CEPAL Summer School

Ariel GordonUniversidad Nacional de Quilmes / AEDA

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva

Políticas de ciencia, tecnología e innovación en América Latina y estrategia de desarrollo:

historia reciente y perspectivas contemporáneas.

Julio, 2013

Estructura de la clase Periodización histórica:

a) institucionalización de las actividades de ciencia y tecnología a mediados del s. XX

b) crisis del modelo sustitutivo de importaciones (1980)

c) reformas estructurales neoliberales de los años noventas

d) situación actual Panorama regional

Las políticas de CyT y el problema del Desarrollo: 1950-1980 La Institucionalización de las actividades de

ciencia y tecnología se produce a mediados del Siglo XX en el contexto de la discusión por el problema del desarrollo.

Actores Clave: Comunidad científica: universidades Organismos internacionales: UNESCO, OEA,

CEPAL, BID Militares : tecnología nuclear, petróleo,

aeronáutica

El modelo lineal ofertista (MLO)Vannevar Bush “Science the endless frontier”

Enfoques teóricos de política científica

Organismos internacionales UNESCO: rol clave en la difusión del modelo

de los consejos nacionales de investigación. CEPAL: papel destacado no sólo en asesoría

en políticas públicas y de formación técnica de la burocracia que la nueva fase de desarrollo demandaba, sino que también contribuyó a consolidar una escuela de pensamiento económico latinoamericana.

Las políticas de CyT y el problema del Desarrollo: 1950-1980 Contexto político-económico:

◦ Industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Profundización de la industrialización.

◦ Desarrollismo. Contexto teórico:

◦ El Estructuralismo Latinoamericano en Economía◦ La Teoría o Enfoque de la Dependencia en

Ciencias Sociales

Contexto político económico Modelo Estado-Céntrico ISI - Desarrollo endógeno Políticas de desarrollo del mercado interno y construcción

de la estructura productiva interna como vector generador de empleo y de capacidades propias.

Creación de Consejos Nacionales de Ciencia: CONICET (Ar) (1958), CNPQ (Br) (1952), CONICYT (Cl) (1968), CONACYT (Mx) (1970)

Contexto de referencia teóricoConceptos Clave Heterogeneidad Estructural Deterioro secular de los términos de

intercambio Integración dependiente en el comercio

mundial: centro industrial - periferia agrícola

Autonomía tecnológica

El problema del Desarrollo La problemática de la ciencia y la tecnología apunta

de lleno a dos procesos cruciales de este período histórico en América Latina: los procesos de Industrialización y Modernización.

Si el desarrollo de la actividad científica se relacionaba con una de las dimensiones de la consolidación de la educación superior, y ésta representaba una de las máximas expresiones de la modernización de la sociedad; el desarrollo de la tecnología apuntaba al problema de la profundización de la industrialización hacia bienes más intensivos en conocimiento, y por lo tanto, en valor agregado.

Características del desarrollo científico y tecnológico durante la ISI

La dinámica de la investigación en CyT en América Latina en el período no parece explicarse por motivo económicos, sino que responde a una actividad promovida por la propia comunidad científica, desde las universidades, en tanto éstas constituyen el actor central de los sistemas de CyT.

Investigación en CyT como actividad cultural. Mayor énfasis en la investigación científica

que en el desarrollo tecnológico

Una “cultura” innovativa altamente burocrática Poca “profundidad” en sus vínculos con el aparato

productivo Ineficiencia e ineficacia asociado a una forma de

gestión burocrática. Jugó un papel subsidiario como 'fuente' del

cambio tecnológico incorporado por el aparato productivo local.

Empresas públicas: adquisición de tecnología “llave en mano” a grandes contratistas internacionales, en desmedro de los RRHH calificados locales y tecnologías desarrolladas incluso al interior de las mismas empresas.

Debilidad del SNI durante la ISI. Katz (2001)

¿Qué ocurre en los ochenta? Entra en crisis el modelo de sustitución de

importaciones Y la idea de un crecimiento endógeno Se desata un cambio en el paradigma

tecnoproductivo Desaceleración del crecimiento o estancamiento

Recesión económica Hiperinflación Planes de estabilización frustrados

Plan Cruzado Plan Austral

Crisis de la deuda Las democracias emergentes enfrentan una agenda

cargada La evaluación: una década perdida

Respecto de las políticas en ciencia y tecnología

Rasgos positivos: ◦ Regreso de científicos exiliados durante las dictaduras previas◦ Se recupera la autonomía de la universidad y se vuelve a

desarrollar investigación◦ Se desarrollan intentos vinculacionistas◦ Se inician los procesos de integración regional con la temática

científico-tecnológica como elemento central Rasgos negativos:

◦ No se alteran las líneas generales de la política◦ Se continúa con el modelo ofertista◦ No se logra la articulación del sector con el desarrollo

económico y social

En Brasil E N B RA S I L S E C R E A E N 1 9 8 5 E L M C T ( E N T R E 1 9 9 0 Y

1 9 9 2 V U E LV E A S E R S E C R E TA R Í A ) E N 1 9 8 8 L A N U E VA C O N S T I T U C I Ó N P R O D U C E C A M B I O S

C O N C E P T U A L E S Y P O L Í T I C O S◦ Incorpora la temática CyT a la Carta Magna◦ Se sostiene el impulso al sector informático –se lo transforma

en política informática-◦ La FAPESP no sufre recortes graves y en 1989 se le asigna el

1% de la recaudación tributaria U N H E C H O PA RA D I G M ÁT I C O : C O L L O R E L 1 5 D E M A R Z O

D E 1 9 9 0 C O N L A M P 1 5 0 E X T I N G U E L A C A P E S◦ El 12 de abril se vuelve atrás y se la reconoce por Ley

E N B RA S I L E L F N D C T PA S A D E 3 1 % D E L P R E S U P U E S T O F E D E RA L E N C Y T E N 1 9 7 9 A 5 % E N 1 9 8 4◦ La FINEP deja de hacer inversiones en investigación◦ Sólo se preservan del recorte las becas que tiene estatuto legal

en el presupuesto federal

En argentina Desfinanciamiento del sector En Argentina los recursos asignados a CyT

se redujeron entre 22% y 29% entre 1984 y 1990

Como porcentaje del PBI desciende de 0,29 a 0,24%

El sector privado continúa sin demandar sobre el sector de CyT

Su escasa participación en el sector CyT explica el excesivo peso del sistema educacional universitario

Producto de la crisis de la deuda y de la crisis fiscal se recortan los préstamos internacionales al sector

Cambios significativos en los años noventas

A nivel global:◦ El proceso de globalización y auge de los enfoques sistémicos◦ Internacionalización de la ciencia◦ Impulso a la formación de bloques regionales

A nivel de Iberoamérica◦ Consenso de Washington

Ajuste fiscal Privatizaciones Desregulación

◦ Chile es el primer país que comienza a privatizar◦ En México comienza con el gobierno de M. De la Madrid

(1982-1988)◦ En Argentina con Menem, en Brasil con F. Collor de Melo

Algunos lineamientos del Consenso de Washington Déficit publico reducido Gasto publico focalizado. Educación, salud,

infraestructura. Reforma del sistema impositivo. Ampliación de la base. Liberalización del mercado de capitales. Tipo de cambio único y competitivo. Reducción y menor dispersión de tarifas. Eliminación de barreras a la IED. Privatización de las empresas del Estado. Abolición de las regulaciones que frenan el ingreso de

firmas o restringen la competencia. Asegurar el respeto por los derechos de propiedad.

Estilización de las transformaciones a partir de las Reformas Estructurales Re-estructuración del aparato productivo

hacia el procesamiento de recursos naturales y hacia la maquila.

IED y expansion de las industrias de servicios. Telecoms, energia, transporte.

Reestructuración de los modelos de organización del trabajo a nivel de firma. Los nuevos modelos de firma. Bajo “enraizamiento” local de la IED.

Irrupción de la digitalización. Modelo de gestión “just in time”, “lean

production”

En el campo de las ideas Desarrollo del “pensamiento único”

◦ Se recuperan nociones como las de gestión, administración y eficiencia

◦ Se proclama el fin de la política◦ En ciencia y tecnología la hegemonía corresponde a la

idea de innovación Y el desarrollo del SNI

◦ Instrumento para el logro de la competitividad◦ La sociedad del conocimiento o de la información son

planteadas al margen de los intereses políticos y económicos que subyacen a su conformación

Se discute la emergencia de un nuevo “modo de producción de conocimiento”

En el sector científico-tecnológico:

Las instituciones responden a otro paradigma Se Incorpora la idea de innovación Se busca redefinir las condiciones de funcionamiento

del mismo:◦ Transparentando los procesos de evaluación y asignación de

recursos◦ Promover una mayor vinculación de las instituciones del

sector con el ámbito de la producción◦ Crear un mercado de oferta de servicios tecnológicos◦ Impulsar modificaciones en el sistema bancario para

posibilitar el acceso al crédito y financiamiento de la innovación

◦ Estimular una mayor inversión del sector privado así como de las provincias y/o estados

Los instrumentos son mayormente horizontales◦ Política supeditada al financiamiento externo

La perspectiva vertical (enfoque selectivo de áreas y proyectos estratégicos), es reemplazado por un enfoque horizontal.

El mecanismo de control y dirección de la política científica por parte del Estado es reemplazado por un mecanismo de estímulos e incentivos basados en el mercado como el mejor asignador de recursos.

Instrumentos: Fondos de financiamiento del desarrollo tecnológico y la innovación:◦ Fontar en Argentina◦ Líneas de Préstamo de CORFO en Chile◦ Líneas de Préstamo del BNDES y de FINEP en Brasil, entre

otros.

Enfoque lineal de estímulo a la demanda de I+D a partir de 1990s

El apoyo al upgrading tecnológico y a la innovación en el sector privado se concentraba en aquellos sectores donde se consideraba que había fallas del mercado.

Enfoque lineal de estímulo a la demanda de I+D a partir de 1990s

Se critica el carácter lineal que prevalece en ambos modelos.

Si durante la ISI el enfoque de estímulo a la oferta consideraba al acceso a la información como un sucedáneo de la innovación, derivándose ésta directamente de aquella.

El modelo implementado a partir de las reformas estructurales abandona la preocupación por la I+D, preocupándose casi exclusivamente por la innovación, que es confinada a ser una actividad exclusiva de las empresas y del sector privado.

Crítica de Cimoli a la linealidad de ambos modelos

Modelo Lineal de Estímulo a la Oferta (1940-1980)

Investigación Básica Investigación Aplicada

Desarrollo TecnológicoInnovación

Estímulo a la innovación demanda de

I+D por parte de las empresas

Desarrollo Tecnológico Investigación

Aplicada

Modelo Lineal de Estímulo a la Demanda (1990<)

Hacia una agenda de políticas de CyT integrales Las condiciones estructurales son clave para el

éxito de las políticas de ciencia y tecnología. Las políticas de CyT deben estar coordinadas

con las políticas industriales y las políticas macroeconómicas.

Las políticas de CyT deben atender a las especificidades históricas y geográficas del entramado productivo y social de cada país. La región presenta una tradición de prestar poca atención a las especifidades y diferencias entre los países y a aplicar recetas uniformes.

1940 < 1960/70 1990

Estado de Bienestar – Época Dorada de expansión- ISI en AL

Política para la Ciencia. Modelo Lineal.

Neoliberalismo - Reformas estructurales: Desregulación, Apertura y Privatizaciones

Modelo de Políticas de Innovación

•Políticas lineales de estímulo a la oferta de I+D.•Sector público como principal proveedor de CyT.•Desarrollo de la infraestructura de Centros de Investigación Públicos e Institutos de Investigación Universitarios.•Patrón de difusión del conocimiento jerárquico•Políticas selectivas y centralizadas, de oferta de I+D

•Políticas de estímulo a la demanda de I+D.•Sector público como principal proveedor de CyT, pero énfasis en el sector privado como demandante de I+D.•Modo 2 de Gibbons.•Patrón de difusión del conocimiento no jerárquico.•Políticas horizontales y de estímulo a la demanda de I+D. •Predominancia de inst. de I+D del sector público y universidades, pero con lógicas y mecanismos de mercado en la asignación de recursos

Tecnocracia – Crisis de legitimidad de la ciencia – Vietnam, Manifestaciones del `68

•Modelo Tecnocrático.•Desarrollismo.•Grandes Programas Públicos de Investigación Aplicada.•Centros de Transferencia de Tecnología.•Articulación Universidad- Empresa.

Ciencia para la Política. Modelo de Tecnología Aplicada.

Ariel Gordon (2011)

Iberoamérica, y en particular los países de ALC, han incrementado significativamente su esfuerzo en ciencia y tecnología en la última década.

Recursos financieros en ciencia y tecnología

Evolución de la inversión en I+D en PPC por bloques geográficos seleccionados

Pese al esfuerzo realizado, el peso relativo de América Latina y el Caribe a nivel mundial continúa siendo muy pequeño

Inversión en I+D en PPC por bloques geográficos seleccionados

* O último dato disponible

Año 2000 Año 2009*

Inversión en I+D en relación al PBI por regiones y países seleccionados

Año 2009 o último año disponible

Las capacidades en ciencia y tecnología de los países de ALC se caracterizan por su concentración en los de economías de mayor tamaño.

Tres países (Brasil, Argentina y México) concentran alrededor del 90% de la inversión en I+D.

Año 2000 Año 2002

Año 2009

Distribución de la inversión en I+D en dólares corrientes en países de ALC

Distribución de los investigadores en EJC en ALC, en países seleccionados

Año 2009 o último año disponible

Una concentración similar sucede en el caso de la distribución de investigadores

Inversión en I+D financiada por empresas, por bloques y países seleccionados

Año 2009 o último año disponible

En Iberoamérica, la mayor proporción de inversión en I+D proviene fundamentalmente del sector público. La financiación desde el sector empresarial es baja en comparación con los países de mayor grado de industrialización.

Patentes

Patentes en USPTO 2006

0100200300400500600700

2000 2006

ChinaIndiaAmérica Latina

Patentes en USPTO

  2000 2006

China 119 661

India 131 481

América Latina 293 277

Evolución del número de titulados de grado en Iberoamérica

Evolución del número de titulados de maestrías en Iberoamérica

Evolución del número de titulados de doctores en Iberoamérica

Evolución del número de publicaciones en el Science Citation Index (SCI)

* Base Año 2000 = 100

Publicaciones en la base SCI en relación al número de investigadores en EJC

Seis países de la región realizan encuestas de innovación:

Argentina Brasil Chile Colombia México Uruguay

Innovación

Innovación Existe un claro componente sectorial en la

innovación, que afecta la posibilidad de introducir un nuevo proceso, producto o ambos.

Las empresas que innovan más que el promedio generalmente pertenecen a las áreas de química y farmacéutica, maquinarias y equipos, automóviles, petróleo y metales.

No hay un patrón común en cuanto a la relación entre el tamaño de las empresas y la capacidad de innovar.

Innovación y Empleo Diversos estudios señalan que las empresas

innovadoras, y entre estas las que realizan innovación de mayor intensidad (productos nuevos para el mercado mundial), emplean a RRHH más calificados y pagan mejores salarios.

Innovación y exportaciónLa innovación puede mejorar la competitividad externa de las empresas de varias maneras.

Aumento de la productividad, que contribuye a reducir los costos de producción.

Aumento de la calidad con el objetivo de alcanzar los estándares y niveles de calidad necesarios para ingresar en los mercados más competitivos.

Tipo de Innovación en las Empresas latinoamericanas Las empresas de ALC tienden a demandar

conocimientos más que a producirlos, por lo que suelen adquirir tecnología incorporada en bienes de capital, “llave en mano”.

Se señala como preocupante la escasa relevancia de las actividades de innovación relacionadas con esfuerzos internos a la empresa (tales como I+D dentro de la empresa, Ingeniería y diseño industrial, Capacitación, etc.)

Las empresas brasileñas realizan más innovación relacionada con esfuerzos internos a la empresa.

Especialización en RRNN y rol del Sector Público en I+D Dada la característica de la especialización

productiva y la inserción internacional de América Latina, la participación del sector público resulta aún más importante.

El financiamiento público tiende a ser más importante en los países desarrollados cuya estructura productiva, especialmente la de exportaciones, está vinculada a los recursos naturales, como ser Australia, Noruega y Nueva Zelandia.

Innovación y RRNN La literatura señala que existen márgenes

para aumentar el gasto en I+D en sectores de uso intensivo de RRNN, debido a que estos sectores invierten mucho menos en I+D que sus pares de países desarrollados.

Esto podría redundar en la diferenciación de productos incluso en el área de bienes basados en RRNN.

Obstáculos a la innovación en el sector de RRNN Varias empresas basadas en recursos

naturales, particularmente las extractivas, pertenecen a conglomerados mundiales que concentran las actividades de investigación y desarrollo en centros especializados localizados en países más desarrollados.

A su vez, muchos productores de bienes basados en recursos naturales son integrantes de cadenas globales de valor gobernadas por empresas transnacionales que controlan insumos tecnológicos clave y la generación y difusión de tecnología en la cadena. (Cepal, 2008: 129)

Participación de Iberoamérica en bases de datos generales y especializadas. Años 2000 y 2009

Producción Iberoamericana por países seleccionados en distintas bases de datos. Año

2009

Producción Iberoamericana por países seleccionados en distintas bases de datos. Año

2009

Gasto en I+D y PIB per cápita

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Ariel GordonUniversidad Nacional de Quilmes / AEDA

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva

Políticas de ciencia, tecnología e innovación en América Latina y estrategia de desarrollo:

historia reciente y perspectivas contemporáneas.

agordon@unq.edu.ar