AP NSL Congress Overview & Bills to Law 

COMMITTEES 

• The real work of Congress occurs here‐ divides up the work on bills. 

THREE KINDS 

• Standing: (most important) permanent bodies with specified legislative responsibilities 

• Select: appointed for limited purpose and lasting only a few Congresses 

• Joint: both representatives and senators serve; created conference committee for revision 

of different legislation or to attack specific national problems. 

• Republican majority had reduced number of committees in both houses 

• Most power given to Committee Chair.  They are ALWAYS from the majority party and 

usually have served the longest tenure on that committee. 

• Their minority counterpart is called the ranking minority member. 

STAFF AGENCIES 

• Congressional Research Service: responds to congressional requests for info; neutral 

political body, therefore will not recommend policy, but will report facts and indicate 

arguments for/against policies. Keeps status tracks of major bills. 

• General Accounting Office: financially audits money spent by executive depts, agencies and 

policies, makes recommendation on several gov. aspects.  

• Congressional Budget Office: advises Congress on likely economic effects of different 

spending programs and prepares costs of proposed policies. Prepares analysis of prez’s 

budget and eco projections. 

 

 

TYPES OF RESOLUTIONS 

• Simple resolution‐ passed by one house and affects that house, not signed by the president; 

does not have the force of law.  Usually procedural in nature. 

• Concurrent resolution‐ passed by both houses and affects both, not signed by the president 

and does not have the force of law. 

• Joint resolution‐ essentially a law.  Passed by both houses and signed by the president. 

• If used to propose a constitutional amendment, 2/3 vote required in both houses but the 

president’s signature is unnecessary. 

HOW A BILL BECOMES A LAW   

 

 

BILL   LAW cont. 

• “Mark up” occurs in committees and/or subcommittees but these changes are not final until 

they are approved by the House or the Senate.  

• A bill only moves forward if a majority of the committee votes to report it out to the House or 

Senate. Attached to the bill are the committee’s opinions of the bill (including dissenting 

opinions, if any) 

• Most bills usually die in committees and/or subcommittees (OVER 90%) 

• In the House, a discharge petition can be filed to remove a bill from committee and put it 

directly out onto the floor, but it is rarely used 

• In the Senate, a bill can be discharged from committee session when a member moves to have 

the bill come directly before the Senate. However, discharge is rarely used because almost any 

proposal can get to the floor as an amendment to another bill. 

• Both houses set calendars to hear and vote on bills 

• In the House, the Rules Committee reviews most bills and decides how they will be heard 

• Closed rule means that a bill has a strict time limit on debate and that no amendments can be 

offered unless they come from the sponsoring committee. 

• Open rule permits any amendments to a bill from the floor 

• A rider is a provision added to a piece of legislation that does not pertain to the bill’s purpose. It 

has the ability to strongly persuade the president to vote one way or the other based on the 

extent of the rider. It also allows legislators to attach to the bill any pet project that they wish to 

get passed. 

• A Christmas tree bill is a bill that has a lot of riders attached. (Riders only permitted in Senate). 

• Bills in the Senate may be considered in any order at any time that the majority of the Senate 

chooses while the House sticks to a very tight hearing schedule that does not allow any 

individual complaints to be heard. 

FLOOR DEBATE IN HOUSE 

• Floor debate in the House on revenue bills and most other bills is discussed by the “Committee 

of the Whole” which is a 100 member quorum encompassing whoever happens to be on the 

floor at that time.  

• The Committee of the Whole debates, amends, and decides the final wording of the bill but 

must send it back to the House to vote on it. 

• In the Committee of the Whole, the sponsoring committee guides the discussion and allots time 

equally between proponents and opponents and limits speaking time. Only germane 

amendments are permitted if rule allows but riders are never permitted. 

• A quorum call is a delay tactic used to postpone action on a bill by roll calling to see if the 

minimum number of members is present. If there are missing members, the House must 

adjourn or send someone to find the missing members. 

FLOOR DEBATE IN SENATE 

• In the Senate, there are no time limits for debating a bill, an amendment can be offered at any 

time, and senators need not address anything relevant to the bill if they wish. 

• Riders can be used and amendments do not need to pertain to the bill 

• A cloture motion can end a Senate filibuster if 16 Senators sign a petition for cloture and 3/5 

(60) of the Senate vote yes on the petition. If it passes, each Senator is limited to one hour of 

debate on a bill 

• Filibusters and cloture votes has become more popular recently. 

• Double‐tracking has allowed to Senate to continue with normal business during a filibuster by 

temporarily shelving the bill. This also allows the Senators filibustering a bill to rest and take a 

break, which makes it easier to filibuster. 

METHODS: VOTING ON BILLS 

• Voice vote: members shout yea or nay; division (standing) vote: members stand and are 

counted; in both of these votes, names are not recorded. 

• Teller vote: members line up in yea lines and nay lines and record their votes with a teller. 

Names are only recorded at the request of 20 members. 

• Roll‐call vote: now done electronically, records the vote of each name; can be done at the 

request of 1/5 of the representatives present in House.  

• The Senate does not use a teller vote nor electronic counters 

• If a bill passes in the House and Senate in different versions, the differences must be ironed out. 

Minor differences are concluded by the last house to act on the bill sending the bill back to 

other house, which accepts the alterations.  

• If the differences are major, a conference committee between the two houses is held. Members 

of the committee are picked up the chairmen of the committees that handled the bill in the 

House and the Senate. There are usually between 3‐15 members. Debate in conference 

committees is very arduous and can either be open or closed to the public. Often the legislation 

is changed substantially.  

• Most conference committees usually favor the Senate version of the bill. After a decision is 

reached, the houses can either accept or reject the report. In most cases, it is accepted and sent 

to the president for signature. If the president vetoes, the bill returns to the house of origin. 

Both houses can override the veto is 2/3 of each house approve.  

• There are 435 voting representatives in the House. If all these representatives voted, it would 

take 2/3rds of 435 = 290 votes to override a veto. In the Senate, it also takes a 2/3rds of 100 

members = 67 votes to override a veto. (But if only 90 actually voted, then it would take only 

2/3 of 90 = 60 votes to override). Assuming all members turn out to vote, 290 (House) + 67 

(Senate) = 357 total votes are required to override a presidential veto. 

REDUCING POWER AND PERKS 

• Many congressional would‐be reformers claim that legislators overuse “pork‐barrel legislation”, 

which are bills that give tangible benefits to a group of constituents in order to win votes, but 

that legislators are very slow to pass meaningful legislation regarding national policy.  

• The franking privilege, or free postage, is the most treasured perk of congressional incumbents 

because they can send out campaign literature for free. 

• Many reformers do not agree with the franking privilege or wish to prohibit it because it comes 

directly from taxpayers.  

• In the past, Congress has exempted itself from the laws it passed, claiming it would “violate the 

separation of powers”. In response to public criticism of this practice, in 1995, Congress passed 

a bill that requires Congress to obey eleven important laws governing things such as civil rights, 

occupational safety, and fair labor standards, and family leave.  

• Reformers claim that pork‐barrel legislation (“bring home the bacon”) is a misallocation of tax 

dollars because it supports trivial social projects for reelection prospects. 

• Truthfully, not all pork is bad because many congressional districts get benefits that are long 

overdue to them. Additionally, spending on pork legislation is only a small fraction of what is 

spent on entitlement programs. 

• A citizen‐oriented Congress= a pork‐barrel oriented Congress. 

 

ETHICS AND CONGRESS 

• Some argue that the separation of powers has fostered corruption rather than prevented it like 

the Framers hoped it would because with power placed in the hands of many, there are many 

opportunities to exercise influence and to satisfy favor seekers.  

• Some rules on ethics in the Senate and House: Senators and Congressmen may not receive gifts 

from totaling more than $100, or accept any contributions or gifts from lobbyists. A Senator’s 

outside income may not exceed 15% of a senator’s salary. House members may travel at the 

expense of others if it relates to business. Ex‐Senators and Ex‐House members may not try to 

influence members of Congress for one year after leaving office. 

SETTING THE AGENDA 

• The political agenda involves what to make policy about 

• At any given time, certain shared beliefs determine what is legitimate for the government to do. 

This legitimacy is affected by shared political values, the impact of custom and tradition, the 

impact of events such as wars and depressions, and changes in the way political elites think and 

talk about politics. 

LEGIT SCOPE OF GOV ACTION 

• Changes in attitude and the impact of events tend to increase the scope of legitimate 

government action. The expansion of government has been a nonpartisan process. 

• During wartime (or after a terrorist attack), the people authorize the government to do 

whatever is necessary to win. During a depression, the people also expect the government to do 

something.  

• Sometimes, the government enlarges its agenda of policy issues without any crisis or 

widespread public demand, even when conditions at which a policy is directed are improving 

(i.e.‐programs to combat urban poverty were adopted in the mid‐1960s when the number of 

people (black and white) living below the poverty line was declining). 

• Many policies are the result of small groups of people enlarging the scope of government 

through their demands. Sometimes they are organized groups like corporation or unions and 

other times they are unorganized groups like urban minorities.  

• De Tocqueville observed that citizens are most restless when they have started to become 

better off (“relative deprivation”). 

• On occasion, a group will express its dissatisfaction violently (i.e‐ the black riots in American 

cities in the mid 1960s). 

• The courts, the bureaucracy, and the Senate have become particularly important in setting the 

agenda. 

• The courts make decisions that force action by the other branches of government; they set off a 

chain reaction that alters the political agenda (Brown v Board of Education). 

• The courts are the preferred vehicles for the advocates of unpopular cases where there is no 

majority. 

• The bureaucracy is so large and includes so many experts that it has become a source of policy 

proposals as well as an implementer of those proposals that become a law.  

• The fact that the Senate has become a source for political change can be seen in the fact that 

many senators are tempted to run for president and raise new issues to the public. 

HOUSE 

• 435 members that serve 2 year terms 

• Can only one major committee assignment (policy specialists) 

• Speaker’s referral of bills to committee is hard to challenge 

• Committees almost always consider legislation first 

• Scheduling and rules are controlled by the majority party 

• Rules Committee is powerful; controls time of debate, admissibility of amendments 

• Debate is usually limited to one hour 

• No germane amendments may not be introduced from the floor 

• Revenue bills must start here.   

• Decides President if no winner in Electoral College. 

SENATE 

• 100 members that serve 6 year terms (staggered terms) 

• Can sit on 2 or more committees (policy generalists) 

• Referral decisions are easy to challenge 

• Committee consideration is easily bypassed 

• Scheduling and rules are generally agreed to by majority and minority leaders 

• Rules Committee is weak; few limits on debate or amendments 

• Debate is unlimited unless shortened by unanimous consent or by invoking cloture 

• No germane amendments may be introduced. (Riders) 

• Choose VP if no winner in e college. 

• Do members represent their voters? 

• Representational view (delegate)‐ members vote to please their constituents in order to secure 

re‐election. 

• Organizational view‐ where members take cues from their party on how to vote. 

• Attitudinal view (trustee)‐ the member’s ideology determines his/her vote.