Antologija tekstova sa Škola reforme sektora …...iz bezbednosnog sektora, studentima i ostalima...

�

Antologija tekstova sa Škola reforme sektora bezbednosti

ISAC fond se zahvaljuje ambasadi Kanade u Beogradu i Kanada fondu, koji su svojom donacijom omogućili održavanje Osme Škole reforme sektora bezbednosti i izdavanje ove antologije.

The ISAC Fund is grateful to the Embassy of Canada in Belgrade and the Canada Fund for their kind donation that made possible the Eight School of Security Sector Reform and the publication of this anthology.

Ovo izdanje nije za komercijalnu upotrebu.This publication is not for commercial use

�

Antologija tekstova sa Škola reforme sektora bezbednosti

© ISAC fund

PrirediOPavle Janković

drUGO i dOPUNJeNO iZdANJe

iZdAvAčISAC Fond

International and Security Affairs CentreCentar za međunarodne i bezbednosne poslove

Kapetan Mišina 511000 Beograd

www.isac-fond.org

ZA iZdAvAčANikola Petrović

diZAJN i OPremANenad Baćanović

ŠTAMpAColorgrafx

TirAž500

iSBN – 978-86-86383-02-0

Beograd, 2007.

�

SADRŽAJ

Srđan GligorijevićPredgovor 7

Nj.e. robert mcdougallUvodne napomene i govor na svečanoj večeri 9

dr Timothy EdmundsThe Process of Security Sector reform 19

Narcis SerraTransition to Democracy and Military Reform: Possible Framework 37

Angus MorrisReform of the Armed Forces 51

George KatsirdakisSecurity Sector reform from a NATO viewpoint 59

István Gyarmatimilitary reforms of the 1990s: Lessons Learned from the Successes and Failures 77

dr Biljana vankovskapravni aspekti reforme bezbednosnog sektora: moć i nemoć prava 89

Saša JankovićParlamentarna kontrola sektora bezbednosti 103

vida Petrović ŠkeroŠta je sudska vlast 121

�

dr Amadeo WatkinsUvod u ekonomiju odbrane: teze za ekonomske aspekte reforme 129

prof. dr Bogoljub milosavljevićPrilog definisanju dugoročnih ciljeva reforme policije u Srbiji 153

prof. dr dragan SimićSavremene teorije bezbednosti 165

milan KaragaćaOdbrambena diplomatija 195

robert S. Tomasovic, COL (USA ret)Peace Keeping missions 207

�

PREDGOVOR

Pored uobičajenih izazova koji prate reformu sektora bezbednosti u svim tranzicionim društvima, u Srbiji je ovaj proces bio dodatno, ali i suštinski, opterećen neizvesnošću državno-pravnog okvira, a samim tim i nedostatkom jasnih ideja, volje i odlučnosti da se reformi sektora bezbednosti pristupi temeljno i sveobuhvatno. Uprkos tome, u ovoj oblasti je, tokom nekoliko prethodnih go-dina, postignut, nesumnjivo, određen napredak. danas, kada je barem rešena nedoumica oko sudbine državne zajednice, Srbija može efikasnije i brže nastaviti već pokrenuti tok reforme sektora bezbednosti, preuzevši punu odgovornost za najvažniji deo sektora bezbednosti: oružane snage. U tim naporima, Srbija se može i mora osloniti na unutrašnje stručne i profesionalne potencijale, ali i na do-bronamernu pomoć i podršku koja joj se pruža od strane brojnih međunarodnih organizacija i pojedinačnih država. Sasvim izvesno, delotvoran proces reforme sektora bezbednosti zahteva neprekidno i celovito obrazovanje i informisanje o osnovnim pojmovima, principima i iskustvima u ovoj oblasti, suočavajući dono-sioce odluka, zatim one koji oblikuju javno mnjenje, kao i one koji odluke ne-posredno sprovode, sa potrebom stalnog usavršavanja. Stoga je izuzetno važno da se u Srbiji podstakne i unapredi objavljivanje radova koji teoretski upotpunjuju reformu sektora bezbednosti, pružajući mogućnost svima onima uključenima u ovaj proces da se bolje upoznaju sa mnogobrojnim aspektima reforme sektora bezbednosti, ali i bliskim oblastima kao što su savremene teorije bezbednosti i međunarodne bezbednosne integracije.

Antologija koja je pred nama upravo odražava tu potrebu, predstavljajući dvanaest zapaženih radova sa prethodno održanih Škola reforme sektora bezbed-nosti, koje je od 2003. do 2005. godine organizovao Centar za proučavanje odbrane i bezbednosti (CePrOB) G17 instituta, a od 2006. godine nastavio iSAC fond, kao suštinski naslednik CePrOB-a. Ohrabreni velikim interesovanjem koji su izazvali zbornici radova sa pomenutih prethodnih škola, među profesionalcima iz bezbednosnog sektora, studentima i ostalima zainteresovanima za pitanja bez-bednosti, odlučili smo se da nakon uspešno održane vii Škole reforme sektora bezbednosti, u maju 2006. godine, objavimo antologiju tekstova koji se bave temeljnim pitanjima reforme sektora bezbednosti i na taj način omogućimo novi pristup tim radovima, čija je aktuelnost nesumnjiva. S obzirom da su, već izvesno vreme, iscrpljena izdanja zbornika sa prethodnih Škola reforme sektora bezbednosti, objavljivanjem ove antologije želeli smo da podsetimo na neke od

�

izuzetnih radova istaknutih autora, od kojih su mnogi postali i redovni predavači na Školi, i istaknemo njihovu dragocenost za bolje razumevanje složene prirode procesa reforme sektora bezbednosti. Pored toga, na ovaj način smo hteli da donekle prevaziđemo i poslovični nedostatak izdanja iz ove oblasti, kod nas.

Osim uvodnog, ostalih jedanaest radova iz ovog izdanja su objavljeni u zbornicima sa i, ii i iii Škole. Neki od njih su plod iscrpnog teorijskog bavljenja temama iz oblasti studija bezbednosti, dok su drugi posledica dugog praktičnog iskustva na polju. Njihovim izborom želeli smo da obuhvatimo širok tematski raspon od rasprava o ishodišnim principima reforme sektora bezbednosti, preko specifičnih problema u određenim aspektima ovog procesa, sve do pitanja mirov-nih operacija. Smatramo da ovi radovi nude vidljive smernice na putu reforme sektora bezbednosti u našoj zemlji, ali i da istovremeno mogu podstaći kritičko razmišljanje o aktuelnim tokovima tekuće reforme. Prateći potrebe koje Srbija ima u ovom procesu, ISAC fond ostaje dosledan svom opredeljenju da kroz obrazovne i informacione projekte pomaže njegov brži i efikasniji tok.

Srđan GligorijevićDirektor studija

ISAC fond

�

Nj. e. robert mcdougallAmbasador Kanade u beogradu

UvOdNe NAPOmeNe ZA OSmU ŠKOLU reFOrme SeKTOrA BeZBedNOSTi

dragi predsedniče iSAC-a, dragi Pavle, drage kolege, za mene je pravo zado-voljstvo da pomognem otvaranje osme Škole za reforme sektora bezbednosti u Srbiji.

Ambasada Kanade je ponosna da bude povezana sa ISAC-om, koji je postao vodeća organizacija civilnog društva u Srbiji za pitanja bezbednosti. Trebao bih da u tom smislu naglasim da Kanada podržava iSAC i Školu za reforme sektora bezbednosti, što je i način da podrži Srbiju u ostvarivanju njenih ciljeva u transformaciji i tranziciji u ovom sektoru.

Iako je Kanada geografski veoma udaljena od Srbije, mi imamo mnogo zaje-dničkih interesa na planu bezbednosti. U novom bezbednosnom okruženju, koje karakteriše rapidna evolucija obrazaca u kojima se javlja pretnja, mi ne možemo zaštititi naše građane ako u isto vreme ne doprinosimo i regionalnoj i međunarodnoj bezbednosti.

mi verujemo da je bezbednost obe naše zemlje najbolje zaštićena kroz konti-nuirano jačanje stabilnog međunarodnog okruženja, zasnovanog na vladavini prava, demokratiji i poštovanju ljudskih prava.

današnji lideri i stručnjaci na polju bezbednosti operišu u potpuno drugačijem okruženju od onog koje je regulisalo svet pre pola veka. Zato je imperativ da mi reformišemo naše oružane snage, našu civilnu policiju i naše službe bez-bednosti.

Ali ove reforme se ne mogu odvijati u vakumu. One moraju biti sprovedene u okviru čvrstih demokratskih institucija koje uključuju, između ostalih stva-ri, civilnu kontrolu bezbednosnih snaga i civilno-vojnu saradnju u razvoju bezbednosne politike.

Nj. E. Robert McDugall

�0

To je razlog zbog koga smo zadovoljni da je ISAC-ova Škola reforme sektora bezbednosti okupila zajedno mlade profesionalce i stručnjake koji su novi lideri u parlamentu, u vojsci, u Ministarstvu spoljnih poslova, u medijima i u civilnom društvu. Uspeh reformi sektora bezbednosti u Srbiji zavisi u velikoj meri od vaše posvećenosti da radite zajedno.

Na kraju ove nedelje, vi ćete biti deo odabrane grupe ljudi koji su u poslednje četiri godine pohađali Školu za reforme sektora bezbednosti u Srbiji. vi ćete postati zastupnici promene u okviru vaših organizacija. Ja se iskreno nadam da je vaše učešće u ovoj školi samo početak duže saradnje sa ambasadom Kanade.

Završavajući ove uvodne napomene, trebalo bi da kažem da mi je dodeljena čast da vam se obratim sa nekoliko reči posle današnje večere. da bi pojačao vaše iščekivanje, a u duhu onoga što je ipak školska nedelja, dozvolite mi da vas ostavim danas sa četiri pitanja o kojima možete razmisliti tokom dana, a na koja ću se vratiti večeras:

Prvo kakav je odnos između nacionalne i međunarodne bezbednosti?

Drugo, kako se tradicionalni koncept odbrane uklapa u širi kontekst moderne nacionalne bezbednosne politike?

Treće, kakav bi trebalo da bude odnos između vojnog i civilnog sektora?

i konačno, koja je prava uloga vojske u transformaciji društva?

Unapred se radujem diskusiji o ovim i drugim temama sa vama večeras. Takođe se radujem i što ću vas ponovo videti na večeri u zvaničnoj rezidenciji u petak. U međuvremenu, želim vam svima produktivnu i uspešnu nedelju.


��

GOvOr NA SvečANOJ večeri POvOdOm OTvArANJA OSme ŠKOLe reFOrme SeKTOrA BeZBedNOSTi

Dame i gospodo, ekselencije, kolege i prijatelji,

mi večeras ovde dokazujemo da ne postoji besplatna večera. Naime, ponudiću se da kažem nekoliko reči, iz šire kanadske perspektive, o prirodi nacionalne bezbednosti, o formulaciji odbrambene politike i o poziciji vojske u društvu.

Kao što sam vam već napomenuo jutros, planiram da to uradim tako što ću vam postaviti četiri specifična pitanja:

Prvo, kakav je odnos između nacionalne i međunarodne bezbednosti?

U današnjem svetu, postoji samo nekoliko država koje mogu realno očekivati da će održavati nacionalnu odbranu u potpunoj izolaciji i baziranu samo na sop-stvenim sredstvima. One države koje su spremne da to pokušaju uglavnom su ograničene na moćne, na lude i na one koje su zaštićene geografijom. Ostaviću vama da popunite imena u svakoj od kategorija.

mi ostali, uključujući Kanadu i države u ovom regionu, moramo potražiti neku formu kooperativne međunarodne bezbednosti, suočeni sa pretnjama koje pos-taju sve više globalne u svom dometu, konstantno jačaju i uzimaju nove oblike.

Potrebno je da prepoznamo da je globalna bezbednost više nego ikada ključna za nacionalnu bezbednost, kao i to da više ne možemo da se skrivamo iza naših granica, čekajući da problemi stignu kod nas, nego da moramo delovati zajedno da se suočimo sa izazovima kada se pojave i gde se pojave.

Operacije podrške miru su odličan primer onoga na šta je ovde mislim. Kanada ima dugu tradiciju u tom pogledu, od obimnog učešća u mirovnim misijama UN do naše sadašnje misije u Avganistanu - i mi u potpunosti podržavamo nedavni predlog vlade Srbije da pošalje vojno-medicinske timove da podrže operacije u Avganistanu i Libanu.

Ja mogu čak i da podvučem istorijsku vezu između naše dve zemlje u tom po-gledu. Lester Pirson, kanadski premijer koji je dobio Nobelovu nagradu za


��

mir za stvaranje prvih mirovnih snaga UN, takodje je služio i kao medicinski dobrovoljac ovde u Beogradu tokom najmračnijih dana Prvog svetskog rata.

Kooperativni međunarodni pristup nacionalnoj bezbednosti ima mnoge pred-nosti. Na primer:

Omogućava kolektivnu odbranu, garantuje podršku saveznika u doba nevolje. Za Kanadu, ovo uključuje i NATO kao temelj našeg evro-atlantskog bezbednosnog okvira. mi očekujemo da ćemo poželeti dobro-došlicu Srbiji u porodicu institucija Alijanse čim se ispune neophodni bezbednosni i politički kriterijumi.

Omogućava državama da se specijalizuju u određenim aspektima odbrane kao deo kolektivne bezbednosti. Samo nekolicina nas ovih dana može sebi priuštiti puni spektar vojnih sposobnosti, posebno kada se imaju u vidu rastući troškovi tehnologije. i dok nam takva tehnologija može pružiti nove načine da odgovorimo na pretnje sa kojima se suočavamo, takodje može poslužiti i da ih ojača.

Globalni pristup takodje omogućava partnerima da razmene iskustva i veš-tine, da uče jedni od drugih. U tom pogledu, na primer, Kanada je za-dovoljna da radi sa vojnim sektorom Srbije tako što će omogućiti trening u Kanadi, i podržavati seminare kao što je ovaj, tako što će finansirati projekat digitalizacije vojnih arhiva, finansirati velike projekte uništava-nja mina i na druge načine.

Naravno, uvek je važno odabrati prave partnere.

i kao poslednji komentar uz ovo pitanje, mora se takodje zapamtiti da uključivanje u međunarodnu bezbednost priziva i pitanja fokusirana na međunarodno pravo. Sve države su subjekti međunarodnog prava u pogledu njihovih akcija, posebno u slučajevima gde su preuzele ugovorne obaveze, ali takodje i u oblastima koje su pokrivene međunarodnim običajnim pravom.

međunarodni sistem koji počiva na pravilima je osnov međunarodne bezbednosti za sve.


��

Drugo pitanje: kako se tradicionalni koncept odbrane uklapa u širi kontekst moderne nacionalne bezbednosne politike?

U razmatranju ovog pitanja, naš stav pre svega je da vojna spremnost na nacionalnom nivou i u kontekstu kolektivne odbrane mora biti smatrana kao deo šireg bezbednosnog konteksta - to je važan deo, naravno, ali ne i cela priča.

On mora biti potpuno integrisan sa drugim pristupima, drugim sredstvima koja mogu doprineti bezbednosti.

Bezbednost može biti osnažena, na primer, diplomatskim naporima da se izbegne konflikt pre njegovog izbijanja, da se pretnje preduprede pre nego što se materijalizuju.

može biti osnažena tako što će se promovisati prikupljanje i razmena obaveštajnih podataka. Bolja informisanost znači bolja pripremljenost.

može biti osnažena tako što će se razvijati koordinacija između politike odbrane i razoružanja. iako mnogi u vojsci tradicionalno smatraju razoružanje kao pretnju bezbednosti, u stvari mi posmatramo ova dva pristupa kao komplementarna - ne morate se plašiti oružja koje vaš neprijatelj ne poseduje.

može biti osnažena ciljanim programima pomoći koji se fokusiraju na smanjenje siromaštva, povećanje sigurnosti ljudi, omogućavanje post-konfliktnih rešenja i promovisanje demokratskog razvoja. Društva postaju slobodnija i prosperitetnija, manje su sklona da traže agresivna rešenja za svoje teškoće.

i takodje može biti osnažena jačanjem bezbednosne saradnje vojske sa drugim agencijama koje se bore protiv pretnji nacionalnoj bezbednosti koja uključuje tero-rizam, organizovani kriminal i trgovinu ljudskim bićima, drogom i oružjem. Takve pretnje se sve jače preklapaju sa više tradicionalnim odbrambenim brigama - gde tu svrstati oružje koje je prokrijumčareno teroristima i paramilitarnim snagama, na primer? - i koje su po prirodi sve više internacionalne po svom obimu.

Poenta nije da su svi ti pristupi nekako pojedinačno bolji od tradicionalnog koncepta bezbednosti koji je fokusiran na vojnu gotovost. imajući u vidu ljudsku prirodu, mi uvek moramo biti spremni na najgore.


��

Ali takodje je jednako tačno da je ulaganje napora da se popravi bezbednost na mnogo različitih načina u isto vreme mnogo efikasniji pristup nego oslanjanje na samo jedan metod. i taj kombinovani pristup će najbolje funkcionisati ako sve agencije koje su uključene ukrste svoja znanja i koordiniraju svoje aktivnosti od početka.

i kao treće široko pitanje, kakav bi trebalo da bude odnos između vojske i civil-nog sektora, posebno imajući u vidu nacionalnu bezbednosnu politiku?

postoji tradicionalni pogled da razvoj nacionalne bezbednosne politike i stra-tegije, i odluka o najboljim načinima da se one implementiraju, treba da bude striktno ograničen na vojne eksperte i možda na civilne kolege u ministarstvima odbrane.

postoji takodje i suprotan stav, da politike i strategije ove prirode se najbolje stvaraju kroz proces dijaloga, konsultacija i kolektivnog prosuđivanja koje uklju-čuje mnoge nivoe vlade i društva.

Posle svega, odluke donete u ovoj sferi mogu da imaju posledice života i smrti za sve nas, kako vojnike tako i civile.

Takav proces konsultacija bi trebalo da uključi ne samo vojne oficire i civilne zvaničnike, nego i zainteresovane i informisane elemente na drugim mestima u okviru vlade, uključujući parlament i civilne agencije koje su uključene u šire definisana pitanja bezbednosti, kao i civilno društvo, uključujući eksperte, nevladine organizacije i medije.

Prolazak kroz takav proces znači da će i konačan ishod tog procesa imati koristi of percepcija i ciljeva stanovništva u celini. To će takodje ojačati javnu i političku podršku za usvojene strategije i politiku. Suprotno tome, razvijati ih bez takvog procesa nosi rizik teškog gubitka takve podrške.

Ali inteligentne javne konsultacije o bezbednosnim pitanjima, koja su često ta-janstvena, zahteva određeni nivo znanja na strani svih učesnika.

rivalstva za moć uvek postoje u pogledu toga koje su politike najbolje, u bez-bednosnom i u drugim sektorima, i ispravno je reći da je znanje ključ moći. Uvek će biti iskušenja da se prave zalihe informacija sa ciljem da se ograniči


��

debata. Određena znanja iz ovog sektora su neminovno tajna i ne mogu se deliti u širim krugovima.

Otvorena debata mora biti zasnovana na što je moguće dubljoj bazi znanja, dis-tribuirana kroz najširi krug zainteresovanih strana koji je moguće postići. To je jedan razlog zašto su ova škola i pristup koji ona otelotvoruje tako važni.

Ovo pitanje širokog učešća u razvoju bezbednosne politike i protoku informacija vodi nas u još jednu oblast koju će škola razmatrati ove nedelje, a to je civilna kontrola implementacije bezbednosnih strategija i politike.

Civilna kontrola vojnih aktivnosti je centralna u našem konceptu demokratije. čuvena je izjava mao Cedunga da moć izvire iz puščane cevi. U određenim okolnostima ovo je na žalost tačno, ali to ne sme da bude tako u stabilnom de-mokratskom društvu.

ironično, ali civilna kontrola ne znači uvek manje militarističke nacionalne po-litike ili akcije. Ponekad je vojska zaista među jastrebovima u jednom društvu i gura političko vodjstvo u pozicije konfrontacije. Takodje ćete moći da se pri-setite situacija gde je civilno rukovodstvo države bilo to koje je insistiralo da vojska preduzme operacije prema kojima je vojno rukovodstvo imalo ozbiljne strateške ili operativne rezerve.

vojni lideri imaju odgovornost da daju najbolji savet koji mogu političkom ru-kovodstvu - kao i što mi u civilnoj birokratiji radimo - čak i kada savet možda nije dobrodošao. Na kraju, ipak mora biti prihvaćeno da, u našim demokratskim društvima, suprotno izreci predsednika mao Cedunga, moć izvire iz glasačke kutije.

Kao četvrto i poslednje pitanje, hajde da razmotrimo pitanje uloge vojske u transformaciji društva, one vrste kakva se sada odigrava u ovom regionu.

Faza tranzicije i promena kroz koje vaša zemlja trenutno prolazi je bez sumnje teška, sa dubokim političkim, socio-ekonomskim i bezbednosnim aspektima. ipak, ona je i trenutak koji pruža nenadmašne mogućnosti za obnovu i transfor-maciju. Na način koji se retko sreće, vi imate istinske izbore u putevima koji su pred vama. Ali nijedan put neće biti lak i putovanje će zahtevati težak rad svih.


��

Dok neminovno ostaje u okviru ustavnog i demokratskog okvira o kome smo upravo diskutovali, vojska ima svoju ulogu i kao jedan od predstavnika pro-mena. Ona ne mora da bude, kao što se na nekim drugim mestima dešavalo, deo problema, nego pre deo rešenja, čak i u smislu duboke i dugoročne promene. U tom pogledu, ja na primer mislim na ključnu ulogu koju je vojska SAd imala u promovisanju rasne jednakosti u Americi tokom dvadesetog veka.

vojska je opet na drugim mestima često smatrana čuvarem tradicije, kao ne-minovno konzervativna sila. ipak, ona takodje može biti i branilac građana u državi, njihove dobrobiti i demokratski izabranog režima, čuvar na raskrsnicama njihovih odluka o promenama.

Kao što sam pokušao da argumentujem u prvom govoru koji sam održao u ovoj zemlji, na seminaru u vojnoj akademiji prošlog proleća, odgovarajuće uva-žavanje istorije je ključni faktor u tom pogledu.

Uprkos onome što mnogi misle, istorija nije fiksirani put duž koga idemo u unapred zadatom rasporedu - kao Schlieffen plan za koga kažu da je bukvalno ugurao evropu u rat 1914. Pre će biti da je istorija kao sjajna svetiljka koja osvet-ljava izbore koji su pred nama.

istorija treba da bude pažljivo proučavana, ali ne iz razloga zbog kojih ne mo-žemo da krenemo napred, zbog kojih smo zaključani u prošlosti, zbog kojih su nam vezane ruke. Umesto toga, u istoriji naših i drugih zemalja treba da tragamo za pozitivnim lekcijama, za svežim počecima, za novim idejama kako da za sve nas budućnost bude bolja nego prošlost.

istoričari su ljudi koji pričaju ljudima priču, koji stvaraju nacionalne mitove koji im omogućavaju da se kreću napred, znajući ko su i gde su bili, ali i takodje gde žele da idu. Po ovoj definiciji, istoričare možemo naći u svim delovima društva, ne samo među naučnicima. mnogi od vas koji su večeras ovde su na taj način istoričari ili potencijalni istoričari, angažovani u pisanju te nacionalne priče kao dela vašeg rada.

U zemljama kao što je Srbija, vojska je istorijski važan faktor i na taj način ključ-ni kreator nacionalnog mita. Ono što vi radite i što govorite zato neće biti važno samo sada i ovde, nego će imati snažan uticaj u Srbiji za 10, 20 i 100 godina od sada. To pred vas stavlja veliki zadatak, ali takodje i veliku priliku.


��

i zapamtite ovo, svi vi, vojnici i zvaničnici i pripadnici civilnog društva, ako ne upamtite ništa drugo od onoga što sam rekao ove večeri:Nacionalna bezbednost vaše zemlje je odgovornost koja pripada svima vama.

i to je odgovornost da branite budućnost a ne prošlost.

Hvala vam.

Beograd 23. oktobar 2006.


��

��

Dr Timothy EdmundsSenior Lecturer at the Department of politics, Faculty of Social Sciences and Law, University of Bristol

THE PROCESS OF SECURITY SECTOR REFORM

Security Sector reform (SSr) has become a buzzword over the past five or so years, amongst both policy makers, practitioners and academics. This is both an important issue for Serbia and Montenegro itself, and also for those countries and organisations who are trying to assist in its current process of political change.

Despite this though, SSR is a term that is used by a lot of different people, to mean a lot of different things.

• For example, SSR can include such diverse activities as:How an army decides which tank to buy;introducing new fingerprinting or forensic procedures for police

forces;Or even redecorating offices in the ministry of defence.

• Because of this, what SSR actually means in practice is not always clear.

• As a consequence, there is a lack of proper analysis on: What SSR is; Why it is important;And what the specific kinds of problems and challenges it entails

are.

This paper will explore some of these issues and problems in more depth – using when necessary the security sector reform experiences of central and eastern European countries as an illustration.

Dr Timothy Edmunds THE PROCESS OF SECURITY SECTOR REFORM

�0

WHAT iS SeCUriTY SeCTOr reFOrm?

At its most basic, security sector reform is concerned with how the state best provides security for itself and its citizens.

• The way that most countries do this is through their security organisations. For example:The army is responsible for the defence of the state itself –

primarily to defend it from external threat;While the police and justice system protect the security of ci-

tizens – and try and ensure that they’re free from crime, violence and so on.

The ‘security sector’ in this sense therefore means the security organisations of the state – including the army, the police, paramilitary or the intelligence services.

• However, because SSR is about how the state provides for security, it also involves all those other organisations that have oversight, command or management roles of these security sector organisations

• These include the Ministry of Defence, the Ministry of the Interior, par-liamentary defence committees and so on.

• more broadly then, the ‘security sector’ means those organisations and institutions that have a role in the process by which the state provides security.

There is a second important element to SSR. This relates to the last word in the phrase – ‘reform’.

• Reform suggests a preferred way in which the state should go about providing this security.

• What this means in practice is that SSR tends to be used to mean ‘the provision of security within the state in an effective and efficient manner, and in the framework of democratic civilian control’.

This definition of SSr contains two key elements.

• The first of these is the importance of democratisation and civilian control in any process of SSR.


��

• The second is the importance of developing effectiveness and efficiency in SSR.

While related, these two pillars of SSR have their own particular demands, re-wards and problems. They are of particular relevance and importance for those countries undergoing a processes of democratic political transition, or emerging from conflict.

Therefore SSR is not a politically neutral act.• It implies reform in a particular direction and is closely linked to both

democratisation and the promotion of democratisation.

WHY SeCUriTY SeCTOr reFOrm?Why is this important though? What is the underlying rationale that lies behind it? How does SSR add to the existing ways of thinking about democratic transition and the relationship between the armed forces and the state?

SSR can play an important role in six related areas: democratisation; good go-vernance; economic development; professionalisation; conflict prevention and integration with European institutions.

Democratisation: First of all, the security sector can be an important obstacle to democratisation. Security sector actors are potentially very influential in do-mestic politics, because of they dominate the state’s tools of coercion. They are the ‘sticks’ that the state uses when it has to – and this makes them both potentially very powerful and potentially important domestic political actors.

Often, if a country is undergoing democratisation from an authoritarian system, then the security sector may well have politicised, and may even be tempted to openly intervene in domestic politics to prevent further change or to protect its own interests.

Even if security sector organisations do not have these kind of tendencies themselves, they remain potentially very influential institutions they may be the subject of attempts by particular factions within the civilian sector to draw them into politics and disrupt democratic processes.


��

So, effective and democratic civilian control of the security sector is a key component of any process of democratisation. It helps to ensure that the security sector stays out of politics, and that this remains the domain of legitimate, demo-cratically elected politicians.

Second, there is the issue of Good Governance: Good governance refers to the ways in which the state fulfils its responsibilities to its citizens in an effective and an efficient manner. in a democracy, one of these responsibilities is to create a secure environment for its citizens. This enables people to life their lives and carry out their normal day to day activity without fear of conflict, violence or corruption.

Because of this the security sector can be both an enabling force for good go-vernance, and – potentially – a significant obstacle in its way. Thus, an effective security sector is a crucial element in tackling corruption or organised crime. effective and efficient border guards, for example, are a key way to for prevent drugs smuggling or other cross-border criminality. However, if security sector actors are engaged in activities which intensify these problems – for example if border guards are unable to effectively address smuggling or are actively engaged in it themselves – then good governance can be undermined.

more widely, efficiency in the security sector is a central component of good governance. The affordable provision of effective security arrangements, in a manner which does not place inappropriate or unsustainable demands on society or the economy, is a particularly important goal in any process of SSR.

Third, Economic development and activity can be damaged by instability and unpredictability. These are both factors which stem from the ineffective provision of security in the state. Corruption, for example, can undermine legi-timate economic activity. Companies may be reluctant to invest or operate in states where security for their employees or legal protection for their interests – such as through enforceable contract law – is absent.

As with good governance, the security sector can play a key role in addressing these problems through the effective provision of a secure environment that in turn encourages and provides the opportunity for economic activity and economic development. If the security sector it is dysfunctional or corrupt, it can be a real to reform.


��

in addition, in societies and countries that have been through periods of conflict, the security sector is often too large and often inefficient. As a result it can be a substantial drain on state resources. This forces the state has to spend money it cannot afford on areas of the security sector that it doesn’t need to. This in turn can harm economic development. SSR aims to address these problems by creating an effective and efficient security sector. in the long run it is likely to actually save money – even if the short to medium term costs of introducing reforms tends to be expensive.

Fourth, security sector reform has an important role to play in Professionalisation. professionalisation as used in this context refers to security sector organisations that are able to fulfil the demands of the civilian government in an effective and efficient manner. Professional armed forces, for example, are those who have a clearly defined role, and who are structured to carry out this role in the most appropriate manner.

In most of Europe for example, the end of the Cold War fundamentally altered the role and purpose of the armed forces. professionalisation in these countries has been a strategy for adapting to this new environment. European governments have considered the requirements of the new security environment, and attempted to build or refashion their security sectors to meet this in the most appropriate way. professionalised armed forces are therefore tailored explicitly to defined tasks and roles, and are better able to meet future military challenges and requirements.

Fifth, security sector reform is an important element of regional conflict prevention and confidence building. Successful security sector reform can add to stability both internally and regionally.

• Internally, SSR can help in the effective management of tensions and problems which can lead to instability and conflict.

• Externally, professionalised security sector under democratic civilian control and with a clearly defined role is likely to be both more predictable to its neighbours and less shrouded in secrecy and suspicion. As a result, it can act as an important regional confidence building measure.

In addition, lots of studies suggest that democracies are less likely to go to war with each other. introducing democratic reforms therefore – including demo-


��

cratisation through SSr – may well reduce the potential for conflict between neighbours.

Finally, security sector reform is an important factor for those states that want to integrate more closely with Western institutions such as the eU or NATO – or associated programmes like PfP. While decisions on membership of these kinds institutions tend to be informed as much by political reasons as by specific security sector reform successes, it does remain an important factor, particularly in relations with NATO.

imPLemeNTATiON

That at least is the theory and rationale that lies behind the security sector reform concept. What does SSr mean in practice though? How does it actually happen? How is it implemented?

The first point to note is that security sector reform is a process rather than an end point. International and domestic security requirements are always changing, and all states have to be able to adapt their security sectors to meet these demands effectively. Democracy too is continuous process, and all established democracies adapt and reform their democratic procedures in accordance with changing circumstances.

For example, the terrorist attacks of 11 September 2001 have initiated a major review of security sector controls and priorities in the United States. In essence, the US itself – as well as the UK and many other european countries – have been going through their own processes of SSr since 9/11.

Security sector reform does make particular demands in countries that are in countries that are going through democratisation or that are emerging from conflict. Here there is often no established procedure for democratic control of security sector actors, despite the fact that there may have been very strong civilian control under the old regime.

Security sector actors themselves can sometimes be politicised, and used to playing (or being used to play) a key role in domestic politics. indeed, in many


��

countries, the security sector – or at least elements of it – may well have been a key instrument of control by the old regime, and as a result it might be tied to it both through its ideology and its own interests.

if a society is emerging from conflict, then the security sector will have to undergo a fundamental role change from one structured around the demands of conflict – in which it is likely to have played a central role – to one more suited to a peacetime environment. In general this will involve a reduction in the size and importance of the security sector, and so is likely to directly threaten security sector actors’ own sectional interests.

All these factors both make SSR necessary and are potential obstacles in its way. However, several lessons emerge from the experiences of other countries in these areas.

In particular, it is clear that SSR processes in the democratising states tend fall into two overlapping and interrelated phases – ‘first generation’ reforms, and ‘second generation’ reforms.

• ‘First generation SSr’ concerns the establishment of new institutions, structures and chains of responsibility for the security sector.

• ‘Second generation SSr’ concerns the consolidation of previous reforms, and the effective and efficient operation of institutions and procedures at a sustainable cost for the state and society.

FirST GeNerATiON SeCUriTY SeCTOr reFOrm

First generation SSR is primarily concerned with the establishment of appro-priate structures for (democratic) civilian control, and measures to depoliticise security sector actors and remove them from partisan intervention in domestic politics.

Key elements of first generation SSr include:

First: the establishment of clear civilian-dominated chains of command. This ensures that control of the security sector remains firmly in the hands of civilians


��

and that security sector’s role is limited to that defined by the constitution and other relevant laws.

In the case of regular armed forces, for example, this means the establishment of clear roles and appropriate structures for civilian control through defined chain of command responsibilities for the Commander in Chief (often the president), the General Staff, the Ministry of Defence, Defence Minister and parliament, and a clear delineation of responsibilities between different levels of government.

This process occurs through the drafting and implementation of constitutional and legal provisions – such as a defence Law – which clearly identify roles and responsibilities and provides a clear foundation on which further reform can be based.

Second: the establishment of principles and structures for oversight and tran-sparency of security sector issues. This generally means giving parliament a role in managing the security sector’s activities – particularly, for example, in relation to approving security sector budgets or having to pass key defence legislation. This is important because it opens the security sector to wider external scrutiny and makes it more difficult for inefficiencies, politicisation corruption or other bad practices to stay hidden.

Third: the civilianisation of security sector bureaucracies and the depoliticisation of the security sector itself are key first generation SSr issues. These steps can help to break the culture of secrecy that often exists in the security sector, with similar kinds of benefits to those of parliamentary oversight. depoliticisation in particular will help to remove any ideological connections with the old regime. Both depoliticisation and civilianisation mean that any reform process that does occur will be civilian led and driven by the policies of the democratically elected government.

Finally, a key element of first generation SSr is to provide the groundwork for reforming and professionalising security sector formations. This entails defining missions, tasks and structures for security sector actors in line with the priorities outlined in relevant legal documents such as national security concepts.


��

Often this is best accomplished through a ‘first principles’ assessment of what a country’s security needs actually are, and what the specific role of security sector actors is in addressing them. In turn this provides a map for the future reform of the security sector that allows for coherent future resource and development planning. It allows a country to identify where it is going in terms of SSR, why it is going there, and suggests how it will get there in practice.

SeCONd GeNerATiON SeCUriTY SeCTOr reFOrm

First generation reform is a necessary but not sufficient element of SSr. in cen-tral and eastern europe for example, many states have made significant progress in first generation issues, but in practice SSr reform challenges remain in key areas. The majority of these lie in areas of second generation SSR, and are concerned with:

• the way structures and institutions implement policy in practice,

• improvements in effectiveness and efficiency of those organisations already established through first generation SSr,

• and the wider engagement of civil-society.

For example, in a number of central and eastern European countries, the military were very quickly removed from playing any role in domestic politics after the collapse of communism. Nevertheless, they often still continue to have a dispro-portionate – and sometimes exclusive – influence over defence policy.

This is often not because structures and procedures for civilian control of defence policy have not been established, but because of a distinct absence of civilian expertise in – and often interest in – defence issues. The development of an informed civilian cadre that has the skills and experience required to, for example, provide effective parliamentary oversight of the more technical aspects of defence policy is therefore a key second generation SSR issue. Expertise in new areas does not develop overnight, and this is clearly a long-term element of SSR. However, it is crucial if democratic oversight of the security sector is to function properly.


��

A related second generation SSR issue concerns the ability or capacity of security sector bureaucracies both to implement policy, and to adequately support the oversight and transparency functions of parliament. If the Ministry of the Interior, for example, does not have the resources, mechanisms and qualified staff to provide a detailed breakdown of where and how the budget for interior ministry forces is spent, then detailed and effective oversight of that budget is difficult.

Capacity problems can manifest themselves in a number of ways. These include for example:

• An absence of detailed information on security sector spending;

• poor analysis of available policy options;

• Unrealistic assessments of the relationship between goals and resour-ces;

• And administrative structures unable or unwilling to implement security policy.

Capacity problems can also be intensified by a lack of expertise amongst new civil servants in security sector ministries. This may reinforce the reluctance of security sector actors to facilitate further reform because of a perception of civilian incompetence in security sector issues. Again, building capacity is a long-term component of the SSR process, but without it the consolidation of democratic procedures is problematic.

In common with these administrative reform problems, second generation SSR issues are visible within security sector formations themselves. Thus, a co-mmitment to reform at the highest level of the armed forces will be difficult to implement if the mid-level officer corps remains unconvinced of or does not understand the rationale behind the reform process. In these circumstances reform programmes may not be adhered to in practice because of creative non-compliance or simply because of ignorance. These problems are likely to be reinforced if – as is likely – SSr involves a transformation of the role and structure of the security sector that will threaten jobs or damage individual interests.

The development of security sector education and training programmes may go some way towards tackling these problems, but in many cases it is likely that only generation change within the security sector will address them fully.


��

Similarly, post-conflict downsizing of the security sector can create further problems, and add to the cost of implementing SSR. While downsizing may reduce security sector-specific budgets, it often transfers expense to other sectors of government finances such as welfare. effective retraining programmes for demobilised personnel will add further costs to downsizing programmes, but if they help to effectively prepare former security sector personnel for life in the civilian economy, will bring benefits to the overall economy in the long-term.

Finally, the effective engagement of civil-society in security sector issues is of crucial importance to SSR. Civil-society plays three roles in the consolidation of democratic control of the security sector. First, through the media, non-governmental organisations, academics and so on, it provides an alternative, non-governmental source of information on security issues for both policy makers and the public at large. This ensures that security policy decision makers are the best informed that they possibly can be – rather than, for example, having to rely on only one source of information and analysis.

Second, civil-society provides the opportunity for popular debate, discussion and criticism of security issues. Again, this helps widen the scope of the input into the security making process and means that hopefully any decision that is made will be the right one.

Finally civil-society can act as an important mechanism for holding other actors in the security sector to account through exposing malpractice, forming critical judgements and so on. essentially, it can provide an additional ‘eye’ to look out for bad practice, inefficiency or corruption in the security sector itself.

CriTeriA FOr SUCCeSS iN SeCUriTY SeCTOr reFOrm

Because SSr is a process rather than an end point, measuring ‘success’ in SSr can be problematic. ‘Success’ – or at least ‘performance’ – is only likely to be visible after time, when the ‘big picture’ can be considered, and while particular reforms may be seen as ‘successful’, but can be undermined if other elements of the security sector system are unchanged.


�0

So, for example, a professionalised police force may be considered an SSR success, but the implications of this for SSR as a whole may be undermined if, for example, the judiciary remains corrupt and partisan. ‘Successful’ SSr therefore is closely linked to the ‘success’ of wider processes of democratisation.

However, this should not mean that performance cannot and should not be evaluated, or that success on a case by case basis is irrelevant without wider suc-cess in the ‘big picture’. Success in particular areas of SSr helps to advance the SSR process as a whole by providing momentum for reform and offering examples of success and good practice. in effect, ‘tactical’ reforms can be important to the overall ‘strategic’ picture. in addition of course, they offer important advantages in the specific area of SSr concerned.

More widely, central and eastern European experiences point to a variety of strategies for addressing some of the problems associated with implementing SSR.

First generation SSR: While first generation SSr is only an initial step in the reform process and is not sufficient in and of itself, it does provide the essential context for future reform efforts. Moreover, it is an area where visible successes are achievable in the short term and these in turn can create and maintain momentum for more in depth second generation SSR.

A key reform in this area is the establishment of structures for civilian control over armed forces. In federal systems this entails clearly delineating appropriate responsibilities between different levels of government.

In addition, visibly bringing civilians into the security sector decision making processes through, for example, the establishment of parliamentary defence committees or a National Security Council with a high proportion of civilian members, can be important.

A concerted effort to increase the number of civilians in security sector ministries also feeds into this process. Even if there is an absence of civilians with relevant expertise, these first steps towards civilianisation are important because they lay the groundwork for long-term second generation SSR.


��

These first generation reforms are easily measurable, and if sufficiently publi-cised, can help to illustrate progress in core areas of SSR in a short period of time.

Second generation SSR: Second generation SSR tends to deal with the most intractable and difficult areas of the reform process and so is often an inherently long-term process. However, certain SSR strategies can be particularly useful.

These include, first, the provision of appropriate and coherent training for military personnel, and for civilians working in security sector ministries. Over the long-term, this can help to address inertia and opposition to reform by crea-ting communities of reformers within the security sector itself.

Second, appropriate programmes for retraining security sector personnel dis-missed as a result of reform or downsizing programmes can better prepare them for civilian life and increase their chances of finding civilian employment. This will allow former-security sector personnel to better contribute to the economy as a whole and will lesson welfare demands on the state budget as a result of post-security sector unemployment.

Third, security sector professionalisation can be helped by the establishment of human resource management structures and procedures within the security sector. These can include appropriate career paths for security sector personnel, promotion based on achievement, and competitive salaries. These measures are likely to improve retention rates and lesson the temptation for security sector personnel to become involved in or complicit in illegal activity.

Finally, the constructive and proactive engagement of civil society actors can make a positive contribution to SSR, by strengthening the legitimacy of the security sector and providing an opportunity to widen and deepen mechanisms for democratic oversight and transparency.

Engagement with the West: Active engagement with western countries and institutions can also assist the SSR process.

While western engagement in SSr is not without some serious problems – central and eastern european states have sometimes complained of conflicting,


��

inappropriate or partisan advice – it does bring advantages. These include training for security sector personnel (including civilians) both at home and abroad – and the provision of local advisors and financial support for the reform process. This kind of technical assistance – which is available though programmes like PfP – can help to short cut domestic shortages in expertise and provide a sometimes helpful roadmap for reform.

As with many first generation reforms, participation in western sponsored ac-tivities – such as sending officers to western staff colleges – can provide a vi-sible demonstration of a country’s engagement in SSr which can be easily pu-blicised.

In addition, participating in peacekeeping or multinational security sector acti-vities. These help to expose security sector personnel to the norms and operating procedures of other countries and are high profile opportunities to communicate good practice and professionalism to domestic and international audiences.

Local strategies: SSR cannot be imposed from outside. While models of se-curity sector organisation from other countries may be useful as reference points for particular SSR programmes, it is unlikely they will be successful if they are used as rigid blueprints for reform.

Different historical, political, structural and social legacies create environments which require specific local, context-specific strategies for reform. So, for example, the British constabulary model of policing differs greatly from the gendarmarie tradition in France, the carabineiri model in Italy. Simply transferring one of these models from one country to another is unlikely to be particularly helpful.

In addition, long-term SSR entails the development of expertise, and effective mechanisms for security sector planning. In this respect, the local process of developing appropriate democratic security sector arrangements can be at least as important as the policy endpoint itself. Imposing an externally generated blueprint for reform avoids the (sometimes difficult) domestic security sector planning process, which in itself is a fundamental part of SSR more widely.

Finally, reform needs reformers. If the SSR process is not driven from within the local context then it is likely that it will remain superficial, and will not tackle


��

the underlying problems of the security sector. Often, of course, reformers will be hard to find in the security sector itself – particularly if it perceives that its interests will be threatened or damaged by SSR. Under these circumstances, it can be useful to consider where reform is happening in other policy sectors (such as in finance ministries for example) and about how to harness and utilise this momentum and experience to help encourage reform in the security sector itself.

PrOBLem AreAS

SSr entails changing often powerful and influential institutions with established traditions, interests and agendas of their own. Because of this it is always likely to be challenging. There are two particular difficulties associated with SSr though that need to be recognised and cannot be avoided.

First, tends to be expensive, particularly in the short to medium-terms. In the long-term SSR will bring economic advantages for the reasons outlined above, but during the transitional phase professionalising and downsizing the security sector will often lead to an increase rather than a decrease in state budgets. If SSr is to be successful therefore it requires a realistic financial commitment from the government concerned.

A second SSR problem concerns a tendency to concentrate on reform of the regular armed forces, to the exclusion of security sector actors such as interior ministry forces or the intelligence services. Secretive institutions such as the intelligence services are inherently more difficult for civilians to penetrate and engage with than other elements of the security sector. However, often it is these other security sector actors who pose the most difficulty in relation to their engagement in domestic politics or their exclusion from democratic mechanisms for oversight and transparency.

If SSR is to occur in a coherent, effective and successful manner therefore, it is critical that future reform efforts also include the more ‘difficult’ areas of the SSR agenda.


��

CONCLUSiON

• SSR is a policy with a purpose. It is about how to reform the way that the state provides for its own and its citizens’ security through its security sector organisations – its military, its police, intelligence services and so on.

• Importantly though SSR also means that this should take place:First, in the context of democratisationAnd second, in a way that maximises the effectiveness and

efficiency of the security sector itself.

Because of this, SSR can have an important impact in several areas, including democratisation, good governance, economic development, professionalisation, conflict prevention and integration with western institutions.

It is both a key element in these processes but it also is to an extent dependent on them as well. SSR can not occur in isolation from, for example, wider pro-cesses of political change or the wider development of a country’s economic potential.

in practice, SSr entails addressing some very real and sometimes very difficult problems. However, while this can mean that SSR problems can often seem huge and intractable the experiences of other countries – particularly those in the postcommunist region – suggest that there are key strategies that can be successful in getting round these problems.

Finally real, long term SSr takes time. in this context, while big ‘strategic’ successes in the reform process are of course the ultimate goal; simply keeping momentum going at a smaller, ‘tactical’ level can also be important – and over the long term, can lay the ground work for real change.

SUmmArY ANd reCOmmeNdATiONS

• early adoption of key ‘first generation’ reforms. Central and eastern European experience has shown that visible successes are achievable in


��

the short term in this area, which can create and maintain momentum for further reform efforts.

• important ‘first generation’ reforms include:a ‘first principals’ assessment of what a states security demands

are, and a clear articulation what the role of various security sec-tor actors are in addressing these.

the establishment of structures and clear chains of command and responsibility for civilian control over the security sector;

the depoliticisation of key elements of the security sector;the civilianisation of security sector bureaucracies and decision-

making structures.rationalisation of outsized security sector formations and bureau-

cracies.

• ‘Second generation’ reforms address the most intractable and difficult areas of post-authoritarian, post-conflict SSr. However, central and eas-tern European experience shows that the adoption of clear strategies to address these problems over the long-term can aid the reform process.

• important strategies to address ‘second generation SSr’ include:the provision of appropriate training and education for both mi-

litary and civilian security sector personnel.the provision of appropriate retraining programmes for dismissed

or retired security sector personnel.the establishment of appropriate human resource management

structures and procedures within the security sector;the active engagement of civilsociety actors in the reform pro-

cess.

• Constructive engagement with western countries and institutions – while not without its difficulties – can bring advantages in relation to training and education, access to SSR advice and access to resources for reform.Military cooperation can expose domestic security sector actors

to other counties’ norms operating procedures.Participation in multinational operations can create new bases

for security sector legitimacy in society.


��

• SSR cannot be imposed from above, and the development of locally-owned strategies for reform is important. In many respects, the reform process itself is more important than the imposition of a particular end-point.

• SSR must be problem driven rather than institution driven, and as such must address all security sector actors of relevance. In particular, the di-fficulties of conducting SSr in ‘difficult’ areas such as interior ministry forces or the intelligence services must be grappled with.


��

Narcís SerraPresident of the CidOB Foundation, Barcelona

TRANSITION TO DEMOCRACY AND MILITARY REFORM: POSSIBLE FRAMEWORK

in the last twenty-five years of the XX century, all the dictatorial regimes of southern Europe and Latin America went through a process of democratisation. Together they constitute the core what Samuel Huntington called the “third wave”. This, along with the fall of the Berlin wall, has come to constitute one of the greatest collective instances of advancement towards democracy in recent times. As well, in the nineties, the Eastern European countries also began a long and difficult process of transition towards democracy.

A feature common to all the Latin American countries is that such a transition to democracy was effected, without exception, from military regimes. More or less the same can be said, with the odd nuance, of the countries of southern Europe. In all the Eastern European countries there have been problems of adaptation of the armed forces to the normal functioning of democracy and in all of those countries this has given rise to problems of a change in values and a shift in professional and ideological profile given the relationship between the army and the Communist party prior to such changes.

An analysis of civil-military relationships would therefore seem essential if we wish to trace the democratic evolution of these countries, where the process of creation of democratic institutions and mechanisms for control over the military is crucial.

With regard to Serbia and Montenegro it would be interesting to examine the extent to which these cases can help to decide the most adequate means of guaranteeing civil control over the armed forces and explore whether they pro-vide guidelines for proceeding that can be applied to the Federation.

Narcís Serra TRANSITION TO DEMOCRACY AND MILITARY REFORM: POSSIBLE FRAMEWORK

��

It is our intention here to examine these questions in greater detail by proposing a few lines of action and procedure which, though applicable to the situation in Serbia and Montenegro, can also be a guide to the military reform necessary for the institutionalisation of civil democratic control over the armed forces.

To that end, we think it convenient to divide the democratisation process into two sub-periods: transition and consolidation. The best proposal is the one made by Felipe Agüero, who, in a very poignant analysis of the Spanish political tran-sition and the armed forces, linked the concept of consolidation and that of “civil supremacy”. Though it would be something of a simplification, we can, for the purpose of our initial analysis, define democratic transition as the period in which the military cease to intervene in the political sphere. Consolidation would be the stage in which civil power comes to define security and defence policy as well as direct the Armed Forces. in keeping with these definitions, several countries can be considered to fall within the “third wave”, and have not successfully completed their transition to democracy, and many others are immersed in a more or less advanced process of consolidation.

institutionalised control of the Armed Forces is not a sufficient condition for the consolidation of democracy, since it can take place with authoritarian regi-mes; the Franco regime is a good example: even though the military were the guarantee of order, they didn’t govern the country as an institution; so that the Franco regime could be termed civil, as Juan J. Linz points out. Something similar can be said of the periods just prior to the Republic of Yugoslavia. Ci-vil control is, however, a necessary condition and the objective must be civil democratic control. Without democratic control of the Armed Forces, i.e., wi-thout democratic relations between the military and the civilian population, there is no real democracy.

A state governed by the rule of law does however admit different levels of mi-litary autonomy, which makes control of the Armed Forces a permanent issue, even in consolidated democracies, because in such democracies there are elements that maintain different levels of tension between the military and the civilian population.

Before reflecting upon applicable measures that can be used by a democratically elected civil government for control of the army, we must analyse three very general questions that condition the process.


��

THe FrAmeWOrK FOr THe PrOCeSS OF demOCrATiC CONTrOL OF THe Armed FOrCeS

First of all it must be stressed that military reform cannot be isolated from the general process of democratic transition or reform of which it is part. If the general process is advancing it is possible to give impetus to the process of military reform, but if democratic transition is stalled or stopped it is virtually impossible for that process to continue in the military domain, as something isolated. The need to reform justice, to refashion the political system, to combat the power of the mafias and paramilitary groups, shows that this is also true in the case of Serbia and Montenegro.

Secondly, we must also take into account that the process of military reform encompasses three different fronts: government and democratic institutions, the Armed Forces, and the society, which must also be taken into account. In this process, relations between the Institutions are a very crucial factor. Let us consider, to cite an example, how that process was made easier in countries where there is a consensus between political parties with regard to military policy. Legislative power can be decisive if it is sustained, to the point where the control of the army, exerted from parliament, can be a powerful factor of support for the Ministry of Defence in its task of progressive control of the army. In other cases, parliamentary action can be another element that weakens the authority of the Ministry of Defence. The military must see politicians united within the objectives of transition to democracy and military reform. It is absolutely necessary for political parties and political leaders to agree, tacitly or explicitly, not to use the Armed Forces as an instrument of support for personal or party positions. This issue raises difficulties in the case of Serbia given certain recent lines of action, but it also shows that it must necessarily be part of the political debate.

Relations between the society and the democratic Institutions are, in many cases, factors of decisive influence. A solid electoral majority is usually necessary to properly carry out the entire process, step by step, especially at the very begi-nning. Should the opposite be the case, resistance from the military usually grows. Spain is a good case in point: the big absolute majority won by the Spanish Socialist Party in the October 1982 general elections was necessary for the implementation of the reforms that put an end to several attempted military coups and led to the culmination of military reform, which had already begun.


�0

The third question that must be analysed is what usually happens when power is taken from armies. The military usually decide on firm entrenchment in military autonomy. They seek to increase control of their organisation and combat any attempts at external control by, in certain cases, reinforcing the elements that distinguish them from the rest of society. Although there will always be a certain measure of autonomy, even in consolidated democracies that have been functioning as such for a very long time, it becomes a question of the levels of power withdrawal decided by the military themselves, not by political authorities.

From this position of autonomy they can maintain different attitudes. Military reform is nothing but a process that forces the military to move gradually towards positions of greater democratic normalisation. In my opinion, from the Spanish experience and that of the two other southern European countries that went through such a process at more or less similar times, we see various positions of military intervention in the political domain. From greater to lesser autonomy, they are the following:

1. Control of political power. in such a scenario, a military official is usu-ally the president or Head of State. There are collective decision-ma-king bodies which are military in nature, many political posts which are occupied by military officers and the domestic security apparatus is made up of military officials and under military control, including in-formation systems and Intelligence.

2. The military as guardians of the national essence. The Armed Forces consider themselves above politics and parties, not just a sector of the administration of the state. They thus maintain the threat of acting when as a collective body they consider that their mission so demands, instead of acting as instruments of government. Something of that nature occurred in Spain in the course of the constitutional debate. Even the United States have experienced this attitude because General McArthur placed himself in such authority when he denounced “the dangerous concept according to which the members of our armed forces owe loyalty, first and foremost to those who temporarily exert their authority in the executive sector of the government instead of owing it to the country and its Constitution, which they have sworn to defend”.


��

3. The military as the force that conditions government policy, by placing limits on reforms and vetoing certain lines of action. In such cases the military usually maintain full autonomy and levels of direct intervention in political questions and questions pertaining to the running of the Administration.

4. defenders of their organisational and operational autonomy. it is a situation that usually arises when the military are losing or have already lost the possibility of political and administrative intervention. The usual response is to prevent the civil authorities from intervening in those fields they consider to be the exclusive preserve of military authorities.

5. Formal, though partial, acceptance of civil supremacy. Though no decla-rations are made against this, and though they don’t act against the laws that authorise civil supremacy, certain orders are disobeyed, and actions are also taken on their own initiative, that have been neither ordered nor desired by civil authorities. An example is the behaviour of the military high command at the beginning of the Spanish political transition, when only minimum sentences were handed down for acts of insubordination against the democratic government.

6. maintenance of ideological control by the military. in general, organisa-tional and operational controls are accepted, but control is maintained over the professional definition, over the values to be cultivated, with control, in particular, over military education and access to the military career.

7. democratic civil control of the Armed Forces. in this situation, executive power defines military policy, the minster directs and exerts control and direction of the Armed Forces, legislative power controls executive power and the military as a whole, and military justice is integrated within judicial power. In democracy that is unique and binding.

it must be emphasised that in real situations, there is no defined limit between transition and consolidation, so that several of the situations described might have to be dealt with in this second phase, especially from point four onwards. On the other hand, to control the process the overriding issue is not so much a


��

clear final objective (one only has to study any consolidated democracy) as the definition of the stages, advancement at every moment and the possible levels of pressure to be exerted on the military.

CONTrOL meCHANiSmS iN THe PrOCeSSeS OF demOCrATiC TrANSiTiON ANd CONSOLidATiON

From the distinction made between transition (period in which the military ce-ase to intervene in the processes of political decision) and consolidation (period in which the government defines military and defence policy as well as their application) we can differentiate three phases of civil control of the armed for-ces and analyse the possible and advisable measures in each phase.

THe FirST PHASe:demOCrATiC TrANSiTiON

In this period, all action should be focused on getting the army to cease intervening in politics, on reducing the likelihood and extent of conflict and forestalling any possible military coups.

As I have already pointed out, civil-military relations in this phase are very much conditioned by the general process of transition to democracy. The greater the effort for transformation of the institutions, the easier it will be to carry out military reform at the same time. In the same way, the shortcomings in the functioning of the democracy that has been introduced hamper or render difficult the processes of civil control of the armed forces. For that reason, agreements and pacts – called the moncloa agreements – were, in the case of Spain, an element that en-hanced that process, while in Latin America the fact that the political elites and the groups of economic power were not interested in any normalised functioning of democratic institutions constitutes one of the major problems, perhaps the most important problem, standing in the way of the democratisation of the armed forces. With public opinions that have lost faith in the political system and its leaders, it is impossible to engage in any civil process of military control.

With regard to lines of action for the reinforcement of civil control or that are inherent to the same, in this phase we can cite legislative work on national defence and the reduction of the military presence in the civil areas of administration.


��

Legislation on National Defence.Basic legislation on defence must be reinforced since in all countries at the pha-se of transition the legal structure inherited needs to be modified. Save the parti-cularities of each country, the tasks to be carried out are:

• definition of the authority of democratic civil institutions. in the case of Serbia and Montenegro this question presents the intrinsic complications of the Federation itself with the definition of the Supreme Council of Defence as Supreme Commander of the Army.

• Special consideration of the Minister of Defence, whose power and functions are not usually adequately defined. A possible formula is to give him more powers and functions, such as the power to propose, vis-à-vis the Supreme Council of Defence.

• Converting any collective military decision-making body into an advi-sory body to the Supreme High Command or the Minister.

• definition of the processes of military and defence planning.

• A greater role for the Ministry of Defence as a department that is more and more like those of consolidated European democracies.

• definition of the system of state intelligence and military intelligence, making sure that they are civilly controlled.

Reduction of military presencereduction of military presence in the fields of the Administration that are of a civil character. In dictatorships, members of the army are usually very present, not only in the processes of political decision and in governmental posts, but also in posts that offer crucial services.

The field in which this is most common is the police and rest of the forces of law. In the process of military control, the civilisation of the police is an essential element. The fact that in Colombia, for example, the military maintains control of the police service, is not a guarantee of greater efficiency, but a prerogative maintained by the military given the special circumstances of that country. Such a measure has been essential in the many peace processes of several countries of Central America. At present, in many countries with high levels of corruption in the civil police, there is a clear tendency towards conferring such tasks and responsibilities to the armed forces. However, the consequences of using the


��

army instead of tackling the question of police reform can be serious for the functioning of democracy.

There are other fields of the administration, normally linked to air and sea transport: ports, airports, air control, meteorology, etc. It is not such an urgent and important priority to give them a more civil character. This makes it difficult to achieve any integrated running and management of certain fields of the administration and they usually carry connotations linked to prerogatives of previous eras, such as uncontrolled income, and open the way for mechanisms of corruption in the armed forces.

In this period it is also necessary to tackle the issue, normally essential for the maintenance of dictatorial regimes, of the control of information services. There are no simple or common solutions to this question. It must be pointed out, however, that linking these activities directly to the president of the Republic is often a way for the military to achieve autonomy if they continue to direct these services.

THe SeCONd PHASe: demOCrATiC CONSOLidATiON

In this phase, we must analyse four tasks which are key to the development of this phase: the elaboration of military policy by government, the elimination of military privileges, the evolution of the concept of a military profession, and the definition of the new missions to be carried out by the armed forces.

Elaboration of a military policy.Here, the essential element is what the Minister of Defence does, as well as giving the Ministry the organic structure necessary to carry it out. The civil minister must be seen as an element necessary for defence policy and for military policy in the present international context. An effort must therefore be made to make sure that his mandate coincides with the presidential mandate, and so avoid the practice of defence ministers whose mandate is so brief that they aren’t allowed to gain even minimum knowledge of the situation, let alone take important and far reaching decisions.

When we say that the civil minister must be seen by the military as a necessary element, what we mean is that certain functions, which are absolutely necessary


��

today, must be underlined, such as his role as arbiter between armies over differences regarding budget allocations or the different focuses given to the doctrine of joint action. His work in the field of international relations, so crucial today, must also be underlined, whether with reference to organisations or bilaterally, vis-à-vis other countries. Other factors further reinforce the role of the civil minister, such as the connection between defence policy and legi-slative power. Another very important and crucial task of the civil minister and his Department is to promote greater awareness of military questions among academics, parliamentarians and journalists, and so stimulate debate on themes of defence in the society. Finally, it must also be stressed that the civil minister must undertake the task of the defence of the legitimate professional interests of the military, in the light of the limitations that exist with regard to the rights of association and union affiliation of the military.

Once a civil defence minister has been appointed, the second requisite is the creation of a Ministry with a real capacity for the running of military policy and which is, within the circumstances of each country, more or less on par with those that exist in consolidated democracies. Latin America provides many examples of processes that have been halted precisely at this point, since virtually all the Latin American countries today have civil defence ministers, but in the majority of cases, they lack the administrative means necessary to direct military policy, i.e., they do not have a real Ministry of Defence.

The creation of a ministry of defence is an arduous process of overhauling certain areas of decision considered as inherently military territory. For that pre-cise reason it should be carried out in at least two phases. A first phase would see to the creation of an initial nucleus around the Minister, on which certain tasks are directly dependent, such as defence policy, contact with the media and intelligence; as well, a progressive mechanism of budget control should be created. The second phase should establish functional dependence on the organs of the army vis-à-vis those of the central apparatus of the Ministry itself.

Thirdly defence policy must be visibly perceived as the policy of the entire government, and every opportunity should be taken to show coordination with foreign policy and other corresponding sectorial policies.

Fourthly, the involvement of the legislative power in these tasks must be gua-ranteed, at least in two directions. On the one hand, by controlling the allocation


��

of resources for defence and also in the execution of the budget. On the other, by participating in the elaboration, prior approval, of the basic elements of defence policy.

With regard to the factors mentioned, a policy of transparency makes it easier to exert civil control over the army. Secrecy in information must be combated, above all with regard to economic affairs; it is something which, in today’s world, simply cannot be justified. Greater transparency, more information, the obligation to properly account for work done is also part of greater civil control of military affairs.

With regard to the previously mentioned tasks, it must also be stressed that in the majority of countries in transition, the lack of politicians and civil servants who are experts in security questions is one of the most serious deficiencies that have to be overcome in order to advance in the civil control of the armed forces. Furthermore, civil posts in the field of defence are not particularly valued and do not usually help those who have them in terms of future promotion.

Once again, the appointment of a civil minister is only the first step. it must be followed, for instance, by a robust policy of dialogue with legislative power, in order to help in the preparation of certain parliamentarians, as well as for greater promotion of studies in security at universities and the opening up of centres of higher military studies to ordinary citizens.

Elimination of military privileges.Here there usually are two major tasks: the reform of military justice and dealing with groups of enterprises controlled by the army.

With regard to military justice, adapting them to the proper functioning of a democratic system calls for a series of conditions that would be difficult to meet in countries that are in the stage of transition to political democracy. The following are the essential conditions:

• Military justice cannot be applied to ordinary civilians

• It must be limited to military crimes and cannot judge crimes of all types committed by the military

• It must be integrated within a single judicial power and cannot constitute an isolated system of law


��

• The penal Code applied by judges must be separated from disciplinary legislation, which must be applied by high ranking military officials.

• The military high command cannot have jurisdictional powers and functions, i.e., they can’t be judges, preside over or form part of tribunals, accept sentences, etc.

In many countries the task of adapting military justice usually comes up against the serious problem of seeking justice for crimes committed during the years of a military dictatorship. However, these questions are normally resolved in civil tribunals, and in the case of Serbia, at an International Tribunal. The defence of human rights in present circumstances calls for tackling the reform of military justice, and establishing that it should be subordinated to one single system of justice.

With regard to enterprises controlled by the armed forces, in some countries we have to distinguish between two situations: enterprises related to arms production and those run by the army to obtain additional revenues. At present, it doesn’t make sense to militarise enterprises that manufacture arms or equipment even if one might wish to maintain some kind of national industry in this sector, since that will, most likely, require other forms of management.

Evolution of the concept of the military profession.Those who have studied civil-military relations agree that greater professionalism in many countries has not necessarily meant the democratic normalisation of these relations. There is still a need to advance towards a particular type of professionalism, that is to say, democratic professionalism that accepts that loyalty and subordination to the democratic civil authorities is the duty of every military person. It is impossible to achieve this concept of professionalism if the army enjoys a degree of autonomy superior to what is conferred by civil power or if they maintain certain values and beliefs that are too different from those of the society they are supposed to serve.

The transformation of the concept of profession must also be linked to the analyses carried out in this field by Charles C. moskos, who distinguishes between an institutional and an occupational army. The former is characterised, among other things, by its regulatory values (the native land, honour, the fulfilment of duty), the latter by the fact that its members consider it a professional career. No army is


��

fully institutional, and, even less so, fully occupational. The Spanish experience, as well as that of other southern European countries, indicates that the change to democratic professionalism cannot be achieved without a shift from positions akin to an institutional army to more occupational positions, the impetus for which must come from civil authority. Movement in that direction can come through a diversity of measures. As examples, we can cite encouraging military personnel to live in ordinary houses in any town or city instead of special military barracks, the establishment of mechanisms of promotion that reward lifelong training and preparation, the elimination of indirect forms of retribution such as special supermarkets or other benefits not included in salaries, the establishment of working hours similar to those of any ordinary working day, the introduction of women in the army, the change in training plans, the introduction of the defence of human rights in training plans, tight control to oversee the proper treatment of soldiers and cooperation with different international security bodies.

Civil control of the armed forces in this phase therefore requires action with regard to the very concept of the military profession, which is no longer exclu-sively defined by the military themselves, in order to be adapted to present circumstances through a policy deliberately applied from the government. The introduction of new missions to give more reasons of existence to the armed forces contributes to this change in the professional content necessary for the establishment of civil-military relations in democracy.

Definition of new missions.The definition of the missions to be carried out in the present circumstances is a question that has to be addressed given that with the new international situation the missions carried out thus far by armies in most countries have been placed in a situation of crisis, since this new international situation has meant the practical disappearance of conflicts between states. All of that has created a situation of perplexity and lack of definition in which armies have tended towards internal actions in a bid to find justification for their existence.

it isn’t the case of Serbia, which has lived through a very long interstate conflict, and which is a clear paradigm of what has been called new wars. For that reason, a political debate is necessary in order to properly define these missions; it should not be done precipitatedly. The recent “Strategic Concept” approved in Spain shows how far this country has come; it has established only three


��

missions: defence of territorial integrity within the framework of the EU and NATO; contributing to international peace operations; and the cooperation deemed necessary in operations of civil security, such as control by sea of ships that are likely to be transporting drugs, of safety and rescue operations, in natural disasters, etc.

The missions must be decided by the government, with the necessary legislative backing wherever possible. Missions linked to domestic security must be temporary, not permanent, support to the police forces, should be carried out under civil control and subject to civil legislation.

In the event of cooperation in domestic security tasks, there must be a limit that must not be transgressed: there must be no actions that demand or justify tasks of interior intelligence, vigilance or information about citizens.

THe THird PHASe: CONSOLidATed demOCrACY

in this stage, civil control refers to the definition of the field of autonomy considered convenient by each government for adapting armed forces to the domestic and international reality of our day, which is undergoing constant changes. Civil control of the armed forces is not stably resolved as a problem between two agents. if we don’t introduce the society and provide social support for progressive formulae of what can be termed democratic normalisation, we cannot design any stable framework for the solution of the problem of military control. None of that is easy against a backdrop of the still unresolved conflicts that have plagued the former Yugoslavia. The definition of missions that are accepted by citizens is another important challenge.

in this sense, international projection or the creation of measures of confidence with neighbours become the normal elements for the instrumentation of military policy in countries that have reached this stage.

To summarise, the reform of the military in a transition to a democracy is indeed a long process that will take, at least, a decade to be completed. Moreover, the reform has to be taken step by step, in a continuous manner. That is why tenacity becomes not only a convenient virtue but almost a necessary requirement. To succeed at each stage of the process is essential to be able to reach the final target,


�0

which is well known: a consolidated democracy. The discussion thus has to hinge upon the speed of the reform and the particular measures to be implemented in every specific moment.

This paper was originally published in the Compendium of lectures fromThe Second School of Security Sector Reform, in 2003.


��

Angus MorrisSecurity Sector Development Advisory Team, UK MoD

REFORM OF THE ARMED FORCES

The overall aim of Security Sector Reform is “the transformation of security institutions so that they play an effective, legitimate and democratically accountable role in providing external and internal security for its citizens”.�

Nowadays, there are many analysts, consultants, advisers and officials working in the area of Security Sector reform. Or is it “review”? Or “Transformation”? Clingendael neatly includes two options in its version of the overall aim of Security Sector Reform.

So, when examining in the scope of this paper:

• the context for theoretical and political concepts of reform,

• challenges and experiences, and

• the necessity of reforming Serbia and montenegro’s Armed Forces,it is first necessary to consider the modern meaning of the “Armed Forces”.

mOderN meANiNG OF THe Armed FOrCeS

extensive searches for a definition of the term “Armed Forces” are not particularly enlightening. A representative dictionary definition is that they are “the military forces of a country”� This seems to imply a combination of legitimacy, strength, consensus and acceptability of the use of force – that the armed forces are “all right”.

1 Towards a better practice framework in security sector reform. Clingendael – international Alert – Saferworld, Occasional SSr Paper No1 August 2002.2 American heritage 2000 dictionary of the english Language.

Angus Morris REFORM OF THE ARMED FORCES

��

However, the term “armed force” could include use of armed force by many actors who may not be “all right”. These include those with or without authority, who have arms, and use or intend to use armed force for their own aims, rather than those of a country, or for providing external and internal security for the citizens of that country.

There are many agencies that might be are authorised to use armed force, including: armed forces; police; paramilitary forces; gendarmeries; presidential guards; intelligence and security services (both military and civilian); coast guards; customs authorities; reserve or local security units(civil defence forces, national guards, militias).3

In modern day usage, these would be collectively known as core security ac-tors, within the broader framework of the security sector. To complete the pic-ture, security management and oversight bodies, justice and law enforcement institutions and non-statutory security forces should be included.

So, while the term Armed Forces remains in regular international use today, their context and the implications of their use have been brought much more sharply into focus as a result of concerns over their misuse. Therefore, within this analysis, armed forces reform will be examined within the environment of the security sector as a whole. This requires considering not just theoretical and political concepts, challenges and experiences of reform but also why reform might be needed in the first place.

THeOreTiCAL ANd POLiTiCAL CONCePTS OF reFOrm

Reform, or review or transformation, now lives within the world that is Change Management. Here there is much in the way of study and advice available to all. However, many who have considered defence reform in the past have ignored the well-founded and generally accepted theoretical principles of what tended to be considered, unfavourably, as management-speak.

3 Understanding and Supporting Security Sector Reform, United Kingdom Department for In-ternational development, February 2002


��

The following general principles are internationally recognised as essential steps in successful Change Management:

• visible, dynamic top-level support for change

• A clearly stated vision towards which reform will reach

• A plan of how to get from where you are to where you want to be including methods for measuring and tracking delivery

• A dedicated team of authorised experts who will oversee the plan

• Individuals who are accountable for the delivery of the plan constituent elements

• identifiable processes whereby all involved parties can influence change

• Regular updates of progress, made known at the early stages of change

• Essential infrastructure and funding available and sustained during change

• A plan for discussion and finalisation of proposals for change

• Continuous visible engagement of top-level management throughout the process

• Certainty that the change will happen and that it is the right thing to do

These theoretical management concepts translate directly into modern-day practi-ce in Armed Forces Reform. Bearing in mind the need to look at the wider secu-rity sector context, these become:

• Public identification of the reasons for defence reformWhy do we need to reform the Armed Forces?

What has changed elsewhere that generates the need for change?

What benefit is reform designed to bring about?What would be the result of not making changes now?

Summarised as a vision

• Nomination of a leader of change

• Clear and sustained support for the reform process


��

personnel and funding availableSustained even if reform becomes challengingdebating opportunities identified at the startMethod of discussion and conclusion nominated

• Delegation of responsibility for different parts of the reform analysis and planning

• A staged review process, to include public discussion, to widen the de-bate

Moving from the theoretical to the real, any Government reform programme is a significant and highly political event; none more so than a review of the Armed Forces.

So full support for any such review programme must be provided by the Government and, in the case of the armed forces, the wholehearted leadership of, normally, the defence minister. (in the case of a more holistic SSr review, ultimate leadership might rest with a cross departmental group of Ministers, such as those comprising the National Security Council, which would then delegate individual work streams to appropriate agencies.) The Government should make its reasons for the review, its vision and its National Security Goals, clear in public, in parliament and in the Media. It must provide the funding and the people to complete the review. But it should also be brave enough to include all political parties and civil society in debating the National Security Strategy to meet the vision, to overcome all reasonable threats to that vision. military and civil servant officials can then be delegated, within that strategy and resulting Security and Defence policy, given Cabinet-level agreed planning assumptions, responsibility for defining defence missions, military Tasks and Costed Options to fulfil these Tasks.

The key role of security-related politicians in terms of security and defence reform is to be innovative enough in the first place to identify the need for change. They then have to be persuasive enough to bring their political colleagues along the path of their vision. Armed Forces reform, to be effective and inclusive, needs to involve more than just the Ministry of Defence and the Armed Forces; other Government departments must be persuaded to play their own significant part in the process. In many cases, this takes courage, both political and personal, as


��

there may be many who will resist such change, especially at the beginning of the process. And they must have the tenacity to sustain the change programme through their visible personal commitment and involvement.

CHALLeNGeS ANd eXPerieNCeS

There are many challenges in any change management programme and at least as many in any attempt to bring about change in the defence sector. Fortunately, many countries have recently undertaken significant, sometimes known as “strategic”4 defence reviews. So there is considerable international experience of undertaking defence management change that, in the modern climate of information-sharing, is readily available to all via the internet. Friendly countries also are able to offer experience-sharing programmes, because they, having gone through the challenging experience themselves, know the value of taking the right steps along the way. They may well have also experienced the problems that result from not taking a strategic, inclusive approach to defence reform.

One of the biggest challenges for defence reformers is to direct their review is such a way as to make it relevant for all the stakeholders within the security sector. Unless they make it clear that the principles of good governance are fundamental to the process, they are liable to lose support from major players, such as the political opposition, many parts of academia, the media, civil society, and, probably, some within their own political party. Lack of visibility of core governance elements could, in terms of donor or Euro-Atlantic integration, be terminal. These fundamentals include:

• Quality of Governance – the clarity, openness and responsiveness of the relationships between security sector institutions, wider government apparatus, and the general public

• Technical Competence – the human resource capacities and the insti-tutional structures and processes that underpin the functioning of the security sector5

4 United Kingdom Strategic defence review (Sdr) White Paper 8 July 1998 (Command Paper 3999).5 Understanding and Supporting Security Sector Reform, United Kingdom Department for In-ternational development, February 2002.


��

In summary, the need is for transparency, accountability, appropriateness and affordability. These requirements are included, with other details, in Euro-Atlantic organisational joining parameters. Many Central and Eastern European nations who have been through the joining procedures for NATO PfP and or EU membership have found the programmed entry process itself to be a helpful guide to defence reform.

One of the biggest challenges in a major review is that there may need to be a fundamental change of the way people go about their military business – in effect, a culture change. This may only be brought about successfully by a combination of clear vision, effective communication of that vision, and an inclusive process of discussion during the review process and throughout implementation. Even then, some flexibility will be needed, as external events often impact change during even the process of the review itself. Finally, patience and tenacity will be necessary to see things through. And all of that is a lot to ask of all the sta-keholders in this strategically important process.

Some examples of less than successful defence reviews include: those done for short-term political gain; for economic reasons alone; where the defence sector has driven change without broad support; where accountability and transparency are ignored; and where illogical single service issues prevail. In the end, these types of defence reviews tend to fail – as do those which are inadequately resourced and championed.

THe NeCeSSiTY OF THe Armed FOrCeS OF SerBiA ANd mONTeNeGrO TO reFOrm

The decision on whether or not to reform the armed forces of Serbia and Montenegro can only be for the Government and the people of Serbia and montenegro to make. No one else should make that decision for any country. This decision is strategically important – it will impact on the international view of how Serbia and Montenegro is progressing. It is also vitally important right down to the individual level – personal security is at the heart of everyone’s key goals in life. And the Government of Serbia and Montenegro has made their commitment to Armed Forces reform very clear. So, it is already underway. Such reform, if conducted in an appropriate way, as it appears to be being


��

done, will also involve the whole community, some in only a small way, others considerably. This is the major reason to let people know early on why reform is needed, what is being done and when, and who is to be involved and how they can be heard should they so desire.

There should be some confidence gained from the fact that many other countries, including near-neighbours and friends, have gone through a similar review process in the recent past. There is much to be gleaned from others and help is being offered freely and with the best of motives. Once a Government has made its vision for reform clear, as Serbia and montenegro has, they will find more help offered than they can deal with. A critical step is to decide how to co-ordinate such advice and offers of help. Whatever is offered, it is vital that the reforming Government remains fully in charge of the process; they must visibly own the review itself, and the resulting plans for its implementation. It is necessary to be selective to ensure that the support offered is consistent with transformation goals. In other words it is demand led, not supply driven.

And they must take their time over such a strategically important issue; they should not be rushed, seeking or being forced into unnecessarily restrictive deadlines. They should decide how they wish to conduct the review, who they want advice from, how it will be brought together in an efficient and productive way and how they will manage the cultural change that will be necessary, not just within the Armed Forces, but in other Government Departments, in Civil Society and throughout the country. And they must have the courage, tenacity and patience to see the process through.

SUMMARY

Many and varied agencies are permitted to use armed force. When reforming security sector elements, basic change management theory and practice should be employed. Critical to this is top-level political buy-in to the process of reform. All personnel and supervisors involved in the use of armed force should work under the principles of good governance. Technical competence is key, as are transparency, accountability, appropriateness and affordability. It is for the Government and people of Serbia and Montenegro to decide how they should conduct their defence review. There is a role for civil society as well as


��

the military in defence reform. Serbia and Montenegro has many friends and allies who are willing to help where necessary. But the Government must retain ownership of the process and be selective about how to make use of offers of help – to seek demand-led change rather than supply-driven assistance. Finally, those involved must be thorough, patient, efficient and productive, whilst having the confidence to conclude matters to meet the state union’s strategic vision.



��

George KatsirdakisDirector, Defence partnership and Co-operation Directorate, defence Planning and Operations division, NATO HQ

The views expressed in this paper are strictly the views of the author and reflect his understanding of views present in NATO. These views are not necessarily the official views of the Alliance which may only be expressed by the North Atlantic Council and its specially authorised spokespersons.

SECURITY SECTOR REFORM FROM A NATO VIEWPOINT

WHAT iS THe SeCUriTY SeCTOr reFOrm? - deFiNiNG SeCUriTY SeCTOr reFOrm

The term Security Sector reform (SSr) and its associated concepts essentially dates from the late 90’s and it was introduced by the Organization for economic Cooperation and development (OeCd) and by a number of states that started dealing with this area from a holistic approach. However, although the term maybe relatively new, the underlying issues, now categorised under the label of SSr, have always been issues inherent to the security of a state – SSr simply put all the actors of the broader security sector, which includes the defence sector and all the non-defence security-related actors, as well as the related issues of security, under one umbrella – the umbrella of SSr.

Borrowing a definition mentioned in related literature, it could be said that “SSR is the set of activities undertaken in transformation of security institutions, so that they can play an effective, legitimate and democratically accountable role in providing internal and external security for the citizens of a State.”

So, important considerations in this respect are the structure of the security sector, its management, the inter-relationships of its various actors, its resourcing and its democratic accountability.

George Katsirdakis SECURITY SECTOR REFORM FROM A NATO VIEWPOINT

�0

With the understandings just expressed, several SSR practitioners maintain that, essentially, SSR is about Good Governance. Their view is that Good Governance refers to the institutionalization of transparency in the activities of the various public bodies, their democratic accountability, the need to make effective use of resources for legitimate purposes and to take account of the views of he civil society. Since SSR refers to the same elements, SSR, they maintain, is nothing else but one big chapter of the broader issue of Good Governance.

Indeed a country in which the security sector is reformed and can be characterised by the elements of Good Governance just mentioned could be perceived as a country with democratic principles that may still require improvements but which has managed to put the security sector under democratic control.

THe eLemeNTS OF THe SeCUriTY SeCTOr

Turning now to the elements, the components, or as usually referred to, the “actors” of the security sector, one can find, reading the related literature, that there is no definitive list of them, generally accepted by everybody. However, there is a general agreement that the Security sector consists essentially of two groups of organisations. The first group includes all those organisations that are authorised by the state to use force, where necessary, in order to ensure that the state is secure both from internal and from external threats. The second group includes all those actors whose role is to exercise civil management and oversight of the organizations belonging to the first group.

OrGANiSATiONS AUTHOriSed TO USe FOrCe

The Armed Forces in most countries, comprising the Land Forces, the Air Forces and the Naval Forces and in some countries also the Marines, the Armed Forces constitute by far the biggest actor in the Security sector field and, even more so, they are the biggest actor of the defence Sector – a subset of the security sector. The Armed Forces have key responsibility in the defence of the country from an external threat but, in most countries, their role in internal security challenges is limited to support the forces of law and order if such support is required.


��

In particular, the Armed Forces, because of their size, organisation, training, capabilities and equipment, can deal very effectively with an external organised, relatively large force which threatens the sovereignty, the territorial integrity and the security of the country.

if, however, the external threat comes from small groups, like terrorists, traffickers, organised crime and similar sources, the Armed Forces may not be the right actor to deal with such threats. Although the Armed Forces could still support the effort of other state authorities by offering intelligence support, support through the use of sophisticated equipment normally not available to the forces of law and order or of border security, and possibly also with the formation of special mixed task forces with military and law and order forces, the key role in the case of such threats is entrusted to the law and order forces.

In the case of internal security threats of limited scale, the main responsibility lies normally with the forces of law and order while, like in the previous case, the Armed Forces may be called to support the effort.

In case, however, the internal threat is of a massive nature, like in the case of large scale violence, rebellion or secessionist activity, then again it is the responsibility of the Armed Forces to deal with the problem closely assisted by the forces of internal security and law and order. In a democratic society, if such an emergency appears that the use of the Armed Forces is considered indispensable, the expec-tation is, that as soon as the situation appears to be manageable by the internal security and law and order forces, the Armed Forces will return to their barracks leaving the control of the situation to the appropriate internal security forces. They could still provide support to the internal security forces but they should not be in charge of the situation themselves.

Usually, one more case where the Armed Forces may have an important role in internal emergencies may be the case of large natural or technological disasters where they can provide assistance to the population and protect them from danger since the resources of the Armed Forces are more adapted to cases of massive disasters than those of the forces of internal security. In such cases though, the activity of the Armed Forces should be closely coordinated with that of the forces of internal security, the forces of law and order, the humanitarian agencies and other bodies that could be activated in such emergencies. These emergencies are


��

in most countries the responsibility of appropriate authorities and are activated on the basis of relevant plans in the context of Civil Emergency planning.

PoliceThe police is in most cases a civilian force of internal law and order but its role, missions and capabilities differ substantially from one country to the other. Its roles may range from the minimalist role of regulating traffic, policing urban areas and investigating criminal activities of routine nature and of limited scale, to the maximalist role in some countries where the police may have, in addition to these roles, full responsibility for internal security.

To the degree that the police is involved in the investigation of major criminal or terrorist activity or in restoring order in the course of or after such major scale activities, the police may request assistance from the Armed Forces in the form of intelligence support or equipment support or support by special experts serving in the Armed Forces.

Paramilitary ForcesSuch forces do not exist in most countries because they are not considered necessary. Where they exist, however, they may have roles of internal security, territorial defence, or other roles as armed contingents.

GendarmerieThese forces, which exist in some countries, are forces that are of mixed character – both police and armed forces character. Although they have a role similar to the traditional police, they are well equipped, armed and trained to deal with much more complicated cases, they can act as forces of internal security and they can deal with organised crime, terrorism, trafficking, and, in case of emergency, their units, which may have significant fire power and capabilities, may operate alongside military forces as lighter formations. In countries where such forces exist, they are usually included in the operational plans for the defence of the country. In cases where a country has both police and Gendarmerie forces the role of policing and of investigation of criminal activity tends to be divided between them with the understanding that the police is responsible for urban areas while the Gendarmerie has primacy in rural areas.


��

Intelligence ServicesThese are extremely important services in all countries in the field of security. They can be both military intelligence and civilian intelligence services. The role of both intelligence and counter-intelligence in a democratic society is to gather and analyse information related to the internal security of the state. Their agents may operate both in country and abroad as the case may require. The intelligence they gather could be of vital importance in the fight against terrorism and criminal activity and in ensuring the security of the country from the hostile activity of foreign agents and services.

An important point in a democratic society is to properly control the activity of the intelligence services to ensure that the secrecy that is necessary for their activity and the wide range of their operations do not lead them to illegal activity and misuse of their power which could then be harmful for the interests of the state.

Border GuardsThese are specialised forces entrusted with the control and security of the international borders of the state. In some countries, very rarely in western coun-tries, the border guards are part of the Armed Forces. In most western countries they are civilian forces of law and order. In some other countries they are special armed services forming a category of their own.

Their role is very important in areas such as passport control, guarding border checkpoints, patrolling the border area, ensuring that borders are secure from illegal trafficking, smuggling, illegal immigrant border crossings and terrorist infiltrations.

Coast GuardsAlthough their mission, structure and functions differ substantially from one country to the other, in most countries where they exist as separate services, distinct from the border guards, they perform similar functions with the border guards but in relation to the “blue” borders (sea, lake, river borders) as opposed to the “green” border which is the responsibility of the border guards.

The Coast Guard, in most cases is a separate service while in some cases it is part of the Navy.


��

Reserve ForcesThese forces, where they exist, are meant to be forces which have been trained and prepared for action, although they are not active forces. Their role, if they are called up to action, is to augment the active forces in cases of emergency.

Local Security UnitsThese are forces for internal security such as the Home Guard, and are either part of the Armed Forces, or special units, many times under the control of the Ministry of Interior.

CiviL mANAGemeNT ANd OverSiGHT BOdieS

An indispensable requirement for the smooth functioning of the security sector is the active presence, management and oversight of the various organisations authorised to use force. Without their active involvement there is the danger that the sector could go out of control and could lead to totalitarian regimes and not to a democratic state. The system of checks and balances is a necessary characteristic of a democratic state.

A very important role in this respect is played by the Office of the Head of State. In some countries the Head of State has increased responsibilities, and in a few, like in the United States, the Head of State is the actual Commander-in-Chief of the Armed Forces. In other countries, the Head of State has a more ceremonial role and although the Head of State may still be the Commander-in-Chief, he or she does not exercise any real command. The actual command authority in these cases is either in the hands of the Government or directly in the hands of the security sector organisations.

In most democratic states, the democratically elected Government, from the prime Minister, to the related Ministers and the various Government advisory bodies, are heavily involved in the management and oversight of all the various organisations of the security sector that are authorised to use force. The government bodies involved in these functions normally are the prime minister’s Office, the National Security and defence Advisory Bodies, the National Security Councils, the ministry of defence, the ministry of interior, the ministry of Public Order, the ministry of Foreign Affairs, the ministry of National economy, the ministry of Finance, the ministry of Justice, the ministry


��

of Transports and Communications and other government bodies, as the case may be for individual countries. All these are considered bodies that have some direct or indirect role in the security sector.

Another important oversight component of the security sector is the parliament which normally exercises oversight through passing legislation related to the security sector, through special committees, special parliamentary hearings and debates, and through the process of approval of the budgets of the various organisations of the security sector. Extremely important in this respect is to have parliamentarians that have good knowledge and understanding of the structure, the functions and the requirements of the various actors of the security sector. It is also very important for the parliamentarians to have staffers who are well versed on security-sector-related issues and who can support the parliamentarians in their consideration of those issues.

Finally, another important oversight and management actor of the security sector is the Judiciary authority. It is through them that action can be taken to penalise security sector organisations which are not fully in line with the laws and regulations of the state. The presence of the Judiciary and the relentless insistence on respect of the state legislation acts as an important deterrent for those organisations of the security sector that may be considering taking action not totally compatible with the state legislation.

CiviL SOCieTY ACTOrS

In addition to the state-related actors already discussed, another very important actor in the field of the security sector is the set of the civil society actors which in a democratic state has a key role in the context of questioning the way the various state-related actors operate and on the way the tax-payers money is spent to maintain and run the various organisations of the security sector.

This category usually includes bodies such as professional organisations, non-governmental organisations (NGO’s), advocacy organisations, the media, various religious organisations and various groups of concerned public.

In a well governed democratic state the state-related actors should be open and transparent on their structure, missions, functions and budget utilisation without


��

unnecessarily resorting to the need for secrecy over the activities of the actors of the security sector. Although it is understandable that because of the nature of the activities of some of the actors of the security sector an element of secrecy is necessary, for some of their activities and structures, this should not be extended to almost the totality of their functions. It should be clearly understood by all the state-related actors that the civil society actors have the right to be fully informed and the responsibility to scrutinise both the activities of the security sector and its use of available resources.

POTeNTiAL NON-CONveNTiONAL ACTOrS (See)

In the relevant literature on the security sector there is sometimes reference to some other non-conventional actors of the security sector, particularly relevant to countries of South East Europe during the recent years of instability in some of the countries of the region. These actors exist only under conditions of instability and have no reason of existence in stable and well governed democratic states. Such actors are “Liberation Armies”, guerrilla armies, various forms of militias including political party militias.

WHY SSr?

After describing in general terms what is SSR and the various actors of the security sector, the obvious question that arises is “why should a state embark on SSr?”

The first point that could be made in this respect is that in a democratic society there is no place for an unreformed security sector. Bluntly put, an unreformed security sector may be dangerous for the stability of the state and for its democratic institutions. The recent history examples of the validity of this statement are, unfortunately, so many that no self-respecting democratic state can afford to disregard them.

Another practical reason necessitating SSR is the cost of maintaining and running the various actors of the broader security sector. The armed forces, the police, the gendarmerie, the internal security forces, the border guards, the coast guards etc, are as an aggregate by far the biggest spenders of the state budget and, where


��

this case may apply, of the state investments budget. Especially in the case of countries in transition, where resources tend to be even more scarce than in other countries, there is an inescapable necessity of reducing the budget expenditures, in some cases dramatically, to balance expenditures with the receipts of the state budget. However, although the principle of reducing expenditures to the security sector to economise on resources may look like a sound approach, governments should be extremely careful, before deciding to cut funds. They must first have developed a realistic and affordable strategy of reform of the security sector to ensure that the organisations of the sector, despite rationalisation, will remain effective and fully functional and capable to carry out their missions. If this is not done with the utmost care and as a top priority issue the result will be a negative impact on the security sector organisations, serious decline of morale, inability to function properly and in this respect the state would actually have to face a much bigger problem than the one it would try to resolve.

One more point that could be made is that an unreformed security sector tends to be fragmented, highly compartmentalised, uncoordinated and thus totally inefficient and of little use to the state. This is particularly true if the state has to deal with highly complex and multi-dimensional security challenges such as the security challenges of international terrorism and of asymmetric threats especially in the cases that weapons of mass destruction (Wmd) are involved.

In the post-September 11 security environment there simply is no space for defence and security services that do not fully cooperate and coordinate with each other and that do not try to work in the most effective way possible to be successful in their missions. What is required under the new security threats is very thorough and effective inter-departmental coordination and cooperation, effective use of resources, effective sharing of intelligence and of other relevant information, task force organisational structures, proper technological equipment and re-definition of the missions, structures, organisation, resourcing, functioning and oversight of the security sector actors if a state wants to have a chance in effectively dealing with the new security challenges. All these cannot be achieved unless the entire security sector is reformed, redesigned and re-oriented from the “business as usual” approach to the “homeland defence” approach.

In the case of countries transitioning from a totalitarian regime to a democratic state the need for reform of the security sector is even more imperative because of


��

the requirement for urgent and radical changes to adapt it to the roles appropriate for a democratic state where these actors do not exist to serve the leader or the party, but the state as a whole together with its democratic institutions. In the spirit of Good Governance these security sector actors will need to focus on a state where the rule of law and the respect of the human rights of the citizens are deeply rooted in the new mentality and activity f the reformed security sector. The reformed security sector will have to be properly professionalized and trained to undertake legitimate roles appropriate for a democratic state. Finally, clear, effe-ctive and unambiguous management and oversight mechanisms will need to be set up to adequately control the various organisations of the security sector.

KeY CONSiderATiONS iN imPLemeNTiNG SSr

Turning now to the actual process of implementation of SSR certain key consi-derations should be borne in mind.

The first could be that before any action is taken to reform the security sector, the prospective reformers should ensure that they fully understand the local context of the country. For example, in a stable state without any serious external or internal security challenges, the role of the security sector services will obviously be different from the case of a state where internal minorities challenge the authority of the state or external enemies threaten the territorial integrity, sovereignty and security of the state.

A second consideration could be that the approach for reform of the armed forces is not necessarily the same with the approach for the reform of the police. Therefore, implementation should be considered on a case-by-case basis. Any reform activity undertaken should respect the role and the special character that each organisation has in the aggregate of the security sector actors.

A third consideration could be the importance of local ownership of the reform process. Reform cannot be imposed from outside. Reform can only be properly implemented and can only be successful if it is accompanied by a national consensus for the need for reform, for the allocation of the necessary resources, for the agreement on the sacrifices that may need to be made and for the benefits to be expected from it, In addition to the national consensus there is also a re-


��

quirement for a change of mentality so that those affected accept to put aside the perceived interests of their small group in support of the greater interest of the state which in turn will ensure that their own interests will be better served. To achieve this state of mind and the national consensus, states will need to launch well organised and coordinated campaigns for information of the public and of the civil sector actors with the aim to convince them that the requirement for reform is a real and demanding requirement to which they should fully subscribe. Introduction of reform without the creation of the feeling of local ownership is most likely doomed to fail.

A fourth consideration may be that it is of great importance to ensure coherence of related activities and good coordination. If a government takes no account of this consideration then serious blunders, discontent, ineffectiveness and waste of resources may result. One of the key elements of reform is to maximise coor-dination and cooperation. If then reform actions are not coordinated with all those concerned there is a serious risk of failure and of taking the wrong de-cisions. These activities will also need to be coherent not contradicting each other or being contrary to the spirit of other activities in the same field.

A fifth consideration is that SSr is a political process and takes place in political surroundings. This means that, unfortunately, sometimes, the implementation of reform may be not totally objective and well organised because of conflicting interests of various related pressure groups which may impose changes to the reform plans. Also, the fierce competition for resources in a political environment may change the prioritisation of the reform efforts and delay the implementation of urgently required reforms.

Finally, a sixth consideration could be that reform cannot be done overnight. It is far too complicated to be implemented quickly. Therefore, it is necessary to be patient and to remember that SSR is a long-term process requiring long-term and persistent commitment.

POSSiBLe ACTiON TO imPLemeNT SSr

in NATO circles, the question of SSr started to be considered as a possible approach in dealing with the threat of terrorism after the September 11, 2001


�0

attacks in the United States. The perception was that terrorism and asymmetric threats cannot be countered effectively by simply using traditional armed forces or traditional forces of law and order and internal security. The need for a systemic approach was evident. What was not clear, however, was how this systemic approach to adapt the entire security sector to the new security cha-llenges could be implemented in practice. Some Allies were of the view that since NATO was established as a collective defence organisation, its role in the overall reform process of the security sector should be limited only to one part of the security sector where NATO was generally considered most competent – the defence sector. These Allies maintained that the reform of the non-defence sector organisations was not in NATO’s competence and should be left to other international organisations such as the european Union and the OSCe.

Other Allies challenged that view by saying that in the fight against terrorism and asymmetric threats there is a need to have a systemic approach and integrated and well coordinated plans to be able to succeed and in that approach the role of the armed forces and that of the security forces should be seamlessly integrated and act as an integrated system and not along the lines of organisational competencies. As they argued, we cannot share intelligence with military intelligence services only because civilian intelligence services should be working with the EU and not with NATO. if NATO is to be in charge of an operation it should be able to utilise the whole potential of the security sector and, therefore, the SSR would be a strategic necessity for NATO operations in the future against terrorist or other organisations that pose a serious threat against the security of an Ally or a partner. And, if organised crime was supporting terrorism, as the general perception was, then NATO operations to combat terrorism could not exclude operations against organised crime.

To this day, unfortunately, this debate has not culminated to a consensus approach and although some progress has been made towards adopting SSR as a legitimate area of NATO activity, more work will be required in the near future.

Against this background, the first official reference to SSr in NATO documen-tation was made in the Prague Summit declaration, in November 2002, where the Heads of State and Government, referring to the developments in the Balkans, agreed “to improve their capacity to contribute to Albania’s continued reform, and to further assist defence and security sector reform in the former Yugoslav Republic of Macedonia”.


��

During the same Summit meeting, the Heads of State and Government agreed a very important document for the future of the partnership, the Report on the Comprehensive Review on EApC and pfp. The report anticipated the development of a specially designed Partnership Action Plan (PAP) as “an issue-specific, result oriented mechanism for practical cooperation involving Allies and interested partners”. The Review further states that Allies should “…consider possible new measures to facilitate and harmonise operational cooperation between security structures including those beyond the responsibilities of respective MODs”.

The discussions in NATO in relation to the requirement stated in the Prague Su-mmit, focussed on issues of restructuring, capabilities, cooperation and training of the various organisations of the broader security sector that might need to work closely to fight the new security threats.

In an effort to bridge the gap in the views of Allies on the SSR issue, all Allies agreed that there is a need for cooperation of NATO with the eU and the OSCe to ensure coordination. in the same light, it was agreed that NATO’s primary interest in a cooperative approach with other international organisations, would be in the defence Sector and in an effective interface with the security sector’s other actors.

The debate also considered a possible introduction of a new area of cooperation in the Partnership Work Programme (PWP) on Border Security considering that NATO had been repeatedly and extensively involved in the issue of Bor-der Security both in the Balkans and in other partnership regions. The close coordination between NATO, the eU, the OSCe, the Stability Pact, the See-GrOUP, and dCAF for the case of the Ohrid Conference on border security, in the summer of 2002, indicated that this might be a genuine area of security sector activity where all the co- organisers – being international entities – could work closely together and coordinate their activities.

In the internal debate as to how to proceed with the issue of SSR, another im-portant development was the consideration of the possibility of agreeing on a partnership Action plan on Defence and Security Sector Reform pAp-DSSR. In the same vain, another option could be the use of the planning and Review Process (PArP) to explore the possibility of developing and proposing to partner-nations of some partnership Goals on DSSR. Furthermore, realising


��

that the ultimate responsibility would be with the nations, it was realised that there would be a need for action by nations in the dSSr field.

POSSiBLe OBJeCTiveS OF A PAP-dSSr

Although the work for a possible future establishment of a pAp-DSSR is still in progress and therefore still inconclusive, the understanding is that if the adoption of a pAp-DSSR were to be agreed, the pAp could provide a framework for improving the organisation and the interfaces between the various actors in the field of the security sector. it could also serve as a supporting mechanism for international assistance, where necessary, and for mutual reinforcement of the efforts of the international organisations.

If such a pAp-DSSR were to be adopted, its objectives might well include the following points:

• Encourage development of comprehensive national security and defence policies, doctrines and capabilities

• Clearly define roles and interactions between military forces and other security sector elements.

• Ensure commitment of partners for transparency and good governance principles in the organisation, reform and management of defence and security elements.

• Develop a comprehensive approach on reform to prevent gaps between defence reform and reform of other security actors.

• Ensure that all actors coordinate and share information to avoid stove-piping, inefficiency and the danger of leaving gaps in the activity of services.

• Ensure mutual cooperation and reinforcement between international organisations based on agreed principles, division of tasks and common commitments.


��

POSSiBLe FUNCTiONAL AreAS FOr PAP-dSSr

The next point to consider in proceeding in the field of dSSr from the NATO viewpoint would be to consider the various functional areas where reform should be concentrated. There could be many such areas but the ones that appear to be most prominent could be the following:

• Establish civilian democratic control over defence and security struc-tures;

• Strengthen presence of civilian experts in the defence and security struc-tures especially in defence and security policy and in the budgeting areas;

• promote professionalisation in the armed forces and in the security troops;

• Determine roles of the Ministry of Interior and of other “power” mi-nistries in the reform effort;

• Determine interrelationships between defence reform and reform of the security entities;

• Identify areas of reform of border guards, coast guards, internal security forces and police forces and their relationship with defence reform;

• provide expertise and develop military support to civilian authorities and operational interaction between military and civilian security agencies;

• Determine role of defence and security sectors in homeland security;

• Reform the various intelligence agencies;

• promote inter-agency coordination between defence and security sectors;

• promote widely accepted standards in International Humanitarian Law and Law of Armed Conflict;

• Encourage public debate about defence and SSR requirements through public diplomacy, information policy and public education and awa-reness.


��

POSSiBLe ACTiviTieS TO imPLemeNT dSSr ANd mONiTOr imPLemeNTATiON

Turning now to practical activities in the context of the partnership that could become the tools through which DSSR could be implemented in the broader partnership region, one could think of a multitude of such activities. Such activities could include the following, although the list is not exhaustive:

• Annual Survey of structures, missions, organization, interrelationships, capabilities, training and reform plans of elements of the defence and security sector to be provided by each pfp nation. The Survey would Include a separate chapter for each element of the sectors;

• Annual Assessment and Consolidated Report on the status and reform activity of the defence and security sector;

• Development of special DSSR partnership Goals for implementation of dSSr by willing nations in the context of PArP/mAP;

• Ad Hoc inter-service meetings (e.g. armed forces with other uniformed agencies) to share experiences on reform activities and to discuss coordination and cooperation in dealing with current security threats;

• pfp Exercises on inter-service cooperation and coordination Involving various defence and security sector actors;

• programmes for career development for civilian experts for the defence and security sectors;

• Assistance programmes for partner countries to help train personnel and, organise and finance dSSr activities by Partner countries;

• provision of civilian and military advisers to partner governments to advise about DDSR;

• Establishment of expert advisory teams including national experts on DSSR to advise governments on DSSR;

• Opening of special courses at NATO defence College, NATO School Oberammergau, PfP Training Centres and national educational establish-ments on DSSR Issues;


��

• Organise roundtables on dSSr with parliamentarians, members of de-fence and security sector services and members of civil society bodies to discuss DSSR and exchange views;

• Develop a DSSR web site as an on-line data base and reference library on DSSR issues to share information, have access to publications, legi-slation, general knowledge and technical assistance;

• develop eAPC/PfP staff talks, conferences, seminars and workshops to focus on individual components of the defence and security sector and on reform issues;

• Encourage research on defence and SSR requirements and implementation in the form of NATO-sponsored fellowships with particular focus on inter-agency coordination and cooperation.

CONCLUSiONS

As already described in the preceding paragraphs, the issue of SSR is a fairly recent invention as a term and as a systemic approach to defence and security issues. However, the underlying elements have long been issues of concern and various nations and international organisations have been focussing on them.

NATO, already heavily involved in defence reform issues, has recently been considering its involvement in the broader area of SSR realising that other inter-national organisations have also been working in this field. efforts have already been made to better coordinate and cooperate with the eU, the OSCe, and the Stability Pact and the first positive result has been the Ohrid Conference on Border Security in the Balkans.

NATO has also been considering the possibility of introducing a Partnership Action plan on Defence and Security Sector Reform but that pAp-DSSR has not yet materialised. As these efforts mature it is conceivable that NATO and the partnership will also be directly involved in the DSSR in the near future.



��

��

István Gyarmati Chairman of the Board, Centre for Euro-Atlantic Integration and Democracy, Budapest

MILITARY REFORMS OF THE 1990S: LESSONS LEARNED FROM THE

SUCCESSES AND FAILURES

An overview of findings and recommendations from studies commissioned on the subject: “Defence Reforms of the 1990s: Lessons Learned”

BACKGrOUNd: THe LeGACY OF THe COLd WAr

in 1991 an historic era ended: the Soviet Union collapsed, and the Warsaw Treaty Organization was dissolved. The Cold War was over, clearly won by the West. Commonly accepted views suggest that this was a war without a shot fired, that military might did not play a significant role in the victory of democracy over Communism. This is, however, not entirely true. On the one hand, more than two hundred local wars were fought during the Cold War, many of them being proxy wars, where the two opposing coalitions found proxies to advance their cause in remote or less remote parts of the world.

The most important front, however, was the one in Europe. Thousands of tanks, combat aircraft, artillery pieces, armored combat vehicles and millions of soldiers faced each other, ready to move on a few hours notice. Hundreds of billions of dollars were spent to create and maintain these forces on both sides. The biggest concentration of force was created along the borderlines of the two alliances: along the inner-German border (do we still remember that?) and along the borders between other countries of the Warsaw Pact and NATO. Nuclear weapons and other weapons of mass destruction were considered legitimate means to fight the war, allowing for hundreds of millions of casualties to be suffered in Europe and the United States. Even the extinction of human life was on Earth being a realistic danger did not deter military and political planners to consider these options as valid ones.

István Gyarmati MILITARY REFORMS OF THE ��0s: LESSONS LEARNED FROM THE SUCCESSES AND FAILURES

��

All of this played a very important role in containing and defeating Commu-nism. Firstly, the creation of NATO and the clear threat of an escalating response, with the participation of American forces−conventional if sufficient, nuclear, if necessary−deterred any Soviet attack against Western Europe.

Secondly, the proxy wars did not bring lasting success to the Soviets. Even the “victories” quickly became burdens, for they not only drained on Soviet resources during the war, including in many cases the participation of Soviet and other Warsaw pact military personnel in the military operations, but once “victory” was achieved, the tasks of reconstruction and ensuring the functioning of the country often required large scale Soviet assistance.

Thirdly, the resources necessary to wage this Cold War were such a drain on the Soviet economy that it could not keep pace and started to fall technologically behind the West. This technological gap negated the Soviet Union’s numerical superiority in conventional weaponry, and the burdens of research and development further crippled the economy. The situation was made worse by the nature of Soviet society and economy, which kept everything possible secret from its own citizens and thus did not allow the achievements of military technology to be quickly used in civilian production.

From today’s perspective, the Cold War world seems insane. But we must not allow ourselves to be lulled into a false sense of security: today’s dangers and new methods of waging new types of war may be no less insane. Will those dangers−and our responses to them−be as threatening as the ones we found legitimate during the Cold War? What should be the role of armed forces in today’s conflicts, and how should they be organized, trained and equipped? This is the basic question facing all countries today. each country’s answers will be different in the details, but the overall philosophy will be the same. Most countries have already begun to grapple with this question, and analyzing the experience and lessons of their military reforms−which include many failures and a few, partial successes−will help each country to find the right answer.

THe miLiTArY reFOrm PrOCeSS

There is a logical sequence and process to be observed, if military reform is to produce long lasting and sound results. This is not to say that political


��

necessities do not influence the process, for politicians inevitably must respond to the “questions of the day.” But a military reform process must be kept cohe-rent and comprehensive; otherwise, failure is inevitable. The first step in the reform process is the needs assessment. On the political side, agreement must be reached on principles of the reform and on the necessary laws and institutions to enact those principles. In the case of the military itself, the needs assessment means the determination of what are the roles the political elites of the country expect the military to play.

BUiLd A BrOAd CONSeNSUS ON BASiC PriNCiPLeS ANd KeY eLemeNTS OF reFOrm

In order to avoid failure, it is essential to establish as broad a political consensus as possible concerning the most important elements of the military reform. Con-sensus is indispensable, because the reform process is a lengthy one; usually lasting as long as eight to ten years. If there is no consensus, the reform will almost certainly be reviewed and modified with each change of Government, thus ensuring the failure of the reform. But there are additional reasons why strong political and public support are essential: the reform will at some points alienate certain groups of the society, it will cost taxpayers’ money, and it will require that men and women find it attractive and necessary to serve in the military. These challenges cannot be overcome without broad political and pu-blic support.

STArT WiTH BASiC PriNCiPLeS, THeN TrANSLATe THeSe iNTO LeGiSLATiON ANd iNSTiTUTiONS

In order to lay the foundations for a successful reform process, agreement must be established on the basic principles of reform, such as:

• The military must not be given an internal role, except in extreme cases and upon the decision of the parliament only and in case of natural or man-made disasters, when the military acts in civilian functions of disaster relief; military and police functions must be clearly separated;

• The military must be placed under strong democratic political and civilian oversight and control, in which the parliament must play a crucial and leading role


�0

• The military must become transparent to the public, including the planning and the use of its budget;

• The rule of law must apply to the military as well; and

• The military should be open to international cooperation, especially with neighboring countries.

In order to ensure that these basic principles, which are to guide the use and functioning of the military, are observed, they must be embodied in legislation and institutional structures. The executive branch must lead the efforts to introduce legislation ensuring that these principles are enshrined in the Constitution and the laws of the country, and that the necessary institutions of the parliament and the Government, such as Parliamentary oversight committee(s) and the inter-agency coordination body(ies) are created and adequately staffed by a mix of civilian and military personnel.

The most important legislation includes:

• the relevant parts of the Constitution and

• laws on national defense and the status of military personnel, including professionals and conscripts,

Institutions needed include:

• parliamentary oversight committees for defence, intelligence, foreign affairs, etc.

• Relevant institutions of the executive branch ensuring the smooth integration of the military in the Government

• Structures within the military to manage cooperation of the military with parliamentary committees and other non-military structures.

deTermiNe THe rOLeS OF THe miLiTArY iN THe CONTeXT OF AN OverALL NATiONAL SeCUriTY STrATeGY

The starting point in thinking about reform of the military itself must be the determination of the role the military will be expected to play in the security


��

equation of any given country. These roles can only be determined on the basis of a realistic threat assessment, which in turn, must be based on the evaluation of the security situation of the country, the region and the trans-Atlantic region, kin the case of a European country.

The conclusion is that any reform process must start with the elaboration of a National Security Strategy (or Policy) for the country. The National Security Strategy, in simple terms, determines the security situation of the country, against the background of the security situation in the immediate neighborhood and broader region where the country is situated. In elaborating such a strategy, the notion of security must be based on a modern understanding of security, which is comprehensive, cooperative, coherent, common, collective and/or indivisible.

Comprehensive SecurityComprehensive security means that all aspects of security must be taken into account. Military strategy, which used to determine the security of a country over many centuries, remains an important, but not the only, nor even the most important part of security. political security, economic security, the situation of human and minority rights and the environment are important factors, which must be taken into account when determining the security situation of any given country. The security policy of the country should be coherent, too. Coherent means that elements of security policy must strengthen each other, or at least, must not contradict and weaken each other.

Cooperative SecurityCooperative security means that the security of any given country can much more effectively be achieved−perhaps can only be achieved−through cooperation. Confrontation can only lead to further tensions and will not produce lasting results. Cooperation, on the other hand, creates the basis of mutual understanding and, thus, reduces the need for other guarantees of security, including military ones.

Common Security vs. Collective SecurityThe notions of common and collective security are often confused. Common security, as embedded in the Charter of the Untied Nations, brings countries toge-ther in a common understanding and practice of security. Self-defense is every country’s right, but can only be exercised within certain, self-imposed limits and


��

only until such time that the common security institution itself does take action. Collective security, as foreseen by the Washington Treaty of the North Atlantic Treaty Organization, means that members of the organization act together in case the security of any or all members is threatened: a threat against the security of one is considered as threat against the security of all.

Indivisibility of SecurityThe indivisibility of security is an essential part of the modern understanding of security. It suggests that the security of any one country is indivisibly linked to the security of any and all others. In other words, the security of a country cannot be increased to the detriment of another country, since weakening or threatening the security of another country inevitably undermines stability, calls for countermeasures and, thus, sooner or later backfires and will threaten the security of the country itself.

deveLOPiNG A NATiONAL SeCUriTY STrATeGY

The National Security Strategy of a country is either approved by the Parliament or by the Government. In countries where security policy enjoys wide consensus and the practice of regular review of security policy is well established, approval by the Government is sufficient. in countries which are new to democracy and which are in the process of establishing their security policy and the relevant legislation and institutions, it is advisable to bring the security policy to the parliament for approval, and it is also advisable to strive for as broad a support within the parliament as possible. This is an important element of building consensus, as mentioned above.

The quest for consensus, however, must not lead to compromises which undermine the values and interests that the National Security Strategy must be based on and must promote at the same time. In addition, consensus-building must not lead to watering down the concept to an irrelevant piece of paper. It is also advisable to ensure that the National Security Strategy is reviewed when necessary, at least every four years. Experience also shows that it is useful to establish a pattern of yearly plenary debates in Parliament over the implementation of the National Security Strategy. it is probably advisable not to handle the National Security Strategy as a law, but rather as a resolution of the parliament, which nevertheless can be binding for certain institutions of the executive.


��

deveLOPiNG A NATiONAL miLiTArY STrATeGY

The next step is the elaboration of the National military Strategy. The National military Strategy builds on the National Security Strategy. in simple terms, it spells out the military part of the National Security Strategy. The National mi-litary Strategy determines, what interests of the country should be defended and promoted by the use of military force, what kind of forces are needed to be able to do that, and how these forces would be used in case of need. The National Military Strategy is not an operational document in terms of determining the implementation doctrines of the armed forces, but it is the guidelines for their use. On the basis of the National military Strategy further documents must be elaborated, including doctrines, rules of engagement and so on.

The first step is to determine what kind of force is needed. This is a dilemma every European country faces. Military force has traditionally been a symbol and defender of the territorial integrity and sovereignty of the state. These categories, however, are undergoing a profound change, which has not yet been reflected in the militaries of most countries. Military forces face new challenges: both their basic functions and the means of fighting wars change. The revolution in military affairs (rmA) has a profound impact on the way wars will be fought. The proliferation of weapons of mass destruction (Wmd) and, especially, the appearance of non-state actors as potential owners and users of these weapons causes a serious challenge to the military − one which, until now, remains unanswered. The classic function of military force, the defense of territory and sovereignty is also undergoing basic changes as the notion of sovereignty changes and as external threats against the territorial integrity of states become highly unlikely in the OSCe region.

Planning for the military has also become significantly more difficult. Lacking a clear and well defined military threat, we must be prepared for a variety of different contingencies. The militaries of today must be prepared for a large variety conflicts ranging from wars fought in the manner of the early 20th century to cyber war and attacks with the use of weapons of mass destruction. They must prepare for conflicts to be fought at home or thousands of kilometers form their country. The large number of contingencies, for which the military must be prepared, their largely undefined nature and the uncertainty about what kind of threat will emerge, when, and from where, makes military planning hugely difficult. it is not


��

simply that it is very difficult and costly to meet these requirements: no single country – with the possible exception of the United States of America – is able to do so. Therefore, international military cooperation becomes indispensable.

PeOPLe ANd iNSTiTUTiONS FirST, WeAPONrY LATer

defense reform is a long and difficult process. in the best of the cases it lasts for six to eight years. To ensure long-term success, it is essential to create the the best possible circumstances for attracting the necessary personnel, including the large number of non-commissioned officers (NCOs). Costly investments in weaponry can, and indeed should, wait until the personal is in place and trained and the necessary structures and command lines are created.

SeveN KeY eLemeNTS OF A miLiTArY reFOrm

1. Establish a comprehensive and appropriate legal frameworkAn adequate legal framework is indispensable for the reform. First, effective democratic political and civilian control must be established, including the intro-duction of the concept of „citizen in uniform”, which ensures that the human rights of every soldier are protected and ensured without endangering the effec-tive functioning of the force–a huge task in itself. Next comes the necessary legislation regarding the peacetime functioning of the force, mobilization and wartime use. This is a vital and, at the same time, daunting task, which covers close to all aspects of legislation, since the armed forces are decisively different from the rest of the society. The necessary legislation should cover, in addition to the “logical” ones, major areas of law: policing (for the military police), the judiciary system (for the court-martial system), healthcare and pensions (for the specific needs of the military in military healthcare and the special retirement rules for the military), education (for military training schools), etc.

2. Create a modern and flexible command structureit is essential to create a modern and flexible command structure, paying special attention to maintaing the unity of command, which will make it possible to command the forces in peacetime and, with few changes, in wartime. The command structure must take into account the perspective of an eventual international cooperation both in peace-time and in conflicts and will make it


��

possbile, easy and effective. It is importnt that a civilian Ministry of Defense be created (that doesn’t mean that all employees of the ministry of defense must be civilians from the very beginning, but the institution itself and its legal status must be civilian and a significant numb er of its employess should also be civilians). The command and planning and organizational functions should be separated and this separation shluld be reflected institutionally as well.

3. Develop an efficient defence planning systemThere is a need for a serious defense planning system, which should be created under the leadership of the Ministry of Defense. The former monopoly of the General Staff in planning must be replaced by a cooperative effort, in which the civilian element takes the lead in determining the capabilities needed and cooperates with the military element in translating these capabilities into forces, as well as determining the price tag for all projects.

The defense planning process starts with the determination of the needs. The-se needs must then be translated into specific programs, with a rigorous de-termination of the amount of resources necessary to implement these programs. The results of this process must be compared and harmonized with the budge-tary and other resources available. Such a process provides a clear picture of the costs of certain capabilities, and this information enables the parliament to make informed decisions on what capabilities will eventually be sacrificed, if budgetary constraints have to be imposed. The budget itself should be centered on these needs and programs and must be transparent.

4. Create a new system of human resources managementAn essential element of any reform is the reform of the human resource mana-gement system. The heritage of Communist human resource management is usually an army, which is top-heavy, meaning that it is overburdened by high-ranking officers (generals, colonels and lieutenant-colonels) and lacks junior officers and especially non-commissioned officers. The role of NCOs in this system is limited to auxiliary roles; they are not part of the real command structures at all.

The new human resources management system must provide for a sound and predictable career model, with enough incentives to attract the quality of people needed for the modern military. it must also be flexible enough to provide the


��

necessary mix of long-term commanders and experts and shorter-term foot soldiers. All of this must be achieved in strong competition with other employers in a competitive labor market.

5. The military budget: matching resources to missions and ensuring transparency

The military budget is an essential element of reform: budgetary means available must be sufficient or otherwise the reform will fail. A failed reform produces worse results then no reform, therefore it must be approached with extreme care. This is not to suggest that all requirements, expectations, demands and wishes of the military must be fulfilled. Sufficiency of means, in this context, means that only those objectives can be set which are supported by budgetary means. Should the budget be limited, the objectives should also be limited: balance is essential.

It is also important to ensure that the budget be transparent. The budget is one of the most important means in the hands of the political leadership, including the executive and the legislative, to exercise control over the military. It is also essential in terms of establishing and maintaining pubic support, which is indispensable for the reform and the long-term maintenance of defense forces in any one country.

As mentioned above, the budgetary system should provide clear information about what different military capabilities cost in reality and in their entirety. This will make budgetary decisions easier to make, since decision-makers−and the public−will know what are the real consequences of cuts or increases. Not only does transparency enable the political leadership to make decisions based on more complete information, it also places the responsibility for these decisions where it belongs: on elected politicians. This relieves the military of taking decisions which must be reserved for the political leadership and parliament.

6. Pursue technical modernization, but at the right timeTechnical modernization is an important element of reform, but it is not the reform itself. The military tends to equate modernization with the acquisition of new weapons and other systems: this is simply not true. Technical modernization, of course, is an important pre-requisite for establishing and maintaining modern armed forces. Technology, however, can only work if the environment is ca-


��

pable of using it properly. This means that reforms aimed at the “software” of the military (training, doctrine, etc.) must precede technical modernization, otherwise the old structures will never be able to make use of new technology. pursuing technological modernization too early is counterproductive: on the one hand it diverts financial resources from other areas, like personnel; on the other hand, it creates the impression that reform is indeed happening and thus provides an excuse not to do anything else.

7. Make a careful decision regarding conscription vs. allvolunteer forcesThe decision between conscription or all-volunteer armed forces is an important one: public pressure will mount in every democracy to get rid of conscription. This is also supported by professional arguments: modern armed forces hardly can rely on short-term conscripts. An all-volunteer force is, however, very difficult to establish and maintain. it is expensive. it requires a real sense of purpose of the force to be able to recruit the necessary quality and quantity of personnel, and it necessitates very strong political control in order to ensure that the forces never act on their own. This decision should not be taken hastily. All of the pros and cons must be considered, including the budgetary implications. Moving to an all-volunteer force must not be seen as a way to save money!

LeSSONS FrOm THe eXPerieNCeS OF OTHer COUNTrieS:

1. For a defense reform to succeed, national consensus on its main objecti-ves and some essential elements is indispensable. The consensus must include rough forecast for military spending and should cover the most important elements of the reform.

2. defense reform cannot be elaborated by the military: the process must be driven by the political/civilian leadership. it must, however, not alienate the military either. This does not mean, however, that one should require the support of recent senior military for the reforms: it would be irrational to expect military leaders educated in another system to be open to radical reform. It is the second and third level of military leaders, who will support reform, if – and that is another essential requirement – the reform offers them a perspective of a better military and a better life.


��

3. The reform should not aim to reach the level of the most progressive forces of today, but should aim to reach a level – at least in some, well-selected areas – where these forces will be by the time of the “conclusion” of the reform.

4. reform is a long process. in order to maintain public support, reforms must provide the political leadership with intermediate successes, which can be shown to the public in regular intervals.

5. Reform should be based on long-term considerations. When planning the reform, the time horizon of eight to ten years should serve as a basis. It is also essential, however, to break down the long process into shorter phases and plan for these shorter phases as they arrive – in the framework of the long-term objectives.

6. reductions are not equal to reform. reductions in many cases, however, will be necessary. It is also true for technical modernization: technology must be introduced only gradually and only if and when the military structures are ready to integrate new technology.

7. Any reform must be modernizing in nature. Traditions and so-called national features must not be used as a pretext not to modernize and to ignore relevant international trends.

8. discipline is important both in the process of planning and, even more so, in implementation. Continuous changes and compromises will make the reform fail.

9. All reforms must set priorities. implementation should follow these priorities, which should not be changed according to the wishes of either the military or the political leadership.

10. No reform can succeed without an adequate defense planning system and sound resource management.

11. International advice is indispensable, but cannot be taken without adapting it to the concrete situation faced by a given country.

This paper was originally published in the Compendium of lectures fromThe Third School of Security Sector Reform, in 2004.


��

dr Biljana vankovskaRedovni profesor na Filozofskom fakultetu u Skoplju

PRAVNI ASPEKTI REFORME BEZBEDNOSNOG SEKTORA: MOĆ I NEMOĆ PRAVA

vLAdAviNA PrAvA, demOKrATiJA i demOKrATSKA KONTrOLA BeZBedNOSNOG SeKTOrA

principi vladavine prava i demokratske kontrole bezbednosnog sektora, podjednako imanentni za demokratsku vladavinu, bili su lajtmotivi reforme u post-komunističkim društvima još od samog početka tranzicije. iznenađujuće, zbog različitih razloga, oni su se veoma retko mogli naći u svom prirodnom jedinstvu. Na vladavinu prava se uobičajeno gleda kao na condition sine qua non u procesu političke demokratizacije i transformacije. demokratska kontrola bezbednosnog sektora, međutim, se ređe stavlja u kontekst političkog procesa, a mnogo više i češće se percipira kao jedan od najvažnijih kriterijuma za integraciju u evroatlantskim strukturama. Zbog toga, elaboracija esencijalne veze između ova dva principa mora se načiniti veoma vidljivom i eksplicitnom.

Polazna tačka ovog diskursa su obično iskustva i tradicije razvijenih zapadnih demokratija, koje je stečeno i razvijeno u toku dugovekovnog prakticiranja demo-kratije. S druge strane, sjajni rezultati u simultanoj implementaciji oba principa ne oslobađaju i razvijene demokratije obaveze da permanentno brinu o njihovom ponovnom preispitivanju u kontekstu novonastalih istorijskih konstelacija i prioriteta. izgradnja Zapadne bezbednosne zajednice (security community), i nastupajući trend internacionalizacije civilno-vojnih odnosa, traže nove demo-kratske odgovore, i to više ne samo na nacionalnom nego i međunarodnom nivou. Tačnije, novi se izazovi javljaju u obliku demokratske (dakle, horizontalne i verti-kalne) kontrole nadnacionalnih oružanih snaga (NATO, eU) i primenljivosti tradicionalnih mehanizama te kontrole. međutim, ono što danas dominira je stano-vište da je Zapad odavno postavio temelje demokratske kontrole i da tu više nema većih problema, osim tekućih.

dr Biljana Vankovska PRAVNI ASPEKTI REFORME BEZBEDNOSNOG SEKTORA: MOĆ I NEMOĆ PRAVA

�0

međunarodni aspekti još uvek nisu na rasporedu, ili čak i ne vide kao neki posebno značajan problem. ipak, u najmanje dva konteksta, čak i nacionalne di-menzije poštovanja vladavine prava i demokratske kontrole u sferi nacionalne bezbednosti pokazale su se veoma ranjivim: za vreme NATO intervencije u Sr Jugoslaviji, i za vreme rata u iraku. Po svemu sudeći, još uvek postoji „doma-ći zadatak” koji se mora obaviti podjednako uspešno i kod razvijenih i kod nastajućih demokratija. Uspesi i neuspesi u oba tabora (in)direktno utiču na drugi tabor. Upravo zbog toga, ono što je potrebno su simultane debate, akcije i razmena iskustva.

Ustavne i pravne reforme i debate u zemljama u tranziciji fokusiraju se uglav-nom na sveukupnu aplikaciju i renesansu klasičnog liberalnog demokratskog kon-cepta i, posebno, na vladavinu prava. Namerno ili zbog vlastite naivnosti, klasični Zapadni koncept se uzima takav kakav jeste i najveće postignuće se vidi u njegovoj celovitoj imitaciji, ne vodeći pri tome računa da je on produkt nekoliko vekova i da je bio izgrađen u drugačijem nacionalnom kontekstu (nacije-države).

pritom, skoro i da se ne postavlja sumnja u tezu da vladavina prava i demo-kratija uvek idu ruku pod ruku. međutim, tu postoje najmanje dva argumenta koja ukazuju da taj odnos nije tako jednostavan kao što izgleda na prvi pogled. Najpre, sami zapadni teoretičari ukazuju na postojeće tenzije između vladavine prava i demokratije. Oba dva koncepta imaju dve strane: formalnu i suštinsku, a samo njihovo jedinstvo omogućuje ostvarivanje paradigme u njenoj celovitosti i punom značaju. Zbog toga se vladavina prava ne može reducirati na čisto pravne forme, nego se mora shvatiti i kao pravni instrument za političku kontrolu onih na vlasti. Što se demokratije tiče, i pored nekih minimalističkih definicija koje reduciraju demokratiju na procedure, izbore i rotaciju političkih elita, suštinske definicije još zahtevaju i poštovanje ljudskih prava (tj. najviši izvor legitimiteta države proizlazi iz njene uloge garanta ljudskih prava).

međutim, još u antičkoj prošlosti, pre pojave liberalne ideologije i demokratske teorije, Platon je definisao krucijalnu dilemu vladavine prava: da li najbolji ljudi ili najbolji zakoni treba da vladaju društvom? drugi velikan filozofije, Aristotel, direktno je replicirao: „Zahtev da vlada pravo jeste zahtev da vladaju Bog i zakoni, ali zahtev da vlada čovek značio bi dopustiti i životinji da vlada, jer strast je nešto životinjsko, a strast korumpira čak i najbolje ljude kada su na vlasti.”6 Dileme starih

6 Aristotel, Politika III, (Beograd: Kultura, 1970): 1286.


��

filozofa su još uvek aktuelne, jer čak i moderna demokratija nije (samo) vladavina naroda, nije ni vladavina čoveka (pojedinca), nego i vladavina prava. U ovaj diskurs uklapa se i poznata Hobsova misao da zakonotvorac nije samo onaj čijom se voljom i autoritetom stvara zakon, nego i oni kroz čije će živote zakon zaista živeti.

Sa istorijske tačke gledišta, teoretičari su prepoznali i jednu drugu tenziju između vladavine prava i demokratije. dok vladavina prava ima za cilj da ogra-niči državnu vlast, glavni cilj demokratije jeste da mobiliše društvo u vršenju državne vlasti (tj. demokratija shvaćena kao participacija).7 drugim rečima, konstitucionalisti pokušavaju da uspostave neku vrstu kontrole nad državom, verujući da državne mere i akcije treba da budu predvidljive, a ne zasnovane na arbiternom odlučivanju. Konsekventno, čak i sam parlament ne može da vrši vlast iznad i izvan granica utvrđenih pravom, i pored toga što je upravo parlament glavni stvaralac/donosilac prava (lawmaker).

promovisanje i implementacija vladavine prava, demokratizacija i ostvari-vanje demokratske kontrole bezbednosnog sektora suočavaju se ogromnim pre-prekama u post-komunističkim društvima. većina njih proizlazi iz same činjenice da ove zemlje moraju proći kroz nekoliko teških procesa - simultano (tj. u isto vreme). Kao što većina analitičara, izvodeći komparativnu analizu, zaključuje - postoje ogromne poteškoće u postizanju efikasne i legitimne vladavine. U nekim slučajevima, čak, legalnost i legitimnost državnih akcija pre se sukobljavaju nego podudaraju i podržavaju.8

U političkim kulturama gde rex dominira Lex-om, vladavina prava se najčešće transformiše u pravo vladara. Zajednički imenitelj ovih političkih kultura jeste tzv. sindrom države, ili drugim rečima - nedostatak državnih tradicija i/ili državne zrelosti. U takvim okolnostima, širi se fascinacija samom državom, što predstavlja prvu i najvažniju prepreku ka istinskoj demokratiji, vladavini prava i demokratske kontrole nad represivnim aparatom države (vojske, policije, itd.). razumevanje etno-nacionalističkih elita se svodi na naciju-državu kao naj-

7 videti više: Sejersted, Francis. „democracy and the rule of law: some historical experiences of contradictions in the striving for good government”. U: elster Jon and Slagstad rune (eds.), Constitutionalism and Democracy, (Cambridge: Cambridge University Press, 1997)8 Basta-Fleiner, Lidija, „The Relevance of the Western Legal Expertise for the Rule of Law in Countries of Transition”. U: vankovska, Biljana, (ed.), Legal Framing of the Democratic Control of Armed Forces and the Security Sector: Norms and Reality/ies. (Geneva i Beograde: dCAF i CCmr, 2001).


��

vredniji cilj, čime i državno (političko) rukovodstvo dobija isti vrednosni oreol. država, analogno, nema cene i u metaforičkom smislu: ona se plaća ako je potrebno i žrtvovanjem ljudskih prava i sloboda, pa čak i ljudskim životima (tj. sveta je stvar žrtvovati život za državnu stvar). Sve dok je ovaj credo validan i podignuto na najviši pijedestal u društvu, može se protumačiti na sledeći način: prvo i pre svega, naša država, a tek onda demokratija i njeni principi.9 Tako, umesto ograničavanje državne vlasti (i njen represivni aparat), rezultat je ne-kritičko obožavanje države.

U situaciji kada se nacionalizam promoviše u najviši izraz patriotizma, vox populi u okviru postojećih političkih institucija de facto znači samo bezrezervno podržavanje militantne politike kroz ustavne mehanizme i kanale. Spremnost za istinski kritički stav i kontrolu od strane parlamenta i javnosti u stvari, uopšte ne postoji. Još gore, svaki se kriticizam percipira kao napad na nacionalnu bezbednost i nacionalne interese. vojna (ili šire, bezbednosna) sfera postaje nedodirljiva za bilo kakav oblik javnog nadzora, zbog toga što nije trenutak za to, jer bi navodno neprijatelji države/naroda mogli zloupotrebiti javnu kritiku režima. interesantno, veoma se često dešava da se i vlast i opozicija slože po tim pitanjima, de facto uklope u postojeći režim i ponašaju se kao njegov deo.10 Opozicija se jedino može oglasiti određenim kritičkim primedbama zbog neuspeha vlasti da ostvari proklamovane nacionalne ciljeve, ne prigovarajući previše o načinima na koji su se ti ciljevi trebali ostvariti (tj. nasiljem). Zbog toga je karakteristično za države involvirane u rat/konflikt da se odgovornost zbog nedostatka javne/druš-tvene kontrole nad bezbednosnim sektorom može, i treba, naći podjednako i na strani vladajućih partija, i kod lojalne opozicije i kod pokorne javnosti. Ovakva situacija najbolje objašnjava zašto države sa očito pristojnim pravnim sistemima i osnovama demokratske kontrole bezbednosnog sektora ne deluju kao demokratije u nedostatku demokratske (i miroljubive) političke kulture.9 Na primer, autor citira debatu u Hrvatskom saboru održanu 6. oktobra 1993. godine, na kojoj je jedan parlamentarac snažno kritikovao svog kolegu koji je govorio (samo) o ‘državi’ umesto o ‘našoj državi’. mirić Jovan, Demokracija u postkomunističkim društvima, (Zagreb: prosvjeta, 1996): 228.10 i pored toga što je makedonija izbegla jugoslovenske konflikte, parlamentarizam je ipak funk-cionirao u senci rata. Od 1991. godine i sticanja nezavisnosti, parlament je doneo dva zakona o odbrani, i u oba slučaja javna debata je izostala, dok su zakoni doneseni bez suštinske rasprave i u parlamentu i sa aklamacijom. Ovaj primer pokazuje da kada država percipira ma kakvu (re-alnu ili imaginarnu) pretnju to stvara atmosferu pritiska na sve državne aktere da manifestuju veliki stepen solidarnosti, što praktično onemogućava istinsku debatu i konstruktivnu kritiku u parlamentu ili javnosti.


��

Prema tradicionalnim shvatanjima demokratije, legitimacija (ili opravdanje postojanja) državne vlasti proizlazi iz svojevidnog imaginarnog dogovora izme-đu onih koji vladaju i onih u čije se ime vlada da će državne institucija ga-rantovati i, na taj način, osigurati bezbednost građana i zaštitu njihovih prava. međutim, jedna od najslabijih tačaka post-komunističkih demokratija se nalazi u tzv. pitanju državljanstva/građanstva.11 etno-nacionalistički sistemi nastoje da naglase podelu između većine (tj. pripadnika dominantne etničke grupe, tj. nas) i manjine (pripadnike manjinskih etničkih grupa, tj. drugih).

Kao po pravilu, vojska i ostale bezbednosne institucije obuhvaćaju pripad-nike dominantne etničke grupe, dok manjine imaju problema da ih percipiraju i prihvate kao nacionalne institucije koje štita sve građane. države u kojim vladaju međuetničke tenzije ne mogu, zbog toga, biti izvor bezbednosti (se-curity-provider) čak i kada imaju najbolju želju, jer osećaj bezbednosti nije uvek objektivan, nego i u velikoj meri, subjektivna kategorija. U ovakvim okolnostima, čak i tradicionalno značenje odnosa između većine-manjine u par-lamentu (zakonodavnom telu), dobija etničku konotaciju.

Po svemu sudeći, danas dominira naivno shvatanje da je vlast naroda dovoljna garancija za demokratsku vladavinu. U zapadnim šemama razmišljanja i pružanja asistencije u promociji demokratije, najvažnija polazna tačka je napraviti da se glas naroda ne samo čuje, nego i da se artikuliše kao pritisak nad onima koji vladaju. To se najpre radi preko parlamenta, kao opšteg predstavničkog tela, a on-da i kroz ostale demokratske političke institucije i institucije civilnog društva. Prin-cip većinskog odlučivanja se isto tako vidi kao esencijalni princip demokratije, naravno uz određene mehanizme koji onemogućavaju tzv. tiraniju većine nad manjinom. međutim, malo je onih koji postavljaju pitanje šta znači kada kroz glas većine dođe do podrške militantne politike, povećanja budžeta za vojsku u rešavanju nacionalnog pitanja i izgradnje države? većina, u javnosti i u parlamentu, ne donosi automatski demokratske inicijative i zakone. Zato, donošenje odluka većinskim glasanjem ne mora uvek značiti da je na delu demokratija.

Uspostavljanje demokratskih osnova političkog sistema predstavlja legiti-maciju za ulazak u društvo razvijenih država i u tzv. međunarodnu zajednicu.

11 Prema nekim od najvažnijih politikologa, „suštinski princip demokratije jeste u konceptu građanstva/državljanstva (citizenship)”. (O’donnell Gulliermo and Schmitter Philippe, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, (Balti-more: John Hopkins University Press, 1986).


��

Prihvaćanje standarda zapadne demokratije je, zato, prvi ali, na žalost, ponekad i poslednji korak na tom putu. Konkretnije, prihvatanje demokratskih standarda sa zapada najčešće se svodi na imitaciju, koja se može javiti u dva vida: ili kao namerno stvaranje iluzije demokratije ili samozavaravanje. vladajuće eli-te u post-komunističkim zemljama (najčešće u novostvorenim), koje su po svojoj mentalnoj strukturi i političkom iskustvu još uvek autoritarne, glasno upotrebljavaju demokratsku retoriku i pravno-institucionalne ornamente radi sticanja toliko potrebne demokratske legitimacije u međunarodnoj zajednici - i tako osiguraju pozicije vlasti.

Gledanje ka Zapadu stvara dupli efekat na način na koji se odvija proces tranzicije. imperativ prihvaćanja demokratskih principa, svakako, inducira veoma pozitivne efekte koje, na kraći ili duži rok, pozitivno menjanju živote građana. Jer, čak i čista imitacija se ne sme sasvim potceniti i odbaciti: mnogi smatraju da je to jedini način stvaranja ambijenta za učenje, prakticiranje i vež-banje demokratije.12 Negativnoj strani imitiranja demokratije, kao i ponekad neprimenljivosti originalnih zapadnih modela na post-komunističku stvarnost, skoro da se i ne pridaje teorijski i praktični značaj. esencijalni paradoks se sastoji u tome što etno-nacionalističke elite mogu dobiti valjani alibi za svoju politiku upravo zbog insistiranja na veštački stvorenim i implementiranim modelima u društvima koja su, u suštini, pluralna (i time neadekvatna za modele države-nacije). multietnička stvarnost i, najčešće, post-konfliktna stvarnost ovih zemalja zahteva drugačija rešenja.

vođeni svojom željom da uđu u integrativne procese ka zapadu, tj. evroatlan-tskim strukturama (nadajući se, pri tome, podršci i finansijskim infuzijama), post-komunistički režimi su zapravo visoko senzitivni na sve što dolazi od tzv. spoljnih faktora. Zapad, u svim svojim dimenzijama, fascinira etno-nacionalističke elite, mada ostaje diskutabilno po kom redosledu oni prihvaćaju zapadne vrednosti kao što su ekonomsko blagostanje, političku stabilnost i vojnu moć.

Zapadna bezbednosna zajednica, kao i svaka od razvijenih demokratija po-jedinačno, imaju ulogu modela za mlade demokratije. U tom smislu, svaki korak ili akcija koje one preuzimaju u svom nacionalnom setingu, kao i na međunarodnoj sceni, ima trenutni uticaj na dešavanja kod njihovih mlađih partnera. Zbog toga, postaje jasno da sam Zapad ima veliku odgovornost da svojim ponašanjem i pošto-

12 mirić Jovan, Demokracija u postkomunističkim društvima, ibidem, str. 106.


��

vanjem vladavine prava i demokratske kontrole upotrebe sile bude vodilja za mlade demokratije.

PrAvNi ASPeKTi demOKrATSKe KONTrOLe BeZBedNOSNOG SeKTOrA: iZmeĐU NOrmATivNOG i STvArNOG

veza između prava i demokratske kontrole nad bezbednosnim sektorom, na prvi pogled, izgleda bizarno. pravne studije se nikada nisu decidno okrenule pitanju demokratske kontrole sigurnosnih struktura, dok su se rasprave po pitanju de-mokratske kontrole bezbednosnog sektora veoma retko osvrtale na pravne di-menzije. Istovremeno, niko ne dovodi u pitanje premisu da je vladavina prava esencijalni preduslov za uspešnu realizaciju principa demokratske kontrole. Naučna oblast koja se bavi pitanjima civilno-vojnih odnosa a, u poslednje, vre-me širom paradigmom reforme bezbednosnog sektora, tradicionalno je u fokusu interesa politikologa i sociologa. veoma je mali broj pravnih eksperata koji bi pokazali dublji naučni interes po ovim pitanjima, dok se pravne studije bave ovim pitanjima na veoma površan način i u kontekstu drugih problema, koji se smatraju više pravničkim. Tako, naizgled kao da problem i ne postoji, jer se svi slažu da je pravna dimenzija demokratske kontrole nad bezbednosnim strukturama veoma važan aspekt cele paradigme.

pad socijalizma i izazovi koje je sa sobom doveo tzv. proces tranzicije ka demokratiji dali su svojevidan podsticaj studijama koje se bave demokratskim menadžmentom bezbednosnog sektora. ili tačnije rečeno, nova paradigma reforme bezbednosnog sektora je postala centralna tačka tzv. democracy-pro-motion community (tj. dela međunarodne zajednice koja se bavi promocijom demokratije). i ponovo, kao da pravnicima ne ostaje mnogo da doprinesu reformskim zahvatima, zbog toga što se smatra da je tzv. prva generacija (uglav-nom, ustavnih i pravnih) reformi civilno-vojnih odnosa ne samo završena, nego i uspešna. Ali i pored ovog (pre)ranog optimizma, još uvek postoje otvorena pitanja i veliki izazovi, pa se nameće pitanje o moći i nemoći prava da promeni i/ili disciplinuje stvarnost kada je u pitanju demokratizacija sigurnosne sfere. Koje su stvarne mogućnosti i ograničenja prava kao sredstva za uvođenje demo-kratske prakse u bezbednosnom sektoru? i, konačno, koliko je dubok jaz između


��

normativnog i stvarnog u zemljama koje tvrde da su uspešno kompletirale prvu generaciju reformi bezbednosnog sektora?

U toku decenijske tranzicije zemalja iz regiona Centralne i Jugoistočne evrope interes za demokratsku kontrolu nad bezbednosnim strukturama bio je uglavnom koncentriran na sociološke i političke aspekte procesa. Javne i akademske diskusije su, međutim, previđale činjenicu da su neka važna pravna pitanja u stvari svodila na čistu imitaciju i veoma retko na značajne pravne inovacije, koje bi odgovarale potrebama trenutka i nacionalnim osobenostima. pravne reforme su uglavnom bile percipirane kao prečica u dugoročnom procesu im-plementacije principa demokratske kontrole, a ne kao dugoročan zahvat. Zbog toga, ne iznenađuje činjenica da postoji duga lista primera koji osvetljavaju nekoherentnost pravnih okvira u kontekstu sigurnosti/odbrane društva. mada sve države proizašle iz bivšeg socijalističkog tabora tvrde da su demokratske (ili bar, mlade demokratije), sve više postaje evidentno da bez vladavine prava demokratske forme mogu postati maska za autokratiju, u kojoj uloga sigurnosnih struktura može biti čak i naglašenija nego u ranijem režimu. Zbog toga, može se reći da izgledi demokratske rekonstrukcije regiona zavise od kreacije i realizacije savremenih pravnih sistema.

mada povezanost između prava i demokratske kontrole bezbednosnog sektora izgleda veoma direktna i nesumnjiva, takav zaključak može voditi ka pojednos-tavljanju ovog kompleksnog odnosa, i to u dve dimenzije. previše usko shvatanje prava može navesti na zaključak da će se demokratski standardi postići ukoliko se etablira ustavno-pravni okvir za funkcionisanje demokratske kontrole. Ili drugim rečima, smatra se da je neophodno regulisati na najvišem pravnom nivou neka pitanja koja su od velikog (klasičnog) značaja za svaki demokratski sistem. Tu spadaju pitanja kao: utvrđivanje kompetencija (nadležnosti) najviših političkih institucija u pogledu demokratskog nadzora nad bezbednosnim sektorom, meha-nizmi za ostvarivanje nadzora i odgovornosti, eksplicitno definisanje misije vojske i pozicije oružanih snaga u političkom sistemu, mehanizmi za zaštitu ljudskih prava u kontekstu balansirane nacionalne bezbednosti, itd. Ovaj pristup zapostavlja činjenicu da je pravo mnogo šira kategorija i da su moderni pravni sistemi daleko razvijeniji, te prodiru u mnoge sfere društvenog života. U tom smislu, veoma velik broj pravnih grana ima, manje ili više, dodirnih tačaka sa položajem i delovanjem sistema nacionalne bezbednosti i, time, sa principom demokratske kontrole. Kao što u medicini postoje različite specijalnosti u različitim granama, podjednako se


��

može reči da i pravni eksperti raspolažu znanjem iz različitih oblasti prava, koje su neophodne u kontekstu razumevanja i ostvarivanja nečega što na prvi pogled može izgledati kao stvar od vojno-političkog značaja. Na primer, grana prava koja se bavi ljudskim pravima postala je stub moderne demokratije i modernog ustavnog prava, dok se klasično vojno pravo već pomera u prošlost. Osim toga, današnje međunarodno pravo ima mnogo više reći po pitanjima koja su dugo vremena smatrana za isključivu suverenu nadležnost države. druga moguća opas-nost u nerazumevanju odnosa između prava i demokratske kontrole proizlazi iz mogućnosti da se političkim, sociološkim, kulturnim i drugim faktorima prida tako veliki značaj, da se time pravna sredstva sasvim potcene i njihova reformatorska moć nepravedno odbaci.

Zemlje u tranziciji, a još više one koje su prošle (ili još uvek proizlaze) kroz nasilne konflikte, suočavaju se sa hipotekom starih i zaostalih problema u sferi bezbednosti, dok se u isto vreme pojavljuju novi izazovi kroz nove bezbednosne pretnje i fenomene. I pored toga što traganje za adekvatnim solucijama ima sve izglede da bude dug proces, jedno je sigurno: građenje demokratije i mira priznaje neophodnost prava i pravih metoda rekonstrukcije stvarnosti. promene koje se dešavaju i u razvijenim demokratijama, a koje se pokazuju ranjive na bezbednosne (i još više vojne) pretnje, dokazuju najbolje da je vladavina prava conditio sine qua non za svako moderno društvo. moć prava je u tome što političke procese čini predvidljivim, a političare odgovornim. Posmatrano sa pozicija bezbednosnih struktura, pravo podjednako osigurava njihovu sigurnost u smislu zaštite od pokušaja njihove manipulacije u političke svrhe.

Uloga koju pravo može odigrati u promovisanju demokratske kontrole bezbednos-nog sektora je kompleksno pitanje koje se može analizirati s različitih stanovišta. Ali jedno je sigurno: radi se o pitanju koje je isuviše ozbiljno da bi se prepustilo samo (ustavnim) pravnim ekspertima. čak i površan pregled razvoja i tradicija principa vladavine prava u razvijenim demokratijama pokazuje da pravo poseduje neprocenjiv kapacitet u promovisanju demokratskih principa vladavine, ali ono, isto tako, ima i svoje granice. drugim rečima, da bi pravo zaista postiglo svoje efekte i uspostavilo se u demokratskom ambijentu, pored efikasnih i funkcionalnih političkih institucija potrebno je i zrelo civilno društvo.

Osnovni postulat na kome počiva odnos između politike i prava jeste njihova uzročno-posledična povezanost. Tako, politička aktivnost organizovanog druš-tva jeste glavni inspirator i kreator prava, dok je pravo najefikasnije sredstvo


��

za realizacije političke volje. efikasnost prava proizlazi iz obavezujuće snage pravnih normi iza kojih stoji mogućnost primene državne prinude. Pozitivni pravni poredak jedne zemlje jeste rezultanta borbe različitih političkih snaga koje deluju u okviru političkog sistema. Pravo, s druge strane, prestavlja faktor stabilnosti društvenih odnosa koje su predmet njegove regulacije, zbog toga što, kada su jednom pravno uređeni, svaka njihova buduća promena pretpostavlja određeni standard u smislu političke saglasnosti onih političkih subjekata koji imaju (ne)formalni uticaj u procesu njihovog normiranja. To se jedino može obezbediti preko utvrđene formalne procedure za donošenje ili promenu pravnih akata. Suprotno pravu, politika je dinamičan proces utvrđivanja, izražavanja i artikulisanja različitih interesa.

mada su pravo i politika usmerene ka istom cilju, njihov se međusobni odnos karakterizira jednom unutrašnjom suprotnošću: istovremeno u svojstvu instru-menta preko kog politika najefikasnije ostvaruje svoje ciljeve, pravo igra i ulogu sredstva za ograničavanje političke akcije u smislu promene društvenih odnosa. Ova dvojna uloga prava proizlazi iz njegove relativne autonomije, kako u pogledu drugih normativnih poredaka, tako i u odnosu na politički proces. Pravne norme se mogu definisati i kao modeli ponašanja, kreirani od strane zakonodavca ili egzekutivnih ograna vlasti. To postaje moguće ukoliko na pravne norme gleda kao na koncentrirani izraz sistematskog znanja i unese programski kod ponašanja pojedinaca i/ili kolektivnih društvenih aktera. U tom smislu, neki autori govore o pravu kao o specifičnom društvenom algoritmu, zbog njegove sposobnosti da programira buduće ponašanje u vidu formalizovanih društvenih ponašanja.13

U definisanju i ostvarivanju svojih glavnih ciljeva svaka politika nastoji da se-be prikaže kao trajnu. međutim, ta se trajnost politike može osigurati jedino ako politički ciljevi i mehanizmi za njihovo ostvarivanje dobiju normativni, tj. obavezujući karakter. međutim, suština obaveznosti pravnih normi jeste i mora biti i u tome da se ona manifestuje i prema političkim akterima, čak i kada donose pravne norme.

Glavna uloga prava u bezbednosnoj sferi sastoji se u obezbeđivanju željenog ponašanja društvenih subjekata prema potrebama i imperativima koje proizlaze

13 plamen pantev, „Legal issues of the Democratic Control of the Armed Forces in the process of the Security Sector Reform: The Case of post-Communist Countries in South-Eastern Europe”. U: Biljana vankovska (ed.), Legal Framing of the Democratic Control of Armed Forces and the Security Sector: Norms and Reality/ies, ibidem, str. 17.


��

iz koncepcije i strategije nacionalne bezbednosti. Zbog značaja objekata zaštite u bezbednosnoj sferi (nezavisnost, teritorijalni integritet zemlje, mir, ustavni poredak, ljudska prava, itd.), pravne norme koje reguliraju ovu oblast dobijaju na težini i obično se mogu naći u samom vrhu hijerarhije pravnih normi i akata. Naravno, postoje velike razlike između onog dela prava koji se odnosi na odbranu zemlje od spoljnih opasnosti (odbrane), unutrašnjih (ustavnog poretka) pretnji, i recimo - regulacije potencijalnih društvenih konflikata na miran način (kroz pravno-institucionalne mehanizme). međutim, i ovde se može ustanoviti određeni paradoks: i pored obavezujuće snage pravnih normi, uspešno funkcioniranje bez-bednosnog sektora, i šire, samog političkog sistema, pravna regulativa se može pokazati nedovoljnom. Pravo može ispuniti svoju funkciju jedino ako u isto vreme u društvu postoji odgovarajuća pravna svest i pravna kultura članova društva i, posebno, ako rešenja koja nudi pravna regulativa koincidiraju sa vladajućim mo-ralnim i običajnim normama.

ipak, pravni teoretičari i eksperti s pravom ukazuju da prenaglašavanje pravnih aspekata demokratske kontrole nosi sa sobom opasnost od svođenja cele reforme bezbednosnog sektora na tehničko pitanje u smislu hijerarhijske postavljenosti pravnih normi i onog koji je njihov kreator u krajnjoj instanci.14 Kao što je već naglašeno, jedna od glavnih prepreka u procesu pravnog garantovanja principa demokratske kontrole bezbednosnog sektora jeste autoritarno nasleđe iz proš-losti, tzv. demokratski deficit, paralelni proces izgradnje države i nacije koje na jedan ili drugi način zahtevaju istaknutu poziciju najdržavnije institucije (tj. vojske i policije), kao i nezrelo civilno društvo. Po pravilu, sve države u tranziciji imaju velike probleme u pogledu pristupa informacijama koje se odnose na sferu bezbednosti kao i nedostatak civilne ekspertize (tj. nezavisnih civilnih eksperata). U tom smislu, pitanje treninga i edukacije civilnih eksperata, i posebno parla-mentaraca, javnih službenika, pa i građana ostaje prioritet za godine koje dolazi, čak i pod uslovom da se pravne reforme završe na zadovoljavajući način.

deFiNiSANJe rASPOredA PrAvNiH reFOrmi BeZBedNOSNOG SeKTOrA

razvijene demokratije se suočavaju sa vlastitim izazovima, tj. bezbednosnim pretnjama i nadnacionalnim okruženjem koji proizlazi iz tzv. zapadne security 14 vojin dimitrijević, „Societal and Cultural Prerequisites for Promotion and implementation of the democratic Control of Armed Forces”. U Biljana vankovska (ed.), ibidem, str. 27.


�00

community (bezbednosne zajednice) u periodu nakon završetka Hladnog rata. Demokratska kontrola bezbednosnog sektora i vladavina prava u zemljama u tranziciji suočavaju se sa dvostrukim izazovom. One moraju uvesti i realizirati, po prvi put u mnogi slučajevima, ova načela u svom uskom nacionalnom okruženju, dok u isto vreme, snažno nastoje da uhvate priključak sa novim međunarodnim tokovima, ili bolje tzv. internacionalizacijom bezbednosti.

Analize koje se bave nacionalnim slučajevima iz regiona bivšeg istočnog bloka na prvi pogled izgledaju veoma kompleksne i previše divergentne da bi se lako mogao doneti zaključak o stanju stvari kada se radi o pravnim reformama u sektoru bezbednosti. Ipak, dublja analiza i komparacija pokazuju da su sve ove zemlje (uključujući i nove članice NATO-a) suočene sa sličnim problemima u kontekstu reforme pravnim sredstvima. Tako-zvana prva generacija reformi koja je obuhvatila transformaciju civilno-vojnih odnosa u većini zemalja u tranziciji, smatra se da je bila uspešno obavljena, bar kada se uzme u obzir činjenica da su sve ove zemlje (ili bar ogromna većina) promenile ustavne i zakonske okvire i sankcionisale demokratsku kontrolu kao jednu od krucijalnih principa novih sistema. Ipak, glavni problem nije u odsustvu pravnih normi nego u njihovoj nezadovoljavajućoj implementaciji. Spoljni faktori (tj. podsticaj koji dolazi preko saradnje sa Pzm/NATO forumima i imitacija zapadne legislative) su odi-grali glavnu ulogu u ovom procesu, ali ne bez problema. U principu, izgleda da još uvek dominira usko shvatanje demokratske kontrole, kao principa koji se uglavnom odnosi na oružane snage, čime se ostale bezbednosne strukture (kao policija, tajne i obaveštajne službe, itd.) gube iz vida.

činjenica je da moderni ustavi15, po pravilu, u većem ili manjem obimu, uređuju pitanja iz oblasti nacionalne bezbednosti, što samo po sebi govori o značaju ove materije. Garancija da se neka najvažnija pitanja uređuju najvišim pravnim aktom države je suštinska: ona onemogućava lako manipulisanje kroz (lakši za promenu) zakonodavni proces. U tom smislu, najznačajnije je videti 15 Interesantno je što ustavi najstarijih zapadnih demokratija imaju veoma mali broj odredba koje bi na neki eksplicitniji način garantovale princip demokratske kontrole nad bezbednos-nim snagama. po ovom pitanju, izgleda da su ustavi novonastalih demokratija daleko ‘napre-dnije’, jer zbog uticaja eksternih faktora nastoje da unesu takve odredbe i time dokazu svoju ‘demokratičnost’. Još dalje, neke od ovih država donose posebne zakone čiji sam naziv upućuje na ovu materiju. Nažalost, sto je više eksplicitnog normiranja, društveni indikatori pokazuju nezadovoljavajuće stanje. mnogima u tzv. democracy promotion community, koji se zalažu za neke tzv. matrix projekte, još nije jasna diferencijacija između ustava (konstitucionalizma) u formalnom i materijalnom vidu.


�0�

koja su ta pitanja kojima ustavi posvećuju više pažnje i zašto. Komparativna analiza savremenih evropskih ustava pokazuje da uglavnom dominiraju dva centralna pitanja: utvrđivanje položaja i učešća građana u oblasti nacionalnog bezbednosnog sistema. Ova se materija razumljivo dovodi u kontekst zaštite ljudskih sloboda i prava, jer se smatra da je ovo važan indikator demokratičnosti celokupnog pravnog i političkog sistema.

i pored intenziviranog procesa profesionalizacije oružanih snaga u mnogim razvijenim zemljama, zemlje u tranziciji još uvek utvrđuju učešće građana u odbranu zemlje kao pravnu dužnost. i pored nastojanja da reformisani ustavi izbace stare ideološke atribute vezane za opštu vojnu obavezu kao čast, sveta dužnost, itd. - još uvek vojna obaveza dobija odgovarajuću pažnju u ustavnim odredbama. imajući ovo u vidu, ustavna garancija prigovora savesti, i mogućnost uvođenja alternativne službe (tj. civilno služenje vojnog roka) jeste jedna od najvažnijih demokratskih tekovina moderne ustavnosti.

drugi kompleks pitanja kojim moderni ustavi posvećuju pažnju odnosi se na utvrđivanje normativno-pravnih odnosa i relacija između političke vlasti i oružanih snaga. Smatra se da je ustavna garancija principa civilne nadmoći univerzalna vrednost i civilizacijska tekovina svakog demokratskog ustavnog sistema. modaliteti po kojima se ova pitanja konkretno definišu jesu različiti, zavisno od oblika političkog sistema i demokratskih tradicija. Pored definisanja mandata oružanih snaga (tj. eksterne i eventualno ograničene unutrašnje fun-kcije), ustavno definisanih pretpostavki za uvođenje ratnog/vanrednog stanja u zemlji i suspenzija određenih ljudskih sloboda i prava, itd. - ipak, najvažnije pitanje jeste razgraničavanje ingerencija pojedinih nosilaca vlasti po pitanjima nacionalne bezbednosti i kontrole nad oružanim snagama. implementacija ovih odredbi jeste još uvek Ahilova peta mnogih demokratija, jer je izgleda ključ demokratski postavljenih civilno-vojnih odnosa u odnosima između civila (tj. političkih institucija). Takozvani veliki trougao (Parlament-vlada-Šef drža-ve) je izazov i u normativnom i u stvarnom aspektu odvijanja ovih odnosa. dilema se postavlja u kontekstu pitanja balansa stvarne moći između nosilaca zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, i kako se on odražava na efikasnost kontrole nad bezbednosnim sektorom. U stvari, stvarni rezultati i efikasnost civilne nadmoći direktno su determinisane efikasnošću celokupnog političkog mehanizma za kontrolu i ograničavanje aparata javne vlasti.


�0�

pravna tehnika kreiranja novih ustavnih i zakonskih okvira u zemljama u tranziciji u suštini i ne predstavlja veliki problem. Drugo je pitanje koliko je strana pravna ekspertiza u ovom domenu relevantna, tj. da li demokratska kon-trola bezbednosnog sektora u svom pravnom obliku može biti poklon i koji je najbolji način da se pomogne zemljama u tranziciji. Uostalom, zapadna demokratija nije izgradila jedan model, niti je to uradio NATO. Jedan od najpozitivnijih uticaja dolazi od strane Evropskog suda za ljudska prava, kao institucija koja postaje sve značajnija po efektima koje vrši na tako suštinska pitanja kao što su: unutrašnja i spoljna upotreba oružanih snaga, uravnoteženi pristup pitanjima zaštite nacionalne bezbednosti od strane država uz istovremeni respekt za ljudska prava i slobode, itd. presude Evropskog suda diskretno ali snažno utiču na promene zakonodavstva zemalja članica Saveta evrope, koje moraju prilagoditi svoja zakonodavstva sa odlukama Suda.

U zaključku se može konstatovati da u zemljama u tranziciji se upravo odvi-aju simultane reforme, koje se ponekad mogu i naći u kontradiktornom odnosu. evidentno je da kada političke elite pokušavaju da kombinuju legitimitet i efikasnost vladavine, to obično rade na štetu principa legaliteta. Zemlje involvirane u unutrašnje konflikte, upravo izašle iz njih, ali i slučajevi tzv. odsustva države (kao Kosovo), zahtevaju nove, fleksibilnije ne-tradicionalne oblike koncepta demokratske kontrole, koji bi obuhvatili sve naoružane strukture i formacije na određenoj teritoriji (državne, para-državne, međunarodne misije, kriminalne bande, itd.). evidentno, ovakve situacije zahtevaju i nešto drugačiju pravnu asistenciju i regulativu.

Ovaj rad prvobitno je objavljen u Zborniku radova saI Škole reforme sektora bezbednosti, 2003. godine.


�0�

Saša Jankovićpravni savetnik, Šef programa za bezbednost i odbranu u Odeljenju za demokratizaciju misije OeBS-a u Srbiji

PARLAMENTARNA KONTROLA SEKTORA BEZBEDNOSTI

POTreBA ZA KONTrOLOm SeKTOrA BeZBedNOSTi (KONTrOLA KONTrOLOrA)

„Sed quis custodiet ipso custodes?“�6

„Parlament je radionica demokratije“17

(Ali, ko će čuvati čuvare?)

SeKTOr BeZBedNOSTi

Pojam i ciljeviSektor bezbednosti u užem smislu obuhvata sve institucije i organizacije koje su ovlašćene da u jednom društvu primene silu ili zaprete njenom primenom18. čine ga, dakle, vojska, policija, bezbednosne službe, pogranične jedinice, pa-ramilitarne jedinice, carinske službe… Sektor bezbednosti postoji da bi štitio građane - bezbednost njihovog života, rada, životnog prostora, bezbednost druš-tvenog i državnog sistema u kome su izabrali da žive (i koji u narednom ciklusu, u skladu sa pravilima koja su sami odredili, mogu odlučiti da promene), bezbednost njihovog nacionalnog bića. Od koga sektor bezbednosti štiti građane - od drugih građana koji neorganizovano ili organizovano krše pravila ponašanja, koji svoje neslaganje sa demokratski utvrđenom voljom većine izražavaju nasilnim sredstvima, od neželjenih uticaja iz inostranstva, od direktne ili indirektne spoljne agresije…16 Juvenal, pesnik i satiričar iz vremena starog rima. ipak, pitanje se postavlja još od vremena platona.17 vinston čerčil18 U širem, tu spadaju i institucije i organizacije koje se staraju o kontroli „užeg sastava“ sektora bezbednosti.

Saša Janković PARLAMENTARNA KONTROLA SEKTORA BEZBEDNOSTI

�0�

posao sektora bezbednosti je kontroverzan, jer se sastoji u tome da, radi zaštite demokratski utvrđenih prava većine, krši ljudska prava manjine koja ugrožava ona prva prava. Ne treba posebno objašnjavati, čini mi se gotovo ni u jednom delu sveta, posledice koje nastaju kada ove dve vrste „prava“ zamene mesta. Da se to ne bi desilo, kontrola i nadzor su neophodni.

Čije interese štiti sektor bezbednosti i čimePostoje mnogi nivoi i vrste interesa - lični, grupni, javni, državni, nacionalni,

globalni, prikriveni, ograničeni… Sektor bezbednosti treba da štiti one interese za koje pravni sistem traži da ih sektor bezbednosti štiti19. Što pravni sistem jasnije određuje štićene vrednosti, kriterijume za njihovo identifikovanje, organe koji te kriterijume treba da primenjuju na realne situacije i način zaštite, manja je mogućnost da sektor bezbednosti postane „sam sebi gazda“ i lakše je utvrditi odstupanje od datog mu zadatka.

Potencijalni sukob interesaiz mnoštva razloga, sektor bezbednosti može imati drugačije interese od onih

koje bi trebao da štiti, ili mu takvi interesi mogu biti nametnuti. Sukob interesa građana i drugih interesa, ako druge interese štiti sektor bezbednosti, dovodi do tragičnih posledica zahvaljujući elementu prinude koji je u takvom sukobu osnovni „argument“ policije, vojske, službe bezbednosti i drugih „čuvara“. Ulo-ga parlamenta je preventivna - definisanjem vrednosti koje se štite, pretnji od kojih se štite, kriterijuma za određivanje prijatelja i neprijatelja tih vrednosti, ali i kontrolom sprovođenja datih smernica i poštovanja utvrđenih principa - par-lament se stara da do sukoba ne dođe.

Za izvršenje postavljenog zadatka, sektoru bezbednosti stoje na raspolaganju sva sredstva dozvoljena međunarodnim i domaćim pravom, od legitimisanja ili „poziva na informativni razgovor“ do atomske bombe. i sve to u ime građana. da li su aktivnosti koje preduzima sektor bezbednosti efikasne i kvalitetne - pro-ceniće njihova unutrašnja kontrola i vlada kao izvršni organ. da li su legalne, zakonite - u krajnjoj liniji svoju reč daće odgovarajući sud. Odgovor na najteže pitanje - da li zaista štite interese građana i njihovu volju, da li brane vrednosti koje treba da brane, da li su njihovi neprijatelji istovremeno i neprijatelji građana - može dati samo parlament.20 19 Ovde pretpostavljamo da je pravni sistem demokratski odraz volje naroda.20 Naravno, i sami građani, ali svaki parlament se trudi da ne dođe do toga da „narod“ mora di-rektno, mimo izbora, da izrazi zadovoljstvo, ili, mnogo češće, nezadovoljstvo načinom na koji se u njegovo ime obavljaju državni poslovi.


�0�

Humana bezbednostSavremeni koncept „humane bezbednosti“21 u centar pažnje stavlja bezbed-

nost ljudi, građana, ne dozvoljavajući da se izvedene kategorije - bezbednost grupe, države, nacije, regiona… otuđe od svoje osnove i postanu svrha same sebi. Predstavljanje situacije na način da „iako građani žive u lošim uslovima i u opasnosti, snage bezbednosti su u potpunosti spremne da očuvaju državne i nacionalne interese“ je slika starog koncepta otuđene bezbednosti, kome je do-brobit građana samo usputna.

„GOOd GOverNANCe“

„Dobro upravljanje karakteriše predvidivo, otvoreno i prosvećeno vođenje politike, birokratija prožeta profesionalnim etosom čiji je cilj unapređivanje javnog dobra, vladavina prava, otvoreni procesi i snažno građansko društvo koje učestvuje u javnim poslovima“.��

da bi se određena država smatrala modernom demokratskom zajednicom, potrebno je da u njoj postoji kvalitetan sistem upravljanja. pod terminom „good governance“ podrazumeva se način upravljanja (državnim) resursima koji na optimalan način, organizovano i efikasno iskorišćava raspoložive potencijale. Sektor bezbednosti jedan je od velikih „potrošača“ društvenih resursa, kako materijalnih tako i ljudskih. Kvalitetno „upravljanje“ sektorom bezbednosti, koje podrazumeva i jasnu kontrolu sektora, zbog velikih materijalnih i ljudskih resursa koje on obuhvata jedan je od prvih kriterijuma za „good governance“.

iNTeGrACiJe

Na evropskoj pozornici glavni cilj međunarodne zajednice jeste stvaranje klime stabilnosti u kojoj može da cveta ekonomski razvoj. Prema Wim F. van eekelen-u, članu holandskog Senata i potpredsedniku Parlamentarne skupštine NATO - stabilnost karakterišu:

1. vladavina zakona i njegova primena u praksi.

2. Funkcionalna pluralistička demokratija na svim nivoima vlasti – držav-nom, pokrajinskom i opštinskom.

21 vidi: Sadako Ogata, empowering People for Human Security, Payne Lecture, Stanford Uni-versity, 2003 (http://www.humansecurity-chs.org/newsandevents/payne.html)22 World Bank. 1994. Governance: The World Bank’s experience, vašington, 1994.


�0�

3. Tržišna ekonomija sposobna da se nosi sa konkurencijom.

4. dobrosusedski odnosi, uključujući i konstruktivan napor da se reše ma-njinska pitanja.

5. demokratska kontrola oružanih snaga, uključujući i parlamentarni nad-zor bezbednosne politike, transparentnost budžeta i odgovornost za nje-govo sprovođenje.

poznati radovi Marka Karnovala23 (marco Carnovale) iz NATO Odelenja za političke poslove i džefri Sajmona (Jeffrey Simon)24 sa Nacionalnog univerziteta odbrane iz vašingtona, poslužili su direktoru za istraživanja Centra za evropske studije bezbednosti dejvidu Grinvudu (david Greenwood) da sačini tzv. „Karno-val-Sajmonov tes“ na osnovu koga se procenjuje kvalitet demokratske kontrole nad oružanim snagama u zemljama koje su kandidati za članstvo u NATO paktu. Osnovni kriterijumi koji se testom utvrđuju su:

1. Jasna podela nadležnosti između šefa države, šefa vlade i odgovarajućih ministara u odnosu na sektor bezbednosti, zasnovana na ustavu ili zakonu.

2. Postojanje nadzora od strane vlade odnosno izvršne vlasti nad ge-neralštabom i komandnim kadrom preko ministarstva odbrane, pri čemu ministarstvo treba da donosi odluke o veličini, obliku, opremljenosti i angažovanju oružanih snaga.

3. Parlamentarni nadzor nad institucijama odbrane - prvenstveno ali ne i isključivo sproveden kroz „snagu novčanika“, koji: a) ide dalje od formalnog odobravanja predloga izvršne vlasti; b) uključuje, kroz odgo-varajuće odbore, glavne opozicione partije i c) oslanja se na obrazovano skupštinsko osoblje i spoljne eksperte.

4. Opšte shvatanje o značaju demokratske civilne kontrole nad oružanim snagama, pri čemu je: a) vojni kadar jasno odgovoran civilnim funkcionerima i b) civilni funkcioneri su jasno odgovorni izabranim predstavnicima društva.

23 marco Carnovale, “NATO Partners and Allies: Civil-military relations and democratic Con-trol of the Armed Forces”, NATO review, No 2, march 1997, pp32-35;24 Jeffrey Simon, “roadmap to NATO Accession: Preparing for membership”, Institute for National Strategic Studies (INSS) Special Report, October 2001, p1.


�0�

Hadson institut iz indijanopolisa (SAd)25 sponzorisao je studiju koja dalje razgrađuje postavke Karnoval-Sajmonovog testa i daje „ček listu“ od šest tačaka kojima se demonstrira dostignuti nivo demokratskih civilno-vojnih odnosa. U toj listi, pitanje demokratske civilne kontrole zauzima još istaknutije mesto26:

meĐUNArOdNA NAčeLA

Iako se bezbednost i odbrana smatraju najdelikatnijim pitanjima nacionalne suverenosti, postoje određena načela koja se smatraju regionalnim standardima za uređenje demokratskih civilno-vojnih odnosa. veliki doprinos u definisanju tih načela dao je OeBS-ov Kodeks ponašanja o političko-vojnim aspektima bezbednosti.27

Ta načela su28:

• država ima legitiman monopol sile; bezbednosne službe su odgovorne legitimnim demokratskim vlastima

• Parlament je suveren i izvršnu vlast drži odgovornom za razvoj, primenu i menjanje bezbednosne i odbrambene politike

• parlament ima jedinstvenu ustavnu ulogu u odobravanju i nadgledanju odbrambenih i bezbednosnih troškova

• Parlament ima ključnu ulogu u proglašenju i ukidanju vanrednog ili ratnog stanja

• Načela „good governance“ (dobrog upravljanja) i vladavina prava važe za bezbednosni sektor kao i za druge organe vlasti

• Pripadnici sektora bezbednosti su pojedinačno odgovorni pred sudovima za kršenja domaćih i međunarodnih zakona

• institucije sektora bezbednosti su politički neutralne.

25 www.hudson.org26 vidi: Civil-military relations in Post Cold War europe, Conflict Studies research Centre, iSBN 1-903584-55-8, 2001 (http://da.mod.uk/CSrC/Home/Central_and_eastern_europe/G102 / G102.chap1)27 www.osce.org28 vidi: Parlamentarni nadzor bezbednosnog sektora - Priručnik za poslanike br. 5 - 2003, ženevski centar za demokratsku kontrolu oružanih snaga (GCdCAF).


�0�

meHANiZmi KONTrOLe SeKTOrA BeZBedNOSTi

POdeLA vLASTi

Savremene države odlikuju se složenom organizacijom u kojoj je svaka od mnoštva institucija obavlja jedan ili više poverenih društvenih poslova. Najopštiji nivo te „podele posla“ su zakonodavna, izvršna i sudska vlast, i u najvećem broju zemalja državno uređenje se zasniva na principu podele vlasti na tri navedene grane, prvi put tako definisane u monteskjeovom delu „Trias politica“. iznad njih stoji samo građanin - kome vlast zaista i pripada, i koji njeno vršenje, preko izbora, poverava odgovarajućim organima.

Smatra se da je vođenje bezbednosne politike „prirodni“ zadatak izvršne vlasti jer ona poseduje nužno znanje i može brzo da deluje. Budući da je neposredni „šef“ sektora bezbednosti, izvršna vlast ga nužno i kontroliše. Parlament, sa svoje strane, neposredno kontroliše izvršnu vlast, a s obzirom na značaj (i mogućnost zloupotrebe) sektora bezbednosti, ne odriče se ni direktnog nadzora nad njim, uspostavljajući tako sistem međusobnih provera i ravnoteže nužan za pravilan odnos zakonodavne i izvršne vlasti.29 Sudska vlast, kao „najnezavisnija“, kon-troliše sve organe, institucije i pojedince, pa i sektor bezbednosti tako što goni i sankcioniše nepoštovanje pravnih normi. Za potpuniju sliku institucionalizovanih kontrolnih mehanizama, neophodno je pomenuti i instituciju ombudsmana, čestu u mnogim državama, koja treba da omogući neposredniji i manje birokratski način za zaštitu prava građana i svojevrsnu prečicu u kontroli sektora bezbednosti.

KONTrOLNA ULOGA PArLAmeNTA

U demokratskom društvu, organi i institucije vlasti dužni su da povereni posao (nadležnosti) obavljaju legitimno, legalno, kvalitetno i efikasno. Savreme-ne demokratije ne ostavljaju slučaju da odredi da li će tako i biti, već stvaraju složen sistem kontrole, provera i ravnoteža, koji treba da obezbedi poštovanje navedenih zahteva. parlament, odnosno zakonodavna vlast, u toj „podeli pos-la“ ima posebnu ulogu. Budući da je jedini organ vlasti sastavljen tako da re-prezentuje volju građana - birača, parlament je jedini legitimni predstavnik gra-đana - nosioca suvereniteta30. Upravo ta osobina mu daje pravo i obavezu da se

29 Isto kao pod 13

30 Uz izuzetak predsednika države, kada ga biraju građani na neposrednim izborima.


�0�

stara da drugi organi vlasti, u suštini izvedeni iz parlamenta, takođe slede stvarnu volju građana. On to čini donoseći ustav i zakone, kojima osniva ili ukida poje-dine organe i institucije vlasti i određuje im nadležnosti, postavljajući najviše državne funkcionere i nadgledajući njihov i rad institucija.

Zbog svog neposrednog izvora u volji građana, kao i osobine i obaveze parlamentaraca da se mnogo više kreću „među narodom“ i „opipavaju narodni puls“ od visokih vladinih službenika, Parlament je institucija predodređena da se stara o saglasnosti bezbednosne politike i prakse sa interesima građana i prin-cipima humane bezbednosti.

Savremena razmatranja demokratije ukazuju na nemogućnost parlamenta da do kraja i dovoljno verodostojno prenese i zaštiti volju naroda. U tom smislu, sve više značaja za rešavanje tzv. „demokratskog deficita“ dobija civilno društvo - nevladine organizacije, mediji, stručni forumi31. može se reći da oni pomažu parlamentu i drugim institucijama (sudstvo, unutrašnji kontrolni mehanizmi, ombudsman) u ostvarivanju kontrolne uloge. Ako parlament u svojoj funkciji zakaže (uz ili bez pomoći civilnog društva) tada, u krajnjoj liniji, građani kao nosioci suvereniteta to sankcionišu izborima ili, u najdramatičnijem slučaju, diplomatski rečeno - neposredno uređuju svoje odnose sa sektorom bezbednosti. Naravno, ceo sistem na kome se zasniva moderna demokratija zasniva se na ideji da, zbog svih teškoća koje u tom procesu nastaju, građani ne treba neposredno da vrše vlast, već preko demokratski izabranih predstavnika.

Ostvarivanje parlamentarnog nadzoraNadzor nad sektorom bezbednosti parlament, u osnovi, ostvaruje:

1. donošenjem zakona koji regulišu sektor bezbednosti (kojima se ustanov-ljavaju institucije sektora bezbednosti, regulišu osnovi njihove organi-zacije, utvrđuju ovlašćenja, uređuju međusobni odnosi i odnosi sa dru-gim organima itd.),

2. odobravanjem budžeta sektoru bezbednosti (kao i drugim sektorima),

3. vršenjem određenih neposrednih ovlašćenja koja zadiru u rad sektora bezbednosti (npr. davanje saglasnosti na predlog za imenovanje najviših

31 U teoriji se termin „civilno (građansko) društvo“ definiše uglavnom indirektno - obuhvata ob-like organizovanja koji stoje između društvene jedinke i države kao oblika organizovanja.


��0

vojnih funkcionera, ratifikacija međunarodnih ugovora, odobrava slanje trupa u inostranstvo) i

4. neposrednom kontrolom sektora bezbednosti.

Uslovi za funkcionalnu parlamentarnu kontroluS obzirom da je parlamentarna kontrola sektora bezbednosti samo deo sveu-

kupnog kontrolnog kapaciteta parlamenta, na njen kvalitet utiču tri opšte grupe uslova:

1. Formalna kontrolna ovlašćenja (uključujući ustavna i zakonska ovlašće-nja i dugotrajnu praksu);

2. stvarna mogućnost (kapacitet) parlamenta da vrši kontrolu, u smislu pos-tojanja stručnih znanja i tehničkih mogućnosti i

3. postojanje političke volje kod parlamentaraca da koriste svoja ustavna i zakonska kontrolna ovlašćenja.32

Brus džordž, predsednik britanskog Komiteta za odbranu u donjem domu Parlamenta i potpredsednik Parlamentarne skupštine OSCe, govori u ovom smislu o Trijadi „Autoritet“, „mogućnost“ i „Stav“ - trostrukom A (na engleskom – „Authority“, „Ability“ i „Attitude“) delotvornog parlamentarnog nadzora.

FOrmALNA OvLAŠĆeNJA i NAJBOLJe PrAKSe

Iako se ustavni i zakonski okviri, kao i istorijski, kulturni, društveni i eko-nomski uslovi različitih zemalja razlikuju, može se navesti korpus formalnih ovlašćenja, instrumenata i praktičnih postupaka koji potencijalno stoje na raspo-laganju parlamentu u nadzoru nad sektorom bezbednosti.

1. Parlament ima pravo da odluči o početku i kraju rata, kao i vanrednog stanja. Parlament se Ne raspušta tokom tih perioda, kriznih za naciju.

32 prema: Dr. Heiner Hänggi, Assistant Director, GCDCAF, Switzerland: „Best Practices“ of Parliamentary Oversight of the Security Sector, paper presented at the International Workshop on the „Experiences of South East European States in the parliamentary Control of Armed Forces: Achievements and Problems“, Kyiv, Ukraine, September 2001.


��

2. Parlament ima pravo da odobri ili ne odobri upotrebu vojnih i drugih snaga bezbednosti van granica zemlje. Uz to, parlament ima pravo da odobri ili ne odobri učešće države u međunarodnim mirovnim misijama.

3. Parlament ima pravo da dá ili uskrati saglasnost na odluke predsednika, premijera ili ministra odbrane o imenovanju ili smenjivanju rukovodioca snaga bezbednosti.

4. Po pitanju budžeta, parlament ima pravo da odobri, ne odobri ili izmeni budžete svih snaga bezbednosti. Kako bi to mogao uraditi, parlament raspolaže informacijama o svim budžetskim stavkama (ne samo konačnim iznosima). Ako je to potrebno, parlament može zatražiti da mu nezavisni oditori podnesu izveštaj o finansijama svake od snaga bezbednosti. Ne kontroliše se samo zakonitost budžetskog poslovanja, već i istražuje da li je novac efikasno potrošen i koji su ciljevi time ostvarivani. ministar mora izvestiti parlament o svakoj promeni vezanoj za budžet, a parlament ima pravo da odobri ili uskrati odobrenje na naknadne budžetske predloge.

5. parlament ima pravo da formira odbor za svaku oblast, a posebno za odbranu i bezbednost. Ovo pravo je od suštinskog značaja. Odbori imaju pravo da organizuju svoje funkcionisanje i odrede dnevni red svojih sastanaka, da sprovode saslušanja i zahtevaju prisustvo ministara na svojim sastancima. Takođe, odbori koriste izveštaje manjinskih stranaka a mesto predsednika komiteta rezervisano je za uglednog i stručnog poslanika, po mogućnosti iz redova opozicije.

6. U pogledu informacija, uz prava kojima raspolažu odgovarajući odbori, parlament ima pravo da zatraži od vlade svaki dokument, da pozove i sasluša svedoke (uključujući tu i ministre), da održava nejavna i javna saslušanja i, preko nezavisnih agencija, sprovodi finansijske kontrole (oditing). U tom smislu, parlamentarci imaju pravo da posete vojne i druge ustanove, kao i jedinice u zemlji i inostranstvu.33

Kao što se može videti, postoji veoma širok spektar ovlašćenja i svaki parla-ment će, u zavisnosti od uslova konkretne države imati ili težiti nekima od njih.

33 Isto.


��

STvArNe mOGUĆNOSTi

Pitanja iz domena sektora bezbednosti su, pored toga što su skopčana sa izvesnim elementom poverljivosti, najčešće i specijalizovana, stručna i složena. da bi parlament, odnosno parlamentarni odbor ostvario efikasan nadzor nad radom sektora bezbednosti, poslanici čiji je to posao moraju za njega biti odgovarajuće stručno osposobljeni. Takođe, oni na raspolaganju moraju imati stručno - istraživački orjentisano osoblje, kao i mogućnost da za određene pos-love koriste ekspertizu „spoljnih“ tela – nevladinih organizacija, nezavisnih eksperata, naučnih radnika…Oslanjanje parlamentaraca isključivo ili pretežno na ekspertizu i podatke iz vlade i samog sektora bezbednosti onemogućava ih da nezavisno sagledaju problematiku sektora kojim se bave.

Za poboljšanje parlamentarne ekspertize u bezbednosnim pitanjima, predla-že se više rešenja34:

• Uspostavljanje odbora za odbranu i bezbednost i njegova podela na pod-odbore (za nabavke, kadrovska pitanja, budžet, mirovne misije)

• Pohađanje domaćih i međunarodnih seminara, odlasci na studijska puto-vanja, posete službama bezbednosti

• razmena iskustava i prakse sa poslanicima iz različitih zemalja

• Postojanje dobro obučenog i brojčano dovoljnog parlamentarnog osoblja

• Pristup specijalizovanim bibliotekama i dokumentaciono-istraživačkim centrima

• Korišćenje saveta spoljnih stručnjaka (univerziteta, instituta, stručnih grupa) i penzionisanih pripadnika sektora bezbednosti

• dostupnost tekstovima međunarodnih i regionalnih ugovora iz sektora bezbednosti, sa pratećim informacijama i dokumentima

• Fokusiranje na nekoliko tema godišnje, koje će biti detaljno ispitane

• Uspostavljanje neformalne stručne grupe poslanika iz svih stranaka za-interesovanih za pitanja bezbednosti.

34 Isto kao pod 13


��

POLiTičKA vOLJA

iako to na prvi pogled može izgledati neobično, parlamentarcima može nedostajati, i često nedostaje, politička volja da vrše efikasan nadzor nad sek-torom bezbednosti. Ovaj problem tesno je povezan sa širim pitanjem autoriteta parlamenta kao institucije, ličnog integriteta parlamentaraca, sa stepenom demokratičnosti i profesionalnosti stranaka, kao i sa političkim prioritetima koje sebi stranke, odnosno poslanici postavljaju. Ni najšira ustavna i zakonska ovlaš-ćenja, armija raspoloživih eksperata i resursa ne mogu pomoći ako ne postoji volja ili svest o potrebi da budu iskorišćeni. Nije redak slučaj da se od parlamentaraca iz zemalja koje prolaze ekonomski (i na druge načine) težak period tranzicije i reforme sektora bezbednosti čuje da je nepotrebno, pa čak i nemoralno kontrolisati kako sektor bezbednosti troši budžet, kada je on ionako nedovoljan i „ponižavajuće“ mali. Smatra se da je ovaj uslov efikasne parlamentarne kontrole sektora bezbednosti, dakle postojanje političke volje da se kontrola vrši, najteže unaprediti i mere koje se u tom cilju preduzimaju daju rezultate tek posle protoka izvesnog, ne baš tako kratkog vremenskog perioda.

ULOGA PArLAmeNTArNiH OdBOrA (POTreBA SPeCiJALiZACiJe)

Kao što je već rečeno, poslovi sektora bezbednosti su stručni i, u određenim segmentima, tajni.35 Ni jedna od ove dve karakteristike ne olakšava parlamentarnu kontrolu. visoko obučene i usko specijalizovane kontraobaveštajne službe ulažu ogromne napore da „iskontrolišu“ postupke neprijateljskih (čak ne nužno ni neprijateljskih) obaveštajnih službi, i u tome često ostaju bez uspeha - kako onda očekivati od parlamentaraca, kojima kontrola sektora bezbednosti nije ni približno jedini posao niti struka da to učine. Prvi deo odgovora na ovo pitanje dali smo na početku ovog teksta - parlament i nije jedini kontrolni mehanizam sektora bezbednosti. To samostalno ne može biti niti jedna institucija vlasti. Ali, za svoj „deo“ kontrolne uloge, parlamentarci se mogu što bolje pripremiti usavršavajući svoja znanja i „specijalizujući“ se za nju.

parlamentarni odbori su „odgovor“ parlamenta na kompleksnost zadatka koji stoji pred parlamentom kao institucijom - parlament je odgovoran za uređenje

35 Jezički posmatrano, termin koji se uobičajeno koristi – „tajni“ nije do kraja precizan jer ni jedan podatak nije tajan za onog ko je ovlašćen da mu pristupi. Pod „tajnim“ podacima podra-zumevaju se u stvari podaci koji su dostupni samo određenom krugu lica.


��

(zakonima) sveukupnih društvenih odnosa koji podležu uređenju pravnim normama. To je vid „podele posla“ koji poslanicima omogućava specijalizaciju potrebnu za kvalitetno odlučivanje. moderni parlamentarni sistemi odlikuju se premeštanjem težišta rasprava na odbore - tu se „prelamaju“ najjači argumenti, sukobljavaju stručna mišljenja, koristi ekspertiza stručnjaka i formira najbolja odluka. U tome ni parlamentarni odbori nadležni za sektor bezbednosti (obično: za odbranu i bezbednost, za unutrašnje poslove, za kontrolu službi bezbednosti, za oružane snage…) nisu izuzetak. U odnosu na druge odbore, parlamentarni odbori za sektor bezbednosti rešavaju još jedno karakterističan zahtev svog domena - uži krug poslanika omogućava i očuvanje „tajnih“ podataka tajnim - tj. dostupnim što užem krugu ljudi, uz istovremeno postojanje kontrole.

Da bi parlamentarni odbor za sektor bezbednosti mogao ostvariti svoju ulogu moraju postojati svi uslovi koji su inače neophodni za aktivnu ulogu parlamenta - postojanje političke volje, kapaciteta i formalnih ovlašćenja. Odbor ne sme biti samo debatna grupa - on mora imati jasna ovlašćenja koja će mu obezbediti autoritet. među ovlašćenjima i karakteristikama koje parlamentarni odbor treba da poseduje da bi odgovorio svom zadatku je i sledeće:

1. Odbor treba da bude sačinjen proporcionalno snazi političkih stranaka u parlamentu. Treba razmotriti mogućnost da predsednik odbora bude iz redova opozicije. U svakom slučaju, to treba da bude stručan, iskusan poslanik sa nespornim autoritetom.

2. Potrebno je da relevantna ministarstava odborima na vreme dostavljaju predloge doktrinarnih dokumenata i zakona iz oblasti odbrane, kako bi ih odbori mogli detaljno analizirati. Rasprave na plenarnim zasedanjima treba voditi tek pošto odbori završe svoju proceduru. Sa predlozima do-kumenata i zakona odbore treba da upoznaju ministri ili njihovi predstav-nici.

3. Poželjno je da odbori raspravljaju i o nacrtima zakona, ne samo o predlo-zima.

4. Odbori treba da mogu inicirati donošenje zakona - raspravom o određenom pitanju i upućivanjem odgovarajućih preporuka resornom ministru, ali i izradom nacrta zakona unutar samog odbora.

5. Svi relevantni nacrti zakona i propisa o pitanjima odbrane i bezbednosti koji se podnesu Skupštini, a koji su prošli analizu skupštinskih odbora,


��

pri ulasku u dalju skupštinsku proceduru treba da budu praćeni pisanim primedbama odbora. prilikom usaglašavanja pisanih primedbi odbori mogu konsultovati resornog ministra.

6. Odbori treba da budu obavešteni, pa i da raspravljaju i daju mišljenja ili saglasnosti na postavljenja najviših starešina u sektoru bezbednosti.

7. resorni ministri treba da dostavljaju detaljne izveštaje odborima najma-nje jednom u 6 meseci, a po potrebi i češće. Odbor bi trebao da svoje primedbe i preporuke dostavlja Ministru.

8. resorni ministri, ili zamenici, u regularnom vremenskom periodu treba da prisustvuju raspravama u relevantnim skupštinskim odborima, po mo-gućnosti bar jednom u tri meseca.

9. rukovodioci obaveštajnih i kontraobaveštajnih službi treba da redovno podnose izveštaje odborima.

10. Odbori treba da imaju pravo da pozu ministra ili rukovodioca službe bezbednosti na svoj sastanak u svako doba, i zatraže od njega određene informacije.

11. Odbori treba da imaju pravo održavanja saslušanja i sprovođenja istraga (anketni odbori), kojima su kao svedoci dužni da se odazovu i pripadnici sektora bezbednosti, kako starešine, tako i izvršioci.

12. Odbori treba da pozivaju istaknute stručnjake na svoje rasprave i da na drugi način koriste „spoljnu“ ekspertizu.

13. Odbori za odbranu i bezbednost treba da imaju mogućnost predlaganja (javnih) rasprava u vezi sa pitanjima od veće važnosti za sektore za koje su osnovani.

14. članovi odbora treba da aktivno učestvuju u skupštinskim raspravama po pitanjima iz nadležnosti odbora.

15. Odbore treba da budu konsultovani u pogledu zaključivanja i sprovođenja svih međunarodnih ugovora koja se tiču odbrane i bezbednosti, posebno onih koji se odnose na učešće oružanih snaga u mirovnim operacijama.

16. Odbori za bezbednost treba da sarađuju i razmenjuju iskustva sa odborima drugih zemalja.


��

parlamentarni nadzor sektora bezbednosti preko skupštinskih odbora ne is-crpljuje se samo „direktno nadležnim“ odborom ili odborima - za odbranu i bez-bednost. Za sveobuhvatan pogled na sektor bezbednosti neophodno je angažo-vanje i odbora za inostrane poslove (smatra se da su vojska i obaveštajne službe u stvari elementi spoljne politike); odbor za budžet ili finansije (sadejstvo dva odbora pri utvrđivanju budžeta institucija sektora bezbednosti je od ključnog značaja), odbor za privredu/trgovinu (koji igra ključnu ulogu u pitanjima nabavke i trgovine naoružanjem), kao i drugih odbora, u zavisnosti od konkretnog pitanja koje se pred skupštinu postavlja.

„SNAGA NOvčANiKA“

Smatra se da je najjači „argument“ parlamentaraca pri nadzoru nad sektorom bezbednosti pravo da odlučuju o budžetu i kontrolišu njegovo trošenje. Budžet, ako je sačinjen u skladu sa principima legalnosti, sveobuhvatnosti, periodičnosti, transparentnosti, konzistentnosti, odgovornosti i detaljnosti, daje najbolju sliku planiranih i ostvarenih aktivnosti sektora bezbednosti i državne politike uopšte. Budžet je „najvažnija politička izjava izvršne vlasti u toku godine“.36

Kroz kontrolu budžeta, parlament se stara o tome da novac bude potrošen za „pravu stvar“, i na najefikasniji način. Odgovornost parlamenta za budžet ne iscrpljuje se njegovim usvajanjem, već skupština treba da nametne svoje nad-zorne i revizorske funkcije37. četiri su osnovne faze u budžetskom procesu i u svakoj od njih parlament ima svoju ulogu:

1. planiranje (priprema)

2. odobravanje

3. izvršenje i

4. revizija

U fazi planiranja, skupština i poslanici mogu svojim predlozima uticati na konačan predlog budžeta koji skupštini dostavlja izvršna vlast.

36 iz izveštaja sa seminara iPU ”Skupština i budžetski proces, sa perspektivom pola”, 2000, Najrobi.37 Isto kao pod 13


��

U fazi odobravanja skupština pokazuje svoju pravu moć kontrole. da bi je zaista imala, skupština mora imati pravo da budžet odobri ili ne odobri (vrati na doradu vladi), dopuni, skrati i na drugi način izmeni. Budžet sektora bezbednosti mora odslikavati zacrtanu politiku, utvrđenu doktrinarnim i programskim doku-mentima, a za to je, s obzirom da ga usvaja i daje mu zakonsku snagu, u krajnjoj liniji odgovoran parlament.

Faza izvršenja je momenat za kontrolu na osnovu upoređivanja sa planiranim izvršenjem.

Faza revizije (usvajanje završnog računa) je momenat kada parlament daje ili uskraćuje konačno odobrenje na trošenje izvršne vlasti. Tu se, u stvari, vrši pregled utroška i ostvarenih rezultata i vrši njihovo upoređivanje za zadatim ciljevima.

Sve ove faze u skupštini mogu teći sasvim „glatko“, bez previše pitanja i uz prihvatanje formalnih odgovora. Takav proces je karakterističan za tzv. „pečatne“ (rubberstamp) parlamente, koji su samo paravan za formalni demokratski le-gitimitet izvršne vlasti. Nasuprot tome, budžetski proces u razvijenoj parla-mentarnoj demokratiji odlikuje se istinskim testiranjem, odgovornošću, razme-nom argumenata, prepravkama i usaglašavanjima, pri čemu presudnu reč ima - skupština.

STrUčNOST i KOriŠĆeNJe eKSPerTiZe

Budžetski proces je relativno složen i stručan, a pre svega - obiman. da bi parlament mogao zaista da se u njega upusti, parlamentarci o njemu moraju steći određena stručna znanja. Postojanje odbora za bezbednost, i specijalizovanog pododbora za budžetska pitanja taj zahtev olakšava, tj. sužava na manji broj parlamentaraca (pod uslovom da oni uživaju poverenje ostalih kolega). ipak, za potpun uvid u „tajne novca“, neophodno je korišćenje spoljne ekspertize. Pos-tojanje državne revizorske službe, nezavisne od izvršne, zakonodavne ili sudske vlasti, je rešenje koje se nameće kao logičan izbor za „stručnog saradnika“. Takva služba potrebna je i za druge poslove - kontrolu finansiranja političkih stranaka, npr. Ipak, u zemljama koje nemaju tradiciju takve institucije, parlament može koristiti i ovlašćene revizorske kuće, naravno uz obavezu čuvanja tajne. Od takve stručne pomoći, parlament treba da očekuje odgovor na tri pitanja:


��

1. da li se novac troši za namenu za koju je predviđen,

2. da li se prihodi i izdatci stiču, odnosno troše u skladu sa zakonom i

3. da li se za utrošeni novac dobija željeni rezultat, i to u najvećoj mogućoj meri.

TAJNOST KAO OTežAvAJUĆA OKOLNOST

činjenica je da je određena doza tajnosti neophodna za efikasno ostvarivanje pojedinih zadataka sektora bezbednosti, i da bi ta tajnost bila ugrožena otkri-vanjem visine i strukture budžetskih troškova neophodnih za ostvarivanje tih aktivnosti. Zbog toga budžet sektora bezbednosti nikada u potpunosti nije ja-van niti transparentan. U nekim zemljama je tajan čak i ukupan iznos budžeta obaveštajnih službi38, dok se u nekim (Britanija) javnosti uskraćuje samo podatak o fondovima za tajne operacije, dok su redovna sredstva (troškovi personala i redovnog rada) transparentni. međutim, činjenica da su ovi podaci nedostupni javnosti ne znači smetnju parlamentarnoj kontroli, čak ni onoj koja koristi usluge eksternih budžetskih eksperata. ipak, treba imati na umu da u najvećem broju slučajeva, insistiranje sektora bezbednosti na tajnosti određenih delova njihovog budžeta nije posledica želje za skrivanjem malverzacija, već potrebe da se zaštite osetljive informacije koje bi mogle biti kompromitovane saznanjem o njihovom finansijskom efektu.

prema jednom predlogu39, potreba za ravnotežom između poverljivosti i javnosti može se obezbediti sledećom podelom:

1. Opšti budžet za odbranu se podnosi parlamentu.

2. Poverljivi kapitalni i operativni izdatci dostupni su budžetskom podod-boru

3. izdatci najpoverljivije prirode dostupni su reprezentativnoj grupi članova odbora za kontrolu, u skladu sa procedurom propisanom zakonom o taj-nama.

38 vidi poznati slučaj Steven Aftergood v. Central intelligence Agency i slične.39 ravinder Pal Sngh, Arms Procurement decision making Processes, vol. 1, OUP, Oxford, 1998.


��

Da na kraju podsetimo - sva saznanja o eventualnom nezakonitom ili nepra-vilnom trošenju budžeta malo znače ako parlament zbog toga ne može ili ne želi da izvršnu vlast pozove na odgovornost.

rAZviJANJe KvALiTeTNiH OdNOSA SA iNSTiTUCiJAmA SeKTOrA BeZBedNOSTi

već smo postavili pitanje kako kontrolisati specijalizovani, super moderno opremljeni, po definiciji tajnoviti sektor bezbednosti, i konstatovali da parlament bez drugih institucija, civilnog društva i građana nije dorastao toj ulozi. Ali, iskustvo sugeriše da je kvalitetan odnos postoji samo kada ga obe strane vide kao zajednički interes. Poznata Klemansoova izreka da je „rat suviše ozbiljna stvar da bi bila prepuštena generalima” više je duhovita nego precizna. Rat, na kraju krajeva, vode vojnici, a ne političari. Kako već citirani Wim F. van eekelen kaže: „Ne sme se graditi suparnički odnos između vojske i civilnog sektora, ono što je važno jeste primat politike… Uspešna bezbednosna politika umnogome se oslanja na klimu uzajamnog poštovanja, priznanja profesionalnih kompetencija i transparentnih procedura donošenja odluka koje odražavaju vojne kao i političke napore. Na kraju politika će biti ta koja će prevladati, ali vojska mora biti uverena da su njena mišljenja uzeta u razmatranje.“40

Uistinu - nekriminalizovanom, nekorumpiranom, politički neobojenom, i profesionalnom sektoru bezbednosti demokratska kontrola ne smeta - nasuprot. davanjem jasnih smernica oslobađa ga odgovornosti za donošenje odluka za koje nije osposobljen, niti sme da ih donosi. Demokratska kontrola dozvoljava vojniku da bude vojnik, policajcu - policajac, tajnom agentu - tajni agent. Ona im omogućava osećaj ispunjenog patriotizma - služenja svojoj zemlji na častan, zakonit i od sebe i drugih poštovan način. Posebno je važno uspostavljanje pravilnog odnosa između spoljašnje i unutrašnje kontrole. Parlament niti treba niti može da se bavi svim slučajevima zloupotreba, finansijskih pronevera, preko-račenja ovlašćenja. dobra unutrašnja kontrola je mnogo efikasnija za borbu protiv pojedinačnih vidova kršenja zakona. Bitno je da, kada pojedinačna kršenja zakona postanu težinom, obimom ili lošim primerom, ozbiljna pretnja funkcionisanju sistema bezbednosti, postoji jasan mehanizam koji internu kontrolu diže na viši nivo - nivo izvršne vlasti, parlamenta i/ili suda.

40 www.dcaf.ch


��0

ŠTA NiJe POSAO PArLAmeNTA

Nikada ne treba gubiti iz vida da parlament nije jedina institucija koja nadgleda sektor bezbednosti. parlament nije, niti treba da bude inspekcija, unutrašnja kontrola, ili finansijska policija, parlament je institucija koja treba da se nalazi na vrhu kontrolne mreže državnih institucija i aktera civilnog društva. Pravilno uspostavljeni odnosi omogućiće parlamentu da prima informacije i koristi ekspertizu svih drugih kontrolnih mehanizama i svoju ulogu uskladi sa funkcijom parlamenta u društvu. preuzimanjem ingerencija drugih organa, parlament pokazuje nepoverenje u njih (naravno, nekada je baš to i cilj) i, rušeći im autoritet, onesposobljava ih za izvršenje svog zadatka, pri čemu nikada u potpunosti ne može odgovoriti zahtevima „preuzetog“ posla.

ZAKLJUčAK

Zbog svoje delikatnosti, postojanje i kvalitet parlamentarne kontrole sek-tora bezbednosti merilo je ne samo za uspeh reforme sektora bezbednosti, već i za ukupan nivo demokratskih odnosa u društvu. Smatra se da je država bez parlamentarne kontrole bezbednosnog sektora nedovršena demokratija ili de-mokratija u nastajanju. parlamentarni nadzor nad sektorom bezbednosti je garant ostvarivanja i očuvanja „humanog karaktera“ procesa bezbednosti, pri čemu se dopunjuje sa ostalim oblicima kontrole. Svaka država, rukovođena specifičnostima istorijskog, kulturnog, pravnog i političkog nasleđa razvija svoj sistem, pri čemu postoje standardi kojima treba težiti. Specijalizacija parlamentarnih odbora i razrađena budžetska kontrola su osnovni odgovori parlamenta na kompleksnost nadzora nad sektorom bezbednosti. Parlament može odgovoriti svom zadatku samo u sadejstvu sa ostalim oblicima kontrole, a kvalitetni i uređeni odnosi sa samim sektorom bezbednosti od neprocenjive su koristi.

Ovaj rad prvobitno je objavljen u Zborniku radova saII Škole reforme sektora bezbednosti, 2003. godine.


��

vida Petrović ŠkeroPredsednik vrhovnog suda Srbije

ŠTA JE SUDSKA VLAST

Proklamovani princip demokratskog društva je podela vlasti između zako-nodavne, izvršne i sudske. Ako vlast nije podeljena između različitih nosilaca i ako vršenje sudske vlasti ne bude nezavisno od druge dve, ako je preuzmu zako-nodavna ili izvršna, sasvim je izvesno da neće biti

•poštovanja individualnih i političkih sloboda,•poštovanja ljudskih prava,•niti će biti utemeljena vladavina prava.

Šta su sve uslovi istinske demokratije?Samostalno i nezavisno sudstvo je osnovna pretpostavka dosledne primene

principa podele vlasti, onemogućava zloupotrebe u svakom segmentu vlasti i stoga tvrdnja „da nema boljih dokaza o valjanosti jedne vladavine nego rad njenog sudskog sistema“ 41 još prestavlja najaktuelniji zahtev koji će omogućiti vladavinu prava.

Ako posmatramo Srbiju u funkcionisanju njenih „vlasti“ u poslednjoj deceniji, već prošlog veka, očigledno je da uspostavljeni odnos nije bio prihvat-ljiv, te da je postojao ogroman raskorak između proklamovanih principa podele vlasti, nezavisnog sudstva i njegovih stvarnih mogućnosti i uloge koje je ono imalo.

S jedne strane, ustavno proklamovana jednakost je jednakost sudske sa ostalim granama vlasti, a u praksi vršila se politizacija i instrumentalizacija pra-vosuđa od strane izvršne vlasti.

Ustav Srbije od 1990. godine, utvrdio je da „sudska vlast pripada sudovima” (član 9. stav 4.). Sudovi će „štititi slobode i prava građana, zakonom utvrđena prava i interese pravnih subjekata i obezbeđivati ustavnost i zakonitost“ (član 95). Tako je sudska vlast definisana i u organizacionom i funkcionalnom smislu, s tim 41 Đ Brajs „Savremene demokratije” izdavačka knjižara Gece Kona, Beograd 1933.g knjiga 3. strana 88.

Vida Petrović Škero ŠTA JE SUDSKA VLAST

��

što je u članu 96. stav 1. istaknuto da „su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata“. Ovakve ustavne odredbe proklamovale su funkcionisanje sudske vlasti na principima nezavisnosti i samostalnosti i načelu ustavnosti i zakonitosti, ali s druge strane nisu dale čvrste ustavne garancije ovim proklamacijama. Univerzalna deklaracija o nezavisnosti pravosuđa u članu 2. tačka 04. tačno opredeljuje da će „sudstvo biti nezavisno od izvršne i zakonodavne vlasti“. Ukoliko se želi stvarna samostalnost pravosuđa, moraju se ustanoviti garancije nezavisnosti institucionalizovane u pravnom poretku, da bi im se obezbedilo poštovanje u praksi. veći broj međunarodnih instrumenata utvrđuje garanciju sudske nezavisnosti, među kojima su najznačajnija Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima (Ujedinjene nacije 1948.) na osnovu koje su mnoge države u svoje ustave uneli pravo na pravično suđenje i ustanovljavanje nezavisnog i nepristrasnog suda. Osnova načela nezavisnosti sudstva (Ujedinjene nacije 1985. godine) koja nemaju obavezujuću snagu, ali razrađuju obaveze koje zemlja preuzima samim članstvom u Ujedinjenim nacijama. Preporuka Komiteta ministra saveta evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija koje sadrže minimum standarda donetih 1994. godine među ministrima.

imajući u vidu da sudsku vlast možemo posmatrati sa aspekta nezavisnosti nosilaca ove vlasti, te aspekte njene organizacije, to i samu nezavisnost čini ne-zavisnost suda kao institucije i nezavisnog sudije kao ličnosti.

Nezavisnost suda kao institucije pored toga što se ogleda u samostalnosti u radu prema organima zakonodavne i izvršne vlasti, mora se ogledati i prema ostalim državnim organima i organizacijama, političkim strankama, udruženjima. izvršna vlast se naročito mora uzdržavati od postupaka kojima se uzurpira sudska nadležnost ili ometa izvršenje sudskih odluka. Zakonodavna vlast ne može nak-nadno donetim propisima stavljati van snage donete pravosnažne sudske odluke. Evropski sud za ljudska prava u Strazburu u svojoj praksi utvrdio je da predstavlja kršenje ljudskih prava, ukoliko se zakonodavna vlast suprostavi nezavisnoj sudskoj vlasti, donošenjem zakona koji suspenduju sudske postupke42. praksa ovoga suda utvrdila je da se radi i o kršenju prava pojedinaca u slučaju mešanja izvršne vlasti pri tumačenju međunarodnih ugovora koje sud primenjuje.43

42 Slučaj “Papageorgijo protiv Grčke” – utvrđeno kršenje prava jer je država donela zakon koji je suspendovao sudski postupak i proglasio tužbeni zahtev podnosioca predstavke neustavnim.43 Slučaj “Bomartin protiv Francuske” – utvrđeno kršenje prava zbog nedozvoljenog mešanja izvršne vlasti, jer je sud pri primeni međunarodnog ugovora bio vezan tumačenjem ministarstva inostranih poslova Francuske, čime se ukazivalo da nema nezavisne sudske vlasti.


��

Garancije nezavisnosti sudija kao ličnosti, iako nisu ustavna kategorija, sada su unete kao zakonske garancije u postojeći Zakon o sudijama („Sl. gl. rS“, br. 63/01, 42/02, 17/03 i 19/03), te obavezuju dok traju, kao što to rade i ustavne garancije. Prvi, najvažniji korak u ostvarivanju garancije sudske nezavisnosti je pitanje izbora sudija.

Način izbora određuje rad pravosudnih organa, i izborom kvalitetnih, pre svega profesionalnih kadrova, omogućava se efikasnost sudske vlasti i prestavlja visoku garanciju njene nezavisnosti. Prema ranijem važećem zakonu nadležni skupštinski Odbor za pravosuđe predlagao je Skupštini lica koja su bila birana za sudiju. Prema sada važećem Zakonu o visokom savetu pravosuđa („Sl. gl. rS“, br. 63/01, 42/02, 39/03), Skupštini predlog za izbor sudija daje visoki savet pravosuđa, telo koje je u pretežnom delu sačinjeno od predstavnika nosilaca pravosudne vlasti. Na ovaj način približili smo se principima iz preporuka o načinu izbora predviđenim Osnovnim načelima nezavisnog sudstva i preporukama Komiteta ministara SE44. Da bi kandidat za izbor sudije ispunio sve uslove pred-viđene međunarodnim standardima, koji su samo donekle implementirani u domaće pravo osnovni kriterijumi za njegov izbor trebalo bi da budu njegova profesionalna karijera u okviru koje se trebaju posmatrati objektivni kriterijumi vezani za profesiju koju će vršiti.

Praksa evropskog suda i Komiteta dale je odgovore, kada se sud ne može smatrati nezavisnim. Tako je utvrđeno od strane Komiteta da sudstvo Sudana ne odaje utisak nezavisnosti jer sudije u većinskom broju nisu birane prema stručnosti. U dva vođena predmeta protiv Slovačke, u vezi donetih odluka od strane kan-celarije uprave, što bi odgovaralo našim sudijama za prekršaje, utvrđeno je da odluke nisu donete od strane nezavisnog organa, jer sudije u njemu bira izvršna vlast, a status državnog službenika je bez garancija protiv pritisaka i ne može predstaviti nezavistan rad ovoga organa. Ovakva praksa ukazuje da je neophodno hitno promeniti pozitivno zakonodavstvo naše zemlje, u situaciji kada sudije za prekršaje donose odluke kojima izriču zatvorske kazne, a koje mogu biti izrečene samo od strane nezavisnog suda (u smislu člana 5. tačka 1. tačka a i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, što svakako nije „sudija za prekršaje“ koji se samo zove sudija, a prestavlja upravni organ.

44 donela je Generalna skupština UN 1985. godine – nemaju obavezujuću snagu, ali razrađuju obaveze koje zemlja preuzima samim članstvom u UN.


��

U kontekstu vršenja sudske vlasti, koja mora biti nezavisna, postavilo se pitanje statusa vojnih sudova. Ustavna povelja ne predviđa više njihovo posto-janje, s tim što se i danas nalaze mnogi zagovornici postojanja ovih sudskih orga-na. Sudska praksa evropskog suda međutim ukazuje da funkcionisanje vojnih sudova na način kako je bilo predviđeno u našoj zemlji, ne može da se smatra radom nezavisne sudske vlasti. U većem broju predmeta koji su okončani pred evropskim sudom utvrđeno je postojanje kršenja ljudskih prava u slučaju da su konačne odluke donosili vojni sudovi. Ovo sa razloga što su sudije vojnih sudova u podređenom položaju u odnosu na pretpostavljene oficire koji ih ocenjuje.45 Način izbora sudija vojnih sudova, takođe ne može predstavljati garanciju sudske nezavisnosti46, pa sve to prestavlja kršenje iz člana 6. evropske konvencije o zaš-titi ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer ukoliko se ne može obezbediti suđenje pred nezavisnim sudom, nema ni prava na pravično suđenje. U Peruu suđenja pred antiterorističkim sudom obavljaju se pred anonimnim sudijom. Komitet je pozvao državu da nadležnost za suđenje vojnim licima za kršenje ljudskih prava prenese na redovne sudove nalazeći da anonimne sudije mogu biti i aktivni oficiri, koji su u obavezi da odgovaraju i izvršavaju naloge viših oficira, a s obzirom i na način njihovog izbora, sve ovo ne može predstavljati garanciju nezavisnog rada suda.

Način razrešenja sudija spada u garancije nezavisnosti. I sudije moraju imati svoju odgovornost u radu, pa u određenim situacijama, koje tačno moraju zakonom biti predviđene, mogu biti i razrešene. razloge za razrešenje određuje Ustav i zakon. razloge za utvrđenje odgovornosti koji dovode do razrešenja su-dije, prema važećem Zakonu o sudijama utvrđuje veliko personalno veće, koje či-ne isključivo nosioci sudske vlasti – devet sudija vrhovnog suda Srbije. U ovome postupku predlog može podneti Skupštini i Opšta sednica vrhovnog suda Srbije, ukoliko veliko personalno veće u roku od 30 dana od dana pokretanja postupka ne donese odluku o zahtevu za pokretanje postupka za razrešenje sudija. Ovi organi su jedino ovlašćeni da Skupštini predlažu razrešenje sudija. U ovome pos-tupku načelo podele vlasti došlo je do izražaja, jer najviša sudska instanca ima presudni uticaj da li će sudija biti razrešen dužnosti ili ne. Slično rešenje imao je i stari zakon, ali koji u određenim vremenskim periodima nije poštovan od strane zakonodavne vlasti. Nažalost, praksa je pokazala da i nakon donošenja sada važećeg Zakona o sudijama postoje slučajevi kada je došlo do razrešenja sudija i prestanka njihove funkcije bez predloga velikog personalnog veća - ili 45 Slučaj ”Suhner protiv Turske”. 46 Preporuka broj r (94) 12. Komiteta ministara – Opšta načela (organ koji bira sudije mora da je nezavistan od vlade i celokupne izvršne vlasti).


��

Opšte sednice - sudskih organa, koji su jedini za to nadležni. Praksa evropskog suda ukazuje da nisu donete sudske odluke od strane nepristrasnog suda, što predstavlja kršenje iz člana 6, u slučaju donošenja odluka od strane Ustavnog i vrhovnog suda Belorusije sa razloga što predsednik države može da smeni i postavlja sudije ovih sudova bez neke posebne procedure, a što ukazuje na za-visnost sudske vlasti od strane predstavnika drugih vlasti.

Osnovna načela nezavisnosti sudstva predviđaju da sve odluke protiv sudija, specijalno razrešenje moraju biti podložne nezavisnom preispitivanju. izmenama postojećeg seta zakona koji reguliše rad pravosudnih organa ukinuto je pravo sudijama na ustavnu žalbu, tako da protiv odluke o razrešenju, sudija nema zakonskih ovlašćenja da pokrene bilo kakav postupak radi utvrđenja nezavisnog preispitivanja donete odluke. Naravno da se postavlja pitanje da li će sudska vlast funkcionisati nezavisno i samostalno, u situaciji kada sve druge profesije mogu ostvarivati pravo zaštite upravo pred nadležnim sudskim organom, za ra-zliku od sudija kojima je sada ponovo to onemogućeno.

prilikom razmatranja sudske vlasti, posebno se kao problem postavlja i pitanje načina izbora predsednika sudova koje je nakon izvršenih izmena seta sudskih zakona više nije u nadležnosti visokog saveta pravosuđa. Predlog za izbor i razloge za razrešenje predsednika suda utvrđuje veće za pitanja sudske uprave koje bira Narodna skupština. S obzirom na način izbora ovoga organa postaviće se nužno pitanje, da li je dosledno sproveden sistem podele vlasti, i da li prilikom vršenja izbora predsednika sudova, onda možemo govoriti o predla-ganju kandidata od strane samostalnog i nezavisnog sudstva. postavlja se pitanje da li će na ovaj način da se i dalje ostvaruju nepisani uslovi za izbor u pravosudno zvanje i napredovanje u sudijskoj službi, kako je to bilo, da presudna činjenica pri izboru bude opredeljenost prema određenim političkim partijama. Posebno kada se ima u vidu praksa da je u Srbiji u poslednje vreme veliki broj predsednika sudova izabran od lica koja nisu obavljala sudijsku funkciju do trenutka izbora.

Na ostvarivanje principa nezavisnosti sudstva i vršenju sudske vlasti svakako će uticati i druge garancije kao što su materijalna nezavisnost, koja u sudstvu još uvek do kraja nije dosledno sprovedena. Tu je i pravo na stručno usavršavanje, koje kao i prethodna garancija prestavlja preporuku Saveta Evrope. prema preporuci predviđeno je da se plate moraju garantovati zakonom. Nažalost sudije još uvek ne dobijaju platu koja je propisana zakonom, a visinu plate prema svom nahođenju određuje izvršna vlast. Neadekvatno rešenje materijalnog položaja


��

radnih ljudi dovodi učestalo celo pravosuđe u krizne situacije (protesti) što one-mogućava ažurno funkcionisanje sudova.

raspored sudija i predmeta sada je strogo regulisan zakonom, utvrđuje se krajem godine za čitavu narednu godinu, međutim u praksi ova garancija sudske nezavisnosti još uvek nije u potpunosti zaživela.

Sudije su stekle pravo na udruživanje, koja garancije je predviđena i među-narodnim standardima, a sa ciljem da bi branili svoje interese, unapređivali pro-fesionalno usavršavanje i štitili nezavisnost sudstva.

Kako u ovome trenutku funkcioniše sudska vlast? Očigledno je da su započete reforme u pravosuđu, ali da izvršna i zakonodavna vlast ne mogu da se u potpunosti oslobode ranije uspostavljenih odnosa u sve tri grane vlasti. Ministar pravde je naveo da pojedini nosioci pravosudnih funkcija ne mogu biti imenovani, jer ne postoji saglasnost između opštinskih odbora vladajućih stranaka.47 Opšta je pojava da pojedini ministri preko sredstava javnog informisanja pre započinjanja sudskih postupaka, utvrđuju krivicu privedenih lica ili lica protiv kojih je u toku tek istražni postupak. Učestale su pojave davanja izjava političara da sudska vlast mora doneti određenu odluku, jer oni smatraju da za to postoje odgovarajući dokazi. U javnim istupima iznose se neslaganja sa odgovarajućim odlukama, pronalaze krivci među sudijama, što dovodi do onemogućavanja normalnog funkcionisanja sudstva kao institucije. Sve ove pojave dovode u stvarnu sumnju želju vlasti da se odstrani praksa politizacije i gušenja nezavisnog pravosuđa u Srbiji. Stalnost sudijske funkcije je jedno od jemstva koje, u određenim kriznim situacijama, štite sudstvo, jer se sudija bira samo na početku sudijske karijere, a odstupanja postoje samo u tačno zakonom pobrojanim situacijama. međutim i ova garancija kao i „imunitet sudija“ ne obezbeđuju normalno funkcionisanje sudske vlasti ukoliko se vrši kontinuiran pritisak da će doći do razrešenja sudija zbog donošenja sudskih odluka, o kojima se u javnosti odmah po njihovom objavljivanju, izjašnjavaju i ocenjuju ih nosioci drugih grana vlasti, sve ovo pre donošenja konačne sudske odluke i odlučivanja u žalbenim postupcima. mediji organizuju javna suđenja na okruglim stolovima „nepravosnažnim presudama“.

da bi se omogućila kontrolna uloga sudske vlasti, njeno nepristrasno i nezavisno delovanje, nužno je pored reforme pravosuđa koje podrazumeva

47 List “Glas” od 7.9.2001. godine.


��

modernizaciju pravosudnog sistema, omogućiti da pravosuđe u svakom smislu bude posebna treća vlast, ravnopravna sa izvršnom i zakonodavnom. Stoga je neophodno novim ustavnim normama pored odredbi koje vrše proklamaciju nezavisnosti pravosuđa uvesti i norme koje će ovo obezbeđivati, tj. uvesti sankciju u odnosu na institucije i lica koje to onemogućavaju. Nadalje kadrovska obnova sudske vlasti mora biti samo i jednino usmereno u pravcu stvaranja efi-kasnog, kompetentnog i moralno sposobnog ljudstva. Mora se znati da je ostva-renje ovoga zadatka u kratkom vremenskom periodu nemoguće i da se taj proces mora odvijati u dužem periodu, radi kvalitetnog obnavljanja sudskog kadra, što iziskuje i promenu u dosadašnjem načinu školovanja budućih sudija i na osnovnim studijama i tokom kasnijeg permanentnog usavršavanja.

Ono što je najbitnije, s obzirom na stanje svesti nosilaca sve tri vlasti, da sudstvo mora funkcionisati nezavisno, što ne znači neodgovorno. Bilo bi nužno da država podstakne i potpomogne dovoljnu edukaciju ne samo sudske, već i zakonodavne i izvršne vlasti, o neophodnosti poštovanja osnovnih načela neza-visnosti sudstva, što je i obaveza svake zemlje koja postane član Ujedinjenih nacija. Tek na ovaj način, ukoliko postoji konsenzus volja svih vlasti, sudska vlast bi ostvarivala svoju stvarnu nezavisnost.

Ovaj rad prvobitno je objavljen u Zborniku radova sa II Škole reforme sektora bezbednosti, 2003. godine.


��

��

Dr. Amadeo Watkins, viši naučni saradnik,,Conflict Studies research Centre, vojna Akademija velike Britanije

Ovde su izneta gledišta autora koja nisu obavezno ista sa gledištima Ministarstva odbrane Velike Britanije

EKONOMSKI ASPEKTI REFORME: EKONOMIJA BEZBEDNOSTI

OSNOvi vOJNe eKONOmiJe:

Ekonomija odbrane, iako samo uski deo šireg predmeta opšte ekonomije, obuhvata gotovo celokupno područje vojno-bezbednosne problematike, tj. veo-ma važnih i specifičnih segmenata države i društva48. Ona u sistemu odbrane igra ključnu ulogu, iako joj se često pridaje malo značaja, uglavnom jer tematski nije previše interesantna za širu javnost i zahteva određeno predznanje o samom predmetu.

Kao predmet, ekonomija odbrane se ne bavi samo budžetima i problematikom finansija. Obuhvata teme kao sto su vojna savezništva, vojni budžeti, nabavka i prodaja naoružanja i vojne opreme (NvO), planovi razvoja OS, vojnu indus-triju, razoružanje, problematiku kadrova (regrutacija, obuka i školovanje, pro-fesionalizacija i otpuštanje kadrova), a u novije vreme ekonomiju terorizma i ekonomiju konflikata49.

Zašto je ekonomija odbrane važna? Odgovor na ovo pitanje je veoma jed-nostavan. Ako se uzmu podaci za poslednju deceniju prošlog veka, onda se vidi 48 Termin ekonomija odbrane odnosi se na prevod engleskog termina Defence Economics.49 ekonomija terorizma, u slučaju terorističkog napada na New York 9/11/01, odnosi se na: kalkulaciju direktnih troškova, ne samo u materijalnoj šteti već i gubitku biznisa, lokalnog i generalno, koji se procenjuje na nešto više od 100 milijardi USD. Indirektni troškovi, tj. uku-pna materijalna šteta, uključujući gubitke u vazduhoplovnoj industriji, uticaju na osiguravajuće kompanije, padu stranih ulaganja u Sjedinjene države, novih vojno-bezbednosnih aktivnosti vezanih kao direktna posledica terorističkog napada itd. se procenjuje na oko 2 milijarde USd. Keith Hartley, Defence Economics: Its Contribution and New Developments , University of York 2002.

Dr. Amadeo Watkins EKONOMSKI ASPEKTI REFORME: EKONOMIJA BEZBEDNOSTI

��0

da je vojna potrošnja u svetu iznosila u proseku preko 950 milijardi USd, od toga oko $150 milijardi USd otpada na zemlje u zavoju. isto tako pod naoružanjem je bilo preko 25 miliona vojnika, od toga 15 miliona u zemljama u razvoju. Civilni sektor su također uključeni u vojnu potrošnju preko ljudi koji rade u vojnoj (na-menskoj) industriji, koji se procenjuje na nekih 20 miliona, ne uključujući oko milion naučnika i istraživača koji rade na vojnom naučno-istraživačkom radu (Nir)50. Ovi podaci sami ukazuju na važnost vojne ekonomije na celokupnu svet-sku ekonomiju. Takođe, među najvažnijim tehnološkim pronalascima u svetu, vise od polovine je vezano za vojna istraživanja.

metodologija vojne ekonomije se zasniva na teoretskoj i empiričkoj analizi. veliki deo ekonomije odbrane smatra se političkom naukom, jer je njeno glavno pitanje pronalaženje teorija i modela koji će omogućiti državi da donese najade-kvatniju politiku kako bi ostvarila željene rezultate sa najvećom efikasnošću, na-ročito u smislu troškova. Prihvatanje ove teze daje značaj statističkim podacima i analizama kao najboljim instrumentima za potvrdu tačnosti upotrebljenih teo-rija i modela. ekonomija odbrane takođe uključuje ostale ekonomske grane, kao što je međunarodna ekonomija kada se razmatraju pitanja kao što su trke u naoružanju i vojna savezništva, makro-ekonomija kada se rade analize uticaja vojne potrošnje na rast nacionalnog dohotka, rasta deviznog priliva uslovljenog izvozom NvO itd.

Osnovni cilj prezentacije je moderno shvatanje celokupne vojno-bezbed-nosne problematike pod tezom: biznis kako i svaki drugi, sa određenim spe-cifičnostima. Kroz nekoliko odabranih tema, ova teza ce biti predstavljena kao novi pristup ekonomskim aspektima vojno-bezbednosnih reformi koji nalazi sve češću primenu u većini razvijenih zemalja zapada. verovatno je da trenutno nije vreme da se ove teze primene u vojnoj reformi SCG, iako konačna odluka o tome stoji u izvršnoj vlasti, naročito u smislu tempa i načina uvođenja potrebnih reformi. Ovakav pristup prezentaciji ima za cilj da iznese opšti uvod u predmet, da bi onda čitalac sam, prema ličnom interesovanju, mogao dublje da ude u specifičnosti određenih tematika. Kako nije moguće predstaviti celokupan pred-met, prezentacija je izložena na principu teza, sa kritičkim osvrtom kako bi se podstakla buduća diskusija i razmišljanja na ovu značajnu temu.

50 SIpRI, Yearbook 20002003, Stockholm.


��

meNAdžmeNT vOJNe reFOrme:

Ključni problem vojne ekonomije je sa jedne strane stalno smanjenje vojnih izdataka, tj. vojnog budžeta, dakle ulaznih parametara, dok su troškovi naoruža-vanja, profesionalizacije (mir kao konačni cilj), tj. izlazni parametri, sve veći (prosečna, realna, stopa rasta oko 10% godišnje). Primer se može dati stalnim pri-tiscima na smanjenje vojnih troškova, na koje tradicionalno mO odgovara prin-cipom združivanja snaga. Združivanja mogu biti horizontalna (dve pešadijske brigade) ili vertikalna (pešadijska brigada i helikopterska jedinica) i mešovite. međutim, u novije vreme se rešenja traže van vojnih struktura. ideja je uvođenje konkurencije (tržišta) kao osnovne metode smanjenja troškova u biznis svetu. Kao primer se može dati rešavanje problema snabdevanja vojnika u iraku. Prema novim rešenjima, država preko mO raspisuje tender, na koji se mogu prijaviti i civilne kompanije. Dalji primer, koji se trenutno razmatra je raspisivanje tendera za osnovnu obuku pilota rAF-a. Jedini problem uvođenja civilnih biznisa je nefleksibilnost ovih struktura u ratnim uslovima.

Princip smanjenja vojnih izdataka, uz istovremeno povećanje efikasnosti oru-žanih snaga dovodi u pitanje tačnost upotrebe termina ekonomija vojne reforme. Bolji termin bi bio menadžment vojnom reformom, jer on nužno obuhvata niz postupaka koje se svakodnevno nailazi u poslovnom svetu. Tu se među ostalima misli na: kratkoročno i dugoročno planiranje svih vojnih aktivnosti, ‘public relations’ koji većina zemalja koja je inicirala reformu vojske nije dovoljno ozbiljno shvatila, revizorsku kontrolu u smislu finansijske kontrole vojnih izdataka i smanjenja neminovnih pokušaja korupcije sa konačnim ciljem demokratske kontrole OS i transparentnosti itd.

Kao što je već rečeno, prilikom analize svakog od ovih problema, nije bitna samo finansijska ili kvantitativna analiza, tj sami troškovi. važno je pristupiti celom problemu sa tzv. costefficiency principom. On podrazumeva gledanje širih posledica svakog problema, uzimajući u obzir njegove efekte u kvalitativnom smislu. primera radi, zatvaranje garnizona ne razmatra se samo sa stanovišta direktnih troškova, već kako ce ono uticati na celokupni sistem odbrane, kako ce uticati na moral ostalih pripadnika OS (da li će pad morala uticati na priliv profesionalnog kadra, smanjenje njegove produktivnosti i povećanje neopravdane odsutnosti vojnika na bolovanjima itd), na regionalni razvoj itd.


��

radi bolje predstave, može se predstaviti metoda revizije britanskih vojnih izdataka, za koje je zadužena Kancelarija za Nacionalnu reviziju (National Audit Office). Ova institucija, koja je u rangu ministarstva, odgovorna je Parlamentu za ispitivanje, procenu i opravdanost svih važnih troškova države, uključujući i odbranu. Osnovni cilj joj je tumačenje loše potrošnje i poboljšavanje biznis menadžmenta kod klijenta kroz primenu value for money (vFm) pristupa. Svake godine ona dostavlja parlamentu ne samo revizorski uvid u vojni budžet, već i vFm analizu pojedinih troškova unutar budžeta, naročito onih problematičnih. dakle, ako su troškovi uvođenja novog evropskog lovca (eurofighter-a) u ope-rativnu upotrebu porasli više od predviđenih, analiziraju se uzroci rasta troškova, posledice i rešenja. Kriterijum koji se primjenjuje u vFm analizi je baziran na tzv sistemu 3e (Efficiency, Effectiveness and Economy).

Effectiveness se odnosi na pametno trošenje, tj. da ulazni parametri odgo-varaju izlaznim (npr. Sistemi koji prave analize koje se nikada ne koriste), Efficiency se odnosi na dobro trošenje, tj da su ulazni parametri što manji, da bi se postigao izlazni parametar (npr. kontrole koje ne služe ničemu ili umnožavanje sistema koji obavljaju istu funkciju). Economy se odnosi na trošenje manje, tj. minimalizacija troškova istog kvaliteta (npr. upotreba kvalitetnog papira za kratkoročne poslove, kupovina novih kompjuterskih terminala kada su stari dobri, nekorišćenje diskont servisa, itd.).

Princip substitucije i inicijative je takođe važan u ovom kontekstu. Substitucija podrazumeva različite načine postizanja vojnih izlaznih parametara. Primer uklju-čuje substituciju između kadrova i NvO (capital and labour), između kvaliteta i kvantiteta kadrova i NvO, između profesionalne vojske i vojske na odsluženju vojnog roka itd. inicijativa je važna za postizanje efektivnosti. Bez inicijative, tj. sistema nagrada i kazni, ne može se postići maksimum izlaznog parametra. problem je u tome da dok u privatnom sektoru inicijativa je konkurencija i profit, u organizacijama javnog (državnog) karaktera teško dolazi do uvođenja ovih principa, osim ako se ne uvedu spomenute menadžment metode prisutne u privatnom sektoru.

eKONOmiJA vOJNiH SAveZNiŠTvA

Poželjno je početi sa temom vojnih savezništva, jer je ona trenutno naj-aktuelnija. vojna savezništva, kao NATO, kako korisna u smislu kolektivne


��

bezbednosti, tako i zahtevaju određenu organizacionu strukturu koja svakom članu daje ulogu u celokupnom sistemu, i time ga čine jačim, otpornijim i efikasnijim.

Ako se kao glavni cilj vojnog savezništva uzme kolektivna bezbednost i teorija deterenta (odvraćanja), koja je bila osnova odbrane NATO saveza tokom hladnog rata, onda se može ustanoviti da nema negativnosti pri širenju savezništva na nove članove. Takav se stav zasniva na činjenici da deternet već postoji, da je operativan ili primenjiv i njegova se snaga ne smanjuje dodavanjem novih članova, već se povećava među ostalim i pristiglim finansijskim sredstvima novih članova, koliko god ona bila mala. međutim, costefficiency pristup ovoj problematici u smislu promena u samom NATO-u u zadnjih deset godina potiče nova pitanja. Naime, kako nove članice NATO ne ispunjavaju sve uslove na kojima je samo savezništvo zasnovano, prvenstveno misleći na ekonomske stavke, one nisu sposobne doprineti u vojnom smislu kao ostale (stare) članice saveza. Dakle, iako širenje saveza doprinosi regionalnoj stabilnosti, ono u voj-nom smislu slabi savez, ako se uzme u obzir proširenje teritorija i populacije koje nije proporcionalno povećanju vojne moći saveza.

Studije NATO-a su često vezane za kritiku saveza u ekonomskom po-gledu, zbog loše primene costefficiency kriterijuma, tj. zbog slabe primene standardizacije i velikih duplikacija u sistemu. Njegova nemogućnost da uvede standardizaciju u pogledu svih izlaznih parametara, tj., obuke, naoružanja, vojnog Nir-a, vojne (namenske) proizvodnje i nabavke NvO, košta ovu alijansu prema nekim procenama vise od 10 milijardi USD godišnje51.

Uvođenje ekonomskih kriterijuma, a ne političkih kako je to uobičajeno, bi doprinelo velikim uštedama vojnih budžeta članica NATO saveza. Kao primer može se dati povećanje proizvodne linije borbenog aviona (lovca) kojim bi se cena svakog aviona umanjila za oko 20% ako bi se umesto 100 aviona proizvelo 1000. Ušteda od još nekih 10-15% je moguća ako se uvede princip specijalizacije proizvodnje gde svaka članica proizvodi one pod-sisteme za koju ima najveći costefficiency kriterijum. Sjedinjene države su dobar primer u ovom kontekstu, jer je upravo tamo došlo do gotovo potpune realizacije ove teze.

isti kritički osvrt se može dati težnjama eU da uvede vlastitu vojnu kom-ponentu. Ovde se ona upoređuje sa mogućnostima Sjedinjenih država, naročitu 51 Keith Hayward, Towards a European Weapons Procurement Process, Paris - iSS, 1997.


��

u pogledu costefficiency kriterijuma. Glavni problem eU, kao i NATO-a, je što nije jedinstven ekonomski sistem, barem kada su u pitanju vojno-bezbednosne teme. Tako EU trenutno ima 15 ministarstva odbrane i 15 armija, da ne ulazimo u različite sisteme NvO koje poseduju, agencije za nabavku i prodaju itd. Kao i kod NATO-a, to znatno doprinosi povećanju vojnih izdataka svih izlaznih parametara. Naime, član 296 (prije čl.223) rimskog ugovora iz 1957. godine dozvolio je svim državama članicama eU (eZ) suverenitet nad vlastitom vojnom industrijom. To je godinama kočilo sprovođenje efikasnije politike ekonomije odbrane. međutim, kako ekonomski i drugi činioci dovode do smanjivanja vojnih budžeta gotovo u svim državama eU, povećanje costefficiency-a je od primarnog značaja i direktno utiče na političku odluku o povezivanju vojnih industrija i sistema nabavke NvO. Cilj je naravno spasavanje što većeg segmenta domaćih vojno-industrijskih i istraživačkih institucija, koje su predimenzionirane za sadašnje potrebe još od vremena hladnog rata.

Za sada pomaci u ovom smeru su spori i odnose se samo na poteze između samih kompanija, tj. na nivou same industrije. primer je stvaranje jedne od naj-većih vojnih kompanija u evropi, eAdS, koja je osnovana ujedinjenjem: Aero-spatiale-matra (Francuska), daimler-Chrysler Aerospace (dASA: Nemačka) i CASA (Španija). Jedina konkurencija na ovom nivou u evropi joj je Britanski BAe Systems. međutim, slika nije tako jednostavna ako se uzme primer da BAe Systems uz participaciju u programu eurofighter-a, igra ključnu ulogu u Švedskom programu proizvodnje višenamenskog lovca Gripen. Stvaranje evropske agencije za naoružanje, kao centralne ustanove za ovu aktivnost, je jedna od mogućih ideja koje bi mogla doprineti ubrzavanju uvođenja gore na-vedenih ideja. međutim za njeno stvaranje još nema potpune saglasnosti među državama eU. OCCAr (Organisation Conjointe de Coopération en matière d’Ar-mement - Organisation for Joint Armaments Co-operation), je trenutno jedini pokušaj zajedničkog nastupa koji su pokrenule velika Britanija, Nemačka, italija i Francuska.

Pristup NATO je loše uticao i na nove, a i na potencijalne, članove ovog saveza. Pošto nove članice nemaju finansijska sredstva da modernizuju i pro-fesionaliziju celokupnu vojnu strukturu koja bi ih digla na NATO standard, došlo je do znatnih ulaganja u mali deo OS, tzv. Prvi ešalon, dok ostale jedinice padaju u drugorazrednu kategoriju, kako u opremi tako i u obuci, kvaliteti kadrova i slično. Na primer, Španija odvaja godišnje oko 1.27% svog nacionalnog dohotka


��

($570 milijardi USd) za vojni budžet, što iznosi oko 7.2 milijarde USd i pokriva vojsku od 143,000 vojnika. Poljska, koja ima sličan broj stanovnika kao Španija, izdvaja nešto više od 2% nacionalnog dohotka (160 milijarde USd) za vojni budžet, koji iznosi samo 3.3 milijarde USd, dakle upola manje od Španjolskog. Na osnovu ovoga Poljska nema perspektive da se izjednači sa Španijom po tom pitanju, osim ako ne poveća vojni budžet ili smanji vojsku. Kako prva opcija nije politički moguća, naročito kada državi ne preti nova vojno-bezbednosna pretnja, mora će doći do daljnjeg smanjena vojske. Postavlja se onda pitanje, kako uvesti novo i modernije naoružanje koje će kompenzovati to smanjenje vojske. Jedan od odgovora je u povećanju efikasnosti samih oružanih snaga. Kao što je gore spomenuto, takav program je uvela velika Britanije još sredinom 80-ih godina, sa originalnim ciljem da uvede veću konkurenciju i time inicijativu za povećanjem efikasnosti kroz celi sistem, baziranu na komercijalnim principima u civilnom, tj. privatnom sektoru52.

Političko rukovodstvo svake od novih članica NATO ima dve mogućnosti, uslovljene prvenstveno ekonomskim činiocima, prilikom razrade planova od-brane. Sa jedne strane je reforma vojske sa zadatkom odbrane vlastitog držav-nog suvereniteta, koja u sadašnjem geo-strateškom smislu, ima malo smisla. Sa druge strane je potreba da se pridonese sistemu kolektivne odbrane, tj, da se ponudi određen broj snaga za UN i NATO aktivnosti kao strateško opredeljenje cele države sa svim prednostima i posledicama koje ova odluka nosi. U smislu sprovođenja politike kolektivne bezbednosti, najbolja alternativa bi bila uvođenje specijalizacije u određenim segmentima odbrane. Tako npr, češka može ponuditi lovačke avione, dok Slovačka može ponuditi PvO odbranu i ra-darske sisteme. Time se smanjuje duplikacija troškova, gde jedna država članica pokriva drugu u slučaju potrebe. međutim to je korak koji ni jedna nova članica NATO nije spremna prihvatiti. Primera radi, politička odluka o nabavci novih lovačkih aviona u nekim susednim zemljama se može kritikovati, ne samo iz ekonomskog već i vojnog stanovišta. Ona ne samo da znatno opterećuje vojni budžet i ekonomske prioritete države, već doprinosi neuravnoteženom razvoju OS i remeti njihovu ukupnu efektivu. donošenje ove odluke se može protumačiti sa nepostojanjem pune demokratske kontrole vojno-bezbednosnih struktura, sa jakim uticajem vojnih krugova u sistemu donošenja odluka.

52 princip PublicPrivate Partnerships (PPP) je politika inicijativa u velikoj Britaniji koja se zasniva na uvođenju privatnih kompanija u javne (državne) poslove, kao što su zdravstvena i socijalna nega, lokalna samouprava i odbrana.


��

U smislu UN i NATO aktivnosti, nove članice vide izlaz iz reforme vojske na principu stvaranja gore navedenih ešalona, tj. jedinica prvog ešalona, sa na-glaskom na visoko mobilne višenamenske i profesionalne sastave, i jedinica drugog ešalona, koje su iz ekonomskih razloga manjih sposobnosti, naročito u kvalitativnom smislu.

SLUčAJ SCG

Kako je bivša Jugoslavija imala specifičan sistem odbrane, koji je bio mno-go bliži Sovjetskom sistemu nego Zapadnom, i nije se suštinski menjao u po-slednjih deset godina nakon raspada te države, promene u narednom periodu, koje idu u korak sa vremenom, su neminovne. međutim, strateško opredeljenje SCG da se približi evroatlantskim bezbednosnim sistemima nije jedini razlog koji uslovljava reformu vojske53.

promene u svetskom bezbednosnom poretku, tj, prestanak hladnog rata sredinom 80-ih godina prošlog veka dovodi svuda u svetu do masovnog razoru-žavanja i smanjena vojnih izdataka, naročito u zemljama istočne evrope. eko-nomska kriza u kojoj se trenutno nalazi SCG, uzrokovana poznatim činiocima, takođe nalaže smanjenje vojne sile na profesionalniju strukturu koja ce moći efikasnije da odbrani interese državne zajednice. Ne postojanje pretnje spoljne agresije i poboljšanje odnosa u evropi i sa susedima takođe nalaže smanjenje vojne sile i prebacivanje težišta na ekonomsko-socijalni razvoj društva kao polazne baze bezbednosti.

evroatlantska integracija dakle nije ključni faktor pristupanju reforme, nego više usmeravajući faktor. Ona ne odgovara na pitanje da li treba da pokrenemo reformu vojske, već kako i na koji način je sprovesti. da bi se došlo do odgovora na ova pitanja, potrebno je, naravno, znati ne samo konačni cilj, tj. članstvo u NATO-u, već i strateški (dugoročni) plan razvoja OS. drugim rečima, potrebno je razraditi ne samo strategiju nacionalne odbrane kao najvišeg strateškog do-kumenta, već i dokumente manjeg ranga, kao što je doktrina odbrane.

ekonomski aspekti se ističu kao važan faktor ovog procesa. iako je država inicirala više vojnih reformi tokom zadnjih deset godina, one su bile više 53 Termin evroatlantska integracija je bliži ovakvom kontekstu, iako je u domaćoj štampi si-nonim članstva u NATO-u, jer podrazumeva širi integracioni proces uključujući ekonomske i druge procese.


��

kozmetičke nego radikalne, čiji je fundamentalni cilj bio kvantitativno smanjenje vojnog kadra, bez odgovarajućeg kvalitativnog rasta u organizacionom i teh-ničkom smislu. Zanimljivo je da nije mnogo bolje ni u drugim vojskama u okruženju, osim nabavke nekoliko modernih sistema NvO i reorganizacije sa-mih struktura na NATO principima.

eKONOmiJA vOJNiH KAdrOvA

Pritisci na smanjenje vojnih izdataka prisiljavaju OS da više razmišljaju o kadrovskim potrebama i efikasnošću sa kojom ona može biti iskorišćena. Poređenje sa civilnim (privatnim), sektorom pokazuje da u njegovom slučaju (slučaju privatnog sektora) on mora stalno biti spreman na pomake u tržištu, na nove tehnologije, konkurenciju i slično. vojska se može isto razmatrati u tom svetlu, ako se vojna baza uzme kao kompanija i komandant jedinice kao menadžer kompanije. U tom slučaju, komandant ima opciju organizovanja jedinica, njihove veličine, sastava, snabdevanja i obuke po najboljem costefficiency kriterijumu u cilju zadovoljavanja datih zadataka od strane ministarstva odbrane, tj. države. iako ova zamisao ima svojih ograničenja, postoje njeni delovi koji se sve više primenjuju u mnogim vojskama na zapadu. Dve teme su najaktuelnije u ekonomiji vojnih kadrova.

Ekonomija vojnih kadrova ne razmatra samo pitanje samih troškova smanjena postojećih kadrova. Ona pokriva mnogo šire područje celokupne kad-rovske organizacije, uključujući dugoročno planiranje regrutacije novih kad-rova, zadržavanje postojećih, njihova obuka i školovanje, uključujući civilno školovanje za buduću karijeru nakon izlaska iz vojne službe, ulogu rezervnih sastava itd.

PrOFeSiONALiZACiJA

Kao što je već spomenuto, sadašnja vojno-bezbednosna situacija zahteva profesionalnu vojsku sa naglaskom na mobilnijim, višenamenskim i vrhunski obučenim jedinicama. međutim, ona sama po sebi ne nalaže smanjene vojnih kadrova, tj vojne sile. Kao što je gore spomenuto, ekonomski faktor, tj veličina vojnog budžeta su odlučujući faktor i kvantitativnog i kvalitativnog stanja svake vojske. U cilju zadovoljavanja costefficiency kriterijuma, celokupni vojni sis-


��

tem, uključujući i kadrovski, trebao bi da bude fleksibilan, tj. da bude takav da zadovoljava sadašnje stanje privrede i prioriteta države i društva (usklađen onome što je društvo spremno u njega da uloži) i da po potrebi čini jezgro većem vojnom angažovanju.

Graf 1. – Odnos plata i broja kadrova54

Uvođenje profesionalizacije je skup proces. Glavni razlog tome je da profe-sionalni vojnici zahtevaju veću platu, konkurentnu ili veću od one koju mogu naći u civilnom sektoru. Analize troškova same obuke profesionalnih vojnika u odnosu na vojnike na odsluženju vojnog roka, iako prvobitno skuplje, dugoročno gledano se izjednače zahvaljujući boljoj efikasnosti korišćenja modernih sistema NvO i drugim prednostima koje nudi profesionalni vojni kadar. Graf 1 jasno pokazuje ekonomsku suprotnost potražnje vojnih kadrova i ponude profesionalnog kadra, gde linija Nc prikazuje konstantnu ponudu vojnika na odsluženju vojnog roka (Ovr). Tačka C prikazuje da je potražnja velika ako su plate niske, međutim ako se želi dobiti isti broj profesionalnih vojnika, plata treba da poraste na tačku B. Na principu tržišta (ponuda i potražnja) tačka A prikazuje optimum broj profesionalnih vojnika koji se može nabaviti pod tim uslovima.

Konstantni pritisci na smanjenje vojnih izdataka diktiraju kontinuirano sma-njenje profesionalnog kadra. Tabela 1 prikazuje slučaj velike Britanije u periodu od 1990. – 2000. godine. Od uvođenja profesionalne vojske, broj vojnika je u kon-stantnom opadanju, sa nekih 418,000 1963 godine na oko 208,000 2000 godine. 54 Keith Hartley and Todd Sandler, The Economics of Defense, CUP 1995.


��

Tabela 1 pokazuje, da je do najvećeg smanjena došlo u kadrovima stacioniranim u drugim državama (51%) sa vazduhoplovstvom i mornaricom na drugom i tre-ćem mestu (40% i 32 %). činjenica da je kopnena vojska smanjena samo za 28% prikazuje razliku u troškovima sistema NvO. U periodu od 1998. do 2000. godine, vojni kadrovi su smanjeni za oko 35 procenata. Takođe se vidi razlika između procenata pada rezervi i regularne vojske, što pokazuje da je regularna vojska sposobnija zaštiti svoje interese nego rezervni sastav prilikom pritisaka na smanjenja vojnih budžeta.

Godina

Broj Pripadnika OS velike Britanije(000) Civili

(000)Ukupan

broj kadrova

Rezerva

Kov rv RM Ukupno Drugedržave Regularna Dobro

- voljna

1990 152.8 89.7 63.2 305.7 87.6 141.4 447.1 250.8 90.6

2000 110.1 54.7 42.8 207.6 42.7 100.3 307.9 241.3 50.7

Tabela 1 – Broj kadrova Ministarstva odbrane Velike Britanije55

Kao što je spomenuto, ukidanje vojnog roka uzrokuje porast vojnih troškova uvođenjem profesionalnih kadrova. Takođe, ekonomska logika predviđa da će skupi ulazni parametri biti zamenjeni jeftinijim ulaznim parametrima. Na osnovu ove dve konstatacije uvođenje profesionalne vojske nalaže substituciju između sistema NvO i kadrova, isto kao između profesionalnih vojnika i civila. Graf 2 prikazuje ovu teoriju. Sa vojnicima na odsluženju vojnog roka, najbolja kombinacija u smislu costeficiency, a koja daje vojnu efikasnost ve, je prikazana sa X. međutim, uvođenje profesionalizacije podiže kadrovske troškove i menja nagib linije sa AB na AC. da bi se zadržala ista efikasnost kao pre, zahteva se pomak ka poziciji Y, sa substitucijom kadrova za tehniku. Isti princip substitucije se može primeniti između upotrebe vojnih i civilnih kadrova. Kako su profesionalni vojni kadrovi skupi i ograničeni, upotrebom civila tako gde vojnici nisu potrebni bi rešilo ne samo kadrovski problem, već bi učinilo sistem fleksibilnijim, konkurentnijim i time finansijski povoljnijim. Primer je upotreba civilnih kompanija za transport vojnika i NvO, remont sistema NvO ili pružanju medicinskih usluga itd.55 ministarstvo odbrane velike Britanije 2001


��0

Graf 2 – Odnos tehnike (NVO) I kadrova56

Kako većina vojska u susedstvu, uključujući SCG, nije u mogućnosti da uve-de potpuno profesionalnu vojsku, vojnici na odsluženju vojnog roka su i dalje popularna opcija. Tako regrutni sastav SCG od ukupnog broja vojnika koje trenutno iznosi oko 80,000, iznosi nekih 30,000 regruta. Jedan od popularnih načina uštede finansijskih sredstava u ovom kontekstu je smanjenje vojnog roka obično sa 12 na 6-9 meseci. međutim, smanjenje vojnog roka na ispod određenog perioda (npr. 9) meseci, iako smanjuje troškove, dovodi u pitanje efikasnost izlaznog parametra, tj kvalitet obučenosti vojnika i njihove sposobnosti da doprinesu sistemu odbrane. Problem sa sistemima NvO i vojnicima na odsluženju vojnog roka trenutno nije toliko bitan, jer većina spomenutih država ne uvodi najmodernije sisteme NvO čija bi costefficient upotreba zahtevala profesionalnu vojnu strukturu. postavlja se pitanje da li je moguće smanjiti i broj regrutnog sastava sa očitim prednostima, kako u smislu smanjenja troškova tako i u zadržavanju kvalitetne vojne obuke od 9-12 meseci. Jedna od mogućnosti je da se regrutni sastav popunjava u pozitivnom smislu, tj. da regruti ne izbegavaju služenje vojnog roka. Načini postizanja toga su različiti, od kojih jedan uključuje dodelu duplog radnog staža za period proveden na odsluženju vojnog roka. Takođe, poželjno je angažovanje države i ministarstva odbrane na podizanju javnog mnjenja o vojsci ili direktno kroz državne strukture ili indirektno kroz program pR-a u javnim sredstvima informisanja.

rezervne snage su takođe dobar način održavanja vojnog potencijala uz minimalne troškove. činjenica da se Sjedinjene države, velika Britanija, Šved-56 Keith Hartley, The economics of defence Policy, Brassey’s 1991.


��

ska, Švajcarska i izrael, među ostalima, u velikoj meri oslanjaju na rezervne sastave, pokazuje da rezervni sastav može da posluži kao dobra i efikasna sub-stitucija regularnom profesionalnom kadru. Tako npr. rezervni vojnici velike Britanije igraju značajnu ulogu u mirovnim misijama, kako na Balkanu tako i drugde. Sa stanovišta vojne ekonomije, zainteresovanost civila za rezervni sastav se poistovećuje sa pronalaženjem drugog posla u civilstvu, iako vojna služba i odlazak u nju ima svoje specifičnosti i nije potpuno identičan civilnom. Za ovu temu je takođe važan odnos civila prema vojsci, jer će o njemu zavisiti regrutacija i regularnog i rezervnog sastava. Ovo je naročito važno u smislu gledanja civilnih firma na vojnike u rezervnom sastavu ili koji su završili svoju vojnu karijeru. Studije pokazuju da se vojno iskustvo generalno pokazalo pozitivnim, iako mno-go više sa vojnicima koji su služili kao specijalisti inženjerci, vezisti, doktori i slično. Npr., ono što se najviše ceni, naročito kod oficira je tzv. menadžment (leadership) potencijal, gde se ceni komandovanje i rukovođenje ljudima i teh-nikom pod teškim uslovima, obično pod velikim pritiskom, zahtevajući profesio-nalnost i kompetenciju.

Na ovu temu je važno naglasiti da bi se maksimalno iskoristio gore navedeni potencijal, važno je mladim vojnicima i budućim oficirima naglašavati kroz celi period vojne službe da vojna služba nije doživotna. većina vojnika napušta vojnu službu u činu majora-potpukovnika, dakle sa nekih 8-12 godina provedenih u vojsci. danas se u velikoj Britaniji troši dosta energije i finansijskih sredstva (oko 11% budžeta) kako bi se vojnicima omogućilo da se za vreme vojne službe osposobe za civilni život i novu karijeru. dugoročno, ova politika pozitivno doprinosi prilivu kvalitetnog vojnog kadra jer će se kratki boravak u vojsci, i možda učestvovanje u mirovnim misijama, gledati sa pozitivizmom od strane civilnih kompanija. primer su mladi inženjerci, vojni doktori, vozači i drugi pripadnici Britanske vojske koji trenutno služe u iraku i Afganistanu, stiču dragoceno iskustvo koje će posle biti primenjivo i dobro plaćeno u civilnom sektoru.

SmANJeNJe vOJNOG KAdrA:

većina zemalja bivšeg Sovjetskog saveza, ali i mnoge druge, sprovele su ra-dikalna smanjenja vojnih kadrova. Tako je recimo poljska smanjila broj vojnika sa nekih 395,000 hiljada krajem 80-ih godina za 45% do kraja 90-ih godina. U tom periodu vojsku je napustilo oko 80,000 profesionalnih vojnika57. Novi 57 BICC, Becoming an Exmilitary Man: Demobilisation and Reintegration of Military Professionals in Eastern Europe, Bonn 2002.


��

plan razvoja OS predlaže smanjenje na 150,000 (50% profesionalnih vojnika), tj. smanjenje od 15,000 vojnika godišnje, što znači od 2001 –2003 će otići oko 22,000 profesionalnih vojnika. Prepreka radikalnom smanjenu, osim socijalno-političkog faktora, je ekonomski, jer su otplate profesionalnim vojnicima dosta visoke (penzija 40-75% konačne plate, koja se ne smanjuje ako je stečen puni radni staž). Zato je do otpuštanja moralo dolaziti sistematski i postupno. U istom periodu zatvoreno je preko 120 garnizona sa preko 200 raznih vojnih jedinica. Očekuje se da će se planiranim smanjenjem vojnog kadra i nepotrebnih nekretnina na vojnom budžetu uštedeti nekih 1.5 milijarde USd.

Jedan od glavnih uzroka ukidanja odsluženja vojnog roka u velikoj Britaniji je bio porast u troškovima obuke vojnika na sve tehnički zahtevnijim sistemima NvO58. Ustanovilo se da u pogledu costefficinecy bolje imati manju ali bolje opremljenu, profesionalnu vojsku koje će moći efikasnije koristiti i održavati modernije i tehnički zahtevnije sisteme. Nadalje, troškovi profesionalnih vojnika mogu da budu manji u smislu procesa regrutacije i obuke na složenim sistemima, jer se profesionalac može po potrebi ponovno zaposliti nakon isteka ugovora. Jedan problem koji se pojavio, naročito kod vojnika koji dobiju prenosno znanje, kao sto su inžinjeri, vezisti i vozači, je želja da napuste vojnu službu u bolje plaćeni civilni sektor. Ovaj problem je rešen na dva načina. Prvi je potpisivanje ugovora na profesionalni staž sa vojskom od najmanje 3-4 godine sa mogućnošću produženja, a drugi je povećanje plata na nivo onih u civilnom sektoru. Praksa je pokazala da je drugi model mnogo bolji, naročito u ekonomskom smislu, jer ne samo da ne nameće velike troškove ponovne regrutacije i obuke novih kadrova već održava vojnu efikasnost u smislu držanja kritične mase iskusnih profesionalnih vojnika.

Situacija je slična u susednoj Bosni i Hercegovini. Ukupan broj vojnika u BH 1995 godine se procjenjuje na između 175,000 i 210,000 vojnika. Sadašnje stanje je za rS oko 6,600, Bošnjake 9,200 i Hrvatsku komponentu 4,000 (ukupno Federacija 13,200). Procenjuje se da će završetkom sadašnjih reformi taj broj biti smanjen za polovinu. Kao glavni razlog za dalje smanjivanje je nemogućnost finansiranja sadašnjeg broja vojnika na zadovoljavajućem nivou, što se vidi iz nedavnih objava o kritičnom stanju budžeta oba entiteta. Od 1996 godine spro-

58 Zanimljivo je da je Amerika ukinula služenje obaveznog vojnog roka u period vijetnamskog rada, kada su potrebe za ljudstvom bile najveće. Anthony C. Fisher, The Cost of the Draft and the Cost of Ending the Draft, American ecnomic review, Papers and Proceedings, 1969.


��

vedena su tri programa demobilizacije, pod pokroviteljstvom međunarodne zajednice59. Evo nekih osnovnih podataka:

1. EDRP (Emergency Demobilization and Reintegration Project): Sprove-den od 1996-1999. Uloženo $8.5 miliona USd. Ukupno 23,323 vojnika primilo pomoć nakon dejtona (baza podataka o radnim mestima, pomoć pri pronalaženju posla, edukativni programi) od kojih je 74% našlo po-sao.

2. PELRP (Pilot Emergency Labor Redeployment Project): Sproveden od 2000-2004. Uloženo $15 miliona USd, od čega $9.3 u Federaciju. Pomoć primilo 3,935 vojnika do Septembra 2002 (poljoprivreda, mali-biznisi, praktični kursevi – zanati). maksimum potrošen po pojedincu je 3000 USd.

3. IOM TAFS (Transitional Assistance to Former Soldiers): Od Aprila 2002. Planirano potrošiti oko $11 miliona ili oko $750 po vojniku. do sada pomoć primilo 535 vojnika. Fokus na vojnike nakon stvaranja za-jedničkih OS, ali problem će biti zadržavanje zainteresovanosti međuna-rodnih donatora da finansiraju programe.

važno je detaljno analizirati iskustva susednih zemalja koje su pokrenule pro-grame smanjivanja vojnih kadrova. Tu se uključuju iskustva iz Poljske, mađar-ske, Ukrajine, rusije i češke. Jedan od poslednjih je inicirala Hrvatska pod na-zivom SPeCTrA (Separated Personnel Care and Transition Program)60. Kao najvažniji zaključci mogu se nabrojiti sledeći:

• dugoročan plan razvoja OS je polazna tačka celog programa,

• ministarstvo odbrane mora učestvovati u procesu kao ključni faktor uz saradnju drugih odgovarajućih ministarstva,

• važnu ulogu ima koordinacioni centar osnovan kao veze između raznih ministarstava, civilno-vojnog karaktera, koji treba da bude na visokom nivou (pomoćnik ministra) kako bi funkcionirao efikasno,

• reintegracioni programi moraju biti redovno podvrgnuti analizi i reviziji od nezavisnih organizacija kako bi se smanjili neminovni pokušaji korupcije sistema,

59 vidi: BiCC, Turning Soldiers into a Workforce: Demobilisation and Reintegration in PostDayton Bosnia and Herzegovina, Bonn 2003. 60 Podaci dostupni na web stranici: http://www.morh.hr/spectra/index.asp


��

• kursevi do-školovanja su najbolje organizovani na regionalnom i lokal-nom nivou, jer su više fleksibilni i bolje poznaju situaciju (potrebe) na njihovom području,

• individualna odgovornost je osobito važna - vojnici moraju sami da budu odgovorni i da se ne oslanjaju previše na sistem,

• reintegracija zahteva dobru pravnu osnovu. Uloga parlamenta je velika u ovome procesu, uključujući politički konsenzus,

• u nekim slučajevima penzije ili otplate mnogo veće od redovnih u civilnom sektoru utiču negativno na celi proces, jer umanjuju reinte-graciju otpuštenog vojnog kadra u civilnu privredu, tj. čine ga ne-pro-duktivnim,

• finansije su polazna tačka svemu, i moraju biti na adekvatnom nivou – zakonski garantovane - do kraja projekta. Finansijska pomoć mora da ide direktno vojnim licima, kako bi se nivo korupcije sveo na minimum,

• pomoć drugih država može odigrati važnu ulogu, uključujući NATO, eU, imF i slično.

Ako je smanjenje troškova i podizanje efektive vojske jedan od glavnih razloga smanjena vojnog kadra, onda on u većini država koje su sprovele taj pos-tupak, ili ga trenutno sprovode, nije uspeo kako je originalno zamišljen. Nade da će uštede na smanjenju biti direktno primenjene za podizanje efikasnosti ostatka vojske, tj. obučenosti, tehničke opremljenosti i životnog standarda vojnika uopšte se ne ostvaruju tako lako. U većini slučajeva, ušteđena finansijska sredstva uvek nađu druge potrebnije programe u raznim ministarstvima. čak i ako se uspe nešto para zadržati, problem je kako ih potrošiti, što zahteva postojanje strateških planova razvoja OS, budžetsku kontrolu u reviziju, razrađen model vojnih nabavki i sve ostale segmente koje mogu obezbediti costefficiency u sistem. prema iskustvima od suseda, ono malo para što Ministarstvo odbrane usmeri u modernizaciju je usmereno prema elitnijim i drugim delovima namenjenim PfP/NATO operacijama i vežbama.

Previše se pažnje trenutno posvećuje otpuštanju kadrova zanemarujući pro-blem manjka kvalitetnih kadrova i zadržavanja postojećeg kadra unutar vojno-bezbednosnih struktura. iako je već gore naglašeno da služba u vojsci ne treba da bude previše duga, zadržavanje određenog broja kvalitetnih kadrova na određen,


��

duži, period (2-3 potpisivanja ugovora od 3-4 godine) je posebna problematika kadrovske politike. Cilj je smanjivanje ponovnih troškova regrutacije i obuke novih vojnika. Odlazak kvalitetnih kadrova u civilni sektor je glavni problem, jer je on spreman platiti više da bi dobio najkvalitetniji kadar, koji se smatra okosnicom razvoja i povećanju budućih profita. Zadržavanje kadrova je takođe važno jer za razliku od civilnog sektora, ono je tržište zatvorenog tipa. drugim rečima, ulazak na tržište je moguć samo u početnoj fazi, tj. kroz vojnu akademiju i dok direktor neke civilne kompanije može da dođe iz druge kompanije, ko-mandant brigade ili načelnik GŠ dolazi na svoje mesto samo unutar sistema. dakle, zadržavanje najkvalitetnijeg kadra je važno i finansijski skupo. Tu je važno naglasiti probleme u vezi viših vojnih kadrova, koji često nisu željni na-pustiti vojnu službu, uglavnom iz pogrešnih razloga. Problem je u tome da što je nefleksibilniji viši vojni kadar, to su manje mogućnosti za unapređenje mlađeg kadra, koji je isto tako sposoban. To negativno utiče ne samo na efektivnost rada postojećeg kadra, naročito u smislu slabe motivacije, nego i na regrutaciju novih kadrova, koji će videti bolje mogućnosti u civilnom sektoru, koji je po prirodi više fleksibilan u ovom pogledu.

vOJNA (NAmeNSKA) iNdUSTriJA SCG

Ova industrija čini važan segment celokupne industrije državne zajednice, naročito Srbije61. Polazeći od perioda njenih začetaka sredinom 19 veka, domi-nacije privatnog kapitala između dva svetska rata i njenog naglog širenja posle 1945 godine, ova grana je činila okosnicu tehnološkog razvoja cele države62. Da li će ona moći da nastavi ovu ulogu je pitanje je prvenstveno strategije privred-nog razvoja nove državne zajednice.

SCG su nasledile nešto više od 40% svih potencijala bivše SFrJ, iako je taj procenat nešto umanjen nakon sukoba sa NATO-om 1999 godine. međutim, treba naglasiti da je nasleđeno više od 70 procenata svih naučno-istraživačkih i obrazovnih potencijala u ovoj oblasti i gotovo celokupna tehnička dokumentacija svih sistema NvO u operativnoj upotrebi.61 Termin vojna industrija, sinoniman engleskom terminu military industry, je preferiran u ovom tekstu prvenstveno jer naznačava tačnu delatnost ovog sektora industrije. međutim treba na-pomenuti, da svetski stručnjaci na ovu tematiku razlikuju termine defence industry, military industry i arms industry.62 Amadeo Watkins, Development of the Yugoslav Military Industry 19232003, Frank Cass 2004


��

Mislim da su svima poznati problemi vezani za samu vojnu industriju, tj zastarelost postojećih tehnologija, predimenzioniranost većine proizvodnih ka-paciteta, duplikacija, višak radne snage, nedostatak zadovoljavajućeg broja kompetentnih i školovanih kadrova (ne samo inžinjera već i menadžera koji poznaju sadašnje stanje na svetskom tržištu) itd. Kada se tome dodaju nerešena svojinska pitanja, nedostatak porudžbina sa domaćeg tržišta i gubitak položaja na međunarodnim tržištima koja se u mnogome razlikuju od onih 80-ih godina prošlog veka i kontinuirana tajnost ovog celokupnog industrijskog segmenta, onda se donekle može prikazati celokupna slika problema.

Polazna tačka problema, tj. nemogućnosti rešavanja problema je nedostatak strateške vizije razvoja ove specifične grane i političkog konsenzusa da se ona sprovede. Kako i sa problemom kadrova, a i drugih segmenata reforme, jedan od problema je nedostatak znanja kako da se krene napred. Polazna tačka bi trebala biti studija problema koja bi snimila celokupno sadašnje stanje i predložila moguće izlaze, bazirane na domaćim i svetskim tržišnim uslovima. Nedostatak nekoliko postojećih studija na ovu temu je nedovoljno poznavanje stranih business sistema i procena, koje zahtevaju angažovanje stranih experata na ovu tematiku.

Naravno, samo postojanje ovakve studije ne rešava probleme, jer su oni veliki i politički veoma nepopularni. Prvenstveno je problematično pitanje velikog broja ljudi koji direktno zavise o ovoj industriji63. međutim, svako čekanje i odu-govlačenje rešavanja problema drastično pogoršava situaciju na sledeći način: ako jedna fabrika zapošljava pod punim kapacitetom 5,000 radnika, a za vreme najboljih godina rada ona je zapošljavala još 3,000 neproduktivnih radnika, onda danas zapošljava samo 750 produktivnih radnika bazirano na nekih 15 procenata iskorišćenosti kapaciteta. Svako čekanje rešavanja problema ne samo da dovodi u pitanje šta uraditi sa ljudima koji trenutno nisu produktivni, već i preživljavanje same fabrike i tih 750 ljudi koji su produktivni. rešavanjem pro-blema neproduktivnim ljudima se daje mogućnost da nađu drugo zaposlenje, samoj fabrici povećava se produktivnost i mogućnost novih investicija itd. dugoročno, ta će fabrika više da doprinese lokalnoj ekonomiji (infrastruktura) i državi u celini (devizni priliv) itd.

63 Procene tačnog broja ljudi koji ekonomski zavisi o vojnoj industriji su različite. One zavise o tome šta se ubraja u vojnu industriju (da li samo 14 fabrika koje spadaju pod tu granu privrede ili i svi kooperanti), da li treba da se računa celokupna familija ili samo broj članova koji radi u industriji i slično. Zvanično, vojna industrija SCG zapošljava nekih 15,000 ljudi.


��

iako postoji tendencija među nekim stručnjacima da naglašavaju mogućnosti vojne industrije SCG, u smislu kontinuiteta programa iz 80-ih godina, koje su uveliko nerealne, potrebno je naglasiti da to ne znači da neki od sistema NvO nemaju potencijala, uključujući inostrano tržište. Od zanimljivijih sistema NvO mogu se nabrojiti: novi modeli minobacača, uključujući samohodnu verziju, samohodna verzija top-haubice NOrA-C, modifikacija tenka m-84 (viHOr) u elektronici (termovizija) i zaštiti, novi modeli municije za ova oruđa, PT sistemi sa tandem bojevom glavom na malim i srednjim visinama, modernizovani vBr OrKAN sa novim bojevim glavama i većim dometom, modernizovani G-4m i slično, koji bi mogli uz određena ulaganja konkurisati na domaćem i svetskom tržištu. Specijalnu pažnju bi trebalo staviti na modifikaciju postojećih sistema, sa naglaskom na povećanje preciznosti i mobilnosti sistema sa modernijom elektronikom, naročito u sistemima veza, elektronskog izviđanja i zaštite itd. Odluka u upuštanje u razvoj nekih od ovih sistema NvO mora se doneti na stra-teškom nivou u skladu sa dugoročnim planom razvoja OS i industrije u celini, nakon izvršenih detaljnih analiza od strane domaćih i stranih stručnjaka, naročito u pogledu marketinga i testiranja tržišta. Takođe je važno naglasiti da većinu ovih mogućnosti SCG nije u stanju da inicira sama, već samo u kooperaciji sa drugim državama, naročito republikama bivše Jugoslavije koje bi u takođe u tim poslovima trebale videti korist.

Srbija takođe ima značajne Nir kapacitete (naročito u obliku vojno teh-ničkih instituta), koji čine jedan od najatraktivnijih potencijala. Privatizacija ovih potencijala je jedan od najlogičnijih i najatraktivnijih mogućnosti, u smislu modernizacije i zadržavanja kapaciteta, naročito kritične mase visoko kvalifikovane radne snage.

Bez ulaženja u načine rešavanja problema u kojima se trenutno nalazi vojna industrija, jer su ona zaseban predmet, poželjno je pogledati jedan od načina kako mnoge države prilaze problemu zapošljavanja domaćih vojno-industrijskih po-tencijala. To je sistem ofseta. Trenutno, ova veoma važna tema gotovo da i nije analizirana u domaćoj stručnoj literaturi iako može da bude od fundamentalnog značaja ne samo za vojnu industriju već i za privredni razvoj države. međutim, može se reći da niti situacija na svetskom tržištu stručne literature na ovu temu nije zadovoljavajuća.


��

OFSeT - mOdeL vOJNO-iNdUSTriJSKe SArAdNJe

Ofset se može definisati kao oblik trgovine uslovljene reciprocitetom, tj. niz industrijskih i komercijalnih kompenzacijskih radnji potrebnih kao uslov za kupovinu sistema NvO ili vojne usluge. Kada su se prvi puta pojavili, upo-trebljavani su uglavnom kao kompenzacija za gubitak domaće proizvodnje. međutim, danas su ofseti mnogo komplikovaniji i zahtevaju posebnu pažnju.

Pod ofset se ubraja ko-produkcija (među-državni ugovor), licencna produkcija (komercijalni ugovor sa državom ili industrijom), indirektne investicije, transfer tehnologija itd. Najbolje je ovo prikazati primerom. Grčka je tek 1985. godine uvela sistem ofseta pod zakonsku regulativu. Tada je odlučeno da ofseti mogu biti u tri kategorije. Kategorija i uključuje produkciju određene količine komponenata kupljenog proizvoda u Grčkoj, kategorija ii uključuje druge proizvode Grčke vojne industrije koju se strana firma obavezuje kupiti i kategorija iii uključuje sve ostale proizvode Grčke privrede. Kategorija i spada pod direktne ofsete, tj. ofsete koji su vezani za sistem NvO koji je kupljen, dok Kategorije ii-iii spadaju pod indirektne ofsete, tj, ofsete koji nisu direktno vezani za sistem NvO koje se kupuje.

Kupovinom 4 meko-200 fregate od Nemačke 1989 godine, ugovoreni su ofseti od 72% ukupne vrednosti ugovora. Ugovor je podrazumevao izgradnju prve fregate u Nemačkoj za 933 miliona maraka, dok bi se ostale tri izgradile u Grčkim brodogradilištima. Od ukupne vrednosti ofseta, na kategoriju i-ii otpada samo 39%. međutim, Grčka je prihvatila da se određeni postotak kategorije iii može preneti u prve dve kategorije ukoliko se ne može na vreme ispuniti. Grčka je ocenila važnost ovog ugovora ne samo u finansijskoj i naučno-tehničkoj koristi, već na više strateškom nivou, ocenivši da je time obezbedila budućnost svojih brodogradilišta u ovom specijalizovanom tržištu vojne brodogradnje. Ugovor je uključio specijalističku obuku preko 200 inžinjera u Nemačkoj i zaposlenje preko 500 radnika koji su bili otpušteni iz ostale vojne industrije zbog privatizacije. Ofseti se ne moraju primeniti samo pri velikim ugovorima. Ofset ugovor koji je Grčka sklopila sa Američkom kompanijom Unisys 1988 godine za modernizaciju SUv-a kod Harpoon raketa bio je vredan 15 miliona USd. međutim, vrednost ofseta se procenila na nekih 25 miliona USd, uglavnom u transferu tehnologija (kategorija i). mnoge druge zemlje primenjuju ofsete kao sastavni deo ugovora o kupovini sistema NvO. motivi za primenu ofseta su različiti, i o njima će


��

zavisiti pod koju će kategoriju pasti. Od ekonomskih motiva nabrajam transfer tehnologija, podizanje nove grane industrije (recimo termovizije), podizanje regionalne industrije, zaposlenja itd.

Recimo, Saudijska Arabija koristi ofsete primarno za transfer tehnologija i podizanje domaćeg naučno-istraživačkog potencijala, u želji da se dugoročno smanji ekonomska zavisnost države od nafte. važno je naglasiti ovu stratešku stavku ofseta, tj. pametno korišćenje ofseta, jer njima država može doprineti us-meravanju razvitka celokupne domaće privrede. Ofseti mogu odigrati značaju ulogu u slučaju SCG. Oni su primenjivani u određenoj formi u bivšoj SFrJ, recimo prilikom nabavke i kupovine licence za proizvodnju SA-13 (Strela-10) PvO sistema. danas, primera radi, prilikom moguće kupovine novih sistema NvO, kao što su vojni helikopteri, mogu se sklopiti direktni ofset ugovori koji uključuju ko-produkciju nekih delova u UTvi ili P. Petoletki, ili transfer teh-nologija direktno vezanih za helikoptere ili neku drugu vrstu indirektnih of-seta (modernizacija elektroprivrede i saobraćajne mreže). Ako se odluči za di-rektne ofsete, oni mogu odigrati u ovom primeru stratešku ulogu oživljavanja vazduhoplovne industrije.

UmeSTO ZAKLJUčKA:

ministarstva odbrane i same vojske mogu biti sigurne u sve veći kontakt sa civilnim sektorom, od onog nužnog kao sto su dualuse tehnologije u voj-noj proizvodnji i Nir-u, tako i u primeni biznis metoda u planiranju svojih ak-tivnosti, radi postizanja što efikasnijih rezultata, baziranih na costefficency kri-terijumu. Tržište je jedan od najprirodnijih i najefikasnijih metoda regulisanja mnogih problema, naročito ekonomskih i njemu treba dati prioritet, naročito u pogledu sve veće globalizacije i integracije. Ključno je baciti težište sa ulaznih parametara, kao što je broj vojnika, tenkova i slično na analizu njihovog uticaja na izlazne parametre.

Ključno pitanje za SCG je ŠTA SAdA?, u smislu ograničenosti mogućih rešenja, tj. izbora? Strateško opredeljenje države za sada ne diktira tempo reforme, a koji trenutna politička kriza ne pomaže. iako bi programi reforme i greške učinjene u susednim zemljama trebale olakšati mnoga pitanja vezana za reformu vojske, činjenica da ne postoji politički konsenzus i zadovoljavajuća kritična masa


��0

stručnog kadra po tom pitanju. Zato ne treba zanemariti ulogu spoljašnje pomoći, kako u stručnom znanju tako i u finansiranju različitih programa, uz naglasak na strateške partnere i kontinuiranost započetog. važno je naglasiti da inostrana pomoć mora biti samo savetodavna i da konačne odluke moraju da donesu domaći organi vlasti.

Jedna od najvećih problema, ostavljenih za završnu tačku, je problem tran-sparentnosti, tj. definisanja šta je tajna. U smislu evroatlanskih integracionih procesa, demokratizacije vojno-bezbednosnih struktura, one u većini segmenata moraju biti otvorene nezavisnoj stručnoj i javnoj analizi i kritici. Naravno, svaka država ima vojne tajne i one se čuvaju, iako i većina njih treba da bude dostupna Parlamentarnoj kontroli kroz pažljiv odabir parlamentaraca u odborima za vojno-bezbednosna pitanja. U kontekstu ekonomije odbrane, transparentnost je ključna pri analizi vojnih budžeta i drugih osnovnih ekonomskih pokazatelja kao što su oni vezani za problematiku vojnih kadrova, vojnu industriju, izvoz i uvoz NvO itd. Ona može i da doprinese procesu reforme tamo gde postoji nedostatak kadrova unutar sistema.

LITERATURA:1. BICC, Base Closure and Redevelopment in Central and Eastern Europe,

Bonn 19972. BiCC, The Military in Transition: Restructuring and Downsizing the Armed

Forces of Eastern Europe, Bonn 20023. BiCC, Conversion of the Defence Industry in Russia and Eastern Europe,

BiCC 19954. BiCC, Turning Soldiers into a Work Force (Demobilisation and Reintegration

in PostDayton Bosnia and Herzegovina), Bonn 2OO35. BICC, Conversion Survey 2001,Bonn 20016. efraim inbar and Benzion Zilberfard, The Politics and Economics of Defence

Industries, Frank Cass 1998 7. S.m. Gates and A.A. robbert, Comparing the Cost of DoD Military and Civil

Service Personnel, rANd 1999 8. Keith Hartley and Todd Sandler (ed.), The Economics of Defence: The

International Library of Critical Writings in Economics, edward elgar 2001


��

9. Keith Hartley, Defence Economics: Its Contribution and New Developments, University of York 2002.

10. Keith Hartley, UK Defence Policy: An Economists Perspective, University of York 2002.

11. Keith Hartley and Todd Sandler, Defence and Peace Economics: A TenYear Retrospective, defence and Peace economics 2000

12. Keith Hartley and Todd Sandler, The Political Economy of NATO: Past, Present and into the 21st Century, CUO 1999

13. Keith Hartley and Todd Sandler, The Economics of Defense, CUP 199514. Keith Hartley, The economics of defence Policy, Brassey’s 199115. Keith Kartley, The Economics of Disarmament, Hardwood 199416. Keith Hayward, Towards a European Weapons Procurement Process, paris

- iSS, 1997 17. Yudit Kiss, The Defence Industry in Eastcentral Europe, OUP 199818. Keith Krause, Arms and the State, Patterns of Military Production and Trade,

CUP 199519. SiPri, Yearbooks 20002003, Stockholm.20. Stephen martin, The Economics of Offsets, Hardwood 1996 21. Amadeo Watkins, Development of the Yugoslav Military Industry 1923 2003,

Frank Cass 2004

Ovaj rad prvobitno je objavljen u Zborniku radova saII Škole reforme sektora bezbednosti, 2003. godine.


��

��

prof. dr Bogoljub milosavljevićProfesor na Pravnom fakultetu Univerziteta UNiON, u Beogradu

PRILOG DEFINISANJU DUGOROČNIH CILJEVA REFORME POLICIJE U SRBIJI

UvOdNe NAPOmeNe

proces reforme policije u Srbiji, ili barem ono što se imenuje kao taj proces, odvija se već pune tri godine. ma koliko kritički ocenjivali taj proces, stoji či-njenica da je on doveo do određenih organizacionih, kadrovskih i još nekih, po obimu manjih promena u policiji, kao i do otpočinjanja rada na planiranju i uvođenju nekih drugih promena koje su krupnijeg značaja. Uz to, došlo je do formiranja izvesnog unutrašnjeg potencijala za dalje reforme i delimičnog otva-ranja policije za uticaje javnosti, kao i do porasta sposobnosti civilnog sektora da utiče na policiju.64 Sve takve promene izvesno čine današnju policiju barem donekle drugačijom i boljom od one koju smo imali na početku 2001. godine.

razume se, sasvim je drugačije pitanje o tome da li je tokom te tri godine urađeno sve što je bilo potrebno i mogućno uraditi, kao i o tome kakav je smisao i značaj do sada izvršenih promena u policiji sa stanovišta nasleđenog stanja i reformskih ciljeva. Na ovakva pitanja ne mogu se dati pozitivni odgovori, čak ni pošto se uzmu u obzir i blagonaklono ocene sva realna i potencijalna ograničenja u kojima je prethodna vlada delovala. U te tri godine nije došlo do usvajanja jas-ne strategije za reformu policije i ona nije bila na listi prioriteta vlade, a rad na reformi faktički je obustavljen posle 12. marta 2003. godine. Takođe, do sada iz-vršene promene u policiji daleko su od toga da budu ocenjene kao srazmerne pre-ma težini nasleđenog stanja, a sasvim je nejasno kakav je njihov odnos prema reformskim ciljevima, budući da takvi ciljevi i nisu zvanično formulisani.

64 Detaljnije o pojedinim promenama u policiji i toku reforme u našem radu „Dvogodišnji bi-lans i perspektive reformi policije u Srbiji”, u: Janković, P. (ur.), Reforma sektora bezbednosti, Zbornik predavanja Prve škole reforme sektora bezbednosti, Beograd: Centar za proučavanje odbrane i bezbednosti G17 instituta, 2003, str.79-93.

prof. dr Bogoljub Milosavljević PRILOG DEFINISANJU DUGOROČNIH CILJEVA REFORME POLICIJE U SRBIJI

��

Pred novom vladom, koja je formirana 03. marta 2004. godine, zbog toga stoji najpre zadatak da izradi i usvoji strateški plan za reformu policije. Taj plan bi trebalo da bude utemeljen na izvesnim dugoročnim ciljevima, čiji su smisao i sadržina prethodno jasno opredeljeni i za čije ostvarivanje su utvrđene konkretne mere. Takvih ciljeva je veći broj i oni izražavaju određene vrednosti i osobine policije koje se neguju u demokratskim zemljama (vladavina prava, poštovanje međunarodnih standarda o ljudskim pravima, efikasno i efektivno delovanje, moderni procesi rada, jačanje preventivne uloge, otvorenost za unutrašnju i spo-ljašnju kontrolu, reprezentativnost sastava policije, moderna obuka i sistem na-predovanja itd.). među takvim ciljevima se nesumnjivo nalaze depolitizacija, decentralizacija i demilitarizacija policije („tri d“ reforme policije). Zahtevi za depolitizaciju, decentralizaciju i demilitarizaciju policije formulisani su još u toku predizbornih aktivnosti demokratske opozicije Srbije 2000. godine, ali se pod tim pojmovima i danas podrazumevaju veoma različite stvari. Zbog toga se ovde ukazuje na njihov smisao i sadržinu, kao i na mere kojima se ta tri cilju mogu ostvariti.

dePOLiTiZACiJA POLiCiJe

depolitizacija policije se može najbolje razumeti kao zahtev za obezbeđenjem poštovanja principa o političkoj neutralnosti policije. To je jedan od temeljnih i univerzalnih, ali istovremeno i najteže ostvarivih principa koji se postavljaju u vezi sa ulogom policije u demokratskom društvu. Najčešće, pod političkom neutralnošću policije označava se nekoliko međusobno povezanih konkretnijih principa, i to:

• princip samostalnosti policije u granicama zakona (mada najčešće pri-pada aparatu izvršne vlasti, policija mora imati slobodu da se odupre svim nezakonitim uticajima vlade i drugih državnih organa, političkih stranaka, interesnih grupa ili drugih subjekata);

• princip operativne nezavisnosti, odnosno autonomnosti policije u pre-duzimanju pojedinih akcija na koje je zakonom ovlašćena i obavezana (njeno pravo i dužnost da u granicama zakona deluje slobodno, bez ogra-ničavanja i nezakonitih uticaja sa strane);

• princip zabrane korišćenja policije u svrhe političke borbe, odnosno kao političkog sredstva ili instrumenta (tj. onemogućavanje njene otvorene


��

ili prikrivene upotrebe radi ostvarivanja partijskih interesa stranke na vlasti ili neke druge političke grupe); i

• princip depolitizacije policijskog osoblja (koji se redovno svodi na za-branu ispoljavanja političkih uverenja u obavljanju poslova, a negde i na zabranu pripadnicima policije da budu članovi u bilo kojoj političkoj partiji i da se angažuju u političkom životu; ovaj princip pretpostavlja i napuštanje tzv. sistema plena, tj. promene osoblja posle promene vlade i stranke na vlasti, izuzev u odnosu na nosioce tzv. političkih funkcija, koje čine imenovana i postavljena lica od strane parlamenta i vlade).65

Policijska funkcija (prinudno održavanje reda u društvu) još uvek predstavlja jedan od klasičnih i esencijalnih monopola države, odnosno centralne i/ili lokalne vlade.66 Budući da je to tako, i policija je organizacija koju stvara i održava vlada (deo je aparata izvršne vlasti) i nad kojom vlada, kao nosilac izvršne vlasti, ima nesumnjiva usmeravajuća i kontrolna ovlašćenja. Otud se može reći da postoje legalni (pravno dopušteni) oblici uticaja i mešanja politike u rad policije, a koji bi trebalo da se prevashodno odvijaju putem legitimne i međusobno ograničavajuće (check and balance) kontrolne akcije političkih organa (vlade i parlamenta). Ulogu korektiva, odnosno provere legaliteta i legitimiteta takvih akcija političkih organa prema policiji, morali bi da imaju sudstvo (koje je nezavisno) i neformalni kontrolni mehanizmi civilnog društva.

međutim, realna pozicija vlade i slabosti u kontroli nad njenim radom, udru-žene sa prirodom policijske funkcije, oduvek su omogućavali nelegitimne uticaje politike, odnosno vlade, na policiju. Napori da se policija izmakne i zaštiti od takvih uticaja politike deo su borbe za demokratiju i traju koliko i postojanje 65 Sistem plena (spoil system) podrazumeva to da se prijem i napredovanje kadra u upravi (i policiji) odvija prema partijskim zaslugama, kao i da stranka koja pobedi na izborima ima pra-vo da dovede svoj kadar u upravu (i policiju), jer je to deo njene pobede (pobednički plen). Kao suprotan ideji profesionalizma, taj je sistem bio uglavnom napušten do početka XX veka i umesto njega zaveden sistem napredovanja po objektivnim, nepolitičkim kriterijumima, uz očuvanje relativne stabilnosti upravnih položaja. do oživljavanja sistema plena došlo je nanovo u komunističkim i drugim partijskim država tokom prošlog veka.66 U nizu razvijenih zemalja beleže se značajna kretanja ka demonopolizaciji države u ovoj oblasti, odnosno ka prenošenju dela odgovornosti za održavanje reda i za obavljanje poslo-va održavanja reda na druge subjekte unutar država i izvan država. Na delu je restruktuiranje policijske funkcije, odnosno njena multilateralizacija i transnacionalizacija. više o tome: Bay-ley, D. H., and Shearing, C. D., The New Structure of Policing: Description, Conceptualization, and Research Agenda, Washington, dC: National institute of Justice, 2001.


��

moderne policije. Kao što se politika teško odriče od posezanja u ulogu policije, tako se i policija nerado drži po strani od politike i najčešće je spremna da svoju samostalnost žrtvuje političkim interesima vlade, budući da od naklonosti vlade presudno zavise status njenih pripadnika i zvanične ocene njenog rada. mada se mera uzajamnog posezanja politike i policije razlikuje od države do države, činjenica je da su odstupanja od političke neutralnosti policije univerzalno obeležje i da je policija bilo gde u svetu duboko u političkom procesu, priznavalo se to ili ne.67 Policija je redovno jedan od najvažnijih oslonaca vlade, a ona se meša u politiku najpre putem neposrednih oblika uticaja, koji mogu biti otvoreni i tajni, a ogledaju se u političkim progonima oponenata režima, cenzuri, prismotri, nadzoru i manipulacijama, uticajima na izbore i druge političke aktivnosti, odbra-ni ili uskraćivanju podrške režimu koji je ugrožen, kao i u uticajima na političke odluke. Takođe, postoje i značajni oblici posrednih uticaja, kakvi su mobilisanje podrške javnosti vladinoj politici, pribavljanje ili potkopavanje legitimiteta vlade, demonstracioni efekti, učešće u razvoju i slični.68

Postoje i naročite okolnosti u kojima vlada uvodi policiju na velika vrata u politički proces. Najpre, naše sopstveno a i tuđa iskustva nas uče da režimi koji počivaju na ograničenom učešću subjekata društva u političkim procesima rađaju potrebu za sve širim angažovanjem njihove policije u političkom životu kako bi se kanalisala određena politička aktivnost. Zatim, kada se krene na put diktature, policija će redovno biti prinuđena da bez ostatka stavi svoje snage u službu diktatora, a njena će akcija biti obojena netolerantnošću i usmerena na progon svega što je drukčije, što može narušiti monolitnost režimske strukture ili ugroziti njen opstanak. Konačno, ako policija egzistira nepodeljena od službe državne bezbednosti (koja se u diktaturama uvek pretvara u političku policiju), onda će kontrola mišljenja špijuniranjem i nadzorom, ali i represija svakog ispoljavanja drukčijih uverenja, postati najvažniji zadatak ne samo političke policije, već i svakog običnog policajca. Sve su te okolnosti kumulativno posto-jale u poslednjoj deceniji prošlog veka upravo u našem društvu.

Dakle, posledice politizacije policije u Srbiji ne mogu biti prevladane samo zamenom ljudi na vodećim pozicijama u policiji (ministarstvu unutrašnjih po-67 više o tome u našem radu Nauka o policiji, Beograd, 1997, str. 281-298 (i tamo navedena literatura).68 O klasifikaciji i sadržini oblika uticaja policije na politički proces videti: Bayley, d. H., Patterns of Policing: A Comparative International Analysis, New Brunswick: rutgers University Press, 1990, pp. 159 etc.


��

slova), tako što bi se umesto kadrova jedne doveli kadrovi druge partije, jer se time proces politizacije samo obnavlja i jače naglašava. Umesto toga je potrebna jedna temeljita lustracija koja bi rezultirala uklanjanjem iz policije svih onih koji su imali istaknutu ulogu u odbrani miloševićevog režima putem kršenja ljudskih prava ili su povezani sa kriminalnim grupama (dekriminalizacija).

Uz to je potrebno da se urade i neke druge, znatno teže stvari, koje su manjim delom vezane za policiju, a većim delom za vladu. U prvom redu, vlada mora da se odrekne pretenzija na korišćenje policije kao političkog instrumenta i da se dosledno drži toga, uz istovremeno podržavanje razvoja uloge parlamentarne i drugih vidova nevladine spoljašnje kontrole nad policijom. vladina i druga spoljašnja kontrola nad policijom treba da se gradi tako da odrazi balans između potrebe da policija uživa operativnu nezavisnost, na jednoj strani, i potrebe njenog podređivanja legitimnoj javnoj kontroli s ciljem onemogućavanja njenog postupanja izvan zakonitih ciljeva, na drugoj strani. radi toga, važno je da se shvati da kontrola služi obezbeđivanju odgovornosti policije za njen nezakonit rad, a ne služi podređivanju policije političkoj volji i interesima bilo koje stranke, vlade ili lokalnih političkih struktura.

Kao jedna od mera koje bi mogle da znatnije doprinesu depolitizaciji policije, predlaže se drugačija organizaciona struktura ministarstva unutrašnjih poslova, u kojoj bi policija bila organizovana u posebnoj upravi i podređena operativnom rukovođenju profesionalnog starešine, dok bi ministarstvu (tj. njegovim službama u sedištu) preostale funkcije strateškog i planskog usmeravanja policije. Tim putem bi se, zapravo, postiglo da operativna aktivnost policije bude organizaciono izmaknuta od političkih uticaja vlade.

Takođe, potrebno je i da vlada doprinese konačnom razdvajanju uloga policije i službe državne bezbednosti (BiA). radi toga je neophodno izmeniti postojeći zakon o BiA, koji snabdeva pripadnike te agencije policijskim ovlašćenjima i otvoreno podržava pravo BiA na mešanje u rad policije. Obe te stvari su ostaci nekih prošlih vremena i nesaglasne su položaju službi bezbednosti u demokratiji. Naročito je važno dokinuti praksu u kojoj je policija i dalje visoko zavisna od obaveštajnih podataka BIA o organizovanom i još nekim oblicima teškog kri-minala, uključujući i neodrživo mešanje BiA u izbor policijskih kadrova (putem bezbednosnih provera za novoprimljene policajce).


��

deCeNTrALiZACiJA POLiCiJe

U osnovi zahteva za decentralizacijom policije nalazi se ispravan stav o tome da je policija u Srbiji potpuno centralizovana i stoga funkcionalno i organizaciono neadekvatno struktuirana. Mada je policija na ovim prostorima tradicionalno ustrojena prema modelu centralizovane organizacije (objedinjena u ministarstvu unutrašnjih poslova), činjenica je da su, po prvi put u novijoj srpskoj istoriji, početkom devedesetih godina prošlog veka lokalne samoupravne zajednice, kao i građani u tim zajednicama, lišeni bilo kakvog uticaja na funkcionisanje policije. Tim putem je policija u punoj meri stavljena pod kontrolu vlade i pod-ređena komandi ministra unutrašnjih poslova. U sedištu ministarstva je ostva-rena nepoželjna koncentracija moći i nezdravog birokratskog uticaja na ope-rativnu stranu policijskog posla, na raspoređivanje i unapređivanje kadrova i druga pitanja svakodnevnog rada čitave policije, uključujući i moć raspolaganja velikim finansijskim sredstvima bez spoljašnje revizije. Ukratko, ministarstvo je postalo loša varijanta veberovske birokratsko-monokratske organizacije,69 ko-ja je neprikladna za obavljanje policijskih poslova, jer je preglomazna, troma, neracionalna, nefleksibilna, reaktivna i represivna, pa stoga i neefikasna i neodgovorna.

Ako ostavimo po strani pitanje o budućem stepenu političke decentralizacije u Srbiji, koje bi trebalo da reši novi ustav i od čijeg će rešavanja zavisiti da li će sva policija ostati i dalje republička instituticija, ostaje nam da razmotrimo poželjne načine decentralizacije policije u okviru sadašnjeg ustavnog modela. U tom kontekstu valja, najpre, imati na umu da su rasprave o decentralizovanim i centralizovanim policijskim sistemima odavno prevazišle okvire tradicionalnih pogleda na tzv. političku ili punu decentralizaciju, koja se pretpostavlja tzv. upravnoj decentralizaciji ili dekoncentraciji. prema tradicionalnim gledištima, pod političkom decentralizacijom ima se u vidu prenošenje ovlašćenja za vršenje i odlučivanje o pojedinim poslovima sa državnih na necentralne - lokalne orga-

69 model birokratsko-monokratske organizacije, koji je najpotpunije opisao maks veber (Privreda i društvo, II, Beograd: Prosveta, 1976, str. 45 id.), ima svoje dobre i loše strane. Problem naše policijske organizacije je, najpre, taj što je usvojila samo loše strane tog modela (kao i čitava naša uprava, uostalom), a ne i one dobre (efikasnost, profesionalizam i dr.). važnije od toga je to što taj model, čak i da je primenjen u celini, nije pogodan za obavljanje policijskog posla, jer ne omogućuje potrebnu dozu fleksibilnog reagovanja na konstantno promenljive uslove obavl-janja tog posla, niti podstiče nužnu samoinicijativnost i odgovornost za korišćenje diskrecionih ovlašćenja.


��

ne, a pod dekoncentracijom osnivanje ekspozitura državnih organa na terenu ili poveravanje određenih državnih poslova lokalnim organima, koji ih vrše pod punom kontrolom političkog centra. međutim, sama priroda policijskih poslova dovela je do toga da je svaki policijski sistem u savremenom svetu, pored toga što je dekoncentrisan, barem u određenoj meri i decentralizovan, s tim što su elementi decentralizacije u pojedinim zemljama jači, a u drugim slabiji od obeležja centralizacije. U prvom slučaju govori se o decentralizovanim policijskim sistemima, a u drugom o centralizovanim, ali je važno podvući da i u centralizovanim sistemima redovno postoje određeni uticaji lokalnih zajednica na upravljanje policijom (koje pripada centru). evidentno je i da uticaji lokalnih zajednica (i građana) na upravljanje centralizovanim policijskim sistemima beleže trend rasta, koji stoji u srazmeri sa porastom stepena demokratizacije po-jedinih društava.

imajući to u vidu, kao poželjne (i neophodne) mere za decentralizaciju naše policije mogli bi, najpre, označiti dekoncentraciju odlučivanja, to jest prenošenje ovlašćenja za odlučivanje na niže organizacione nivoe. ministar i službe u sedištu ministarstva bi trebalo da se bave samo odlučivanjem o onim pitanjima o kojima ne može da se odlučuje na nižim nivoima, odnosno koja prevazilaze lokalni značaj i utiču na funkcionalno jedinstvo policije. Pretpostavka za to je postojanje jasnih pravila o procedurama rada i delotvoran mehanizam izveštavanja i kontrole. Ti-me bi se postiglo da područne jedinice policije adekvatnije i brže odgovaraju na specifične bezbednosne potrebe na svojim područjima, odnosno izbegle bi se po-sledice sporog, uniformnog i nedelotvornog operativnog usmeravanja iz centra (putem usmenih naloga i ad hoc „depeša“ koje se izdaju po tzv. „linijama rada“). Prenošenjem ovlašćenja za odlučivanje na niže nivoe podstakao bi se ne samo senzibilitet tih nivoa za sopstvene (lokalne) bezbednosne probleme, već i njihova veća inicijativnost i odgovornost za rešavanje problema iz sopstvenog domena.

Kompatibilan tom vidu decentralizacije je i koncept policije u zajednici (co-mmunity policing), koji se zdušno podržava kao jedan od evropskih standarda za obavljanje policijskih poslova. Taj je koncept razvijen u protekle dve do tri decenije i počiva na dve vrste ideja: prvo, na priznanju da klasičan model vršenja policijskih zadataka pokazuje sve slabije rezultate i, drugo, da je zanemaren po-tencijal lokalnih zajednica kao izvora znanja o bezbednosnim problemima i kao jednog od ključnih resursa za rešavanje tih problema. Tako se došlo do nove „filozofije“, odnosno nove strategije, koja teži da klasični model birokratske,


��0

agresivne i interventne policije zameni modelom kontaktnog policiranja. U tom novom modelu se priznaje i prihvata uloga lokalne zajednice u definisanju i rešavanju bezbednosnih problema, ali i njena uloga u upravljanju policijom i obezbeđenju policijske službe. „Policija u zajednici“ planski razvija dvosmerno aktivne odnose sa građanima, svoju akciju temelji na lokalnim problemima i očekivanjima građana od uloge policije (problem-oriented policing), teritorijalno se decentralizuje i orijentiše na patrolnu delatnost (manje policijske stanice, policijski rejoni, seoski policajci, pešačka patrola), stavlja težište na preventivnu delatnost i otklanjanje uzroka kriminalu, maksimalno ograničava primenu sile i zamenjuje je akcijom ubeđivanja i partnerstva itd.70

Kao što se može videti, ideje „policije u zajednici“ su upravo idealne da do-prinesu decentralizaciji naše policije i nekim drugim neophodnim promenama u metodu njenog rada. One, naravno, nisu panacea (lek za sve bolesti) i nisu primenljive za neke od policijskih zadataka, kakvi su borba protiv organizovanog kriminala i terorizma ili neki drugi zadaci koji prevazilaze okvire užih zajednica.

Takođe, smatra se da koncept „policije u zajednici“ može biti uzet za osnovu funkcionisanja policije u užim zajednicama i regijama koje su opterećene međuetničkim tenzijama i nepoverenjem, pod uslovom da sastav policije pos-tane multietnički, kako bi uopšte došlo do pozitivno usmerenih interakcija i uspostavljanja poverenja između policije i pripadnika različitih etničkih grupa. ideja je da se odgovornost za održavanje reda sa policijskih snaga koje su ranije pripadale većinskoj etničkoj grupi prenese na policiju koju čine pripadnici svih etničkih grupa, kako se policija ne bi doživljavala kao snaga „druge strane“. Na tim osnovama kreirani su modeli multietničke policije u jednom broju zemalja, odnosno regija, kao što je to slučaj sa španskom Baskijom i Severnom irskom. isti je pristup primenjen i kod nas u opštinama Bujanovac, medveđa i Preševo.

U okviru mera decentralizacije važno je obezbediti i da organi opštine, grada i autonomne pokrajine dobiju zakonski utemeljeno pravo uticaja na vršenje po-licijske funkcije. Oni bi trebalo da daju mišljenje u postupku postavljenja šefova policije na svojim područjima, kao i da razmatraju izveštaje o radu policije i da imaju pravo da policiji daju svoje predloge za unapređenje stanja bezbednosti.

70 O „policiji u zajednici” postoji obimna literatura. Standardan uvid pružaju sledeći radovi: Goldstein, H., ProblemOriented Policing, New York: mcGrow Hill, 1990; Trojanowitz, r. C., and Bucqueroux, B., Community Policing: A Contemporary Perspective, Cincinnati, OH: Anderson Publishing, 1990.


��

U nekim opštinama već postoje komisije za bezbednost lokalne zajednice, koje bi trebalo da postanu stalni oblici saradnje između organa lokalne zajednice, policije i svih drugih subjekata bezbednosti unutar tih zajednica.

Kao još jednu od mogućih mera trebalo bi podržati ideju o stvaranju komunalne policije, koja bi bila u ulozi dopunske ili pomoćne snage redovnoj (državnoj) policiji i starala se o sprovođenju opštinskih, odnosno gradskih propisa o redu. Osnivanje i ovlašćenja komunalne policije, kao i njen odnos prema državnoj policiji, trebalo bi urediti zakonom, kako bi se izbegla mogućnost da se ona izvrgne u neku vrstu nedovoljno kontrolisane sile koja ne služi interesima bezbednosti građana u lokalnim zajednicama. inače, takvi oblici policije postoje u nizu zemalja (Francuska i italija, na primer) i doprinose boljem stanju bezbednosti, uz istovremeno smanjenje angažovanja državne policije.

Konačno, ovde dolazi i pitanje o mogućnostima dalje privatizacije dela policijske funkcije, odnosno o podsticanju razvoja našeg privatnog sektora bez-bednosti, koji i sada postoji u rudimentarnom obliku i deluje bez dovoljno jas-nih zakonskih okvira. mada se tu u osnovi radi o delimičnoj demonopolizaciji države u ovoj oblasti, i ta je mera od uticaja na opšti izgled policijskog sistema, odnosno na njegov više ili manje centralizovan oblik. inače, privatizacija policijske funkcije je naročito zastupljena u zemljama sa razvijenom tržišnom ekonomijom i demokratijom, gde se široko brani stav da je privatni sektor efi-kasniji u obezbeđivanju određenih službi od vlade, kao i da vlada nije u stanju da pruži efektivniji odgovor na bezbednosne izazove od privatnog sektora. Nije redak slučaj da je privatni sektor bezbednosti u takvim zemljama i veći od javnog sektora, kao i da se vlade pojavljuju u ulozi poslodavca privatne policije (navodi se da je u SAd najveći poslodavac privatne policije upravo federalna vlada te zemlje).71 Razvoj privatnog sektora bezbednosti u tranzicionim zemljama ipak ima prilično drugačiju konotaciju i zahteva jedan odmereniji pristup, kako se ne bi dogodilo da taj sektor postane novi problem za bezbednost građana i zajednice.

demiLiTAriZACiJA POLiCiJe

Zahtev za demilitarizaciju svodi se prvenstveno na uklanjanje određenih obeležja koja našoj policiji daju izgled vojne organizacije, a pod tim se obe-

71 Bayley, D. H., and Shearing, C. D., op. cit., p. 10.


��

ležjima obično misli na vojne činove i specijalne jedinice sa ustrojstvom i naoružanjem koji su tipični za vojsku. doista, uvođenje vojnih činova u našu policiju, i to do najnižih do najviših činova, predstavlja jednu od mera koja je izazvala krupne negativne promene u unutrašnjim odnosima i kulturi policije, a da pri tom nije donela ništa pozitivno. raniji režim je time, zapravo, iskazao svoju neskrivenu težnju da od policije načini sebi odanu oružanu silu koja bi bila dovoljno konkurentna vojsci i sposobna da umesto nje bude upotrebljavana u unutrašnjim oružanim sukobima (tj. na način na koji se upotrebljavaju vojne formacije). Uglavnom iz sličnih razloga stvarane su i specijalne policijske je-dinice, od kojih je najveća bila Jedinica za specijalne operacije u sastavu resora državne bezbednosti, a koja je rasformirana tokom vanrednog stanja, zavedenog posle atentata na premijera Đinđića.

Sa svoje strane, pripadnici policije i danas imaju negativan stav prema ukidanju vojnih činova, braneći ih kao nekakvo staro stečeno pravo, iako još nije proteklo ni deset godina od njihovog uvođenja. Naime, ljudstvo u policiji, pogotovo „generalski kor“, doživelo je i doživljava vojne činove kao nešto pri-rodno, utoliko pre što je u vrhu policije inače bio i još uvek se nalazi znatan broj starešina koje su stekle vojno obrazovanje. vezivanje plata, odnosno zarada, za činove i svođenje sistema napredovanja na unapređivanje u više činove, dodatni su motivi zbog kojih se u čitavoj policiji brani potreba da činovi budu zadržani. Ukidanje činova zbog toga mora da bude praćeno uvođenjem jednog drugačijeg sistema zvanja i napredovanja, koji bi u svemu bio prilagođen policiji kao specifičnoj civilnoj a ne vojnoj službi.

Kada se radi o specijalnim policijskim jedinicama, potrebno je osvrnuti se i na žandarmeriju, budući da u stvaranju te jedinice i njenom naoružanju neki vide novi doprinos militarizaciji policije. Kao nova specijalna jedinica policije, ona je stvorena 2001. godine i u međuvremenu je narasla na preko 2.000 ljudi. Namenjena je izvršavanju posebnih bezbednosnih zadataka, kakvi su održavanje bezbednosti na jugu Srbije i antiteroristički zadaci, uključujući i još neke specifične zadatke iz kruga tzv. policijskih operacija „visokog rizika“. U vezi s nazivom ove jedinice valja se podsetiti da je žandarmerija u nizu evropskih zemalja nastala pri kraju Xviii i u prvoj polovini XiX veka, i to kao „vojna trupa opredeljena za policijske zadatke“, odnosno kao deo vojske koji se u miru nalazi na raspolaganju ministra unutrašnjih poslova, dok u pogledu obuke, naoružanja i načina komandovanja, kao i ratu, potpada pod vlast vojnih organa. Uz određene promene u nazivu, ulozi


��

i položaju, žandarmerija u većem broju evropskih zemalja u osnovi i danas ima istu ulogu. Tako gledano, naziv „žandarmerija“ u našem slučaju nije najsrećnije odabran, jer isuviše asocira na standardno shvatanje žandarmerije kao dela vojne strukture.

Na drugoj strani, potreba postojanja jedinice kakva je naša žandarmerija i njeni zadaci ne bi trebalo da budu sporni. Naime, zemlje koje nemaju žandarmeriju suočile su se sa potrebom stvaranja ili (1) naročitog sistema uzajamne pomoći (između policijskih službi, odnosno policijskih službi i regularnih i rezervnih vojnih snaga) ili (2) nekog drugog tipa specijalnih policijskih jedinice, kako bi mogle da odgovore na izazove održavanja reda u onim situacijama za koje obična policija nije dovoljna (veliki nemiri i neredi, terorizam, pobune i slično). Kako god takve specijalne jedinice nazivane, one imaju obeležja tzv. „treće snage“, odnosno jedinica koje se po svojim obeležjima razlikuje od vojske i policije.72 Bez takvih jedinica, postoji opasnost da čitava policiju bude donekle militarizovana, odnosno da se obučava i oprema za izvršavanje operacija „visokog rizika“.

Za demilitarizaciju naše policije je, pored ukidanja vojnih činova, posebno značajno da se radi na uklanjanju obeležja vojnobirokratskog organizacionog stila i militantnih odlika u njenoj kulturi, koji su veoma rasprostranjeni. Uopšte, uzima se da mnoge policije u svetu neguju vojnobirokratski stil kao daleko na-zadniji od policijskog, odnosno civilnog organizacionog stila i da su tome uz-rok dugotrajne veze policije i vojske (do odvajanja u posebnu organizaciju, po-licija je dugo vremena bila u sastavu vojske), kao i sličnost njihovih uloga, ali i lenjost policijskog rukovodstva da se okrene prema izazovnijem i zahtevnijem civilnom stilu.73 Još je Arčibald rajs pisao o štetnosti vojnog modela discipline i rukovođenja u policiji, preporučujući srpskoj policiji da primeni sasvim drugačiji, nevojnički način održavanja discipline i rukovođenja, primeren njenom načinu rada i ulozi.74 vek kasnije od toga se, međutim, nije mnogo odmaklo: u našoj policiji preovlađuje centralizovana komandna struktura, kontrola se odvija preko naređenja, direktiva i naloga, komunikacije teku vertikalno od vrha na

72 detaljnije o modelima snaga za kontrolu većih nereda videti: Gregory, F., Policing the Democratic State: How much Force?, London: institute for the Study of Conflict, Conflict Studies No 194, december 1986; kao i našu Nauku o policiji, str. 171-180.73 više o tome: Bittner, e., The Functions of the Police in Modern Society, Cambridge, Mass.: Oelgeschlager, Gun and Hain Publishers, inc., 1980, pp. 51 etc; Cox, S. m., Police: Practices, Perspectives, Problems, Boston: Allyn and Bacon, 1996, pp. 66 etc.74 Rajs, A., Principi moderne policije, Beograd: Štamparija Sveti Sava, 1915 (?), str. 9.


��

dole, preovlađuje kažnjavanje kao glavni metod motivisanja osoblja, inicijative osoblja se ne prihvataju, ne slušaju i ne ohrabruju, postoji niska tolerancija prema nekonformistima i nema fleksibilnosti u susretu s novim situacijama.

posebni problemi te vrste postoje u sistemu policijske obuke i školstva. U protekloj deceniji čak je došlo do jačanja obeležja vojnog modela obuke, u kome se strogo insistira na formalnoj disciplini, negovanju i usvajanju vojničkih manira, krutom poštovanju odnosa stariji-mlađi, otvorenom potenciranju infe-riornog statusa regruta tokom obuke, kao i na socijalnoj izolaciji regruta. Te negativne strane se naročito ukorenjuju u srednjoj i visokoj policijskoj školi, koje traju po četiri godine i za sve to vreme postoji internatski tip smeštaja đaka, odnosno studenata. Tokom školovanja oni se podvrgavaju krutoj vojnoj disciplini i prolaze vojnu obuku. Takav sistem obuke i obrazovanja ima za rezultat kadar koji nema dovoljno fleksibilnosti i taktičnosti u odnosima s javnošću, teži da građane tretira sa dozom superiornosti i agresivnosti, teško se uklapa u socijalnu sredinu, sklon je da vrednostima demokratskog društva pretpostavlja lojalnost službi itd. U toku prvih godina službe mladi ljudi se uvode u sitem vrednosti policijske subkulture, u kome se dodatno krune i kvare neke od osobina koje bi trebalo da odlikuju policijske službenike, a prvenstveno se uči da su formalna disciplina i njeno vidljivo manifestovanje, ćutanje o greškama kolega i „duh jedinice“ najvažnije stvari, kao i to da se napreduje ne po onome što se o poslu zna, već po onome koga treba personalno znati.

Reforma policijske obuke i školstva je izvesno jedan od prioriteta, odnosno stvar koja ne trpi odlaganja, jer se tom reformom najpre mogu izmeniti negativne vrednosti u sistemu policijske subkulture. Tako gledano, trogodišnje odlaganje reforme u toj oblasti jeste najveći ustupak održavanju nezadovoljavajućeg stanja u policiji.

Ovaj rad prvobitno je objavljen u Zborniku radova sa III Škole reforme sektora bezbednosti, 2004. godine.


��

prof. dr dragan Simićvanredni profesor Fakulteta političkih nauka u Beogradu,i Direktor Centra za studije SAD

SAVREMENE TEORIJE BEZBEDNOSTI

Ovaj osvrt ima za cilj da izloži preovlađujuće tokove u mišljenju bezbednosti na prelazu iz veka u vek i novi milenijum. reč je pre o pristupima pitanjima bezbednosti nego, metodološki i naučno-teorijski strogo govoreći, o razvijenim, unutar sebe ne-protivrečnim, sistemima ili školama mišljenja bezbednosti. Otuda ćemo iz razloga preglednosti, kao i zbog nepostojanja jasnog i pouzdanog merila za njihovo razlikovanje (fundamentum divisionis), razvrstati mnogobrojne pristupe u tri osnovne grupe:

i) reALiSTičKiii) LiBerALNO-iNSTiTUCiONALiSTičKiiii) ALTerNATivNO-KriTičKi PriSTUPi

Kao posebnu grupu, predstavićemo i globalističke poglede na bezbednost.

reALiSTičKA GrUPA PriSTUPA

Od vremena prvih poznatih odnosa političkih jedinica, a posebno ustanov-ljavanjem savremenog međunarodnog sistema država, kao i tokom čitavog raz-doblja bipolarizma, stvarnost bezbednosti je osvajana gotovo isključivo vojnim pojmovima, a od njenog nastanka glavni objekat i subjekat bezbednosti bila je suverena država. države su, na takav način, „realistički“, samo putem uveća-nja vlastite vojne moći ili pristupanjem odgovarajućim savezima, nastojale da sasvim isključe ili u najvećoj mogućoj meri smanje mogućnost „poraza u oru-žanom sukobu“. Za sve druge objekte i subjekte bezbednosti – pojedinca, druš-tvenu grupu, određenu biosocijalnu zajednicu, narod, naciju, međunarodno druš-tvo država, kao i za globalno društvo u nastajanju, bilo da je pretnja fizička ili

prof. dr Dragan Simić SAVREMENE TEORIJE BEZBEDNOSTI

��

psihološka, realna ili zamišljena, otvorena ili prikrivena, spoljna ili unutrašnja75 – bezbednost tog „relevantnog objekta bezbednosti u pitanju“ tradicionalno je, ta-kođe, određivana odnosom između pretnji i sposobnosti da im se odgovori. „Klju-čevi“ za dostizanje, očuvanje i unapređenje bezbednosti na bilo kojem nivou i svih navedenih objekata bezbednosti bili su, sledstveno tome, u rukama države. Budući da tako smišljena bezbednost leži u preseku pretnji i sposobnosti,76 proizlazi, da u slučaju kada pretnje prevazilaze mogućnosti da im se odgovori, „relevantni objekat bezbednosti u pitanju“ postaje „pozivajuća žrtva“.77

U suprotnom, kada sposobnosti nadilaze pretnje, određivanjem stanja bezbednosti samo merilima moći, te mišljenjem i ponašanjem u obrascu tzv. bezbednosne dileme, otvara se dalje, kao što je poznato, ad infinitum, spirala nadmetanja država u uvećavanju, uglavnom, vojne moći.

drugim rečima, sledeći tradicionalni, „realpolitički“ pristup pitanjima bezbednosti, kad se radi o sistemu država, proizlazi iz toga da država vlastitu bezbednost traži, i nalazi, u vlastitoj vojnoj moći i/ili slabosti protivnika.78 Još određenije, od svih opasnosti koje prete osnovnim dobrima i usvojenim vrednostima države, kao ustanove u užem smislu, i državi kao političkoj zajednici svih njenih građana, prevashodno se vodi računa o najstarijoj i najpoznatijoj – uspešnom oružanom napadu strane države,79 tj. o ratu i o porazu.

Najposle, doslovno uzimajući izložene postavke takve tradicionalne zamisli bezbednosti, država je bezbedna samo kada ostvari ravnotežu između vojnih pretnji i vlastite vojne moći da na njih odgovori. Ovde je očigledno reč o strategijskoj nacionalnoj i državnoj bezbednosti. Stoga je ispravnije, kada se govori o bezbednosti do kraja Hladnog rata, upotrebljavati pojam strategija, nego sintag-mu studije bezbednosti sa njenim današnjim sadržajem i značenjem.

Kao što se može videti, ponašanje država tokom čitave istorije međunarodnih odnosa, uključivši tu i hladnoratovsko razdoblje, odlikuju takve delatnosti koje 75 Davis, B., Complex Insecurity: Implications of a Sobering Metaphor, International Studies Quarterly 40, no. 4, december, 1996.76 Nelson, d.N., Great Powers and Global insecurity, navedeno prema: europe’s New Security Challenges, London, 2001, p. 356.77 isto, strana 356.78 Aron, r., Paix et Guerre entre les Nations, Paris: Calman – Levy, 1962, p. 82.79 dimitrijević, v., Pojam bezbednosti u međunarodnim odnosima, Beograd: Savez udruženja pravnika Jugoslavije, 1973, str. 40.


��

su usmerene na dostizanje bezbednosti, pre kroz uvećanje vlastitih sposobnosti, nego smanjivanjem pretnji (threat abatement) kroz saradnju i tzv. zajedničko delovanje (cooperative security). Kada se bezbednost određuje kao odsustvo pret-nji, ili kao sposobnost da se odvrati pretnja u, što je najznačajnije, odnosima ne-prekidnog nadmetanja u povećanju ili uravnoteživanju snaga, onda je neizbežno razmišljanje i ponašanje u obrascu bezbednosne dileme. Premda je reč o jednom od „opštih mesta“ realističkog pristupa bezbednosti, nije zgoreg, ponovo razmo-triti sadržinu ovakvog mišljenja i ponašanja u pitanjima bezbednosti jer i danas, naime, ima onih koji smatraju da glavni subjekti međunarodnih odnosa, svejedno da li to priznaju ili ne, deluju u okviru bezbednosne dileme. Za realiste, kao što je poznato, sistem država i dalje predstavlja okosnicu, skelet svetskih odnosa, pri čemu strateška kalkulacija čini samu srž mišljenja bezbednosti država čla-nica sistema. Neki od njih dopuštaju mogućnost da međunarodne organizacije igraju drugorazrednu ulogu, tako što posreduju izvorno državnu volju (Bull), ali odbacuju ocene prema kojima je sistem država zastareo (Falk) kao i da je u fazi svog „istorijskog strateškog odstupanja pred izazovima i pretnjama kojima objektivno više nije dorastao“, kako tvrde npr. najgorljiviji globalisti.

Neorealisti, strukturalisti i neostrukturalisti se, na primer, slažu da je sistem država ozbiljno napadnut krupnim promenama koje su se dogodile u međuna-rodnim odnosima i, posebno, posledicama koje uzrokuju uvećana i složena među-zavisnost i globalizacija. isti autori smatraju da je sistem država, uz neophodna prilagođavanja u stvarnosti do kojih će neminovno doći, za sada, kao i u doglednoj budućnosti, nezamenljivo načelo organizacije međunarodnih odnosa i svetske politike.

Samo „neuralgično jezgro bezbednosne dileme“ (security dilemma) najtačnije je, i u najkraćem, odredio robert džervis (Jervis) tvrdnjom da je bezbednosna dilema situacija u kojoj „postupci pomoću kojih jedna država pokušava da poveća vlastitu bezbednost istovremeno umanjuju bezbednost drugih“.80 postojanje bezbednosne dileme, pojašnjava džervis navedeno određenje, podrazumeva tak-vu situaciju u kojoj, čak i kad se države naoružavaju sa ciljem samoodbrane, one samim tim (ipso facto), umanjuju bezbednost svojih suseda pomeranjem „klackalice“ ravnoteže moći na svoju stranu. Susedi i drugi će, sledeći istu lo-giku, biti prinuđeni da, zbog osećanja ugroženosti, uvećavaju vlastitu moć radi ponovnog uspostavljanja ravnoteže – zaviseći pretežno od hirovitih promena

80 Jervis, r., Cooperation Under the Security dilemma, “World Politics” 30, January, 1978, p. 76.


��

osećanja ugroženosti ili nadmoći, pre nego od zasnivanja delatnosti na osnovama sagledavanja stvarnog stanja „međunarodne stvari“ („verita effetualle delle cose“-makijaveli), milenijumski staro razmišljanje i ponašanje u ključu bezbednosne dileme nije dovelo do stabilnih međudržavnih odnosa i trajnog mira. Naprotiv.

Usko shvatajući bezbednost samo u njenom vojnom vidu, u obliku strategijske nacionalne bezbednosti, pri čemu se i sposobnost i pretnja iskazuju u vojnoj di-menziji, bezbednost se jednoznačno i jednosmerno vezivala za uvećanje moći, a skoro potpuno se previđalo da u već neznatno široj ravni shvatanja ona može biti delotvornije vezana za „smanjivanje pretnji“.81 Rat i nasilni sukobi su u ovakvom pristupu „uknjiženi“ u bezbednosni proračun bilo koje države. Najpoželjniji i gotovo isključivi oblici saradnje u bezbednosti glavnih subjekata „anarhičnog društva država“ praktikovani su kroz tzv. različite strategije međunarodnog osigu-ranja: vojne ili dinastičke saveze, paktove, rudimentarne sisteme regionalne bez-bednosti. Zagovornici realističkog pristupa, sve pozivajući se na „stvarnu stvar-nost“, ispuštaju iz vida upravo jedan krupan, praktičan nedostatak ovakvog raz-mišljanja i ponašanja. Premda, naime, vojničko snaženje jedne države, svejedno da li se do njega dolazi samostalno ili putem udruživanja u paktove ili saveze, ponekad i samo uz dobijanje bezbednosnih garancija neke od velikih sila, zaista može da smanji izvesnost poraza, ali takvi postupci istovremeno izazivaju drugu stranu, čime poništavaju bezbednosni učinak napora države o kojoj je reč.

dovođenjem na ovakav način u vezu pojmova bezbednost i moć, otvaraju se i neka druga pitanja: dobro je poznato, naime, da je uprkos mnogobrojnim pokušajima te vrste, teško tačno meriti moć, pa čak i vojnu koja se, inače, u znat-nom broju svojih vidova i činilaca može i egzaktno iskazati. Otuda je, između ostalog, stvarni odnos moći vidljiv tek u ratnom sukobu – što će reći da ni najveća, „apsolutna bezbednost“ ne leži u gomilanju tradicionalnih vidova moći, dalje, bez obzira na to, kako se pravda uvećanje vlastite moći, čak i kad je iskreno preduzeto s ciljem samoodbrane, takvi postupci uvek proizvode protivmere.82 Nikad u pot-punosti iskorenjiva iracionalnost političkih odlučilaca u opažanju moći, tuđe i svoje, uzrokuje stalnu teskobu, neizvesnost i strah u pogledu vlastite bezbednosti. mišljenje i delovanje u ključu bezbednosne dileme predstavlja, slikovito kazano, kretanje kroz manji ili veći broj koncentričnih krugova, putem kojih se neizbežno stiže i do samog središta, krajnjeg i najpouzdanijeg odmeravanja snaga – rata. mnogo je, na žalost i previše, primera u istoriji međudržavnih odnosa koji pot-81 Nelson, d. N., op. cit. 82 dimitrijević, v., op. cit., str, 41.


��

vrđuju istinitost navedenog stanovišta. Jedan od najpoznatijih takvih slučajeva navodi Tukidid u Peloponeskom ratu – Lakedemonjani su „odglasali“ prethodno sklopljene mirovne ugovore iz straha (phobos) od neumerenog jačanja svog jedinog takmaca u helenskom svetu – talasokratske Atine, i ušli u rat sa njom i njenim saveznicima.83

Središnja zamisao najšireg realističkog pristupa i iz njega nastalih preobli-kovanih pravaca i škola, jeste zamisao nacionalne bezbednosti, koja je ranije često označavana kao spoljna bezbednost države. Stručnoj i široj javnosti su, inače, dobro poznate teškoće tačnog određivanja sadržaja ovog pojma: počev od toga da, na primer, pojedini autori ne prave potrebnu razliku između državne i nacionalne bezbednosti. Nikada se, naime, pouzdano ne zna, ukoliko se prethodno ne razjasni na koji se relevantni objekat bezbednosti misli: na državu kao ustanovu u užem smislu, na etnički određen i po pravilu većinski narod u njoj, na političku zajednicu svih državljana ili, što je najpoželjnije, na sve građane, članove društva o kome je reč, nezavisno od njihove etničke, verske, „socijetalne“ i ideološke pripadnosti.

Tako, dosledno u „realističkom“ duhu, Kenan npr., određuje nacionalnu bezbednost kao „fizičku netaknutost nacionalnog života“; volter Lipman, dalje, tvrdi da je „jedna nacija bezbedna sve dok ne mora da žrtvuje suštinske vrednosti ukoliko želi da izbegne rat, a ako je napadnuta sposobna je da ih odbrani pobe-dom u jednom takvom sukobu“. Najpoznatiju definiciju bezbednosti ove škole mišljenja dao je Arnold volfers koji kaže da je: „bezbednost u objektivnom pogledu, odsustvo pretnji usvojenim vrednostima, a u subjektivnom pogledu, znači odsustvo straha da će te vrednosti biti napadnute“.84

Sa teškoćama i nesaglasnostima susrećemo se i u pokušaju određivanja značenjskog sadržaja pojma nacionalni interes. Kao što ističe profesor Andreja miletić, „koncept nacionalnog interesa je ušao u političku teoriju tek posle duge upotrebe u političkoj praksi… pre nego što je postao instrument političke analize, on je bio oruđe političkih borbi“.85 U tipične predstavnike shvatanja 83 Đurić, m.N., istorija helenske književnosti, Beograd: Narodna knjiga, 1951. 84 različita određenja bezbednosti videti u Smith, Steve, and, Baylis, John, The Globalization of World Politics, New York: Oxford University Press, 2001., p. 255; Za Kenanovo određenje bezbednosti videti Kennan, G.F., realities of American Foreign Policy, New York, 1966, p. 11. navedeno prema: dimitrijević, v., op. cit., str. 20.85 miletić, A., Nacionalni interes u američkoj teoriji međunarodnih odnosa, doktorska disertacija, Fakultet političkih nauka, Beograd, 1977.


��0

nacionalnog interesa kao objektivne kategorije mogu se ubrojati predstavnici dve škole: realističke i sistemske, na način na koji je ovu zamisao, u okviru svoje teorije razvio morton Kaplan. Na drugoj strani, po broju pristalica zastupljenija su shvatanja kao nacionalni interes, neki ga zovu i javni interes, izjednačavaju sa državnim interesom, a u pojedinim tumačenjima i sa onim što odluče zvanični donosioci odluka (Snyder, Sapin i Bruck npr.). Premda je ovaj, kao i svaki drugi koncept, nužno „otvoren“, bez jedne zauvek date sadržine, zavistan od mnogih složenih uslova vremena i mesta, najčešće se, nekad kao isključiva i najvažnija, a nekad i kao prva između drugih vrednosti, ističe nacionalno samoočuvanje, tj., nacionalna bezbednost. Nacionalna bezbednost je kod ogromne većine autora koji se bave ovom temom, „nesvodivo jezgro nacionalnog interesa“.

čak i oni koji sumnjaju da zamisao nacionalnog interesa nije izašla iz odež-de mita, ne odriču joj vrednost bar kao sredstvu političke akcije. iako je, nai-me, teško upotrebljiv kao delotvorno sredstvo političke analize, o njemu se, u najmanju ruku, mora voditi računa kao o političkoj činjenici (Frankel).

Unutar najšire postavljenog realističkog pristupa, danas se u nauci o bezbednosti izdvaja nekoliko „struja“: pored već klasičnih stanovišta predstavnika ove škole, na primer, učenja Kara (e.H.Carr), morgentaua (H. morgenthau), Kenana (G. Kennan), treba pomenuti još neorealiste, „strukturalne“ i „kontingentne“ (volc i miaršajmer), pa čak i pojedine liberalne institucionaliste koji naginju ka nekim postavkama tradicionalnog mišljenja međunarodnih odnosa i bezbednosti.

Ključne postavke na kojima se temelji pristup predstavnika neorealističke struje u studijama bezbednosti su: slično „doktrinarnim realistima“ i oni smatraju da je anarhičnost glavna odlika međunarodnog sistema; razlikuju se u pogledu uzroka takvog stanja. Po njima, dalje, takav sistem ne mora nužno da bude haotičan: njihovo shvatanje anarhičnosti se odnosi na nepostojanje središnjeg autoriteta koji bi imao sposobnost da uređuje i presuđuje…države, međutim, nastojeći da ostvare kad god im je to moguće „punu“ suverenost, uvećavaju svoju moć i, na taj način, nezavisno od stvarnih namera, postaju međusobno „opasne“, tvrde neorealisti.

Neizvesnost, koja vodi nedostatku poverenja, imanentna je sistemu država kao takvom – zato, najposle, države ne mogu nikada biti sasvim sigurne u krajnje namere svojih suseda te, prema tome, moraju uvek da budu u „borbenom stavu“. Neorealisti još smatraju da će, iako su države svojevrsni racionalni organizmi,


��

uvek postojati mogućnost da se naprave pogrešne procene stanja. U svetu u ko-me, ipak, postoji nepotpuno i nesavršeno međusobno obaveštavanje, mogući pro-tivnici će, na primer, uvek imati podsticaj da namerno lažno predstave vlastite sposobnosti i tako ostave protivnike u nedoumici.

Po neorealistima, sve napred rečeno utiče da se države agresivno ponašaju u međusobnim odnosima; sledeći ključne pretpostavke ove struje mišljenja bez-bednosti, nacionalna bezbednost ili ne-bezbednost su u najvećoj meri proizvodi navedenih odlika strukture međunarodnog sistema. To je, uostalom, razlog zbog koga zagovornike ovakvih stavova nazivaju i strukturalnim realistima.

miaršajmer, na primer, 1990.godine u poznatom ogledu pod nazivom “Po-vratak u budućnost” (Back to the Future), sasvim protivno tada preovlađujućem optimizmu u pogledu mogućnosti da se uspostavi trajni i stabilni mir u svetu posle Hladnog rata, predviđa povratak tradicionalne politike višestrane ravnoteže snaga. posle Hladnog rata, razdoblja koje Miaršajmer naziva istorijskim do-bom mira i stabilnosti, sukobi će izbijati pretežno zbog etničkih, verskih i so-cijalnih suprotnosti. Neorealisti ne odbacuju svaku mogućnost uspostavljanja odnosa saradnje između država; po njima takvi odnosi imaju svoje „granice“. „Nadmetanje u dostizanju, očuvanju i unapređenju bezbednosti uvećanjem mo-ći“ je jedina stalna i nepromenljiva crta a ratovi su, poput kiše u prirodi, uvek prisutna mogućnost u životu anarhičnog sistema država.

Za razliku od ovakvog „strukturalno neotklonjivog pesimizma“ koji isija-va iz stavova volca i miaršajmera, unutar najšireg realističkog, odnosno neo-realističko-neostrukturalističkog pristupa, unekoliko drukčija stanovišta zago-varaju privrženici tzv. kontingentnog realizma (tj. od konkretnih okolnosti za-visnog realizma). Ono što ovu struju izdvaja i čini posebnom jeste shvatanje da: „protivno uobičajenom uverenju, snažna opšta sklonost protivnika da se nad-meću nije neizbežna logička posledica koja proizlazi iz osnovnih pretpostavki strukturalnog realizma“.86 Upravo se, tvrdi Glaser, u velikom broju slučajeva nacionalni ciljevi usredsređeni na dostizanje, očuvanje i unapređenje bezbednosti, mogu lakše postići kroz saradnju, nego kroz nadmetanje.

„Kontingentni (zavisni) realisti“ osnovano prigovaraju strukturalnim realis-tima zbog najmanje tri razloga. Oni, pre svega, poriču stanovište strukturalnih realista da je nadmetanje između država neraskidivo od „suštine njihovog bića“, 86 Glaser, navedeno prema: Globalization of World Politics…, op. cit., p. 259.


��

pa samim tim i neizbežno. države, naime, uprkos činjenici da su u anarhičnom međunarodnom sistemu upućene na samopomoć, nisu istovremeno osuđene na neprekidno međusobno nadmetanje čiji je vrhunac rat. Suočene, na primer, sa neizvesnostima trke u naoružavanju, države mogu promišljeno da ostvare svoje nacionalne interese i dostignu bezbednost saradnjom, zajedničkim radom, pre nego kroz nadmetanje. Ovakvo shvatanje je, srećom po sve narode i ukupno čovečanstvo, preovladalo na vrhuncu hladnoratovske trke u naoružavanju. Ne-podnošljiva neizvesnost je naterala obe velike sile da sarađujući i kroz pregovore ostvare i unaprede vlastitu, ali i međunarodnu i globalnu bezbednost.

Strukturalni realisti, dalje, naglašavaju da saradnja, inače, a naročito posle Hladnog rata, nije moguća zbog nastojanja država da u međusobnim odnosima ostvare relativnu prednost, ne obazirući se pri tome na apsolutnu dobit koja je u odnosima saradnje gotovo izvesna za svakog njenog učesnika. „Kontingentni realisti“, međutim, ispravno smatraju da države upravo iz razloga vlastite bezbednosti, kada se ponašaju racionalno, ne nastoje, i ne treba da nastoje, os-tvarivanju relativne prednosti nad drugima. Samo tako se može sarađivati u interesu mira i bezbednosti – istrajavanje na postizanju „maksimalnog relativnog dobitka“, vodi u beskonačno nadmetanje, nasilne sukobe i ratove. Konačno, pot-puni paritet je nedostižan u odnosima po merilu moći nejednakih subjekata me-đunarodnih odnosa.

Najposle, strukturalni realisti u odbacivanju saradnje preteruju kada prena-glašavaju sklonost država da varaju u međusobnim odnosima. Takva opasnost, razume se, postoji ali trka u naoružavanju i ponašanje u ključu „bezbednosne dileme“ predstavljaju nesumnjivo veći rizik za bezbednost države o kojoj je reč.

iz kazanog se može zaključiti da „pragmatični optimizam“ koji ispoljavaju „kontingentni realisti“ u pogledu izvesnosti saradnje između država ima čvršće utemeljenje u stvarnosti, ali i u teoriji, nego „realni pesimizam“ kojim se odlikuje mišljenje strukturalnih realista.

da je povećanje saradnje sa ciljem poboljšanja bezbednosti, ako ne i potpunog prevazilaženja „bezbednosne dileme“ u odnosima država poželjno i moguće, smatraju i neki drugi teoretičari koje nije izvodljivo tako jednostavno svrstati u bilo koju od poznatih škola, pravaca ili struja mišljenja bezbednosti. primera


��

radi, ne dovodeći u pitanje istinitost osnovnih pretpostavki neorealizma, Beri Bazan ukazuje i na neke nove odlike ponašanja država u poslednje dve decenije XX veka. izvesnost nuklearnog holokausta prinudila je glavne i ostale subjekte agresivnog nadmetanja za što veći komad moći u međusobnim odnosima da, u jednom trenutku, prihvate sudbinsku nužnost međusobne saradnje. vođene racionalnom spoznajom neizbežnog ishoda, države su u svom ponašanju, kroz voljnu i nevoljnu saradnju, dostigle određenu zrelost i u postojećim anarhičnim odnosima međunarodnog sistema. Ta, kako ju je Bazan nazvao „zrela anarhija“ (mature anarchy),87 odlikuje se priznanjem država kako postoje valjani razlozi da, upravo zbog vlastite nacionalne bezbednosti, treba da uzmu u obzir „bez-bednosnu računicu“ svojih suseda i šireg okruženja – drugim rečima, da u novim okolnostima međunarodna bezbednost prethodi, predstavlja preduslov za dostizanje, očuvanje i unapređenje, nacionalne bezbednosti. Bazan još s pravom upozorava kako neuvažavanje ove svojevrsne „bezbednosne međuzavisnosti“, odnosno međuzavisnosti nacionalnih bezbednosti, u krajnjem ishodu, može da bude kobno najpre po državu koja se tako ponaša.

Kao primer iz stvarnosti, on navodi nordijske zemlje koje su posle mno-go vekova međusobnog ogorčenog nadmetanja, izgradile bezbednosnu zajed-nicu. Kad je reč o verovatnoći da se jedno ovakvo sazrevanje anarhičnih me-đunarodnih odnosa nastavi i proširi na čitav svet, Bazan je nešto obazriviji u predviđanju. drugi poznati slučaj uspostavljanja odnosa bezbednosne saradnje i bezbednosne zajednice dogodio se u Zapadnoj evropi.88 već posle potpisivanja rimskih ugovora 1957.godine, novi odnosi zajedništva su počeli da zamenjuju stoleća neprijateljstva – razume se da nesporazumi i sukobi interesa nisu nestali iz odnosa ovih zemalja i naroda: postignuta je međutim, puna saglasnost da svi sukobi rešavaju miroljubivim sredstvima. Neporeciv uspeh u izgradnji i u unapređivanju odnosa zajedništva unutar evropske zajednice, danas evropske unije, ohrabrili su zagovornike „zrele anarhije“ da predlože i rade na širenju odnosa bezbednosne zajednice na ostala područja u evropi i svetu. U tom smislu će uključivanje drugih naroda i država „starog kontinenta“ u porodicu evropskih naroda unaprediti njegovu ukupnu bezbednost, jer je, inter alia, poput mira i bezbednost nedeljiva, tj., i ona „radi“ na principu „spojenih sudova“.

87 Buzan, B., People, States and Fear, second edition, London: Harvester Wheatsheaf, 1991, p. 208.88 Sutu, žorž – Anri, Neizvestan savez – istorija evropske zajednice, Beograd: Klio, 2001.


��

LiBerALNi iNSTiTUCiONALiZAm

„Tradicionalni“, realistički pristup međunarodnim odnosima ozbiljno je uzdrman ranih sedamdesetih godina XX veka stanovištima zagovornika tzv. li-beralnog institucionalizma. do otprilike dve decenije pre okončanja sukoba iz-među istoka i Zapada, najveći broj rasprava koji se vodio o bezbednosti našeg kontinenta, kao i o obliku i strukturi „evropske bezbednosne građevine“ u na-stajanju, završavan je zaključcima o potrebi da se prevaziđe tradicionalna, hladnoratovska usredsređenost na vojnu moć i nacionalnu teritorijalnu odbranu. Postojao je tada u evropi, više nego u drugim delovima tragično podeljenog sveta, sudbonosni nalog podjednakog značaja za opstanak i bezbednost: da se izbegne dalji sunovrat i ulazak u poslednji krug nuklearne bezbednosne dileme.

Na vrhuncima bezumne trke u naoružavanju, na vršnoj tački starog bez-bednosnog obrasca, posle ozbiljnih istraživanja i razgovora u senci nuklearnog holokausta, ponuđene su i neke druge ideje i zamisli bezbednosti. Takav, novi, bezbednosni obrazac je utemeljivan na životnoj neophodnosti razvijanja saradnje između članica međunarodnog društva. Bilo je reči, naime, o stvaranju uslova za unapređenje veza i razmenu obaveštenja s ciljem uspostavljanja poverenja, potom o uspostavljanju zajedničkih načela, normi i pravila za obuzdavanje agresivnog ponašanja, kao i o naporima za stvaranje osnova za kolektivno de-lovanje, predupređivanje sukoba, upravljanja krizama i izgradnju mira sa, što je najvažnija novina, bezbednošću pojedinca kao „izvorom i utokom“ bilo koje zamisli i sistema bezbednosti.89

propitivanjem osnovnih pretpostavki liberalnog institucionalizma o bezbed-nosti, istovremeno se pruža prilika i za sagledavanje novog, proširenog i pro-dubljenog koncepta bezbednosti u veoma izmenjenim okolnostima posle Hlad-nog rata. Pojava nekoliko teoretičara koji pripadaju ovom pravcu istraživanja i promišljanja društvene i međunarodne stvarnosti se, naime, vremenski podudara sa krajem pedesetogodišnjeg sukobljavanja dva vojnopolitička saveza kad je reč o „događajnoj istoriji“ (Brodel) ali, što je još važnije, sadržinski se poklapa i sa očiglednom i zabrinjavajućom ne-saglasnošću do tada preovlađujuće zamisli bezbednosti, s jedne, i prirode novih bezbednosnih izazova i pretnji koji su se po-javili u smiraj prošlog veka, s druge strane.

89 Gartner, H., (ed.), europe’s New Security Challenges, London: Hyde – Price, Adrian and reiter, erich, Boulder, 2001, p. 3.


��

Liberalni institucionalisti prihvataju mnoge od temeljnih postavki zagovornika „realizma“, na primer, stava da je preovlađujuće stanje u međunarodnom sistemu, stanje anarhije, kao i da odnose u jednom takvom „anarhičnom društvu država“90 suštinski odlikuje politika sile. Dok „realisti“, kao što je poznato, strukturalnu anarhiju međunarodnog sistema smatraju neizbežnom i nepromenljivom po-sledicom oštrog razlikovanja između unutrašnje i spoljne politike, pri čemu je, po njima, u unutrašnjim odnosima moguće dostići pravdu, zajedništvo i druš-tveni napredak, a ne i izvan države, u nedostatku središnjeg autoriteta (u me-đunarodnom sistemu države su osuđene na samopomoć u težnji da osiguraju opstanak), dotle liberalni institucionalisti odbijaju da prihvate njihove zaključke u pogledu mogućnosti prevazilaženja takvog stanja u međunarodnim odnosima. Tako džervis, Kiohejn (Keohane), Naj (Nye), Bauman (Baumann) i drugi uka-zuju na značaj međunarodne saradnje, posebno one koja se ispoljava kroz njene multilateralne oblike i institucionalno udruživanje, kao najdelotvornijeg načina za prevazilaženje nasilnih sukoba u odnosima naroda i država. Najposle, zago-vornici liberalnog institucionalizma u prvi plan ističu političku, ekonomsku i kulturnu saradnju u odnosima „složene međuzavisnosti“ izrasle, pre svega, na podlozi neslućenog tehničko-tehnološkog napretka, a potiskuju usredsređenost „realista“ samo na nacionalnu bezbednost, politiku sile i vojnu moć.

U razmatranju ukupnih međunarodnih odnosa i svetske politike, a posebno u pogledu pojedinačne, grupne, nacionalne, regionalne, međunarodne i globalne bezbednosti, liberalni institucionalisti veliki značaj i ulogu pridaju i tzv. nedržavnim činiocima i subjektima.

verovatno najveći izazov realističkom pristupu bezbednosti, posebno raz-mišljanju i delovanju u ključu tzv. bezbednosne dileme, postavio je krajem pe-desetih godina XX veka Karl dojč(Karl deutsch) sa saradnicima. Na osnovu saznanja dobijenih iz obimnog empirijskog istraživanja odnosa naroda i država Severnoatlantskog regiona, on je kao rešenje s ciljem uspostavljanja trajne i mi-roljubive saradnje predložio vlastitu zamisao/model „bezbednosne zajednice“. Jedna takva zajednica, kao svojevrsna zajednica bez rata (no-war community), ne podrazumeva samo isključivanje rata u odnosima njenih članica, nego, što je možda još značajnije, i konceptualno odbacuje oslanjanje i računanje na vojnu moć u odnosima unutar zajednice. dojč u tom smislu kaže: „Bezbednosna za-jednica je skup ljudi koji su se udružili. Pod udruživanjem ovde mislimo na 90 Bul, H., The Anarchical Society – A Study of Order in World Politics, London: macmillan, 1995,


��

dostizanje unutar jedne teritorije, duha zajedništva i uspostavljanje snažnih i široko rasprostranjenih institucija i delatnosti dovoljnih da osiguraju… pouzdanu miroljubivu saradnju između njenog stanovništva. Pod duhom zajedništva mislimo na verovanje…da zajednički društveni problemi moraju i mogu biti razrešeni kroz procese miroljubive saradnje koja daje sigurnost da se članice neće međusobno fizički boriti, nego sukobe rešavati na neki drugi način.“91

Pored ovog, u raspravama o međunarodnim odnosima, bezbednosti i stu-dijama mira mnogo navođenog određenja, pažnju zaslužuju i definicije nekih drugih ključnih pojmova koji obeležavaju preoblikovanu zamisao bezbednosti:

• „Bezbednosni režimi (Security regimes) nastaju kada grupa država sa-rađuje u upravljanju spornim pitanjima s ciljem izbegavanja rata, nastojeći da smanje bezbednosnu dilemu tako što uz istovremeno samostalno delovanje uzimaju u obzir i ponašanje drugih“ (r. Jervis).

• „Bezbednosni kompleks (Security Complex) uključuje grupu država čiji su bezbednosni problemi toliko blisko povezani, da se njihove nacionalne bezbednosti ne mogu razmatrati odvojeno jedne do drugih.“ (B. Buzan)

• „Usvajanje zajedničke bezbednosti (Common Security) kao organizujućeg načela u naporima da se umanji rizik od rata, ograniči naoružavanje i krene ka razoružavanju, znači, u principu, da će saradnja zameniti kon-frontaciju u rešavanju sukoba interesa. Ovo ne znači očekivanje da razlike između naroda treba da nestanu… Zadatak je osigurati da ovakvi sukobi ne dovedu do rata, ili priprema za rat. To znači da narodi moraju da shvate da održavanje svetskog mira ima prvenstvo u odnosu na njihove vlastite ideološke ili političke stavove“ (Palme report,1992).

dok, kao što smo videli, neorealisti odriču međunarodnim ustanovama spo-sobnost da značajnije doprinesu očuvanju mira putem saradnje i, na taj način, utiču na dostizanje i unapređenje bezbednosti, zagovornici liberalnog instituci-onalizma, upravo suprotno, institucijama namenjuju glavnu ulogu u očuvanju međunarodne bezbednosti. Liberalni institucionalisti, Kiohejn i Martin, na pri-mer, prihvataju mnoge pretpostavke neorealizma o značaju vojne moći u me-đunarodnim odnosima ali, naglašavaju oni, institucije su, ipak, u stanju da obez-bede potreban okvir za saradnju koja može da pomogne u prevazilaženju opasnosti koje sobom nosi tzv. bezbednosno nadmetanje među državama. Unutar liberalnog 91 deutsch, K., Political Community and North Atlantic Area, Princeton: Princeton University Press, 1957, p. 5.


��

institucionalizma, pažnju naročito zaslužuje „teorija demokratskog mira“. Ova struja, strogo naučno govoreći, teško se može smatrati teorijom, polazi, takođe, od neophodnosti postojanja demokratskih ustanova i postupaka kao preduslova za pojedinačnu, nacionalnu, međunarodnu i globalnu bezbednost.

Zagovornici „teorije demokratskog mira“ su još osamdesetih godina XX veka izneli skup shvatanja po kom države sa demokratskim uređenjima ne ratuju između sebe. Takva teza, naravno, nije novost u istoriji političke misli. Najpoznatiji predstavnici ove liberalne struje u XX veku, majkl dojl (michael doyle) i Brus raset (Bruce russet), nalaze teorijsko-filozofska uporišta za ovak-va svoja uverenja u stavovima Imanuela Kanta, iznetim u njegovom slavnom ogledu O večnom miru iz 1795.godine. Sledeći gotovo doslovno stanovišta ovog korifeja nemačkog klasičnog idealizma, dojl smatra da, na primer, društva koja su institucionalno, pravno i proceduralno ostvarila istinsko demokratsko predstavljanje, ispoljavaju privrženost poštovanju ljudskih prava, i pritom, uključena su u sistem transnacionalne međuzavisnosti, samim tim su sklonija miru (peace prone countries) od drugih društava. Obrnuto, društva bez takvih odlika, nedemokratske države, znatno češće ratuju protiv demokratskih društava, kao i međusobno(war prone countries). istine radi, tezu o miroljubivoj prirodi društvenih uređenja iznosili su još antički filozofi Platon i Aristotel. Stav da demokratija kao oblik društvenog uređenja i sistem vrednosti kojima teži, pred-stavlja jedan od najvažnijih preduslova mira, potvrdila je politička istorija u mnogobrojnim slučajevima – za ovaj osvrt je posebno značajno dovođenje u vezu međusobnog uslovljavanja demokratije, mira i bezbednosti. Upravo u toj tački dodira sažima se i najveći doprinos „teorije demokratskog mira“.

Zagovornici ove struje unutar liberalno-institucionalističkog pristupa bez-bednosti ne isključuju, ipak, i neke druge uticaje na spoljnopolitičku strategiju država. Brus raset u tom smislu ne odbacuje u potpunosti pretpostavke rea-lističkog pristupa po kojem se države u znatnoj, ponekad i odlučujućoj meri rukovode razlozima politike moći i „strategijskim računom“, zanemarujući pri tome postojanje ideološke bliskosti i poštovanja zajedničkih demokratskih vre-dnosti. poput drugih liberalnih institucionalisti, on zastupa jedno odmereno, optimističko stanovište – širenje demokratskih poredaka neće ukloniti sve, pa možda ni većinu ratova i nasilnih sukoba za koje sada znamo i koji nas „očekuju“ u budućnosti, ali će svakako doprineti da svet u kome živimo bude mesto sa manje nasilja nego što bi inače bio.


��

U okviru liberalnog institucionalizma, kolektivna bezbednost, kao ustanova međunarodne bezbednosti, teorijski je, i u stvarnosti, najprisutniji koncept i mo-del. Zapravo, ukoliko ne pravimo potrebnu razliku između kolektivne odbrane i kolektivne bezbednosti, onda ovakve ideje i konkretni oblici udruživanja radi odbrane, i s ciljem povećanja bezbednosti, postoje otkad se države međusobno nadmeću i sarađuju. Još od najranijih vremena je, naime, državama bivalo jasno da njihova vlastita nacionalna bezbednost zavisi, a ponekad je i presudno određena, međunarodnom odnosno, bezbednošću njihovih suseda ili šireg okruženja. danas, u vremenu „globalizovane svetske politike“ međunarodna i globalna bezbednost su, kao što smo već ranije utvrdili, nužni preduslovi za dostizanje, održanje i unapređenje nacionalne bezbednosti, a u pojedinim pitanjima joj i prethode. činjenicu da je sistem saveza bio i ostao važan činilac moći bilo koje države, gotovo da i nije potrebno posebno isticati.92

Ipak, kolektivna bezbednost o kojoj nameravamo da govorimo u okviru ovog sažetog prikaza različitih pristupa bezbednosti, kao i zamisao na koju se najčešće i sa najviše saglasnosti misli kada se pomene sintagma „kolektivna bezbednost“, odnosi se na: „zajedničko obezbeđivanje, bez unapred određenog protivnika, usmereno unutra i zasnovano na obavezi priticanja u pomoć onom subjektu koji je žrtva agresije, bez obzira na to koji drugi pripadnik nasrće na njegovu nacionalnu bezbednost.“93 Ova zamisao usavršene ravnoteže snaga ne podrazumeva „mehanički“ skup nacionalnih bezbednosti država članica sistema, nego uključuje i sistem za očuvanje i unapređenje, što pokazuje primer OUN, i nekih univerzalnih vrednosti.

U svakom slučaju, kada se odbaci početno ideološko ushićenje ovim sis-temom koje je bilo prisutno neposredno iza prvog i Drugog svetskog rata, i prema tome, uzmu u obzir podjednako nedostatci zamisli i dosadašnja iskustva društva naroda i Ujedinjenih nacija, onda je „uređeno uravnoteživanje moći putem ustanova bolje od neuređenog uravnoteživanja u uslovima anarhije“.94

Glavni cilj ustanovljavanja nekog sistema kolektivne bezbednosti bio bi prema „realističkom“ poimanju „zbiljske istine stvari“ (makijaveli) sličan op-štem pristupu liberalnog institucionalizma i idejnim postavkama koje proizlaze iz

92 Kenedi, P., Uspon i pad velikih sila, Beograd – Podgorica, Službeni list SrJ/Cid, 1999.93 dimitrijević, v., op. cit., str. 53.94 Kupchan, C., and Cupchan, C., Concerns, Collective Security and the Future of Europe, “In-ternational Security”, 16, 1991.


��

tzv. teorije demokratskog mira – da se poboljša „bezbednosno nadmetanje“95 sma-njivanjem izvesnosti da se spirala neprijateljstva nenameravano pretvori u rat.

Zagovornici zamisli sistema kolektivne bezbednosti, kao što je poznato, uzi-maju u obzir i osnovne postavke tzv. realpolitike kao i „računicu moći“; odbijaju, međutim, da prihvate krajnje posledice koje proističu iz prirode i strukture međunarodnog sistema po kojima su države u međusobnim odnosima trajno osuđene na samopomoć – injis Klod (ignis Claude) i njegovi istomišljenici su, na primer, pokušavali da dokažu kako na ponašanje država takođe utiču i unutrašnja politika, pojedina uverenja, kao i običajna i pravna pravila: rečju, uz „materijalne“ pretpostavke i ideje su, po njima, od velikog značaja i uticaja. države, primera radi, prihvataju da se, po Kuphanu (Kupchan), obavežu na poštovanje određenih pravila s ciljem održanja stabilnosti i, kad je to potrebno, zajedničkog delovanja na zaustavljanju agresije. Kolektivna bezbednost, po ovakvim shvatanjima, a za razliku od ravnoteže snaga, ustanovljava tri nova načela međudržavnih odnosa koja su po njima od presudnog značaja za mir i bezbednost:

Prvo, države koje se formalno i neformalno udruže i stvore sistem kolektivne bezbednosti moraju da se odreknu upotrebe sile s ciljem izmene status quo-a u međusobnim odnosima, kao i da dosledno poštuju zahtev da sve svoje ne-sporazume i sukobe treba da rešavaju miroljubivim sredstvima. promene u međunarodnim odnosima su, razume se, moguće samo pomoću pregovora zain-teresovanih strana;

drugo, države obuhvaćene sistemom kolektivne bezbednosti nužno treba da prošire zamisao vlastite nacionalne bezbednosti i da uzmu u obzir interese međunarodnog društva u celini. To konkretno znači da su države članice sistema dužne da se, bez odlaganja, zajednički suprotstave agresoru najvećom silom, ma o kojoj zemlji da je reč;

Treće, po mnogim zagovornicima sistema kolektivne bezbednosti, najvaž-nije načelo odnosi se na razvijanje poverenja i prevazilaženje straha u odnosima država. Kao što Klod ispravno ističe, da bi na takvom konceptu utemeljen sistem kolektivne bezbednosti bio uspešan, zavisi i od toga u kojoj meri su države spremne da povere svoju sudbinu ustanovi ovog usavršenog oblika ravnoteže snaga.96

95 Smith, S., and Baylis, J., op. cit., p. 264.96 isto, strana 264.


��0

da se, uprkos svemu, javljaju problemi čak i u vezi s osnovnim obavezama država koje proističu iz pristupanja ovakvom ugovoru (casus foederis)97, ukazuje i džon miaršajmer navodeći devet neotklonjivih nedostataka zamisli i sistema kolektivne bezbednosti.98

U uslovima globalizovane svetske politike i postojanja globalnih izazova i pretnji, naročito zbog važnih promena u shvatanju bezbednosti koje su iskazale i kroz promenu njene ukupne zamisli, sistem i zamisao kolektivne bezbednosti na početku XXi veka stoje pred temeljnim preispitivanjem i preoblikovanjem.

ALTerNATivNO-KriTičKi PriSTUPi BeZBedNOSTi

Ako se razvrstavanje savremenih pristupa promišljanju bezbednosti obavlja na osnovu vremena njihovog pojavljivanja, onda treća „prostrana crkva“ (broad church)99 obuhvata najnovija idejna strujanja postmarksizma, feminizma, mirovnih studija i postmodernizma. Sredinom osamdesetih godina XX stoleća, naime, u okviru tzv. kritičkih studija bezbednosti, a u skladu sa sve vidljivijim „uranjanjem“ međunarodnog sistema suverenih država u „širine i dubine“ globalnog društva u nastajanju, u pitanje su bile dovedene gotovo sve postavke ne samo „tradicionalne škole“, nego i liberalno-institucionalističkog promišljanja bezbednosti.

Iako je liberalni institucionalizam, kao posebno uticajan pravac u studijama bezbednosti u Evropi, svojevremeno predstavljao okvir i za podsticajne rasprave iz savremenih međunarodnih odnosa koje se odnose, na primer, na pojavu multilateralizma, kao i na one rasprave koje su se bavile tzv. demokratskom teorijom mira, tokom preoblikovanja ukupnog koncepta bezbednosti, jasno su pokazale i neke od njegovih neotklonjivih slabosti. pre svega, time što pred-stavnici liberalnog institucionalizma prihvataju osnovne postavke realizma o anarhičnoj prirodi odnosa u međunarodnom društvu, potom, zato što njegovi zagovornici iznose stavove o anarhičnoj strukturi samog međunarodnog sistema 97 O značenju sintagme Casus foederis, podrobnije u: Krivokapić, B., Leksikon međunarodnog prava, Beograd, radnička štampa/institut za uporedno pravo, 1998, strana 52.98 mearsheimer, J., The False Promise of international institutions, “international Security”. 19, 1994/1995, pp. 5-49.99 Haas, p. M., Saving the Mediterranean: The politics of International Environmental Cooperation, New York: Columbia University Press, 1990; Young, O.r., international Cooperation: Boulding regimes for Natural resources and the environment, ithaca: Cornel University Press, 1989, p. 31


��

u kojem prednjači politika sile, znači da do radikalnog raskida sa nasleđem „tradicionalnog shvatanja bezbednosti“ zapravo nije ni došlo. To je, inače, priznao jedan od njegovih vodećih zagovornika, robert Kiohejn, kazavši da: „liberalni institucionalizam istovremeno podjednako duguje realizmu i liberalizmu“.100

Ovakvu svojevrsnu sintezu neorealizma i neoliberalnog institucionalizma (neo-neo synthesis), džon rugi (John ruggie) je nazvao neoutilitarizmom (neoutiliarianism). Ni za kritičke opaske na račun liberalnog institucionalizma, međutim, koji je u pokušaju da prekorači vlastitu senku ipak ostao zarobljenik preuzetih početnih pretpostavki „realizma“, ne može se tvrditi da dolaze iz dosledne i, unutar sebe, ne-protivrečne škole mišljenja; naprotiv, između poje-dinih struja, sastavnih delova kritičkog pristupa, kao i srodnih škola i pravaca, linija razgraničenja po mnogim pitanjima gotovo da i ne postoji. U tom pogledu, teorija ili, u pojedinim slučajevima, antiteorija i „destrukcija u mišljenju“ verno odražavaju duh vremena koje, odbacivši „zastarelu“ filozofiju zajedno sa metafizikom, živi u događajnoj pometnji, utemeljujući „mišljenje i pevanje“ na uzburkanoj površini postmodernog sveta.

Osim što zajednički dele stav odbacivanja ključnih ontoloških pretpostavki realizma i liberalnog institucionalizma, glavne struje kritičkog pristupa metodološki, epistemološki i konceptualno pre liče na razliveno prostranstvo koje se pruža u beskraj, nego na uređen tok.

Zagovornici kritičkih pristupa odbacuju pojam anarhije kao određujuću odli-ku međunarodnih odnosa; umesto države u toj ulozi, kao „referentne objekte bez-bednosti“ označavaju društvene grupe i pojedince (kod postmarksista to su društvene klase). Pri svemu tome, oni posebno naglašavaju i ulogu nedržavnih subjekata, kao i nevojne vidove bezbednosti. U pogledu novih dimenzija bezbednosti, predstavnici kritičkih pristupa su dali najveći doprinos usaglašavanjem teorije i stvarnosti – oni su, zapravo, postavili osnove za bitno drugačije promišljanje bez-bednosti, utirući na taj način put za preoblikovanje njene ukupne zamisli, svejedno da li prihvatamo ili ne njihovo naučno ne tako strogo određivanje pojmova kao što su, npr., emancipacija, strukturalno nasilje,…

Tek je, naime, doprinosom kritičkih pristupa uspešno pređen put od strategije do studija bezbednosti; zagovornici kritičkih „teorija“, dalje, na drugačiji način pos-tavljaju pitanja interesa i identiteta – oni šire i dublje promišljaju ove kategorije u 100 Isto.


��

odnosu na racionaliste i utilitariste, uvodeći u razmatranja ulogu i značaj „idejne podloge“, pojedinačnu i kolektivnu psihologiju, antropološka saznanja itd.

Slično kao što Ken But (Booth) u svom preširokom određenju kaže da je emancipacija „oslobođenje ljudskog bića od pritisaka i iskorišćavanja“, uteme-ljivač istraživanja mira, Johan Galtung, pretnje miru i bezbednosti uočava pre svega u postojanju tzv. strukturalnog nasilja.101 Galtungovo podsticajno odre-đenje „strukturalnog nasilja“ predstavlja verovatno najubedljiviji primer koji pokazuje istovremeno prednosti, ali i nedostatke „kritičkih pristupa“ bezbednosti. „Strukturalno nasilje“ postoji, veli ovaj Norvežanin, „uvek kada su ljudska bića pod takvim uticajem da je njihova somatska i mentalna potvrda ispod njihove moguće realizacije“.102

„Siromaštvo, nepravda, uništavanje prirodne sredine i sukob deluju među-sobno na složene i potentne načine“, stoji zapisano u jednom od izdanja Komisije za prirodnu sredinu i razvoj Organizacije ujedinjenih nacija.

„Kritičkim pristupima“ redefinisanoj zamisli bezbednosti otvara se još jedno izuzetno važno pitanje za utemeljenje nauke o bezbednosti. reč je o njihovom nastojanju da se pouzdano odredi kada jedno društveno pitanje, i jedno pitanje uopšte, postaje bezbednosno pitanje. Odnosno, koja sve pitanja, koji izazovi i u kom trenutku, postaju bezbednosni izazovi i pretnje pa, sledstveno tome, i od-govarajući predmet izučavanja nauke o bezbednosti.

Nekoliko podsticajnih struja unutar treće, „prostrane crkve“, obogatilo je promišljanje bezbednosti krajem XX veka. Zapravo, ono što je zaista novo, prem-da najčešće bez potrebne naučne strogosti, „stiglo je“ u nauku o bezbednosti upra-vo iz skupa „alternativno-kritičkih“103 pristupa bezbednosti.

Svojevrsni „hibridni, nomadski diskurs“ u studijama bezbednosti uočava se već u tzv. socijalnokonstruktivističkoj teoriji. Započinjemo ovaj sažeti prikaz nekoliko

101 Galtung, J., violence, Peace, pp. 110-111 (prema: Simić, d., Pozitivan mir, Beograd: Arhiv Kljakić, 1993, str. 73.)102 Isto.103 Umesto da kao većina autora, „treću grupu“ zovu tzv. kritičkim teorijama bezbednosti, Smit i Bejlis (Smith and Baylis) sve „ostale“ struje, uz „tradicionalne“, realističke i liber-alno – institucionalističke pristupe, podvode pod zajednički naziv: „Alternativni pogledi na međunarodnu i globalnu bezbednost“, navedeno prema: Smith and Baylis, op. cit., p. 265.


��

najpoznatijih struja iz treće grupe pristupa upravo socijalno-konstruktivističkom teorijom jer ona, po svojim osnovnim pretpostavkama, predstavlja most između neorealističkih shvatanja na jednoj i, „alternativnih pogleda“ na bezbednost, na drugoj strani. Jedan od najpoznatijih predstavnika socijalnog konstruktivizma, Aleksandar vend (Alexander Wendt), prihvata stav da su države i dalje ključni „referentni objekti“ bezbednosti i subjekti međunarodne politike i međunarodne bezbednosti; on, takođe, ne poriče postojanje anarhičnih odnosa u međunarodnom sistemu država, zatim, činjenicu kako države povećavaju ne samo odbrambenu nego i ofanzivnu moć, kao i da u primorodijalnoj težnji da opstanu, one u stanju „egzistencijalnog grča“, iako nastoje da misle sebe u sistemu i sistem kao celinu racionalno, uglavnom sumnjaju u iskrene namere drugih država. „Socijalni kon-struktivisti“ smatraju, dalje, da odlike međunarodnog sistema presudno određuju ponašanje država – ipak, za razliku od neorealista i neostrukturalista, oni ističu da „struktura predstavlja proizvod ne samo, strogo uzevši, materijalnih činilaca moći, nego je u većoj meri određena društvenim odnosima“.104

Tzv. društvene strukture u tumačenju „socijalnih konstruktivista“ sačinjene su od zajedničkog znanja, razumevanja i očekivanja, materijalnih izvora u užem smislu, kao i od konkretnih delatnosti; prema tome, smatraju zagovornici ove struje, ukoliko promenimo način na koji promišljamo međunarodne odnose, to može, između ostalog, da dovede i do temeljnog zaokreta prema stanju veće me-đunarodne bezbednosti. Još određenije, ideje, predstave i značenja, po „socijalnim konstruktivistima“, presudno određuju ponašanje država – njihovom promenom menja se i suština strukture koja je, kao što smo utvrdili, njihov proizvod.

Aleksandar vend iznosi dokaze u prilog istinitosti ove pretpostavke na sledeći način: ponašanje i razmišljanje država u ključu tzv. bezbednosne dileme je, po njemu, posledica društvenim činiocima oblikovane strukture, pri čemu, na primer, države pribegavaju u krajnjoj liniji ostvarenju svojih interesa u pojmovima, odnosno postupcima samopomoći pre svega zbog nepoverenja u iskrene namere drugih, a ne zbog po njih nepovoljnih pokazatelja koji su izraženi u strogo materijalnim činiocima moći. Nasuprot tome, bezbednosne zajednice, tamo gde su zasnovane, temelje se pre svega na međusobnom poverenju država članica koje podrazumeva postojanje čvrstog uverenja da će se svi sukobi interesa do kojih neminovno dolazi i unutar takve zajednice, rešavati isključivo miroljubivim sredstvima.

104 Smith and Baylis, op. cit., p. 265.


��

Privrženici ove struje u nauci o bezbednosti su, svakako, u pravu kad tvrde da politika sile (power politics) utiče u velikoj meri na ponašanje država u međunarodnim odnosima i globalizovanoj svetskoj politici, ali da se time ne mogu sveobuhvatno objasniti i predstaviti međunarodni odnosi u svim njihovim vidovima ispoljavanja, i u celini. Na ponašanje država, kao što ispravno primećuju, utiču zamisli o vladavini prava, ideje i koncepti saradnje putem međunarodnih ustanova i organizacija, kao i ograničenja koja nameće međunarodni moral. Premda ukazuje na značaj društvenih činilaca, naspram materijalnih, u nastanku i oblikovanju strukture međunarodnih odnosa, vend nije optimista u pogledu izvesnosti da se dogode poželjne promene u samoj „socijalnoj konstrukciji sistema“, koje bi istovremeno dovele i do veće bezbednosti. Ponekad, veli on, najteže je, ako ne i nemoguće, promeniti upravo ideje, predstave, značenja – rečju, način mišljenja; teško je, posle svih iskustava koja nam pruža istorija međunarodnih odnosa, ne složiti sa ovakvom neveselom ocenom.

doduše, mnogobrojnijim optimistima, koji tvrde da pomenuti društveni či-nioci (ideje, značenja, zajednička uverenja) presudno utiču na ponašanje država i da se ciljevi unutrašnje i spoljne politike najčešće lakše ostvaruju putem uređene saradnje, nego kroz beskrajno nadmetanje u borbi za moć, podsticaj je dao sredinom i krajem osamdesetih godina XX veka m. S. Gorbačov. Kao što je poznato, njemu je uspelo da, u najvećoj meri, snagom društvenih činilaca, te-meljno preoblikuje tamošnju materijalnu strukturu. drugo je pitanje koje, inače, „socijalni konstruktivisti“ ne postavljaju: da li bi bilo moguće da „zajedničko razumevanje“ kako je kraj Hladnog rata neminovan, bude delotvorno u krajnjem ishodu nadmetanja dva vojno-politička saveza, bez posustajanja jednog od takmaca te trke za globalnu premoć upravo u pokazateljima materijalne strukture?

U dosadašnjoj političkoj istoriji, „slučaj Gorbačov“ je pre svojevrsni argumentum in extremis, nego primer koji ubedljivo pokazuje odnos društvenih i ma-terijalnih činilaca kao i njihov uticaj na strukturu međunarodnog društva država i globalizovane svetske politike. Ukoliko je, uopšte, osim in ultima analisi os-novano praviti oštru razliku između strogo materijalnih i društvenih činilaca pa, sledstveno tome, razlikovati ove dve strukture koje su njihov proizvod.

pretpostavke koje predstavljaju fundamentum divisionis između tradicio-nalnog i liberalno-institucionalističkog pristupa, s jedne, i „rastresitog“ skupa kakav su alternativno-kritički pristupi bezbednosti, s druge strane, odnose se prvenstveno na mesto i ulogu države. dok je, naime, država za realiste, neorealiste,


��

strukturaliste, neostrukturaliste i liberalne institucionaliste, čak i za, kao što smo ranije utvrdili, „socijalne konstruktiviste“, glavni subjekat i objekat bezbednosti u svim njenim vidovima i na svim nivoima, dotle zagovornici alternativno-kritičkih pristupa započinju vlastitu redefiniciju zamisli bezbednosti upravo poricanjem značaja države. Štaviše, ne samo da po njima država nije više glavni subjekat i objekat bezbednosti, nego je ona, posebno u novonastalim okolnostima, postala uzrok i deo problema nesigurnosti u međunarodnom sistemu. iako je u stanju da osigura bezbednost „ispod i iznad“ sebe, država istovremeno može da bude i „iz-vor nesigurnosti za njene građane“.105

Zagovornici ovakvih pristupa smatraju da studije bezbednosti istraživačku pažnju treba da usredsrede na pojedince i skrajnute društvene grupe, kao i da se bave iznalaženjem puteva i načina stvarne ljudske emancipacije i prevazilaženja odnosa „strukturalnog nasilja“. Prigovori ovakvom pristupu upućivani su pretežno zbog „maglovitosti“ nekih njegovih osnovnih pretpostavki i pojmova. pored za-laganja za korenite društvene promene, ove „teorije napretka“, „politike nade“ i „politike otpora“, ne sadrže i ne daju praktično upotrebljiva rešenja za probleme na čije postojanje s pravom ukazuju. metodološki posmatrano, veliko je pitanje koliko ovakve teorije, u čijem središtu je pojedinac, mogu da budu od koristi u analizi međunarodne i globalne bezbednosti. Sve napred rečeno je slično razliko-vanju između „teorija za rešavanje problema“ i „kritičkih teorija“, koje čini robert Koks (Cox). On smatra da jedino „kritičke teorije“ iskreno teže promeni postojećih odnosa i ustanova, dok realisti, neorealisti, liberalni institucionalisti i socijalni konstruktivisti samo pokušavaju da poboljšaju stanje i reše pojedine probleme unutar postojećeg okvira koji ne dovode u pitanje. „Kritičkoj teoriji“, ponajviše zbog toga, treba „oprostiti“ utopijsku energiju koju nesumnjivo nosi, jer je takva energija pokretačka snaga bez koje nije moguća nijedna temeljna društvena promena.

Naročito mesto u grupi alternativno-kritičkih pristupa bezbednosti, od po-jedinačne do globalne, pripada feminističkoj struji. Uglavnom zagovornice ovog pristupa bezbednosti dele sve početne pretpostavke alternativno-kritičkih „teo-rija“, ali i ukazuju na činjenicu da je izučavanje međunarodne politike uopšte, i međunarodne bezbednosti posebno, iz ugla muškog dela stanovništva. en Tikner (Ann Tickner), na primer, ističe da se žene retko pominju u po obimu znatnoj literaturi o bezbednosti iako, što je očevidno, društveni sukobi utiču i na žene, kao i na muškarce. Ovde skoro da i nije potrebno reći kako najveći broj povređenih i izbeglica u ratovima čine žene i deca. U najmanju ruku je nenaučno i nemoralno 105 isto, strana 266.


��

u jednoj tako osetljivoj i sve značajnijoj oblasti ljudskog promišljanja i delovanja zanemarivati poglede i interese više od polovine čovečanstva. Na taj način mo-gu studije bezbednosti da budu obuhvatne, a redefinicija zamisli potpuna; kao što, uostalom džin Stins ističe tvrdeći da: „redefinisanje bezbednosti…uklju-čuje promišljanje militarizma i patrijarhalnosti, nezadovoljavajući razvoj i uništavanje životne okoline. On (redefinisan koncept bezbednosti, prim. pisca) uključuje promišljanje odnosa između siromaštva, dugova i rasta stanovništva. On uključuje i razmišljanje o resursima i kako su oni raspodeljeni.“106

U okviru treće grupe pristupa, značajne novine donosi postmoderno promišljanje bezbednosti. Na ovom primeru su najvidljivije krajnje posledice „raspadanja dijalektike moderne i otpisivanja arogantnog gospodstva jednog povlašćenog Logosa“.107 Upravo su „rastakanje umnog jezgra moderne“ i za-laganje za tzv. hibridni diskurs bili ona podloga na kojoj su šezdesetih godina XX veka, derida, Liotar, Fuko, Bodrijar, delez i drugi, „dekonstruisali teoriju“ i poricali mogućnost dostizanja i postojanja bilo kakvog objektivnog znanja. Ove napomene su bile neophodne da bi se, u najkraćem, razgraničio prevratnički duh postmoderne u odnosu na filozofsko, naučno i umetničko nasleđe moderne. Kao što ispravno primećuje i miaršajmer, ove dve epistemološke strukture (ideje o znanju) se suštinski razlikuju: „tamo gde realisti vide učvršćen i saznatljiv svet, postmodernisti govore o mogućnostima beskrajnih tumačenja sveta oko njih… nema stalnosti, nema utvrđenih značenja, nema sigurnog tla, nema velikih tajni, niti krajnjih struktura, niti istorijskih granica…postoji samo tumačenje…“108 Ne treba da čudi, stoga, što su se postmodernisti opredelili za tzv. nomadski diskurs, tj., za potpuni relativizam u odnosu na istinu i činjenice – koliko ljudi, toliko i istina. Ono što je po postmodernistima važno, tiče se „energetskog isijavanja jezika“, a ne ideja intersubjektivno proverljivog znanja.

Kad je reč o promišljanju bezbednosti „govor realizma“ (diskurs realizma) je kao „govor moći“ središnji problem i uzrok međunarodne nesigurnosti.109 Takav govor je u prošlosti, jednako kao i danas, ističu postmodernisti, podsticao nadmetanje država u uvećanju moći, što je sve neizbežno u krajnjem ishodu

106 Steans, J., Gender and International Relations: An Introduction, Cambridge: polity press, 1988, navedeno prema: Smith and Baylis, op. cit., p. 267.107 derida, ž., Glas i fenomen, Beograd: iiC SSO Srbije, 1989) Program biblioteke “Filozofska postmoderna”, odštampan na klapnama knjige).108 Smith and Baylis, op. cit., p. 267.109 Ashley, r.K., The Poverty of Neorealism, navedeno prema: Smith and Baylis, op. cit., p. 267.


��

dovodilo do ratova; uravnoteživanje moći kroz naoružavanje i stvaranje saveza, naime, ne donosi mir. Jedini način da se ova slepa izvesnost prevaziđe, po njima, je zamena „govora moći“ potpuno drukčijim „govorom zajedništva“. Postmodernisti naglašavaju da će preovladavanje tzv. softvera koji se zasniva na „komunitarnim pravilima i vrednostima“ dovesti do saradnje, mira i sveopšteg sklada u odnosima društava i država. Nema, dakle, povlašćenog tumačenja stvarnosti, međunarodne politike, pa ni bezbednosti, smatraju postmodernisti. Nije teško složiti se sa postmodernističkim obrazloženjem ovakvog jednog stanovišta: skoro nepojamna složenost i saznajna „neuhvatljivost“ ljudskog ponašanja, uz njegove raznovrsne, često suprotstavljene kulturne, verske, i istorijske „varijacije“, u velikoj meri im daje za pravo. I zaista, preterano pojednostavljivanje i redukovanje stvarnosti s ciljem stvaranja teorijskih modela ili „okvira razumevanja“ sa najširim okvirom, čini ih praktično potpuno neupotrebljivim, „neosetljivim“ za svu složenost „zbiljske istine stvari“. U „ledenim pustinja ma apstrakcije“ (Adorno), dodajmo, teško je proširiti i produbiti zamisao bezbednosti u uslovima narastajuće „složene međuzavisnosti“ (Kiohejn/Naj), „globalizacije svetske politike“ (Smit/Bejlis) i, posebno, u okolnostima globalnih bezbednosnih izazova i pretnji.

Pohvale je vredno njihovo, makar na rečima, zalaganje da se u okviru studija bezbednosti istražuju i pitanja kakva su, na primer, povećanja nesigurnosti uzrokovane učešćem države u poslovima vojne industrije, zatim problem pretećeg stanja globalne ekonomije po mir i bezbednost, kao i pitanje svakovrsnog nasilja nad skrajnutim društvenim grupama.

Ukoliko je ostvarenje „komunitarnih ideala“ za ogromnu većinu naroda prilično daleko, za početak je više nego dovoljno da svi ljudi usvoje u vlastitom ponašanju „politiku otpora“ stanju teško ugrožene bezbednosti. džim džordž (Jim Georg) obrazlaže ovakvu „politiku otpora“ mogućnošću ljudi da kao „subjekti u jednom objektivnom svetu anarhične politike sile izmene odnose moći i preokrenu nesvodive realnosti. U takvim novim okolnostima postalo bi moguće da se kaže ne, pita zašto i razume kako… Ljudi mogu, primera radi, da pružaju otpor šteti koju prouzrokuje krajnji nacionalizam ili iluzornoj izvesnosti nuklearnog zastrašivanja. Oni (ljudi) mogu da preduprede uništavanje njihovih društvenih i ekoloških struktura u ime ekonomskog racionalizma; oni mogu da se odupru rasizmu i seksizmu i iskorišćavanju skrajnutih i različitih; mogu da istrajavaju u učešću na donošenju odluka koje određuju životne prilike. Na ovaj način, politiku otpora je moguće proširiti kroz ceo proces demokratizacije


��

u realitetima gde to nikada pre nije činjeno: u porodici, na radnom mestu, u kulturnom stvaranju“.110

Ovo objašnjenje „politike otpora“ u tumačenju džima džordža, sociološki široko i, pre svega, utopijski podsticajno otvara nove prostore za istraživanje u studijama bezbednosti, bez kojeg bi njihovo preoblikovanje u celini bilo teš-ko izvodivo. Tek su, naime, predstavnici tzv. alternativnokritičkih pogleda na bezbednost, od pojedinačne do globalne, odlučujuće opredelili prelazak sa strategije na nauku o bezbednosti.

„GLOBALiSTičKi“ POGLedi NA BeZBedNOST

Najzad, „globalistički“ pogledi na međunarodnu bezbednost i bezbednost uopšte, predstavljaju još jedan ozbiljan izazov „tradicionalnom“, realističkom i neorealističkom pristupu; pisci koji sebe smatraju pripadnicima tzv. škole glo-balnog društva, polaze od pretpostavke da je sistem suverenih država već ustupio mesto globalnom društvu. Kao posledica globalizma i, posebno, zahvaljujući posledicama delovanja globalizacijskih „talasa“ u poslednjoj deceniji XX veka, neki govore i o postojanju odnosa globalne zajednice koja u svoj sastav, pre svega, kao osnovne jedinice obuhvata pojedince, pa tek onda i narode, različite biosocijalne zajednice, društvene grupe, itd. Ima i onih koji smatraju da sistem suverenih država prerasta u svetsku zajednicu pojedinaca ponajviše učinkom međunarodnog prava i međunarodnih organizacija koje je pridržavaju – novi subjekti, po njima, preobražavaju međunarodno pravo iz međudržavnog u pravo svetske zajednice (the law of world community); transnacionalno pravo (transnational law); zajedničko pravo čovečanstva (the common law of mankind) ili, najšire, u svetsko pravo (world law).111

Ono što se u ovom trenutku pouzdano može tvrditi je da gusta mreža glo-balnog ekonomskog sistema, globalnih finansija, komunikacija i informacija, već pomenutih međunarodnih multinacionalnih i transnacionalnih subjekata, uz globalnu kulturu u nastajanju, povezuju ljude u svetu mimo postojećih državnih granica. Globalno društvo je po ovakvim shvatanjima proizvod globalizacije u 110 George, J., discourses of Global Politics: A Critical (re)introduction to international rela-tions, Boulder, Col., Lynne rienner, 1994.111 Simić, d., Poredak sveta, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, 1999, str. 209, 210.


��

svim njenim vidovima ispoljavanja; kao takvo ono se suočava i sa globalnim bezbednosnim izazovima i pretnjama: nekontrolisanim neravnomernim rastom stanovništva, siromaštvom, terorizmom, širenjem oružja za masovno uništavanje, organizovanim kriminalom, izvesnošću globalne ekološke Hirošime, nestašicom pitke vode i zdrave hrane…

istorijski preobražaj ljudskog društva na početku XXi veka, uprkos već odmaklom hodu globalizacije koja se odvija na podlozi tehničko-tehnološkog napretka, nije još doveo do određenih i trajnih oblika i institucija u organizovanju globalnih odnosa i globalne politike. Zagovornici tzv. globalističkog pristupa međunarodnoj bezbednosti se slažu u oceni da tradicionalno usredsređivanje na nacionalnu ili državnu bezbednost i suverenitet ne održava radikalne promene koje su u toku. Saglasni su, takođe, i u naglašavanju ključnog značaja bezbednosti pojedinca.

razlike unutar ove struje javljaju se, međutim, u pogledu odgovora na pi-tanja ko i na koji način, odnosno pomoću kojih i kakvih sredstava, može i tre-ba da osigura bezbednost pojedincima i društvenim grupama kao glavnim „re-ferentnim objektima bezbednosti“ u globalnom društvu?

Na jednoj strani su oni koji smatraju da su promene o kojima je već bilo reči takvog obima i tolike dubine, da sistem država samo „hramlje“112, zaostajući nedopustivo za „novom politikom globalne odgovornosti“ ili, drugim rečima, kaska za „globalnim izazovima kojima se delotvorno može samo globalno odgo-voriti“. prema ovakvom razmišljanju, pitanja kao što su globalna nejednakost, siromaštvo, ekološki „potresi“, ljudska prava, manjinska prava, demokratija, po-jedinačna i grupna bezbednost, prevazilaze moći države i sistema država u stra-teškom odstupanju da ih rešavaju i valjano reše. Autori koji zastupaju pomenuta gledišta, međutim, ne navode jasno: ko je umesto država, u globalnom društvu u nastajanju, u stanju da osigura bezbednost pojedincima i grupama u slučajevima kada su oni suočeni sa „starim“ i „novim“ bezbednosnim pretnjama i globalnim izazovima?

reč je o tome, naime, da kada govorimo o stanju, pomenuti izazovi i pretnje zaista postoje; to stanje „zahteva“ obavljanje bezbednosnih funkcija od strane nekakvog globalnog sistema bezbednosti, koji, međutim, još nije izgrađen. Osim što kao posledicu globalizacije pominju uvećanje „globalnih društvenih 112 Smith and Baylis, op. cit., p. 269.


��0

pokreta“ i jačanje „globalne svesti“, ostaje nedovoljno jasno ko danas, kao i ko će u budućnosti, preuzeti odgovornost za globalnu bezbednost? To svakako, po njima, ne mogu da budu nacionalne države koje je zahvatio „proces unutrašnjeg rastakanja strukture i funkcija“. martin Šo (martin Shaw), primera radi, smatra da kao posledica takvog procesa, „čitave zajednice, uključivši sela i gradove, etničke grupe, njihove načine života, tradicije i oblike društvenog organizovanja su izloženi opasnosti, zajedno sa životima i blagostanjem pojedinca“.113

U takvim izmenjenim uslovima, međunarodnu i globalnu bezbednost ne ugrožavaju više pretežno međudržavni sukobi kao nekada. Novi, gotovo isklju-čivi oblici nasilnih sukoba su sukobi unutar pojedinih država, najčešće uzro-kovani nacionalno-etničkim, ideološkim ili verskim suprotnostima. reč je o vrsti nasilnih sukoba koji su obeležili poslednju deceniju XX veka. Za razliku od Holstija koji se ne bavi podrobnije istraživanjem uticaja globalizacije na obli-ke i učestalost nasilnih sukobljavanja, meri Kaldor, na primer, smatra da se ti „novi ratovi“ (the new wars) mogu jedino razumeti u „kontekstu globalizacije“: ideološki i teritorijalni sukobi ranijih vremena su, po njoj, zamenjeni „političkim sukobljavanjem između…kosmopolitizma zasnovanog na uključivim multikul-turnim vrednostima i politike posebnih identiteta“.114 Sve to je, po mišljenju Meri Kaldor, zapravo, sukob između onih koji su uključeni u tokove globalizacije i ostalih, koji su iz njih isključeni.

„Globalisti“, dalje, tvrde da su glavne nedoumice međunarodne zajednice u slučajevima pretnji bezbednosti pojedinaca i društvenih grupa, razrešene is-torijskim preoblikovanjem ljudskog društva u globalno društvo – sledeći i braneći takve opšteprihvaćene vrednosti života u ljudskom društvu, najzad, briga za ljudska, pojedinačna, grupna (kolektivna) prava, očekivana je i opravdana. O tome da li i nad onima koji se staraju i preduzimaju radnje u slučajevima kršenja ljudskih i manjinskih prva postoji demokratski nadzor, ovi autori nisu pisali.

već je, inače, raspravljano o napetosti koja se javlja između sistema država i globalnog društva u nastajanju. To da sistem država više nema isključiva prava u pogledu staranja, osiguranja i unapređenja bezbednosti, od pojedinačne do globalne, posle svih iskustava poslednjih decenija, kao i izvršenih promena u procesu preoblikovanja same zamisli, jeste „opšte mesto“. Nesporno je, takođe, da se pojedinačna bezbednost nalazi, tj. tvori, nesvodivo jezgro bilo kog nivoa 113 Isto.114 Isto.


��

bezbednosti, kao i bezbednost u celini. Njeno ugrožavanje ili nepostojanje obes-mišljava sve ostale nivoe bezbednosti, ukoliko je neki od njih i dostignut – preko grupne, nacionalne, regionalne, međunarodne do globalne. veliki je doprinos, po našem mišljenju, „alternativno-kritičkih“ pogleda na bezbednost, posebno zagovornika globalističkih pristupa, što je bezbednost pojedinca konačno čvrsto utvrđena u središte zamisli bezbednosti na svakom nivou.

Premda Antoni Gidens (Anthony Giddens) način promišljanja bezbednosti zagovornika globalnog društva naziva „utopijskim realizmom“115, njihovo zala-ganje za izgradnju „novog kosmopolitskog globalnog bezbednosnog poretka“ zaslužuje pažnju. Ostvarenje jednog takvog poretka, koliko god taj cilj sada izgledao udaljen i skoro nedostižan, utopijski, vredna je svakog napora i „konfu-čijanske istrajnosti“. Pojedine ocene „globalista“, naime, podjednako kad je reč o odlikama preoblikovanih međunarodnih odnosa u uslovima sve globalizovanije svetske politike, utemeljene su više u „stvarnoj stvarnosti“, nego što neizbežno sadrže, kao i svaka zamisao usmerena prema horizontima budućnosti uostalom, „normativne projekcije poželjnog“. O čemu je, zapravo, reč?

Globalisti, pomalo poneseno, na podlozi učinka dosadašnjeg i izvesnog bu-dućeg učinka globalizacije u svim vidovima njenog ispoljavanja, predviđaju rast postojećih „bezbednosnih zajednica“. Podsticaj takvim predviđanjima pred-stavlja i nastajanje, kako tvrdi Šo u knjizi „Globalno društvo i međunarodni odnosi“ (Global Society and international relations),116 gigantske po prostiranju severne bezbednosne zajednice. Ta zajednica treba da se širi u interesu globalnog mira, tako da prevaziđe svoj evroatlantski nukleus i obuhvati istočnu i jugoistočnu evropu, države bivše republike SSSr, preko Japana, zemalja istočne Azije, sve do Australije. Šo je, dalje, uveren da će ovakva „bezbednosna zajednica“ u svom širenju obuhvatiti i Kinu, indiju, egipat i Južnoafričku Uniju. Zanimljivo je, uz-gred, da ovaj pisac ne pominje izričito rusku Federaciju kao moguću članicu jedne ovakve „bezbednosne zajednice“. Po svom načinu nastanka i ciljevima kojima teži, globalna bezbednosna zajednica ili, kako je Šo naziva, „novi kosmopolitski bezbednosni poredak“, utemeljen je na pretpostavkama koncepta saradnje u bezbednosti („kooperativne bezbednosti“ - Cooperative Security Concept) koji je, između drugih, ubedljivo obrazložio profesor ričard Koen u 115 Giddens, A., The Consequences of Modernity: Self and Society in the Late Modern Age, Cambridge: Polity Press, and Stanford, California: Stanford University Press, 1990, pp. 154-158.116 Smith and Baylis, op. cit., p. 270.


��

studiji pod naslovom Saradnja u bezbednosti: novi horizonti za međunarodni poredak (Cooperative Security: New Horizons for International Order).117

U pogledu sadašnjeg stanja, kao i mesta i uloge države u budućnosti, jedan broj istraživača globalizacije ima, međutim, drukčije mišljenje: oni smatraju da se i ovaj „najhladniji od svih hladnih monstruma“ (de Gaule), preobražava pod uticajem preovlađujućih tokova u međunarodnim odnosima i svetskoj politici. Uprkos veoma dubokim promenama, država, po njima, ostaje i dalje stožer i u sadašnjoj zamisli bezbednosti; štaviše, nema govora o smanjivanju njene uloge, a još manje je istinita ocena kako je država zastarela da bi se delotvorno suočila sa novim bezbednosnim izazovima i pretnjama. Zagovornici ovakvih shvatanja smatraju, nasuprot „globalistima“, da upravo „sistem država“ može delotvorno da odgovori na globalne izazove i pretnje; oni, doduše, ne spore činjenicu da je čovečanstvo kao celina suočeno sa, u ovom osvrtu više puta pomenutim, globalnim izazovima i pretnjama, te da smo svi u tom smislu „posada istog čamca“.

ričard Folk (richard Falk), primera radi, jedan od najpoznatijih zastupnika teze o preživelosti države kao glavnog organizujućeg načela u novim okolnostima, zapravo brani sistem suverenih država!118 iako ne pripada onim naučnicima koji su istraživali procese globalizacije, Hedli Bul, takođe, smatra da uprkos odnosima „novog srednjovekovlja“ koji se odlikuju „preklapajućim autoritetima i umnoženim lojalnostima“, jedino države imaju neophodna, dragocena iskustva, znanja ali i sredstva da za kratko vreme, ukoliko za tim postoji prethodna politička volja, učine odlučujuće korake u suočavanju i sa globalnim izazovima i pretnjama. Sistem država nije uzrok, po Bulu, a još manje prepreka, za rešavanje ovakvih bezbednosnih problema. Štaviše, zaključuje pisac Anarhičnog društva (The Anarchical Society), dok god stvara uslove u kojima jača svest o zajedničkim interesima i vrednostima, kao i nameće obaveze poštovanja usvojenih zajedničkih pravila i ustanova međunarodnog poretka, za sistem država nema valjane zamene.119 Da i u okviru „radikalnog mesijanskog modela”,120 koji, kao što je poznato, ističe globalni centralizam kao osnovno načelo političke organizacije,

117 Cohen, r. and mihalka, m., Cooperative Security: New Horizons for international Order, “The marshall Center Papers”, No. 3, 2001.118 Simić, d., Poredak sveta, str. 212-223.119 Bull, H., The Anarchical Society – A Study of Order in World Politics, London: macmillan, 1995.120 isto, strana 290.


��

država „igra” prvorazrednu ulogu, smatra i Jan Klark (ian Clarck) u njegovoj knjizi Globalizacija i teorija međunarodnih odnosa (Globalization and International Relations Theory). Po Klarku, „pitanje koje treba da bude upućeno studentima savremenih studija bezbednosti nije da li bezbednost treba da bude redefinisana tako da pojedinci ili društva budu alternativa državi, nego kako da se delatnost države preoblikuje kako bi uzela u obzir ljudska prava i društveni identitet”.121 Zagovornici pogleda sličnih navedenom Klarkovom stanovištu smatraju, prema tome, da države ne iščezavaju u novim okolnostima, nego se samo prilagođavaju i treba da se pripreme da uspešno odgovore izmenjenim bezbednosnim izazovima i pretnjama. Ono što je po nama značajno, jeste činjenica da i ovi malobrojni privrženici „teorije globalnog društva”, takođe, u pojedincima i društvenim gru-pama vide glavne referentne objekte bezbednosti. To govori, između ostalog, da i oni među „globalistima” koji državi namenjuju ulogu glavnog subjekta, stožera bezbednosti na svim nivoima, ne poriču presudan značaj pojedinačne, društvene, „socijetalne” i globalne bezbednosti, naspram usko shvaćene državne bezbednosti. Ovakva stanovišta, kao što primećuje džon Bejlis (John Baylis),122 ipak stavljaju pod sumnju izvesnost da će širenje „globalnih normi” stvoriti potrebnu saglasnost neophodnu za izgradnju globalnog društva sposobnog da pojedincima, grupama i narodima donese „pozitivan mir” (Johan Galtung) i „po-zitivnu bezbednost“.

Ovaj rad prvobitno je objavljen u Zborniku radova sa I Škole reforme sektora bezbednosti, 2003. godine.

121 Clark, i., Globalization and international Theory, Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 125.122 Smith and Baylis, op. cit., p. 270.


��

��

milan Karagaća,pukovnik u penziji, diplom. politikolog,vojni izaslanik u Nemačkoj 1994-98. i 2005.godine

ODBRAMBENA DIPLOMATIJA

vOJNA diPLOmATiJA KAO GrANA OPŠTe diPLOmATiJe

Od svog nastanka diplomatija se bavila vojnim faktorom ali je sama vojna diplo-matija, kao njena posebna grana, nedovoljno definisana i uglavnom je ostajala u sferi tajanstvenog, najčešće jednostrano shvatana kao špijunaža.

Karakter savremenih međunarodnih odnosa, izmenjena uloga i bitno veći značaj odbrambeno-bezbednosnog kompleksa u okviru globalne bezbednosti utiče na brisanje strogih granica između opšte i vojne (odbrambene) diplomatije. Sistem bezbednosti i odbrane je sada mnogo širi pojam od vojske, koja je samo jedan od instrumenata sistema bezbednosti. Predmet vojne diplomatije, kao specifične grane opšte diplomatije, obuhvata sada širi spektar, ali vojno-politički odnosi, bezbednost i odbrana su centralna pitanja. Naravno, tu su vojska i vojni faktor kao ključni segmenti odbrane i bezbednosti zemlje, ali prvenstveno kao instrumenti spoljne politike.

vojna diplomatija je prošla kroz istorijsku evoluciju, počev od perioda kada je bila sastavni (pa i težišni) deo diplomatije uopšte, njene institucionalizacije kao posebne grane diplomatije u XiX veku, kroz period i i ii svetskog rata, preko hladnoratovskog perioda, do pada Berlinskog zida, koji označava početak pe-rioda savremene vojne odnosno odbrambene diplomatije.

Cilj diplomatije i uopšte spoljne politike svake države jeste ostvarivanje njenih interesa u međunarodnoj zajednici: od političkih, međunarodnopravnih, preko ekonomskih, kulturnih, socijalnih, do bezbednosnih i vojno-odbrambenih, koji su predmet odbrambene diplomatije.

Milan Karagaća ODBRAMBENA DIPLOMATIJA

��

Dakle, odbrambena diplomatija je sinonim za savremenu vojnu diplomatiju kao, donekle, specifičnu granu opšte diplomatije koja se bavi vojno-političkim i bezbednosnim aspektima međunarodnih odnosa.

Analogno definiciji diplomatije uopšte, može se reći da je odbrambena diploma-tija veština, sredstvo i metod opštenja između država i saveza država u oblasti vojne politike, odbrane i bezbednosti. Njen zadatak je otkrivanje, prevencija i suprostavljanje savremenim bezbednosnim izazovima u cilju jačanja međuna-rodnog položaja države i zaštite njenih interesa, pri čemu je razvijanje saradnje u oblasti odbrane i bezbednosti ključna pretpostavka i težišni zadatak savremene odbrambene diplomatije.

Funkcije odbrambene diplomatije mogle bi se, takođe, definisati analogno fun-kcijama opšte diplomatije koje su formulisane u članu 3. Bečke konvencije (predstavljanje, unapređenje odnosa i razvoj saradnje, pregovaranje, zaštita inte-resa, posmatranje i obaveštavanje), uz specifičnosti koje ova „specijalizovana diplomatija“ nosi sa sobom. Zavisno od broja učesnika i metodologije rada, i odbrambena diplomatija može da bude bilateralna ili multilateralna, diplomatija sa stalnim sedištem ili posrednička (šatl) diplomatija (npr. aktivnosti visokih predstavnika NATO u kontaktima sa našim vojnim i političkim rukovodstvom u poslednjoj deceniji XX veka, Klark, Nauman, Holbruk i dr.) Ključni nosioci odbrambene diplomatije su vojno-diplomatska predstavništva kao institucionalizovane forme uspostavljenih vojno-diplomatskih odnosa iz-među dveju država. Za razliku od ostalih (privremenih) tela ona ispoljavaju svoju aktivnost u svim segmentima diplomatskih funkcija. To su predstavništva sa stalnim sedištem, koja se zvanično otvaraju uz obostranu saglasnost dveju država i funkcionišu neprekidno, bez obzira na promene personalnog sastava, koji se akredituje u skladu sa diplomatskom praksom. Njihov rad prestaje prekidom diplomatskih odnosa, zatvaranjem predstavništva jedne od zemalja, najčešće iz finansijskih razloga, ili koakreditovanjem na nerezidencijalnoj osnovi.

pored vojno-diplomatskih predstavništava, stalna vojno-diplomatska tela su i vojna predstavništva/delegacije pri međunarodnim organizacijama (NATO, eU, OeBS, OPCW, i sl.) i regionalnim inicijativama i organizacijama (rACviAC, SeeBriG), kao i vojno-ekonomska predstavništva.


��

Specifičnim vojno-diplomatskim predstavništvima mogu se smatrati i vojne delegacije ili vojni predstavnici pri pojedinim komandama, vojne komisije i vojne inspekcije za kontrole sprovođenja sporazuma u oblasti razoružavanja i kontrole naoružanja.

pored stalnih vojno-diplomatskih prestavništava, odbrambena diplomatija reali-zuje se i kroz sledeće forme i aktivnosti privremenih tela:

• vojne delegacije koje predvode najviši vojni rukovodioci,

• radne i ekspertske grupe iz pojedinih oblasti,

• vojni posmatrači i verifikacione misije,

• bilateralne i multilateralne vojne vežbe,

• mirovne misije,

• vojni savetnici i instruktori,

• posete brodova i vojnih škola,

• specijalističke studije, simpozijumi, konferencije i seminari iz oblasti odbrane, bezbednosti i vojne diplomatije.

Srbija trenutno ima osamnaest vojnih izaslanstava u inostranstvu (četrnaest u zemljama Evrope, zatim u SAD, Kini, Turskoj i Egiptu, vojnog savetnika pri OeBS-u i predstavnika u rACviAC-u u Zagrebu), dok su u Beogradu akreditovana 32 strana vojna predstavništva i kancelarija NATO, od kojih sedam na nerezidencijalnoj osnovi.

U bilateralnim odnosima, vojne diplomate predstavljaju svoju zemlju u svim vojno-političkim, vojnim, vojno-tehničkim i vojno-ekonomskim aspektima. Os-novni zadatak vojnih diplomata je unapređivanje odnosa sa zemljom prijema, zatim praćenje i procenjivanje vojno-političke i bezbednosne situacije, razmena iskustava i jačanje partnerstva. Osim toga, vojni diplomata prati i procese u susednim državama svoje akreditacije sa ciljem blagovremenog uočavanja bezbednosnih pretnji i zajedničke prevencije, sprečavanja konflikata i jačanja regionalne stabilnosti.

U različitim periodima menjala su se težišta vojne diplomatije: prevashodna de-latnost je sve do pada Berlinskog zida bilo obaveštavanje, dakle obaveštajni rad


��

sa elementima špijunaže, dok je u posthladnoratovskom periodu težište na una-pređenju odnosa, partnerstvu i saradnji. iako u drugom planu, obaveštajna fun-kcija, naravno, još uvek predstavlja značajan segment odbrambene diplomatije.

Unapređenje prijateljskih odnosa, kao osnovni cilj savremene odbrambene diplomatije, predstavlja preduslov za sve ostale funkcije: predstavljanje, pre-govaranje, zaštitu interesa, a naročito za posmatranje i obaveštavanje.

Unapređenje odnosa podrazumeva sledeće aktivnosti: - uspostavljanje i unapređenje saradnje u oblasti odbrane tj. između ministarstava odbrane i generalštabova dveju zemalja, odnosno istih sa NATO i regionalnim organizacijama i inicijativama;- realizacija aktivnosti u okviru programa pzM;- priprema i potpisivanje sporazuma o saradnji u oblasti odbrane, međudržavnih ugovora i protokola o vojno-tehničkoj i vojno-ekonomskoj saradnji, zaštiti i razmeni podataka, školovanju i obuci i sl;- priprema i potpisivanje planova bilatelarne vojne saradnje - godišnji i srednjo-ročni;- školovanje i obuka;- vežbe i učešće u misijama;- razmena iskustava po raznim pitanjima iz oblasti odbrane;- pomoć u reformi sistema odbrane;- ugovaranje poseta delegacija i radnih grupa;- iniciranje pitanja vezanih za proširenje i unapređenje saradnje;- redovni kontakti sa mO i GŠ zemlje prijema, odnosno organima NATO i regionalne organizacije.

SAvremeNA OdBrAmBeNA diPLOmATiJA

OSNOvNe KArAKTeriSTiKe i iZAZOvi

Pad Berlinskog zida označava simbolično završetak hladnoratovskog perioda i početak savremenih međunarodnih odnosa sa bitno drugačijim elementima koji determinišu savremenu odbrambenu diplomatiju.


��

Krupne promene u međunarodnim odnosima u poslednjih 16 godina i savremeni procesi i bezbednosni izazovi zahtevaju novi pristup u profilisanju spoljne i od-brambene politike, dakle i diplomatije.

Najznačajniji događaji i procesi koji su uticali i karakterišu savremeni period su: raspad varšavskog pakta i opstanak NATO kao jedine vojno-političke organizacije, a SAd kao neosporne vodeće svetske sile; profilisanje eU - od mastrihta do zajedničke bezbednosne i odbrambene politike uz sve probleme koji taj proces prate, uključujući i odnose eU-NATO; program Pzm, širenje NATO i profilisanje nove strategije; formiranje evropskih snaga; regionalna saradnja; značajnija uloga OeBS; proces raspada SFrJ i ratovi na njenom prostoru; angažovanje eZ i SAd, a zatim NATO; stabilizacija političkih prilika na Balkanu; kosovska kriza i intervencija NATO; pojava novih kriznih žarišta u kojima se UN, NATO i eU vojno angažuju. Paralelno sa navedenim, teče pro-ces globalizacije sa svim prednostima i nedostacima, uključujući i savremene pretnje i bezbednosne izazove globalnog karaktera, kao što je međunarodni te-rorizam. Narasta uverenje da se globalnim pretnjama može suprostaviti samo saradnjom na globalnom nivou, tako da globalno strateško partnerstvo sve više dobija primat nad konfrontacijom. Nekadašnji rivali, pored svih razlika, postaju strateški partneri globalne bezbednosti: NATO-rusija; SAd-rusija; rusija-Kina; rusija-eU; eU-SAd. Kina izrasta u snažnog privrednog giganta i kroz dobre odnose sa Rusijom i tzv. Šangajskom inicijativom izaziva podozrenje SAd i njenih evropskih saveznika nagoveštavajući da bi primat SAd kao jedine svetske sile mogao u dogledno vreme biti ozbiljno doveden u pitanje.

Bez obzira na evidentne razlike, postoji deklarativni konsenzus na svetskom nivou za zajedničko očuvanje mira, i - umesto konfrontacija - izraženu orijentaciju ka partnerstvu i kooperaciji, što za evropu važi u celini, a na svetskom nivou to je nešto relativnije.

Sve navedeno je i savremeni kontekst u kome svaka država, pa i naša, treba da nađe i izbori se za svoje mesto priznatog, pouzdanog i predvidljivog partnera u međunarodnoj zajednici, a naš ambijent je prvenstveno evropa i tu treba da tražimo svoje mesto. To je zadatak diplomatije ali i svih državnih i društvenih segmenata.

U periodu od početka raspada SFrJ do petooktobarskih promena naša vojna diplomatija je radila u uslovima sankcija i izolovanosti zemlje. vojni odnosi


�00

bili su svedeni na formalno postojanje vojnih izaslanstava - saradnja u oblasti odbrane nije postojala. vojna diplomatija „na vrhu“ nije postojala (osim po jedne posete ministra odbrane i načelnika generalštaba rusiji i rumuniji), jer zemlje eU, ostale evropske zemlje i SAd nisu želele kontakte zbog stava prema aktuelnom režimu SrJ.

Jedini oblik vojno-diplomatskih aktivnosti odvijao se kroz kontakte sa među-narodnim snagama koje su bile raspoređene u Hrvatskoj i BiH, a sa naše strane nosilac ovih aktivnosti bila je Uprava za odnose sa međunarodnim orga-nizacijama i inostranim vojnim predstavnicima. pored toga, bilo je i ad hoc susreta i telefonskih kontakata između visokih vojnih rukovodilaca, uglavnom radi rešavanja spornih pitanja ili prenošenja upozorenja od strane NATO i među-narodne zajednice.

Težište rada vojnih izaslanstava u ovom periodu bilo je na obaveštajnoj funkciji. Pokušaji normalizacije odnosa nisu uspevali i otvoreno nam je rečeno da će to biti moguće tek odlaskom miloševićevog režima. izuzetak je bio kratki period posle dejtona, kada je čak postojala mogućnost ulaska u Partnerstvo za mir.

U ovako složenim uslovima, vojna izaslanstva su relativno dobro radila i dos-tavljala informacije i procene vezane za aktuelnu situaciju i moguće razrešenje problema na prostorima bivše SFrJ, a kasnije i oko Kosova. međutim, državni i vojni vrh su ignorisali te informacije, jer su uglavnom bile disonantne i ni malo afirmativne za aktuelnu državnu politiku i „mudro rukovodstvo“. Sve ono što se nije uklapalo u teoriju zavere „tzv. novog svetskog poretka“, što nije ukazivalo na „pouzdane indicije raspada NATO“ i da će rusija da se potpuno stavi na stranu Srbije makar i po cenu trećeg svetskog rata, bilo je odbacivano, a oni koji se nisu uklapali u takve „vizije“ smatrani su nepodobnima. Oglušivanje o informacije dobijene od naših vojnih izaslanstava, koje su mogle da se iskoriste kao dobra osnova za realno sagledavanje pozicije i odnosa međunarodne zaje-dnice prema situaciji u zemlji i koncipiranje politike normalizacije i biranje puta dalje i sve dublje konfrontacije sa čitavom međunarodnom zajednicom, uzrokovalo je katastrofalne posledice koje će se još dugo osećati na ovim pro-storima. U više navrata je propuštena šansa promene kursa: ne samo pre i posle pada Berlinskog zida, potom posle Dejtona, zatim još mnogo puta kada nam je nuđena dobronamerna pomoć i konačno pre eskalacije sukoba na Kosovu 1999. godine.


�0�

U meri u kojoj se bavila čisto vojnim aspektima, vojna diplomatija je u doba kriza u bivšoj SFRJ i SRJ bila u poziciji da pribavi i prezentuje objektivne pro-cene, ne samo vojne nego i političke, za razliku od opšte diplomatije koja je, sem izuzetaka koji su je većinom napustili, bila udvornička prema režimu a svađalačka u odnosima sa svetom. međutim, iz gore navedenog se vidi da nije bilo volje da se one uzmu u obzir.

PrOFiLiSANJe i PrOBLemi NAŠe SAvremeNe OdBrAmBeNe diPLOmATiJe

Sve do petooktobarskih promena vojna izaslanstva su bili jedini nosioci vojnodiplomatske aktivnosti, da bi potom u relativno kratkom periodu došlo do normalizacije i podizanja na viši nivo vojnodiplomatskih odnosa sa evropskim zemljama, susedima i SAD.

Kao nosilac procesa normalizacije odnosa sa svetom, već marta 2001. godine u ministarstvu odbrane je formiran Sektor za međunarodnu vojnu saradnju i po-litiku odbrane. vojna diplomatija menja svoju fizionomiju i težište rada koje se premešta na unapređenje odnosa i saradnju kroz:- ponovno uspostavljanje prekinutih odnosa,- normalizaciju i unapređenje postojećih odnosa,- normalizaciju i unapređenje odnosa sa susednim zemljama,- uspostavljanje i unapređenje odnosa sa bivšim republikama,- normalizaciju odnosa sa međunarodnim organizacijama,- uspostavljanje i razvoj odnosa sa NATO,- uključivanje u regionalne inicijative i organizacije,- jasno isticanje namere za ulazak u Pzm i učešće u aktivnostima ovog programa.

Ovaj period karakteriše intenziviranje svih aktivnosti vojne diplomatije, počev od diplomatije na vrhu (ministarstvo odbrane, načelnik Generalštaba, pomoćnici ministra), razmene delegacija i radnih grupa, učešće u različitim aktivnostima regionalnog i šireg karaktera, školovanja oficira u inostranstvu, uključivanje u mirovne misije, realizacije programa saradnje sa NATO, itd.


�0�

međutim, trebalo je da prođe nekoliko godina nakon petooktobarskih promena i da naša vojna izaslanstva pomere težite sa obaveštajne na funkciju unapređenja odnosa, uz otpore i ne male probleme koji inače prate proces reformi društva i odbrambenog sektora.

Uporedo sa navedenim, tekao je i proces reforme sistema odbrane ali još uvek bez jasnog određenja države po tom pitanju, što se direktno reflektuje i na kredibilitet vojne diplomatije, bez obzira na visok stepen spremnosti partnera za saradnju. Naime, država ni do danas nije donela strategiju nacionalne bezbednosti, nije definisan krajnji cilj reformi, kao ni odnos prema ulasku u NATO.

Glavni nosilac vojno-diplomatske aktivnosti je Sektor za politiku odbrane i međunarodnu vojnu saradnju, i u poslednjih godinu dana lično zamenik, odnosno sadašnji načelnik generalštaba, bez adekvatnog uključivanja vojnih izaslanstava. Spore reforme obaveštajno-bezbednosnog sektora, sa još nedefinisanim jasnim mestom i zadacima vojno-obaveštajne agencije i njenog odnosa prema vojno-diplomatskoj delatnosti - uprkos tome što su vojna izaslanstva u njenom organskom sastavu - predstavlja ozbiljan problem u funkcionisanju naše odbrambene diplomatije. dovoljno je samo istaći da je vojno-obaveštajna agencija više od tri godine u takozvanom v.d. stanju, tj. bez načelnika i zamenika.

vojno-diplomatskim predstavništvima nominalno rukovodi ministar odbrane preko vojno-obaveštajne agencije, uprave za međunarodnu vojnu saradnju i, po nekim pitanjima, vojno-bezbednosne agencije. iz toga proističu mnogi nesporazumi koji se direktno odražavaju na rad vojno-diplomatskih predstavniš-tava, a pre svega zbog odsustva kvalitetnog usmeravanja.

istovremeno, evidentan je i problem koordinacije na nivou države, između mi-nistarstava odbrane i spoljnih poslova, pa i nedovoljnog shvatanja mesta, uloge i značaja savremene odbrambene diplomatije. Posledica toga je nedovoljno angažovanje diplomatskih predstavništava na bezbednosno-političkom planu i neadekvatna pozicija vojno-diplomatskog predstavništva u okviru ambasade, gde se ono po inerciji posmatra kao strano telo, upravo zato što se na nivou države stvari nisu usaglasile niti je adekvatno shvaćen značaj integracija sek-tora odbrane u evroatlantske strukture kao uslova za sve ostale integracije i pri-bližavanje države ka eU.


�0�

Očito je da treba hitno definisati mesto, ulogu i zadatake te uspostaviti efikasno rukovođenje vojno-diplomatskim predstavništvima, izvršiti racionalizaciju njihovog broja i definisati dugoročnu kadrovsku politiku u ovoj oblasti.

U trenutku kada međunarodni odnosi dobijaju novu konfiguraciju uslovljenu globalizacijom i novim pretnjama i izazovima na svetskom i regionalnim nivoima, vojni faktor ima novu dimenziju kao instrument spoljne politike i diplo-matije u procesu sprečavanja nastanka kriza, njihovog neutralisanja i postkrizne konsolidacije.

Savremenu odbrambenu diplomatiju karakteriše tendencija pomeranja težišta sa bilateralne na multilateralnu odbrambenu diplomatiju i sa stalnih na privremena vojno-diplomatska tela sa posebnim akcentom na susrete na vrhu, delegacije i radne grupe i sve veći značaj međunarodnih i regionalnih konferencija o odbram-beno-bezbednosnoj problematici i aktivnosti u okviru regionalnih inicijativa, organizacija i integracija (npr. Belgija je zatvorila svoja vojna izaslanstva u svim zemljama eU i NATO - osim u SAd).

Naša orijentacija ka evropskim integracijama podrazumeva i prihvatanje evrop-ske odbrambene i bezbednosne politike, kao i strategije i postulata koji iz njih proističu. Posebno se potencira regionalna saradnja i odnosi sa susedima, trans-parentnost vojnog faktora i demokratska kontrola sistema odbrane. Integrisanje u regionalne inicijative, evropski i globalni sistem bezbednosti u cilju efikasnog suprostavljanja pretnjama i izazovima je racionalno, pragmatično i u državnom interesu naše zemlje, a time i težišni zadatak opšte i odbrambene diplomatije. vojska i odbrambena diplomatija su, u tom pogledu, instrument spoljne politike koji operacionalizuje odluke i dobijene zadatke.

U navedenom kontekstu treba definisati, alocirati i anticipirati državne (nacio-nalne) interese - doneti, dakle, strategiju nacionalne bezbednosti i sva ostala dokumenta usaglasiti sa njom.

Nesumnjivo je da su prioriteti jačanje saradnje, poverenja i partnerstva sa suse-dima i zemljama regiona, afirmacija sopstvenog sistema odbrane kao pouzdanog i predvidljivog partnera u okviru Pzm i na taj način isticanje aspiracija za ulazak u NATO. Učešće u mirovnim operacijama radi jačanja kredibilnosti i doprinosa


�0�

miru u svetu je upravo jedan od oblika afirmisanja takvih aspiracija. To je, ne samo međunarodna obaveza, nego i svojevrsna legitimacija posvećenosti države i spremnosti njenih kapaciteta da učestvuju u očuvanju bezbednosti i mira u svetu.

Ovo su okviri za rad odbrambene diplomatije, jer bez njihovog jasnog definisanja diplomatija je hendikepirana, pogotovo ako nema nacionalnog (državnog) kon-senzusa po ključnim pitanjima: hoćemo li u NATO ili ne, hoćemo li u evropu ili ne, šta su nam prioriteti i slično.

Shodno tome, naša odbrambena diplomatija treba da kroz funkcije predstav-ljanja, pregovaranja, posmatranja i obaveštavanja, a posebno kroz razvijanje i unapređenje odnosa doprinese ostvarivanju nacionalnih interesa i razvoju mo-dernog sistema odbrane kompatibilnog sa partnerima i uvažavanog od strane evropskih i drugih partnera, čime se uvažava i država. Kao pouzdan, koope-rativan i predvidljiv partner, sistem odbrane treba da garantuje sigurnost svojih građana i ekonomski prosperitet, a to znači i sigurnost stranih investicija kao uslova za njihovo povećanje.

Odbrambena diplomatija treba da obezbedi informacije i iskustva za razvoj sis-tema odbrane, ali i da ga promoviše i afirmiše u evropskim pa i svetskim okvi-rima kao sistem koji u interaktivnom odnosu u okviru zajedničkog sistema bez-bednosti ne samo konzumira nego i kreira bezbednosni ambijent.

To zahteva visoko profesionalne vojne diplomate sa širokim opštim, diplomat-skim i vojnim znanjima i lične sposobnosti da ta umeća koriste u radu. među-tim, ni najbolje organizovana diplomatija sa najsposobnijim diplomatama neće imati uspeha ako ne postoji opštedruštveni konsenzus oko ciljeva, a ni tada ako ti ciljevi i interesi nisu realno ukomponovani i projektovani u okviru opšte-prihvaćenih principa međunarodne zajednice. Naročito ne ukoliko je unutrašnja i spoljna politika zemlje u konfrontaciji sa ključnim članicama ili međunarodnom zajednicom u celini, kao što smo imali slučaj u poslednjoj deceniji XX veka.

U takvim uslovima diplomatski i vojno-diplomatski predstavnici su u potpuno inferiornom položaju u obavljanju svoje zaista „nemoguće misije“.prema tome, svi problemi na unutrašnjem planu, a pogotovo odsustvo saglasnosti ključnih činilaca u pogledu spoljne politike predstavljaju veliki problem za diplo-matiju uopše, a za odbrambenu ponekad čak i veći.


�0�

Bez obzira na trenutnu, ali i srednjoročno gledano, povoljnu međunarodnu situaciju, diplomatija neće, niti sme, da zanemari funkciju posmatranja i obaveš-tavanja jer će uvek biti deo obaveštajno-bezbednosnog sistema zemlje, iako ne i organski deo obaveštajne službe. Otsustvo neposrednih opasnosti ne znači i gašenje obaveštajnih službi pa ni uloge diplomatije (opšte i odbrambene) u oba-veštajnoj delatnosti. Naravno, u pitanju su novi izazovi, novi uslovi i metode rada ali se nijedna država ne odriče te delatnosti.

U okviru integracionih procesa zapaženo je jačanje saradnje između obaveštajnih službi. Na to posebno primoravaju zajedničke pretnje i izazovi, kao npr. među-narodni terorizam, a posebno opasnost od destrukcije informacionih i energetskih sistema.

ima čak mišljenja da globalizacija i savremena naučno-tehnička dostignuća zah-tevaju i omogućavaju „opštu špijunažu“. Polazeći od pretpostavke da je sistem odbrane u celini pod demokratskom i civilnom kontrolom, kao i činjenice da se težište vojne diplomatije sve izrazi-tije pomera sa klasičnih vojno-obaveštajnih aktivnosti i klasične saradnje izme-đu vojski država, na saradnju i koordinaciju zajedničkih aktivnosti u oblasti regionalne, subregionalne i najšire međunarodne kolektivne odbrane i bez-bednosti (UN), odbrambena diplomatija obuhvata širi spektar i njome se sve više bavi i opšta diplomatija. To istovremeno implicira veći značaj multilateralne i diplomatije na vrhu, uz učešće mešovitih civilno-vojnih tela.

Uostalom, sada se i opšta diplomatija sve intenzivnije bavi odbrambeno-bez-bednosnim kompleksom, tako da je i u ministarstvu spoljnih poslova formirana direkcija za NATO.


�0�

ZAKLJUčAK

Savremena odbrambena diplomatija zahteva:- jasno definisanu državnu spoljnu i odbrambenu politiku i zadatke diplomatije;- jedinstveno rukovođenje diplomatskom službom na nivou države - jedinstvo opšte i odbrambene diplomatije (čak i funkcionalno);- jasnu viziju razvoja i izraženo težište odbrambene diplomatije;- jasno definisanje odnosa vojno-obaveštajne službe i nadležnosti u rukovođenju vojno-diplomatskim predstavništvima; - savremeni menadžment ljudskim resursima i vođenje kadrova;- adekvatne kriterijume pri izboru lica za rad u vojnoj diplomatiji i novi pristup njihovom školovanju i obuci; - savremeni pristup diplomatskim funkcijama i vrstama diplomatije;- veći značaj multilateralne diplomatije i diplomatije na vrhu.


�0�

robert S. Tomasovic, COL (USA ret)Senior Lecturer and program Manager, Leader Development & Education for Sustained Peace, Center for Civil-military relations Naval Postgraduate School, Monterey CA, USA

PEACE KEEPING MISSIONS

SUMMARY

Part i Peacekeeping Operations are characterized by these points:

• participation in peace operations is selective.

• participation is consistent with national policy and the requirements to maintain war-fighting readiness and multi-mission capabilities.

• Nations seek to improve effectiveness of international peace operations by enhancing their capabilities as well as those of other countries and the UN.

• Learning lessons from peace operations is a continuous process.

• The price of peace operations is preferable when compared to the cost of conflict in human terms and in cost

Part ii Civilian Police in Peacekeeping Operations are characterized by these points:

• The mandate for Civilian police in a peacekeeping mission varies by the mission.

• Specifically Civilian Police may be charged with any or all of these duties: Monitoring the actions of the local police, advising, training and helping local police, establishing police services and enhancing their work, integrating all components of the criminal justice system (police, courts and corrections) to ensure comprehensive and sustainable rULe OF LAW

• in United Nations missions Civilian Police officers may be armed or unarmed depending on the mandate of their mission.

Robert S. Tomasovic PEACE KEEPING MISSIONS

�0�

• The UN Civilian Police division (department of Peacekeeping Opera-tions) goals are to: Support the Civilian Police component of the UN peace operations, enhance planning capacity of police component of UN operations, assist in enhancing the performance, effectiveness and effi-ciency of local criminal justice systems, enhance the ability to deploy a functional police component rapidly, improve the quality of Civilian po-lice representation in the field

• The european police best practice vs. traditional (classic) policing is the construct under which UN Civilian Police officers work.

• Two traditional measurements of how democratically a police force operates are: they are responsive to the needs and desires of the public they serve and they are held accountable within the rule of law.

Part iii Civilian Actors in Peacekeeping Operations are characterized by these points:

• Civilian authorities/politicians authorize peacekeeping operations.• Host nationals must, at the end of the day, become the government of the

country and of its civil institutions.• The role of the International humanitarian civilian community−iGOs

and NGOs are to offer assistance, often first in the form of relief to help meet initial basic humanitarian needs: water, food, shelter, medical care, etc.

• When the acute humanitarian effects of the conflict have been mitigated, iGO and NGO civilian organizations should transition to development assistance to help host national civilians to establish sustainable insti-tutions: education, rule of law, civil administration−sustainable nation building.

• International and national civilian agencies that help host national military personnel to transition to civilian status are essential to disarmament, demobilization, reintegration, and reconciliation (ddrr).

PeACeKeePiNG OPerATiONSThe first peacekeeping operation, the United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO), was established in 1948 in the middle east and is still


�0�

active today. Since that time, there have been 56 United Nations peacekeeping operations. Since 1988 there has been a significant increase in Peace Support Operations, 43 of the 56 have been established since 1988 with 13 still ongoing, focusing attentions on both United Nations and multi-National missions.

peacekeeping in the beginning was a means by which the international community could encourage the establishment of sustainable peace in places and situations where conflict threatened or had been recently subdued. initially developed as a means to resolve inter-State conflict by deploying unarmed or lightly armed military personnel from a number of countries, Peacekeepers didn’t fight fire with fire, but rather observed the ceasefire from the ground and reported impartially on adherence to it. Therefore for 40 + years peacekeeping was Classic or Traditional peacekeeping.

The Classic Peacekeeping period lasted from 1948 – 1988 and the 13 missions were characterized by these eight points:

• interState conflict• Governments functioning and in control • Government infrastructure intact• Military and police structures operating• Judicial systems in place• International rules operable• Minimum contact with population• Minimum involvement with civilian agencies

Following the dramatic changes in eastern europe in the early 1990s Peacekeeping challenges changed and can best be characterized by what we can term Non-traditional peacekeeping. It has involved implementation of complex agreements and settlements, preventive deployment’s, non-UN Peacekeeping Forces, UN forces co-deployed with regional peacekeeping Forces, the provision of Humanitarian Aid, and missions involving peace enforcement. The 43 missions established since 1988 are characterized by these 10 points:

• intra-state Conflict• Governments ineffective or not in control


��0

• Factional political Groupings & Leadership• State Infrastructure broken down• Judicial & police Breakdown • Military factions & Warlords• Weapons proliferation• There is no rule of law, and no rules• Intermingled with populations• Full range of Civilian Agencies / NGOs

United Nations Secretaré-General Kofi Annan in 1998 stated: “Traditional peacekeeping operations of the kind deployed during the Cold War are unlikely to be repeated. Peacekeeping today requires not only rethinking the means but also the methods of implementing mandates set out by the Security Council.”

These are the nine significant changes for military forces in modern peacekeeping operations:

• Chapter vii Operations will be the norm

• Multi-dimensional, mMulti-national operations

• multi-national forces / coalitions of the willing will start up peace support operations

• Focus on integrated political, economic and social solutions

• Integration of tasks under one mandate

• Full range of civilian intervention

• New coordination mechanism

• Broader range of military tasks

• Complementary roles for componentsThe costs of peacekeeping are tiny compared to the costs of conflict and its toll in lives and property. Although UN peacekeeping cost about $2.6 billion in 2002, in the same year governments worldwide spent $794 billion on arms - a figure representing 2.5 per cent of world gross domestic product. The United States institute of Peacekeeping, June 19996, defined the period of modern Peace Operations as: “Peacekeeping is a good cause; many countries subscribe. What is


��

more, the record now shows that UN operations are only one part of the spectrum of activities under the broad peacekeeping banner. Peacekeeping missions (or, to use the more exact term explained below, “peace operations”) offer flexible, lowkey, lowcost, options for the pursuit of national security and foreign policy interests. They are hardly a panacea for the problems of the planet, but that does not make individual peace operations inconsequential or ineffectual. To the contrary, when it comes to ameliorating suffering, establishing order, promoting negotiations and reconciliation, and accomplishing sundry associated goals, peace operations can be among a policymaker’s most effective instruments”.

Peacekeeping is a collective responsibility of member states of the United Nations as a means to contribute to collective security and a means of pursuing national security and foreign policy interests. it also represents a specific and unique tool available to the international community to help resolve international conflicts, and prevent internal wars from destabilizing regions.

International Peace Operations Today

The UN is clear in separating peacekeeping from peace enforcement. Peacekee-ping is Chapter vi and Peace enforcement is Chapter vii. But, in fact, during execution these distinctions blur and we have what some have called the gray


��

area. The United Kingdom coined the term Wider peacekeeping, others have call them 6 ½ operations. The UN definitions do not allow for this slippage. For the UN, humanitarian assistance is considered part of peacekeeping.

Peacekeeping operations under Chapter vi are characterized by military or pa-ramilitary operations, the consent of belligerents; the peacekeepers monitor and help implement existing agreements. Peace enforcement under Chapter vii compel belligerents to comply with security council mandates and maintain or restore peace and order.

UN Peace Operations today consist of military personnel and civilian police serving in peacekeeping operations as of 31 January 2004, 94 countries were contributing 48,503 military personnel, 3195 civilian police, and employing 6,157 local civilian personnel. Peacekeeping is not without risk - with 1,833 fatalities in peacekeeping operations between 1948 and 31 January 2004. Approved budgets for the period from 1 July 2003 to 30 June 2004 totaled about $2.81 billion, with estimated total cost of operations from 1948 to 30 June 2004 totaling about $31.54 billion.



��

Top Personnel Contributors to UN Peacekeeping Operations, as of 31 Jan 04

1. Pakistan 6750

2. Bangladesh 6426

3. Nigeria 3380

4. india 2922

5. Ghana 2303

6. Nepal 2294

7. Uruguay 1873

8. Jordan 1822

9. Kenya 1794

10. South Africa 1453

11. Ukraine 1244



��

There are 46,000 personnel in 7 non-UN operations, including 6,000 U.S. not counting the current forces in Afghanistan, approximately 20,000 and the 138,000 in Iraq.

Other Peace Support Operations Today:

Solomon: July 24, 2003 the regional Assistance mission in the Solomon islands (rAmSi), a coalition of Pacific island states that includes military and police forces from Australia and several other Pacific island nations, has helped the Solomon Islands improve law and order.

Haiti: 29 Feb 2004 SCr 1529 Authorizes the immediate deployment of a multi-national Interim Force for a period of not more than three months from adoption of this resolution. Initial forces are from US, France, Canada, and Chile will grow to 2,600.

Bosnia: By Jun 2004 will be 7000 NATO forces in Bosnia with the european Union expected to assume responsibility in early 2005.

Kosovo: While it’s more problematic, KFOr will be drawing down to fewer than 20,000 NATO forces in 2004.

Afghanistan: 33 countries and 5500 soldiers are contributing to the international Security Assistance Force (iSAF), the peacekeeping mission in Afghanistan sanctioned by the UN Security Council (UNSCr 1386) on dec. 20, 2001

Iraq: The UN mission is currently suspended. At this time, 36 countries, in-cluding the United States, have contributed a total of approximately 22,000 troops to ongoing stability operations in iraq. The 35 others are Albania, Aus-tralia, Azerbaijan, Bulgaria, Canada, the Czech Republic, Denmark, the Domi-nican Republic, El Salvador, Estonia, Georgia, Honduras, Hungary, Italy, Japan, Kazakhstan, Latvia, Lithuania, macedonia, moldova, mongolia, the Netherlands, New Zealand, Nicaragua, Norway, Poland, Portugal, Thailand, the Philippines, Romania, Slovakia, South Korea, Spain, Ukraine and the United Kingdom.


��

Military Role in Peace OperationsIn peace operations, the levels of war are compressed. Tactical actions have strategic impact. The commander must take this fact into consideration when designing and executing his plan. Also the commander’s staff must be able to work at all three levels simultaneously and coordinate assets that would normally be assigned too much higher levels of command.

The military role in peace operations should focus on support to civilian autho-rities responsible for establishing lasting security as illustrated by the following preparedness measures for international participants:

• political commitment

• professional military education

• Training readiness

• Logistics readiness

• Language proficiency

• Interoperability


��

• National policy supporting troop deployments

• Official support to UN Standby Arrangements System

• Officers trained in multilateral peace operations

• peace operations doctrine promulgated in the force

• Units trained and assessed on peacekeeping skills

• Training facility based on international standards

• Units and soldiers sufficiently equipped to sustain themselves and to perform the mission

• Unit leaders and staff proficient in mission language to ease integration in multinational peace operations

• Implementation of internationally accepted objectives and standards for leadership, doctrine, training, and materiel to facilitate peace operations interoperability

The following table illustrates the role of the military in peace operations.


��

In summary, peace operations are characterized by these points:

• participation in peace operations is selective.

• participation is consistent with national policy and the requirements to maintain war-fighting readiness and multi-mission capabilities.

• Nations seek to improve effectiveness of international peace operations by enhancing their capabilities as well as those of other countries and the UN.

• Learning lessons from peace operations is a continuous process.

• The price of peace operations is preferable when compared to the cost of conflict in human terms and in cost.

CiviLiAN POLiCe iN UN PeACeKeePiNG miSSiONS

The mandate for Civilian police in a peacekeeping mission varies according to the mission. Generally they assure (or establish that) the local police operate according to internationally recognized standards of policing in a democratic society and they understand and adhere to the principles of basic human rights and freedoms. In doing so, they establish a safe and secure environment within the mission area. Specifically Civilian Police may be charged with any or all of these duties:

• Monitoring the actions of the local police

• Advising, training and helping local police

• Establishing police services and enhancing their work

• integrating all component of the criminal justice system (police, courts and corrections) to ensure comprehensive and sustainable rULe OF LAW

The first Civilian Police involvement in peacekeeping missions started in 1960 in the Congo. They are now employed in all thirteen UN peacekeeping missions, (including an ongoing mission of over 30 years in Cyprus), with over 7,000 police officers serving in the missions and 80 different countries contributing. Since 1988 (Namibia) the importance of Civilian Police in peace operations has increased sharply. For example:


��

Kosovo – 4700 Civilian Police are there to maintain law and order while deve-loping a new police service for the area. This was the first UN mission where international police were tasked with full executive (law enforcement) autho-rity.

East Timor - The Civilian police there maintained law and order until the esta-blishment of a credible and professional national police service.

Bosnia & Herzegovina – more than 1800 police officers from 45 different countries carried out tasks relating to human rights investigations, monitoring of local police and restructuring local police services. That mission and its police responsibilities have devolved to a European Union police Mission.

in United Nations missions Civilian Police officers may be armed or unarmed depending on the mandate of their mission. In the majority of missions, Civilian Police officers are unarmed. There is also a decision as to giving Civilian Police enforcement or non-enforcement authority declared in the UN mandate. in only a few missions Civilian police have been given full executive authority and perform as a police force in the mission. In those cases where they have executive authority they are also charged with the responsibility to establish a local police force. In most missions the role of Civilian police does not involve the authority to take enforcement actions but rather they monitor, advise, train and liaise with the local police. variations involve non-enforcement types of missions with armed Civilian police who carry weapons for self-protection only.

The UN Civilian Police division (department of Peacekeeping Operations) goals are to:

• Support the Civilian Police component of the UN peace operations

• enhance planning capacity of police component of UN operations

• Assist in enhancing the performance, effectiveness and efficiency of local criminal justice systems

• Enhance the ability to deploy a functional police component rapidly

• improve the quality of Civilian Police representation in the field

The european police best practice vs. traditional (classic) policing is the construct under which UN Civilian Police officers work. This model is characterized by:


��

• Despecialization vs. specialization, training most modern police forces as generalist, thus providing an economy of effort. This decentralized vs. centralized approach allows an emphasis on Community Oriented policing; allowing police forces today to establish small stations within communities, in so doing, the force is better able to work with residents.

• Bottom up management vs. top down autocratic management since the complexities of police work today requires that street officers participate as equal partners with management in the decision making process. This allows them to add value to the process and the outcome.

Community policing vs. government policing; increasing the efficacy of the police is directly related to their ability to harness the community in establishing a safe and secure environment…meaning the police can no longer just perceive themselves as an organ of the State and implementers of the government’s will.

Service-oriented vs. enforcement-oriented police, meaning that today’s police forces don’t just enforce laws; they must be responsive to public demands.

There are two traditional measurements of how democratically a police force operates. First they are responsive to the needs and desires of the public they serve and such forces listen to and consider the concerns of the community. Second, they are accountable within the rule of law and people who feel agrieved by police actions have a vehicle of redress established in a manner that ensures due process

Finally, in regards to Civilian Police, military PKO troops must be helped to understand that they are not in charge, they do not “own” their AO−they share responsibility and authority with a variety of civilian institutions, agencies, and groups. If the military take over and insist on running things, civilians either cannot or may see no need to assume the responsibilities they will ultimately have to assume in order to form or rebuild a sustainable sovereign country.

CiviLiAN ACTOrS iN PeACeKeePiNG OPerATiONS

All participants must recognize that it is civilian authorities/politicians who authorize peacekeeping operations; whether this is UNSC, eU, African Union,


��0

etc. These are civilians who make decisions about what is to be done and by whom−civilian and military−such as UNSCr 1244 in Kosovo or how many Nigerian troops are going to monrovia and with what rOe, and authorizing military actions in other countries such as Afghanistan and Iraq. However part of the authorization for interventions should include plans for the aftermath of war−security and stability, disarming combatants, humanitarian assistance to civilian victims, repair of infrastructure, transition of civilian rule, rule of law, etc. These are areas in which civilians must be assisted to assume major roles and military a supportive role - especially in security until civilian security forces can take over or, if that is delayed, until peacekeeping forces can be introduced.

Host nationals must, at the end of the day, become the government of the country and of its civil institutions. However these host nationals evolve into their leadership roles; it is their country and they need to be supported, pushed, exhorted, or whatever it takes to motivate and assist them to assume their responsibilities. The role of the international humanitarian civilian community - iGOs and NGOs is to offer assistance, often first in the form of relief to help meet initial basic humanitarian needs: water, food, shelter, medical care, etc. These relief agencies cannot function effectively as we have seen in Iraq and Afghanistan without basic security, which at the beginning only military peacekeeping forces can provide, until civilian security services are able to address security issues. iGO civilian organizations may be called upon to administer the country at least initially such as in Kosovo and East Timor. When the acute humanitarian effects of the conflict have been mitigated, iGO and NGO civilian organizations transition to development assistance to help host national civilians to establish sustainable institutions: education, rule of law, civil administration, etc. – for sustainable nation building.

International and national civilian agencies help host national military personnel transition to civilian status. The literature talks about this process as disarmament, demobilization, reintegration, and reconciliation (ddrr). real challenges lie in reintegration especially in light of the usually decimated economic situation with resultant high unemployment of civilian victims even before military personnel are demobilized and swell the number of unemployed. Retraining programs for demobilized combatants are essential for their integration into civilian society. Reconciliation between personnel who formerly fought each other and victimized non-combatants is also extremely difficult. many military personnel,


��

especially child soldiers, have no experience as civilians and have no skills that are needed in civilian society. Civilian authorities in neighboring countries may see opportunities to enhance their own individual or national economic and strategic positions as a result of the compromised status of the neighbor who has just come through a conflict situation. international organizations such as the UN, AU, etc., must address this neighborly opportunism, through political and if necessary military intervention to maintain international borders.

This paper was originally published in the Compendium of lectures fromThe Third School of Security Sector Reform, in 2004.


��

CIP – Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

355.3(497.11)(082)327.56(082)351.74/.75(497.11)(082)355.1.078.3(497.11)(082)351.86(082)

ANTOLOGIJA tekstova sa Škola reformesektora bezbednosti / [priredio PavleJanković]. – 2. dopunjeno izd. - Beograd :ISAC fond : Centar za međunarodne i bezbednosne poslove, 2007 (Beograd :Colorgrafx). – 221 str. : graf. prikazi,tabele ; 23 cm

Radovi na srp. i engl. jeziku. – Tiraž 500. Str. 7-8: Predgovor Srđan Gligorijević. Napomena i bibliografske reference uz tekst. Bibliografija uz pojedine radove.

ISBN 978-86-86383-02-0

a) Србија. Војска – Реформа – Зборници b)Безбедносни сектор – Реформа – Зборници c)Оружане снаге – Реформа – Србија – Зборнициd) Јавна безбедност – Трансформација – Србија - ЗборнициCOBISS.SR-ID 137298188

��

Antologija tekstova sa Škola reforme sektora …...iz bezbednosnog sektora, studentima i ostalima...

Documents

Transcript of Antologija tekstova sa Škola reforme sektora …...iz bezbednosnog sektora, studentima i ostalima...