periodo anterior realizada; ii) POA presupuesto de la Secretaría de Educación aprobado; iii) Plan de adquisiciones elaborado. ¿Pero qué ocurre, por ejemplo, con la necesaria flexibilidad de parte de los cooperantes cuando una de esas condicionantes no se cumple por falencias y/o problemas ajenos a la Secretaría de Estado que conduce EFA y dependen de otra instancia, como por ejemplo el Congreso Nacional, o bien la Secretaría de Finanzas? II.4 Desafíos para la apropiación del Gobierno en el desarrollo del sector educativo Si bien se han realizado esfuerzos importantes por darle conducción al sector, persisten algunas trabas para un mayor grado de apropiación por parte del Gobierno en general y de las autoridades de la Secretaría de Educación en particular. La revisión de la documentación disponible y las perspectivas subjetivas proporcionadas por los y las entrevistadas señala algunos desafíos fundamentales. En síntesis:

a) No existe una legislación actualizada que de coherencia institucional a una serie de reformas importantes en curso (estructura de la Secretaría de Educación, articulación y ordenamiento de cada nivel: prebásica, básica, secundaria, educación para el trabajo; validez legal del Curriculum de Educación Básica; formación inicial de docentes, entre otros aspectos). La ley vigente para el sector, que no incluye a educación post secundaria que posee su propio cuerpo legal, data de 1966.15

b) Se requiere un liderazgo orientado, esto es, en función de planes, políticas y programas con una mirada al mediano y largo plazo. La discontinuidad en las políticas públicas del país ha sido una constante y el sector educativo no ha sido la excepción. Aún cuando se cuenta con la iniciativa Plan EFA, con una ERP en curso, y los objetivos del Milenio conforman una base de orientación de las acciones del Gobierno, no existe una instancia articuladora que permita trascender a los diferentes periodos de Gobierno, con lo que se afectan de manera notable los procesos de una administración a otra.

c) La estructura de la Secretaría de Educación carece de una institucionalidad básica

que le permita integrar el subsistema desde un punto de vista geográfico. Si bien ha habido esfuerzos, y el Plan de Fortalecimiento Institucional de La Secretaría de

15 Si bien se han realizado esfuerzos con anteproyectos de Ley como en el 2001 y en la actualidad, en que está en discusión una propuesta por parte de la Secretaría de Educación y gremios magisteriales, que ha sido avalada por la sociedad civil, a través del Foro Nacional de Convergencia

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Educación del 2005, elaborado a partir de la tercera revisión conjunta del Plan EFA es una muestra de ello, se requiere avanzar mucho más. El consenso es que el fortalecimiento de las Direcciones Departamentales de Educación, con estructuras estables y no contingentes, es una prioridad ineludible.

d) Otro gran reto es avanzar en la unificación de un sistema integrado, válido,

confiable, oportuno y sistemático de estadísticas educativas. Y esto no sólo para monitorear los avances en indicadores puntuales del Plan EFA, sino de todo el sistema educativo, incluyendo tercer ciclo de educación básica y nivel secundario (niveles no insertos en el Plan y que a juzgar por varios entrevistados están siendo descuidados).

e) Esos desafíos que están a la base de una mayor apropiación, y de un liderazgo más

acentuado por parte del Gobierno y las autoridades del sector, se relacionan también con la naturaleza del apoyo que se hace al país. Aun cuando exista el Plan EFA, cuyo POA se ha integrado al POA presupuestario de la Secretaría de Educación, persisten un conjunto de programas y proyectos específicos que apoyan al sector y que ha resultado difícil coordinarlos. En efecto, por primera vez, el 2007 se ha dado un POA integrado, esto es, que contiene tanto los fondos nacionales, los fondos de la modalidad de apoyo a EFA vía fondo común, así como de los aportes de proyectos ejecutados por cooperantes (esto sólo significa que se señalan por aportes en términos de áreas de concentración, lo que no comporta aportes en dinero específicos de libre disposición por parte de la Secretaría).

f) Un ulterior aspecto, que resulta clave para una adecuada implementación de planes

y políticas tiene que ver con procedimientos de carácter administrativo y financiero. En efecto, para fortalecer la apropiación, dos de los más grandes desafíos dicen relación con simplificar los procedimientos actuales y, a la vez, integrar esos procedimientos a los sistemas nacionales, en este caso, al Sistema Integrado para la Administración de Finanzas (SIAFI).16

16 Cabe señalar que cuando comienza el Plan EFA, el SIAFI no estaba todavía en operación, y que uno de los sectores piloto que se ha procurado integrar, precisamente, ha sido educación, en los años recientes (2006, 2007).

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CAPÍTULO III: ALINEAMIENTO III.1 Prioridades del sector educativo en relación al Plan EFA En general, las prioridades y urgencias con el objetivo de optimizar el proceso de implementación del Plan EFA han sido consensuadas entre Gobierno y cooperantes. La lectura de las cinco (5) revisiones conjuntas realizadas que cuentan con reportes/ informes oficiales17, dan cuenta más bien de procesos liderados por la Secretaría de Educación, y en donde los cooperantes juegan un rol activo desde un punto de vista técnico tanto en la estrategia de implementación, como en la realización de la revisión (que incluye no sólo mesas de conversación, sino salidas a terreno para recolección de información, y visitas a centros educativos). Antes de señalar algunos de ejemplo referidos a las revisiones conjuntas, señalemos un ejemplo de carácter político referido a los resultados de la primera evaluación de la marcha del Plan EFA en Honduras, realizada en marzo del 200418, y las consecuencias que ello tuvo en decisiones estratégicas tomadas por las autoridades. En esa fecha, el Banco Mundial trajo a uno de los consultores que había participado como apoyo a la elaboración de la propuesta de país (en el 2002 y comienzos del 2003), para que realizara un primer diagnóstico de la marcha del Plan. Los resultados de ese ejercicio fueron negativos para la gerencia del Plan EFA en tres aspectos claves: organizacional, estratégico y operativo, tal como se deduce de algunos párrafos seleccionados que se exponen en el siguiente recuadro.

RECUADRO N° 1

SÍNTESIS DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS PRESENTADOS POR EL PLAN EFA (MARZO DEL 2004)

En lo organizacional, la iniciativa EFA se ha organizado bajo la práctica convencional de gestión de proyectos o programas y no bajo un enfoque de gestión de políticas. Esto habría incidido en dificultades en las líneas de mando, funciones poco claras y relaciones poco fluidas.

Hasta la fecha la iniciativa EFA no ha contado con una organización que garantice la gobernabilidad que se requiere para responder a los desafíos de las metas de EFA, no ha ganado una legitimidad suficiente en la SE ni fuera de ella que le permita conducir el proceso, ordenar las prioridades de la SE en su conjunto y enfocarlas en resultados de mejoramiento de la educación básica.

En cuanto al liderazgo técnico, no se ha generado aún un liderazgo en el plano estratégico y operativo que cuente con el reconocimiento de las distintas instancias de la SE y de las instituciones que se relacionan con ella. Tampoco se ha contado desde un inicio con una gerencia efectiva en el manejo de la Unidad CET-EFA, debido a que la coordinación se ha desarrollado bajo un marco de ambigüedad, entre la coordinación técnico pedagógica y la coordinación general. En la práctica, desde un inicio una sola persona ha desempeñado con mucho esfuerzo ambos roles, pero a medida que las actividades se han desplegado, esta situación se ha tornado inmanejable.

En lo estratégico. Los equipos técnicos de prácticamente todos los componentes no cuentan con una desagregación explícita y oficial de las metas de su componente respectivo, que despliegue anualmente las metas para los indicadores más relevantes a los cuales contribuyen las actividades previstas en los POAs. 17 La Sexta Revisión Conjunta se llevó a cabo en octubre noviembre del 2007. No se tuvo conocimiento de que se haya presentado oficialmente los resultados de esa revisión. 18 No se trata en este caso de una revisión conjunta, sino en una evaluación encargada por el BM en los inicios del Plan para dar cuenta de las fortalezas y debilidades en la marcha inicial.

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Con esto se corre el peligro de nuevamente caer en la proliferación de actividades a ser ejecutadas sin contar con la certeza de que tendrán un efecto significativo en las metas.

La estrategia de EFA ha sido conducida y percibida como “un proyecto más” dentro de las iniciativas existentes, y esto tiene que ver tanto con la forma de organizar la ejecución de EFA como con la falta de integración de las estrategias de intervención en el nivel de la educación básica.

El equipo CET-EFA no cuenta con un vínculo concreto hacia el nivel local y su articulación con las direcciones, departamentales es muy incipiente. Esto hace que no se cuente aún con una capacidad descentralizada para poner en práctica las estrategias EFA … lo que se requiere es una capacidad institucional ampliada para dar sostenibilidad a las intervenciones y logros en la educación básica.

En lo operativo. Los criterios de selección del personal de CET-EFA no han sido estrictamente los de mérito profesional y esto ha restado, en varios casos, jerarquía y liderazgo profesional a la CET-EFA frente a otras instituciones. Fuente: Javier Aguilar P., Memoria, Misión EFA/FTI en Honduras, marzo del 2004 El recuadro que se expone resulta interesante en términos de algunos problemas que se siguieron dando en la dinámica gerencial del Plan EFA, pese al paso del tiempo. Y tuvo una connotación ejemplar en el sentido que gatilló decisiones al más alto nivel que tuvieron repercusiones interesantes a posteriori en el equilibrio entre los cooperantes. El desbalance se produjo porque uno de los cooperantes tuvo un acceso privilegiado a las más altas autoridades del sector, incidiendo en la toma de decisiones sobre la marcha del Plan EFA, lo que naturalmente creó cierta incomodidad en el resto de ellos.

Una de ellas fue el nombramiento, por parte del Ministro en funciones, de una persona de su confianza, que había hecho las veces de vocera, a cargo del Plan EFA, restando con ello poder de conducción al viceministerio que había sido encargado del Plan. Esa decisión generó resquemores e incomodidad en parte de los cooperantes al Plan por dos razones: i) primero, debilitaba la ya débil posición de la iniciativa acrecentando el carácter “paralelo” de EFA, respecto de la Secretaría de Educación, lo que era un tema importante para los cooperantes empeñados en fortalecer las estructuras de la Secretaría; y ii) ese nombramiento fue inducido y apoyado contractualmente por una de las agencias cooperantes que, de esa forma, se situaba en una posición distinta del resto de los cooperantes. Otra decisión política tuvo que ver con la búsqueda y nombramiento de un encargado del Plan EFA que cumpliera con requisitos técnicos y gerenciales internacionales del más alto nivel. Impulsado por el Banco Mundial, se llamó a una licitación internacional, se llenó la vacante, el ganador fue presentado en su momento por el propio Ministro y, al final, por otro tipo de razones, el concursante no llegó a cumplir sus funciones quedando desierto el cargo, con el consiguiente desgaste de tiempo, energía y recursos, dando con ello una señal equívoca tanto a la Secretaría como a los cooperantes. Un ejemplo en otro sentido lo constituye un interesante aporte de los cooperantes al mejoramiento de las revisiones conjuntas al Plan EFA. Ese aporte se realizó a través de una asistencia técnica brindada por la cooperación alemana (GTZ), en que se estableció una estrategia para evaluar la eficiencia del Plan EFA, a través de una metodología de cadenas

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de impacto19. Esto surge de dos aspectos: i) por una parte, la constatación de que las dos primeras revisiones conjuntas presentaron metodologías diferentes. por lo que sus resultados para ese esfuerzo ii) a partir de lo señalado en la sección N° 8 del MOU marco, que señala la necesidad de avanzar en el establecimiento de estándares comunes para la planificación, administración, monitoreo y evaluación del Plan EFA. En general, las revisiones conjuntas realizadas al Plan EFA, han plasmado, unas más que otras, las perspectivas de los cooperantes y su preocupación especial por el avance del Plan y los aspectos básicos para que ello se dé. En verdad se ha dado más eso que el establecer prioridades o énfasis en tópicos distintos. Sin embargo, resulta interesante comparar, por ejemplo, los énfasis puestos en la quinta Revisión Conjunta, por parte de la cooperación por una parte, y del actual Ministro de Educación, por otra. El siguiente cuadro da cuenta de ello.

CUADRO N° 7 RELACIÓN ENTRE ALCANCES DE LOS COOPERANTES Y ALCANCES DEL

MINISTRO DE EDUCACIÓN, EN EL MARCO DE LA QUINTA REVISIÓN CONJUNTA DEL PLAN EFA (ABRIL DEL 2007)

ALCANCES REALIZADOS POR LA MESA

REDONDA DE COOPERANTES EN EDUCACIÓN

ALCANCES Y ÉNFASIS PUESTOS POR EL MINISTRO DE EDUCACIÓN

Institucionalizar Comité de Coordinación de EFA dentro de la SE con roles y funciones establecidos.

Mejorar la coordinación entre el Comité Coordinador (EFA), y las Unidades de Línea de la Secretaría de Educación.

Acelerar los procesos de descentralización técnica y administrativa.

Coordinar con finanzas para avanzar en la descentralización

Implementar el plan de adquisiciones propuesto por una consultoría realizada.

Implementar el plan de adquisiciones

Establecer procesos efectivos de administración y manejo financiero.

Mejorar la eficiencia

Generar datos que reflejen cuales son las limitantes para el logro de las metas por municipio, localidad y centros

Socializar los logros EFA

Distribución inmediata de libros y material educativo almacenado Hacer un esfuerzo para que los docentes se apropien

del Plan EFA.

Fortalecer a las Direcciones Departamentales Concientizar a los padres de familias

Calificar gradualmente a 18 Gerentes DDEs en gestión y ejecución de fondos

Incorporar a los Gremios

19 Existe como evidencia de ello un documento al respecto, República de Honduras, Secretaría de Educación, Mesa Redonda de Cooperantes en Educación (MERECE), Metodología de Revisiones Conjuntas, agosto del 2005.

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¿Qué es lo que analíticamente reflejan esos énfasis diferenciales?, pues los énfasis no tienen que ver con cuestiones coyunturales, sino, a estas alturas de la marcha del Plan EFA, con asuntos claves para su rápida y efectiva implementación.

- En primer lugar, se presenta un consenso en cuatro áreas claves: i) coordinación gerencial (técnicos de EFA con Unidades de la Secretaría de Educación); ii) descentralización de acciones; iii) implementación del plan de adquisiciones, que tiene que ver en definitiva con acelerar los procesos administrativos para compras y contrataciones; y iv) incrementar la eficacia.

- En segundo lugar, si se aprecia con detenimiento, los cooperantes centran sus alcances en el fortalecimiento de los aspectos internos, institucionales, con el objetivo de avanzar más rápidamente en la ejecución de las actividades: i) repartición de los textos escolares; ii) generación de datos de forma más desagregada; iii) fortalecimiento de las Direcciones Departamentales de Educación, entre otros.

- En tercer lugar, el énfasis puesto por la máxima autoridad en educación tiene que

ver con un aspecto exógeno, esto es, que dice relación con la sostenibilidad del Plan: i) socialización del Plan EFA; y ii) integración de los actores claves, tales como docentes, padres y madres de familia, organizaciones magisteriales.

Esa tensión de carácter técnico político, puede rastrearse en varios aspectos en el caso de Honduras, y puede tener un saldo negativo si los cooperantes hacen abstracción del contexto en el que se va a elaborar, ejecutar y evaluar una iniciativa si se enfatiza en la mera ejecución y no en aquellos aspectos referidos al impacto de las acciones consideradas. Los factores de contexto son fundamentales y requieren atención por parte de todos. Mucho más en el caso del sector educativo en un país como Honduras en donde la variable política, y, fundamentalmente, el peso de las organizaciones magisteriales sigue siendo muy significativa para el funcionamiento e implementación de cualquier iniciativa en el sector educativo. En un sentido complementario, lamentablemente tal como señaló más arriba, no se han dado dinámicas que permitan hacer del apoyo algo más predecible. Aquí se mezclan problemas de dos tipos: i) por una parte, cuestiones referidas a la planificación desde el Gobierno, y ii) una relación entre dineros comprometidos, dineros efectivamente recibidos y una baja ejecución respecto de estos últimos. En este punto los desafíos pasan por mejorar los procedimiento haciéndolos más rápidos, menos burocráticos, sin descuidar los controles. Por último, si bien la evaluación intermedia sobre la disponibilidad, uso valoración e impacto del DCNB arroja positivas conclusiones acerca de la llegada del material del Plan EFA a las aulas, no es posible establecer por el momento hasta qué punto el Plan, y más puntualmente la modalidad fondo común ha tenido algún impacto real en relación a las disparidades educativas en el país. Lo que sí es un aspecto significativo es que, más allá de

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factores políticos marginales, los materiales han comenzado a llegar desde el 2006 a todos los centros educativos sin distinción. III.2 El uso de sistemas y procedimientos del Gobierno para canalizar el apoyo financiero y para monitorear el desarrollo del sector educativo. En este punto es necesario señalar que el uso de sistemas y procedimientos para canalizar el apoyo de la cooperación es una iniciativa muy reciente en el país. Y esto no sólo debido al hecho que las modalidades SWAP son novedosas para Honduras, sino porque los sistemas nacionales de administración y gerencia de planes y programas modernos, así como los de planificación y seguimiento al presupuesto, son también recientes. Tal como se expuso en un comienzo, la operación del mecanismo de fondo común se ha dado, en rigor, para los años 2006 y 2007 y presenta, por problemas de procedimientos de orden administrativo, derivados del funcionamiento de los sistemas de planificación y gasto público nacionales, el más bajo nivel de ejecución, si se toma en su conjunto. De hecho, el Plan EFA, en su modalidad fondo común representa una experiencia de aprendizaje notable para el país en su conjunto. Más aun, pese al optimismo inicial de apoyar al sector, tanto cooperantes como Gobierno se vieron en el inicio de EFA complicados, pues muy pronto quedó claro que entre la declaración de apoyo irrestricto a ese tipo de mecanismos y la realidad de su implementación, había un abismo de distancia que tiene sus repercusiones hasta el día de hoy en la marcha del Plan. Más de algún (a) entrevistado (a) ha señalado, con razón, que hubo en un comienzo un “excesivo optimismo” respecto de las posibilidades de implementación del Plan EFA. Parte de esa historia se analizará en detalle en el próximo capítulo. Antes de pasar al siguiente capítulo, no obstante, es preciso señalar algo respecto al uso de los sistemas nacionales para planificar, hacer seguimiento y evaluar el desarrollo del sector educativo y, en especial, el estado de las metas e indicadores que, como compromisos de país, se han establecido tanto a nivel de los Objetivos y Metas del Milenio, como de la ERP y, más puntualmente, en el Plan EFA. Un primer gran tema en este punto tiene que ver con la engorrosa y compleja dinámica de elaboración del POA presupuestario de las diferentes Secretarías de Estado. De hecho, la planificación es de carácter tradicional en función de realización de actividades, más que de metas y/o resultados. Eso claramente tiene su incidencia en una cultura organizacional e institucional acostumbrada a concebir de igual forma los logros con la mera realización de actividades, y cuando no, con la ejecución financiera. Por eso es explicable, en cierto sentido, que la cooperación internacional en el sector educativo haya operado tradicionalmente con una lógica de proyecto y que, en muchos casos, ni siquiera deba dar cuenta a las autoridades de cuanto es lo que invierte en las actividades que le dan forma a esa iniciativa. Aun en la actualidad, hay cooperaciones bilaterales en Honduras que no están obligadas a dar cuenta de sus presupuestos a diferentes contrapartes como por ejemplo la Secretaría de Educación, y de cuanto erogan por cada componente de sus proyectos.

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Un segundo tema tiene que ver con el levantamiento, utilización y oficialización de las estadísticas referidas al sector. Este ha sido un problema clave del sistema educativo en su conjunto, pero ha tenido su manifestación más práctica precisamente en el Plan EFA. Veamos algunos ejemplos muy concretos al respecto. En el 2003, una decisión ministerial decidió crear una nueva unidad para hacer frente a los desafíos de la generación de información válida y la respectiva toma de decisiones informada. Se crea entonces la Unidad de Infotecnología, dado el apoyo de ciertas agencias de cooperación. El objetivo era conformar una unidad más eficiente en el levantamiento y uso de información en el sistema. Para hacer ese cambio –que por lo demás no fue respaldado por acción legal alguna-, se desmanteló el departamento de informática perteneciente a la Unidad de Planeamiento y Evaluación de la Gestión (UPEG), que sí posee existencia y mandato legal sobre ese tema. Esa decisión resultó en un debilitamiento de la UPEG. Con posterioridad, las personas volvieron a la unidad que les corresponde. Adicionalmente, se invirtió dinero y considerable tiempo en la elaboración de un exhaustivo Mapa Educativo que alcanzó a ser presentado en sus líneas generales en la administración ministerial que va del 2002 al 2004, pero que hoy no existe ni se utiliza como herramienta de planificación en la Secretaría de Educación para la toma de decisiones. Otro ejemplo interesante referido a la generación y análisis de información de base viene dado por el hecho de que a partir de un proyecto puntual de USAID (Proyecto MIDEH - ANED20), se ha generado un sistema paralelo de información sobre educación prebásica y básica a nivel de las 18 DDE, aduciendo la poca validez y confiabilidad de la información que fluye por las estructuras de la Secretaría de Educación. Esto ha ocurrido al punto de que el proyecto ha pretendido oficializar esas estadísticas, aspecto que resulta desde todo punto de vista ilegal, por las propias competencias que le caben a las unidades de la Secretaría encargadas de ello, e incluso al Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Resulta de ese modo interesante que la generación de los indicadores del Plan EFA, instancia a partir de la cual se evalúa su marcha, provenga de información generada por ese proyecto.

20 Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil de Honduras (MIDEH) / Asociación Nacional de Ex Becarios (ANED)

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IV ARMONIZACIÓN IV.1 Formas de coordinación entre donantes para planificar, acordar aportes de fondos, desembolsar, monitorear y evaluar el sector. Ya se ha señalado que en general, en el sector educativo, como en múltiples otros sectores sociales de Honduras, el apoyo de la cooperación internacional ha operado, y sigue operando, con la lógica tradicional del proyecto. El Plan EFA constituye, en tal sentido, un único y primer ejercicio, que comporta modalidades de apoyo (a través del fondo común esencialmente), que se aproximan a un tipo de apoyo que puede denominarse como sectorial o, si se quiere, subsectorial, (dado que atañe a educación prebásica, y a los dos primeros ciclos de la educación básica). Este apartado se concentra en mostrar cuáles han sido algunos de los principales arreglos que se han dado en forma concreta entre los donantes en el Plan EFA, y de estos con el Gobierno. Se verá que, más allá de ciertas modalidades suis generis, tanto la comunidad de cooperantes en el sector educativo, como los Gobiernos, han realizado un esfuerzo permanente por avanzar en forma conjunta, aunque esto no se haya dado siempre con la claridad del caso. Luego del logro inicial, en donde Honduras gana su aceptación para participar en la iniciativa EFA / FTI, en noviembre del 2002, la pregunta que surge es, ¿cómo comienza EFA desde un punto de vista operativo? Respecto de ello se dio la siguiente alternativa: dado que existía en operación un Crédito otorgado a través del Banco Mundial (N° 3497), que presentaba una baja ejecución, y varios de cuyos componentes tenían que ver con las metas de EFA, se apartaron US$ 5.5 millones de dólares. Ese fondo constituyó el arranque del Plan EFA en Honduras, en el 2003 y 2004. Conducido por el Banco Mundial, con el liderazgo de la Secretaría de Educación, se desarrollan talleres de planificación en abril del 2003 para dar forma a lo que se llamó, el Plan de los 18 meses, que constituyó un primer ejercicio de planificación. No se contaba entonces con mecanismos de coordinación vigentes más allá de las voluntades, de forma que lo primero fue elaborar un documento marco, al que se le llamó Memorando de Entendimiento Marco (MOU marco), que fue firmado por un primer grupo de cooperantes en octubre del 200321. Se realizan con posterioridad dos adendum para dar cabida tanto a la cooperación canadiense (ACDI), como a la cooperación española (AECI), en el 2005. En ese primer memorandum se estableció el marco de referencia general de apoyo al Plan EFA por parte de los cooperantes y el compromiso de la Secretaría de Educación por liderar y orientar el proceso en su conjunto.

21 Firmaron ese MOU: Alemania, Japón, España, Suecia, Estados Unidos de América, Organización Iberoamericana Educacional de Ciencia y Cultura, Banco Interamericano de Desarrollo, Fundación de Niños de las Naciones Unidas, Organización Educacional de las Naciones Unidas de Ciencia y Cultura, y Banco Mundial.

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Pero ese MOU marco no fue suficiente, porque en él no se establecían los mecanismos de cómo en definitiva se iba a cooperar con el Plan. A la euforia inicial de coordinación, siguió la perplejidad de que había que respetar las formas que cada cooperante tenía de ejecutar sus iniciativas. Comienza un proceso de exploración y pasará más de un año antes de que se firme un nuevo documento que se llamó Memorando de Entendimiento Fiduciario de Apoyo al Fondo Común (MOU fiduciario), que daba cuenta de las modalidades de apoyo posibles. Como parte de los acuerdos establecidos en él, los socios cooperantes pueden utilizar sus propios mecanismos para apoyar al Plan EFA mediante cuatro modalidades posibles:

a) Contribuyendo a un fondo común que proporcionará financiamiento directamente a Honduras para ser usado en el Plan EFA, en el financiamiento del Plan Operativo Anual (POA) de EFA-FTI. La participación en el fondo común se inicia en el año 2005 con Suecia. En el 2006 con Suecia, Canadá y España, y en el 2008 con Suecia, Canadá, Alemania, España y la Unión Europea.

b) Contribuyendo con asistencia técnica o programando a través de una modalidad de

proyecto (como un proyecto tradicional o expertos contratados). La participación bajo esta modalidad bilateral se inicia en el año 2004 suscribiendo acuerdos con los países (cooperaciones bilaterales esencialmente) y agencias donantes que luego se integrarían en el fondo común.

c) Proporcionando asistencia sin mediar un proyecto formal. El socio cooperante

contribuye con transferencia de capacidades mediante expertos en diversas áreas para el fortalecimiento de procesos educativos.

d) Ajustando la programación de ciertas intervenciones relacionadas, con el objetivo

de complementar la implementación del Plan EFA. Por ejemplo: intervenciones de capacitación, dotación de textos, construcción o mejoramiento de infraestructura, equipamiento, etc. Estas inversiones son complementados mediante financiamientos compartidos con los aportes de fondos nacionales del Gobierno de Honduras.

Pero mientras tanto, y dada una baja ejecución de los fondos que se habían destinado por parte del Banco Mundial, el Plan EFA seguía su marcha. ¿Qué arreglos se dieron para avanzar luego que el 2003 no representó en sentido estricto el inicio del Plan EFA tal cual como fue concebido? “En el año 2003 EFA inició operaciones con un presupuesto limitado de fondos nacionales, y con apoyo del Proyecto Educación Comunitaria (Crédito3497). Sin embargo, la Unidad CET - EFA elaboró la programación de actividades basado en las proyecciones indicadas en el anexo No.5 del resumen de distribución financiera por programas y años del documento Propuesta Educación para Todos Honduras 2003-2015, presupuesto de fondos para 18 meses por US $ 47.5 millones que comprendía el segundo semestre del 2003 y el año 2004, fundamentado en las intenciones de financiamiento expresadas por los

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cooperantes, este escenario no se registró en el presupuesto del Gobierno central, porque los fondos no se recibieron.”22 Además del apoyo inicial brindado por el BM, en noviembre del 2003, Suecia y el Gobierno de Honduras firmaron un acuerdo de donación por un monto equivalente a los US$ 10.0 millones de dólares que fueron administrados a través de los mecanismos y procedimiento del BM. En marzo del 2004 el Programa de Las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en nombre del Programa PROMESAS de la Cooperación Canadiense (ACDI) y la Secretaría de Educación (SE), firmaron un acuerdo de contribución consistente en US$ 2.5 millones de dólares. En julio del 2004, la Embajada de Japón, la Secretaría Técnica de Cooperación (SETCO), y la Secretaría de Educación (SE) firman la carta acuerdo de Fortalecimiento a la Capacitación Permanente de Docentes en Servicio por US$ 822,368. Los fondos para financiar el Plan de 18 meses no fueron aportados en los montos y tiempos programados. Esto obligó a reformular el POA presupuesto para los años 2004 y 2005 y ajustarlo varias veces a los montos reales aprobados bajo los mecanismos administrativos de los convenios firmados. Esto ocasionó atrasos en la programación de procesos de adquisiciones, tiempo, firma y cumplimiento de condicionalidades de los Memorandos marco y fiduciario y, en definitiva, de la implementación del Plan. El 2005 es un año de capital importancia para la implementación de EFA-FTI por las experiencias vividas tanto en aspectos de planificación de actividades, ejecución de presupuesto, manejo del fondo común, adquisición de bienes y servicios, y distribución de materiales educativos:

- Las autoridades de la Secretaría y los socios del fondo común aprobaron el Manual de Operaciones del Plan EFA, como parte de los acuerdos del MOU fiduciario.

- Los Gobiernos de Canadá y Suecia individualmente suscribieron con el Gobierno de Honduras los respectivos acuerdos de contribución para financiar parte del Plan, bajo la modalidad de fondo común.

- Se apertura las cuentas bancarias en el Banco Central de Honduras, tanto de la

Secretaría de Finanzas (SEFIN), como la de la Secretaría de Educación (SE) para manejar los recursos bajo el mecanismo de fondo común.

- Se inició la implementación del Sistema de Administración Financiera interino de

EFA-FTI.

El año 2006, por ser el primero de una nueva administración fue sumamente bajo en términos de ejecución y avances del Plan EFA. Lejos de integrar a EFA en la Secretaría de Educación, contribuyó a relegar a la unidad de técnicos más aun, al integrarla a una unidad supra que se denominó Unidad Coordinadora de Programas y Proyectos (UCPP). Este

22 Romero, Anaín (2007), op cit

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Unidad operó, además, fuera de las instalaciones de la Secretaría de Educación y acentúo la perspectiva de que EFA “era otro proyecto más de la Secretaría”. El año 2007 asume un nuevo ministro de educación. Se desintegra la UCPP y se realizan esfuerzos por reintegrar EFA en la Secretaría de Educación, para que sean las unidades de línea, especialmente la UPEG, las que realmente asuman su responsabilidad en la conducción administrativa y técnica del proceso. Por primera vez, el POA 2008, que se discute en la actualidad, contiene de forma integrada las acciones de las diversas modalidades de apoyo al Plan, es decir, tanto las acciones planificadas para ser financiadas por el mecanismo fondo común, como de aquellas agencias que se ocupan primordialmente de otro tipo de apoyos como por ejemplo asistencia técnica (en especial: USAID, la Cooperación Japonesa (JICA) y la cooperación técnica alemana a través de GTZ). Sin embargo, es importante anotar que se ha ido produciendo una especie de escisión entre el grupo de cooperantes que forman parte del fondo común y aquellos que no forman parte de él. Se han producido algunos roces que muchas veces son exacerbados, a decir de los entrevistados, por las características personales de los representantes de las agencias. Dos ejemplos que ilustran parte de esa dinámica y evidencian, en ocasiones, diversas perspectivas de qué es EFA y cómo debe funcionar para agilizar su desarrollo.

- La validación curricular es un ejercicio que había sido consensuado como importante por parte de todos los cooperantes. A modo de adelantarse, dos agencias bilaterales (USAID y GTZ) se pusieron de realizar una evaluación de la recepción del curriculum (lo que se denominó proceso de validación curricular). Para esos efectos contrataron a una firma en dos etapas, para la realización del estudio. Una vez que los dos primeros productos de ese ejercicio vieron la luz pública (con datos interesantes respecto de lo que está pasando con los materiales proporcionados por EFA a nivel local y centros educativos), las agencias señaladas buscaron apoyo financiero en el fondo común del Plan EFA para realizar la tercera y última parte del estudio. Los representantes del fondo, fundamentalmente BM y AECI, han argumentado que para poder financiar eso deben respetarse los procedimientos administrativos y llamar a un concurso, lo que naturalmente llevará un tiempo considerable.

- Otro ejemplo: La Secretaría de Educación ha presentado una propuesta de POA EFA integrado 2008. La revisión de ese POA no se ha realizado conjuntamente por todos los cooperantes. Se ha analizado en reuniones separadas. De esa forma los miembros del fondo común han trabajado entre ellos, y aquellas agencias reunidas en el grupo denominado de asistencia técnica (GAT) lo han hecho por su parte. Incluso la Secretaría de Educación, a través de la coordinación del Plan EFA se ha reunido separadamente con ambos comités, con el objeto de hacer una integración a posteriori.

Cabe señalar que gracias a estar los cooperantes reunidos en un mismo foro que es la MERECE, ello ha atenuado los roces e incluso se ha acordado que desde la misma

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MERECE se nombren comisiones para solventar la pertenencia a una u otra modalidad de apoyo al Plan EFA. Por último, es poco factible referirse hoy a los efectos que ha tenido, en términos de los costos de transacción, los arreglos comunes referentes al manejo de fondos. Aun cuando la modalidad fondo común se encuentra señalada en el MOU fiduciario (firmado en el 2004), no es sino hasta el 2006 y 2007 que esa modalidad ha operado en rigor. La baja ejecución en el 2006 (producto de nuevo Gobierno), y la persistencia de complejidades de orden administrativo en la operación de esa modalidad, han dado la impresión general de que otras modalidades son más ágiles y están más prontas a llegar al nivel desconcentrado y, en especial, a los centros educativos. Por su parte, un análisis reciente -citado más arriba-, señala que “los costos de transacción de EFA hasta ahora son altos, tanto para el Gobierno como para los cooperantes. Hay dos motivos principales para ello: i) la tendencia al micromanejo de los donantes (esto es, a meterse en cuestiones de detalle de la planificación, por ejemplo), y ii) de parte del Gobierno no siempre se entiende cómo trabajar con apoyo presupuestario o en este caso del fondo común (SEFIN, por ejemplo), o se sienten inseguros (SE, por ejemplo). Entonces, siguen tratando el fondo común como un proyecto: piden aprobación d elos donantes antes de cada actividad que requiere recursos.”23 IV.2 Logros y desafíos para una mayor armonización entre los donantes del sector educativo respecto del Plan EFA Los logros del proceso de armonización en relación al sector educativo, y en especial, respecto del Plan EFA han sido notables, aun cuando no han ido con la celeridad que se imaginaba en un comienzo. No existe otro sector de la política pública en el país en donde se hayan dado más avances en ese sentido. Haber creado una instancia como MERECE (y haberla reconvertido en un foro integrador, pese a las diferentes visiones de los cooperantes), haber unido voluntades para el apoyo a un Plan, el participar activamente en su formulación, avanzar en la forma de acuerdos como los dos MOU, orientar actividades a los componentes del Plan, participar en modalidades de apoyo señaladas en los MOU, han sido sin duda logros de gran importancia que muestran un proceso de armonización. No obstante, para avanzar en el logro de metas, de cara al 2015, se requieren esfuerzos aun mayores. Los desafíos de la armonización radican los siguientes frentes:

- En primer lugar, la armonización de los cooperantes se encuentra fuertemente vinculada al liderazgo del Gobierno: a mayor claridad en ese liderazgo y dirección de los procesos, mayores serán las posibilidades de armonización entre cooperantes. Esa hipótesis puede sonar un tanto básica, pero en un país como Honduras, en que cada cooperante ha operado en función de la lógica de su proyecto (o proyectos), el

23 International Institute of Social Studies (2007) “Informe país – Honduras, 2007, Cooperación internacional y ejecución nacional: ¿importa la calidad? (Evaluación de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina), p. 23

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proceso de armonización no resulta tan sencillo. ¿Cuál ha sido el principal problema que se genera en ausencia de un liderazgo y conducción claros de parte de las autoridades?, de acuerdo a la evidencia señalada por los entrevistados, cada cooperante trata de aproximarse de forma individual a las autoridades y de priorizar su agenda, dado que no hay claridad y se estima que los niveles de ejecución serán relativamente bajos.

- Un segundo desafío es que las autoridades otorguen directrices claras para la integración de viejos y nuevos aportes, de manera que exista coherencia, se evite duplicación de esfuerzos, se optimicen los costos de transacción y se posibilite la coordinación de todos los cooperantes en forma horizontal y sin protagonismos. Un ejemplo reciente de ello. A través de la prensa en Honduras se conoció en el mes de marzo que la embajada de Taiwán en el país, a través de un convenio con un conjunto de radioemisoras, iba a financiar una campaña publicitaria en contra de la deserción escolar24. Como se sabe, la deserción es uno de los problemas claves a que el Plan EFA apunta. Consultados aquellos entrevistados representantes de cooperantes en el sector educativo acerca de esa iniciativa y de cómo se integra en la estrategia de EFA 2008, ninguno pudo dar respuesta, tampoco pudo dar respuesta de ello la coordinadora del Plan EFA a nivel de la Secretaría de Educación. Cabe destacar que el Ministro de Educación estuvo presente en el lanzamiento de dicha iniciativa.

- Un tercer gran desafío es someter el MOU fiduciario, el Manual de procedimientos administrativos de EFA, y los diversos arreglos administrativos para la ejecución financiera del Plan, a una minuciosa revisión –este es un consenso entre los entrevistados-, con el objetivo de simplificarlos y facilitar el avance de modalidades de apoyo tipo fondo común. En estos momentos, para la mayoría de los entrevistados y a juicio de las cifras de ejecución por modalidades del Plan EFA analizadas más arriba, resulta más práctico operar bajo la modalidad de un proyecto: i) se facilitan las erogaciones de dineros al no estar sujetas a mecanismos de control engorrosos, y ii) pueden tener una llegada más directa al nivel local y, por ende, a los centros educativos que es, en definitiva a donde EFA no ha llegado del todo.

- Finalmente, un reto adicional para avanzar en los procesos de armonización tiene que ver con restablecer las confianzas entre los cooperantes. Parecen persistir definiciones diferentes de lo que es y debe ser el Plan EFA. A cinco (5) años de iniciado el Plan resulta prudente volver a reflexionar acerca del enfoque conceptual general de EFA, y de cómo los aspectos técnicos y administrativos se sujetan a ese enfoque. Esto no sólo tiene que ver con cuestiones teóricas, sino también con la forma en que es concebido el Plan en términos prácticos. A decir de la mayoría de los entrevistados, uno de los grandes problemas de EFA es que no ha arrancado del todo porque ha sido tratado, por unos y otros, como si fuera un proyecto, sin las bondades (agilidad, llegada rápida a la base) que brinda esa figura. Volver a poner la mirada en los aspectos estratégicos y no perderse en detalles de actividades, sugieren algunos entrevistados, parece ser una buen medida.

24 “Campaña de emisoras unidas. Guerra a la deserción”. Noticia publicada en Diario El Heraldo de Honduras, 4 de marzo del 2008, p. 6

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CAPÍTULO V: DESARROLLO DE CAPACIDADES

V.1 Prioridades de las autoridades para mejorar planificación, implementación y monitoreo de resultados de políticas y programas en educación. Si se analizan los programas de Gobierno de las cuatro (4) últimas administraciones en referencia al sector educativo, todas las iniciativas consideran la necesidad de mejorar los sistemas de planificación y seguimiento de los resultados. ¿Por qué?, porque en general, existe la percepción de que las acciones de los programas prácticamente no llegan al centro educativo. El sistema está, por decirlo de alguna forma, fracturado y resulta difícil, además por condiciones geográficas del mismo país25, llegar al centro educativo de forma oportuna. Por ello no es osado decir que las mejores iniciativas que ocurren en los centros educativos con buenas gestiones, dependen del propio centro, de alguna iniciativa local, Municipal, de alguna ONG, o bien de algún proyecto de apoyo puntual. Se da por tanto una paradoja, la educación está descentralizada en la práctica, en el contexto de un sistema muy centralizado, con tibios esfuerzos por desconcentrar funciones a las DDE. En ese contexto, los esfuerzos de planificación y seguimiento no han cristalizado en sistemas ágiles y oportunos. Los diversos Gobiernos han buscado en vano la forma de integrar acciones, darles coherencia a través de un esquema de planificación desde y hacia el centro educativo. Ello no ha resultado puesto que no ha habido claridad conceptual, y aquellos esfuerzos que más han fructificado han sido más bien parte de proyectos que hay que implementar, más que políticas y estrategias sólidas y consistentes con la legislación referida a planificación del desarrollo en los niveles subnacionales. Ejemplo concreto: la administración anterior ejecutó tres créditos (dos del BID –BID 1000 y 1069- y uno del BM -3497-) que tenían importantes componentes acerca de fortalecimiento institucional. Uno de los componentes fuertes de esos proyectos era fortalecer a los centros educativos del entorno rural para avanzar en la descentralización de fondos y no sólo de responsabilidades. En un contexto de pugnas fuertes entre ese Gobierno y las organizaciones magisteriales por cláusulas salariales, la secretaría de Educación realizó un gran esfuerzo por organizar, capacitar, legalizar y transferir dineros a 4,000 centros educativos, al crear las Asociaciones de Desarrollo Educativo Local (ADEL) en escuelas rurales tradicionales. Se organizaron más de 1,400 escuelas PROHECO (ampliando las 1,028 existentes antes de asumir esa administración a más de 2,400). Todos esos centros educativos iban a ser sujetos de apoyo a partir de la elaboración de un esquema básico de planificación a través del Proyecto Educativo de Centro (PEC). Nunca hubo claridad, o no se impuso, de cómo es que ese PEC se integraba “hacia arriba”, de cómo se iba a operar, y de cual iba a ser su relación con las figuras ADEL y PROHECO. No obstante los positivos impactos en las primeras recepciones e inversiones de los dineros por parte de los centros educativos más carenciados y sus comunidades, esos esfuerzos no quedaron plasmados en una política de descentralización. Al cambiar la administración,

25 El país se ordena en 18 Departamentos, que contienen 298 Municipios, la mayoría en el sector rural, en donde todavía vive más de la mitad de la población. Se han contabilizado casi 15 mil centros educativos, de los cuáles más del 65% es uni o bidocente (con dos ciclos de básica, es decir, de 1° a 6° grado)

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PROHECO sigue funcionando porque se trata esencialmente de centros creados por padres y esta a resguardo de un programa, mientras que las ADEL, al no formar parte de una estrategia consistente, y no ser del agrado de las nuevas autoridades y de los colegios magisteriales por orientarse a la “privatización de la educación”, no tuvieron la continuidad del caso. Los técnicos del Plan EFA, y en ello cabe incluir a los cooperantes, siguen con la interrogante de cómo llega EFA al centro educativo, ¿por qué no utilizar esos esfuerzos ya realizados, que permiten una descentralización rápida y directa precisamente a centros educativos en donde los indicadores educativos –compromisos EFA- están más bajos? A pesar del ejemplo que se señala, que no resulta ser el único, la Secretaría de Educación ha realizado esfuerzos importantes en mejorar los procedimientos de planificación y seguimiento. Generalmente, esos esfuerzos han devenido de proyectos o componentes de proyectos, pero no siempre han estado alineados y no siempre se les ha otorgado la institucionalidad debida. Por ejemplo, en los últimos siete (7) años se han elaborado, al menos, dos ejercicios de elaboración de Planes Estratégicos en las Direcciones Departamentales de Educación. Han sido esfuerzos importantes y orientados al fortalecimiento de las capacidades, pero han adolecido precisamente de una mirada en el mediano plazo: i) al cambiar las autoridades en el plano de las DDE esos esfuerzos han quedado en nada; ii) los ejercicios de planificación realizados no poseen un sustento legal institucional que los oficialice, es decir, no tiene un carácter normativo. En general, los cooperantes han realizado importantes esfuerzos en el desarrollo de capacidades, pero esos esfuerzos han estado, casi en su totalidad, ceñidos a proyectos y componentes de proyectos. En ocasiones, la duplicación de esfuerzos en tal sentido ha sido notable, y cuando ha existido armonización, esta se ha dado más por cuestiones de personalidad de encargados de proyectos y coordinación informal, más que por estrategias consistentes. Un ejemplo de ello fue la coordinación entre un proyecto de la cooperación española dirigido al área de español, que compartió su estrategia con la cooperación japonesa para hacer lo suyo, en conjunto con la Secretaría de Educación, en el área de matemáticas. Otro ejemplo, clave para el desarrollo del Plan EFA por lo demás, ha sido, la implementación del Curriculum Nacional Básico (CNB). En efecto, la premura por bajar el CNB a los centros educativos, en tanto política educativa, motivó en su momento (2004, 2005), actividades de “capacitación en cascada”, con equipos que iban desde el centro, hacia las DDE, esperando que se diera una réplica de parte de los asistentes a esos eventos desde esa instancia hacia abajo. Hoy, todos quienes conocieron esa experiencia señalan el fracaso de la “capacitación en cascada”, y se alinean con la necesidad de implementar un Plan Nacional de Capacitación Integrado, dirigido por la entidad correspondiente dependiente de la Secretaría de Educación -que es el Instituto Nacional de Investigación de la Calidad Educativa (INICE)-, y con un esquema que cautele la articulación de las capacitaciones, así como el ordenamiento de ellas. En múltiples ocasiones, los proyectos, ONGs, u otras instancias, se van al campo a “capacitar” y hacen perder horas y/o días de clases a técnicos y maestros, sin que esas acciones estén coordinadas y, muchas veces, sin

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que sean siquiera del conocimiento de las propias autoridades tanto del nivel central como desconcentrado.26 De esa forma, el alineamiento del apoyo de los cooperantes con el desarrollo de capacidades parte por el establecimiento es una estrategia básica de parte de la Secretaría de Educación, y de su compromiso de respetarla. Muchas veces la capacidad de oferta en términos de “asistencia técnica” ha devenido en problemas de descoordinación y ha redundado todavía más en la ausencia de lineamientos claros. En otros términos, a las autoridades les cuesta decir no a una oferta de fortalecimiento de capacidades que es gratis y que puede servir para incrementar las competencias de su personal (a través de seminarios, talleres, eventos de capacitación). Generalmente, cabe decirlo, esas ofertas no se inscriben en un plan intencionado y que posea una mirada de más largo plazo. V.2 Desafíos del desarrollo de capacidades en el sector educativo El desarrollo de capacidades en el sector educativo posee, para comenzar, dos grandes desafíos:

- Primeramente, el proceso de desarrollo de capacidades debe estar vinculado a una estrategia de mayor alcance que hoy por hoy, a pesar del Plan EFA y de un Plan Sectorial, no existe del todo. La pregunta acerca de cuál es la estructura que un Ministerio de Educación moderno requiere, y qué tipo de funciones y competencias hay que fortalecer, no está presente o, en el peor de los casos, resulta en un supuesto problemático. En ocasiones, los cooperantes, urgidos por bajos niveles de ejecución y porque las cosas no avanzan al ritmo que se espera, suelen apoyar estrategias ad hoc, que no contribuyen al desarrollo de capacidades de la institución encargada de conducir los procesos (Secretaría de Educación), con la consiguiente ausencia de empoderamiento de los procesos. Ejemplo interesante: el Comité Estratégico y Técnico de EFA (CET EFA), se creó en el 2004 para hacer una transición hacia la Secretaría de Educación una vez que el proceso estuviera en marcha. Lo que se creó con CET – EFA fue en realidad una estructura paralela, con escasa o nula injerencia de las unidades de la Secretaría de Educación. Por eso es que a nivel del MOU marco los cooperantes motivaron una enmienda, precisamente con el objeto de que EFA se integrara plenamente en la Secretaría y no siguiera siendo patrimonio de un grupo de técnicos fuera de ella. Con ese tipo de ejercicios, con la creación de unidades paralelas, sin vigencia ni responsabilidad legal, se crean muchas suspicacias: operan fuera de la Secretaría en general, poseen la infraestructura necesaria, los sueldos de los técnicos son mayores que los sueldos de los técnicos de la Secretaría y no lidian con la burocracia estatal. Se crean instancias en donde se posibilita la incidencia de la variable política para la contratación de activistas que, sobra decirlo, no siempre tienen el perfil técnico esperado.

- Por otra parte, el desarrollo de capacidades debe pasar por un fortalecimiento de la

institucionalidad de la Secretaría de Educación. ¿Qué significa esto?, que se respete

26 El diagnóstico del Plan EFA señala como promedio anual 110 días de clases efectivas, muy debajo de la norma internacional que señala 200.

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la institucionalidad vigente, en el sentido de las estructuras actuales y sus funciones, sin generar instancias paralelas y, esencialmente, que se creen las instancias necesarias en el nivel subnacional para conectar el sistema educativo. Esto pasa, a decir de los entrevistados y a partir de análisis empíricos, por fortalecer a las DDE. Actualmente, existen en las DDE cinco (5) cargos con asignación presupuestaria. El resto del personal es contingente, es decir, tomado de los centros educativos ya sea que laboren en quehaceres de orden docente y/o administrativo. Así, prácticamente la totalidad de los puestos de carácter técnico (por ejemplo las Unidades Técnico Pedagógicas de las DDE) son ocupadas por personal prestado de los centros educativos -lo que se denomina, en “funciones”-. ¿Qué ocurre cuando cambia el Director Departamental, o bien hay cambio de Gobierno?, la mayoría de ese persona, si no todo, vuelve a sus quehaceres. Ese personal ha sido capacitado, ha asistido a jornadas de fortalecimiento y motivación, ha realizado giras a otros departamentos y/u otros países, ha participado en ejercicios de planificación, y al cabo de dos (2) o cuatro (4) años, se va de la DDE. Naturalmente esto representa un problema básico cualquier iniciativa que quiera implementarse en el sector, y mientras no se dé solución concreta a ello difícilmente el sistema podrá conectarse.

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CAPÍTULO VI: SÍNTESIS PRINCIPALES LECCIONES APRENDIDAS El desarrollo de la iniciativa EFA en Honduras ha sido una experiencia de notable aprendizaje para todos, para el Gobierno, para las autoridades que han pasado y están en el sector, así como para los cooperantes. ¿Cuáles son algunas de las lecciones aprendidas que derivan tanto de la información documental, como de las percepciones de quienes han estado directamente involucrados? En primer lugar, las voluntades y ganas no siempre van de la mano con los tiempos administrativos y las realidades de armonización y alineamiento. La oferta de fondos al Plan EFA fue muy significativa en un comienzo –a razón de US$ 89 millones para los primeros tres años, por ejemplo- por parte de los cooperantes, la disponibilidad de esos dineros, las complejidades para su llegada y lo engorroso de los procedimientos para ejecutarlos constituyeron un problema que atrasó la planificación y, en general, la implementación del Plan. En segundo lugar, para avanzar en procesos reales de armonización y alineamiento, la apropiación y, esencialmente el liderazgo, resultan fundamentales. La claridad conceptual, la visión estratégica y una invitación abierta, son evidencias gubernamentales, frente a las cuales, el margen de maniobra de los cooperantes se ve acotado. El derrotero del Plan EFA en Honduras enseña que cuando menor ha sido el liderazgo de la Secretaría de Educación, más tienden a disiparse los esfuerzos de armonización y alineamiento. En tercer lugar, la información para establecer compromisos –metas- así como para establecer líneas de base realistas y con cautela, que permitan un adecuado seguimiento y evaluación de las acciones en términos de impacto, es fundamental, y no puede ser exteriorizada o relegada fuera de las instancias competentes, sino que al contrario, procurar en todo momento su fortalecimiento. En cuarto lugar, todo proceso en la lógica de un SWAP, o bien de un PBA, debe considerar tiempos de coordinación importantes (un año, dos años), para crear los mecanismos de coordinación, y más precisamente los mecanismos o formas de financiamiento para colectar el dinero, administrarlo conforme a un calendario coherente de desembolsos, entre otros temas. Esos instrumentos, previos a al inicio del Plan, deben alinearse a la legislación y procedimiento de país, y no a una instancia extra nacional (BM, u otro), por probados que estén. En quinto lugar, bajo el liderazgo de la contraparte de Estado –Gobierno, autoridades de una Secretaría o Ministerio- debe quedar muy claro desde un comienzo, cual es el entendimiento básico de lo que el Plan es. ¿Se trata de un Plan destinado a cubrir brechas?, ¿se trata más bien de un gran Plan en donde se integra y se proyecta lo que ya viene funcionando?, ¿o se trata más bien de una iniciativa que reprograma todo y para la cual se crean componente nuevos? En sexto lugar, avanzar en procesos de armonización y alineamiento de cooperantes implica el tratamiento de instancias qua iniciativas sectoriales y/o subsectoriales. No se puede tratar una iniciativa así, como si fuera otro proyecto tradicional, y requiere de una

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lucidez y forma de trabajo nueva, en que los protagonismos de los cooperantes, y sus eventuales condicionalidades deben quedar por fuera. En séptimo lugar, todo tipo de apoyo de carácter técnico debe ir orientado a fortalecer las competencias técnicas necesarias de las unidades legal e institucionalmente establecidas para conducir una política o un plan. La experiencia enseña que las estructuras paralelas tarde o temprano tienen un rol perverso en un triple sentido: i) generalmente no permiten el empoderamiento de los procesos en aquellas estructuras encargadas de darles, precisamente sostenibilidad, y ii) generan desmotivación e incomodidad en el personal de línea encargado de dar continuidad a esas iniciativas, al tener diferenciales condiciones en términos de salarios e infraestructura, pero cada vez mayores responsabilidades, iii) la creación de estructuras paralelas para conducir iniciativas como EFA abren la puerta a un conjunto de problemas derivados de la política contingente, como por ejemplo pago de favores políticos.

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LISTADO DE ACRÓNIMOS

SIGLA SIGNIFICADO ADEL Asociación de Desarrollo Educativo Local AECI Agencia Española de Cooperación Internacional AECO Asociación Educativa Comunitaria AMHON Asociación de Municipios de Honduras ANED Asociación Nacional de Ex Becarios ACDI Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional ASDI Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CEB Centro de Educación Básica DDE Direcciones Departamentales de Educación EFA Education For All EFA / FTI Education For All, Fast Track Initiative ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza FONAC Foro Nacional de Convergencia INICE Instituto nacional para la Investigación de la Calidad Educativa JICA Agencia de Cooperación del Japón MERECE Mesa Redonda de Cooperantes Externos en Educación MOU Memorando of Understanding ONG Organización No Gubernamental OPD Organización Privada de Desarrollo PEC Proyecto Educativo de Centro POA Plan Operativo Anual PROHECO Proyecto Hondureño de Educación Comunitaria SE Secretaría de Educación de Honduras SEFIN Secretaría de Finanzas UPN Universidad Pedagógica Nacional (UPN) USAID Agencia para el Desarrollo Internacional. Estados Unidos de América

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Acuerdo Ministerial Nº 1198 – SE – 04, Reglamento Interno de las DDE. Agencia Sueca para la Cooperación al Desarrollo Internacional (ASDI), (2007) “Informe país – Honduras, 2007, Cooperación internacional y ejecución nacional: ¿importa la calidad? (Evaluación de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina). Decreto Nº 146 – 86, Ley General de la Administración Pública Decreto Nº 136 – 97, Estatuto del Docente Hondureño. Decreto Nº 154 – 2001, Acuerdo de Crédito N° 3497, entre el Gobierno de Honduras y el Banco Mundial. Decreto Ejecutivo Ejecutivo PCM – 008 – 97, Reglamento de Competencias del Poder Ejecutivo. Foro Nacional de Convergencia (FONAC), (2006), “Educar para transformar. Seguimiento a la propuesta de la sociedad hondureña para la transformación de la educación nacional y líneas de acción estrtégica. International Institute of Social Study (2007), “Informe país – Honduras, 2007, Cooperación internacional y ejecución nacional: ¿importa la calidad? (Evaluación de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina)”.

OECD, PAD, Harmonising donor practices for effective aid delivery, Vol II, Budget support, sector wide approaches and capacity development in public financial management, chapter 3, Sector Wide Approaches Opazo, J. E., (2006) “El aporte de las municipalidades a la educación en Honduras y las perspectivas para el cumplimiento de las metas de la iniciativa de educación para todos (EFA)”, (informe de consultoría, documento sin publicar) Opazo J. E. (2007) “Análisis. Descentralización del sector educativo en Honduras”, documento elaborado para la Agencia Canadiense de Cooperación para el Desarrollo Internacional, Tegucigalpa, Honduras (informe de consultoría, documento sin publicar). PREAL, (2007) Mucho por hacer. Informe de Progreso Educativo de Centroamérica y la República Dominicana, 2007. República de Honduras, Secretaría de Educación (2002) Todos con Educación. Propuesta del Gobierno de Honduras. Iniciativa de apoyo ágil para la universalización de la educación básica para el 2015, (presentación del entonces señor Ministro en ppt)

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República de Honduras, Secretaría de Educación (2002) Sistematización y análisis del marco legal e institucional para la desconcentración y descentralización de la gestión de la Secretaría de Educación, documento elaborado por Adalid Romero. República de Honduras, Secretaría de Educación, Plan de Fortalecimiento Institucional de la Secretaría de Educación de Honduras, agosto 2005. República de Honduras, Secretaría de Educación, UPN, UMCE, Informe Comparativo Nacional del rendimiento académico 2002 – 2004, 2005. República de Honduras, Secretaría de Educación, Informe de Resultados de Auditoria del Plan Educación para Todos (EFA/FTI), 2007. República de Honduras, Secretaría de Educación, GTZ, MIDEH (2007) “Evaluación intermedia sobre la disponibilidad, uso, valoración e impacto del DCNB, libros de texto de español y matemáticas, estándares, programaciones y pruebas formativas para 1° a 6° grado en educación básica. Informe Técnico. Romero, Anaín (2007), “Investigación de la educación para todos iniciativa de apoyo ágil: caso Honduras”, Documento preparado para la Coalición Española para la Campaña Mundial de la Educación (CECME) a través del Comité Coordinador de la Red de Educación (COMCORDE) en Honduras. Secretaría de Educación, Plan Todos con Educación, Honduras 2003 – 2015, propuesta para la iniciativa EFA – Fast Track, Secretaría de Educación, Varios informes de Revisiones Conjuntas Plan EFA UNICEF Honduras (2005) Análisis de inversión en Infancia (elaborado por J. E. Opazo y Jean Erick Theinhard), (documento de consultoría, sin publicar) www.se.gob.hn

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ANEXOS

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ANEXO I

Education for All Global Monitoring Report 2009

Terms of Reference for Honduras case study of government and donor efforts for improved aid effectiveness in the education sector

Author: Mr Juan Enrique Opazo Marmentini Background and context The Education for All Global Monitoring Report (GMR) annually assesses progress towards the achievement of the six goals of Education for all Agreed at the World Education Forum in Dakar in 2000. The Report aims to inform and influence education and aid policy through an authoritative, evidence-based review of progress and a balanced analysis of critical challenges facing countries. It is the result of a broad research exercise, including gathering evidence from background papers prepared by researchers and institutes around the world. Six reports have been published thus far: Is the World on track? (2002); Gender and education for all: The leap to equality (2003/4); The Quality imperative (2005); Literacy for life (2006), and Strong foundations, early childhood care and education (2007), and Education for all by 2015. Will we make it? (2008). All reports can be consulted at www.efareport.unesco.org

The 2009 Report will provide a comprehensive and comparative picture of the role of governance, management and financing for the achievement of the EFA goals, particularly as regards overcoming inequality and exclusion. The specific objectives of the thematic part of the Report are to:

• Identify different models of governance, management and financing of education systems across the world and examine the inter-play between education, poverty and other dimensions of human development

• Provide an analytical framework and global mapping for the discussion on governance, management and financing of education. The framework aims to structure the discussion and to show the linkages between governance, management and financing for the achievement of EFA

• Synthesise international research on critical factors contributing to a well-functioning education system, in terms of governance, management and financing and on factors affecting inequalities in access and quality

• Critically examine actual reforms, policies and practices in the GMF of education and discuss actions needed by governments, civil society and international agencies in terms of governance, management and financing of education systems

• Examine different models of aid to education systems and to analyse receipting government and donor efforts for more effective aid to education, in fragile and less fragile country contexts

Terms of Reference

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To contribute more effectively to the achievement of Education for All, the Dakar Framework for Action in 2000 called upon donors to better coordinate their aid and to strengthen sector-wide approaches. More recently, in 2005, the Paris declaration pointed to ownership, alignment, harmonization, managing for results and mutual accountability as key principles and stressed the importance of capacity development for the work towards more effective aid. The implementation of the key principles of the Paris declaration implies major shifts in the way development cooperation is managed and delivered in different country contexts. The sector-wide approach (SWAp) can be seen as a way to make the principles of the Paris declaration operational at the sector level by promoting coordinated support for nationally owned education sector or sub-sector programmes and more extensive use of national systems. The underlying assumption is that using national systems for the planning, implementation and monitoring of aid, will help improving these systems. The EFA Global Monitoring Report 2008 notes a declining share of project aid and increasing programme support to education sectors since 2000. The Report highlights some country and donor experiences in moving towards sector-wide approaches and points to some of the challenges involved. It is noted that while more governments and donors have adopted the sector-wide approach, the necessary initial conditions of national ownership and sufficient national management capacity hinders the use of this approach in other countries. For the countries that have adopted the sector-wide approach, the process does not automatically imply more effective aid. Various country experiences show that for improved harmonization and alignment, national governments need to be fully involved and be willing to develop new capacities. For a variety of reasons, these conditions are not always present. In recent years, a couple of large-scale evaluations have emphasized the need for each partner country, together with the present donors, to find its own way forward for improved aid effectiveness. It has been stressed that reliance on blueprints that are ‘copied’ across different country contexts can be harmful to aid effectiveness (IDD and Associates, 2006; Netherlands Ministry for Foreign Affairs, 2003). The assignment The 2009 Report, with governance, management and financing of EFA as special themes, intends to further explore issues of aid governance, management and financing. Country efforts for improved aid effectiveness will be a central aspect of this analysis. The main purpose of the case study is to examine critically how the government and donors have improved aid effectiveness in the education sector and what barriers there are for further progress. The GMR team is particularly interested in examples that examine the dynamics between in-country stakeholders (in particular national government bodies, donors, civil society) that have contributed or hindered improved aid effectiveness. Although each country context differs, the overall question is from recent experiences what lessons can be drawn about key elements for improved aid effectiveness in education sectors.

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In the introduction, the study should briefly describe:

• The share of aid in the financing of the education sector • Which aid modalities (project, pool/basket fund, sector budget and general budget

support modalities) that are used by donors in the education sector, including their amounts and relative shares

Thereafter, the following areas and guide questions should be considered in the study: Ownership - The term implies that the government is in the ‘driving seat’ and exercises leadership over the education sector development, including coordination of donor support.

• How has the government exercised its leadership in developing, implementing and monitoring its education sector (or sub-sector) programme?

• What influence have donors had on education policies and programmes (including examples)? What characterizes the dialogue between the government and donors? Are there instances of donor priorities being added to the education sector plan? Has the donor influence changed in recent years and in that case how, and why?

• Has the development of a sector-wide approach helped or not to strengthen the governments capacity to exercise its leadership of the education sector development?

• What kinds of conditionalities have been used by donors for their support to the education sector and what has been the impact of conditionality on national ownership? Have patterns of conditionality changed over time?

• What are the major challenges in relation to the government’s ownership of the education sector development?

Alignment - Donors use and adopt the country’s education sector plan as the basis of their support and use the government’s systems and procedures channeling their financial support and for monitoring the performance of the education sector.

• Do the government and donors differ on the priorities they give to different aspects of the education sector programme, for example during review missions? Please provide examples.

• To what extent do different donors use the country’s system and procedures, especially the budget and the budget cycle, for their aid management and how has this changed since 2000? Please note differences among the present donors.

• What have the implications been of the use of the country’s systems and procedures? Has it contributed to improved sector management? Or has it rather put too much pressure on national capacities? What has been the effect on transaction costs for the government as well as for donors?

• What concrete efforts have been made to make education aid flows more predictable? What are the results and remaining challenges?

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• How effective has the sector-wide approach been in contributing (for example through policy dialogue and additional finance) to reduced education disparities in the country? Please provide examples.

Harmonisation - The use of common donor arrangements for managing aid.

• What steps have been taken since 2000 to use common arrangements among donors for planning, funding, disbursement, reporting, monitoring and evaluation?

• What has been the effect of using these common arrangements on transaction costs, for the government as well as for donors?

• What are the major achievements and remaining challenges for more harmonization across donors in the education sector?

Capacity development - The efforts of individuals, schools/learning centres and the education system as a whole to improve their abilities to manage education more effectively.

• What priority does the government give to improved planning, implementation and monitoring of results of education policies and programmes and how are improvements being made?

• How is donor support for capacity development provided and to what extent have donors aligned this support with government priorities?

• To what extent is donor support to capacity development harmonized? • What are the major achievements in relation to capacity development and what

challenges remain to be addressed? The study should draw on existing government and donor documentation, including agreed minutes from review missions, and existing evaluations and studies. In addition, interviews should be conducted with government officials, bilateral and multilateral donor agency representatives and civil society representatives. Output The assignment is expected to result in a report of no less than 7000 words including a 200 word executive summary, excluding tables and references. The report should be structured as follows:

• Executive Summary • Short introduction which outlines the focus and methodology of the study and aid

volumes and aid modalities used in the education sector • A section on each area (ownership, alignment, harmonization, capacity

development) identified in the TORS • A concluding section summarizing the main lessons emerging from the study

A full reference list is to be attached to the study. The study will be written in Spanish The study should include as many concrete examples as possible. Deadline: First draft by 31st March 2008, final draft by 18th April 2008 Fee: 8,000$ upon approval of the final draft

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ANEXO II

UNESCO EDUCATION FOR ALL MONITORING REPORT 2009 –

CASE STUDY HONDURAS

INSTRUMENTO DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN PARA INFORMANTES CLAVES

1.- ¿Cuál ha sido, o es, su relación con el Plan EFA, y en qué periodo (o periodos) se ha dado?

2.- ¿Qué nos puede decir acerca de los orígenes de la iniciativa EFA FTI en Honduras en términos de los siguientes aspectos?

a) Naturaleza de la invitación al país (cuándo y cómo se produjo) b) Elaboración de la propuesta de país (relación con ERP, Plan Sectorial, ODM, etc) c) Rol de la cooperación internacional en ese proceso d) Nivel de participación de otros actores claves del sector (técnicos nacionales, organizaciones magisteriales, docentes, padres de familia, alumnos, Universidades - institutos)

3.- Respecto de los primeros pasos, podría decirnos cuál es su perspectiva acerca de los inicios en la implementación del Plan (referencia al Plan de 18 meses del 2003; proceso de elaboración y firma de MOU de entendimiento (septiembre del 2003) y MOU fiduciario (junio del 2004)).

4.- En cuanto al desarrollo de la iniciativa, qué opina usted, de acuerdo a su experiencia, respecto al grado de apropiación del Plan por parte de los Gobiernos:

a) Características del diálogo entre Gobierno y donantes. Influencia de los donantes sobre las políticas y programas en educación (ejemplos) y cambios en ello b) Consideración de prioridades de los donantes en el plan del sector educación c) El desarrollo del enfoque sectorial (SWAP) ha ayudado o no al fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos a ejercer el liderazgo en el desarrollo del sector educación d) Condicionalidades que han utilizado los donantes para su apoyo, como han cambiado y como han incidido en la apropiación nacional. e) Desafíos para la apropiación gubernamental para el desarrollo del sector educación

5.- Respecto del proceso de alineamiento:

a) Ejemplos en donde donantes y Gobiernos han diferido en prioridades del sector (según informes, evaluaciones, revisiones conjuntas)

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b) Utilización de los sistemas y procedimientos del país por parte de los donantes para administrar su apoyo, y cómo esto ha cambiado desde el 2000. c) Implicancias de lo anterior en términos de: si ha mejorado la gerencia del sector, o si ha puesto mucha presión sobre las capacidades nacionales. Efectos en términos de costos de transacción para el gobierno, tanto como para los cooperantes. d) Esfuerzos concretos hecho para hacer del flujo de cooperación algo más previsible. (resultados y desafíos). e) Ejemplos de cómo el SWAP ha contribuido a reducir las disparidades educativas en el país.

6.- En referencia al proceso de armonización,

a) Ejemplos de arreglos tomados desde el 2000 entre donantes para: planificar, hacer desembolsos reportar, monitorear y/o evaluar (MERECE, MOUs) b) Efectos de esos arreglos comunes sobre los costos de transacción para el gobierno como también para los donantes c) Logros y desafíos pendientes para una mayor armonización entre donantes en el sector de educación

7.- En relación al desarrollo de capacidades:

a) Prioridades del Gobierno para mejorar planificación, implementación y monitoreo de los resultados de programas y políticas en educación, y cómo es que se han establecido e implementado. b) Apoyo de los donantes al desarrollo de capacidades (asistencia técnica) y grado de alineamiento de ese apoyo con las prioridades gubernamentales, y de armonización entre ellos c) Principales logros y desafíos al tema del desarrollo de capacidades nacionales

8.- De acuerdo a su experiencia y conocimiento, en qué medida cree usted que la iniciativa EFA / FTI ha:

a) Llegado al nivel desconcentrado y, esencialmente, a los centros educativos del país. b) Tenido impactos en términos de productos generados, y avances en: componentes del Plan, indicadores y metas.

9.- En su opinión ¿cuáles serían las principales lecciones aprendidas del desarrollo del Plan EFA para el país, y para los cooperantes en educación que han participado?

10.- ¿Qué recomendaciones realizaría para reorientar los esfuerzos del Plan en función de los compromisos establecidos (metas), considerando el nuevo escenario?

MUCHAS GRACIAS POR SU VALIOSA COOPERACIÓN

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ANEXO III

ESTUDIO UNESCO LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS

NOMBRE CARGO FECHA

Elia Del Cid

Ex viceministra educación Realizada 2502

Vilma Pagoaga

Ex encargada EFA / FTI Realizada 2502

Anaín Romero Ex encargado financiero de la iniciativa EFA / FTI Realizada 1103 Daliver Flores

Encargada actual EFA FTI Realizada 1103

Ibis Boquín Ex director de la Unidad de Planificación y Evaluación, Secretaría de Educación de Honduras

Realizada 0603

Mia Rimby Encargada de educación y salud, Agencia Sueca de Cooperación al Desarrollo (ASDI)

Realizada 2602

Jeffrey Landsdale Ex integrador EFA/FTI de Banco Mundial. Actualmente subdirector de proyecto MIDEH – Honduras de USAID

Realizada 0503

Inés Antón Especialista en educación de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI)

Realizada 0503

Evelyn Rodriguez Encargada de educación, US AID Realizada 2702 Lidia Fromm Especialista en educación, sectorialista del Banco

Mundial en Honduras Realizada 0703

Dolly Moruja Representante de la Organización de Estados Iberoamericanos en Honduras (OEI)

Realizada 0403

Miriam Rojas Asistente, especialista en educación programa pro EFA, GTZ

Realizada 0303

Nieves Alvarez Encargada programa pro EFA de GTZ Realizada 2602 Mayra Perez Asistente del Fondo Común (EFA) y de la Mesa

Redonda de Cooperantes en Educación Realizada 2602

Gloria Palacios Asesora en educación, Viceministerio de la Presidencia

Realizada 2702

Ricardo Morales Especialista en educación, Universidad Pedagógica Realizada 2502 Josefina Gamero Fundación FEREMA, especialista en educación Realizada 0303 Ana Berta Rodríguez

Consejo Hondureño de la empresa privada (COHEP)

Realizada 0503

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