Analiza Coruptiei

5/25/2018 Analiza Coruptiei

1/93

COALA NAIONALDE STUDII POLITICEI ADMINSITRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

MASTER MANAGEMENTUL AFACERILOR PUBLICE

Analiza sociali economica corupieiProf.univ.dr. Ani Matei

2007 - 2008


2/93

Cuprins

Introducere

Capitolul I

Corupia i anticorupia

1.1 Definiia corupiei

1.2. Forme ale corupiei

1.3. Anticorupia

1.3.1 Tipologii ale strategiilor anti-corupie

1.3.2. Implementarea strategiilor anticorupie. Provocri strategice

Capitolul II

Corupia i mediul administrativ. Efectele corupiei asupra activitii

statale

2.1.Fenomenulstate-capture

2.2.Forme ale corupiei n cadrul sistemului administrativ

2.2.1. Plai pentru a obine contracte majore i concesiuni

2.2.2. Privatizarea mijloc de reducere sau de cretere a corupiei

Capitolul III

Reforma administraiei publice n perioada de tranziie.

3.1. Reforma administraiei publice. Caracteristici generale

3.1.1. Reforma funciei publice

3.1.1.1. Reglementarea conflictului de interese. Element al

reformei funciei publice3.1.2. Reforma administraiei publice locale

2


3/93

Capitolul IV

Msurarea corupiei

4.1. Indicatori de msurare a corupiei

4.2. Indicele de Percepie a Corupiei

4.3. Indicele Pltitorilor de Mit4.4. Barometrul Global al Corupiei

Capitolul V

Bune practici n lupta impotriva corupiei

5.1. Experiena din Hong Kong, China, n combaterea corupiei

5.2. Experiena statului Singapore n combaterea corupiei

Bibliografie

3


4/93

Introducere

Misiunea fundamentala guvernelor i a instituiilor publice este aceea de a servi

interesul public. Cetenii doresc ca funcionarii publici s-i facdatoria n mod cinstit,

corect i imparial. Din ce n ce mai mult se cere ca guvernele s ia m suri pentru cafuncionarii publici snu permit compromiterea procesului de luare a deciziilor oficiale

i de administraie publicdin cauza intereselor i relaiilor lor personale. n condiiile n

care preteniile societii sunt din ce n ce mai mari, msurile guvernamentale privind

reducerea corupiei trebuie sa fie din ce n ce mai concise, mai eficiente.

Corupia constituie o ameninare pentru democraie, pentru supremaia dreptului,

echitii sociale i a justiiei, erodeazprincipiile unei administra ii eficiente, submineaz

economia de pia i pune n pericol stabilitatea instituiilor statale.

Cu o istorie de mii de ani, ncepnd nc din antichitate, corup ia reprezintunul

dintre modelele comportamentale dintre cele mai rele dar, n acelai timp, extrem de

rspndite n cadrul funcionarilor oficiali sau reprezentanilor alei ai comunitii. n

ultimul secol, ea privete i comportamentul celor din domeniul privat. Interesul i

ngrijorarea fa de acest fenomen au crescut i au avut loc reacii pe plan naional i

internaional.

Dei existnenumarate studii pe marginea acestei teme nu s-a ajuns pn acum la

o definiie universal valabil i unanim acceptat, care s acopere toate actele i faptele

posibile i care sconstituie n orice jurisdisdic ie acte de corupie.

Pentru prima oar, n 1975, prin rezoluia 3514, Adunarea General a Na iunilor

Unite a abordat chestiunea practicilor corupte n tranzaciile comerciale internaionale i

ca urmare au fost adoptate o serie de alte msuri de ctre organisme internaionale n

legaturcu acest subiect.

Un exemplu n acest sens este Programul de actiune mpotriva corupiei realizat n

1995 de ctre Grupul multidisciplinar de studiu al corupiei i supus aprobriiComitetului Minitrilor Consiliului Europei n 1996, program care conine 4 capitole,

primele trei ocupndu-se de aspectele de drept civil, penal, administrativ i constituional

iar cel de-al patrulea tratnd o serie de subiecte care, dei s-ar integra cu uurin ntr-

unul din capitolele anterioare au un specific aparte i ca urmare sunt tratate separat:

4


5/93

finanarea partidelor, activitatea de lobby, mass-media i rolul ei n lupta mpotriva

corupiei, activitile de cercetare, instruire i schimb de experienn aceast direc ie.

Cel mai frecvent corupia apare n activitile comune public-privat i are

determinri n structurile guvernamentale centrale sau locale.

Cercetrile empirice asupra corupiei sunt relativ recente. n ncercarea de adetermina cauzele i consecinele corupiei, mediul academic s-a concentrat n ultima

vreme mai ales pe analizele trans-naionale. Acestea au la baz de cele mai multe ori

studii realizate asupra nivelului corupiei din diferite ri. Acestea sunt adeseori corelate

pentru a se analiza realizrile de la nivel naional.

5


6/93

Capitolul I

Corupia i anticorupia

Aceia care vorbesc despre faptul cpopoarele zilelor noastre au cedat n faa jafului ia altor vicii similare vor descoperi cacestea sunt consecina faptului ccei care i-au

condus s-au comportat asemntor.

- Niccolo Machiavelli, Discursuri, III (29)-

1.1 Definiia corupiei.

A alege o definiie a corupiei este foarte dificil. innd cont de o recenzie a

literaturii i a surselor bibliografice existente asupra acestui subiect (Amundsen and

Fjeldstad 2000)1, cercetarea academic poate fi clasificat n func ie de diferite tiine

sociale, n funcie de cele mai importante dezbateri, precum i n funcie de discuiile care

au loc n cadrul diferitelor organizaii guvernamentale i nonguvernamentale ce au ca

obiect de activitate cercetarea fenomenului corupiei. Ce se include i ce se exclude n

aceste definiii? Care sunt diferitele tipuri de corupie ? Care este diferena, dac exist ,

ntre corupie i cutarea bunstrii?

Cercetarea corupiei s-a axat n special pe clasificarea diferitelor forme alecorupiei n vederea operaionalizrii conceptului din raiuni analitice i practice. De

aceea exist multe opinii n ceea ce prive te modalitatea de clasificare a corupiei n

categorii i sub categorii. Unii cercettori au definit corupia ca fiind o relaie particular

stat-societate i fac o distincie ntre corupia politic i corupia birocratic. O alt

clasificare a fost cea care are n vedere corupia funcional i birocraia

disfuncional. Ali cercettori au ncercat srela ioneze corupia cu alte fenomene sau

procese. De exemplu, tiinele politice au ncercat recent s plaseze corup ia i lupta

mpotriva fenomenului corupiei pe agenda democratizrii. O definiie stricta corup iei

limiteaz corup ia doar la ageni, la anumite sectoare sau la anumite tranzacii (aa cum

este cazul corupiei definitca o devia ie de la comportamentul oficialilor).

1Amundsen, Inge and Odd-Helge Fjeldstad (2000): Corruption. A selected and annotated bibliography.Bergen: Chr. Michelsen Institute (commissioned by Norad).

6


7/93

Rolul decisiv al statului este reflectat n majoritatea definiiilor date corupiei,

definiii care privesc acest fenomen ca fiind o relaie stat-societate particular. Corupia

este neleas n mod conven ional i este considerat ca fiind comportamentul particular

de cutare a bunstrii de ctre cineva care reprezint statul i autoritatea public. Ea

reprezint ntrebuin area greit a resurselor publice de c tre autoritile publice, pentru

ctigurile personale. Enciclopediile i definiiile de lucru folosite de ctre Banca

Mondial, Transparency International i ceilali, arat c , corupia reprezint abuzul de

putere publicpentru beneficiul particular.

O alt defini ie larg folosit este aceea conform c reia, corupia reprezint o

tranzacie ntre actorii sectorului privat i ai sectorului public, prin care bunurile colective

sunt ilegal transformate n bunuri private (Heidenheimer i ceilali. 1989)2. Acest punct

de vedere este de asemenea accentuat de ctre Rose-Ackerman, care spune c exist

corupie la nivelul interfeei dintre sectorul public i cel privat (Rose-Ackerman 1978)3.

n definiia clasica lui Nye, corup ia reprezint "comportamentul care deviaz de

la atribuiile oficiale ale unui rol public (ales sau numit) din cauza intereselor private n

ceea ce privete bunstarea sau ctigurile de funcii" (Nye 1967)4. O versiune actualizat

coninnd aceleai elemente este definiia datde Mushtaq Khan, care spune c , corupia

reprezint "comportamentul care deviaz de la regulile oficiale de comportament

guvernnd aciunile cuiva aflat ntr-o poziie de autoritate public din cauza privatului -

n ceea ce privete motivele, ca de exemplu bogia, puterea, sau funcia" ( Khan 1996)5

.Samuel Huntington noteaz c , acolo unde oportunitile politice sunt rare,

corupia apare atunci cnd oamenii folosesc bogia pentru a cumpra puterea, iar acolo

unde oportunitile economice sunt puine, corupia apare atunci cnd puterea politic

este utilizat pentru a urm ri bogia (Huntington 1968)6. Privind la diferitele tipuri de

resurse transferate, s-a fcut o distincie ntre corupie, n termeni economici i corupie,

2

Heidenheimer, Arnold J.; M. Johnston and V. T. LeVine (1989): Political Corruption. A Handbook . NewBrunswick: Transaction Publishers.3Rose-Ackerman, Rose (1978): Corruption. A Study in Political Economy. London/New York: AcademicPress.4Nye, J.S. (1967): Corruption and political development, American Political Science Review, vol. 61,no. 2, pag. 417-427.5Khan, Mushtaq (1996): A typology of corrupt transactions in developing countries. IDS Bulletin, vol.8, no. 5.6Huntington, S.P. (1968): Modernization and corruption, in Political order in Changing Societies,Samuel P. Huntington, New Haven, Connecticut: Yale University Press. pag. 5971.

7


8/93

n termeni sociali. Corupia economicapare ntr-o situa ie tipic de pia i necesit un

schimb de numerar sau bunuri materiale, ceea ce reprezintfundamentul corup iei.

Aceasta este o definiie strict a corup iei, reflectat n reglement rile care

specific limite ale sumelor care pot fi "date" nainte de a fi considerate mit . Totui,

transferurile nu sunt numai n numerar sau alte lucruri materiale, iar schimbul are loc ntr-

un decor social cu un numr de semnificaii culturale i morale. Corupia, neleas n

aceti termeni mai largi, a fost denumit "schimbul social" i corupia social. Corupia

social este n eleas n mod conven ional ca un element integrat al clientelismului.

Clientelismul implic adesea un schimb de beneficii materiale dar nu poate s se

rezume la acestea, deoarece clientelismul are o implicaie social i cultural mai larg .

Clientelismul, nepotismul, favoritismul etnic sau de alt natur reprezint toate variante

ale corupiei, n termeni sociali ( Mdard 1998)7.

Avnd o definiie a corupiei ca fiind o relaie particular stat-societate, g sim

geneza corupiei, n consecin, n cele dou cmpuri de interac iune dintre stat i

societate, i anume n arena naional i internaional.

Mai mult dect att, se desfoar n cadrul statului nsu i, ntre straturile sau

nivelurile lui diverse. Pe arena internaional, globalizarea pieelor, finanelor, i altor

activiti a extins oportunitatea tranzaciilor ascunse, inclusiv ntre variaii juctorii non-

stat, guvernele gazd i reprezentanii lor. Companiile multinaionale cumpr, de

exemplu, concesiuni, aciuni privilegiate i monopoluri; sunt oferite mite pentruconcesiuni, mprumuturi i contracte; i proiectele de dezvoltare sunt facilitate cteodat

prin includerea cltoriilor, calculatoarelor i altor avantaje suplimentare pentru

autoritile locale.

rile gazdcorupte sunt uneori atractive n mod deosebit pentru anumi i oameni

de afacere din strintate (Bayart i ceilali. 1999)8. Totui, actorii internaionali (n

cofinanarea n afaceri, politic i dezvoltare) pot fi, deopotriv posibili corup i i

suporteri ai reformei (Rose-Ackerman 1999; Moody-Stuart 1997)9. Mita cu finanare

7Mdard, Jean-Franois (1998): Postface in Le Clientlisme Politique dans les Socits Contemporaines.Briquet and Sawicki, eds, Paris: Presses Universitaires de France. pag. 307-316.8 Bayart, J-F., S. Ellis and B. Hibou (1999): The Criminalization of the State in Africa. Oxford: JamesCurrey Press for the International African Institute.9 Rose-Ackerman, Susan (1999): Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform.Cambridge: Cambridge University Press. Moody-Stuart, G. (1997): Grand Corruption, Oxford:WorldView Publishing.

8


9/93

strin tinde s fie considerat de c tre foarte muli observatori din rile n curs de

dezvoltare ca fiind cel mai semnificativ factor care contribuie la corupie.

La nivelul arenei naionale, corupia apare la punctul de ntlnire dintre stat i

diverii actori non-stat. Pe de-o parte, se afldemnitarul de stat corupt; pe de alt parte se

afl coruptul, furnizorul de mite. Autorit i pot fi oricine de la preedinte i conducerea

politic de vrf (corup ia politic) cobornd n ierarhie (corupia birocratic) pn la

funcionarul cel mai ndeprtat dintr-un serviciu public din administraia local.

Multe teorii i conceptualizri privind corupia vor pune accentul pe coruptori",

aceia care ofermitele n primul rnd, i pe avantajele pe care ei le ctig. Alte teorii vor

scoate n relief corupii i avantajele lor.

La nivelul arenei naionale instituionale, n cadrul diverselor agenii ale statului,

corupia poate s apar ntre ramuri diferite ale administra iei (cum ar fi ramura

executiv, cea legislativ si juridic ), i ntre instituiile politice i

administrative/birocratice (administraia de stat, autoritile locale i parastatale). Aceste

relaii pot s fie corupte din cauza autorit ii suprapuse, aflate n conflict, din cauza

luptelor puterii politice pentru accesul la resurse, din cauza debitelor manipulate de

informaie, i relaiilor personale de dependen i loialitate.

Lipsa unei linii clare de demarcaie ntre administraia de stat i politica de partid,

un profesionalism sczut al birocraiei, o lips a r spunderii administrative i a

transparenei, i un control politic ineficient alturi de mecanisme de audit ineficiente,vor spori corupia n aceste mprejurri. Cu ct autoritile dein mai mult putere de

decizie prin dispoziii complexe i non-transparente, cu att corupia devine mai

convenabil.

Totui, corupia exist, de asemenea, i ntre afacerile private i n cadrul

organizaiilor non-guvernamentale, fra fi implica i un demnitar de stat sau o agenie de

stat.

Nivelul corupiei private poate s fie simptomatic pentru dezvoltarea general

economic i politica unei societ i. De altfel, toate formele de corupie privat sunt

nocive moralului public i submineaz ncrederea general i ncrederea n reguli i

dispoziii. Corupia din sectorul public este considerat a fi o problem fundamental fa

9


10/93

de corupia din sectorul privat, i pentru c, stpnirea corupiei din sectorul public

reprezinto premis pentru controlarea corup iei din sectorul privat.

Corupia este un fenomen complex care are multiple cauze i multiple efecte,

acionnd n diferite forme n funcie de diferite contexte. Fenomenul corupie merge de

la un simplu act de a da mit pn la afectarea grav a sistemului economic, politic i

administrativ. Problema corupiei a fost vzut fie ca un aspect structural al activit ii

economice sau politice fie ca un aspect cultural sau de moral a individului. Defini ia

corupiei este variat i pleac de la folosirea incorect a puterii publice sau dec derea

moral, pn la defini ia strict oferit de lege, defini ie care are n vedere corupia ca

fiind un act de mituire care implic un func ionar public precum i transferul unor resurse

tangibile.

Aa cum precizam anterior, definiia corupiei, aplicabilsectorului public, pare,

cel puin la prima vedere, un lucru uor de realizat: folosirea improprie a puterii publice

n favoarea unor ctiguri private. Conceptul de ctiguri private se refer att la

primirea de bani sau de bunuri ct i la posibilitatea creterii puterii sau a poziiei sociale.

Acceptarea de favoruri sau de ctiguri viitoare pentru rude sau pentru prieteni poate de

asemenea s fie considerat ca fiind un c tig viitor. n ceea ce privete favorurile pentru

rude i prieteni, cel mai adesea se utilizeaz termenii de nepotism si de favoritism. O

astfel de abordare este utilizatde Johann Lambsdorff (2006) 10. Continund demersul su

empiric, acesta face o analizintrinsec a defini iei.Astfel referindu-se la conceptul de putere public el afirm c aceasta este

exercitat de birocra i, numii n funcia public, sau de politicieni, alei sau numii n

poziia lor. Puterea publiceste exercitat ntr-o varietate de sectoare, cum ar fi: achizi ii

publice, reglementarea afacerilor, acordarea de licene i avize, privatizare, schimburi

externe, (inclusiv vam, avize pentru comer extern, tranzac ii financiare internaionale),

domeniul taxelor (inclusiv acordarea de scutire de plata taxelor), poli ie, utiliti publice

i servicii guvernamentale (sntate, educaie, aprare).

n ceea ce privete conceptul folosire improprie, acesta se refer la

comportamentul care deviazde la sarcinile normale apar innd poziiei publice (numite

sau aleas), care este n opoziie cu regulile informale (stabilite de ateptrile publicului

10Lambsdorff, J. Graf and M. Nell(2006) CORRUPTION - WHERE WE STAND AND WHERE TO GO. In:The Corruption Monster: Ethik, Politik und Korruption, ed. by M. Kreutner, Czernin Verlag, 2006

10


11/93

standardizate ntr-un anumit fel ca fiind coduri de conduit). ntr-un sistem

guvernamental care funcioneazaceste forme de defini ii se contopesc ntr-una singur:

Interesele publice se presupune c se transform n a teptrile publicului vis--vis de

deintorii puterii.

Interesul public

Ateptri vis-a-vis dendatoririle publice

Obligaii formale Definiia corupiei

Fig.1 Definirea corupiei11

Atunci cnd cei care dicteaz obliga iile formale acioneaz f r s in cont de

ateptrile publice, o definiie a corupiei nu mai poate fi legat de obliga iile formale.

Aceastproblem este ntlnit mai des n cazul parlamen rilor.

O lume fr corup iei este o lume n care funcionarii publici intenioneaz s

serveasc publicul fie datorit unei motiva ii intrinseci fie datorit temerii vis--vis de

pedepse fie unei alte motivaii.

Existmai multe direc ii care pot determina o scdere a corupiei dintre care putem

aminti: arms-length principle prin care se statueaz c deciziile publice nu trebuie s

fie afectate de relaiile personale.Concluzionnd putem defini corupia ca o stare de abatere de la normalitate, de la

datorie, nsemnnd folosirea abuziva de ctre o persoana func iei de intermediar sau de

decizie pe care o ndeplinete, pentru a acorda celui care corupe sau comunitii de

11 Lambsdorff, J (2007) . The Institutional Economics of Corruption and Reform, Cambridge UniversityPress, pag 18.

11


12/93

interese pe care acesta o reprezint, un avantaj economic sau administrativ, n schimbul

unei sume de bani, a unor cadouri, a unor deplasri, excursii, concedii sau distracii sau a

primirii unor proprieti. Tot corupie nseamn i folosirea de ctre o persoan a func iei

sau poziiei sale publice, pentru a eluda sau evita ndeplinirea unor norme, baremuri sau

proceduri legale, la obinerea n folosul ei a unor avantaje materiale sau a unor funcii

profesionale sau administrative.

Corupia a fost analizat ca fiind o problem politic , economic, cultural sau

moral sau undeva ntre aceste elemente. Natura complex a corup iei i-a determinat pe

muli observaori sdeclare c aceasta poate fi ntlnit n toate societ ile i c nu exist

modaliti clare de rezolvare ale acestei probleme. Source Book de la Transparency

International afirmc programele publice, reforma guvernului, responsabilitatea public

sau aplicarea legii precum i instituiile cu caracter de prevenire a corupiei nu sunt dect

elemente n cadrul unui proces pe termen lung, proces care trebuie s fie sus inut din

toate direciile i care implico schimbare la toate nivelurile (Pope 1997) 12.

n acelai cadru n care corupia poate fi definit ca fiind folosirea improprie a

puterii publice pentru obinerea de profit personal, ea poate fi descris i c o lips de

conformare la principiul evitrii nepotismului, conform cruia, nici un fel de relaie

familial sau personal nu trebuie sa joace vreun rol n luarea deciziilor economice de

ctre ageni economici particulari sau oficiali guvernamentali. Principiul evitrii

nepotismului este perceput ca fiind fundamental pentru funcionarea eficient a oricareiorganizaii.13

Un studiu complet diferit, efectuat de filialele naionale ale TI, realizat n 1995,

sugereaz faptul c fenomenul corup iei n interiorul sectorului public mbrac aproape

aceeai form i afecteazacelea i zone, fie cse manifest n cadrul unei ari dezvoltate

sau al uneia n curs de dezvoltare. Zonele din cadrul activitii guvernamentale care sunt

cele mai expuse fenomenului de corupie s-au dovedit a fi:

intermedierea public;

administraia teritorial;

colectarea veniturilor;

12Pope, Jeremy, ed. (1997): National Integrity Systems: The TI source book. Washington DC: TI andEDI.13 Tanzi, Vito n Corruption, Governmental Activities and Markets, n publicatia interna a FMI, aug.1994. Articolul argumenteaza faptul ca, o data ce principiul evitarii nepotismului a fost ncalcat si a aparuto diferenta realizata pe baza relatiilor, coruptia va urma n multe cazuri.

12


13/93

numirile guvernamentale;Formele au fost i ele variatea cuprinznd:

amiciiile, relaiile, membrii familiei si rudele;

corupia politic, prin donaii n cadrul campaniilor electorale etc.;

darea de mitpentru contracte guvernamentale;

frauda de toate felurile.

n cadrul instituiilor publice, se desfoar adesea urm toarele genuri de

activiti:

minitrii i vnd puterile discreionare;14

oficialii i nsuesc procente din contractele guvernamentale, care sunt de multe

ori transferate n conturi din bnci din strintate;15

oficialii sunt beneficiarii unei excesive ospitaliti i a unor beneficii din partea

celor ce realizeaza contracte guvernamentale, cum ar fi burse pentru educaia

copiilor lor la universiti din strintate;

oficialii realizeaz contracte guvernamentale pentru ei n ii, fie prin intermediul

unor companii de primm rime sau prin partenerii acestora, fie chiar numindu-se

n mod deschis chiar pe ei n funcii de consultani;

oficialii cltoresc deliberat peste hotare pentru a putea pretinde diurne pe care le

stabilesc tot ei la nite niveluri extravagante;

partidele politice se folosesc de perspectiva puterii sau de continuitatea acesteiapentru a percepe sume importante din afacerile internaionale, n schimbul unor

contracte guvernamentale (care pot mbraca haina unor donaii ctre o

anumit institu ie filantropic sau un anumit spital);16

oficialii care funcioneaz n cadrul departamentelor de percepere a impozitelor

folosesc practici de santaj prin ameninri cu impunerea de noi taxe asupra

14 De exemplu, n New South Wales, Australia, ministrul pentru serviciile de corectie a fost condamnat sinchis pentru ca a vndut amnistii traficantilor de droguri.15 Diferitele modalitati prin care se realizeaza acest lucru, inclusiv regulile ce vizeaza ajutorul public,stabilite de instituiile internaionale de creditare, sunt prezentate pe larg n Good Business Guide toBribery, de George Moody-Stuart, (Transparency International, Berlin, 1994). 16 De exemplu, n Kenya, n perioada Kenyatta, vehiculul utilizat era Spitalul For elor Armate Gatundu,care a fost beneficiarul impus al donaiilor de caritate de la toi acei care doreau s fac afaceri curegimul. Acest modest spital ar fi devenit un important spital dacar fi fost cu adevarat destina ia finalabanilor, de fapt folosii pentru un alt spital din ceea ce era atunci zona tribala pre edintelui. Evenimentepetrecute concomitent n Europa au dezvluit ct de rspnditera acea practic n cele mai multe dintredemocraiile vesteuropene. (ex.: n editiile din Italia, Austria, Franta, Spania, Belgia ale TI Newsletter publicaia interna TI au aparut eseuri pe aceast tem )

13


14/93

pltitorilor de impozite sau a importatorilor, n cazul n care nu sunt pltite sumele

cerute ca mita. Dac acestea se achit , se aplicamendamente nejustificabile ale

legilor sau anumite bunuri de import sunt trecute pe lista celor excluse de la plata

taxelor vamale;

oficialii responsabili de punerea n aplicare a legilor colecteaza prin constrngere

fonduri destinate propriului lor folos, prin proferarea de ameninri legate de

impunerea unor taxe de trafic, dac nu li se pl tesc anumite sume de bani (care

sunt adesea puin mai mici dect suma reprezentatde amenda pentru respectivul

delict n sine, n cazul n care s-ar fi ajuns n fa a unui tribunal);

oficialii care sunt responsabili cu acordarea de licene pentru servicii publice (ex.:

permise de conducere, permise de vnzare n piee, controlul paapoartelor), cer

insistent s le fie pl tite serviciile, cer bani pentru urgentarea procedurilor de

acordare a licenelor sau pentru prevenirea ntrzierilor;17

superiorii pe scara ierarhic n domeniul serviciilor publice solicit pl i din

partea subordonailor lor, cerndu-le acestora s colecteze sume fixe s ptmnal

sau lunar, pe care sa le cedeze superiorilor.18

O altabordare a corup iei este aceea prin intemediul creia se face trecerea de la

planul practic, al analizelor statistice i al observaiilor de teren, la analiza teoretic,

intrinsec a acestui fenomen, a rela iilor care se stabilesc n sistemul administraiei

publice atunci cand este vorba de realizarea unui act de corupie.Unul dintre cele mai rspndite modele de analizeste modelul principal agent

client

17 n America Latin, aceast practic a devenit att de institu ionalizat, nct s-a dezvoltat o ntreagprofesie care are ca scop asistarea acelora care doresc s realizeze tranzac ii cu un departamentguvernamental. Aceti profesioniti au fost att de perfect cooptai de sistem, nct pot rezolvaproblemele legate de acte fr s stea la un imens rnd sau chiar le pot analiza ei n ii, dac nu lenmneaz pentru a fi analizate imediat. Unele prim rii chiar aloc spa ii distincte acestor indivizi;politicienii reformatori i-au dat afar. (ex.: Ronald McLean Abaroa, ca primul primar ales al capitalei

boliviene, La Paz). Se poate aduce argumentul cfamiliaritatea acestor indivizi cu sistemul birocratic este ocontribuie pozitivla mersul administra iei publice i cei realizeaz un real serviciu. Acest argument arputea sta n picioare dacsistemele n sine nu ar p rea sdepind i sse sus in din veniturile pe careaceti indivizi le colecteaza de la public i le transferoficialilor. Ref. la discu iile cu R. McLean Abaroa icu Valeria Merino Dirani.18 Spre exemplu, n Mexico City, s-a dezvoltat o practic prin care, un poli ist din departamentul careacioneaz n strad , trebuie s pl teasc diferite sume de bani pentru ma ina cu care patruleaz, pentruarma i pentru locul de munc, sume separate fiind ndreptate ctre diferii ofieri responsabili cutransportul, armele de foc i supravegherile. Ref. interviurile cu Michael Hershman.

14


15/93

In acest model teremnul The principal este reprezentat de superiorul ierarhic,

care poate fi un birocrat sau un politician. Acesta i deleag subordonatului The Agent,

o sarcin, traseazreguli i stabilete norme de ndeplinire a sarcinii. Acesta se presupune

c l serve te pe client confom standardelor stabilite. Frauda, mita, excrocarea sunt

comportamente specifice actelor de corupie care fac ca agentul saib un comportament

incorect.

P

AC

Plateste tarfi/taxe

Furnizeaza servicii/licente.Acorda contracte

Plateste mitaNegociaza

contracte inmod gresit

Forma de baza a modelului Principal Agent - Client

Tot n literatura de specialitate (Lamsdorff 2006)19, strns legate de modelul

prezentat anterior, s-a dezvoltat modelul principal agent - supervisor. n acest model,

mita se pltete att din exteriorul ctre interiorul sistemului administrativ dar i n

interiorul sistemului. Schimbul are loc ntre agent si supervisor dupcum este prezentat

n figura de mai jos.

19Lambsdorff, J. Graf and M. Nell (2006) CORRUPTION - WHERE WE STAND AND WHERE TO GO.In: The Corruption Monster: Ethik, Politik und Korruption, ed. by M. Kreutner, Czernin Verlag.

15


16/93

P

A

S

Platete salarii

Pltete mit

Pltetesalarii

Monitorizeazaagentul

Raporteazonest saufraudulos

Respecat regulilesau fraudeaz

Forma de baza modelului Principal Agent - Supervisor

A fost creat de asemenea i un arbore decizional pentru posibilul agent corupt , arbore

decizional care implic i stabilirea unui nivel al mitei. Astfel nivelul mitei apare ca un

rezultat al urmtoarei ecuaii:

Mr(P+R)+C+T

Unde: M = mit

R = posibilitatea de detectare

P = pedeaps

C = costuri de oportunitate pentru furnizarea serviciului corupt

T = costuri ale tranzacieiUn alt element pe care oamenii de tiinl-au ad ugat la acet model este variabil

M, aceasta reprezentnd costurile morale ale tranzaciei ilegale. Nivelul acestei variabile

diferde la individ la individ.

16


17/93

Cruciale pentru lupta impotriva corup iei sunt mrimea pedepselor,

probabilitatea de prindere, precum si potenialele ctiguri pentru prile corupte.

Arborele decizional pentru un

posibil agent corupt

A fi corupt

A nu fi corupt

Salariu

Salariu + mit

Pedeapsa

r

1.2. Forme ale corupiei

Un studiu recent a caracterizat cteva forme principale sau manifestri ale

corupiei, conform unui numr de trsturi de baz (Amundsen 1999) 20. Formele

principale luate n considerare sunt mituirea, delapidarea, frauda i extorcarea. Chiar i

cnd aceste concepte se suprapun ntr-o oarecare msur i din cnd n cnd sunt

interanjabile cu alte concepte, ele pot s identifice anumite variet i de baz ale

corupiei.

Mita este plata (n bani sau ceva similar) care este datsau primit ntr-o rela ie

corupt. A plti sau a primi o mit reprezint corup iaper se, i ar trebui sfie n eleas

ca fiind esena corupiei. O mit reprezint o sum fix , un procentaj anume dintr-un

contract, sau orice altfavoare n bani sau ceva similar, de obicei pl tit unui demnitar de

stat care poate s ncheie contracte n interesul statului sau s distribuie beneficiile

companiilor sau indivizilor, oameni de afaceri i clieni.Exist mul i termeni echivaleni pentru mit, cum ar fi retururi, gratuiti,

aranjamente comerciale, baciuri, cadouri, pli, bani murdari, obinui rapid, toate

20 Amundsen, Inge (1999): Political corruption: An introduction to the issues, Working Paper 99:7,Bergen: Chr. Michelsen Institute.

17


18/93

reprezentnd noiuni ale corupiei n termenii banilor sau favorurilor pltite angajailor

din ntreprinderile private, oficialilor publici i politicienilor.

Acestea reprezintpl i sau restituiri necesare sau cerute pentru a face ca lucrurile

s treac mai u or, mai lejer sau mai favorabil de birocraia administrativ sau de stat.

Prin mini murdare", corporaiile i interesele de afaceri pot cumpra, de exemplu,

favorurile politice i s scape de impozitare i de dispoziiile de mediu, pot s cumpere

pieele protejate i monopolurile, autorizaiile de import/export i cotele, i s c tige

accesul la contractele mari ale statului privind bunurile capitale, livrrile nentrerupte,

proiectele majore de construcii civile, lucrrile n construcii i aa mai departe.

Delapidarea reprezint furtul resurselor de c tre oamenii care sunt pui s le

administreze; apare atunci cnd personalul angajat neloial furde la patronul lui. Aceasta

reprezinto ofens serioas atunci cnd autorit ile publice deturneaz resursele publice,

cnd demnitarul de stat fur de la institu ia public n care el sau ea este angajat i din

resursele pe care el ar fi trebuit sle administreze n interesul poporului.

Delapidarea nu este luat n considerare ca fiind corup ie dintr-un punct de

vedere strict legal, dar este inclus n defini iile mai largi. n termeni legali, corupia

reprezint o tranzac ie ntre doi indivizi, un agent al statului i un civil, n care agentul

statului trece peste limitele legii i dispoziii, pentru a-i asigura un beneficiu personal

sub forma mitei. Delapidarea este privit ca fiind furt, pentru c nu implic partea

civil n mod direct. Publicul general este privat atunci cnd fondurile publice suntdelapidate, dar nu este furat nicio proprietate individual i cetenii independeni sunt

deposedai de drepturile legale pentru a se nfia ei nii ca pierzndu-i ipoteca.

Aceasta atrage atenia ctre unul dintre pericolele delapidrii. Ar trebui s existe o

voin politic i, de asemenea, o capacitate independent legal i judiciar pentru a

limita delapidarea. Delapidarea este o form de corup ie i abuz de putere care poate sse

dezvolte n sfere instituionale i morale nchise, n mod independent fa de moralul

public i cu posibiliti puine de sanciune public. n multe ri corupte complet,

delapidarea reprezinto parte fundamental a capacit ii unor elite aflate la guvernare de

extracie a resurselor, chiar i mai important dect extrac ia prin mite.

nclecarea", procesul prin care anumii deintori ai puterii i folosesc

sistematic biroul politic pentru a intra sigur, i-i extind interesele particulare de afaceri,

ar trebui s fie privit drept o alt form de delapidare. n anumite ri, elita politic a

18


19/93

naionalizat afacerile externe, drepturile de proprietate i monopol, i le-a redistribuit

membrilor familiilor aflate la guvernare.

Frauda reprezint o infrac iune economic care implic un anumit tip de

neltorie, escrocherie sau nelciune. Frauda implico manipulare sau o distorsiune a

informaiei, faptelor i expertizei, de ctre autoritile publice poziionate ntre politicieni

i ceteni, care cauts extrag un beneficiu personal.

Frauda existatunci cnd un demnitar public (agent), care este ns rcinat sduc

la ndeplinire ordinele sau sarcinile desemnate de ctre superiorii si (director),

manipuleaz debitul de informa ie pentru profitul personal; de aici, teoria larg folosit

director-agent (Eskeland i Thiele 1999; Fjeldstad 1999)21. Frauda reprezint, de

asemenea, un termen popular i legal folosit n mare msur, care acopermai mult dect

mita i delapidarea. Reprezint fraud , de exemplu, atunci cnd ageniile de stat i

reprezentanii statului se angajeaz n re ele de comer ilegale, contrafacere i afaceri

necinstite, i atunci cnd falsul, prin contraband sau prin alt infrac iune economic

organizat, este sprijinit prin sanciune oficial i/sau prin datorii.

Este fraudatunci cnd politicienii si agen ii statului iau o parte pentru a nchide

ochii n ceea ce privete infraciunile economice, i este fraud serioas atunci cnd de in

un rol activ n comiterea lor.

Extorcarea reprezint extragerea banilor sau a altor resurse prin utilizarea

constrngerii, violenei sau ameninrii utilizrii forei. antajul i extorcarea reprezinttranzacii corupte prin care banii sunt extrai de ctre aceia care dein puterea de a face

asta, i n care foarte puin le este returnat clienilor (poate doar nite promisiuni vagi

de exceptare de la hruiri ulterioare).

Protecia sau securitatea banilor poate s fie extorcat n stilul clasic, bine-

tiut al mafiei, n care delincvenii organizai folosesc nesigurana, hruirea i

intimidarea pentru a stoarce banii de la cetenii individuali, afacerile private i

autoritile publice. Corupia sub form de extorcare este n eleas de obicei ca o form

de extracie de jos, de ctre mafie i criminali.

21 Eskeland, G. and H. Thiele (1999): Corruption under moral hazard, World Bank Policy ResearchWorking Paper, No. 2204, October. Fjeldstad, Odd-Helge (1999): Controlling fiscal corruption:Theoretical approaches and illustrations from Tanzania. CMI Working Paper 6:99. Bergen: Chr.Michelsen Institute.

19


20/93

Practicile corupte de acest fel, pot, totui, s fie i de sus, atunci cnd nsui

statul reprezintmafia cea mai mare dintre toate. Aceasta se ntmpl , de exemplu, atunci

cnd statul, i n special, serviciile lui de protecie i grupurile paramilitare, stocarc bani

de la indivizi, grupuri i afaceriti. Cu mai multe sau mai puine ameninri ascunse,

impozitele, taxele i alte resurse sunt extrase de la cltori, vnztori de pia, transportori

i ali afaceriti din sectorul privat. Mai mult, autoritile de stat diverse pot s extrag

pe sub mn taxe i cadouri de la cetenii individuali pe msur ce ace tia abordeaz

statul sub forma clienilor, cumprtorilor, pacienilor, elevilor etc. Aceste practici pot s

fie interpretate ca fiind forme de impozitare informale.

Favoritismul reprezint un mecanism de abuz de putere care implic

privatizarea i o extrem de influenat distribuire a resurselor de stat, neavnd

importancum au fost acumulate aceste resurse n primul rnd. Favoritismul reprezint

nclinaia uman natural de a favoriza prietenii, familia i pe orice considerat a fi

apropiat i de ncredere. Favoritismul este ndeaproape legat de corupie n msura n care

el implic o distribuire corupt (antidemocratic , privatizat) a resurselor. Cu alte

cuvinte, acesata reprezint cealalt parte a monezii n care corup ia reprezint

acumulareade resurse.

Favoritismul reprezint predilec ia autoritilor de stat i a politicienilor, care au

acces la resursele de stat i dein puterea pentru a hotr distribuirea acestora, ctre a oferi

tratament privilegiat unor anumii oameni. Favoritismul clientelist reprezint, maidegrab, nclinaia de fiecare zi a celor mai muli oameni de a favoriza propria familie

(familie, clan, trib, grup etnic, religios sau regional). Favoritismul sau cronismul

reprezint, spre exemplu, oferirea unei funcii unui prieten sau rud, indiferent de merit.

Favoritismul reprezint un mecanism de baz politic n multe ri autoritare i semi-

democratice. n majoritatea sistemelor non-democratice, preedintele are, de exemplu,

dreptul constituional pentru a stabili toate poziiile nalte, un drept legal sau uzual care

extinde n mod excesiv posibilitile favoritismului.

El se adaug cu u urinctorva sute de pozi ii din ministere, din aparatul militar

i aparatul de securitate, n companiile parastatale i publice, n corpurile diplomatice i

n partidul de guvernmnt.

Nepotismulreprezint o form special de favoritism, n care un de intor de funcie

(conductor) i prefer membrii de familie i prietenii corespunztori (soie, fraii i

20


21/93

surorilele, copiii, nepoii, verii, rudele prin alian etc.). Mul i preedini fr restric ii au

ncercat s-i asigure (nesiguri) poziia de putere desemnnd membrii familiei n funcii

cheie politice, economice i militare/de protecie din aparatul de stat.

1.3. Anticorupia

Dovezile istorice aratc ncerc rile de a ine n fru corupia sunt la fel de vechi

precum corupia nsi ( Riley, 1998)22. n ultimii ani, retorica anti-corupie s-a aflat n

cretere n marea majoritate a guvernelor, adesea ca rspuns la atenia crescut a mass-

mediei i activismului societii civile, ct i datorit ac iunilor ntreprinse de anumite

agenii internaionale pentru a lupta mpotriva corupiei ( Kaufmann, 1999)23.

Aceasta nu nseamn c nicio ar i nicio instituie nu au ntreprins eforturi

serioase mpotriva corupiei. Dar exist multe al c ror angajament de abordare a

problemei este mai degrab dubios.

Este, n consecin, important de subliniat faptul c lupta mpotriva corup iei

poate sprezinte pu ine povestiri de succes. Singurele succese clare au fost Hong Kong i

Singapore, amndou ora e care au avut guverne clar totalitare, atunci cnd au iniiat

eforturile lor mpotriva corupiei. Puine alte state, incluznd Italia i Uganda, au

ntreprins incursiuni mpotriva corupiei, dar nu au distrus sub nicio form problema.

Uganda, de exemplu, i-a mbuntit n ultimii ani rata privind indexul de corupie, dar

rmne sub media sumbr a Africii.Lipsa succeselor campaniilor anti-corupie este, ntr-o oarecare msur, datorat

cunoaterii limitate n ceea ce privete cauzele, efectele i vindecarea corupiei, i, n

parte, datorattrecutului ndep rtat, care pare sa fie mai important dect politicile curente

n majoritatea rilor. Exist acum o dovad puternic c procesul de dezvoltare

economic de succes reduce corup ia n mod considerabil pe termen lung, i, n mic

msur, pe termen scurt.

Totui, mecanismul prin care aceasta funcionez, nu este nc clarificat. O

posibilitate ar putea fi prin raionalizarea rolurilor publice i private i rspndirea

22Riley, Stephen R. (1998): The political-economy of anti-corruption strategies in Africa, TheEuropeanJournal of Development Research, 10 (iunie), pag. 129-159.23 Kaufmann, D (1999): Anti-corruption strategies: Starting afresh? Unconventional lessons fromcomparative analysis in Stapenhurst and Kpundeh (eds.) Curbing Corruption. Toward a Model

forBuilding National Integrity. Washington D.C.: EDI Development Studies.

21


22/93

educaiei, ceea ce face ca abuzurile sfie mai greu de ascuns (Treisman, 2000) 24. Astfel,

politicile care sprijincre terea, dac sunt implementate cu succes, pot s reduc corup ia

pe termen lung. Paldam25 sugereaz c dup tranzi ia complex de la o ar s rac

tradiional la o democra ie bogat liberal , vine, deasemenea, o micorare dramatic a

nivelului corupiei. Tranziia corupiei nu este amplasatntr-o loca ie precisde-a lungul

drumului tranziiei, dar urmeaz o tendin fundamental a tranzi iei spre mai puin

corupie.

Rezultatele negative ale reformelor anti-corupie relatate anterior nu sunt

surprinztoare. n miezul problemei corupiei regsim faptul c multe autorit i ale

sectorui public (att birocrai ct i politicieni) se afln pozi ii n care aciunile lor au un

impact considerabil asupra valorii economice pentru persoanele particulare, companii i

alte organizaii. Adesea este imposibil de dovedit dac autorit ile sunt pltite n mod

ilegal pentru a lua anumite decizii (alegeri), chiar i cu o monitorizare sporit. n plus, n

incidentele izolate, cei care descoper corup ia sunt, de cele mai multe ori, ageni care

lucreaz cu agentul corupt.

Dac ei nu-l raporteaz , atunci, n mod implicit l accept, iar conduita

necuviincioascel mai probabil, se ntinde. Astfel, agentul care monitorizeaz , va deveni

numai o parte a sistemului corupt. Totui, dac al i colegi accept comportamentul

curupt, n timp ce monitorul nu face asta, acestuia i va fi extrem de dificil pentru a

ajunge n poziia pentru a primi informaia necesarpentru o monitorizare eficient .Organizaiile caracterizate printr-o corupie ntrit, este posibil s fi dezvoltat

un sistem n care agenii se protejeazunii pe ceilal i.

Totui, atta timp ct memoria structurilor vechi corupte exist nc , i agenii

reformai sunt de prere c rela iile recente non-avantajoase, non-corupte sunt numai

temporare, terapia oc iniial nu este suficient . O structur nou , descris n

amnunime i credibil, privind tranzaciile non-corupte trebuie sse construiasc acolo

unde motivarea individului trebuie sa se schimbe de la cea pur economic.

Asemenea consideraii tind spre a fi pesimiste pe termen scurt, dar pe termen

lung, dezvoltarea i maturitatea social este posibil s rezulte n declinul corup iei.

24 Treisman, Daniel (2000): The causes of corruption: a cross national study, Journal of PublicEconomics, vol. 76, pag. 399-457.25 Paldam, M. (1999a): The big pattern of corruption: Economics, culture and the seesaw dynamics,Working Paper No. 1999-11, Department of Economics, University of Aarhus.

22


23/93

Totui, acest lucru nu nseamn c , reducnd corupia prin orice mijloace pe termen

scurt, vor spori astfel ratele de cretere i vor conduce la reducerea srciei (Khan,

1999)26. innd aceste posibile scenarii n minte, vom trece n revist pe scurt ni te

abordri curente privind lupta mpotriva corupiei n seciunile urmtoare.

1.3.1 Tipologii ale strategiilor anti-corupie

Strategiile anti-corupie pot fi tipologizate n moduri diferite:

(A) Prin tipul instrumentelor de politic sugerat, de exemplu, dac este monitorizat i

concentrat pe control sau concentrat pe motivarea agenilor corupi.

B) Prin motivarea campaniei, de exemplu dac inta lui major este s mbun teasc

eficiena administraiei, sau srectifice nedrept i, sau sse descotoroseasc de adversarii

politici.

(C) Prinpoziia agenilor int, de exemplu dacei sunt aduna i n cteva sectoare sau se

afln pozi ii nalte sau joase i aa mai departe.

D) Prin efectul acceptabil al politicii.

(E) Prin tipul de organizaie care initiaz strategia anti-corup ie.

n mod curent, referindu-ne la tipul (E), pot fi identificate patru niveluri largi sau tipuri de

strategii anti-corupie n rile n curs de dezvoltare:

(1) Internaional;

(2) Naional;(3) Local sau nivelul cetaeanului i

(4) Populist.

26Khan, Mushtaq (1999): The new political economy of corruption, Department of Economics, School ofOriental and African Studies, University of London, working paper.

23


24/93

Aceste strategii sunt subliniate n tabelul 1.

Banca Mondial i politicile FMI

Eforturile OECD pentru a incrimina mita transnaional

Politicile UNDP i UN1. INTERNAIONAL

Interveniile Transparency Internaional2. TRANSNAIONAL Activitatea de Practici Corupte Strine ale SUA

Proceduri i training ntre stat i instituiile sectorului

public

Abordrile culturii serviciului

Insule de integritate

Construcia capacitii de design a corupiei

Abordari legale, incluznd finantarea de stat a partidelor

i ntlnirile patronajului

Ageniile anti-corupie

Auditor Generals i supravegherea parlamentar

3. NAIONAL

Cooperarea cu poliia i cooperarea inter-agenii

Minimizarea corupiei de mic importan prin protec ia

mpotriva naturii extractive i arbitrare a statului

Reforma structural, descentralizare i de reglementare

Noi proceduri adminsitrative (jurisdicii, customerizarea

serviciilor publice i studiile privind furnizarea

serviciilor)

Plngeri i ndreptri

Supravegherea comunitii

3. LOCAL SAU NIVELUL

"CETEANULUI"

Media

Concedieri

A da exemple (umiliri publice i execuii, tribunalecvasi-oficiale)

4. POPULIST

Campanii de renarmare moral i noi ceteni

24


25/93

Sursa: Riley (1998)27 bazat pe Doig (1995) i Doig i Riley (1998).

1.3.2. Implementarea strategiilor anticorupie. Provocri strategice

Dei tipologia corupiei prezentat anterior furnizeaz un cadru pentru a putea

defini strategiile anticorupie individuale fiecrui model de corupie existent, n diferite

contexte, exist un num r de principii care sunt eseniale n a operaionaliza o strategie

efectiv. Ele furnizeaz un cadru operativ pentru a ncepe lupta anticorup ie, crend in

acelai timp credibilitate n spatele strategiei anticorupie i n a crete sustenabilitatea

strategiei in timp.

Provocri strategice

Prima provocare pe care toate rile aflate n tranziie se confrunt n lansarea

strategiei anticorupie este lidership-ul credibil. Un program anticorupie nu poate fi

impus din afar ci reclam un lidership comun, din interiorul statului, ideal fiind de la

cele mai nalte nivele ale statului. Este clar c, credibilitatea statului, care este

subdeterminat de corup ia de peste tot, creeaza un potenial vicios. Unde preedinii i

minitrii nu doresc s fac fa provoc rii lidership-ul, acesta poate proveni de la un

anumit ministru cu resurse pentru a lansa strategii anticorupie n zona sa de activitate sau

de la un executiv regional ce dorete sschimbe ceva n localitatea lui.

Cea de-a doua provocare este aceea de a gsi un punct de intrare pentru lupta

anticorupie. Datoritmagnitudinii sarcinilor c rora trebuie sle fac fa cele mai multetri, este greu s ncepi de la un punct unde scopurile sunt fezabile iar rezultatele tangibile

pot fi realizate ntr-o anumit perioad de timp care creeaz sprijin pentru reforme

viitoare. Micile ctiguri pot furniza prghii esentiale pentru a influenta opiniile publice.

Punctele de intrare ar trebui alese astfel nct s atace problemele mari care r spund

opiniei publice sau nemulumirii mediului de afaceri. A treia provocare este aceea de a

detalia diagnosticul naturii i extinderii corupiei n anumite ri. Experiena a demonstrat

deja co inspec ie asupra gospodriilor domestice, firme i oficiali publici pot reprezenta

o armputernic n strategia anticorup ie. Scopul unui asemenea exerciiu este aceea de a

dobandi informaii eseniale despre natura corupiei

27Riley, Stephen R. (1998): The political-economy of anti-corruption strategies in Africa, The EuropeanJournal of Development Research, 10 (Iunie): pag. 129-159.

25


26/93

Evaluarea culturii politice este o alt provocare, pentru a evalua initia ivele care

condiioneaz fezabilitatea instrumentelor particulare de reform . Cultura politic se

refer la modul cum autoritatea este exercitat i diseminat la diferite institu ii. O

component viitoare a culturii politice se refer la gradul de ncredere pe care oamenii l

simt n instituiile unde lucreaz. ncrederea este de asemenea un important determinant

al capitalului social i a capacitii comunitilor de a coordona eforturile lor i de a

aciona ca participani efectivi n strategia anticorupie. Aceasta depinde n conturarea

reformelor de a apela la iniiative ce influenateaz cei mai importan i actori. Eforturile ar

trebui fcute pentru a contura strategii anticorupie win-win care promoveazinteresele

i reputaiile majoritii politicenilor i a oamenilor de afaceri n timp ce furnizarea

externaliti positive precum cresterea economica, nrirea guvernrii sau reducerea

srciei i inegalitii.

Succesiunea

Nu exist o formul simpl pentru o n iruire adecvata reformelor anticorup ie.

niruirea ar trebui sa fie dezvoltat ca r spuns la anumite constrngeri particulare

identificate n fiecare ar. Cu toate acestea, niruirea (ordinea) ar trebui schiat astfel

ncat s creasc credibilitatea lidershipului i s se asigure rezultate timpurii tangibile

pentru a ntri componenta reformelor de-a lungul timpului. n anumite ri, credibilitatea

strategiei anticorupie se poate sprijini pe capacitatea lideshipului politic de a face o

schimbarea iniial, vizibil la nivel nalt. Aceasta ac ioneaz ca un indicator alangajamentului de la nivel nalt i ca un semnal pentru aceia de la nivelele inferioare al

cror comportament trebuie s se schimbe. n alte ri eforturile de a ataca contracara

fenemenulstate capture frontal n etapele timpurii poate fi imposibil sau chiar periculos

pentru cei implicai. Singurele puncte de intrare (de abordare) posibile i singurele puncte

de cstig pot fi n sectoarele particulare, de exemplu ca cel al educatiei, unde este puin

probabil s fie strnite furia unor interese economice puternice. Chiar i n aceste cazuri

msurile de ntrire a responsabilitii nu poate fi amnat prea mult, sau absen a lor

poate determina n cele din urma credibilitate att pentru strategie ct i pentru lidership.

n afara regiunii primul impuls n lupta anticorupie este adesea s i love ti pe

contavenieni ncercnd s nu ataci cele mai fundamentale cauze ale corup iei. Dei

ntrirea efectiv trebuie s fie parte a oricarei strategii credibile, nt rirea singur este

puin probabil sconstituie o strategie de success. n multe ri instituiile juridice i de

26


27/93

aprare a legii rmn o parte a problemei, nu sursa soluiei. Acuzrile pot fi anulate.

Deciziile judiciare pot fi cumprate sau lsate la infinit. Poliia poate lucra pentru fore

private de securitate dect pentru interesul public. n asemenea cazuri ntrirea abordrii

poate deveni un instrument de represiune sau victimizare politic. Ordinea reformelor ar

trebui sa nceap prin a ataca ini iativele i instituiile care favorizeaz corup ia i s

educe i savertizeze asupra costurilor sociale ale corup iei. Ultimul scop este acela de a

ne ndrepta ctre creterea ncrederii n normele i valorile care trebuie mparite n loc de

msuri de ntrire inadecvate.

Sustenabilitatea

Sustenabilitatea strategiei anticorupie depinde in orice context de trei dimensiuni:

In primul rand necesita o cantitate critica de reforme mutuale puternice care sa fie

comprimate intr-un program. Insule isolate de integritate pot furniza un punct

important de intrare si un efect de demonstratie valabila, dar poate supravietui doar o

perioada mica de timp inainte de a fi inghitita de coruptia de la celelalte nivele. Din

dorinta de a fi o reinrire reciproca strategia trebuie sa fie echilibrata. Aceasta sugereaza

un mix de masuri de preventive si masuri de inrire combinate cu o implicare

substantiala publica si o educatiei pentru a inri componentele reformei. In al doilea

rand sustenabilitatea necesita o eventuala dezvoltare a unei coalitii din exterior pentru a

sprijini strategia. Desi pentru a castiga in lupta anticorupie este necesar o abordare

initiala ingusta strategia care se bazeaza doar pe ledershipul de nivel inalt va fi vulnerabilla multe incertitudini ale procesului politic. Angajamentul politic de a castiga intrare

trebuie sa fie exstinsa pentru a incorpora institutii cheie ale statului si organizatiile

societatii civile. Micile intreprinderi precum si cele de marime medie, intreprinderi,

societati profesionale, asociatii de comert si sindicatele pot servi de asemenea ca

importanti parteneri in strategia anticorupie. Dezvoltarea unei coalitii exterioare va

reduce vulnerabilitate strategiilor anticorupie si schimbarea lidershipului si asigurarea ca

politicienii nu vor ignora la problemele corupiei si riscurile lor.

Unde societatile civile raman sever reprimate sau emergenta lor este destul de

inceata, o combinatie de teama si/sau o lipsa de familiaritate cu implicarea civica poate

inhiba participarea populara in strategia anticorupie. Strategia va avea nevoie de

includerea anumitor componente care pot s accelereze emergen a prin cercetarea si

examinarea grupurilor clientelare, promovand actiunea colectiva, dand cuvant celor

27


28/93

saraci, si stabilind monitorizarea serviciilor guvernului atat la nivel national cat si la nivel

local. Donatorii externi pot juca si ei un rol in gasirea si sprijinul mecanismelor vocii,

dar trebuie vazut ca ei sa nu domine sau sa ocupe locul din fata, in dezvoltarea unei

autentice si autonome participari bazate sustenabil pe comunitate. In final,

sustenabilitatea reclama resursele i expertiz necesar, de a putea vedea reformele

complicate, de-a lungul timpului, si pentru a putea furniza rezultate timpurii notate

anterior. Aceasta implica un mix de masuri pe termen scurt si programe de finantare

adecvate pe termen mediu care pot sapa adanc in sublinierea cauzelor corup iei si

construirea institutiilor care sa ii poata rezista. Reformele bine intentionate care nu sunt in

mod realistic concepute cu resurse suficiente si expertiza vor rata. Guvernele trebuie sa

asigure bugete ca si administratori competenti la aceste programe.Societatea civila poate

face foarte multe si de una singura (prin propriile puteri). Asociatiile de afaceri si ONG-

urile pot ajuta in identificarea prioritatilor si pot monitoriza rezultate, dar ei nu pot

furniza vointa politica si resursele statului de care in cele din urma este nevoie pentru a

reforma statul si a crea cadrul pentru piete transparente si competitive.

28


29/93

Capitolul II

Corupia i mediul adminsitrativ. Efectele corupiei asupra

activitii statale

2.1.Fenomenul state-capture

Legat in acelasi timp de activitatea de guvernare i de sistemul administraie

publice trebuie menionat formele pe care fenomenului corupiei il capt n rile aflate

in tranzitie i nu numai. Prbuirea economiei planificate n rile Europei Centrale i de

Est a determinat o schimbare radicala formelor de manifestare a corup iei. Diminuarea

brusca rolului statului n economie, lipsa unor solu ii operaionale, oportune i eficiente

de privatizare, precum i diminuarea eficienei actului de justiie a determinat accentuareai apariia de forme noi ale actului de corupie. n acest fel i ntr-o perioad scurt de

timp, un grup restrns de persoane a acumulat averi impresionante. Astfel, corupia i

economia subteran creeaz premisele apari iei unor grupuri de interese, care, datorit

influenelor lor, nu se subordoneaz legisla iei naionale i controleaz sistemele politice

i economice naionale. Joel Hellman and Daniel Kaufmann (2001)28 analizeza acest

fenomen i incearca sa ofere o perspectiva a ceea ce in literature de specialitate s-a impus

drept state capture. n acelai demers empiric se situeaz i lucrarea coorodonat de

Sanjay Pradhan - Anticorruption in Transition (2000). Conceptul de state capture se

refera la aciunea unor indivizi, grupuri sau firme, fie din sectorul public, fie din sectorul

privat care au posibilitatea s influen eze creerea legilor, a reglemenrilora, a decretelor

sau a politicilor guvernamentale in propriul avantaj, ca rezultat al gradului scazut de

transparensau a unor masuri ilegale luate de catre deciden i publici. Decidenii publici

pot devenii la randul lor persone interesate de acest process in momentul in care, abuznd

de poziia pe care o au, creeza reglemenri n propriul interes. Astfel oficialii statului pot

uneori utiliza de poziia lor pentru a acapa intreprinderi, ori pot beneficia de fonduri

publice in interes personal, far ca altciva sa mai fie implicat. Dar statul mai poate fi

acaparat si de actori din cadrul propriului sistem institutional de parlament, de aguvern

sau de puterea judecatoreasca. Minitrii pot crea reglemenri legi sau politici fiscale in

28 Hellman Joel si Kaufmann Daniel, Confronting the challenge of state capture in transition economies,Finance and Development, 2001, Vol. 38, no. 3

29


30/93

propriul benefiu sau al propriilor interese financiare. Sunt multe forme ale coruperii

statului. Distinciile se pot face intre tipurile de institutii care sunt corupte legislative,

executive, juridice sau ale agentii abilitate. Alte discuii se pot deschide asupra celor care

le captureaza firmele private, liderii politici, sau grupurile de interese restranse. Se

poate chiar face o distincie ntre natura beneficiilor facute oficialilor publici in schimbul

coruperii mita directa, compensare de servicii ilicite, drepturi de control informale.

Totui toate formele de corupere a statului se indreapta spre extragerea de avantaje de la

stat pentru un grup restrans de indivizi, firme sau sectoare prin distorsionarea cadrului

legal si normativ de baza cu pierderi potential enorme pentru societate in ansamblu. Ei

prospera acolo unde puterea este foarte concentrata, interesele sociale care i-ar putea

contracara sunt slabe si canalele formale de influenta politica si intermedierea interesului

sunt slab dezvoltate.

n anumite ri, anumite grupuri au dispus de bunurile scoase la privatizare prin

intermediul unor mecanisme inchise create in mod special pentru a prevenii orice forma

de concurenta si pentru a benefia ei insisi de bunurile scoase la privatizare. Terenul fertil

pentru o astfel de situaie l constituie proprietatea statului asupra unei mari pri din

economie. Numirea in funciile de conducere din aceste intreprinderi constituie un

rezultat al unor tranzacii ilegale, ce au drept finalitate, crearea unui sistem de srcire i

in final de falimentare a respectivei intreprinderi prin acordarea de contracte

prefereniale, neplata facturilor pentru produsele livrate, contracte dezavantajoase s.a.m.d.

Una din modalitile de prevenire a acestui fenomen il constituie reglemenatrea

foarte clara a conflictului de interese. Conflictul de interese att din sectorul public ct i

din cel privat au devenit un motiv major de preocupare n ntreaga lume. n sectorul

guvernamental i n cel public, conflictele de interese sunt de multvreme obiectul unei

politici specifice; abordrile legislative i administrative au avut scopul de a susine

integritatea i luarea deciziilor n mod dezinteresat n instituiile guvernamentale i

publice. i n sectorul privat exist de mult preocup ri legate de integritatea n afaceri in mod special de protejarea intereselor acionarilor i a marelui public.

n acelai timp este de la sine ineles c nu trebuie exclus in totalitate influen a

sistemului privat asupra sistemului public, a sistemui politic. Este normal ca mediul

privat sa fie interesat de deciziile politice. Aceasta este o caracteristica a oricaui sistem

30


31/93

politic. Ceea de deosebeste actiunea de state capture de alte forme de influenare a

deciziei politice, cum ar fi lobby-ul, este mecanismul prin care intersele publice

interactioneaza cu statul.

Referitor la acest subiect, presedintele rus Vladimir Putinafirma cu ocazia unuiei

intalniri cu oamenii de afaceri: Vreau sa va atrag atentia ca ati creat sub conducerea

dumneavoastra, prin intermediu unos structuri politice si quasi-politice un adevarat

stat..(Hellman 2000).

Exemplificatoare pentru acest proces este analiza realizata de Banca Europeana

pentru Reconstructie si Dezvoltare impreuna cu Banca Mondiala, prin intermediul

Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS).

Linia subtire aflata in capatul fiecarei bare reprezinta marginea statistica de eroare (calculata pentru fiecare

tara in parte . Sursa: Hellman, Jones, and Kaufmann (2000).

31


32/93

Conceptul de state capture(conform Bncii Mondiale)

Se spune ca ageniile abilitate ale statului sunt corupte atunci cand ele dirijeaza afacerile cu interesprivat ale celor care le manevreaza in contadicie cu interesul public pentru care au fost destinate ini ial.Dei agest gen de corupere se poate produce prin asigurarea de castiguri personale, atat directe ct iindirecte, prin intermedierea de afaceri cu oficialii statului, nu se limiteaza la influenarea prin mijloace

de corupie. Coruperea statului este un concept mai vast in sensul ca el cuprinde formularea legilor,regulilor i decretelor de catre o gama larga de institutii ale statului, inclusiv executivul, ministerele iagentiile statului, legislativul i judiciarul. In acelai timp, coruperea statului are o definitie mai restransacare se concentreaza exclusiv pe forme de influenta ilicite, nelegitime i netransparente. Cine poatecorupe statul? Adesea, corupatorii sunt indivizi, grupuri sau firme din sectorul privat care cauta scutiride taxe sau alte avantaje din partea statului. Totui, oricare dintre actorii, care au acces la oficialii publicii la capacitatea de a asigura beneficii private acestor oficiali pentru a obtine avantaje in procesul deguvernare, poate fi un potential corupator. Intr-adevar, inii oficialii publici pot corupe statutul dacaabuzeaza de autoritatea lor pentru a da o alta forma institutiilor i legilor, in principal pentru a-i urmaripropriile interese financiare in ciuda dezavantajarii interesului public, dei identificarea i masurareaexacta a unor asemenea conflicte de interese sunt apropare imposibil de realizat in contextul tranzitiei.

Influenta intereselor private asupra deciziilor statului este o trasatura specifica a tuturor sistemelorpolitice. Ceea ce diferentiaza coruperea statului ca forma de coruptie de formele convenionale aleinfluentei politice, precum lobby-ul, sunt mecanismele prin care interesele private interactioneaza custatul. Coruperea statului se produce prin asigurarea ilicita de castiguri private oficialilor publici princanale de acces infromale, netransparente i evident preferentiale.Se produce i din lipsa unor granite clare intre interesele politice i cele de afaceri ale oficialilor statului,ceea ce a reprezentat o caracteristica proeminenta a multor tari aflate in tranzitie. In toate formele ei,coruperea statului tinde sa submineze sau chiar sa substituie, canalele legitime i transparente deinfluenta politica i intermediere a intereselor, reducand accesul grupurilor i intereselor competente laoficialii statului. Diferitele forme ale coruperii statului diferentiate dupa tipurile de corupatori (e.g., firmeprivate, politicieni, grupuri etnice, armata) i a diferitelor institutii ale statului implicate (e.g., ramura

executiva, legislativa, judiciara sau alte institutii abilitate) vor avea fara indoiala dinamica i consecinteleproprii. Astfel, coruperea statului in sine poate fi infatise o gama larga de relatii diverse. Reducereacoruperii statului implica eliminarea din partea statului a influentei sectorului privat in formulareapoliticilor, regulilor i legilor statului. Intr-adevar astfel de influenta poate fi un factor important careaccelereaza atat reforma politica cat i pe cea economica. Aceasta problema nu se va rezolva nici prinlegalizarea platilor private catre oficialii publici. Reducerea coruperii statului implica mai degrabaschimbul influentei sectorului privat din ilicit, netransparent i evident preferential al canalelor de accesin forme competitive de intermediere a intereselor. Implica, de asemenea, dezvoltarea unor granite maiclare intre rolurile politice i de afaceri ale oficialilor statului pentru a preveni conflictele de interse.Totui problema in multe tari aflate in tranzitie este exacerbata de marea concentrare a puterii politice, decanalele formale slab dezvoltate ale influentei politice i de intermedierea de interese i organizarea slaba

a contracarii intereselor atat in economie cat i in societatea civila.

32


33/93

2.2.Forme ale corupiei n cadrul sistemului administrativ

2.2.1. Plai pentru a obine contracte majore i concesiuni

Plaile corupte pentru a ctiga contracte majore i concesiuni, sunt, in general,

pstrate de catre marile afaceri i de catre autoritile de la nivel inalt. Cazurile

importante reprezinto cheltuial substan ialde fonduri i au o influenmajora asupra

bugetului guvernului si asupra perspectivelor de dezvoltare a rii. Aceste afaceri sunt,

prin definitie, rezerva autoritatilor centrale si, adesea, implica si corporatiile

multinationale care functioneaza singure sau reunite cu asociati locale.

Dac guvernul este un cumparator sau o parte contractant , exista cateva motive

pentru a plati autoritatile. Mai intai, o firma poate sa plateasca pentru a fi inclusa pe lista

de licitatanti precalificati si pentru a limita lungimea listei. In al doilea rand, ea poate sa

plateasca pentru informatia interna. In al treilea rand, mita poate sa convinga autoritatile

sa structureze specificatiile de licitatie, astfel incat firma corupta sa fie unicul furnizor

calificat. In al patrulea rand, o firma poate sa plateasca ca sa fie selectata contractor

castigator.

n cele din urma, odata ce o firma castiga contractul, ea poate sa plateasca pentru

a primi preturi mai umflate sau pentru a reduce din calitate.

Coruptia in contractare apare in fiecare ara - chiar si in acele ri de pe treapta

cea mai inalta a indexului onestitatii, ca de exemplu rile scandinave, Singapore, si Noua

Zeelanda. Cateva exemple vor sugera domeniul de posibiliti.In Paraguay, coruptia ca recompensa in contractele internationale de infrastructura

in timpul regimului presedintelui Alfredo Stroessner (1954-1989) a crescut in mod

specific de la 10 la 20 de procente. Coruptia a determinat o crestere a pretului barajului

de la Itaip la granita braziliana si a condus la construirea unor proiecte care au depasit

nevoile nationale (Nickson 1996: 244-245). In Indonesia, in anii 1970, doua companii

germane au raportat ca au platit unei autoritati a companiei de ulei, proprietate a statului,

mita care reprezenta 20% din valoarea contractelor de construire pentru o otelarie (

Schwarz 1994).

In Zimbabwe, intelegerea secreta dintre ministrii din Posta si Telecomunicatie, si

o companie de telecomunicatie suedeza, a dejucat procedurile de baza organizate local.

33


34/93

Au fost relatate retururi in valoare de 7,1 milioane de dolari.29 Intr-o afacere aviatica din

Corea de Sud, cateva companii americane au platit mita Presedintelui Roh Tae Woo. Au

fost chestionati furnizori multinationali, dar au negat implicarea. Intr-o alta afacere cu

arme, consilierul in securitate nationala al lui Roh Tae Woo a recunoscut ca a primit mita

in valoare de aproximativ 300 000 de dolari.30 Un scandal major in Singapore a implicat

cateva firme multinationale si o autoritate de rang inalt a Ministerului pentru Utilitati

Publice. Autoritatea a fost platita pentru a dezvalui informatii confidentiale despre cei ce

au facut oferte la licitatii. Cazul a dus la trecerea pe lista neagra a cinci multinationale

mari implicate in scandal. Oficialul a primit paisprezece ani de inchisoare.31

Coruptia la nivel inalt nu este limitata la rile in curs de dezvoltare care au de-a

face cu afacerile multinationale. Scandaluri similare de procurare a contractelor sunt

frecvente in rile industrializate.

In Germania, mitele au fost platite pentru a se castiga contracte in valoare de 2

miliarde de marci germane, pentru constructia Terminalului 2 al Aeroportului din

Frankfurt. Conform procurorului public, coruptia a dus la o crestere a preturilor de la 20

la 30%.32 In cadrul departamentului francez Seine-Maritim, paisprezece oameni au fost

acuzati de corupie in legatura cu contractele pentru achizitionarea de calculatoare.

Functionarii de stat au deformat procedurile normale ducand la o pierdere estimata la 50

milioane de franci, conform Departmentului Francez de Interne.33 In Belgia este posibil

sa se fi platit mita in valoare de 1,9 milioane de dolari liderilor din partidul Socialist inlegatura cu un contract de aparare.34 In Italia, costul catorva proiecte de constructii

majore publice pare-se ca a scazut dramatic dupa anchetele anticorup ie de la inceputul

anilor '90. Costul de constructie al metroului din Milan a scazut de la 227 milioane per

kilometru in 1991 la 97 milioane in 1995. Costul unei sine de legatura a scazut de la 54

29Economic Inteligent Unit, Raportul trimestrial din Zimbabwe, 6/9530 eful unui conglomerat koreean a fost acuzat ca a dat 65000 de dolari consilierului. El a admis ca a datbanii dar a spus ca a fost un cadou. Fostul consilier de securitate al lui Roh arestat sub acuzatii decoruptie,Agentia France Presse, 13 Decembrie, 1995; Seoul se zguduie pe masura ce fostii presedinti

sunt acuzati de insurectie. Jane's Defense Weekly, 10 Ianuarie, 1996;" Directorul S. Koreei Daewoo seconfrunta cu acuzatiile de dare de mita,Reuters North American Wire, 17 Ianuarie, 1996.31Singapore expune indicii privind icebergul coruptiei, Financial Times, 15 februarie, 1996.32 Proba de coruptie de la Aeroportul German se adanceste:cinci persoane arestate si 20 de companiianchetate. Financial Times, 2 iulie, 1996; Valul de coruptie germana cere actiuni, Reuter Business

Report, 25 septembrie, 1996.33 Transparency International Newsletter, iunie 1996, raportand asupra unui articol din Le monde, 19martie, 1996.34 Tentaculele din scandalul de aparare se intind catre noroi, Financial Times, 19 octombrie, 1995;Belgienii cauta sa-l aresteze pe Dassault,Financial Times, 10 mai, 1996.

34


35/93

milioane per kilometru la 26 milioane, si un terminal nou intr-un aeroport este estimat la

costul de 1,3 milioane de dolari de la 3,2 milioane de dolari. (Wiehan 1997). Licitatiile de

succes complete legate de contractorii publici au fost relatate a fi cu 40-50 de procente

mai scazute in 1997 decat cu cinci ani inainte ( della Porta si Vannucci 1997a: 524). Cel

mai recent scandal la scara larga din Departamentul de Aparare al Statelor Unite a fost

Operatiunea III Wind, o inscenare a Biroului Federal de Investigare care a dus la

condamnarea de cincizeci si patru de indivizi si zece corporatii pentru dezvaluirea

specificatiilor tehnice privind licitatiile competitive pentru contracte in schimbul banilor

si al slujbelor.35

Nu toate scandalurile de procurare si contractare implica constructii la scara larga

sau proiecte de bunuri de capital. Bunurile care sunt folosite in consum reprezinta primi

candidati pentru platile ilegale, deoarece poate fi dificil ulterior sa descoperim daca ele au

fost livrate sau nu. In Malawi, de exemplu, auditorii au descoperit ca milioane de dolari

din imobile neexistente au fost achizitionate de catre Fondul de Presa

Guvernamental.36 In Kenya, guvernul a pierdut aproape 1,5 milioane de dolari prin

achizitia ilegala de medicamente de catre Ministerul Sanatatii.37

Exista ceva distinctiv despre toate aceste cazuri, altceva decat dimensiunea

afacerilor? Pe de o parte, apar a fi similare cu cazurile in care guvernul are parte de un

beneficiu scazut. Ca si mai devreme, coruptia sistemica poate sa prezinte ineficiente care

reduc competitivitatea. Poate sa restranga numarul de licitanti, sa-i favorizeze pe cei ceau relatii in interior in defavoarea celor mai eficienti candidati, sa limiteze informatia

disponibila participantilor, si sa introduca costuri de tranzactie.38 Totusi, scara afacerilor

corupte si implicarea autoritatilor de la nivel inalt prezinta preocupari noi. Mai intai, daca

autoritatile de rang inalt, incluzand si seful statului, sunt preocupate, in primul rand, cu

maximizarea castigului personal, ele pot sa favorizeze un nivel ineficient, structura, si

perioada de timp a investitiei. In al doilea rand, deciziile investitorilor pot fi afectate de

faptul ca acestia se confrunta cu conducatorii politici corupti.

35Noelker, Shapiro, si Kellogg (1997)36 Transparency International Newsletter, decembrie 1995, raportand asupra unui articol din Saturday

Nation,14-20 octombrie, 1995.37 Transparency International Newsletter, iunie 1996, raportand asupra unui articol din Daily Nation, 3mai, 1996.38 Da-hsiang Donald Lien (1990a, 1990b) dezbate in amanunt aceste dificultati si arata ca o autoritatecorupta care discrimineaza in favoarea unor licitatori, va selecta adesea o parte contractanta ineficienta.Vezi, de asemenea, Susan Rose-Ackerman: (1978:121-132) model de coruptie in contractarea publica.

35


36/93

2.2.2. Privatizarea mijloc de reducere sau de cretere a corupiei?

Privatizarea poate reduce corupia prin deplasarea anumitor bunuri de la controlul

statului i direcionarea lor n domeniul privat. Totui, procesul de transfer al bunurilor

ctre partenerii privai este ameninat de corupie. Multe stimulente corupte sunt

comparabile cu cele din contractele de premiere i concesiuni.

n loc s mituiasc o firm ce apar ine statului pentru a obine contracte i

tratament favorabil, cei care mituiesc pentru o companie public pot mitui oficiali din

sectorul privat sau din vrful guvernului. Mita poate fi solicitat introducerea pe list a

celor care mituie i firmele pot plti pentru a restriciona numrul celorlali ofertani.

nti, cnd ntreprinderi mari de stat sunt privatizate, nu poate fi o cale mai sigur

dect evaluarea bunurilor lor i taxele i regimul de reglementare care pot fi slab

specificate.

Nesigurana procesului creaz oportunit i pentru favorizarea corupiilor din

interior prin furnizarea de informaii nedisponibile publicului, informaii furnizate n

schimbul unor pli sau prin oferirea unui tratament special firmelor corupte n procesul

de privatizare. Chiar i procesul de evaluare poate fi corupt din interior sau exterior prin

ofert asupra bunurilor. n cazuri extreme nu se realizeaz nici o apreciere, i nu se

produce nici o licitaie.

Firma este premiat pentru cele mai bune rela ii politice: Vnzrile, la preurinestabilite au fost fcute adesea cu valori dubioase pentru c politicienii din partidul la

guvernare i alii nu aveau experienn afaceri (Welles i Kikeri 1989:668).

n Brazilia a devenit clar faptul c o rud al Pre edintelui Fernando Collar de

Mello a primit o firm privatizat (Manzetti i Blake 1996). Collar a cutat s foloseasc

reformele de piapentru a crea un imperiu financiar personal (Manzetti 1999). n Grecia

o companie italian a acuzat de mit Primul Ministru pentru tratament favorabil n

privatizarea companiei naionale de ciment (Savona i Mazonatte 1997:107). Exemple

similare vin din Argentina, Peru, Zair, Coasta de Filde, Tailanda i Slovacia pentru a

oferi doar cteva (Manzetti 1999; Pasuk i Sungsidh 1994, Van de Walle 1989).

Legi slabe n reglementarea conflictelor de interese duc la negocieri uoare.

n Argentina mai muli oficiali care se ocupau de procesul de privatizare a

autostrzii erau n conducerea companiilor care ctigau licitaiile pentru autostrzi.

36


37/93

(Manzetii 1999). n Venezuela, o firm de consultan american a organizat privatizarea

liniei aeriene de stat n ciuda legturilor sale cu liniile aeriene spaniole - Iberia (Manzetti

i Blake 1996). Mai trziu, Iberia a fost implicat n evaluarea liniei aeriene n ciuda

faptului cea nsu i plnuise sfac oferta companiei i ssfr eascprin a o cump ra.

(Celarier 1996).

Conform procurorului general, n Rusia procesul de privatizare din aceast ara

fost subminat de banca care n acelai timp au organizat licitaiile, au licitat i le-au i

ctigat39

n al doilea rnd, oficialii corupi pot prezenta informri ctre public care fac ca

respectiva s par compania slab n timp ce persoanelor interesate le prezint compania

ntr-o lumin bun . Persoanele interesate au astfel o poziie avantajoas n procesul de

ofertare. n mod similar, ofertanii corupi pot fi asigurai prin omisiunea i astfel

persoana interesatdin afar se poate baza pe o ofert avantajoas .

Evalurile ulterioare demonstreaz c privatizarea a fost un succes imens iar

companiile private au ctigat enorm. Observatorii din China i Ecuador au notat asfel de

cazuri. n Venezuela o banc important a fost subevaluat de ministerul na ional de

investiii prin acuzaii nefondate (Manzetii i Blake 1996).

Luigi Manzetti argumenteazc multe privatiz ri latino americane au determinat

creteri i nu scderi ale concentrii pieei (Manzetii 1999). El argumenteaz c

privatizarea companiei de telefonie n Argentina i utilitile electrice n Chile a fostrealizat n a a fel nct au dus la avantaje de monopol pentru ctigtori. Reglementrile

ulterioare au fost slabe. Astfel de afaceri nu sunt inevitabile.

Aparent, privatizarea telecomunicaiilor n Chile i electricitatea n Argentina au

ncurajat competiia i au limitat monopolul. (Manzetti 1997).

Dei nu au prezentat dovezi evidente ale corupiei, John Welles i Sunita Kikeni

(1989) au listat mai multe exemple de beneficii speciale pe care firmele le pot obine.

Chiar dac corup ia apare n timpul procesului de privatizare, rezultatul final

poate fi o firm privat competitiv cu o pia disciplinat . Dar mutnd o firm ntr-un

sector privat nu se asigur acela i rezultat. Mai nti firma, chiar dac de ine monopolul

ea menine o relaie strns cu statul. n definitiv, n afara fostelor ri socialiste multe

ntreprinderi publice sunt n industrie cu economii dezvoltate.

39Russian privatisation face crime probe Financial Times, February 6, 1996.

37


38/93

Capitolul III

Reforma administratiei publice n perioada de tranzitie.

3.1. Reforma administratiei publice. Caracteristici generale.

Pe plan mondial tendinta ultimilor douazeci de ani este cea a globalizarii si

dezvoltarii intense a sistemelor sociale. n acest nou context statele nationale sunt puse

ntr-o pozitie cu totul noua, n care institutiile si sistemele administrative trebuie sa fie

flexibile pentru a se adaptata acestor transformari. n noul context geopolitic

administratia publica centrala si locala au devenit factori definitorii n competitivitatea

economica a unei tari sau regiuni economice.

n perioada de dupa 1989 tarile Europei Centrale si de Est au suferit schimbari

fundamentale care au afectat vietile lor sociale si politice. n acest proces de

transformare se pot identifica anumite aspecte comune care sugereaza un model comun

al schimbarii sociale si politice. Printre aceste caracteristici putem enumera: tranzitia de

la sistemul unipartidist la unul pluripartidist, abandonarea principiului centralismului n

favoarea descentralizarii, adoptarea principiului separarii puterilor n stat. Se ncearca

ntarirea controlului statului asupra administratiei avnd n vedere necesitatea garantarii

actelor publice; se resimte nevoia de a legitima actele publice. Mai mult, exista unacord n ceea ce priveste necesitatea cresterii eficientei, eficacitatii si flexibilitatii

administratiei publice. n acest context al schimbarilor se produc o serie de modificari

n filosofia administrativa si a furnizarii de servicii sociale. Apare n prim plan ideea de

stat al bunastarii care s-a dovedit a fi solutia optima pentru tarile occidentale. La

aparitia sa n perioada anilor 50-60 statul bunastarii dispune de resurse abundente (

fiind nregistrata o perioada de crestere economica si dezvoltare puternica). n aceste

conditii cheltuielile publice se puteau situa la un nivel ridicat . n perioada respectiva

cheltuielile publice chiar au depasit cresterea economica. Era evident nsa ca n acest

ritm statul nu putea rezista multa vreme. Anii 70 marcheza debutul crizei statului

bunastarii. Odata cu criza petrolului din 1974 se declanseaza si criza statului bunastarii

acesta confruntndu-se cu probleme deosebit de complexe cum ar fi : cresterea

somajului, scaderea natalitatii si cresterea duratei de viata care au ca efect un proces de

38


39/93

mbatrnire a populatiei, cresterea costurilor sociale si a numarului celor n dificultate,

segmentare economica, o polarizare a economiei si implicit a societatii deoarece cei

care lucreaza n ramurile de vrf ale economiei beneficiaza de salarizare ridicata,

securitatea locului de munca, conditii bune de munca, posibilitati de promovare spre

deosebire de indivizii angajati n sectorul secundar care au drept beneficii contracte

de munca pe timp limitat, salarizare scazuta, putere scazuta a sindicatelor.

Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evolutia sistemelor administrative,

modelelor de organizare si probleme ale rationalitatii limitate intreaga dezbatere

moderna asupra reformei administrative se bazeaza pe termeni noi, deosebit de

interesanti precum reinventarea guvernamintului sau noul management public.

Ideea reinventarii guvernamintului s-a manifestat atit in Statele Unite cit si in

Europa; asa cum remarcau Osborne si Gaebler40, aparitia unui guvernmnt

antreprenorial constituie o evolutie inevitabila: guvern dupa guvern si sistem public

dupa sistem public, reinventarea este singura optiune posibila. Noile abordari in

materie de management public sint descrise ca o modernizare a organizatiilor

publice: guvernele din tarile cele mai dezvoltate sint pe cale a reconsidera sau revedea

ipotezele fundamentale in ceea ce priveste sectorul public/ privat Putem vorbi din

acest punct de vedere de descoperirea unui nou model in ceea ce priveste sectorul

public, un model de managerialism care se distinge de administratia birocratica

traditionala. Principalele componente ale noii tendinte se refera in principal la: etica ce lasa managerilor libertatea de a coordona, actiona si gira problemele

punerea in practica a criteriilor si masurilor de performanta explicite

importanta semnificativa acordata controlului rezultatelor cresterea concurenteidatorita contractelor pe durata determinata si a procedurilor de oferte publice

adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat introducerea disciplinei si controlului in utilizarea resurselorAcest model de actiune publica se incadreaza intr-un nou tip de cultura axata pe

rezultate intr- un sector public mai putin centralizat, cultura caracterizata prin:

privilegierea interesului pentru rezultate in termeni de rentabilitate, eficacitate sicalitate a serviciilor, inlocuirea structurilor organizationale puternic centralizate

40D. Osborne i T. Gaebler Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming thepublic sector, New York, 1993

39


40/93

si ierarhizate cu medii de gestionare descentralizata, in care deciziile asupra

alocarii resurselor si furnizarii de servicii sint mult mai apropiate de punctul

delivrare, permitind detinerea de informatii de la clienti si alte grupuri

interesate.

posibilitatea de a studia alternativele existente in furnizarea serviciilor publice,in ideea obtinerii unor efecte politice mai rentabile in ceea ce priveste costurile

importanta acordata eficacitatii serviciilor furnizate direct de sectorul public,prin crearea unor obiective de productivitate si crearea unor medii concurentiale

in interiorul si intre organizatiile sectorului public.

Analiza Coruptiei

Documents

Transcript of Analiza Coruptiei