FORMATION DE CABRI SUR LA GFPACCRA, GHANA 20 NOVEMBRE 2012

Exécution du budget et autres questions de GFP descendantes (en aval) du secteur public

Kojo Oduro, CPFA

Vue d’ensemble : Exécution du budget et questions de GFP en aval

• Accomplissements en termes de réforme de la GFP en aval et certains des défis actuels

• Processus d’exécution du budget

– Préalables pour une exécution ordonnée et problèmes à aborder

– Les systèmes au sein de l’exécution du budget

– Contrôles internes, notamment l’audit interne

– Comparaison des processus anglophones et francophones

• Gestion de trésorerie et compte unique du Trésor (CUT) : définition, principes sous-jacents et problèmes.

• Comptabilité et rapports (incl. questions liées au système de gestion intégrée de l'information financière)

Réussites de la réforme de la GFP en aval

• Réformes actives des systèmes de passation des marchés dans des pays sélectionnés ;

• Progrès accomplis vers les audits des systèmes internes axés sur les risques ;

• Progression vers l’utilisation de normes comptables publiques ;

• Rapports en cours d’exercice se sont améliorés.

• Source : Rapport d’activité de CABRI, La Bonne gouvernance financière en Afrique, mars 2011

1. Défis de la GFP en aval, pour la réalisation d’une bonne gouvernance des finances publiques

• La recherche a montré que les pays africains ont en général des systèmes faibles d’exécution du budget, avec des contrôles internes et une gestion de trésorerie faibles, et enfin, une mise en œuvre lente des réformes de comptabilité et des systèmes de gestion intégrée de l'information financière :

1. En général, les pays africains ne gèrent pas leur trésorerie de manière optimale (besoin d’un CUT efficace) ;

2. Il faut améliorer le plan de trésorerie et les pratiques d’engagement (besoin de meilleures facilités de financement compensatoire)

3. Le contrôle des engagement est faible : 65% des pays africains évalués par le PEFA ont obtenu la note C ou D, ce qui signifie qu’ils disposent de systèmes de contrôle incomplets ou que les contrôles sont systématiquement violés.

• Source : Rapport d’activité de CABRI, La Bonne gouvernance financière en Afrique, mars 2011

2. Défis de la GFP en aval, pour la réalisation d’une bonne gouvernance des finances publiques

1. Des contrôles de paie doivent être mis en place.

2. Les systèmes de passation des marchés doivent être consolidés.

3. Les capacités d’audit interne efficace fondé sur le système sont faibles.

4. Le soutien et les capacités fournis pour l’adoption de normes comptables reconnues sont inadéquats.

5. Les rapprochements ne sont pas effectués assez souvent.

6. La gestion des réformes des systèmes de gestion intégrée de l'information financière doit être consolidée.

Questions d’exécution du budget

• Problèmes clé : à la base du débat sur la crédibilité du budget, on trouve les problèmes suivants :

• Libération de fonds ;

• Contrôles internes ;

• Engagements et arriérés ;

• Prévision budgétaire et systèmes de gestion inefficaces : chevauchement de l’exécution du budget et de la gestion de trésorerie entraînant un rationnement des liquidités ;

• Transparence ;

• Rapports dans les délais en l’absence de systèmes de comptabilité bien établis ;

• Rétroaction des systèmes de S&E sur la performance.

Certains préalables et problèmes

• Préparation du budget : le budget doit être réaliste et correctement chiffré ;

• Suivi et contrôle : avoir un bon système de collecte des données et prendre au sérieux les retours ;

• Discipline budgétaire : conformité au règlement et sanctions mises en place ;

• Engagement politique, sans lequel les sanctions ne peuvent pas être appliquées ;

• Système réglementaire solide (provenant de la Constitution et de la loi sur la GFP).

Exécution du budget et prestation de services

• L’exécution du budget est au cœur de la prestation de services (infrastructures, éducation, santé publique et autres services publics)

• Il s’agit de gérer les ressources publiques de manière optimale en garantissant que :

– Le budget soit géré avec constance au sein des limites financières convenues ;

– Le déblocage de liquidités soit relié à la disponibilité des ressources ;

– Les déblocages soient alignés sur les engagements de dépenses ;

– La gestion budgétaire soit pleinement déléguée aux ministères dépensiers.

Le rapport sur la bonne gouvernance financière (BGF) en Afrique met en lumière des lacunes

• Il faut améliorer le plan de trésorerie et les pratiques d’engagement ;

• Le contrôle des engagements est faible ;

• Des contrôles de paie doivent être instaurés ;

• Les systèmes de passation des marchés doivent être renforcés ;

• Les capacités d’audit interne efficace fondé sur le système sont faibles ;

• Le soutien et les capacités fournis pour l’adoption de normes comptables reconnues sont inadéquats ;

• Les rapprochements ne sont pas effectués assez souvent ;

• La gestion des réformes des systèmes de gestion intégrée de l'information financière doit être consolidée.

Le processus d’exécution du budget comprend 6 étapes

• Étape d’autorisation : gérer l’autorité budgétaire

• Étape d’engagement : initiation du processus de passation des marchés

• Étape de vérification : réception des biens

• Étape de paiement

• Comptabilité et présentation des rapports financiers

• Suivi

Aperçu des processus d’exécution du budget : étapes de dépense

1. Affectation d’une dotation annuelle

2. Engagement (création de la responsabilité du

gouvernement)

3. Provision (Biens et services reçus et dette

contractée)- étape de vérification

4. Cycle de paiement (par le ministère dépensier-

préparer le bordereau de paiement)

5. Paiement (par le ministère dépensier ou le

ministère des Finances)

6. Rapports en cours d’exercice (rapports périodiques

préparés pour la direction) et suivi

Les processus sont effectués sur les systèmes suivants :

• Système d’instruments financiers (warrant)

• Système de gestion de trésorerie

• Système de passation des marchés

• Système de calcul des rémunérations

• Contrôles internes, notamment audits internes (AI)

• Gestion de la paie

• Système de comptabilité et rapports en cours d’exercice

• Systèmes de suivi et d’évaluation

2 domaines essentiels sont mis en lumière dans cette présentation, comme exemples

• Contrôles internes

• Comptabilité et rapports

Contrôles internes, notamment l’audit interne

• Contrôles internes

– Qu’est-ce que le contrôle interne ?

– Cadres de contrôle interne

– Contrôles internes de base

– Forces et faiblesses des contrôles et limites des contrôles internes

• Audit interne

– Méthodes d’audit

– Audit préalable ou postérieur ?

– Défis de l’introduction de l’audit des systèmes

– Indépendance de l’audit interne

– Comités d’audit

Définition : Qu’est-ce que le contrôle interne ?

• Le contrôle interne est un processus intégral effectué par la direction et le personnel d’une entité, et il est conçu pour gérer les risques et fournir une garantie raisonnable que les objectifs d’ensemble suivants soient réalisés dans le cadre de la mission de l’entité :– Exécuter les opérations de manière ordonnée, éthique,

économique, efficiente et efficace ;– Remplir les obligations de redevabilité ;– Se conformer aux lois et règlements applicables ;– Protéger les ressources des pertes, des détournements et

de tout dégât.

• Source : Directives de l’INTOSAI sur le contrôle interne

Quelques distinctions importantes

• Distinction entre contrôle et contrôles

• Distinction entre contrôle stratégique et contrôle de gestion

3 Types de contrôles

• Contrôles des actions (ou comportementaux) : l’accent est mis sur les actions des employés – où les responsables savent quelles actions sont préférables ou indésirables. Utiliser :– Des contraintes comportementales (par ex., mot de passe)– Examen avant action– Détection et prévention

• Contrôles personnels et culturels (clan et social) : par ex. sélection, placement, formation et conception de poste

• Contrôles des résultats (ou des extrants/produits)

Les contrôles des résultats sont cybernétiques

• Le contrôle des résultats peut être considéré comme un simple contrôle cybernétique.

• Il comprend trois éléments (processus, déviation/écart, et mesures correctives)

• Conditions à remplir pour que le CC soit en place (4) :– Objectif du processus : il faut un but.– Les extrants doivent être mesurables de la même façon

que les objectifs (ne pas mélanger les serviettes et les torchons)

– Modèle prédictif (permettre la comparaison entre la norme et la situation actuelle)

– La capacité de prendre des mesures est essentielle.

Composantes du contrôle interne

• Aligné sur le cadre de la COSO (Commission of Sponsoring Organisations), un contrôle interne comprend cinq composantes corrélatives :– Environnement de contrôle– Évaluation des risques– Activités de contrôle– Information et communication– Suivi

Source : Directives de l’INTOSAI sur le contrôle interne

Forces et faiblesses des différents types de contrôles : 3 points à considérer

• Coût et efficacité relatifs des différents contrôles– Contrôles personnels ou culturels : assez peu d’effets

secondaires néfastes, mais le personnel doit disposer de capacités et être motivé ;

– Contrôle des actions : effet direct en donnant des instructions et sous supervision rapprochée ; adapté aux tâches routinières mais freine la créativité ;

– Contrôles des résultats : utile lorsque ce qui est souhaité n’est pas livré, accorder de l’autonomie aide ainsi ; mais il est difficile de mesurer la performance et de séparer les facteurs contrôlables des facteurs incontrôlables.

• Gérer les décalages du système• Convergence des efforts

Limites du contrôle

Le contrôle interne ne suffit pas à assurer la réalisation de ces objectifs en raison des points suivants :

– Erreurs humaines

– Contraintes liées aux ressources

– Changements

– Attitude de la direction

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Importance de l’audit interne

• L’audit interne fait partie du système de contrôle interne.

• Un examen actif et continu de l’adhésion aux contrôles aide à prévenir la corruption et la gestion fautive.

• Aide à améliorer et maintenir la qualité des dépenses (optimisation des ressources- OR) et à chercher continuellement à minimiser les pertes et réduire les risques fiduciaires (RF).

• Il sert d’yeux et d’oreilles à la direction plutôt que d’aider à remplir une fonction de supervision.

Qu’est-ce que l’audit interne ?• L’audit interne doit être perçu comme un service d’évaluation

indépendant et objectif au sein d’une organisation.

• L’Institut des auditeurs internes du Royaume-Uni et de l’Irlande définit l’audit interne comme suit : « L’audit interne est une assurance et une activité de consultation indépendantes et objectives, conçues pour ajouter de la valeur aux opérations d’une organisation et les améliorer. Il aide une organisation à réaliser ses objectifs en offrant une approche systématique et disciplinée pour évaluer et améliorer l’efficacité de la gestion du risque, du contrôle et des processus de gouvernance ».

• L’Institut des auditeurs internes de New York définit l’audit interne comme ceci : « L’audit interne est une activité indépendante d’évaluation au sein d’une organisation, pour en examiner la comptabilité, les finances et les autres opérations comme base des services à l’organisation. C’est un outil de contrôle de la direction qui fonctionne en mesurant et en évaluant l’efficacité des autres contrôles ».

Fonctions principales de l’audit interne• Revoir et évaluer le caractère approprié et adéquat des

autorisations, des contrôles financiers et autres, et de la promotion de l’efficacité du contrôle à un coût raisonnable ainsi que leur application ;

• Vérifier le degré de conformité aux politiques, programmes et procédures établis ;

• Vérifier dans quelle mesure les biens de l’État sont comptabilisés et protégés de toute perte ;

• Vérifier l’utilité et la fiabilité des données de gestion élaborées au sein du service public ;

• Apprécier la qualité de la performance lorsque les responsabilités assignées sont menées à bien ;

• Recommander des points d’amélioration des systèmes opérationnels.

• Contrôler le degré d’importance ;

• Apprécier le degré d’économie et d’efficience de l’utilisation des ressources.

Approches à l’AUDIT INTERNE

Trois approches :

1. Audit préalable : vérification avant paiement dans le cadre du processus d’autorisation

2. Système d’inspection : lorsqu’une inspection ou un audit de conformité sont entrepris

3. Audit postérieur : unité d’opération indépendante qui vérifie que les contrôles internes fonctionnent correctement et émettent des recommandations sur l’optimisation des contrôles

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Exemples de vérification des audits internes

• Vérification des dépenses au sein des plafonds budgétaires (instruments financiers) et incidents de virement

• Vérification de la mise en œuvre des contrôles des engagements

• Vérification que les procédures de passation des marchés mises en œuvre promeuvent la rentabilité et soient fondées sur une concurrence loyale. (La concurrence truquée est une pratique courante.)

• Vérifier que la quantité et la qualité des biens payés soient correspondent aux spécifications. (Il arrive souvent que les fournitures soient incomplètes ou de qualité inférieure.)

Types d’audits

• Audit de conformité

• Audit de l’importance relative

• Audit des systèmes

• Audit fondé sur le risque

• Audit financier

• Audit de la performance

Audit préalable

• En cas d’audit préalable, les activités de l’auditeur interne sont intégrées en tant qu’étape du cycle de passation des marchés – de dépense. La logique est de relever les erreurs avant paiement. De plus, le personnel d’audit interne supervise et renforce le personnel de comptabilité.

• Toutefois :

– Cela sape l’indépendance de l’auditeur. Que se passe-t-il lorsqu’en dépit de telles vérifications d’audit préalable, des difficultés persistent ?

– Dans la pratique, cela a entraîné de nombreux cas de recherche de profit

– Même lorsque des difficultés sont identifiées, sans une autorité de suspension des travaux, l’exercice peut perdre son sens

– Le fardeau administratif et les retards de traitement peuvent devenir excessifs

Audit postérieur

• Dans le cas de l’audit postérieur, l’auditeur interne peut maintenir son indépendance, mais toute anomalie n’est découverte qu’après la perte.

• Cette approche est adoptée par l’auditeur externe et certains estiment qu’elle remet en question la nécessité d’un auditeur interne.

• L’introduction de la gestion financière informatisée offre une perspective en temps réel des transactions financières, permettant d’intervenir avant la fin du cycle de paiement.

Comparaison entre les systèmes anglophone et francophone d’exécution du budget

1. Exécution du budget

2. Comptabilité, rapports bancaires et financiers

3. Supervision : audit externe et contrôle parlementaire

1. Acteurs clés de l’exécution du budget

Similitudes

• Le ministère dépensier encourt les dépenses et passe commande, puis reçoit les biens et services

Différences

• La gestion du système anglophone est davantage décentralisée ; les ministères dépensiers sont les principaux responsables de l’exécution du budget.

• Dans le système francophone, le ministère des Finances central joue un rôle important à chaque étape du processus de dépense.

– Des contrôles d’engagement a priori existent avant d’encourir la dépense ;

– Le ministère des Finances prépare l’ordre de paiement ;

– Tout ordre de paiement est reçu et vérifié au ministère des Finances avant que la facture ne soit payée.

2. Acteurs clés de l’exécution du budget

Similitudes Les étapes des

processus sont presque identiques, de l’affectation au paiement

Différences Gestion centralisée/décentralisée

Rôle des comptables : pouvoirs élargis tandis que les gestionnaires de crédit ont le rôle limité d’initier les dépenses à l’étape de l’engagement principalement.

Dans le système francophone, la place du Ministre des Finances est unique (par rapport à ses collègues qui n’ont presque aucune responsabilité en termes de gestion financière effective).

2. Exécution du budget : contrôle des dépenses

Similitudes• Les deux systèmes exercent un

contrôle des dépenses : dans les pays anglophones, les contrôles des dépenses sont exercés par le système d’instrument financier tandis que le système francophone attribue des crédits ouverts.

• Cas d’arriérés de dépenses mais pour des raisons différentes

• Faible contrôle des rémunérations : Les deux ont connu le phénomène des « employés fantômes » dû au manque d’entretien et/ou d’intégration de registres du personnel.

Différences• Factures impayées en retard

entraînées par des comptables dans les pays anglophones ignorant le « budget de trésorerie » ou les limites de trésorerie, lorsque les postes sont compris dans le budget approprié.

• Dans le système francophone cela se produit car les fonctionnaires du ministère des Finances prennent rarement en compte la disponibilité de trésorerie. Il y a des contrôles formels à chaque étape (engagement, émission d’ordre de paiement et paiement) et la conformité aux affectations du budget est respectée, mais la gestion de trésorerie est peu intégrée aux procédures de trésorerie.

Exécution du budget : paiement

• Dans les pays anglophones, le paiement est centralisé ou décentralisé.

• Dans les pays francophones, il serait inconcevable que les paiements soient effectués en dehors du Trésor.

2. Exécution du budget : contrôle interne et audit interne

• Dans les pays anglophones les contrôles internes sont en partie décentralisés (les auditeurs internes des ministères dépensiers peuvent être employés par le ministère des Finances).

• Dans les pays francophones le ministère des Finances a un système fort de contrôles internes centralisés (les auditeurs internes, l’Inspection des finances, sont généralement rattachés au ministère des Finances) (noter que l’Ouganda a une division d’inspection similaire au sein de son ministère des Finances).

• Dans les pays francophones, on trouve aussi une agence de haut niveau qui inspecte les pouvoirs et les responsabilités au-delà de l’Inspection des finances (les Commissions de lutte contre la corruption en sont l’équivalent le plus proche (par ex. au Kenya, Nigéria, Ouganda)

3. Comptabilité, opérations financières et rapports financiers : cadre de comptabilité

Similitudes

• Comptabilité de caisse

• Faiblesses des registres de

comptabilité qui manquent

souvent de rapprochement

avec les registres bancaires

• Les comptes annuels ne sont

pas disponibles dans les délais

réglementaires

Différences

• Dans les pays francophones :

– Comptabilité centralisée au sein du ministère des Finances

– Système de comptabilité complexe à double entrée avec un plan comptable fondé sur l’usage actuel en France

– Un compte unique du Trésor (sauf exception)

• Dans les pays anglophones :

– Comptes annuels préparés par les ministres dépensiers

– Multiples comptes bancaires de l’État (certains pays)

3. Comptabilité, opérations financières et rapports financiers : cadre de comptabilité

Similitudes

• Un nombre

croissant de

systèmes de

comptabilité est

stipulé par la loi

Différences

• Pays francophones : – (i) Les systèmes de comptabilité sont

généralement définis par la loi ou un décret (maintenant aussi le cas dans les pays anglophones)

– (ii) Les ministères dépensiers ne sont pas responsables de préparer les comptes(centralisés au ministère des Finances)

– (iii) Meilleure information sur les engagements à la trésorerie à cause du système de double entrée en place

• Pays anglophones :– (i) Des règlements de comptabilité ont été

préparés par le ministère des Finances, ils sont donc modifiables plus facilement

– (ii) Les ministères dépensiers sont chargés de préparer les comptes

– (iii) peu d’information sur les engagements à la trésorerie

3. Comptabilité, opérations financières et rapports financiers : comptes annuels

Similitudes

• Les deux systèmes ont souffert du

problème commun de

l’indisponibilité des comptes

annuels (des retards de 5 à 10 ans

sont courants)

Différences• Pays anglophones

– Les comptables sont chargés de préparer les comptes principaux (« comptes d’affectation ») et les autres relevés

– Procédure de fermeture de compte : les comptes sont généralement fermés le dernier jour de la période fiscale (dans la pratique, quelques jours peuvent être accordés)

• Pays francophones– L’ordre de paiement peut être

émis le dernier jour, suivi d’une période complémentaire de 2-3 mois après la fin de l’année pour autorisation

3. Comptabilité, opérations financières et rapports financiers : rapport en cours d’exercice

Similitudes

• Les rapports en cours d’exercice sont parfois incomplets dans les deux systèmes, mais en raison de différents problèmes de rapprochement.

Différences• Pays anglophones : les rapports réguliers des ministères

dépensiers auprès du ministère des Finances sont cruciaux pour la préparation des rapports en cours d’exercice (les registres de vote des ministères dépensiers doivent être à jour et rapprochés des données du comptable général)

• Pays francophones : le rapport en cours d’exercice est centralisé au ministère des Finances :

– La comptabilité en amont (engagement de dépenses et ordres de paiement) est la responsabilité du Bureau du Budget

– La comptabilité en aval (paiements et recettes) est la responsabilité du Trésor

– Le défi provient du fait que la nomenclature du budget et la comptabilité peuvent être différentes, et donc il peut être difficile de retracer les dépenses des charges budgétaires spécifiques.

3. Comptabilité, opérations financières et rapports financiers : mesures bancaires

Similitudes

• En principe, un compte unique du Trésor à la Banque centrale est utilisé ; en pratique, plusieurs « comptes spéciaux » en dehors du CUT sont tenus (notamment des comptes de donateurs)

• Des fonds dédiés, avec chacun un compte bancaire séparé, sont courants dans les deux systèmes (fonds hors budget pour les recettes pétrolières - Nigéria, Cameroun par exemple )

Différences

• Dans les pays anglophones les systèmes de paiement décentralisé sont courants et les comptes sont tenus dans les banques commerciales (par ex. 1 000 comptes en Zambie)

• Dans les pays francophones le Trésor s’assure que les fonds soient mutualisés pour les autorités centrales et locales, les agences subventionnées, et les entreprises publiques. Les liquidités sont ainsi mieux gérées.

Performance relative de chaque système

• L’un est-il meilleur que l’autre ?

– En principe, le système de base française doit permettre un meilleur contrôle des dépenses (grâce aux contrôles a priori), ce que le système d’instrument financier dans les systèmes de base britannique est censé garantir.

– Aucun des systèmes n’est équipé pour réaliser les objectifs d’efficience de la gestion des dépenses publiques (et de la performance).

– D’autres facteurs semblent entrer en jeu (entraînant un manque général de discipline financière).

Gestion de trésorerie et compte unique du Trésor

Gestion de trésorerie : ce qu’elle n’est pas !

• Il ne s’agit pas de contrôler les dépenses : la gestion de trésorerie moderne ne s’occupe pas de contrôler les autorisations de dépenses pour que les sorties de fonds soient synchronisées avec les entrées de caisse. (Ian Leinert)

• Diffère de l’exécution du budget : la gestion de trésorerie se distingue de la gestion budgétaire et de l’exécution du budget.

• Il ne s’agit pas de payer les factures en retard : cela détruit la crédibilité du gouvernement et accroît les coûts de transactions du gouvernement à long terme.

Définition de la gestion de trésorerie

• Stratégie et processus associés pour la gestion rentable des :

– flux financiers à court terme, et

– des soldes de trésorerie du gouvernement

• À la fois au sein du gouvernement et entre le gouvernement et le secteur privé.

Objectifs de la gestion de trésorerie

• L’objectif prédominant de la gestion de trésorerie est de

garantir que le gouvernement soit en mesure de financer ses

dépenses en temps opportun et d’honorer ses engagements

lorsqu’ils sont échéants.

• La rentabilité, la réduction des risques et l’efficience sont aussi

importants.

Objectifs de la gestion de trésorerie

Une meilleure gestion des flux financiers dans les

organisations du secteur public peut réduire la demande

de ressources imposables en :

– Réduisant les frais administratifs

– Réduisant leurs taux d’intérêt ou en augmentant le

montant d’intérêts gagnés

– Réduisant le niveau de stock

– Réduisant les frais de passation des marchés

• Soutenir les autres politiques financières

Objectifs

Elle peut également :

• Promouvoir la réputation du gouvernement en matière

d’efficience en :

– Payant les créditeurs en temps opportun, et

– Recouvrant les dettes rapidement et efficacement

• Soutenir un processus budgétaire crédible

• Réduire les risques

Principes à mettre en place pour soutenir une bonne gestion de trésorerie

• Procédure d’instauration de budget : le budget doit découler de décisions de la direction quant aux volumes d’activité, à l’efficience et aux prévisions des prix.

• Procédures de prévision des flux financiers : la précision dépendra des programmes budgétaires approuvés.

• Système de contrôle de gestion : de bons contrôles assureront que les variations budgétaires soient maintenues au minimum.

• Adoption de politiques d’achat correctes : la planification de la passation des marchés est utile.

• Minimiser les stocks, les créances et les dépenses prépayées : des politiques claires sont nécessaires dans ces domaines.

• Instaurer des politiques de collecte des recettes, d’accord de crédit ou de subvention.

Avantages de la gestion de trésorerie

• Augmente la certitude que les paiements seront effectués

• Réduit les risques opérationnels en ne conservant que peu de liquidités

• Diminue le besoin d’emprunt

• Diminue les soldes inactifs

• Améliore la visibilité des dépenses et la transparence

• Donne plus de souplesse au gouvernement pour ses emprunts

• Compense les flux d’entrées et de sorties et réduit les changements de liquidité

• Contribue à un marché des titres de créance efficient à court terme

Caractéristiques clés d’un cadre de prévision des flux financiers

• Avoir un cadre complet incluant tous les flux d’entrée des liquidités du gouvernement

• Aligner la planification des dépenses et les dépenses réelles des ministères dépensiers (utilisation de plans d’action ou de passation des marchés en prévision des flux financiers)

• Motiver les institutions budgétaires à fournir des plans de trésorerie réalistes.

Composantes des prévisions de flux financier

1. Plan de mise en œuvre du budget

2. Plan de trésorerie annuel

3. Plan de trésorerie mensuel

4. Prévision en cours de mois (hebdomadaire ou quotidienne)

Le compte unique du Trésor

En quoi consiste le compte unique du Trésor ?

• Le CUT est une structure unifiée de comptes bancaires de l’État permettant de donner une vue d’ensemble des ressources de trésorerie du gouvernement.

• Un CUT à part entière partage trois caractéristiques essentielles :– Les dispositions bancaires du gouvernement doivent être

unifiées pour donner au Trésor le contrôle des flux de trésorerie de l’État entrant et sortant de ces comptes. Une structure unifiée permet l’entière fongibilité de toutes les liquidités.

– Aucune autre agence publique ne gère de comptes bancaires échappant à la supervision du Trésor.

– La consolidation de trésorerie de l’État doit être complète et inclure toutes les liquidités de l’État, budgétaires et extrabudgétaires.

• Une structure de sous-compte peut avoir des liquidités ou des comptes notionnels (par ex. compte à solde zéro)

Pourquoi le CUT est-il important ?

• Il permet au Trésor de minimiser le volume de soldes inactifs dans le système bancaire, avec des économies consécutives– Les besoins supplémentaires de trésorerie doivent être financés

par emprunt, dont le coût est habituellement plus important que les intérêts gagnés sur tout excès de liquidités.

• Il aide le Trésor à planifier et à exécuter le budget avec efficacité et transparence. Moins d’incertitude quant à la disponibilité des liquidités

• Il facilite un rapprochement efficace entre les systèmes de comptabilité du gouvernement et les relevés de flux de trésorerie.

• Il diminue les frais de transaction associés à l’exécution du budget. – Plus facile de suivre et de diminuer les retards de transfert de

revenus des banques chargées de l’encaissement, et aussi de traiter les dépenses sans l’utilisation de compte intermédiaire.

Le CUT fonctionne avec différents systèmes de paiement

• La dispersion des responsabilités de paiement est souvent associée à la dispersion du système bancaire.

• La complexité et le volume croissants des transactions laissent penser que le modèle dispersé serait plus solide à long terme, mais certains pays centralisent avant de décentraliser.

• Lorsque des comptes transactionnels sont nécessaires, tout solde en fin de journée doit revenir au CUT.

Banque centrale

chargée des opérations

bancaires

Banques commerciales

chargées des opération

bancaires

Trésor chargé du traitement

des paiements

Unités dépensières chargées

du traitement des paiements

CUT : problèmes et options

• Les soldes des fonds extrabudgétaires doivent de préférence être inclus dans le CUT.

– Résistance politique possible – qui contrôle la trésorerie ?

– Dans l’idéal, le compte de fonds est fermé, et le solde est absorbé par le CUT

– Les encaisses (ou soldes de trésorerie) intégrées au CUT ; mais les fonds extrabudgétaires conservent une créance sur les ressources – « permission de dépenser »

– Solution de rechange : permettre aux fonds extrabudgétaires de conserver leurs liquidités mais instaurer des arrangements pour leur permettre de « prêter » les liquidités au CUT si besoin

• En principe, appliquer des arrangements similaires aux comptes de donateurs pour financer des projets

– Les donateurs ont besoin d’être rassurés.

Comptabilité et Rapports

• Les points clés sont :

– Le cadre de comptabilité financière est faible.

– La fonction de gestion comptable est peu développée pour soutenir l’exécution du budget et les décisions en matière de gestion.

Étape de comptabilité et de rapports• Les transactions d’exécution du budget sont enregistrées dans la

comptabilité pour préparer les comptes et autres rapports

• La question est de savoir sur quelle base les transactions doivent-elles être enregistrées ?

• Comptabilité de caisse ou comptabilité d’exercice :

– La comptabilité de caisse ne reconnaît une dépense que lorsqu'elle est payée et un revenu, lorsqu’il est reçu.

– La comptabilité d’exercice exige que les dépenses et engagements soient pris en compte lorsque les biens et services sont livrés, même si les paiements n’ont pas été effectués ; et les recettes et les créances sont enregistrés lorsque les biens sont vendus, même si les produits n’en ont pas encore été perçus.

• Il existe de nombreuses façons d’enregistrer les transactions des dépenses de l’État sur une base d’exercice, ce que certains pays de l’OCDE ont commencé à faire.

Comptabilité de caisse ou d’exercice : utilité de la comptabilité d’exercice pour les entités publiques

• Indique les coûts complets : Facilite l’évaluation de la performance des programmes en indiquant leur coût entier

• Indique la position financière : Facilite l’évaluation de la position financière en indiquant toutes les ressources et obligations

• Obligation de rendre compte : améliore la responsabilisation de la gestion quant à sa performance

• Transparence : agit comme une incitation à une meilleure performance de la gestion grâce à la transparence accrue

• Prise de décision : fournir un éventail large d’informations nécessaires à la prise de décision

• Améliore l’utilisation des ressources : permet une utilisation plus efficace d’un niveau donné de ressources

• Soutient l’identification des économies : fournir une base plus efficace pour la prise de décisions sur les questions comme les droits d’usage, et l’identification d’options d’économies pour financer les objectifs à haute priorité.

Coûts d’usage du capitalType de charges Exemples d’utilisation possible

Actifs nets : Charges déterminées selon les actifs totaux contrôlés par les agences moins les engagements sous leur contrôle

Permet une juste comparaison entre les prestataires des secteurs public et privé

Donne aux agences une estimation de leur coût en capital

Flux de capitaux : Charges prélevées sur les fonds engagés pour de nouvelles dépenses en capital, net de ventes

Peuvent être liés à l’évaluation d’investissements

Cession de créance : la créance est cédée aux agences selon la proportion d’actifs qu’elles contrôlent, et des charges sont appliquées à la proportion de créance des agences

Motive à réduire la dette

Créance et actions : assigner les créances et les actions aux agences et appliquer une charge selon la proportion des créances, plus une charge de capital pour le reste de l’investissement public après avoir déduit la créance qui leur était allouée

Identifie les créances et les actions séparéesde la base d’actifs

Encourage l’accent sur tous les actifs et fournit le coût de tous les extrants

Argument contre la mise en œuvre d’une comptabilité d’exercice

• Pertinence contestable (Jack Diamond-2002)

– Semble englober la gestion budgétaire décentralisée qui est considérée comme ayant des dangers inhérents

– La complexité de la comptabilité d’exercice peut être utilisée pour cacher et déformer des informations (comptabilité créative)

– Des capacités administratives limitées soutiendront les réformes implicites pour tirer des bénéfices

– La comptabilité d’exercice peut seulement être considérée comme une option à long terme

• Coût élevé de la comptabilité d’exercice : même les pays développés à revenu intermédiaire trouvent les coûts et défis de cette méthode trop importants

• Les bénéfices de cette comptabilité pourraient être exagérés :

– Il se pourrait que les bénéfices ne puissent pas être réalisés sans l’adoption d’un système à part entière d’élaboration de budget axé sur la performance, fondé sur un modèle d’agence moderne décentralisée pour la gestion budgétaire

– Bénéfices principaux au niveau de l’agence ou du département, pas au niveau collectif

Mise en œuvre des normes IPSAS : points à prendre en considération

• L’introduction de la norme IPSAS sur la comptabilité de caisse doit être considérée comme partie intégrante de l’introduction de la comptabilité d’exercice. La norme IPSAS sur la comptabilité de caisse est l’un des préalables pour l’introduction d’une comptabilité d’exercice

• La partie technique de l’introduction de la norme n’est pas aussi difficile qu’elle n’est parfois présentée.

• Les aspects les plus difficiles entrent en jeu lorsque les intentions des autorités sont de se lancer dans des réformes dans le cadre du processus de changement– Fournir aux parties prenantes les informations utiles pour soutenir la

prise de décision– Changer les comportements

• Les pays ne disposant pas de système de caisse fiable doivent d’abord se concentrer sur l’amélioration des systèmes et processus, avant de considérer toute transition vers une comptabilité d’exercice.

Certains des préalables incluent :

• Une classification budgétaire appropriée

• Un système de plan comptable ou un système de comptabilité générale à double entrée, et

• Un rapport financier adéquat, sans grandes différences inexpliquées entre les recettes et les dépenses d’une part, et entre les données financières d’autre part.

Autres conditions préalables

• Appropriation politique

• Capacités techniques

• Systèmes

Selon le rapport sur la Bonne gouvernance financière :

• Faible détermination à mettre en œuvre les normes comptables : Plusieurs initiatives ont tenté de faire adopter les normes IPSAS ou les PCGR dans les pays africains, mais le faible soutien apporté par la haute direction à ces processus ainsi que les faibles capacités professionnelles dans le secteur public entravent leur application pratique.

• L’étude montre, que les rapprochements bancaires se produisent plus régulièrement en moyenne, mais que le rapprochement et l'apurement des comptes d’attente (ou compte d’ordre) et des avances accusent un retard, avec de nombreux pays qui n’effectuent (bien souvent tardivement) qu’un rapprochement annuel (CABRI 2010). Cette situation peut potentiellement occulter des ressources importantes lors de la rédaction de l’ensemble des rapports, ce qui a un impact négatif sur la gestion du budget et la gouvernance.

Système de gestion intégrée de l'information financière

• Un système de gestion intégrée de l'information financière bien établi représente un outil puissant pour :

• Le contrôle des engagements

• Les rapports sur les dépenses

• Néanmoins, on observe plusieurs défis :

• Plusieurs échecs coûteux de mise en œuvre

• Retards de données/ou des comptes

• Dans certains pays, le système tombe souvent en panne, avec l’utilisation des systèmes manuels en parallèle

• Les ministères dépensiers ne s’en servent pas comme prévu – transactions effectuées juste avant l’étape de paiement, alors que l’information sur l’engagement est encore incomplète

Selon le rapport sur la Bonne gouvernance financière :

• Les réformes du système de gestion intégrée de l'information financière sont faibles :

• Parfois les réformes ne répondaient pas aux exigences, et n’étaient ni rentables ni viables.

• On a également observé des obstacles politiques et bureaucratiques.

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