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AMENAZA: Peligro latente que representa laprobable manifestación de un fenómeno físicode origen natural, socio-natural o antropogénico,que se anticipa puede producir efectos adversosen las personas, la producción, lainfraestructura, y los bienes y servicios. Es unfactor de riesgo físico externo a un elemento ogrupo de elementos sociales expuestos, que seexpresa como la probabilidad de que unfenómeno se presente con una cierta intensidad,en un sitio especifico y dentro de un periodo detiempo definido.

AMENAZA NATURAL: Peligro latente asociadocon la posible manifestación de un fenómenode origen natural -por ejemplo, un terremoto, unaerupción volcánica, un tsunami o un huracán-cuya génesis se encuentra en los procesosnaturales de transformación y modificación dela Tierra y el ambiente. Suelen clasificarse de

Anexo 1Glosario detérminos ynocionesrelevantespara la gestióndel riesgo8

8 Este documento fue elaborado con base en una contribución original elaborada por Omar Darío Cardona. Estacontribución original, ya de larga data, ha sido sometida a un proceso reciente de debate y discusión en el marcodel Programa Regional para la de Gestión del Riesgo en América Central CEPREDENAC-PNUD, en el marco delproyecto COPASA-GTZ, Perú, y en el marco del Proyecto de Indicadores de Riesgo de la Universidad de Manizalescon fondos del BID; este último bajo la dirección técnica de Omar Darío Cardona. Los debates e intercambios quehan conducido a la elaboración de la presente propuesta de glosario se hicieron entre Lavell, Cardona y ElizabethMansilla. Aún existen discrepancias por resolver entre quienes hemos participado en el debate, en relación aalgunas de las nociones y definiciones presentadas. Por lo tanto, la presente versión es responsabilidad exclusivade Lavell y Mansilla, aún cuando incorpora muchas ideas y nociones de Cardona. El proceso de elaboración, y laparticipación posterior de muchas otras personas, es una muestra de la eficacia de la colaboración interinstitucionaly entre proyectos de distinta índole en aras de buscar congruencia y homogeneidad, y aprovechar al máximo losescasos recursos disponibles para el reto de la Gestión de Riesgo.

ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de unindividuo o grupo social de ajustarse a cambiosen su ambiente externo, natural y construido, confines de supervivencia y sostenibilidad.

ALERTA (TEMPRANA): Situación que sedeclara, a través de instituciones,organizaciones e individuos responsables ypreviamente identificados, que permite laprovisión de información adecuada, precisa yefectiva, previa a la manifestación de unfenómeno peligroso, con el fin de que losorganismos operativos de emergencia activenprocedimientos de acción preestablecidos y lapoblación tome precauciones específicas.Además de informar a la población acerca delpeligro, los estados de alerta se declaran con elpropósito de que la población y las institucionesadopten una acción específica ante la situaciónque se presenta.

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acuerdo con sus orígenes terrestres oatmosféricos, permitiendo identificar entre otras,amenazas geológicas, geomorfológicos,climatológicas, hidrometeorológicas, oceánicasy bióticas.

AMENAZA SOCIO-NATURAL: Peligro latenteasociado con la probable ocurrencia defenómenos físicos cuya existencia, intensidad orecurrencia se relaciona con procesos dedegradación ambiental o de intervención humanaen los ecosistemas naturales. Ejemplos de éstospueden encontrarse en inundaciones ydeslizamientos resultantes de, o incrementadoso influenciados en su intensidad, por procesosde deforestación y degradación o deterioro decuencas; erosión costera por la destrucción demanglares; inundaciones urbanas por falta deadecuados sistemas de drenaje de aguaspluviales. Las amenazas socio-naturales secrean en la intersección de la naturaleza con laacción humana y representan un proceso deconversión de recursos en amenazas. Loscambios en el ambiente y las nuevas amenazasque se generarán con el Cambio Climático Globalson el ejemplo más extremo de la noción deamenaza socio-natural. Muchos fenómenos queasuman las características de amenazas socio-naturales ocurren también por procesos de lanaturaleza. En este último caso, entonces,constituyen sólo casos de amenaza natural.

AMENAZA ANTROPOGÉNICA OANTRÓPICA: Peligro latente generado por laactividad humana en la producción, distribución,transporte, consumo de bienes y servicios y laconstrucción y uso de infraestructura y edificios.Comprenden una gama amplia de peligros comolo son las distintas formas de contaminación deaguas, aire y suelos, los incendios, lasexplosiones, los derrames de sustanciastóxicas, los accidentes en los sistemas detransporte, la ruptura de presas de retención deagua etc.

AMENAZAS CONCATENADAS oCOMPLEJAS: Hace referencia a la probableocurrencia en serie o secuencia de dos o másfenómenos físicos peligrosos donde unodesencadena el otro y así sucesivamente. Un

ejemplo se encuentra en la forma en que unsismo puede causar la ruptura de presas ydiques, generando inundaciones que rompenlíneas de transmisión de productos volátiles ocontaminantes con repercusiones directas enlos seres humanos u otras especies de fauna oflora.

ANÁLISIS DE RIESGO: En su forma mássimple, es el postulado de que el riesgo resultade relacionar la amenaza y la vulnerabilidad delos elementos expuestos, con el fin de determinarlos posibles efectos y consecuencias sociales,económicas y ambientales asociadas a uno ovarios fenómenos peligrosos en un territorio ycon referencia a grupos o unidades sociales yeconómicas particulares. Cambios en uno omás de estos parámetros modifican el riesgoen sí mismo, es decir, el total de pérdidasesperadas y las consecuencias en un áreadeterminada. Análisis de amenazas y devulnerabilidades componen facetas del análisisde riesgo y deben estar articulados con estepropósito y no comprender actividadesseparadas e independientes. Un análisis devulnerabilidad es imposible sin un análisis deamenazas y viceversa.

ANTRÓPICO o ANTROPOGÉNICO: De origenhumano o de las actividades del hombre,incluidas las tecnológicas.

APROPIACIÓN SOCIAL: Es el proceso a travésdel cual las organizaciones e institucionesrepresentativas de los sujetos del desarrollo ydel riesgo asumen como suyo los retos de lagestión, dándole continuidad y garantizandoniveles aceptables de sostenibilidad.

BIENES Y SERVICIOS: Son aquellas cosastangibles e intangibles, de valor económico, quereportan beneficio a quienes las poseen ousufructúan y que permiten la vida individual yen comunidad. Serán bienes cuando sonsusceptibles de apropiación, sea privada opública; y servicios, cuando su utilidad radicaexclusivamente en su consumo.

CAPACIDAD: Combinación de todos losatributos y recursos de la comunidad u

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organización que pueden dirigirse positivamentehacía la gestión de riesgo.

CONTÍNUO (O PROCESO) DE RIESGO:Expresión de la naturaleza dinámica ycambiante del riesgo a lo largo del tiempo, encircunscripciones territoriales y socialesdeterminadas. Admite distintas fases o estadíosdel riesgo, incluyendo: el riesgo producto de losprocesos normales de cambio, desarrollo yevolución de la sociedad; del impacto de lascrisis económicas y estructurales, y de loscambios rápidos en las condiciones territorialesy tecnológicas de la producción; y, el riesgoresultado de la transformación rápida de losescenarios de riesgo existentes, a raíz delimpacto de un fenómeno físico externo el cualse expresa en condiciones de agudizadainseguridad alimenticia, de albergue, de salud ynutrición, de seguridad pública y privada, deacceso a agua potable, etc. La Gestión delRiesgo opera en el contexto de este proceso ocontinuo del riesgo.

EL CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL: según laConvención “Marco de Cambio Climático”, esun cambio atribuido directa o indirectamente alas actividades humanas que alteran lacomposición global atmosférica, agregada a lavariabilidad climática natural observada enperíodos comparables de tiempo. El fenómenose manifiesta en eventos extremos del clima,tales como: inundaciones y sequías, alteracionesen los ecosistemas globales.

DEGRADACIÓN (DETERIORO) AMBIENTAL:Procesos inducidos por acciones y actividadeshumanas que dañan la base de recursosnaturales o que afectan de manera adversaprocesos naturales y ecosistemas, reduciendosu calidad y productividad. Los efectospotenciales son variados e incluyen latransformación de recursos en amenazas detipo socio-natural. La degradación ambientalpuede ser la causa de una pérdida de resilienciade los ecosistemas y del ambiente, lo cual loshace más propensos a sufrir impactos ytransformaciones con la ocurrencia de unfenómeno físico peligroso. La pérdida deresiliencia puede generar nuevas amenazas de

tipo socio-natural. (ver, TRANSFORMACIONAMBIENTAL NATURAL, abajo).

DESARROLLO SOSTENIBLE: Proceso deTransformaciones naturales, económico-sociales, culturales e institucionales, que tienenpor objeto un aumento acumulativo y durable enla cantidad y calidad de bienes, servicios yrecursos, unidos a cambios sociales tendientesa mejorar de forma equitativa la seguridad y lacalidad de la vida humana, sin deteriorar elambiente natural ni comprometer las bases deun desarrollo similar para las futurasgeneraciones.

DESASTRE: Situación o proceso social que sedesencadena como resultado de lamanifestación de un fenómeno de origen natural,ocio-natural o antrópico que, al encontrarcondiciones propicias de vulnerabilidad en unapoblación y en su estructura productiva einfraestructura, causa alteraciones intensas,graves y extendidas en las condiciones normalesde funcionamiento del país, región, zona, ocomunidad afectada, las cuales no pueden serenfrentadas o resueltas de manera autónomautilizando los recursos disponibles a la unidadsocial directamente afectada. Estas alteracionesestán representadas de forma diversa ydiferenciada, entre otras cosas, por la pérdidade vida y salud de la población; la destrucción,pérdida o inutilización total o parcial de bienesde la colectividad y de los individuos, así comodaños severos en el ambiente; requiriendo deuna respuesta inmediata de las autoridades yde la población para atender a los afectados yreestablecer umbrales aceptables de bienestary oportunidades de vida.

ECOSISTEMA: Unidad espacial definida por uncomplejo de componentes y procesos físicos ybióticos que interactúan en formainterdependiente, y que han creado flujos deenergía característicos y ciclos o movilizaciónde materiales.

EFECTOS o IMPACTOS (ECONOMICOS YSOCIALES) DIRECTOS: Aquellos quemantienen relación de causalidad directa einmediata con la ocurrencia de un fenómeno

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NOCIONES Y PRECISIONES EN TORNO AL CONCEPTO Y LA PRÁCTICA

físico, representados usualmente por el impactoen las infraestructuras, sistemas productivos,bienes y acervos, servicios y ambiente, o por elimpacto inmediato en las actividades sociales yeconómicas. (ver IMPACTOS HUMANOSDIRECTOS E INDIRECTOS, abajo).

EFECTOS o IMPACTOS (ECONOMICOS YSOCIALES) INDIRECTOS: Aquellos quemantienen relación de causalidad con los efectosdirectos, representados usualmente porimpactos concatenados sobre las actividadeseconómicas y sociales o sobre el ambiente.Normalmente los impactos indirectoscuantificados son los que tienen efectosadversos en términos sociales y económicos,por ejemplo, pérdidas de oportunidadesproductivas y de ingresos futuros, aumento enlos niveles de pobreza, aumento en costos detransporte debido a la pérdida de caminos ypuentes, etc. Sin embargo, también habrá casosde impactos positivos desde la perspectiva deindividuos y empresas privadas quienes puedenbeneficiarse de los impactos negativos en otros.

ELEMENTOS EXPUESTOS: Es el contextosocial y material representado por las personasy por los recursos, producción, infraestructura,bienes y servicios, que pueden ser afectadosdirectamente por un fenómeno físico.

EMERGENCIA: Estado directamenterelacionado con la ocurrencia de un fenómenofísico peligroso o por la inminencia del mismo,que requiere de una reacción inmediata y exigela atención de las instituciones del Estado, losmedios de comunicación y de la comunidad engeneral. Cuando es inminente el evento, puedenpresentarse confusión, desorden, incertidumbrey desorientación entre la población. La faseinmediata después del impacto es caracterizadapor la alteración o interrupción intensa y gravede las condiciones normales de funcionamientou operación de una comunidad, zona o región; ylas condiciones mínimas necesarias para lasupervivencia y funcionamiento de la unidadsocial afectada no se satisfacen. Constituye unafase o componente de una condición dedesastre pero no es, per se, una noción

sustitutiva de desastre. Puede haber condicionesde emergencia sin un desastre.

ESCENARIOS DE RIESGO: Un análisis,presentado en forma escrita, cartográfica odiagramada, utilizando técnicas cuantitativas ycualitativas, de las dimensiones del riesgo queafecta a territorios y grupos socialesdeterminados. Significa una consideraciónpormenorizada de las amenazas yvulnerabilidades, y como metodología ofrece unabase para la toma de decisiones sobre laintervención en reducción, previsión y control deriesgo. En su acepción más reciente implicatambién un paralelo entendimiento de losprocesos sociales causales del riesgo y de losactores sociales que contribuyen a lascondiciones de riesgo existentes. Con esto sesupera la simple estimación de diferentesescenarios de consecuencias o efectospotenciales en un área geográfica que tipifica lanoción más tradicional de escenarios en que losefectos o impactos económicos se registran sinnoción de causalidades.

EVALUACIÓN DE LA AMENAZA: Es el procesomediante el cual se determina la posibilidad deque un fenómeno físico se manifieste, con undeterminado grado de severidad, durante unperíodo de tiempo definido y en un áreadeterminada. Representa la recurrenciaestimada y la ubicación geográfica de eventosprobables.

EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD:Proceso mediante el cual se determina el gradode susceptibilidad y predisposición al daño opérdida de un elemento o grupo de elementoseconómicos, sociales y humanos expuestosante una amenaza particular, y los factores ycontextos que pueden impedir o dificultar demanera importante la recuperación,rehabilitación y reconstrucción con los recursosdisponibles en la unidad social afectada.

FENÓMENO (EVENTO) PELIGROSO:Suceso natural, socio-natural o antrópico que sedescribe en términos de sus características, suseveridad, ubicación y área de influencia. Es lamaterialización en el tiempo y el espacio de una

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amenaza. Es importante diferenciar entre unfenómeno potencial o latente que constituye unaamenaza, y el fenómeno mismo, una vez queéste se presenta.

INTENSIDAD: Medida cuantitativa y cualitativade la severidad de un fenómeno en un sitioespecifico.

GESTIÓN DE RIESGOS (o, de forma másexplícita, la Gestión de la Reducción, Previsióny Control del Riesgo de Desastre): Un procesosocial complejo cuyo fin último es la reduccióno la previsión y control permanente del riesgode desastre en la sociedad, en consonanciacon, e integrada al logro de pautas de desarrollohumano, económico, ambiental y territorial,sostenibles. En principio, admite distintos nivelesde intervención que van desde lo global, integral,lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, locomunitario y lo familiar. Además, requiere dela existencia de sistemas o estructurasorganizacionales e institucionales querepresentan estos niveles y que reúnen bajomodalidades de coordinación establecidas y conroles diferenciados acordados, aquellasinstancias colectivas de representación socialde los diferentes actores e intereses que jueganun papel en la construcción de riesgo y en sureducción, previsión y control.

GESTIÓN CORRECTIVA DEL RIESGO: Unproceso que pretende reducir los niveles deriesgo existentes en la sociedad o en un sub-componente de la sociedad, producto deprocesos históricos de ocupación del territorio,de fomento a la producción y la construcción deinfraestructuras y edificaciones entre otrascosas. Reacciona a, y compensa riesgo yaconstruido en la sociedad. Ejemplos de accioneso instrumentos de la gestión correctiva incluyenla construcción de diques para protegerpoblaciones ubicadas en la zonas de inundación,la reestructuración de edificios para dotarlos deniveles adecuados de protección sismoresistente o contra huracanes, cambios en elpatrón de cultivos para adecuarse a condicionesambientales adversas, reforestación orecuperación de cuencas para disminuirprocesos de erosión, deslizamiento e

inundación. ( ver MITIGACION (REDUCCION)DE RIESGO, abajo)

GESTION DE RIESGOS EN LOS NIVELESLOCALES. Hace referencia al proceso dereducción o previsión y control de riesgosmanifiestos en los niveles locales. Tal procesopuede conducirse o lograrse con la participaciónde actores sociales de distintas jurisdiccionesterritoriales- internacionales, nacionales,regionales o locales.

GESTIÓN LOCAL DE RIESGOS DEDESASTRES: Obedeciendo a la lógica y lascaracterísticas de la Gestión del Riesgo definidogenéricamente (ver en este glosario), la GestiónLocal comprende un nivel territorial particular deintervención en que los parámetros específicosque lo definen se refieren a un proceso que esaltamente participativo por parte de los actoressociales locales y apropiado por ellos, muchasveces en concertación y coordinación conactores externos de apoyo y técnicos. LaGestión Local como proceso es propio de losactores locales, lo cual lo distingue del procesomas general de gestión de riesgo en los niveleslocales, cuya apropiación puede remitirse adistintos actores con identificación en distintosniveles territoriales pero con actuación en lo local(ver arriba en este glosario).

GESTIÓN PROSPECTIVA DEL RIESGO: Unproceso a través del cual se prevé un riesgo quepodría construirse asociado con nuevosprocesos de desarrollo e inversión, tomando lasmedidas para garantizar que nuevascondiciones de riesgo no surjan con lasiniciativas de construcción, producción,circulación, comercialización, etc. La gestiónprospectiva debe verse como un componenteintegral de la planificación del desarrollo y delciclo de planificación de nuevos proyectos, seanestos desarrollados por gobierno, sector privadoo sociedad civil. El objetivo último de este tipode gestión es evitar nuevos riesgos, garantizaradecuados niveles de sostenibilidad de lasinversiones, y con esto, evitar tener que aplicarmedidas costosas de gestión correctiva en elfuturo. ( ver PREVENCIÓN DE RIESGO, abajo).

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IMPACTOS HUMANOS. Los muertos,desaparecidos, lisiados o enfermos productodirecto o indirecto del impacto de un eventopeligroso.

LÍNEAS (REDES) VITALES: Infraestructurabásica o esencial. Energía: presas,subestaciones, líneas de fluido eléctrico, plantasde almacenamiento de combustibles,oleoductos, gasoductos. Transporte: redesviales, puentes, terminales de transporte,aeropuertos, puertos fluviales y marítimos. Agua:plantas de tratamiento, acueductos,alcantarillados, canales de irrigación yconducción. Comunicaciones: redes y plantastelefónicas, estaciones de radio y televisión,oficinas de correo e información publica.

LOCAL: En sentido estricto se refiere a unterritorio de dimensiones sub-nacionales y sub-regionales en que existe cierta homogeneidaden las modalidades y formas de desarrollo y enlas características ambientales, y tienepresencia de diversos actores sociales consentido de pertenencia al territorio y conrelaciones estrechas de identidad, cooperacióno conflicto. En el sentido administrativo-político,lo local suele asociarse con el municipio. Sinembargo, esto desvirtúa la noción científica delo local, ya que éste puede ser menor enextensión que una municipalidad, cruzardiferentes límites municipales o en algunoscasos acotarse a un municipio particular.

MITIGACIÓN (REDUCCIÓN) DE RIESGOSDE DESASTRE: Ejecución de medidas deintervención dirigidas a reducir o disminuir elriesgo existente. La mitigación asume que enmuchas circunstancias no es posible, ni factiblecontrolar totalmente el riesgo existente; es decir,que en muchos casos no es posible impedir oevitar totalmente los daños y susconsecuencias, sino más bien reducirlos aniveles aceptables y factibles. La mitigación deriesgos de desastre puede operar en el contextode la reducción o eliminación de riesgosexistentes, o aceptar estos riesgos y, a travésde los preparativos, los sistemas de alerta, etc.buscar disminuir las pérdidas y daños queocurrirían con la incidencia de un fenómenopeligroso. Así, las medidas de mitigación o

reducción que se adoptan en forma anticipadaa la manifestación de un fenómeno físico tienenel fin de: a) evitar que se presente un fenómenopeligroso, reducir su peligrosidad o evitar laexposición de los elementos ante el mismo; b)disminuir sus efectos sobre la población, lainfraestructura, los bienes y servicios,reduciendo la vulnerabilidad que exhiben.

PARTICIPACIÓN SOCIAL: El proceso a travésdel cual los sujetos del desarrollo y del riesgotoman parte activa y decisiva en la toma dedecisiones y actividades que se diseñan paramejorar sus condiciones sociales de vida y parareducir o prever el riesgo. La participación es labase sobre la cual se fortalecen los niveles deempoderamiento de las organizaciones socialese individuos y se fomenta el desarrollo del capitalsocial.

PÉRDIDA MATERIAL: Se relaciona con lamerma o destrucción del patrimonio material(bienes de capital, medios de producción, mediode trabajo, infraestructura, etc.) y ambiental deuna sociedad. El monto de pérdidas asociadoscon un desastre, no necesariamente tiene quereflejarse en variables agregadas de tipo macro-económico (p.e. representar un porcentajedeterminado del PIB), ya que su impacto puedeser en pequeña escala.

PLAN DE EMERGENCIAS: Definición defunciones, responsabilidades y procedimientosgenerales de reacción y alerta institucional,inventario de recursos, coordinación deactividades operativas y simulación para lacapacitación, con el fin de salvaguardar la vida,proteger los bienes y recobrar la normalidad dela sociedad tan pronto como sea posibledespués de que se presente un fenómenopeligroso.

PLAN DE GESTIÓN DE RIESGOS: Conjuntocoherente y ordenado de estrategias, programasy proyectos, que se formula para orientar lasactividades de reducción o mitigación, previsióny control de riesgos, y la recuperación en casode desastre. Al garantizar condicionesapropiadas de seguridad frente a los diversosriesgos existentes y disminuir las pérdidasmateriales y consecuencias sociales que se

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derivan de los desastres, se mantiene la calidadde vida de la población y se aumenta lasostenibilidad.

PREPARACIÓN (PREPARATIVOS): Medidascuyo objetivo es organizar y facilitar los operativospara el efectivo y oportuno aviso, salvamento yrehabilitación de la población y la economía encaso de desastre. La preparación se lleva a cabomediante la organización y planificación de lasacciones de alerta, evacuación, búsqueda,rescate, socorro y asistencia que deberánrealizarse en caso de emergencia.

PREVENCIÓN DE RIESGOS: Medidas yacciones dispuestas con anticipación quebuscan prevenir nuevos riesgos o impedir queaparezcan. Significa trabajar en torno aamenazas y vulnerabilidades probables. Visto deesta manera, la prevención de riesgos se refierea la Gestión Prospectiva del Riesgo, mientrasque la mitigación o reducción de riesgos serefiere a la Gestión Correctiva. Dado que laprevención absoluta rara vez es posible, laprevención tiene una connotación semi-utópicay debe ser vista a la luz de consideraciones sobreel riesgo aceptable, el cual es socialmentedeterminado en sus niveles (ver RIESGOACEPTABLE abajo)

PRONÓSTICO: Determinación de laprobabilidad de que un fenómeno físico semanifieste con base en: el estudio de sumecanismo físico generador, el monitoreo delsistema perturbador y/o el registro de eventosen el tiempo. Un pronóstico puede ser a cortoplazo, generalmente basado en la búsqueda einterpretación de señales o eventos precursoresdel fenómeno peligroso; a mediano plazo,basado en la información estadística deparámetros indicadores de la potencialidad delfenómeno, y a largo plazo, basado en ladeterminación del evento máximo probable ocreíble dentro de un período de tiempo que puedarelacionarse con la planificación del áreaafectable.

RECUPERACIÓN: Proceso de reestablecimientode condiciones aceptables y sostenibles de vidamediante la rehabilitación, reparación oreconstrucción de la infraestructura, bienes y

servicios destruidos, interrumpidos o deterioradosen el área afectada, y la reactivación o impulso deldesarrollo económico y social de la comunidad.

REDUCCIÓN DE RIESGOS: ver, MITIGACIONDE RIESGOS, arriba.

RESILIENCIA: Capacidad de un ecosistema,sociedad o comunidad de absorber un impactonegativo o de recuperarse una vez haya sidoafectada por un fenómeno físico.

RESPUESTA: Etapa de la atención quecorresponde a la ejecución de las accionesprevistas en la etapa de preparación y que, enalgunos casos, ya han sido antecedidas poractividades de alistamiento y movilización,motivadas por la declaración de diferentesestados de alerta. Corresponde a la reaccióninmediata para la atención oportuna de lapoblación.

RIESGO ACEPTABLE: Posibles consecuenciassociales y económicas que, implícita oexplícitamente, una sociedad o un segmento dela misma asume o tolera en forma conciente porconsiderar innecesaria, inoportuna o imposibleuna intervención para su reducción dado elcontexto económico, social, político, cultural ytécnico existente. La noción es de pertinenciaformal y técnica en condiciones donde lainformación existe y cierta racionalización en elproceso de toma de decisiones puede ejercerse,y sirve para determinar las mínimas exigencias orequisitos de seguridad, con fines de proteccióny planificación, ante posibles fenómenospeligrosos.

RIESGO COTIDIANO o SOCIAL: Hacereferencia a un conjunto de condiciones socialesde vida de la población que a la vez queconstituyen facetas o características (aunque noexclusivas) de la pobreza, el subdesarrollo, y lainseguridad humana estructural, limitan o ponenen peligro el desarrollo humano sostenible.Ejemplos de esto se encuentran en lainsalubridad y morbilidad, la desnutrición, la faltade empleo e ingresos, la violencia social yfamiliar y la drogadicción y el alcoholismo, entreotras.

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RIESGO DE DESASTRE: Es la probabilidad deque se presente un nivel de consecuenciaseconómicas y sociales adversas en un sitioparticular y durante un tiempo definido queexceden niveles aceptables a tal grado que lasociedad o un componente de la sociedadafectada encuentre severamente interrumpidosu funcionamiento rutinario y no puedarecuperarse de forma autónoma, requiriendo deayuda y asistencia externa.

RIESGO PRIMARIO o ESTRUCTURAL:Condiciones de riesgo existentes en la sociedaden situación de normalidad, producto de losprocesos contradictorios de desarrollo yevolución de la sociedad y alimentados yreconformados en algún grado por la incidenciade impactos eventuales de fenómenos físicospeligrosos y crisis coyunturales en la economíay sociedad.

RIESGO SECUNDARIO o DERIVADO:Condiciones específicas de riesgo que surgende manera más o menos repentina con elimpacto de un fenómeno físico peligroso en lasociedad. Ejemplos son los riegos deenfermedad y muerte, de desnutrición einseguridad alimentaria aguda, de falta de accesoa agua potable, de violación y maltrato enalbergues de mujeres y niños. Estos riesgos seconstruyen sobre condiciones de riesgo primarioy vulnerabilidades existentes previas al impacto,permitiéndonos hablar de un proceso o continúode riesgo de desastre. Los riesgos secundarioso derivados mientras no se resuelven pasan aalimentar los riesgos primarios futuros de formasincrética.

SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN:Base de conocimiento de las amenazas,vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y alerta,de capacidad de respuesta y de procesos degestión, al servicio de las instituciones y de lapoblación; fundamental para la toma dedecisiones y la priorización de las actividades yproyectos de gestión de riesgos.

SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGOS:Estructura abierta, lógica, dinámica y funcionalde instituciones y organizaciones, y su conjunto

de orientaciones, normas, recursos, programas,actividades de carácter técnico-científico, deplanificación y de participación de la comunidad,cuyo objetivo es la incorporación de las prácticasy procesos de la gestión de riesgos en la culturay en el desarrollo económico y social de lascomunidades.

TRANSFORMACION AMBIENTAL NATURAL.El proceso a través del cual la naturaleza o elambiente natural se transforman a sí mismo.Significa la continuidad de procesos naturalesque han existido desde la formación de la Tierray que han moldeado y cambiado su superficie,su flora y fauna, de manera continúo. Se refiereesencialmente a procesos en que la naturalezainteractúa con otros elementos naturales(ecosistemas, ríos, montañas, pendientes,zonas costeras etc.) no modificados en gradoimportante por la intervención humana. Ejemplosse encuentran en los impactos de sismos enlas cuencas hidrográficas y en las pendientes,huracanes que modifican bosques y manglares,o incendios espontáneos que renuevanecosistemas. Hablar en estos casos dedestrucción del ambiente o de perdidasambientales es en sí anti-evolucionista onaturalista. El uso correcto de nociones sugeriríala idea de transformación y cambio y nodestrucción y daño, términos, estos últimos, queincorporan connotaciones sujetivas,antropicamente delimitados. Aun cuando lastransformaciones sufridas afectan a la sociedad,reducen la cantidad y calidad de recursospotenciales que tiene previstos etc., estosprocesos son en sí mismos naturales y nopueden considerarse de la misma forma que seconsideran impactos directos en la sociedad, ensus bienes, patrimonio o estructuras materiales.Así, la noción de vulnerabilidad ecológica oambiental que se utiliza con frecuencia hacereferencia a un tipo de vulnerabilidad muy distintay de ninguna manera comparable con lavulnerabilidad social o humana. De hecho esprobable que sea más conveniente hablar de losdistintos niveles de resiliencia o falta deresiliencia en lugar de vulnerabilidad, evitandoasí confusiones y contradicciones. En los casosde mágnum eventos, la sociedad no puede evitarlos cambios; o sea, no puede reducir la supuesta

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vulnerabilidad. Dicho de otro modo, no sonsujetos de intervención y control y latransformación o cambio que resulta esinevitable. El hecho de que la sociedad intervienemuchas veces en los procesos naturales,intentando modificarlos, encierra siempre suspropias contradicciones. Este es el caso porejemplo, del control de las inundacionesnaturales de ríos, el control de incendiosespontáneos-naturales, o la modificación dependientes para fines de permitir cultivos yconstrucciones, donde siempre se enfrenta laposibilidad de un impacto futuro negativo cuandola naturaleza recobra lo suyo. Afectación,pérdida, daño o cambio que ocurre en ambientesampliamente intervenidos y modificados por losseres humanos, constituye otro tipo muy distintode contexto y problema que no debe confundirsecon transformaciones naturales del ambiente.En este último caso los procesos de intervenciónmuchas veces generan nuevas amenazassocio-naturales, potencian la escala de loseventos físicos que sucedan, y aumentan laspérdidas una vez que suceda el evento.

VULNERABILIDAD: Factor de riesgo interno deun elemento o grupo de elementos expuestos auna amenaza. Corresponde a la predisposicióno susceptibilidad física, económica, política osocial que tiene una comunidad de ser afectadao de sufrir efectos adversos en caso de que semanifieste un fenómeno peligroso de origennatural, socio natural o antrópico. Representatambién las condiciones que imposibilitan odificultan la recuperación autónoma posterior.Las diferencias de vulnerabilidad del contextosocial y material expuesto ante un fenómenopeligroso determinan el carácter selectivo de laseveridad de sus efectos.

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Anexo 2Ejemplos demetodologías,formas deintervención yconducción deproyectos conincidencia local

El conjunto de ejemplos de intervenciónpresentados en seguido fueron elaborados porAlice Brenes, Luis Gamarra, Horacio Somarribay Luis Romano, consultores del Programa deGestión de Riesgo en sus fases de inventariadoy sistematización de experiencias. Derivan delas sistematizaciones más amplias realizadasde los proyectos base de las experiencias.Estas sistematizaciones completas puedenconsultarse en la página WEB del programa.En el texto central de nuestro documento, ensu sección tercera, se encuentran recuadrosque sintetizan aspectos esenciales de lasintervenciones ejemplificadas.

El objetivo de estos ejemplos es de mostrar unaserie de facetas de los procesos de intervenciónque se han considerados importantes en ladefinición y en el logro de la gestión local delriesgo. En este sentido, los ejemplos rescatande maneras diversas los parámetrosfundamentales que hemos identificados comodefinitorios del proceso de gestión local, asaber.

♦ La relación de la gestión local del riesgo conla gestión del desarrollo.

♦ La gestión como proceso y no comoproducto.

♦ La participación, apropiación ysostenabilidad del proceso.

♦ La integralidad y transversalidad del proceso.♦ Las relaciones de lo local con otros niveles

territoriales superiores de acción,intervención y gestión.

La Gestión local del riesgo en elmarco de los procesos dedesarrollo: el caso de Barrancay Chacarita, Costa Rica(Proyecto Alforja).

Al igual que la mayoría de los Comités Localesde Emergencias del país, el Comité Comunalde Emergencias de Barranca y Chacaritasiempre concentró sus actividades en larespuesta ante la ocurrencia de desastres ensu localidad, así como en la colaboración conacciones concretas de prevención - campañascontra el dengue y la malaria, por ejemplo -coordinadas en conjunto con las respectivasentidades de salud del Estado. Una vez pasadala crisis, este organismo generalmente sedesarticulaba hasta que ocurría una nuevaemergencia o se requería su cooperación para

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alguna otra actividad de prevención. Sinembargo, esta instancia tuvo un viraje en suenfoque de trabajo que entre otras cosas, semanifestó con acciones tales como lainterposición de la primera denuncia legal hechapor un colectivo de organizaciones de base, delcual forma parte el comité, que asentadas en lacuenca del río Barranca reaccionaron por la víalegal en contra de la explotación minera que sepractica dentro de dicha cuenca y que creanuevas condiciones de riesgo para lascomunidades.

Lo anterior nos pone frente a una estructurasocial que nace y es creada desde el Estadomismo prioritariamente para atender desastres- y de forma menos explícita - para prevenirriesgos inminentes, pero que por un proceso decapacitación y empoderamiento, opta porasumir un rol en la gestión de los riesgos locales,sin descuidar la atención a las emergencias quepuedan surgir. Ello incluye la preocupación porel manejo de los desechos en Chacarita o laexplotación de los recursos mineros del ríoBarranca. De esta forma, este Comité Comunalde Emergencia pasa de ser una organizaciónprioritariamente emergencista, a transformarseen un colectivo dispuesto a incidir sobre lacalidad de vida de su comunidad, pero ahora,tratando de tener un mayor control sobre losfactores de riesgo.

La organización no gubernamental Alforja, a partirdel año 1999, tuvo una gran influencia en eldesarrollo y fortalecimiento de capacidadesanalíticas, propositivas, de resolución deconflictos y negociación dentro del ComitéComunal de Emergencia Barranca y Chacarita,y más tarde en la Red Comunitaria de Salud deambas localidades.

El nivel de análisis permitió identificar que el ríoconstituía un hábitat idóneo para la reproducciónde los vectores que inciden en el desarrollo deenfermedades. Las lagunas que dejan lostractores cuando extraen el material, son unnicho oportuno para la reproducción de losmosquitos portadores de los vectores deldengue y la malaria. Por lo tanto, la preocupación

por preservar y conservar el río no solo sesustentó en la importancia de éste como fuentede agua, flora y fauna, sino también en lanecesidad de eliminar aquellas prácticas deexplotación inadecuadas que exponen a lapoblación a sufrir esos y otros padecimientos,en detrimento de la salud pública local.

Este reconocimiento y dimensionamiento delproceso de construcción del riesgo ha permitidoque la lucha por recuperar y conservar el río,tome sentido no solo para gestar accionescorrectivas sino también prospectivas, como porejemplo, visualizar que el recurso hídricoempieza a estar en alto riesgo y que el ríoBarranca será algún día la principal fuente deagua dulce para la provincia de Puntarenas, porlo que su deterioro debe detenerse y revertirse,así como recuperar la calidad de sus aguasantes de que sea muy tarde.

La gestión del riesgo entendida comoproceso y no como producto:

A partir de un análisis sistemático inicial que hacedel contexto en el que está inmerso, el ComitéComunal de Emergencia de Barranca redefinesu ámbito de acción y pasa de dedicarseexclusivamente a atender emergencias, apriorizar los riesgos sobre los que tienecapacidad de corregir o transformar desde suspropias capacidades. Esto por sí mismo implicóun proceso a lo interno de la estructuraorganizativa.

El Comité como colectivo ya había iniciado untrabajo a través de la Red Comunitaria de Saludpara unir esfuerzos entre muchas entidades yapoyarse en el trabajo de prevención y mitigaciónde contagio por vectores de dengue y malaria.Desde entonces, existía una estructuraorganizativa importante que se empieza afortalecer y que luego será la que apoye ycontenga la propuesta colectiva de muchas otrasorganizaciones. El apoyo institucional dispuestopor el Ministerio de Salud y la Caja Costarricensede Seguro Social (CCSS) se define a partir deuna agenda propia que maneja la RedComunitaria de Salud.

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Tanto para Alforja como para el Ministerio deSalud y la CCSS, el Comité Comunal deEmergencia ha empleado metodologías quetienen el cuidado de no castrar el “proceso delproceso” que se ha propuesto desarrollar,consolidar y fortalecer. Respetar el propio ritmoy contar con el espacio para definir la agenda deinterés, es un forma asertiva de hacerlo, al igualque evitar las relaciones de dependencia.

La capacidad analítica y propositiva que haadquirido la organización, a través de esteproceso, ya ha dado sus primeros frutos. Al poneren marcha la estrategia se advirtió que tanto lalectura de análisis como las acciones a tomar,debían ser ampliadas a una unidad superior: lacuenca del río Barranca en su totalidad. La luchapor recuperarla y conservarla se fortalece alincorporar a otras organizaciones y localidadesribereñas. Es evidente que hay capacidad paratransformar propuestas a partir de las nuevaslecturas que se hacen.

Como parte de este nuevo enfoque de trabajo,otros actores fueron involucrados a la estrategia.Por ejemplo, se determinó que los niños deBarranca debían ser incorporados desdetemprana edad, para su sensibilización encuanto a lo que está sucediendo en el río. ElMinisterio de Educación se incorporó a la RedComunitaria de Salud como otro actor más y sedefinió un proyecto concreto para lograr laformación continua de la niñez escolarizada enel tema: un festival permanente a lo largo delaño escolar, orientado a promover la educaciónsobre el significado del río Barranca para lapoblación de la comunidad y la promoción deestrategias para vivir más saludablemente.

El proceso de consolidar esfuerzos por corregiry prevenir futuros riesgos ha desembocado anivel organizacional en la legalización formal dela Red Comunitaria de Salud. Además, hagenerado en la concreción de otra iniciativa: laobtención de una frecuencia radial que hapermitido alcanzar una cobertura mayor de lascampañas regionales educativas y deconcientización.

Participación, apropiación y sostenibilidaddel proceso de gestión del riesgo por partede los actores locales

Para el caso del Comité Comunal deEmergencia de Barranca, la apropiación tiendea estar definida por varios aspectos:

♦ El abordaje metodológico que propone Alforjapara que el comité se apropie de su propiarealidad local y posteriormente de su gestiónfrente a una realidad específica.

♦ La relación y la claridad de roles queestablece Alforja (actor externo) con elComité Comunal de Emergencia, y

♦ La incorporación del Comité Comunal deEmergencia a la Red Comunitaria de Salud.

Todos los anteriores de igual forma se tornanelementos imprescindibles para sostener elproceso y llevarlo hasta donde ha llegado.Veamos algunos detalles:

♦ La propuesta metodológica. Alforja usauna metodología participativa manteniendosiempre como principio que los miembrosdel Comité Comunal de Emergencia son lossujetos activos que deben identificar yconstruir el escenario de riesgo (causas yefectos) a partir de una propuesta guiada yfacilitada por el ente externo (Alforja).

El proceso de diagnóstico permitió identificar elescenario de riesgo y las interrelaciones entrecausas y efectos y los problemas cotidianos desu comunidad. Alforja usa el marco de análisisporque considera que le permite identificar cuálescausas y efectos tienen su origen en aspectospolíticos, económicos, sociales, culturales yecológicos, entre otros. La otra utilidad quevisualizan en esta herramienta de análisis es quepermite tomar decisiones de largo, mediano ycorto plazo.

Esta etapa del proceso culmina con un plan deacción o propuesta de salida que no es másque las acciones a desarrollar y estrategias paratransformar la problemática identificada y

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prevenir otros riesgos futuros. El rol de cadaactor de la sociedad civil igualmente es analizadoy clarificado como una forma para saber cuálesretos pueden y deben asumir éstos comocomité; por ejemplo, en su momento y con losactores municipales presentes entonces, seidentificó el hecho de que la Municipalidad dePuntarenas, más que un aliado para la soluciónde los problemas cotidianos es un actor quecontinuamente demanda confrontación y enalguna medida, es antagónico con lassoluciones que planteaban desde el Comité ylas Redes de Salud.

Haber comprendido la construcción del riesgo ysu relación con los desastres le permitió alComité Comunal de Emergencia redefinir suámbito de acción en el tiempo y el espacio, decara a posibles futuros desastres. Es así comollegan a concluir que además de atender losdesastres, quieren prevenir los riesgos en sulocalidad e incidir sobre la calidad de vida y losriesgos cotidianos desde el proceso dedesarrollo local.

♦ El rol de Alforja. Esta organización desdeun inicio dejó claro su rol de agente externoante los Comités Comunales deEmergencia. Fomentó una relación basadaen la autonomía, a pesar de que tuvo queluchar contra algunos hábitos que dejabanentrever lo que en algún momento fue elvínculo de dependencia fomentado desde elEstado hacia las agrupaciones comunales.

La relación evoluciona a un punto tal donde esclaro para el colectivo local que si bien estádispuesta a acompañar sus procesos cuandoasí se lo demandan, no deben esperar de éstamás que ese acompañamiento y respaldo en elproceso de gestión del riesgo. El pesoorganizativo, de ejecución y de conducción delplan operativo o propuesta de salida, ha sidopuesto por Alforja donde corresponde: sobre loshombros del Comité Comunal de Emergenciade Barranca y Chacarita.

Mantener y fortalecer la autonomía del colectivo(Comité Comunal de Emergencia) respecto delagente externo (Alforja) fue un punto clave nosolo para la apropiación del proceso de lectura,

propuesta y gestión, sino también para lograr lasostenibilidad misma de toda la iniciativa.

♦ La Red Comunitaria de Salud deBarranca, se vuelve la estructura orgánicay formal más importante para el ComitéComunal de Emergencia - después de símismo - donde sus propuestas demejoramiento de la calidad de vida local ymás tarde de toda la cuenca del Barranca,tienen eco, acogida y apoyo.

Si bien el apoyo institucionalizado que se recibedel Ministerio de Salud, la Caja Costarricensedel Seguro Social y de la Red Comunitaria deSalud de Barranca, ahora legalizada, son puntosimportantes para la sostenibilidad del proceso,más lo han sido la unión de esfuerzos y larepresentación de diversas organizaciones dela sociedad civil y de otros sectores estatales(Ministerio de Educación Pública y Acueductosy Alcantarillados). De lo contrario, laformalización de la organización corre el riesgode volverse una estructura muerta, haciendopeligrar todas las actividades en marcha. Cadaactor es capaz de recurrir a la estructurasombrilla (Red Comunitaria de Salud) paragestar las acciones tendientes a mejorar lacalidad de vida y aumentar la seguridad. Sinembargo, cada uno mantiene su autonomía yrazón social como colectivo.

La gestión local en el marco de los nivelesregionales y nacionales

♦ En un inicio, el Comité Comunal de Barrancaaplicó el marco de análisis a la problemáticadel río y luego preparó un plan operativo pararecuperarlo y conservarlo sólo a la altura dela localidad de Barranca propiamente tal. Sinembargo, una vez en marchas las accionescorrespondientes a esta etapa, se advirtióque la propuesta debía trascender esteámbito geográfico, dado que el riesgo consus diversas manifestaciones, tocaba a lasdiferentes comunidades ribereñas a lo largode toda la cuenca del Barranca y que portanto, las acciones debían ampliarse.

Es así como la estrategia de trabajo ahora estáfundamentada en la articulación de la totalidad

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de las comunidades ribereñas, a través deorganizaciones ambientalistas, asociaciones dedesarrollo, entidades sanitarias y toda aquellainteresada en rescatar el río Barranca. Estecambió de estrategia, por ejemplo, les permitióidentificar que un basurero en San Ramón,provincia de Alajuela, está contaminando el río ygenerando un impacto kilómetros más allá,sobre la propia comunidad de Barranca.

Reconocer la interrelaciones que se dan entrelo que sucede cuenca arriba y cuenca abajo lesha llevado a ampliar la cobertura geográfica, nosolo del análisis que hacen sobre el escenariode riesgo (causas-efectos), sino sobre lapropuesta de acción al incorporar la participaciónde los diversos actores a lo largo de la cuenca.De esta forma, se plantean soluciones con unavisión de cuenca (integral) donde cada quienactúa bajo una visión global (de cuenca) peroen su propio contexto local (micro-cuenca). Loque se persigue es que el impacto positivo de lainiciativa se produzca sobre toda la cuenca yno solamente sobre una parte de ésta, dado que- desde su perspectiva -, de nada sirve recuperary proteger cuenca abajo o a nivel medio, sipersisten otras causas de destrucción ydegradación cuenca arriba o en puntos inferioresque igualmente están poniendo en riesgo a otrascomunidades, al recurso hídrico, la flora y lafauna.

Sobre las sinergias entredesarrollo local y reducción deriesgos: la experiencia de lainiciativa BID-Ministerio deMedio Ambiente y RecursosNaturales-Bajo Lempa, ElSalvador.

El “Programa de Fortalecimiento de lasorganizaciones locales y comunitarias del BajoLempa” surgió como un paso previo a laejecución de un programa de inversión demediana envergadura, a ser implementado confondos del Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y el gobierno de El Salvador. Es uno de los

pasos recomendados por una investigación deamplio alcance realizada en la zona del BajoLempa (municipios de Tecoluca y Jiquilisco) quecontempló una caracterización del riesgo y unafase de consulta con los actores locales paradefinir estrategias de intervención para promoverel desarrollo sostenible con gestión de riesgos.En esta investigación se identificaron diferentesáreas de intervención a partir de un amplio trabajode investigación de base, de campo y consultaspopulares, que arrojaron como resultado unambicioso plan denominado “Programa deVulnerabilidad del Río Lempa. Prevención yMitigación de Desastres”, el cual, aun y cuandosu nombre no lo refleje, está orientado a lapromoción del desarrollo sostenible en la zona.

Así pues, el “Programa de Fortalecimiento delas organizaciones locales y comunitarias delBajo Lempa” surge de una visión más amplia eintegradora sobre la intervención que deberíarealizarse en esta zona para reducir al mínimolas pérdidas y daños ocasionados por losrecurrentes e históricos desbordamientos de susaguas. En parte, esta visión surge comoresultado de una demanda local que fuedefiniéndose en la medida que también fuehaciéndolo la problemática de las inundacionesy los desastres que provoca, dando lugar a laelaboración del ya citado documento: “Programade Vulnerabilidad del Río Lempa. Prevención yMitigación de Desastres”.

Más allá de la formulación de los objetivos de laintervención del “Programa de fortalecimiento delas organizaciones locales y comunitarias delBajo Lempa”, llaman la atención tres aspectosdel proceso: primero, la introducción de la nociónde la “gestión local del riesgo”; segundo, lavinculación perseguida entre el manejo deldesastre y la búsqueda del desarrollo sostenibley, tercero, la Promoción del Programa dePrevención y Mitigación de Desastres en el BajoLempa. En relación con la introducción denociones de gestión local del riesgo, debedecirse que este enfoque adquiere especialrelevancia en el caso del Bajo Lempa porquelas características del enfoque conceptual abrengrandes posibilidades para la intervenciónconsciente, pertinente y sostenible en el tiempo.

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Porque promueve un proceso de toma deconciencia, análisis del riesgo, priorización dealternativas, de reducción del mismo y toma dedecisiones sobre las iniciativas a implementar.

Desde la perspectiva local, el proyecto matrizdel “Programa de Fortalecimiento de lasorganizaciones locales y comunitarias del BajoLempa” responde grandemente a lasnecesidades más sentidas, no solamente porqueencara la problemática de las inundacionesrecurrentes - lo cual ha sido una petición casiconstante de los pobladores - sino porque hainvolucrado un proceso de consultas a losactores locales comunitarios e institucionalesque han presentado sus visiones sobre elproblema y las posibles soluciones, que fueronluego tomadas en cuenta para la elaboración dellistado de proyectos sugeridos para laintervención.

Este proyecto y su componente defortalecimiento, fueron concebidos desde el iniciocomo una respuesta a las demandas locales ydiseñados de forma tal que todos los actoresinvolucrados aprendieran en el proceso: unequipo consultor «consultó» y trató decomprender los imaginarios locales, pero almismo tiempo realizaron aportes técnicos ycolectaron datos que facilitaron unacomprensión más amplia de la problemática porparte de los actores locales.

En segundo lugar, la vinculación entre desarrollo-riesgos y desastres, es un elemento esencial,presente en la iniciativa y que debería incluirseen cualquier intervención que pretenda reducirel impacto de los últimos. En el caso que nosocupa la vinculación no es ignorada, sino másbien potenciada con la introducción de nocionesde transformación productiva, ordenamientoterritorial, manejo sostenible de recursosnaturales, mejoramiento de condiciones de viday creación de capacidades locales.

El hecho de que la iniciativa surja en el marcode un esfuerzo de prevención y mitigación dedesastres, pudo haberla autolimitado a la

formación de comités de emergencia,simulacros, alertas tempranas o bordas; sinembargo, la novedad en la intervención es queha trascendido hacia variantes que van más alládel abordaje y las causas aparentes de losdesastres, aproximándose a los vínculosprofundos de éstos con las formas deorganización económica y social particulares decada escenario de riesgo.

En tercer lugar, es de destacar que el Programade Fortalecimiento está orientado a la difusióndel Programa de Prevención y Mitigación, perono necesariamente persigue una adopciónincondicional del mismo, sino más bien, buscaque sea tomado como punto de partida para ladiscusión y el logro de consensos sobre lasformas de intervención.

El balance general de la sostenibilidad delproceso, desde la perspectiva de creación decapacidades organizacionales para la gestión deldesarrollo y los riesgos locales, es claramentepositivo, debido a que la iniciativa promueve elempoderamiento de la población local y laintervención en aspectos que pueden mejorarlas condiciones cotidianas de vida y los nivelesde desarrollo de la comunidad.

Es importante mencionar también que uno delos aportes más relevantes del proyecto ha sidola incorporación de enfoques sociales quetrascienden la intervención “estructural” ofisicalista. La propuesta de fortalecimientoorganizacional, y la propuesta más global deintervención en pro del desarrollo local, hadesatado procesos que prometen enriquecerproyectos de desarrollo local que hasta hacepoco estuvieron enfocados principalmente haciala construcción de obras físicas. Más aún, debedecirse que la experiencia del Bajo Lempa esun claro ejemplo de cómo situaciones dedesastre crónico pueden luego convertirse ensituaciones y dinámicas de permanentebúsqueda del mejoramiento de las condicioneseconómicas, sociales y ambientales.

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Proyecto Manejo de Riesgos yPrevención de Desastres 1999 -2004 (Centro Humboldt -Nicaragua)

La intervención del Centro Humboldt (CH) enGestión de Riesgos en 10 municipios del paíspromueve procesos integradores y deapropiación de la problemática acerca de losriesgos de diversa naturaleza, generandoestados de concertación y negociación entreactores diversos para el desarrollo sostenible enel municipio. El proceso de intervención sesintetiza en las siguientes etapas:

Negociación inicial con la Municipalidad:presentación de acciones generales de laintervención. Negociación de condiciones dedesarrollo del proyecto en el territorio, etc.

Presentación de la iniciativa de promociónde GR en el municipio: contiene además de lapresentación formal a actores locales;elementos de motivación, concertación deacciones entre actores, estímulo a la reflexiónsobre situaciones de riesgo y planteamientospara su gestión reductora - fortalecimiento deagendas locales y otros.

Acuerdos de Trabajo entre CH ymunicipalidades: se establecenresponsabilidades de cada una de las partes encuanto a la ejecución de actividades del proyecto.

Diagnósticos participativos de capacidadespara la reducción de vulnerabilidades comoexigencia del desarrollo y la respuestaoportuna y eficiente ante situaciones dedesastres. Además del procesamiento y análisisde la información de diversas fuentes, seestablecen de manera natural los roles einteracción de actores claves en el proceso deGLR. Se implementa la técnica de auto mapeo.

Elaboración de Planes de Preparación yAtención ante desastres e introducen a los

planes de inversión municipal los proyectosreductores de riesgos. Proceso caracterizadopor la facilitación decisiva de los técnicos dediversas entidades en el territorio en el conceptode mesas de trabajo donde participan líderes enla formulación de los planes.

Se hace énfasis en acciones estimuladoras deprocesos que apuntan a aspectos relevantes dela misma Gestión Local de Riesgos: apropiacióny sostenibilidad o continuidad del proceso deGLR por actores claves en el contexto municipal.

El principal eje es la etapa del procesodenominado diagnóstico, cuya importancia nosolo radica en sí mismo como productoconcreto, sino en la posibilidad de involucrar acuatro actores básicos o iniciales (líderescomunitarios miembros de comités territorialesde desarrollo y prevención, técnicos yautoridades municipales, y miembros del comitémunicipal de desarrollo y prevención). Lapercepción de estos actores inicia una paulatinatransformación (promovida por acciones detalleres) hacia el cambio de visión sobre lainterrelación entre desastres y desarrollo,proponiendo el futuro que desean - elementoclave para reforzar la misma planificaciónestratégica del desarrollo desde la comunidadhasta el ámbito municipal-

El diagnóstico promueve los roles de los actoresinmersos en el proceso de Gestión Local deRiesgos a través de técnicas de sensibilizacióny fortalecimiento de la organización local ymunicipal para la reducción de vulnerabilidades,para el desarrollo y la respuesta oportuna yeficiente ante situaciones de desastres. Eltécnico municipal es un facilitador para el trabajode sensibilización, identificación y propuestas dereduccción de riesgos.

Estos últimos se integran en los planes deInversión municipal, en un proceso que se iniciócon la implementación del “automapeo” con loslíderes comunitarios, el cual permite el desarrollode habilidades autogestionarias, de negociación

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y de concertación con otros actores yfinalmente, ejerciendo acciones de auditoriasocial conjunta con el gobierno municipal porparte de quienes cumplen roles identificados enel marco jurídico legal municipal y nacional(derechos y obligaciones para con lospobladores del municipio). En resumen, elmomento de diagnóstico no solo ofrece uncúmulo de información preciada, sino quefortalece los vínculos comunidad - autoridadesmunicipales, Estado y Organizaciones deSociedad Civil en el territorio, a través del puentede comunicación entre todos ellos y con lostécnicos municipales.

Disponer de diversas fuentes de información(desde la percepción de la misma población bajoriesgo hasta los estudios con rigurosidad técnico- científica), es un principio básico desostenibilidad, dado que se contraponen y sevaloran las informaciones desde sus diversasfuentes. En muchos de los casos no solo esimportante la calidad o rigurosidad técnico -científica de la misma, sino también el hecho deque el proceso de diagnóstico y elaboración deplanes involucra o incorpora a las poblacionesbajo riesgo a procesos de autogestión,concertación y negociación.

El rol del técnico del Centro Humboldt es crucialen la medida que marca la pauta de “quién hacequé a propósito de”..., es decir, con la actitud yaptitud del técnico del CH se incideprofundamente en las demás actitudes deapropiación y se brinda sostenibilidad al procesode la GLR, con base en la definición deresponsabilidades en la cotidianeidad, mediantela aplicación de medidas acertadas para reducirriesgos.

Conforme las comunidades definan, trabajen yvaloren el progreso a mediano plazo, así ellasse apropiarán del puntero del desarrollo -estoes un principio general en el quehacer de laintervención del CH en cuanto a la promociónde la cultura de prevención de desastres-

Análisis de vulnerabilidad: laexperiencia en caseríos delvolcán San Miguel, El Salvador(Geólogos del Mundo).

En muy pocas ocasiones se ha intentado arribara un índice que refleje el estado de una sociedaden determinado ámbito de la satisfacción de lasnecesidades básicas o de estabilidad en susrelaciones con su entorno. Una honrosaexcepción la constituye el Índice de DesarrolloHumano ideado por las Naciones Unidas parareflejar las diferencias en la distribución del PIBper capita y, por tanto, en la satisfacción de lasnecesidades básicas. Sin embargo, en el ámbitodel estudio social de los desastres no hanexistido esfuerzos tan elaborados, aunque sí hayantecedentes de generación de índices devulnerabilidad.

Muy pocos esfuerzos se conocen en materia deanálisis y mapeo de vulnerabilidad. Debido a laimportancia de contar con mayor informaciónpara el diagnóstico y toma de decisiones, elanálisis de vulnerabilidad es una herramientaapreciable cuya ejecución promueve también unmayor nivel de sensibilización y conocimientosobre el riesgo entre aquellos que lo sufren yaquellos involucrados en tareas de reducción deriesgos. Es por ello que en el marco del proyecto“Manejo integral de Amenazas y Vulnerabilidadesen el municipio de San Miguel”, implementadopor Geólogos del Mundo en El Salvador, sedesarrolló un ejercicio de análisis devulnerabilidad, el cual se expone a continuaciónen sus contenidos más importantes.

Aspectos generales del análisis devulnerabilidad implementado

Existen tres pasos metodológicos básicos en elanálisis de vulnerabilidad que se describe:primero, definir los niveles de vulnerabilidad;segundo, definir una escala numérica que facilitela cuantificación de los niveles de vulnerabilidady, tercero, establecer un listado de parámetros-criterios que permitan determinar un nivel y unvalor numérico de vulnerabilidad.

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En relación al primer aspecto se optó por definirtres niveles y dos sub-niveles de vulnerabilidadtal y como se detalla a continuación:

♦ Bajo♦ Mediano♦ Alto:

♦ moderadamente alto♦ sumamente alto

A cada uno de estos niveles se le asignarondiferentes valores numéricos de vulnerabilidadtal y como se detalla a continuación:

♦ Entre 0 y 1: vulnerabilidad baja♦ Entre 1.01 y 2: vulnerabilidad media♦ Entre 2.01 y 3: vulnerabilidad alta

♦ Entre 2.01 y 2.5: vulnerabilidadmoderadamente alta

♦ Entre 2.51 y 3: vulnerabilidad muy alta

En relación con el tercer elemento básico, ladefinición de parámetros-criterios devulnerabilidad, debe anotarse que éstos fueronescogidos en función de las posibilidades queexistan de obtener un nivel - aunque sea mínimo- de objetividad, por ello se adoptaron indicadorescuantitativos, objetivamente verificables, comopor ejemplo: presencia de servicios básicos,porcentajes de viviendas de sistema mixto y/oadobe mejorado, porcentajes de área cultivadacon granos básicos, visiones de los habitantessobre las causas de los desastres expresadosen porcentajes, etc. Un mayor detalle yjustificación de los parámetros a asumir para elpresente análisis de vulnerabilidad se presentaen el siguiente apartado.

Parámetros-criterios para definir losniveles (cuantitativos y cualitativos) devulnerabilidad

Sin lugar a dudas, en este campo el aporte másimportante es atribuible a Gustavo Wilchez-Chaux con su planteamiento sobre la“vulnerabilidad global7 ” hecho a finales de ladécada de los ochenta, el cual ha sido revisado

y publicado en una guía metodológica de másreciente publicación.8

En lo fundamental el concepto de vulnerabilidadpropone que los conglomerados humanos - aligual que los seres vivos consideradosindividualmente - presentan diferentes niveles deresistencia y resiliencia frente a factores yprocesos externos que pueden llegar aconvertirse en una amenaza en determinadomomento. Además del concepto devulnerabilidad global, también pueden definirsediferentes factores y sub. factores devulnerabilidad que explican con mucho mayordetalle y claridad el porqué unos grupos, sectoressociales o países son más “vulnerables” queotros. En lo fundamental, y para fines didácticos,se consideran cuatro grandes grupos de factoresde vulnerabilidad: físicos, económicos,ambientales y sociales. Además existen subfactores de vulnerabilidad en el caso de losfactores sociales que amplían notablemente lalista de vulnerabilidades.

En lo fundamental, se ha respetado laclasificación de cuatro factores de vulnerabilidadpara identificar y agrupar los criterios a utilizarpara el análisis de siete comunidades asentadasen las faldas del volcán Chaparrastique o SanMiguel. A continuación se presentan losparámetros definidos agrupados según dichosfactores:

Parámetros físico-técnicos♦ Materiales de las paredes de las viviendas:

70% o más con paredes de sistemas mixtoy/o adobe mejorado: 1 punto; entre 40% y69%: 2 puntos; y menos de 40%: 3 puntos.

♦ Presencia de servicios básicos como aguapotable, alcantarillado, teléfonos y energíaeléctrica. Con cuatro de los elementosmencionados: 1 punto; con tres o dos : 2puntos; con uno o ninguno: 3 puntos9

♦ Presencia de tecnología agrícola,

9 Wilchez-Chaux, G. 1988. “La Vulnerabilidad Global” en Desastres, Ecologismo y Desarrollo Profesional. SENA,Colombia.

10 Wilchez-Chaux, G. 1998. Auge, Caída y Levantada de Felipe Pinillo, Mecánico y Soldador: O, yo voy a correr elriesgo. Guía de LA RED para la Gestión Local del Riesgo. LA RED. Lima Perú.

11 Proyecto OEA.-ECHO-Inundaciones12 Ibid.

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maquinaria, sistemas de riego y drenajes.Con cuatro de los elementos mencionados:1 punto; con tres o dos: 2 puntos; con uno oninguno: 3 puntos.10

Parámetros económicos♦ Niveles de pobreza extrema: 45% o más

hogares en extrema pobreza: 3 puntos; entre20 y 44% de hogares en extrema pobreza: 2puntos, menos de 20% de hogares enextrema pobreza: 1 punto.

♦ Propiedad de la tierra. Más del 70% espropietario de su tierra: 1 punto; entre 40 y69 por ciento: 2 puntos; Menos del 40%: 3puntos.

Parámetros ambientales♦ Combustible para cocinar: 60% o más usa

leña: 3 puntos; entre 25 y 59% usa leña: 2puntos; menos de 25% usa leña; 1 punto.

♦ Uso del suelo: Más de 70% de área agrícolapara cultivos temporales: 3 puntos; entre 40y 69% del área agrícola para cultivostemporales: 2 puntos; menos de 40% delárea agrícola para cultivos temporales: 1punto.

Parámetros sociales♦ Educación. Menos de 40% curso primaria:

3 puntos; entre 40% y 69% curso primaria: 2puntos; 70% o más curso primaria: 1 punto.

♦ Organizativas: Sin organización: 3 puntos;con ADESCOs u otra de organización dedesarrollo: 2 puntos; con Comités de Riesgo/Desastre: 1 punto;

♦ Ideológico-culturales. 50% o más cree encastigo de Dios o fenómeno natural: 3puntos, entre 20% y 49%: 2 puntos; menosde 20%: 1 punto;

♦ Políticas. Ausencia de propuestas dedesarrollo: 3 puntos; antecedentes demovilizaciones/gestiones ante autoridadeslocales/nacionales: 2 puntos; presencia depropuestas de desarrollo: 1 punto.

♦ Institucionales oficiales. Ausencia de planesmunicipales de gestión de riesgos/emergencias: 3 puntos; planes municipalesde desarrollo: 2 puntos; planes municipalesde desarrollo con prevención de riesgos: 1punto.

♦ Institucionales de la sociedad civil. Presenciade 3 ó más instituciones de desarrollo: 1punto; presencia de 1 ó 2 instituciones: 2puntos; Ausencia de instituciones: 3 puntos.

Consideraciones

Uno de los principales aportes de la aplicacióndel análisis de la vulnerabilidad estuvo en laprofundización del conocimiento sobre larealidad local que su implementación supuso, yen la generación de mayor y mejor informaciónpara apoyar futuros procesos de apoyo aldesarrollo de las poblaciones incluidas en elestudio. Inclusive, aporta los elementosnecesarios para ubicar con facilidad posiblesáreas y subáreas temáticas de intervención.

Por otra parte, es importante resaltar que elestudio mostró que en ocasiones la escalaterritorial del análisis puede minimizar lasdiferencias entre las poblaciones estudiadas.

Para el presente caso, el estudio desde el nivelcantonal - el nivel de división políticainmediatamente inferior al municipio - muestraque respecto del enfoque agregado o devulnerabilidad global, las diferencias no son tanmarcadas, pero en el análisis de factores ysubfactores específicos sí se detectandiferencias que permiten identificar medidasespecíficas según el cantón.

En función de esta experiencia, puedesostenerse que una de las formas de elevar lapertinencia y eficacia de las intervenciones quepersiguen la reducción del riesgo, es laelaboración y difusión de herramientasmetodológicas que permitan profundizar en elanálisis y comprensión de la vulnerabilidad localy las opciones para reducirla.

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Apoyo Local al Análisis y Manejode Riesgos Naturales (ALARN)de la Agencia Suiza para laCooperación y el Desarrollo(COSUDE) - Nicaragua

ALARN es un proceso de fortalecimiento decapacidades a profesionales desde unaperspectiva de rigurosidad técnico - científica enla elaboración de Estudios de Riesgos en losterritorios municipales, para apoyar a losgobiernos locales (más de 26 municipios) en laGestión del Riesgo, a través de los instrumentosgenerados desde los mismos Estudios - mapas,planes de prevención y mitigación de desastresmunicipales, fichas de vulnerabilidad, informes,etc.)

La intervención se dirigió hacia dos líneas detrabajo principales que consisten en:

a. La capacitación a profesionales nacionalesa través de cursos específicos deentrenamiento (teórico-prácticos) conrigurosidad científica en la evaluación de losriesgos naturales desde los territoriosmunicipales.

b. Apoyo directo a las municipalidades con larealización de estudios de riesgos utilizandola capacidad nacional ya especializada yformada por ALARN.

El proceso desarrollado por ALARN estableceuna experiencia de mucha importancia para laGestión del Riesgo en Nicaragua, la que seaprovechará en las entidades educativas(aspecto intrínseco de sostenibilidad en eltiempo) y marcará pautas a seguir. Muestra delimpacto positivo de ALARN es la Maestría en laUNAN actualmente en desarrollo.

Los mapas municipales, como uno de losresultados concretos del proceso, manifiesta unvalor importante en materia de contribucióndesde la plataforma de la rigurosidad técnico -científica, necesaria para los análisis yelaboración de recomendaciones (proyectosreductores de riesgos). Se establece un hitofundamental, entre el antes y el hoy, en el

análisis, dentro del contexto municipal, defenómenos que tradicionalmente han sido pocovalorados como factores de riesgo para eldesarrollo de los territorios (inundaciones ydeslizamientos)

Los Planes Municipales de Prevención yMitigación de Desastres como producto acabadoa partir del análisis del instrumento cartográfico,son a su vez, una de las herramientas para lagestión local del Riesgo, es decir, sirven deapoyo para las autoridades municipales y seconstituyen en referencia obligada para aquellasentidades que se disponen a invertir en eldesarrollo de los municipios donde se realizaronlos estudios.

La propuesta de zonificación es de gran ayudapara la toma de decisiones de las autoridadesmunicipales en la implementación deinstrumentos jurídicos en el contexto municipal- la elaboración y emisión de ordenanzas paraalgunas municipalidades (enlace hacia lacontinuidad de lo dejado por el proceso) dondese realizaron estudios por los especialistasentrenados por ALARN.

Uno de los logros principales que se debenreproducir, es que el proyecto logra establecerrelaciones de trabajo con la Asociación deMunicipios de Nicaragua, punto de partida clavepara impulsar la Gestión Local del Riesgo. Estehecho le permitirá a COSUDE o a quien le décontinuidad a lo iniciado, tener una plataformapara trabajar con los alcaldes de Nicaragua, conel fin de sensibilizarlos acerca de la necesidadde la realización de Estudios de Riesgos en losterritorios municipales desde una perspectivacientífico - técnica.

ALARN sienta precedentes de tipos/ estilos decolaboración interinstitucional, lo que contribuyea una forma de ALIANZAS para la Gestión Localdel Riesgo. Las relaciones desarrolladas entreel grupo de especialistas y diversos actores(ONG´s, entidades gubernamentales, deCooperación externa y principalmente conmunicipalidades) establecen una demandapotencial de servicios calificados en materia deevaluación de riesgos en el contexto municipal.Este hecho representa un impacto positivo

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(sostenibilidad) expresado en el cambio deconciencia de algunos actores en cuanto a laproblemática de los riesgos y particularmentesu abordaje técnico - científico.

El entrenamiento a los técnicos municipales esuna línea de trabajo que está en desarrollo. Esdecir, los conocimientos y técnicas para laobservación, recolección de información yanálisis de la misma (evaluación de riesgos)están siendo transmitidos a los técnicos de lasUnidades Técnicas Municipales, paso esencialpara la sostenibilidad y apropiación de lapropuesta general de ALARN al desarrollo local.Esta línea está siendo desarrollada en laactualidad en alianza con la Asociación deMunicipios de Nicaragua. Se han producido guíasy material para apoyar la apropiación del procesode elaboración de Estudios de Riesgos y susproductos.

Por lo anterior, disponer de materiales para laevaluación de riesgos asociados con amenazasnaturales en el ámbito municipal fortalece elproceso de capacitación puesto en marcha, sumejoramiento permanente y divulgación.

Los profesionales entrenados por el proceso deALARN representan un capital social, encapacidad de multiplicar sus conocimientos enotros grupos de profesionales y técnicos de lasmunicipalidades, estableciéndose de estamanera pautas de sostenibilidad.

Proyecto de prevención ymitigación de desastresnaturales y epidémicos en treszonas de exclusión de la Ciudadde Guatemala - Médicos sinFronteras 13

La experiencia de MSF ha sido una de las másexitosas en la reducción de riesgos a desastres,en un ámbito socialmente complejo como es elárea urbana de Guatemala. Ha logrado involucrara las comunidades participantes, congeniando

acciones de preparativos ante situaciones deemergencia con estrategias de reducción deriesgos. En esta intervención tanto la poblacióncomo MSF y las demás institucionesinvolucradas, han entendido la complejidad eintegralidad de los factores en la configuracióndel riesgo y la necesidad de impulsar un trabajoarticulado en la transformación de estosprocesos.

El objetivo general del proyecto de Médicos sinFronteras, fue el de “reducir el nivel devulnerabilidad de las comunidades frente a unasituación de emergencia causada por desastresepidémicos y naturales”. Específicamente elproyecto tiene como propósitos:

♦ Reducir la magnitud de impacto de undesastre a través de la ejecución deactividades preventivas, educativas yformativas.

♦ Mejorar la capacidad de atención deemergencia a través de la coordinación ycolaboración interinstitucional.

Como los ejecutores del proyecto señalan, “laidea es involucrar directamente a los miembrosde cada comunidad y a las entidadescompetentes en el proceso de elaboración y deejecución del plan de contingencia”. Sin embargo,este plan “no debe concentrarse solamentesobre la respuesta frente a una situación deemergencia, sino también...sobre accionespreventivas y de mitigación que limitaran lamagnitud de impacto de un desastre”.

A lo largo del proceso de implementación delproyecto, la institución - MSF - fue creciendo enlo conceptual y en lo práctico, de una visióncentrada en la atención a emergencias a unenfoque más integral que contribuiría a reducirlas condiciones de riesgo de las comunidades.De esta manera, a pesar de que los objetivosdel proyecto aprobados por la agencia donantey por la sede central de Médicos sin Fronteras -Suiza, parecen centrarse en el fortalecimientode las capacidades de respuesta a emergenciascon especial énfasis en el tema de salud, en la

13 Extraído del documento “Estudios comparativos sobre la Gestión Local de Riesgos en Centroamérica: CasoGuatemala”, en proceso de edición y publicación.

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práctica, los ejecutores del proyecto diseñaronlas actividades de tal manera que se hiciese unanálisis integral de las condiciones de riesgo yse priorizara la promoción de estrategias parasu reducción.

Consecuentemente, sin descuidar las metasconcretas con el donante, se tiene: elaboraciónde un plan de contingencias, identificación deáreas de refugio, preparación logística ycapacitación y organización comunitaria, todasellas actividades que parecen mostrar unaorientación del proyecto hacia los preparativosante situaciones de emergencia. No obstante,los ejecutores del proyecto han señalado que elmayor énfasis presupuestal y de tiempo se dioen las actividades señaladas como “preventivas”.Estas se centraron en:

Reducción del riesgo a derrumbes:construcción, limpieza y rehabilitación desistemas de drenajes existentes, obras deestabilización de taludes, reforzamiento deestructuras existentes, reforestación de áreaspúblicas críticas, limpieza de caminos y vías deevacuación, manejo de desechos sólidos ensectores críticos, sensibilización de lacomunidad.

Reducción de riesgos epidémicos:introducción de agua potable, inspección yreparación de la red de distribución de agua,control de manipulación de alimentos, control ylimpieza de letrinas públicas, manejo dedesechos sólidos presentes en áreas públicosy control de vectores (especialmente a travésde programas de eliminación de desechossólidos no domésticos, tales como desechosindustriales metálicos, desechos de vehículos,etc.)

Para entender la necesaria articulación deestrategias de largo plazo con otras de más cortoplazo, en las que se pueden incluir las defortalecimiento de las capacidades de atencióna situaciones de emergencia, es necesariocomprender los procesos a partir de los cualesse han configurado las condiciones de riesgode los barrios urbano marginales de Ciudad deGuatemala. Son comunidades que se han idoconformando por las condiciones de exclusión

de población de las zonas urbanas y rurales, quesin capacidad económica para proveerse unespacio seguro para habitar, forzosamente seha ubicado en áreas de barranco o pendientespronunciadas. Las difíciles condiciones dehabitabilidad - agua y alcantarillado inexistenteso ineficientes, alto costo de construcción, débilacceso a buenos servicios de educación y salud,etc.- han incidido en que progresivamente sehayan ido configurando condiciones de riesgo asu salud y a su infraestructura, que se suman alas ya duras situaciones de riesgo cotidiano enque viven estas comunidades - mantenimientode la familia, inseguridad ciudadana, cuidado delos hijos, entre otras -

El proyecto de MSF se involucró directamenteen esta problemática, intentando congeniar apartir de la lectura integral de los riesgos a losque están sometida estas comunidades,propuestas de corto plazo, que ayudaran aresolver problemas concretos frente anecesidades urgentes, y estrategias queapuntaran a un más largo plazo (fortalecimientode la organización comunitaria, formación deliderazgos, planificación del desarrollo, etc.).Concentraron su intervención en siete coloniasde las Zonas 3 y 18, abarcando una poblaciónde más de 11,000 habitantes, en condicionesde riesgo a epidemias y derrumbes, generadaspor la precaria situación socio ambiental,hacinamiento familiar y comunitario, bajacobertura de agua entubada,e inadecuadosservicios de saneamiento ambiental. Con estascomunidades se desarrolló un proceso divididoen dos fases, que incluían:

Primera fase:♦ Identificación de las colonias y de sus

sectores más vulnerables a los derrumbes.♦ Estimación pesimista del número de familias

damnificadas potenciales por colonia.♦ Identificación y evaluación de refugios

posibles en términos de agua, letrinas,acceso, tamaño y drenaje.

♦ Identificación de las entidades o grupos deapoyo localmente presentes y de susactividades.

♦ Identificación de las medidas preventivas quese pueden tomar en cada comunidad.

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Segunda fase:♦ Ejecución de la campaña de educación e

Información.♦ Monitores y seguimiento.♦ Ejecución de actividades preventivas.♦ Preparación de refugios.♦ Elaboración y firma de convenios.♦ Preparación logística.

El proceso tuvo como uno de sus ejesesenciales la incorporación efectiva deinstituciones públicas y privadas en todas estasactividades: CONRED, Ministerio de Salud yAsistencia Social (a través de los centros desalud), Municipalidad (a través de EMPAGUA,Secretaría de Asuntos Sociales, Departamentode Limpieza y los Bomberos Municipales), CruzRoja de Guatemala, Pastoral Social delArzobispado de Guatemala, ONGs locales y losComités y asociaciones comunitarias.

Para fortalecer a su vez la integración de lapoblación se diseñó una serie de metodologíasparticipativas para el análisis de riesgo, para elplanteamiento de propuestas de solución, y parala sensibilización de la comunidad. A través detalleres de trabajo se elaboraron los mapas deescenario de riesgo (Cruz Roja Guatemalteca,CONRED) y los diagnósticos situacionales(Pastoral Social); se impartieron series decharlas educativas en saneamiento básico(Ministerio de Salud), en prevención y mitigaciónde desastres (Pastoral Social, CRG), y enpreparativos para emergencia (Pastoral Social,CRG); se desarrollaron campañas comunitariasde sensibilización en el tema de riesgos adesastres, que incluían juegos, concursos,eventos deportivos, relacionados con laproblemática. Otro eje importante fue elfortalecimiento de la organización, desarrolladacon apoyo de los comités y asociacionescomunitarias, con ONGs locales.

Consideraciones:

De la experiencia de MSF en las zonas urbanomarginales se tienen importantes aspectos pararescatar:

1. No es sólo un buen ejemplo defortalecimiento de la participación

comunitaria en la reducción de suscondiciones de riesgo, sino también dearticulación interinstitucional, y deintervención integral. Nos muestra que en elcontacto con la comunidad es difícil haceruna diferenciación temática de laintervención, la realidad local es sumamentecompleja y palpable, por lo que para tenerlogros sostenibles en el propio proyecto esnecesario tomar en cuenta los otrosproblemas de la comunidad. Ello nos lleva ahacer alianzas estratégicas con el resto deinstituciones que intervienen en la mismalocalidad, o atraer otros actores quecomplementen nuestro programa y nuestrasmetas concretas.

2. El acercamiento de la institución,tradicionalmente centrada en la atención aemergencias, a una visión más integral enla intervención sobre las condiciones deriesgo. Así, si bien presentaba objetivos ymetas concretas orientadas alfortalecimiento de las capacidades enpreparativos ante desastres, incorporóestrategias concretas de reducción de lascondiciones de vulnerabilidad de lainfraestructura ante derrumbes, y de lapoblación ante epidemias. La canalizaciónde los drenajes pluviales, la protección delas bases de las viviendas, las campañasde limpieza comunitaria, la atenciónpermanente en salud, y especialmente lasensibilización y organización de lapoblación, son claros ejemplos de ello.

3. Es importante rescatar la capacidad de lainstitución en conciliar estrategias de cortoy de largo plazo. Muchas veces la urgenciaen resolver problemas altamente sentidosnos hace perder la perspectiva de losprocesos que han venido construyendo esasituación, y si bien se pueden solucionarefectivamente los problemas urgentes, la nointervención sobre los procesos de causapueden llevar a que terminado el proyectose regrese a la situación anterior, o segeneren nuevas situaciones de riesgo. Esimportante por ello que a través de lasestrategias de corto plazo, que pueden atraerun mayor nivel de participación, se vayan

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construyendo las bases organizativas y decapacidades locales para dar una soluciónsostenible a los procesos que están creandola situación de riesgo. Esto puede hacer máslargo y tedioso el proyecto, pero es elingrediente principal que debe dejar laintervención, más allá de las obras deinfraestructura construidas.

La Gestión del Riesgo y el PoderLocal: El caso de laMunicipalidad de Senahú, AltaVerapaz - Proyecto CARE.14

Los escasos recursos de los gobiernos locales,el centralismo en la toma de decisiones en elnivel nacional, la dependencia económica de losactores externos y la visión cortoplacista de susautoridades, son algunos de los factores que nopermiten un proceso organizado y planificado dereducción del riesgo y por ende de desarrollo delas comunidades. Sin embargo a pesar de todasestas dificultades se pueden encontrar, aunquede manera dispersa y aislada, experienciasinteresantes de municipios que han logradoarticular sus capacidades para orientar procesosque trasciendan de la inversión puntual, de laatención a la emergencia o de las campañaspartidarias. El caso de Senahú es uno de ellos,el Gobierno Local se involucró en el tema y enese proceso fue trascendiendo de las accionesde preparativos ante emergencias a la reducciónde las condiciones de riesgo, involucrándoseincluso en iniciativas en el ámbito de toda lacuenca.

El Municipio de Senahú se encuentra en alto nivelde riesgo a derrumbes y deslizamientos. Lacreciente deforestación de sus laderas dematerial calcáreo ha acelerado su proceso deerosión, y la ubicación inadecuada de viviendasy áreas productivas, ha elevado la probabilidadde que se vean afectadas en los periodos delluvia. Ya en repetidas ocasiones varios grupos

de viviendas se han visto dañados, la última deellas, en el año 2000, dejó un saldo de 13personas fallecidas, destruyo 30 viviendas enla Cooperativa Chulac y el Barrio El Calvario, yafectó el tanque abastecedor de agua.

Las primeras acciones estuvieron orientadas ala preparación ante nuevas situaciones deemergencia: Organización de la CoordinadoraMunicipal para la Reducción de Desastres -CONRED, elaboración del Plan de EmergenciaMunicipal, Inventario de recursos para la atenciónde emergencias, y capacitación en preparativos.Estas acciones, que fueron promovidas por elProyecto POST-MITCH de CARE, facilitaron lanegociación con los otros actores locales; eintensificaron el trabajo a nivel comunitario,fortaleciendo las relaciones entre lascomunidades y la cabecera municipal.

Durante ese proceso se desarrollaron jornadasde capacitación que tenían como propósito irdando insumos para la elaboración de los Planesde Emergencia, y fueron las siguientes:

♦ Análisis de Amenazas♦ Organización Comunitaria y Planificación

Participativa♦ Riesgos Meteorológicos♦ Ciclo de los Desastres y Planes de

Emergencia♦ Riesgos Hidro-meteorológicos.

Para cada uno de ellas se apoyaron eninstituciones especializadas (CONRED,CUNOR, USGS), quienes preparaban al equipode CARE, a los técnicos municipales y a lasinstituciones de nivel regional. Luego el equipode CARE lo replicaba en el nivel municipal y porúltimo los técnicos municipales lo adecuaban alnivel comunitario. Algunas de las institucionesinvolucradas en este proceso de preparaciónante casos de emergencia, han sido:Municipalidad, Magisterio Nacional, PolicíaNacional Civil, Centro de Salud, Fondo deInversión Social, Organismo Judicial, SaludPública, Iglesias Católica, Evangélicas yMormona, entre otras.

14 La intervención de CARE-Guatemala en el tema de riesgos se inicia en el proceso de reconstrucción post-Mitch,con el Proyecto “Fortalecimiento Municipal y Comunitario para la Preparación en caso de Desastres”.Paulatinamente fue adquiriendo un enfoque más ligado al desarrollo y a la reducción integral de los riesgos,que se plasma ya en el Proyecto “Gestión del Riesgo para el Desarrollo Sostenible”. El Municipio de Senahú esuno de los siete municipios en los que interviene CARE dentro de la cuenca del Polochic.

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La intervención sin embargo fue involucrándosepaulatinamente, más allá de estas actividadesde preparativos ante emergencias. Conscientede que la situación de riesgo persistía y quecontinuaba incrementándose, el alcaldemunicipal, Francisco Javier Teni Chiquín, hainvolucrado a la institución edil en la promociónde procesos de reducción de condiciones decausa. Han evaluado los barrios y lainfraestructura básica, y han emprendido la difíciltarea de reubicar a las familias de las viviendasen más altas condiciones de riesgo. Con fondosdel proceso de reconstrucción después deldesastre del año 2000, vienen construyendo unnuevo barrio en el cual ubicar a estas familias,mientras que las laderas han sido declaradaszonas intangibles y se está desarrollandoproyectos de reforestación.

Actualmente, con el apoyo del proyecto CAMI(segunda fase de la intervención de CARE) seha entrado a un proceso de promoción dedesarrollo, de elaboración de un diagnósticointegral, del plan de gestión de riesgo y desarrollo,y de integración a la Mesa de Concertación dela Cuenca del Polochic. En esta última, laMunicipalidad de Senahú se ha convertido en unode los actores dinamizadores. En ella haidentificado el espacio de encuentro ideal parala elaboración conjunta de propuestas a nivelintermunicipal, para la negociación con actoresde nivel regional y nacional y para poner enmarcha estrategias de desarrollo que de maneraaislada no podría impulsar.

Definitivamente se requerirá un largo procesode concertación con todos los actores locales,regionales y nacionales, puesto que el procesoapenas inicia. Sin embargo, la presencia de unalcalde dinámico, concertador y comprometidocon su comunidad, ha sido un factor clave parala implementación exitosa del proyecto en estemunicipio. Del mismo modo el liderazgo de laalcaldía viene facilitando la participación de losotros actores sociales, instituciones públicas,privadas y organizaciones de base.

La experiencia de CARE, la Municipalidad deSenahú y la Mesa de Concertación de la Cuencadel Polochic, nos refuerza la idea de la necesaria

articulación inter-territorial para la reducción delas condiciones de riesgos. En este proceso seestán potenciando tres niveles de coordinacióninter-institucional: cuenca, municipio ycomunidad, en la que los dos primeros generanlas políticas, programas y proyectos que debenejecutarse en lo local; pero desde lo local tambiénse van generando procesos de organización quepromueven la implementación de medidas dereducción de riesgos y que facilitan laintervención de los actores regionales ymunicipales.

Mesa de Concertación de laCuenca del Polochic, Guatemala

Actualmente se acepta que los niveles decuenca son los espacios convenientes para elanálisis, la planificación y la gestión deldesarrollo, obedeciendo a la naturalinterdependencia entre las comunidades, susactividades económicas, sus organizaciones yel entorno (e interno) ambiental. Sin embargo,todavía no existe una voluntad política real defortalecer estos espacios y, por el contrario, lamayoría de experiencias que se han impulsadoy que han fracasado se caracterizan por crearverticalmente estructuras técnicas externas queno toman en cuenta las capacidades existentesal interior de la cuenca.

Los niveles de cuenca toman especialimportancia en el tema de riesgos. En ellos seaprecia claramente el impacto de los modelosde uso y ocupación del espacio y como inciden,no solamente en la configuración de condicionesde amenazas y vulnerabilidades en la propiacomunidad, sino también a las demás que seencuentran estrechamente relacionadas a ella.De esta manera, los procesos de deforestaciónde la parte alta aceleran los procesos de erosióny modifican el comportamiento de los cursos deagua, o la contaminación de los desechosindustriales y domésticos de las ciudades afectala producción agropecuaria y el consumo directoaguas abajo, y son estos mismos cultivos losque abastecen posteriormente a la poblaciónurbana.

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En ese sentido, la iniciativa que se presenta esinteresante e innovadora, primero, porquereconoce la interdependencia de las distintasparte de la cuenca y la responsabilidadcompartida en la construcción de suscondiciones de riesgos, y segundo, porque nacede la integración, casi por osmosis, deinstituciones y organizaciones que interveníanen la región, con proyectos similares ocomplementarios, y que poco fueronarticulándose para hacer más eficiente suintervención y posteriormente encontraron laoportunidad para negociar proyectos conjuntos.

La cuenca del Polochic:

La cuenca del Polochic ocupa parte de 8municipios en los departamentos de Alta Verapaze Izabal. En esta región históricamente se hanpresentado las condiciones de exclusióncaracterísticas de las comunidades rurales,especialmente las de origen maya, de todo elpaís. Desposeídas de sus mejores tierras -lasubicadas en fondo de valle y con buena irrigación,que fueron destinadas a los latifundios arroceroso ganaderos, o, las laderas de pendiente mediaque fueron ocupadas para cultivo de café- lascomunidades qeqchíes y poqomchíes de laregión de Alta Verapaz fueron marginadas a lastierras más altas, de fuerte pendiente y convocación forestal. La consecuente deforestaciónde la parte alta de la cuenca del río Polochic yde sus principales afluentes, y la deforestaciónde las riberas en la parte baja, han intensificadoel proceso de erosión y elevado el riesgo aderrumbes, deslizamientos e inundaciones.

Las consecuencias de este proceso lo sufre todala cuenca (aunque por supuesto, los niveles devulnerabilidad de la población sea distinta encada sector social) y se manifestó de maneraintensa con las lluvias provocadas por el HuracánMitch, las laderas entraron a un franco procesode erosión, las comunidades y áreas agrícolasde la parte baja fueron inundadas, seinterrumpieron las vías de comunicación(carretera, caminos y puentes) y se afectó lainfraestructura social y productiva.

La Mesa de Concertación como espacio deencuentro

La iniciativa de conformación de la Mesa deConcertación de la Cuenca del Polochic se iniciadurante el proceso de reconstrucción post-Mitch. Impulsada por la Oficina Regional deCARE en Cobán, dentro de su proyecto de“Fortalecimiento Municipal y Comunitario para laPreparación en caso de Desastres”, la Mesa seha convertido en una experiencia relevante decoordinación interinstitucional que ha contribuidoa que el proyecto supere largamente su carácterinicial.

El proyecto se diseñó pensando en dos nivelesprimordiales: el nivel comunitario y el nivelmunicipal, priorizándose 25 comunidades ycinco municipalidades de la cuenca delPolochic15, las mismas que debían servir comoárea piloto para la validación de la estrategia deintervención. La idea original era fortalecer losdistintos niveles de organización de lasCoordinadoras de Reducción de Desastres enel ámbito local (comunitario y municipal) parafortalecer la articulación de esfuerzos en casoocurriera una emergencia. Es decir que, dadoel esquema de intervención en desastres, larespuesta inmediata se asuma en la propiacomunidad y en caso la intensidad del desastresuperara la capacidad intervención de la misma,lograse coordinar eficientemente el apoyo delnivel municipal.

Sin embargo, considerando la cantidad deprogramas de reconstrucción y de proyectos demanejo de desastres que se habían concentradoen la cuenca del Polochic, CARE incorporó entresus actividades, algunas orientadas alfortalecimiento de la coordinacióninterinstitucional con el objetivo de mejorar lasacciones de respuesta en caso ocurriese unafutura emergencia. Con ese propósito se formóla Mesa de Concertación de la Cuenca delPolochic en Preparativos ante Emergencias, enla que participaban inicialmente las institucionesque contaban con proyectos de reconstrucción,además de las instituciones públicas y losgobiernos locales, los cuales debían responderen caso de emergencia.

15 Cahabón, Senahú, Panzós, Tucurú y Tamahú

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Las actividades en un primer momento fueronpromovidas por CARE, involucrando a losactores de la cuenca en actividades decapacitación que ellos mismos demandaban.Éstas estaban orientadas principalmente aacciones de preparativos y manejo deemergencias: Sistema de Alerta Temprana,Análisis de Amenazas, Ciclo de Desastres yPlanes de Emergencia (en coordinación conCONRED), Amenazas hidrometeorológicas(Centro Universitario del Norte) y Amenazasgeológicas (USGS).

Paulatinamente y de manera muy natural, esteespacio fue siendo aprovechado por los propiosactores, para la coordinación inter-institucionalen la ejecución de sus programas y proyectos,y posteriormente, para empezar a delinearacciones orientadas a la reducción más definitivade los riesgos, íntimamente ligados al desarrollo.Gradualmente, al ver la potencialidad de laplataforma para negociar actividades, se fueronsumando otros actores y se fue elevandotambién la participación de lasmunicipalidades16.

El post-Mitch se fue convirtiendo así, en unaoportunidad para la negociación y la planificaciónorientada a la transformación de las causas ymás ligada al desarrollo. El desastre habíaelevado el nivel de sensibilización en el tema atodos los niveles y a través del proceso dereconstrucción se había desplegado importantesrecursos a la cuenca del Polochic, tantoeconómicos como humanos e institucionales.Sin embargo se hacía necesaria un espacio dediálogo que ayudara al intercambio deexperiencias, que promoviera la coordinación deactividades, que permitiera ver más allá de lasimple ejecución de los proyectos, y la Mesa deConcertación (todavía de preparativos anteemergencias) les dio esta oportunidad.

Finalmente, los actores miembros reconocieronel verdadero cariz que iba tomando la plataformay decidieron: 1. El cambio de nombre a Mesa deConcertación para el Desarrollo de la Cuencadel Polochic, y 2. La elaboración de un Plan deDesarrollo. En él se debían organizar las

propuestas que ya se habían ido definiendo demanera aislada, recogiendo las expectativas,visiones e intereses de las instituciones en cadauno de los niveles de la cuenca. El citado planse encuentra en proceso de elaboración.

Uno de los instrumentos claves dentro de esteproceso de promoción de iniciativas de desarrollocon visión de riesgo a nivel de cuenca, ha sidola elaboración del estudio de “Evaluación deriesgos a remociones en masa; otros procesosde erosión e inundaciones - Cuenca río Polochicy parte baja río Cahabón”. Este estudio, quetampoco se contempló en el documento inicial,ha sido base para negociación entre actoressociales de la cuenca: instituciones públicas yprivadas, agencias de cooperación y ONGs.

En la parte final del estudio se plantean una seriede lineamientos estratégicos para la reducciónde los riesgos identificados. Se plantean políticasgenerales de orden ecológico, económico, sociale institucional, y posteriormente se divide lacuenca en seis regiones, para cada una de lascuales se definen propuestas de prevenciónpara un corto y mediano plazo, y accionespermanentes.

Entre sus acciones principales se encuentra laelaboración del Plan de Desarrollo de la Cuenca,en la que se incorporarían las líneas estratégicasdel Plan de Prevención. A partir de este último,se encuentra en proceso de diseño y gestióndiversos proyectos de infraestructura que sepresentarían a la Secretaría de la Presidencia,proyectos ambientales al MARN (entre los queincluye la elaboración de una propuesta deordenamiento territorial), y la elaboración de uncódigo de construcción de vivienda para losmunicipios de la cuenca.

La Cooperación Técnica Alemana, GTZ, hareconocido este esfuerzo inter-institucional, y através de su proyecto de Descentralización yDesarrollo Municipal del Programa LasVerapaces, ha contemplado el fortalecimiento deesta Mesa de Concertación. Actualmente es lainstitución que viene apoyando la elaboración delPlan de Desarrollo.

16 Las Municipalidades que se habían resistido a involucrarse en la formación sus Coordinadoras Municipales,empezaron a participar activamente de la Mesa. En ella encuentran mayores oportunidades para la discusión ygestión de sus proyectos, a través de alianzas con otras municipalidades, con instituciones públicas o directamentecon la Cooperación internacional. Por el contrario, en su nivel municipal no encuentran estos actores, y lamotivación por organizar y promover una iniciativa de coordinación intramunicipal es todavía lejana.

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CUENCA DEL POLOCHIC Y PARTE BAJA DEL CAHABÓN: EVALUACION DE RIESGOSy PLAN DE PREVENCION

En el estudio se hace un análisis exhaustivo de las condiciones de amenaza, factores devulnerabilidad y una medición de los niveles de riesgo a inundaciones, erosión y remocionesen masa, en el ámbito de la cuenca del Polochic y parte baja del río Cahabón. A partir de losresultados se realizan recomendaciones para la elaboración de un Plan de Prevención, conpropuestas de políticas a nivel de cuencas y, a nivel de subregiones, de estrategias deprevención a corto, mediano y largo plazo.

Con el uso del SIG-IDRISI, para el caso de las amenazas, se analizaron las característicaslitológicas, edáficas, sísmicas, de precipitación y de cobertura vegetal. Del cruce deinformación de ellas se extrajeron índices de amenazas a inundaciones y procesos deremoción en masa. Para el estudio, la vulnerabilidad fue definida como “la probabilidad deque la ocurrencia de una amenaza afecte considerablemente al sistema social produciendouna situación de desastre. Esta definición asocia el concepto de vulnerabilidad a las debilidadesde la comunidad para responder pronta y efectivamente a la ocurrencia de amenazas, porconsiguiente la vulnerabilidad es una función inversa del nivel de desarrollo socioeconómicoy del estado de organización comunitaria”.

Por lo tanto, bajo la metodología del PNUD del cálculo del Índice de Desarrollo Humano, seanalizó la vulnerabilidad socioeconómica de la comunidad; que luego se cruzó con el análisisde vulnerabilidad organizativa, calculada en base al número de organizaciones de base. Lavulnerabilidad física se extrajo cruzando información del tipo de material de construcción ydel acceso a servicios básicos. Por último, el cruce de los índices mostró una aproximaciónde la vulnerabilidad total. El riesgo a inundaciones y erosión por remociones en masa, seextrajo de la integración de los índices de amenaza y vulnerabilidad.

El Plan de Prevención ha sido otro producto crucial para motivar la participacióninterinstitucional a nivel de cuenca. En él se generan propuestas de reducción de riesgos através de políticas ecológicas (manejo integral de los recursos, ordenamiento en el uso delsuelo, etc.), políticas económicas (diversificación productiva, introducción de valor agregado,etc.), sociales (aspectos educativos, organizativos, políticos) y financieras.

Posteriormente se subdivide la cuenca en seis regiones, de acuerdo a sus condicionesbiofísicas, y se plantean estrategias de corto y mediano plazo y estrategias que deben tenerun carácter permanente.

Como podemos observar, tanto el estudio como el Plan de Prevención, están inmersosdentro de un enfoque integral del riesgo y trata de incidir en las causas que están generandolas condiciones de amenaza y vulnerabilidad en la cuenca. Se ha convertido en un documentobásico para la mesa de Concertación y a partir de él se están elaborando el Plan de Acciónpara el presente año.

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Iniciativas de esta naturaleza nos motiva apensar que es posible impulsar otros modelosde desarrollo, de manera más concertada,acercando a los distintos actores tanto localescomo externos, y unificando criterios, interesesy esfuerzos hacia un objetivo común.

De los preparativos paradesastres a la reducción de lavulnerabilidad: la iniciativaregional de OPS

OPS ha desempeñado a lo largo de su historiaun importante rol en la recuperación posdesastre y en los preparativos para la reducciónde la vulnerabilidad en el sector salud. Muestrade ello es el programa Preparativos enDesastres (PED), el cual se desarrolló durantelos ochenta y los noventa con la intención deelevar la capacidad de los sistemas de saludpara resistir y responder al impacto y demandasde los desastres.

La vinculación de OPS con la salud, combinadacon la lacerante realidad del impacto de losdesastres en este sector, se ha conjugado paraque en diferentes etapas la OPS haga su aportepara la evolución de las ideas sobre las opcionespara la reducción del impacto de los desastres.Los PED fueron pioneros en Centroamérica yapoyaron el surgimiento de unidades dedesastres adscritos a los ministerios deeducación y de salud de los paísescentroamericanos. Además, promovieronactivamente el mejoramiento de las capacidadespara el manejo de los desastres a través depublicaciones, mantenimiento de un centro dedocumentación con un área de desastres,cursos especializados y apoyo para la reducciónde vulnerabilidad en sistemas de agua einfraestructura hospitalaria.

Paulatinamente, este programa fueevolucionando al calor de las demandas y laslecciones generadas por eventos de granenvergadura, especialmente Georges y Mitch, yde una evolución de las políticas de OPS en

relación a las temáticas de los riesgos y losdesastres. Así, los programas de preparativoscomienzan a acompañarse con otros tendientesa la reducción de la vulnerabilidad, y en los cualesla preparación sectorial del área de salud no dejade ser importante, pero deja de ser un objetivopreponderante.

Es en este marco que surge el proyecto“Preparativos para Desastres y Reducción dela vulnerabilidad del Sector Salud en los paísesafectados por el Huracán Mitch, el cual incluye aHonduras, Nicaragua, el Salvador y Guatemala;y en el caso del primer país ha beneficiado -además del sector salud gubernamental - acomunidades de los departamentos de Valle yCholuteca. El propósito del proyecto es“Contribuir a la reducción del impacto social yen la salud de los desastres sobre lascomunidades” y sus objetivos denotan interéspor el fortalecimiento de las instituciones desalud, por introducir medidas que reduzcan lavulnerabilidad en proyectos de rehabilitación yreconstrucción de infraestructura básica desaneamiento y por promover entre la poblaciónuna cultura orientada a la prevención dedesastres.

Por ser una iniciativa de carácter regional, elproyecto también contempla propuestas deapuntalamiento de iniciativas regionales enmateria de protección contra desastres y sepropone una estrategia de cooperación regionalque persigue tres objetivos: potenciar lascapacidades existentes en cada país de laregión; fortalecer las comisiones, reuniones yotros mecanismos de integración regional;difundir experiencias adquiridas en proyectospilotos de mitigación y preparación en lareconstrucción; y, por último, potenciar losfinanciamientos con fondos nacionales uobtenidos de bancos y las asesorías deprogramas especializados de organismosintergubernamentales.

Uno de los aspectos más importantes de esteproyecto - sobre todo considerando susantecedentes - lo constituye el hecho de que hallevado las acciones hasta el nivel de la poblaciónen riesgo, incluyendo entre los beneficiariosdirectos del proyecto a aquellos directamente

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afectados por los desastres. Esto fue viable porla aceptación de parte de OPS de la posibilidadde reducir significativamente el impacto de losdesastres, algo que se evidencia en que - alevaluar el impacto del desastre provocado porMitch - reconoce que éste pudo habersereducido a través de la adopción de estrategiasde prevención y mitigación en instalaciones desalud y de alerta temprana, así como a travésde un fortalecimiento de los mecanismos decoordinación a escala regional, nacional ycomunitaria.

Resulta destacable que, aunque el proyectoconserva su tradicional énfasis en la salud, supropósito no está enfocado solo en elfortalecimiento de las instituciones estatalesencargadas de prestar la salud, sino también enla reducción del impacto sobre lascomunidades. Los principios metodológicos delproyecto apuntan prioritariamente a laconstrucción de capacidades, tanto en el ámbitolocal como en el nacional, y así lo reflejan losesfuerzos tendientes a la modernización de laestructura organizativa y base legal del ComitéPermanente de Contingencias (COPECO) -ente estatal encargado de la protección civil -,así como las asesorías técnicas y cooperaciónfinanciera prestadas a la Secretaría de Salud.

El proyecto está pensado para mejorar lascondiciones sociales facilitando la reducción losniveles de vulnerabilidad ante desastres en laslocalidades atendidas, y por ello está teniendoun notable impacto sobre el sistema de salud,sobre las condiciones de saneamiento básicoen las comunidades y en el fortalecimiento de laorganización local.

Sobre esto último vale la pena anotar que en elnivel local el proyecto tiene muy buenasperspectivas de sostenibilidad en tanto abordaproblemáticas cotidianas de agua ysaneamiento; y ello se evidencia en que loscomités comunales de emergencia en saludapoyados en el marco del proyecto han asumidotareas cotidianas de prevención de emergenciastales como labores de limpieza y saneamientoy mantenimiento de drenajes. Esto último abonael terreno para dar un carácter más permanentea la acción organizada de la comunidad y, para

trascender las acciones centradas sólo en laatención de la emergencia.

En resumen, el proyecto de OPS sugiere que laincorporación de criterios de reducción deriesgos en el sector salud, el apoyo alfortalecimiento de la organización local y lapromoción de la información y formación encontrol de riesgos y desastres, son elementosclave para crear condiciones para que el impactode los desastres sobre las condiciones de salud- y las condiciones sociales en general - noprovoque mayores décifits en la satisfacción delas necesidades básicas de la población másdesfavorecida.

Algunas facetas ecológicas de lagestión de riesgos: laexperiencia de VecinosMundiales en el sur-oriente deHonduras.

En lo que sigue se presentan algunas reseñas yreflexiones sobre la experiencia generada a partirdel proyecto “Desarrollo Agrícola Sostenible enComunidades de Jamastrán», municipio deDanlí, departamento de El Paraíso, impulsadopor Vecinos Mundiales (VM) con financiamientodel programa de emergencias de la agenciaDiakonia Alemania entre los años 2000 y 2001.

El proyecto surge en el marco de los programasde reconstrucción pos Mitch y, más en concreto,del programa financiado por la agencia decooperación Diakonia Alemania. Esta inicia, apartir del año 2000, un proceso de selección decontrapartes de los cuatro países más afectadospor Mitch (Honduras, Nicaragua, El Salvador yGuatemala), poniendo énfasis en la atención depoblaciones y áreas más afectadas a través deiniciativas de prevención de desastres.

Por su parte, VM había venido desarrollandotrabajo en materia de agricultura sostenible y depromoción de la salud en diversas comunidadesrurales ubicadas en el norte, sur y oeste delterritorio hondureño. Paulatinamente, también

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fue incorporando el fortalecimiento comunitariocomo un tercer componente del trabajoinstitucional, aunque sin circunscribirlaespecíficamente al trabajo en riesgos ydesastres.

Por lo anterior, el proyecto involucró un tipo deorganización que no necesariamente coincidecon el esquema de los comités de emergenciao de los comités de gestión del riesgotradicionalmente adoptado por lasorganizaciones que se han avocado a lareducción de riesgos. Más bien, la organizaciónpropuesta retomaba los temas de la agriculturasostenible y la recuperación/ preservación de lasalud como los objetivos más importantes delproyecto, y por las organizaciones comunitariasque se involucraron en el.

Resulta evidente también que en el proyecto seplasmaron visiones que enfatizaron en el manejode cuencas, lo cual- sin pretender negar laimportancia del manejo integrado de cuencasdentro de una estrategia de reducción de riesgose impacto de los desastres - entraña ladesventaja de dejar de lado la reducción de otrotipo de riesgos de origen geológico(especialmente terremotos) y de colocar lamayor atención en los recursos naturales en símismos, relegando a un plano menos prioritarioel tema de la organización para atención deemergencias o para la gestión de riesgos.

El énfasis en la preservación y restauración delos recursos naturales surge en buena medidade la convicción institucional de que el tema dela reducción del impacto de los desastres es untema con un fuerte componente ecológico. Así,en una de las publicaciones de VM se hacealusión precisamente al hecho de que, con elimpacto de Mitch, se constató que las parcelasagrícolas manejadas ecológicamente sufrieronun menor impacto que aquellas que fueronmanejadas de forma tradicional.

Esta visión se evidencia en que los objetivos delproyecto establecen que se busca promover unareducción de la vulnerabilidad de los recursos

biofísicos, aunque sin desconocer que el finúltimo es mejorar la calidad de vida de lapoblación participante. Adicionalmente, en losobjetivos específicos se hace referencia a otrosaspectos que —aunque no son tan explícitos ensu intencionalidad de reducir riesgos— a finalde cuentas contribuyen a mitigar factores devulnerabilidad (agricultura insostenible,seguridad alimentaria, fortalecimientoorganizacional y mejoramiento de lascondiciones de salud).

Siempre en relación con los objetivosespecíficos, destaca que el proyecto busca lacreación o fortalecimiento de las capacidadeslocales y la promoción de las capacidadespropias de gestión del desarrollo de la poblaciónobjetivo, y por ello, la capacitación, la asistenciatécnica y la organización alrededor de la figurade los comités locales son parte explícita delproyecto.

Importante de destacar es que el citado proyectoes ejecutado por VM en un momento de tránsitode una visión de trabajo centrada en la finca-parcela, a una visión enfocada más a la demicro-cuenca - micro-región, y vino a reforzarla tendencia hacia la adopción de un enfoque decuenca para la selección de áreas geográficasde proyectos. Por lo mismo, no extraña que elproyecto se haya concebido íntimamente ligadoal manejo de cuencas.

De esta forma, el proyecto habría pasado de unaestrategia centrada en una intervención amplia,sin mayores criterios de delimitación geográfica,con una relativa dispersión de esfuerzos en unaamplia El Águila zona, a una intervención másconcentrada, en la cual se adoptaba la micro-cuenca como el criterio geográfico base deintervención. Sin dudas, este enfoque presentaaspectos ventajosos, especialmente debido aque se trata de «reducir la vulnerabilidad de losrecursos bio físicos de los pequeñosagricultores» y para ello el enfoque de cuencaspresenta la ventaja de que promueve la adopciónde medidas específicas para cada sección delas micro-cuencas y, en general, ofrece

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excelentes opciones para promover el usosostenible de los recursos naturales y reducir laamenaza de inundaciones, sequías ymovimientos de masa.

Destaca también que el proyecto hacontemplado un importante proceso de inclusiónde las visiones y expectativas locales a travésde la formulación de diagnósticos participativosy, sobre todo, a través del «Plan de DesarrolloMicrocuenca El Aguila», esta última comprendidadentro del área de influencia del valle deJamastrán. Los componentes del plan fueronidentificados a través de procesos de consultay, por lo mismo, responden a la realidadidentificada por los mismos actores locales.

La mayor parte de los resultados del proyectoestán ubicados en el ámbito de la agriculturasostenible, y en menor medida en la defortalecimiento organizacional, algo que escoherente con el diseño del proyecto ya reseñadoarriba. Así, prácticamente la mitad de losresultados tienen que ver ya sea con laintroducción y capacitación en técnicas de usosostenible de los recursos naturales, mientrasque otra parte está relacionada con elfortalecimiento organizacional —incluyendo elestablecimiento de una federación decooperativas agrícolas— y el mejoramiento delas condiciones de saneamiento ambiental.

Algunas prácticas identificables quecontribuyeron a elevar la calidad el impacto delproyecto que podrían mencionarse son: enfocarla intervención en pro de la búsqueda deldesarrollo local sostenible y no exclusivamenteen la contención o reducción de los riesgos;enfocar las intervenciones a la reducción de lavulnerabilidad técnica, económica y ambiental através de la agricultura sostenible y elsaneamiento ambiental; promover la flexibilidaden el diseño para poder adoptar un enfoque demanejo de cuencas; y, finalmente, no cerrar lostemas-problemas que serán abordados por lasintervenciones, y abrirlos al análisis y propuestasde la población objetivo.

Comisión de Gestión del Riesgo(CGR) de la Coordinadora deONG´s de la Niñez y laAdolescencia (CODENI) -Nicaragua

La Comisión está integrada por 13organizaciones de la Sociedad Civil, dondeparticipan algunas entidades del Estado y decooperación como Defensa Civil y Save theChildren, en las cuales el quehacer estáfundamentado en el interés superior de la niñezy la adolescencia dentro de la Gestión delRiesgo. Su intervención, en general, se identificaen el ámbito municipal cubriendo una grancantidad de municipios en las regiones Pacífico,Central y del Caribe de Nicaragua.

Los actores de la CGR emprendieron unproceso de reflexión continuo de dos añosdedicado a su actuación en términos decontenidos de trabajo y metodologíasimplementadas, lo que generó conclusionesbásicas con relación a su identidad en el temade la Niñez y la Adolescencia en situacionesnormales y de desastre. Esto llevó a emprenderen conjunto acciones que posibiliten nuevasaproximaciones en la atención de esta poblaciónante la ocurrencia de desastres, basadas en elenfoque de los derechos de estos segmentosde la población. Como resultado principal,generado por los dos años de intervención sedesarrolló un instrumento: El Manual dePrevención y Atención a Niños, Niñas yAdolescentes en situaciones de Desastres.

Un aspecto importante derivado de losantecedentes del Manual, es que el proceso deelaboración del documento coadyuva a lasONG´s de CODENI a retomar su identidadoriginal, es decir, en cada una de ellas estáimplícito el trabajo con la Niñez y la Adolescencia(asegurar que se cumplan sus derechos,especialmente en situaciones de desastres).

Los actores que integran la Comisión entran enun proceso de capacitación (auto-reflexión) dedos años, iniciando esta actividad con launificación de esfuerzos teórico - prácticos en

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los territorios donde coinciden lasorganizaciones. Compartir acciones yresultados fue enriquecedor en todo este caminocompartido por las organizacionesmencionadas.

Esta reflexión fue producto del Impacto del Mitch,que demostró que los grupos más vulnerablesestán conformados por niños y adolescentes,los cuales tienen necesidades no solamente deorden alimentario, refugio, salud y otros(concepción tradicional), sino en la atención a laparte emocional (atención psico-social, queinvolucra procesos de reflexión desde los gruposvulnerables, etc.). Se detectó un vacío en la faltade abordaje integral, sustentado en la noción deque el niño y la niña son sujetos y antes queobjetos ante la ocurrencia de un desastre.

En el primer año de capacitación se percibió lanecesidad de poseer un Manual que seconstituiría en un instrumento para que lostécnicos de las ONG´s en los municipios,pudiesen hacer su trabajo en el terreno. Lasideas centrales del contenido básico que elManual debería disponer fueron:

a. Conceptos de Amenazas y Vulnerabilidad enel país.

b. Información básica de la organización de lapoblación para elaborar sus planes deEmergencias Comunitarios.

c. Cómo trabajar con los niños y las niñas paraasegurarles sus derechos, viéndolos conunenfoque no solo como sujetos deprotección, sino como sujetos o actoresresponsables que participan en las laboresde Atención de Emergencias.

Las etapas en la elaboración del Manualcondujeron al fortalecimiento de la alianza entrelos miembros de la CGR, siguiendo este ciclo:recolección de información (consenso en losterritorios entre actores), reflexión en talleres yfinalmente, redacción del documento comoproducto (El Manual). Este ejemplo es unelemento básico (de enseñanza) que cualquier

organización debe transitar en aras de construirlas alianzas como factor fortalecedor deprocesos de Gestión Local de Riesgos - ademásde adquirir puntaje hacia la sostenibilidad de lasacciones de intervención con los actoresbeneficiarios de las ONG´s miembros de laComisión de Gestión de Riesgos.

El Manual en mención es el punto central parael fortalecimiento actual de capacidades y parael futuro. En esto estriba el punto de sostenibilidadde las acciones emprendidas por la CGR y losgrupos de beneficiarios, una vez concluida laintervención de las ONG´s como Comisión deRiesgo en el presente.

El reto del Manual se fundamenta en que debetransitar un proceso de asimilación de parte delos facilitadores - multiplicadores de las ONG´sy actores locales para luego, con ayuda delmismo, fomentar la discusión y su mejoramiento.Por otro lado, debe promover el fortalecimientode los conocimientos generados alrededor deltrabajo con el Manual y la sensibilización ypreparación a otros actores de los municipiosen una acción sinérgica - multiplicadora(maestros, autoridades municipales, padres defamilia, líderes comunitarios y diferentes gruposque integran niños, niñas y jóvenes, delegadosde entidades del Estado y no gubernamentales).

De la emergencia de lahambruna a la reducciónintegral del riesgo: laexperiencia de Jocotán - EPSUM

En el segundo semestre del año 2001, a raíz delas altas condiciones de riesgo de lascomunidades de la región oriental del país, sepresentó una aguda emergencia de hambrunaprincipalmente en los municipios de Jocotán,Camotán y Olopa. En el primero de ellosintervenía el Programa de Voluntarios de lasNaciones Unidas - Universidad de San Carlos,con el proyecto “Prevención de Riesgos y Manejode Desastres”17, que hacía énfasis en un trabajo

17 Proyecto desarrollado entre los años 2000 y 2002, en convenio entre el Programa de Voluntarios de NacionesUnidas y el Programa EPSUM (Ejercicio Profesional Supervisado Mulltidisciplinario) de la Universidad de SanCarlos-Guatemala. Intervino en cuatro municipios de la región oriental del país: Los Amates, Morales, Jocotán yCamotán (recién incorporado tras el problemas de inseguridad alimentaria).

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a nivel comunitario de diagnóstico de riesgo,acciones de preparativos ante emergencias, eimplementación de estrategias de reducción delriesgo ambiental. La emergencia modificó latónica del trabajo del equipo y la orientó aimpulsar procesos de desarrollo a nivelmunicipal, que contribuyeran a transformar lascondiciones estructurales que generaron lahambruna.

De acuerdo a los datos del Programa Mundialde Alimentos (PMA) las cifras de afectadosdirectos alcanzó 2,310 familias en eldepartamento de Chiquimula, de las cuales 542se ubican en Jocotán, 542 en Camotán y 805 enOlopa, que se vieron imposibilitadas desatisfacer sus necesidades básicas dealimentación. Entre las causas inmediatas secita la pérdida de mas de 5,000 empleostemporales por la caída de los precios de café,y la pérdida de las cosechas de granos básicosde al menos el 50% de la cosecha esperada,por el impacto de la sequía. Sin embargo, lascausas estructurales tienen un proceso largo deconstrucción. El diagnóstico de configuración delas condiciones de riesgo elaborado por elproyecto del EPSUM y Voluntarios de NacionesUnidas, señala los siguientes factores:

♦ Exclusión social, política, económica yambiental de la población CHORTI, quehistóricamente es desplazada de losterrenos más fértiles hacia las montañas,como producto de la política de uso de tierras(café asignada arbitrariamente a la poblaciónladina o adquirida por personas con podereconómico).

♦ Colonización de tierras de vocación forestaly su correspondiente transformación entierras para uso agrícola, que provoca unaconstante erosión y pérdida de la capa fértil,disminuyendo la capacidad de recuperacióndel suelo y el asolvamiento de los ríos.

♦ La poca capacidad de cultivar y acumularriqueza crea dependencia económica de loscultivos estacionales especialmente café.

♦ La pobreza, especialmente en lascomunidades rurales que constituyen el 85%de la población.

♦ La ubicación de comunidades sin ningunaplanificación les hace carecer de serviciosbásicos como educación, salud, agua,electricidad, caminos, etc. Lo que produceuna marcado analfabetismo, bajascoberturas de vacunación, desnutricióncrónica, inadecuado manejo de desechos,excretas, polución ambiental, etc.

♦ Efectos residuales del Huracán Mitch: unapoblación con alta vulnerabilidad que aún nose recupera del impacto en l,998 de esteevento, que ocasionó perdida de cosechasya levantadas pero mal almacenadas, altodeterioro y erosión de la tierra, deslaves,perdida de infraestructura que aún no sereconstruye.

♦ La falta de programas que atiendan laproblemática rural y étnica, acceso atecnología, acceso a créditos, la bajaproductividad y pocas alternativas de empleocrean condiciones de vulnerabilidad sobrelas cuales actúa el fenómeno de la sequíaocasionando pérdida de las cosechas.

Durante la atención de la emergencia sepresentaron una serie de problemas: la débilorganización comunitaria no favorecía unarespuesta social organizada al evento, no existíauna estructura municipal adecuada para sumanejo y distribución, no existía un censo queubicara adecuadamente a las familias, loscostos de distribución eran sumamente altos,el divisionismo político y enfrentamiento urbano- rural otorgaba prioridad a un sector endesmedro del otro, el protagonismo de lasinstituciones no favorecía el logro de unaestrategia unificada de atención, baja credibilidaddel gobierno y el uso político de la crisisdificultaban las negociaciones locales.

En esta coyuntura interviene el equipo deJocotán del proyecto ESUM18 , que aunque era

18 El equipo estaba formado por 7 voluntarios de las facultades de agronomía, sicología, nutrición, trabajo social,educación y geología, todos egresados de la Universidad de San Carlos, Guatemala.

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un proyecto que tenía como objetivo principal lareducción de riesgos sociales y ambientales enlos niveles locales, contemplaba también elapoyo en situaciones de emergencia. De estamanera, se organizaron para apoyar ladistribución de los alimentos, hacer un análisisde la problemática, fortalecer la coordinacióninterinstitucional, y posteriormente, para plantearestrategias de largo, mediano y corto plazo quecontribuyan a dar solución al problema deinseguridad alimentaria del Municipio de Jocotán.

A partir de esta intervención el énfasis del trabajodel equipo cambió sustancialmente. De unaintervención centrada en los niveles comunitariosse empezó a priorizar el trabajo en el ámbitomunicipal, y de un enfoque centrado en lospreparativos ante emergencias se pasó avisualizar y tratar de incidir en procesos dedesarrollo. Se involucraron con nuevos actores,ONGs, agencias de cooperación, institucionespúblicas y principalmente cambió el tipo derelación con la Municipalidad, de ser vistos comolos voluntarios de la Universidad de San Carlos,que debían colaborar con las iniciativas delGobierno Local, pasaron a ser visto como unactor con capacidad de propuesta. Esto los llevóa incluir en el segundo año del proyecto algunasiniciativas importantes:

♦ Organización de una plataforma decoordinación interinstitucional.

♦ Fortalecimiento del Gobierno Local en eltema de seguridad alimentaria.

♦ Promoción de un proceso de planificacióndel desarrollo a nivel municipal.

La experiencia del EPSUM, nos da pie a algunasobservaciones relevantes en la promoción deprocesos de gestión del riesgo. Por un lado, porla trascendencia de la formación profesionaluniversitaria bajo una visión integral del tema deriesgos a desastres. En ese sentido essumamente importante el involucramiento de loscentros superiores de estudio, en trabajos deinvestigación y de formación de profesionalesde distintas disciplinas -ciencias sociales,ingeniería, educación, arquitectura, cienciasfísicas, etc.- que incentiven la incorporación dela temática de riesgos en su trabajo profesional

posterior. Para ello se requiere la preparación yvalidación de metodologías de análisis de riesgoy de elaboración de propuestas de intervención,que permitan el trabajo de distintas disciplinasarticuladamente. Si bien es un objetivo a largoplazo, es importante que se empiece a invertiren la formación de recursos humanos.

Y por otro lado, hacia el trabajo en el ámbito local,de la experiencia del proyecto podemos extraercomo aspectos relevantes a tomar en cuentaen todo proceso de gestión del riesgo: 1) elreconocimiento de que los riesgos se configuranen procesos de relaciones sociales,económicas y políticas insostenibles, queafectan las condiciones ambientales en unacomunidad o en una región; 2) frente a ello, lanecesidad de una intervención integral quepromueva transformaciones estructurales encada uno de los aspectos de desarrollo, para loque se requiere articular estrategias político-institucionales, económico-productivas,educativas, organizativas y ecológicas, quepueden ir acompañadas por la inversión eninfraestructura pero sin que sean éstas seconviertan en un fin en sí mismas; 3) lanecesidad de coordinar esfuerzos inter-institucionalmente, tanto de la propia localidadcomo externos, para fortalecer las limitadascapacidades que aisladamente puedan tenercada una de los actores sociales; y, 4) elobligatorio involucramiento de los gobiernoslocales para promover su liderazgo en lacoordinación inter-institucional en su jurisdicción,que apunte a objetivos de desarrollo concertado,y por ende a la reducción de condiciones deriesgo.

El reconocimiento de lascapacidades organizativas paraimpulsar procesos a partir de lagestión de proyectos (Proyectode OPS post Huracán Iris).

En relación a la gestión como proceso y nocomo producto, Lavell apunta “aun cuando unproyecto particular se articula en función de un

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objetivo o área problema particular asociado conel riesgo, la noción de proceso puedeintroducirse buscando asegurar que el métododel proyecto y sus logros finales e intermedioscontribuyan al objetivo superior de crear ofortalecer las condiciones locales para lainstrumentación e institucionalización de unproceso continuo de gestión local del riesgo”.

La siguiente experiencia remite a un proyectode rehabilitación post evento por parte de unaagente externo el cual en el proceso de ejecucióndel mismo descubre la importancia que tiene elfortalecimiento de las capacidadesorganizacionales como una de las condicionesmás importantes para asegurar, el cumplimientocon los objetivos del proyecto, pero másrelevante aún, la generación de un procesocontinuo de gestión local del riesgo que puede -y debería- trascender a cualquier proyecto.

Concretamente se remitirá en esta oportunidad,a la experiencia vivida por la OrganizaciónPanamericana de la Salud (OPS) de Belice enel año 2001 cuando decide como parte de losproyectos de rehabilitación de las regionesafectadas por el huracán Iris, comprar unostanques de agua para ser instalados en lospatios de las escuelas en las comunidades quehan quedado más vulnerables a sufrirenfermedades infecto contagiosas por lacondición tanto de la calidad, como delsuministro del agua. La localidad de Trio, en eldistrito de Toledo fue una de estas comunidadesbeneficiadas por las obras de reconstrucción.

El sur de Belice sufre el impacto del huracánIris en el año 2001

El 7 de octubre, la instancia encargada delmanejo de las emergencias en Belice -NacionalEmergency Management Organization (NEMO)-activó el plan nacional para huracanes. El día 8,Iris hace un viraje dejando atrás la costa ydirigiéndose hacia la parte sureste del país. Ésteha sido considerado el primer huracán queafectó el sur del país desde 1942 y el peor queha tenido que enfrentar Belice desde el año 1961,

cuando el huracán Hattie dejó aproximadamente2000 muertos.El huracán Iris impactó en la región máscontraída social y económicamente. Losindicadores en desempleo, niveles de pobreza,mortalidad infantil, malnutrición y mortalidadmaterna lo demuestran19

El desastre mismo genera otros riesgos

Pronto se identificaron algunos problemas queacentuaban el riesgo de la población a contraerenfermedades transmisibles. Tanto laacumulación de basura y desechos en el áreacomo el problema de contaminación en elsuministro de agua potable, eran condicionesóptimas para que en cualquier momento seempezaran a dar casos por enfermedadestransmisibles tales como el dengue, cóleracomo tifoidea, hepatitis A o malaria entre otras.

Noventa y tres tanques de agua fueronordenados por la Organización Panamericanade la Salud (OPS) y la Organización Mundial dela Salud (OMS) de Belice con el apoyo de losrecursos donados. El domingo 14 de octubrefueron distribuidos 43 tanto en Toledo (18) comoen el distrito de Stann Creek (25). Una vez quela emergencia pasara, estos tanques pasaríana formar parte del Proyecto de Mitigación yRestauración de Agua, el cual trata de ofrecercooperación técnica por parte del Ministerio deSalud y OPS en la temática de agua y sanidad.Precisamente, es así como la comunidad de Trioen el distrito de Toledo se beneficia de laestrategia y proyecto ejecutado por OPS.

Reducción de los Efectos del Huracán Irissobre la Salud de la Población Afectada -Octubre, 2001.

Habitado por población maya, mestizos einmigrantes centroamericanos; Trio es unalocalidad con un total de 383 habitantes, dondede las 98 viviendas existentes en la comunidad,el 90% sufrió algún daño por el huracán. En sumayoría, la población económicamente activa seemplea en las plantaciones de banano; naranjasy en general, en la agricultura. Algunos tienensu propia parcela para subsistir. En menor

19 Ministry of Health, Pan American Health Organization and World Health Organization. Huricane Iris. Rapid HealthAssessment Report. 2201.

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grado; hay quienes tienen otras formas deganarse la vida diferente a la agrícola.

Más que un producto, la gestión por reducir elriesgo a contraer enfermedades implicaba unproceso, donde la capacidad organizativa setornaba un elemento clave.

Es importante comprender en el contexto deeste caso, que no fue sino hasta el año 2001que la localidad de Trio - en el distrito de Toledo- es reconocida como una aldea con rangoadministrativo y político, lo cual le otorgaderechos y también deberes, como el de elegira sus representantes comunales. Laselecciones se realizaron en marzo de ese mismoaño eligiendo Trio por primera vez al presidentey máximo representante comunal llamado eninglés Chairman y al Consejo de Aldea (VillageCouncil) integrado por siete miembros en totalentre el presidente, vice-presidente, tesorero,secretario y diversos asistentes. Según relataronellos mismos, anteriormente nunca se habíanorganizado para nada, fundamentado en algunamedida, en que aún no habían sido reconocidoscomo concilio y aldea.

La atención comunal se fija en el tanque de aguay tiempo después, la misma comunidad planteala posibilidad de establecer una red desuministro de agua (paja) para cada casa a partirdel tanque de agua ubicado en la escuela. Trioempieza a girar alrededor del agua como unrecurso que les proporcionará calidad de vidapara lo cual hay que trabajar y organizarse, yaque por disposiciones de la normativa beliceña,deben crear una Junta o Comité de Agua paraque junto con el Presidente (Chairman) y elConsejo o Concilio de Aldea de cada localidadsupervisen, le den mantenimiento y seguimientoal tanque de agua y a la administración delrecurso.

Para el Comité de Agua, el Consejo de Aldea yla misma comunidad con deberes y derechosante estas instancias están aprendiendo yexperimentando como desempeñarse según surol. Administrar, mantener y sostener elsuministro de agua ha sido una forma dedesarrollar capacidades organizativas yadministrativas para cada una de estas

instancias; y en este proceso de prueba-errororganizacional, no han contado con ningún enteexterno ni local que les haya apoyado adesarrollar capacidades o fortalecer aquellasya adquiridas.

Hasta entonces, la función de OPS fue apoyarla obra desde un punto de vista ingenieril, asícomo supervisar que se estuvieran empleandolos recursos eficiente y eficazmente. Sinembargo, la presencia de un funcionario de OPSen una reunión efectuada a finales de agosto delaño 2002 incide en el enfoque que ahora empleaOPS en estos proyectos.

La reunión se desarrolló entre la Junta de Agua,el Consejo de Aldea y algunos miembros de lacomunidad. La agenda propuesta por éstos tratólos siguiente temas: incumplimiento por parte dela población en el pago de la cuota; falta depresupuesto para comprar la gasolina paraponer a funcionar la bomba y problemas deincumplimiento en el desempeño de lasfunciones de algunos miembros, lo cualrepercutió en el mantenimiento de la bomba yen la recolección de la cuota. La dinámicaorganizacional que se desarrolló durante doshoras dejó entrever que había debilidadesorganizativas que les estaban impidiendoavanzar y sostener el proceso.

Una vez concluida la reunión, queda claro parael funcionario de OPS que este proyecto no setrataba únicamente de supervisar el desarrollode una obra ingenieril, sino que parte de susostenibilidad y éxito dependían de la capacidadorganizativa que tuviera la localidad para poderoperarla y mantenerla en funcionamiento. Sinesta capacidad, posiblemente no funcionaría labomba, no se suministraría agua, la poblacióninfantil y sus familias volverían a tomar aguacontaminada y las enfermedades infecto-contagiosas sería otra vez parte la cotidianidad.

Concretamente en el tema del fortalecimientoorganizacional y desarrollo de capacidadeslocales-organizativas, la OPS no habíaincorporado este tipo de componente en laejecución de sus proyectos. Su intervención seremitía a apoyar a la localidad a prevenir y mitigar

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riesgos a través de una obra de infraestructuravinculada a la condición sanitaria y de salud postdesastre.La dinámica organizacional observada enaquella reunión por el funcionario de OPS fueel escenario más óptimo y oportuno para hacerevidente que la organización, si bien estabaavanzando, requería de un acompañamientomás formal y de una capacitación para fortalecerlas capacidades organizativas tanto para laejecución del proyecto como para que elproceso iniciado pudiera sostenerse y continuar.Concretamente, se tomó la decisión institucionalde apoyar la consolidación de la Junta de Agua.Ésta agencia de Naciones Unidas se aseguraráde que la misma se desarrolle hasta funcionarapropiadamente de acuerdo con lasregulaciones de las Juntas de Agua preparadaspor el Ministerio de Desarrollo Rural y con lasactas del Consejo Aldeano y en totalcoordinación con ambos.

La comunidad de Trio está interesada en mejorarla calidad de vida de sus habitantes. Haberpensado en que a partir del tanque común eraposible crear una red de suministro de aguapotable para cada familia demuestra que tieneninterés por ir mejorando las condiciones de vidade la comunidad. Aparentemente la OPS nuncaprevió que el proyecto en sí podía desembocaren una estructura comunal dispuesta a mejorarla calidad de vida de la población.

Posiblemente sus acciones aún se enmarcandentro de una tendencia de gestión correctiva;pero también hay indicios que tienen una visiónprospectiva; por ejemplo, conocen los riesgossanitarios de no contar con letrinas, pero tambiénsaben que el tipo de suelos requiere de undiseño especial para levantar servicios sanitariosapropiados, por lo que se han interesado enaveriguar sobre un modelo de letrina apto parasuelos muy húmedos, el cual ha sidoimplementado en Guatemala donde el sistemade letrina permite sacar abono, que puedeutilizarse en sus propias cosechas.

Bibliografía citada y alguna básica para el estudio del riesgo y su ...

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