Arti Penting Asas Keterbukaan DalamPenyelenggaraan Pemerintahan Yang Bebas Dari

KorupsI, Koiusi, Dan Nepotisme (KKN)

Ridwan

AbstractIn a democratic state, transparent operation ofstate powerandgovernance isreguired inorder for law to function effectively and for democracy to serve as the mechanism ofgovernance and state power. Transparancy isa key strategic instrument in the implementation ofdemocratic and soundgovernance. Because ofthe strategic importance oftransparency, it should become a principle within state governance. Forthis reason, the actions of the government should be able to be evaluated in the administrative court.

Pendahuluan

Ada harapan baik bagi bangsa Indonesiaterhadap pemerintahan bam. Presiden SuslloBambang Yudoyono (SBY) dalam beberapakesempatan mengungkapkan akan memlmpinsendiri secara iangsung pemberantasan KKNyang seakan-akan sudah berurat berakar dinegeri ini. Di hadapan Gubernur seluruh Indonesia secara tegas Presiden mengatakan akanmemberhentlkan Gubernur yang terlibat KKN,sambll mengeluarkan sembilan instruksi, yangsalah satunya berpesan kepada Gubernur agarmember! contoh sebagai pejabat yang bersihdari KKN. Pejabat yang terlibat KKN harusdiberhentlkan.' Tekad untuk memberantas KKNdijadikan sebagai program utama 100 hari

' Harian Kompas, 26Oktober 2004, him. 1

pertama pemerintahan SBY. Dasar pijakanpemberantasan KKN adalah undang-undangyang telah dibuat sejak masa pemerintahanHabibie, yakni UU No. 28 Tahun 1999 tentangPenyelenggaraan Negara yang Bersih danBebas dari Korupsi, KolusI, dan Nepotisme(KKN), di samping tentu saja undang-undangpidana korupsi. Bangsa Indonesia tentu sajaberharap pemerintahan SBY bukan sajamampu mengimplementasikan UU No. 28Tahun 1999, tetapi yang lebih penting lag!pemerintahan SBY mampu melenyapkanpenyakit kronis bangsa ini; KKN.

Selama ini Undang-Undang pemberantasanKKN terkesan sebagai undang-undang yang

50 JURNAL HUKUIi/l. NO. 27 VOL. 11 SEPTEli/IBER 2004:50 - 61

Ridwan. Arti Renting AsasKeterbukaan dalam...

masih tertidur {slaapende regaling), belummenjadi undang-undang yang terbangkitkan[ontwaken regeling) yang secara efektifmelenyapkan atau setidak-tidaknyamengurangi' perilaku KKN. Banyak pengamatmengungkapkan bahwa perilaku KKN dari parapenyeienggara negaradan pemerintahan balkdi tingkat pusat maupun dl tingkat daerahbukannya berkurang tetapi malah merebakdan terbukti masih sebagai negara paling korupdi Asia. Kehadiran UU pemberantasan KKNsebenarnya patut dianggap sebagai langkahmaju, meskipun belum berhasilterimplementasikan dengan balk. Memang,kegagalan pada level implementasi suatuperaturan adalah satu hal, sementara idealitasperaturan perundang-undangan dalam negarahukum adalah hal lain. Ketidakberhasilan ataubelum terimplementasinya suatu peraturan idealtidak sama maknanya dengan kegagalan paraperumus peraturan. Keberhasilan implementasiperaturan masih memerlukan dan dipengaruhioleh berbagai faktor. Karena itu, adalah tidakbijaksana ketika seseorang menganggap ataumenimpakan kekeliruan pada perumus

undang-undang, misalnya denganmengatakan bahwa perumus undang-undangitu tidak realistik, terialu utopis, dan bagaileriakan nyaring di belantara raya. Apapunadanya, lahirnya undang-undang tersebutharus dianggap sebagai langkah maju danmempunyai arti penting yang dapat dijadikaninstrumen dalam penyelenggaraan negaradan pemerintahan yang balk dan bersih dariperilaku menyimpang.

Kehadiran undang-undang tersebutmenjadi lebih penting segera setelah UU No.9 Tahun 2004 tentang Perubahan UU No. 5Tahun 1986 tentang Peradilan Tata UsahaNegara (PTUN) menempatkan asas-asasyang terdapat dalam UU No. 28 Tahun 1999sebagai salah satu alasan mengajukangugatan ke PTUN. Di dalam UU No. 28 Tahun1999 terdapat asas-asas yang sangat idealuntuk dijadikan rujukan dalam penyelenggaraannegara dan pemerintahan.^ Tulisan sederhanain! tidak akan membahas lebih jauh tentangfaktor-faktor penyebab ketidakberhasilanimplementasi UU No. 28 Tahun'1999. Tulisanini hanya akan mengkaji secara teoretik salah

2Asas-asas tersebut adalah Asas Kepastian Hukum; Asas Tertib Penyelenggaraan Negara; AsasKepentingan Umum; Asas Keterbukaan; Asas Proporsionalitas; Asas Profeslonalitas; Asas Akuntabilitas. Asaskepastian hukum adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setlap kebijakan penyeienggara negara; Asas tertibpenyelenggaraannegara adalah asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalianpenyeienggara negara; Asas kepentingan umum adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan umumdengan cara yang asplratlf, akomodatif, dan selektif; Asas keterbukaan adalah asas yang membuka diri terhadaphak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskrimlnatif tentang penyelenggaraannegara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara; Asasproporsionalitasada\ah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban penyeienggaranegara; Asas profeslonalitas adalah asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik danketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku; Asas akuntabilitas adalah asas yang menentukanbahwa setiap kegiatan dan hasll akhir dari kegiatan penyeienggara negara harus dapat dipertanggungjawabkankepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuanperaturan perundang-undangan yangberlaku.

51

satu asas yang terdapat daiam undang-undang tersebut yaitu asas keterbukaan.

Keterbukaan [openbaarheid) danketerbukaan pemerintahan {openbaarheid vanbestuur) dalam suatu negara yangmenempatkan rakyat sebagai pemegangkedaulatan dianggap sebagai instrumenpanting untuk terselenggaranya kekuasaannegara dan pemerintahan yang balk dandemokratis. Prinsip bahwa rakyat sebagaipemegang kedaulatan menghendaki agarsetiap penyelenggaraan kekuasaan negaradapat diketahui oleh rakyat, termasuk dalamhal mengungkap perilaku pejabat negarayang menyimpang. Begitu pentingnyaketerbukaan ini sehingga tidak berlebihan jikadijadikan asas dalam penyelenggaraankekuasaan negara dan pemerintahan dalamnegara hukum demokratis.

Negara Hukum Demokratis

Menurut Budiono, sejarah pemikiranmanusia mengenai politik dan hukum secarabertahap menuju ke arah kesimpulan bahwa,negara merupakan negara yang akanmewujudkan harapan para warga negaraakan kehidupan yang tertib, adil, dan sejahterajika negara itu diselenggarakan berdasarkanhukum sebagai aturan main.^ Upaya

menempatkan hukum sebagai aturan main(spe/regei) dalam. penyelenggaraan negara danpemerintahan telah melahirkan konsep negarahukum, sedangkan upaya menempatkan rakyatselaku pemegang kedaulatan dalam suatunegara telah melahirkan mekanlsme demokrasidalam penyelenggaraan negara danpemerintahan. Negara yang diselenggarakanatasdasarnegara hukum dandljalankan melalulmekanlsme demokrasi disebut negara hukumdemokratis (democratiche rechtsstaaf}. Terdapatkorelasi yang jelas antara negara hukum, yangbertumpu pada ketentuan hukum yangberlaku, dengan kedaulatan rakyat, yangdljalankan melalul sistem demokrasi. Negarahukum harus ditopang dengan sistemdemokrasi. Hubungan di antara keduanyatidak dapat dipisahkan. Demokrasi tanpapengaturan hukum akan kehilangan bentukdan arah, sedangkan hukum tanpa demokrasiakan kehilangan makna. Menurut MagnisSuseno, "Demokrasi yang bukan negara hukumbukan demokrasi dalam arti yang sesungguhnya.Demokrasi merupakan cara paling aman untukmempertahankan kontrol atas negara hukum".''Secara sederhana, suatu negara disebut negarahukum demokratis ketika di dalamnyamengakomodir prinsip-prinsip negara hukumdan prinsip-prinsip demokrasi.®

Gagasan negara hukum demokratis

3Budiono Kusumohamidjojo, Keterliban YangAdil, Problematika Filsafat Hukum, (Graslndo, Jakarta,1999), him. 147

^Frans Magnis Suseno, MencariSosokDemokrasi, Sebuah Teiaah Fiiosofis, (Gramedia, Jakarta, 1997),him. 58

®Prinsip-prinsip negara hukum demokrasi: a. prinsip-prinsip negara hukum; 1) Asas legalitas; 2)Perlindungan hak-hak asasi; 3) Pemerintah terikat pada hukum; 4) Monopoli paksaan pemerintah untuk menjaminpenegakan hukum; 5)Pengawasan oleh hakim yang merdeka. b. Prinsip-prinsip demokrasi; 1) Perwakilanpolitik; 2) Pertanggungjawaban politik; 3) Pemencaran kewenangan; 4) Pengawasan terhadap pemerintahan;5) Kejujuran dan keterbukaan pemerintahan; 6)Rakyat diberi kemungkinan untuk mengajukan keberto.Prinsip-prinsip ini disarikan dari, J.B.J.M. ten Bergs, Besturen DoorDe Overheid, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer,

52 JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL 11 SEPTEMBER 2004:50 ^ 61

Ridwan. Arti Renting Asas Keterbukaan dalam...

muncul setelah sebelumnya kepadapenyelenggara negara dan pemerintahandibebani kewajiban untuk melayani danmensejahterakan warga negara. Negara yangmenempatkan pemerintah selaku pihak yangbertanggungjawab atas kesejahteraan warganya -ini disebut negara hukum modem atau welfarestate. Salah satu karakteristik paham negarakesejahteraan {welfare state] adalah adanyakewajiban pemerintah untuk mengupayakanbestuurszorg atau penyelenggaraankesejahteraan sosial. Menunjt E.Utrecht, adanyabestuurszorg ini menjadi suatu tanda yangmenyatakan adanya suatu"welfare state".® BagirManan menyebutkan bahwa dimensi sosialekonomi dari negara berdasar atas hukumadalah berupa kewajiban negara ataspemerintah untuk mewujudkan dan menjaminkesejahteraan sosial (kesejahteraan umum)dalam suasana sebesar-besarnyakemakmuran menurut asas keadilan sosialbag! seluruh rakyat. Dimensi ini secaraspesifik'melahirkan paham negara kesejahteraan{verzorgingsstaat, welfare stateySuaiu konsep

negara yang secara historis di Eropa munculsebagal bentuk perallhan dari negara hukumklasik [nachtwachtersstaat] yang menempatkanpemerintah hanya selaku penjaga ketertlbandan keamanan (rusfen ordey

Indonesia dikatagorikan sebagai negarayang menganut konsep welfare state. Hanyasaja, berbeda dengan konsepsi negarahukum kontinental, yang menganut pahamwelfare state setelah mengalami prosespanjang dan perallhan dari negara hukum liberal, sejak awal terbentuknya Indonesia telahmenganut paham negara kesejahteran. Halini dapat disimak dari pemikiran yang munculpada saat perumusan UUD 1945. Yaminmengatakan; "...bahwa negara yang akandibentuk Itu hanya semata-mata untukselumh

'rakyat, untuk kepentlngan seluruh bangsayang akan berdlii kuat dl dalam negara yangmenjadi kepunyaannya". Lebih ianjutdisebutkan; "Kesejahteraan rakyat yangmenjadi dasar dan tujuan negara IndonesiaMerdeka iaiah pada ringkasnya keadilanmasyarakat atau keadilan sosial".^ Menurut

1996, him. 34-38, iihatjuga rumusan yang hampirsenada, H.D. van Wijk/Wiilem Konijnenbelt, Hoofdstukken vanAdministratiefRecht, Uitgeverlj Lemma BV. Utrecht, 1995, him. 41 -49, bandingkan juga dengan F.A.M. StroinkenJ.G.Steenbeek, Inleiding In Met Staats-enAdministratiefRecht, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aanden Rijn, 1985,hlm.32

®E. Utrecht, PengantarHukum AdministrasiNegara Indonesia, (Pustaka llmu, Surabaya, 1988), him. 30' Bagir Manan, Pemikiran Negara Berkonstitusi diIndonesia, Makalah padaTemu llmiah Nasional

"Memformat Indonesia Baru:Reformasi Hukum sebagaiFondasiReformasi TotaF, Fakultas Hukum Unlver-sitasPadjadjaran, Bandung, SApril 1999, him. 2

®Konsep negara hukum klasik bertumpu pada dalil staatsonthoudingyakr\\ pembatasan peranan negaradan pemerintah dalam bidang polltikyang melahirkan dalil "The leastgovemmenl isthebestgovemmenf, dandalil "laissez faire, laissez alter dalam bidang ekonomi yang melarang negaradanpemerintah mencampurikehidupan ekonomi masyarakat. Di sini pemerintah menjadi sangat pasif sehingga disebut dengan negarapenjaga malam (nachtwakerstaati. Sementara konsep negara hukum modem {welfarestate) berpegang padadalil staatsbemoeienisyang menghendaki negaradanpemerintah terlibat aktif dalam kehidupan ekonomi dansosial masyarakat, sebagai langkah untuk mewujudkan kesejahteraan umum {bestuurszorg).

®dikutip dari Azhary, Negara Hukum Indonesia, (Ul-Press, Jakarta, 1995), him. 69

53

Hamid S. Attamimi, bahwa Negara Indonesiamemang sejakdidirikan bertekad menetapkandirinya sebagai negara yang berdasar atashukum, sebagai Rechtsstaat. BahkanRechtsstaat Indonesia itu iaiah Rechtsstaat

yang "memaiukan kesejahteraan umum","mencerdaskan kehidupan bangsa", dan"mewujudkan suatu keadilan soslal bagiseluruhrakyatIndonesia". RachtsstaatWuiaIahRachtsstaat yang material, yang soslal, yangoleh Bung Hatta disebut Negara Pengurus,suatu terjemahan Verzorgingsstaat.^^ Konsepwelfare state Indonesia juga dapat dlllhat padabeberapa pasal dl dalam Batang Tubuh UUD1945." Dengan merujuk pada unsur-unsurnegara hukum demokratis, negara Indonesiajuga dapat dikatagorikan sebagai negarahukum demokratis, sekaligus juga menganutkonsepsi negara kesejahteraan.

Tugas dan Peranan Pemerintah dalamNegara Hukum Demokratis

Cita-cita merealisasikan konsepsi negarahukum demokratis yang berorientasikesejahteran rakyat telah menempatkanpemerintah selaku pihak yang bukan sajadibebani kewajiban untuk mengupayakankesejahteraan bagi warga negara, tetapi jugapihak yang harus senantiasa memperhatikanaspirasi rakyat yang berkembang dinamis. Di

samping itu pemerintah juga harus tetapberpedoman pada peraturan yang berlaku.Dalam hal in! tugas dan peranan pemerintahdihadapkan pada tiga batasan; peraturanhukum, aspirasi rakyat, dan kesejahteraanwarga negara. Bagi pemerintah menjalankantugas dan peranan dengan tIga batasantersebut bukan perkara mudah. Ketigabatasan Itu menylmpan permasalahannyamasing-masing yang tidak mudah bagipemerintah untuk memecahkannya.

Peraturan hukum menjadi dasar bagipemerintah untuk melaksanakan tugas danperanannya. Peraturan hukum terutamadalam bentuk undang-undang atau peraturandaerah, yang mesklpun dibuat bersama-samadengan wakll rakyat dan secara formaldianggap sebagai wujud konkret aspirasirakyat{de wetals uiting van de volkswif), padakenyataannya tidak selalu mencerminkanaspirasi riil darirakyat yangdiwakilinya. Beringterjadi kesenjangan antara aspirasi rakyatdengan apa yang disampalkan wakil rakyatketika dirumuskan dalam undang-undang atauperaturan daerah. Di sini pemerintah seringdihadapkan pada pilihan dilematis; berpijakpada rumusan undang-undang formal yangdirumuskan wakil rakyat namun tidak selalusejalan dengan aspirasi riil atau memperhatikanaspirasi riil dari ral^at meskipun tidak bertumpupada undang-undang formal. Di sisi lain,

Hamid 8. Attamimi, DerRechtsstaatRepubllklndonesia dan Perspektifnya Menurut Pancasila danUUD 1945, Makalah padaSeminar Sehari dalam Rangka Dies Natalis Universitas 17Agustus Jakartake-42,Fakultas Hukum Universitas 17Agustus, Jakarta,9Juli 1994,him. 17

" Ketentuan tersebut antaralain disebutkan didalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal27 (Jamlnan penghidupan yang layak),.Pasal 28 {pengakuan dan perlindungan HAM), Pasal 29 Gaminankebebasan beragama), Pasal31 (penyelenggaraan sistem pendidikan), Pasal32{pemajuan budaya daerahdannasional), Pasal 33(pemanfaatan sumber daya alam untuk kemakmuran rakyat), danPasal 34(pemellharaanterhadapkaumfakir miskin).

54 JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL 11 SEPTEMBER 2004:50 - 61

Ridwan. Arti Renting Asas Keterbukaan dalam...

merigikuti aspirasi rakyat juga bukanpersoalan mudah, karena aspirasi rakyatadalah konsep ambigu. Aspirasi rakyat manayang harus diperhatikan? Upaya mewujudkankesejahteraan bagi warganegara iagi-iagi jugabukan persoaian mudah. Mewujudkankesejahteraan warga negara identik denganbiaya mahai, sementara sumber pembiayaannyaselDagian berasal dari rakyat. Aiih-alih mencapaikesejahteraan warga negara, yang terjadi malahmembebani kehidupan ekonomi warga negara.Agaknya keterbukaan pemerintahan dapatmenjadi soiusi untuk menjembatani dilema danproblem-probiem tersebut di atas. Karenadilema dan probiem-problem itu senantiasamengiringi tugas dan peranan pemerintah,maka keterbukaan pemerintahan ini harusmenjadi bagian dan praktek dari sistemadministrasi pemerintahan negara.Keterbukaan pemerintahan harus memainkanperanan penting daiam hubungan antara organ pemerintahan dengan warga negara.Keterbukaan tidak hanya penting untukpergaulan (verkeer) antara warga negaradengan organ pemerintahan, tetapi jugapenting untuk pelaksanaan pemerintahanyang balk dan demokratis.'^ Daiamperkembangan lebih ianjut, keterbukaanpemerintahan ini akan mengarah padapenyeienggaraan pemerintahan secara

horisontal {horizontal bestuui). Pemerintahanhorisontai adaiah strategi pemerintahan baruyang dicirikan oleh konsultasi dan negosiasidengan warga negara sebelum pemerintahmengambil keputusan atau menetapkankebijakan pubiik.^^ Sailing dengan kedewasaandan kecerdasan warga negara, modeipemerintahan imperatif dan hubungan sepihaksecara vertikai atasan-bawahan antara

pemerintah dengan rakyat dianggap tidak lagireievan.^^

Keterbukaan Penyeienggaraan Negaradan Pemerintahan

Daiam negara hukum demokratis,sebenarnya keterbukaan itu merupakanjaminan {waarborg) yang seharusnya ada atausebagai conditio sine quanon, bukan sesuatuyang muncui secara kebetuian {toevaliig).Pengawasan parlemen yang diseienggarakandaiam bentuk rapat umum dan pengawasanhakim yang terbuka untuk umum adaiahcontoh dari keterbukaan.^® Keterbukaan

menjadi sangat penting artinya untukterseienggaranya pemerintahan yang baikdan demokratis. Dapat dikatakan bahwaketerbukaan dianggap sebagai suatu prinsiphukum ketatanegaraan {staatrechtelijkbeginsef) untuk terseienggaranya kekuasaan

P.Nicolai, et.al., Bestuursrecht,Amsterdam,1994, him. 183" H.D. Stout, DeBetekenissen vande Wet, Theoretisch-Kritische Beschouwingen overhetPrincipe van

Wetmatigheid vanBestuur, W.E.J. Tjeenk Wlliink, Zwolie, 1994, him. 208Pemerintahan horizontai muncui sebagai konsekuensi konsep negara pelayan {verzorgingsstaa(\,

perkembangan teknologi, kemajuan pendidikan rakyat, dansebagainya. Disebutkan bahwa iatar belakangkemunculannya karena adanya pemencaran kekuasaan politik ataupluralisme kekuasaan (deversnipperingvan de politieke macht), kesalingtergantungan kedua belah plhak antara pemerintah dengan organisasi-organisasi kemasyarakatan (dewederzijdse afhankelijkheid van deoverheidenmaatschappelijke organisatie),dan perubahan struktur kepentingan (deveranderdestructuurvan debelangen),H.D. Stout, Ibid,him. 107

55

yang baikJ^ Penyelenggaraan kekuasaannegara tidak berada dalam ruang hampa,tetapi berhadapan dengan warga negaranegara, yang secara konseptual diakui selakupemilik kedaulatan dan^ kekuasaan. Selakupemilik kedaulatan, warga negara berhakbukan saja rnengetahui bagaimana kekuasaannegara Itu dijalankan tetapi juga terlibat dalampenyelenggaraan kekuasaan tersebut secaralangsung atau tidak langsung. Oleh karena itudalam penyelenggaraan negara diperlukanketerbukaan [openbaarheid) dan kejujuran{openheid). Menurut P. De Haan dan kawan-kawan, keterbukaan adalah suatu keadaandimana setiapwarga negara dapat memperolehinformasi tentang proses pembentukankeputusandi dalam pemerintahan yang terbuka;ini mengimplikasikan bahwa keterangan danprosedur pembuatan keputusan itu diketahuiumum atau dapat diakses masyarakat umum.Kejujuran menunjuk pada mentalitas(penyelenggara kekuasaan negara) yang disifatidengan kesiapan untuk memberikan informasidan kesiapan untuk menanggapi pendapat yangberbeda. Di satu sisi, keterbukaan meletakkankewajiban bagi pemerintah untuk memberikkaninformasi,.dan di sisi lain memberikan hak bagiwarga negara untuk memperoleh informasi.Dalam Hukum Administrasi, keterbukaanuntuk memperoleh informasi ini meliputiketerbukaan sidang atau pertemuan

{openbaarheid van vergadering), keterbukaanprosedural {openbaarheid van procedures),dan keterbukaan mengakses dokumen{openbaarheid van register)." Asas keterbukaanini mempunyal fungsi-fungsi penting, yaitu;periama, fungsi partisipasi; keterbukaan sebagaialat bagi warga untuk Ikut serta dalam prosespemerintahan secara mandiri; kedua, fungsipertanggungjawaban umum dan pengawasanketerbukaan; pada satu sisi sebagai alat bagipenguasa untuk memberi pertanggungjawabandi muka umum, pada sisi lain sebagai alat bagiwarga untuk mengawasi penguasa; ketiga, fungsikepastian hukum; keputusan-keputusanpenguasayang menyangkut kedudukan hukumpara warga demi kepentingan kepastian hukumharus dapat diketahui, jadi harus terbuka;keempat, fungsi hak dasar; keterbukaan dapatmengajukan penggunaan hak-hak dasar seperti•hak piph, kebebasan berpendapat, dan hak untukberkumpui dan berbicara.'®

• Keterbukaan dalam penyelenggaraannegara sangat menarik untuk dikajl lebih jauhkarena di dalamnya menyangkut prosesdemokratisasi, proses politik dan penentuankebijakan negara yang transparan, kejujuranparapenyelenggara negara, perlindungan hakasasi manusia, kebebasan warga negara, dansebagainya. Dapat dikatakan bahwa keterbukaandalam penyelenggaran negara dan pemerintahanakan menghilangkan atau sekurang-kurangnya

dapat'dltambahkancontohdari keterbukaan ini yaitu seperti (itand proper test secara terbukabagicalon-calon pejabatpublik, pengumuman kekayaan pejabat-pejabat negarasebelumdan sesudah menjabat,debat terbukapara kandidat pemimpin bangsa,dan sebagainya.

Lebih jauhlihat P. de Haan, et.al., Bestuursrechtin deSociale Rechtsstaat, dee! 2, KIuwer-Deventer,1986, him.121-122 " -

him. 122-124

Philipus M. Hadjon, et.al., PengantarHukum AdmiiiistrasiIndonesia, GadjahMadaUniversity Press,1993. him. 282-283

56 JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL. 11 SEPTEMBER 2004:50 - 61

Ridwan. Arti Renting ^Asas Keterbukaan dalam...

mengurangi perilaku KKN.^^ Meskipun demikian,dalam tulisan in! hanya ditekankan padaketerbukaan pemerlntahan atau administrasinegara dalam menjalankan tugas dankewenangannya.

Dalam negara hukum demokratis, yakninegara yang diselenggarakan berdasarkanhukum dan hukum yang dibentuk Itu sebanyakmungkin menampung asplrasi rakyat, kehadlranlembaga perwakilan rakyat dan lembagaperadilan - dua pilar utama negara hukumdemokratis - agaknya maslh memerlukaninstrumen lain sebagai penopang untuklahirnya pemerlntahan yang ideal, dalam artipemerlntahan yang bukan saja sejalandengan kebijakanyang dirumuskan olehwakil-waki! rakyat tetapi juga mematuhi ketentuanhukum yang berlaku. Instrumen penopangtersebut adalah keterbukaan pemerlntahan{openbaarheid van bestuur) dan saluranpengaduan rakyat (inspraak) atas tindakanpemerlntahan yang melanggar hak-hak rakyat.Dalam kepustakaan disebutkan bahwa untukmelaksanakan inspraak, keterbukaan dalambentuk pertemuan atau rapat, keterbukaanInformasi, prosedur, dan register, merupakansyarat primer. Keterbukaan dan inspraakdisebut sebagai jamlnan penyelenggaraanpemerlntahan (yang balkdan demokratis), dankeduanya dianggap sebagai satu kesatuan.Inspraak adalah kelanjutan darl keterbukaan.^^

Kehadlran dua Instrumen penopang Ini menjadipenting artinya terutama ketika lembagaperwakilan rakyat belum atau tidak berhasllmenampung asplrasi rakyat secara maksimaldan ketika lembaga peradilan belum mampumewujudkan rasa keadllan masyarakat. Tanpabermaksud meragukan kredlbilltas lembagaperwakilan rakyat sebagai pllar negarademokrasi yang berfungsl menyuarakanasplrasi rakyat, berbagal kendala teknls dankelemahan sumber daya manusia, dapatmenjadi penyebab tidak maksimalnyaperanan lembagatersebut dalam menampungdan menyuarakan asplrasirakyat, bahkanpatutpuladiperhatlkan kiitlk lama- dlsampingkritlk-khtik yang berkembang selama Inl terhadaplembaga perwakilan rakyat - dari J.J.Rousseau yang pernah mengatakan; "Begituada badan perwakilan rakyat (parlemen)maka pada saat Itu demokrasi menjadi tidakada".^' Tanpa juga bermaksud meragukankemampuan lembaga peradilan sebagai pilarnegara hukum dalam menegakkan hukum danmewujudkan keadilan, rutlnltas teknis danketerbatasan kemampuan daya nalar fllosofiyuridls, dl samping kendala-kendala lalnnya,teiah menyebabkan' lembaga Inl belummakslma! mewujudkan keadllan. Berbagal kiitlktelah banyakdllontarkan pada lembagaInl yangmenunjukan kurang berperansecara maksimalbahkan yang bemada peyofat/7 seperti hakim

KolusI adalah kerja sama rahasia untuk maksud tidak terpuji atau persekongkolan; korupsi adalahpenyelewenangan atau penggelapan (uang negara) untuk kepentingan pribadi atau orang lain; nepotlsmeadalah kecenderungan untuk mengutamakan (menguntungkan) sanaksaudarasendiri, terutama dalam jabatan,pangkatdllingkungan pemerlntah atautindakan memllih kerabat atausanaksaudarasendiri untuk memegangpemerlntahan. Ketladaan keterbukaan sangatmemungkinkan terjadlnya perilaku KKN.

^ P.de Haan, op. cit, him. 138" DIkutIp darl katapengantarAfan Gaffar, Kualitas Pemilu Menentukan Kualitas DPR, sebuah Sketsa,

padaBuku, PemiludanLembaga Perwakilan dalam Ketatanegaraan Indonesia, (Jurusan Hukum Tata Negara,Fakultas Hukum Ull, Yogyakarta, 1992), him. vll

57

hanya corong undang-undang formal, putusanpesanan, jual bell putusan, dan iain-iain. Untukmengatasi kelemahan bekerjanya pilar-pilardemokrasi dan cita-cita negara hukum,keterbukaan pemerintahan dianggap pantingguna memakslmalkan berfungsinya demokrasidan terwujudnya negara hukum sertaperiindungan hak-hak asasl manusia.

Dalam perkembangan konsepsi negarahukum dan demokratisasi kehidupan bemegara,terutama di negara-negara berkembang,keterbukaan pemerintahan telah menjadi tuntutaninternal dari warga negara untuk terealisasinyasupremasi hukum, kehidupan demokratis, danperiindungan hak-hak warga negara. Tuntutanekstemal muncul dari Bank Dunia dan negara-negara donor, yang mensyaratkan masing-masingnegara berkembang untuk menjalankanpemerintahan secara demokratis, transparan,msnghormati hak-hak asasl manusia, dan dapatdipertanggungjawabkan kepada publlk. Padaakhirnya, keterbukaan pemerintahan menjadisesuatu yang takterelakkan dalam perkembanganglobal saat Ini, dan agaknya telah menjadikemestian dalam pergaulan intemasional.

Asas keterbukaan diarigkat dari asasdemokrasi daiam pelaksanaan pemerintahanyang menunjukan bahwa asas demokrasitidak saja dilaksanakan melalui badanperwakilan rakyat, tetapijugaoleh setiapwargamasyarakat sehubungan dengan tindakpemerintahan berupa keputusan.^^ Sebelumkeputusan dikeluarkan, terutama keputusanyang bersifat memberi beban {belastendebeschikking) atau yang berupa pemberian

sanksi,pemerintah terlebih dahuiu mendengarpendapat pihakyang akan dikenai keputusan.Secara teoretik dan historik, asas keterbukaanpemerintahan ini merupakan perkembangandari asas permainan yang layak {principle offair play) yang terdapat dalam asas-asasumum pemerintahan yang layak (algemenebeginselen vanbehoorlijk bestuui), yakni asasyang menghendaki bahwa badan-badanpemerintahan harus memberikan kesempatanyang seluas-luasnya kepada warga negarauntuk mencarl kebenaran dan keadilan. Asas

ini sangat penting karena adalah sangatmudah bahwa badan-badan pemerintahanmemberikan keterangan-keterangan yangkurang jelas ataupun bahkan keterangan-keterangan itu bersifat berat sebelah ataupunbersifat subyektif.^ Wiarda mengatakan bahwaasas fair play adalah sikap yang dituntut ataudiharapkan dari pemerintah untuk melakukanketerbukaan, kejujuran, dan sikap tidakmemihak {onpartijdig). Pemerintah harusmemberikan kesempatan atauhakkepada warganegara untuk mengemukakan pandangan danpembelaannya.®"

• Belanda dapat dijadikan contoh mengenaiketerbukaan pemerintahan. Di Belandaketerbukaan pemerintahan ini telah diformalkandalam suatu undang-undang, yakni WetOpenbaarheid van Bestuur 1991. DI daiamundang-undang ini ada kewajiban bagipemerintah untuk memberikan informasi yangbersifat aktif dan pasif {passive-en actieveinformatieplicht). Kewajiban informasi pasifadalah kewajiban bagi pemerintah untuk

^ Philipus M. Hadjon dalam Paulus E.Lotulung, (ed.) HimpunanMakalahAsas-Asas Umum PemerintahanyangBaik, (Citra Aditya Bakti, Bandung, 1994), him. 107

" Kuntjoro Purbopranoto, Beberapa Catalan Hukum Tata Pemerintahandan PeradilanAdminislrasiNegara, (Alumni, Bandung, 1975), him. 52-53

58 JURNAL HUKUhri. NO. 27 VOL 11 SEPTEMBER 2004:50 - 61

Ridwan. Arti Renting Asas Keterbukaan dalam...

memberikan informasi ketika ada permohonandari warga negara {informatie op verzoek),sedangkan kewajiban informasi aktif adalahkewajiban pemerintah untuk memberikaninformasi kepada warga negara atas inisiatifsendiri {infomatie uit eigen beweging).^

Keterbukaan pemerintahan bukan berartirfiemberikan informasi seiuas-luasnya tanpabatas kepada warga negara,jugabukan berartiwarga negara dengan bebas mengetahuisemua informasi yang berkenaan dengantugas, kewajiban, dan semua kegiatanpemerintahan. Ada batasan-batasan yangharus diperhatikan. Hal-hal yang menyangkutrahasia negara dan pemerintahan, keamanannegara, dan berbagai masalah yang menurutpertimbangan kemaslahatan tldak perlu

'diketahui umum sudah barang tentu tidaktermasuk sesuatu yang harus diinformasikan.^®Guna menopang keterbukaan pemerintahanini diperlukan mekanisme lain yaitu forumpengaduan atau lembaga peran sertamasyarakat {inspraak), di samping tentu saja'lembaga peradilan {rechtspraak). Kehadlranlembaga Ombudsman dan PTUN adalahmekanisme penopang keterbukan pemerintahantersebut.

Asas Keterbukaan sebagai AlasanMenggugat

Berdasarkan Pasal 53 ayat (2) UU No. 9Tahun 2004 tentang Perubahan UU No. 5

Tahun 1986tentang PTUN alasan mengajukangugatan adalah sebagai berikut;

Alasan-alasan yang dapatdigunakan dalamgugatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)adalah:

Keputusan Tata Usaha Negara yangdigugat itu bertentangan denganperaturanperundang-undangan yang berlaku;Keputusan Tata Usaha Negara yangdigugat itu bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Di antara asas-asas umum pemerintahanyang baik itu adalah keterbukaan, yaitu asasyang membuka diri terhadap hak masyarakatuntuk memperoleh informasi yang benar,jujur, dan tidak diskriminatif tentangpenyelenggaraan .negara dengan tetapmemperhatikan perlindungan atas hak asasipribadi, golongan, dan rahasia negara. Telahdiketahui bahwa gugatan yang diajukan kePTUN itu hanyalah berkenaan dengantindakan hukum pemerintah yang dituangkandalam bentuk KTUN. Kapan dan dalam ha!bagaimana KTUN itu dianggap bertentangandengan asas keterbukaan? KTUN merupakaninstrumen hukum tertulis yang dlbuat sepihakoleh pemerintah dan ditujukan secara individual pada seseorang atau badan hukumperdata tertentu. Apakah setiap, orang ataubadan hukum perdata yang akan dituju ituharus diberikan informasi terlebih dahulu atau

yang bersangkutan diberikan hak untukmencari informasi dengan memperkenankan

a.

b.

Dikutip dari A.M.A. Maassen, DeAlgemene Beginselen van BehoorlijkBestuur, N.N. Samspm, Alphenaan den Rljn, tt., him. 26, lihat jugaJ. in't Veld, Beginselen van BehoorlijkBestuur, Tjeenk Willing, Zwolle, 1985,him. 37-38, lihat juga C.J.N. Versteden, InleidingAlgemeen Bestuursrecht, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphenaanden Rljn, 1984,him. 137

vide Artikel 3 en8Wet Openbaarheld vanBestuur (WOB) 1991^ Dalam WOB ada rincian hal-hal yangtidak boleh diinformaslkan, lihat artikel 10

59

melihat dokumen-dokumen pemerintahan?Jika informasi itu harus disampaikan kepadapihak yang akan dikenai keputusan, lalubagaimana caranya? Apakah diumumkanmelalui Berita Negara atau Berita Daerah,padahal KTUN bersifat individual, bukanditujukan untuk umum? Berbagai pertanyaanini menunjukan bahwa penerapan asasketerbukaan sebagai alasan mengajukangugatan ke PTUN bukanlah perkara mudah,apalagi rumusan asas keterbukaan yangterdapat dalam undang-undang tersebutmasih sangat abstrak. Ada yang berpendapatbahwa implementasi asas keterbukaan inimenunggu yurlsprudensi Hakim Administrasi.Akan tetapi, menyerahkan kepada HakimAdministrasi untuk mempertimbangkanapakah KTUN itu bertentangan atau tidakdengan asas keterbukaan tidak serta mertamenghilangkan kerumitan. Malah dapatmemunculkan kerumitan baru. Tanpa tolokukur dan kriteria yang jelas tentang asasketerbukan akan memungkinkan lahirnyaputusan Hakim Administrasi yang beragam.Ketika putusan hakim itu beragam untukperkara yang sama, yurisprudensi manayangdijadikan rujukan? Karenaadanya kerumitan-kerumitan penerapan asas keterbukaandalam penyelesaian sengketa tata usahanegara, maka sebelum asas keterbukaan inidigunakan sebagai alasan mengajukangugatan, terlebih dahulu harus dibuat tolokukuratau kriteria yang jelas kapan dan dalamhal bagimana KTUN Itu bertentangandengan asas keterbukaan. Tolok ukur dankriteria apakah KTUN itu bertentangan atautidak dengan asas keterbukaan akandiketahui jika ada undang-undang tentangketerbukaan pemerintahan, seperti hainyayang berlaku di Belanda.

Simpulan

Dalam negara hukum demokratis, yangmenempatkan hukum sebagai aturan mainkehidupan berbangsa dan bernegara, danmenjadikan demokrasi sebagai mekanismepenyelenggaraan negara dan pemerintahan,keterbukaan merupakan instrumen pentingguna menopang terwujudnya supremasihukum, kehidupan demokratis, danperlindungan hak-hak warga negara, sertauntuk terselenggaranya pemerintahan yangbaik dan demokratis. Begitu pentingnyaketerbukaan ini sehingga sangat relevanuntuk dijadikan asas dalam penyelenggaraannegara dan pemerintahan. Hanya saja ketikaasas keterbukaan ini akan dijadikan salah

•satu alasan mengajukan gugatan di PTUN,.diperlukan adanya tolok ukur dan kriteria yangjelas tentang asas keterbukaan ini. Wallahua'lam bi al-shawab.

Daftar Pustaka

Attamimi, Hamid S., Der Rechtsstaat RepublikIndonesia dan Perspektifnya MenurutPancasiia dan UUD 1945, Makalahpada Seminar Sehari dalam RangkaDies Natalis Universitas 17 AgustusJakarta ke-42, Jakarta: Fakultas HukumUniversitas 17 Agustus, 9 Jull 1994.

Azhary, Negara Hukum Indonesia, Jakarta: Ui-Press, 1995.

Berge, J.B.J.M. ten, Besturen Door DeOverheid, W.E.J. Tjeenk Willink,Deventer, 1996.

Hadjon, Philipus M., et.al., Pengantar HukumAdministrasi Indonesia, Yogyakarta:Gadjah Mada University Press, 1993.

60 JURNAL HUKUM. NO. 27 VOL 11 SEPTEMBER 2004:50 • 61

Ridwan. Arti Renting Asas Keterbukaan dalam...

J. In'tVeld, Beginselen vanBehoorlijk Bestuur,Tjeenk Willing, Zwolle, 1985.

Kusumohamidjojo, Budiono, Ketertiban YangAdil, Problematika Filsafat Hukum,Jakarta: Grasindo, 1999.

Lotulung, Paulus E., (ed.) Himpunan MakalahAsas-Asas Umum Pemerintahan yangBalk, Bandung: Citra Aditya Bakti, 1994.

Maassen, A.M.A., De Algemene Beginselenvan Behoorlijk Bestuur, N.N. Samsom,Alphen aan den Rijn, tt.

Manan, Bagir, Pemikiran Negara Berkonstitusidi Indonesia, Makalah pada Temullmiah Nasional "Memformat Indonesia

Baru: Reformasi Hukum sebagaiFondasi Reformasi Total', Bandung:Fakultas Hukum Unlversltas

Padjadjaran, 6 April 1999.

P. de Haan, et.a!., Bestuursrecht in de SocialeRechtsstaat, dee! 2, Kluwer-Deventer,1986.

P. Nicolai, et.al., Bestuursrecht, Amsterdam,1994.

Purbopranoto, Kuntjoro, Beberapa CatatanHukum Tata Pemerintahan dan

Peradilan Administrasi Negara,Bandung: Alumni, 1975.

Stout, H.D., De Betekenissen van de Wet,Theoretisch-Kritische Beschouwingenoverhet Principevan Wetmatigheid vanBestuur, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle,-1994.

Stroink, F.A.M. en J.G. Steenbeek, InleidinginHet Staats-en Administratief Recht,Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphenaan den Rljn,.1985.

Suseno, Frans Magnis, Mencari SosokDemokrasi, Sebuah Telaah Filosofis,Jakarta: Gramedia, 1997.

Versteden, G.J.N., Inleiding AlgemeenBestuursrecht, Samsom H.D. TjeenkWillink, Alphen aan den Rijn, 1984."

Wijk, H.D. van /Willem Konljnenbeit,Hoofdstukken vanAdministratiefRecht,Uitgeverij Lemma BV. Utrecht, 1995.

61