G.R. No. L-16887 November 17, 1920

MIGUEL R. CORNEJO, petitioner, vs.ANDRES GABRIEL, provincial governor of Rizal, and the PROVINCIAL BOARD OF RIZAL, composed of ANDRES GABRIEL, PEDRO MAGSALIN and CATALINO S. CRUZ, respondents.

Gregorio Perfecto for petitioner.

 

MALCOLM, J.:

The petitioner in this case, the suspended municipal president of Pasay, Rizal, seeks by these proceedings inmandamus to have the provincial governor and the provincial board of the Province of Rizal temporarily restrained from going ahead with investigation of the charges filed against him pending resolution of the case, and to have an order issue directed to the provincial governor commanding him to return the petitioner to his position as municipal president of Pasay. The members of the provincial board have interposed a demurrer based on the ground that this court has no right to keep them from complying with the provisions of the law. The provincial governor has filed an answer to the petition, in which he alleges as a special defense that numerous complaints have been received by him against the conduct of Miguel R. Cornejo, municipal president of Pasay; that these complaints were investigated by him; that he came to the conclusion that agreeable to the powers conferred upon provincial governors, the municipal president should be temporarily suspended, and that an investigation is now being conducted by the provincial board.

Counsel for petitioner has argued, with much eloquence, that his client has been deprived of an office, to which he was elected by popular vote, without having an opportunity to be heard in his 

own defense. The respondents reply that all that the provincial governor and the provincial board have done in this case is to comply with the requirements of the law which they are sworn to enforce. Obviously, therefore, we should first have before us the applicable provisions of the Philippine law bearing on the subject of suspension of public officers.

Under the title of "Provincial supervision over municipal officers," Article IV of Chapter 57 of the Administrative Code, provides:

The provincial governor shall receive and investigate complaints against municipal officers for neglect of duty, oppression, corruption, or other form of maladministration in office. for minor delinquency he may reprimand the offender; and if a more severe punishment seems to be desirable, he shall submit written charges touching the matter to the provincial board, and he may in such case suspend the officer (not being the municipal treasurer) pending action by the board, if in his opinion the charge be one affecting the official integrity of the officer in question. Where suspension is thus effected, the written charges against the officer shall be filed with the board within ten days.

Trial of municipal officer by provincial board. — When written charges are preferred by a provincial governor against a municipal officer, the provincial board shall, at its next meeting, regular or special, furnish a copy of said charges to the accused official, with a notification of the time and place of hearing thereon; and at the time and place appointed, the board shall proceed to hear and investigate the truth or falsity of said charges, giving the accused official full opportunity to be heard. 

The hearing shall occur as soon as may be practicable, and in case suspension has been effected, not later than fifteen days from the date the accused is furnished a copy of the charges, unless the suspended official shall, on sufficient grounds, request an extension of time to prepare his defense.

Action by provincial board. — If, upon due consideration, the provincial board shall adjudge that the charges are not sustained, the proceedings shall be dismissed; if it shall adjudge that the accused has been guilty of misconduct which would be sufficiently punished by reprimand, or further reprimand, it shall direct the provincial governor to deliver such reprimand in pursuance of its judgment; and in either case the official, if previously suspended, shall be reinstated.

If in the opinion of the board the case is one requiring more severe discipline, it shall without unnecessary delay forward to the Chief of the Executive Bureau certified copies of the record in the case, including the charges, the evidence, and the findings of the board, to which shall be added the recommendation of the board as to whether the official ought to be suspended, further suspended, or finally dismissed from office; and in such case the board may exercise its discretion to reinstate the official, if already suspended, or to suspend him or continue his suspension pending final action.

The trial of a suspended municipal official and the proceedings incident thereto shall be given preference over the current and routine business of the board.

Action by Chief of Executive Bureau. — Upon receiving the papers in any such proceeding the Chief of the Executive Bureau shall review the case without unnecessary delay and shall make such order for the reinstatement, dismissal, suspension, or further suspension of the official, as the facts shall warrant. Disciplinary suspension made upon order of the chief of the Executive Bureau shall be without pay and in duration shall not exceed two months. No final dismissal hereinunder shall take effect until recommended by the Department Head and approved by the Governor-General.

With the foregoing legal provisions in mind, certain aspects of the case can be disposed of without difficulty. Thus it cannot be seriously contended that the courts should interfere with an orderly investigation which is about to be conducted by the provincial board. Nor can there be any doubt as to the meaning of the law. A very minute and extensive procedure is provided by the Legislature for central and provincial supervision of municipal officers. The provincial governor, in receiving and investigating complaints against such officers, may take three courses. For a minor delinquency he may reprimand the offender; but if the maladministration in office is more serious he may temporarily suspend the officer, and thereafter may file written charges against the officer with the provincial board. The procedure followed before the provincial board and later on appeal to the Chief of the Executive Bureau, while interesting, does not concern us. The important fact is that the law, in permitting a provincial governor temporarily to suspend a municipal officer, makes no mention of a formal hearing of the charges.

In the exercise of this disciplinary power by the provincial governor, all that he can do before the presentation of formal charges is either to 

reprimand the officer or to suspend him temporarily from office. In the latter case the provincial governor's action is not a finality. The law is especially careful to guard the rights of officer charged with maladministration in office. But the point is made that, notwithstanding the provisions of the law and notwithstanding long official practice, the temporary suspension of a municipal officer, without an opportunity to be heared in his own defense, is in contravention of the provisions of the Philippine Bill of Rights concerning due process of law.

So much has been written on the subject of due process of law that is would be futile to enter into its intricate mazes. It is self-evident, however, that, in ordinary cases, to condemn without a hearing violates the due process of law clause of the American Constitution and of the Philippine Bill of Rights. It is for this reason that we can well understand the logic of those who cling to this through and to whom a contemplated violation of the Constitution is most repugnant. It is but fair, in ordinary cases, that a public official should not be removed or suspended without notice, charges, a trial, and an opportunity for explanation. But not permitting our judgment to be unduly swayed by sympathy for the petitioner's brave fight, and recalling again that the courts have ordinarily to give effect to legislative purposes, it is further only fair to mention certain exceptions to the due process of law rule, which would seem to include the instant case.

The fact should not be lost sight of that we are dealing with an administrative proceeding and not with a judicial proceeding. As Judge Cooley, the leading American writer on constitutional Law, has well said, due process of law is not necessarily judicial process; much of the process by means of which the Government is carried on, and the order of society maintained, is purely executive or administrative, which is as much due process of law, as is judicial process. While a day in court is a matter 

of right in judicial proceedings, in administrative proceedings it is otherwise since they rest upon different principles. (Weimer vs. bunbury [1874], 30 Mich., 201; Den. vs. Hoboken Land and Improvement Co. [1856], 18 How., 272 followed in Forbes vs. Chuoco Tiaco [1910], 16 Phil., 534; Tan Te vs. Bell {1914], 27 Phil., 354; U.S. vs. Gomez Jesus [1915], 31 Phil., 218 and other Philippine cases). In certain proceedings, therefore, of an administrative character, it may be stated, without fear of contradiction, that the right to a notice and hearing are not essential to due process of law. Examples of special or summary proceedings affecting the life, liberty or property of the individual without any hearing can easily be recalled. Among these are the arrest of an offender pending the filing of charges; the restraint of property in tax cases; the granting of preliminary injunction ex parte; and the suspension of officers or employees by the Governor-General or a Chief of a Bureau pending an investigation. (See Weimer vs. Bunbury, supra; 12 C.J., 1224; Administrative Code, sec. 694.)

Again, for this petition to come under the due process of law prohibition, it would be necessary to consider an office as "property." It is, however, well settled in the United States, that a public office is not property within the sense of the constitutional guaranties of due proces of law, but is a public trust or agency. In the case of Taylorvs. Beckham ([1899], 178, U. S., 548), Mr. Chief Justice Fuller said that: "Decisions are numerous to the effect that public offices are mere agencies or trust, and not property as such." The basic idea of government in the Philippine Islands, as in the United States, is that of a popular representative government, the officers being mere agents and not rulers of the people, one where no one man or set of men has a proprietary or contractual right to an office, but where every officer accepts office pursuant to the provisions of the law and holds the office as a trust for the people whom he represents.

Coming now to the more specific consideration of the issue in this case, we turn to the article by Prof. Frank J. Goodnow, generally considered the leading authority in the United States on the subject of Administration Law, in Vol. 29, Cyclopedia of Law and Procedure, and find the rules as to suspension of public officers laid down very concisely as follows: "Power to suspend may be exercised without notice to the person suspended." (P. 1405.) The citation by Professor Goodnow to support his conclusion is State of Florida, ex rel. Attorney-General vs.Johnson ([1892], 30 Fla., 433; 18 L. R. A., 410). It was here held by the Supreme Court of Florida that the governor could, under section 15 of the executive article of the Constitution, suspend an officer for neglect of duty in office without giving previous notice to the officer of the charge made against him.

A later compilation of the pertinent authorities is to be found in 22 Ruling Case Law, pp. 564, 565. On the subject of suspension of public officers it is heared said:

The suspension of an officer pending his trial for misconduct, so as to tie his hands for the time being, seems to be universally accepted as fair, and often necessary. . . . Notice and hearing are not prerequisite to suspension unless required by statute and therefore suspension without such notice does not deprive the officer of property without due process of law. Nor is a suspension wanting in due process of law or a denial of the equal protection of the laws because the evidence against the officer is not produced and he is not given an opportunity to confront his accusers and cross-examine the witnesses.lawph!l.net

The case to support the first sentence in the above enunciation of the rule is State vs. Megaarden (85 Minn., 41), which in turn is predicated on State vs. Peterson ([1892], 50 Minn., 239). In a discussion of the subject more general than specific, it was said:

The safety of the state, which is the highest law, imperatively requires the suspension, pending his trial, of a public officer, — especially a custodian of public funds, — charged with malfeasance or nonfeasance in office. Suspension does not remove the officer, but merely prevents him, for the time being, from performing the functions of his office; and from the very necessities of the case must precede a trial or hearing. Such temporary suspension without previous hearing is fully in accordance with the analogies of the law. It is a constitutional principle that no person shall be deprived of his liberty or property except by due process of law, which includes notice and a hearing, yet it was never claimed that in criminal procedure a person could not be arrested and deprived of his liberty until a trial could reasonably be had, or that in civil actions ex parte and temporary injunctions might not be issued and retained in proper case, until a trial could be had, and the rights of the parties determined. We have no doubt, therefore, of the authority of the legislature to vest the governor with power to temporarily suspend a county treasurer pending the investigation of the charges against him, of official misconduct.

The case cited by the editors of Ruling Case Law as authority for their second sentence is that of Griner vs.Thomas ([1907], 101 Texas, 36; 16 Ann. Cas., 944). The holding of the court here was that it is within the power of the legislature to authorize the temporary suspension of a public officer during the pendency of valid proceedings to remove such officer and as an incident to such proceedings, notwithstanding the fact that the constitution has given power to remove such officer only for cause and after a hearing. Notice and hearing are not preprequisites to the suspension of a public officer under a statute which does not provide for such notice and hearing.

The third case cited by Ruling Case Law comes from the United States Supreme Court. (Wilson vs. North 

Carolina [1897], 169 U.S, 586.) An examination of the decision, however, shows that while it tends to substantiate the rule, the facts are not exactly on all fours with those before us. Without, therefore, stopping to set forth the facts, only the following from the body of the decisioned be noted, viz.:

In speaking of the statute and the purpose of this particular provision the Supreme Court of the State said: "The duty of suspension was imposed upon the Governor from the highest motives of public policy to prevent the danger to the public interests which might arise from leaving such great powers and responsibilities in the hands of men legally disqualified. To leave them in full charge of their office until the next biennial session of the legislature, or pending litigation which might be continued for year, would destroy the very object of the law. As the Governor was, therefore, by the very and spirit of the law, required to act and act promptly, necessarily upon his own findings of fact, we are compelled to hold that such official action was, under the circumstances, due process of law. Even if it were proper, the Governor would have no power to direct an issue like a chancellor."

The highest court of the State has held that this statue was not a violation of the constitution of the State; that the hearing before the Governor was sufficient; that the office was substantially an administrative one, although the commission was designed by a statute subsequent to that which created it, a court of record; that the officer taking office under the statute was bound to take it on the terms provided for therein; that he was lawfully suspended from office; and that he was not entitled to a trial by jury upon the hearing of this case in the trial court. As a result the court held that the defendant had not been deprived of his property without due process of law, nor had he been denied the equal protection of the laws.

x x x           x x x           x x x

We are of opinion the plaintiff in error was not deprived of any right guaranteed to him by the Federal Constitution, by reason of the proceedings before the Governor under the statute above mentioned, and resulting in his suspension from office.

The procedure was in accordance with the constitution and laws of the State. It was taken under a valid statute creating a state office in a constitutional manner, as the state court has held. What kind and how much of a hearing the officer should have before suspension by the Governor was a matter for the state legislature to determine, having regard to the constitution of the State. (There can also be cited as supporting authority State ex rel. Wendling vs. Board of Police and Fire Commissioners [1915], 159 Wis., 295; Sumpter vs. State {1906], 81 Ark., 60; Gray vs. McLendon [1901], 134 Ga., 224; State vs. Police Commissioners, 16 Mo. App., 947; Preston vs. City of Chicago [1910], 246 III., 26; and People vs. Draper [1910], 124 N.Y.S., 758, where it was held that the legislature has the right to authorize an officer to remove an appointive or elective officer without notice or hearing.)

Certain intimations have been made that under the procedure prescribed by the law an injustice might be done municipal officers. Such suppositions are not unusual even as to cases before the courts, but in this as in all other instances, the presumption always is that the law will be followed and that the investigation and the hearing will be impartial. In the language of Justice Trent in Severino vs. Governor-General ([1910], 16 Phil., 366, 402), "the presumption is just as conclusive in favor of executive action, as to its correctness and justness, as it is in favor of judicial action." We entertain no doubt that the provincial governor, fully conscious of the trust reposed in him by the law, will act only in cases where strong reasons exist for exercising the power of suspension and upon a high consideration of his duty.

The suggestion that an unfriendly governor might unduly delay the hearing is also without much force. The same might be said of any administrative officer, or in fact of any judicial officer. The presumption, again, is that every officer will do his duty promptly, and if he does not, certainly a remedy can be found to make him do so. Not only this, but the law before us expedites the proceedings by fixing a short period of ten days within which the provincial governor must lay the charges before the provincial board, which must be heard by the latter body within fifteen days. Of more compelling force is the suggestion from the other side that the public interest might suffer detriment by postponing the temporary suspension until after the hearing.

Our holding, after most thoughtful consideration, is that the provisions of section 2188 of the Administrative Code are clear and that they do not offend the due process of law clause of the Philippine Bill of Rights. Accordingly, it is our duty to apply the law without fear or favor.

Petition denied with costs. So ordered.

Mapa, C.J., Street, Avanceña and Villamor, JJ., concur.

G.R. No. 116418 March 7, 1995

SALVADOR C. FERNANDEZ and ANICIA M. DE LIMA, petitioners, vs.HON. PATRICIA A. STO. TOMAS, Chairman, and HON. RAMON B. ERENETA, Commissioner, Civil Service Commission, respondents.

 

FELICIANO, J.:

In this Petition for Certiorari, Prohibition and Mandamus with Prayer for a Temporary Restraining Order, petitioners Salvador C. Fernandez and Anicia M. de Lima assail the validity of Resolution No. 94-3710 of the Civil Service Commission ("Commission") and the authority of the Commission to issue the same.

Petitioner Fernandez was serving as Director of the Office of Personnel Inspection and Audit ("OPIA") while petitioner de Lima was serving as Director of the Office of the Personnel Relations ("OPR"), both at the Central Office of the Civil Service Commission in Quezon City, Metropolitan Manila. While petitioners were so serving, Resolution No. 94-3710 signed by public respondents Patricia A.. Sto. Tomas and Ramon Ereneta, Jr., Chairman and Commissioner, respectively, of the Commission, was issued on 7 June 1994. 1 Resolution No. 94-3710 needs to be quoted in full:

RESOLUTION NO. 94-3710

WHEREAS, Section 17 of Book V of Executive Order 292 provides that ". . . as an independent constitutional body, the Commission may effect changes in the organization as the need arises;"

WHEREAS, the Commission finds it imperative to effect changes in the organization to streamline its operations and improve delivery of public service;

WHEREAS, the Commission finds it necessary to immediately effect changes in the organization of the Central Offices in view of the need to implement new programs in lieu of those functions which were transferred to the Regional Offices;

WHEREFORE, foregoing premises considered, the Commission hereby RESOLVES to effect the following changes in its organization, specifically in the Central Offices:

1. The OCSS [Office of Career Systems and Standards], OPIA [Office of Personnel Inspection and Audit] and OPR [Office of Personnel Relations] are merged to form the Research and Development Office (RDO).

2. The Office for Human Resource Development (OHRD) is renamed Human Resource Development Office (HRDO).

3. The following functions and the personnel assigned to the unit performing said functions are hereby transferred to HRDO:

a. Administration of the Honor and Awards program under OCSS;

b. Registration and Accreditation of Unions under OPR; and

c. Accreditation of Agencies to take final action on appointments under OPIA.

4. The Office for Central Personnel Records (OCPR) is renamed Management Information Office (MIO).

5. The Information technology functions of OPM and the personnel assigned to the unit are transferred to MIO.

6. The following functions of OPM and the personnel assigned to the unit performing said functions are hereby transferred to the Office of the Executive Director:

a. Financial Audit and Evaluation;

b. Internal Management and Improvement;

c. Research and Statistics; and

d. Planning and Programming.

7. The library service and its personnel under OCPR are transferred to the Central Administrative Office.

8. The budget allocated for the various functions shall be transferred to the Offices where the functions are transferred. Records, fixtures and equipment that go with the functions shall be moved to where the functions are transferred.

Annex A contains the manning list for all the offices, except the OCES.

The changes in the organization and in operations shall take place before end of July 1994.

Done in Quezon City, July 07, 1994.

(Signed)Patricia A. Sto. TomasChairman

(Signed) Did not participateRamon P. Ereneta, Jr., Thelma P. GamindeCommissioner Commissioner

Attested by:(Signed)Carmencita Giselle B. DaysonBoard Secretary V 2

During the general assembly of officers and employees of the Commission held in the morning of 28 July 1994, Chairman Sto. Tomas, when apprised of objections of petitioners, expressed the determination of the Commission to implement Resolution No. 94-3710 unless restrained by higher authority.

Petitioners then instituted this Petition. In a Resolution dated 23 August 1994, the Court required public respondents to file a Comment on the Petition. On 21 September 1994, petitioners filed an Urgent Motion for Issuance of a Temporary Restraining Order, alleging that petitioners had received Office Orders from the Commission assigning petitioner Fernandez to Region V at Legaspi City and petitioner de Lima to Region III in San Fernando, Pampanga and praying that public respondents be restrained from enforcing these Office Orders. The Court, in a Resolution dated 27 September 1994, granted this Motion and issued the Temporary Restraining Order prayed for by petitioners.

The Commission filed its own Comment, dated 12 September 1994, on the Petition and then moved to lift the Temporary Restraining Order. The Office of the Solicitor General filed a separate Comment dated 28 November 1994, defending the validity of Resolution No. 94-3710 and urging dismissal of the Petition. Petitioners filed separate Replies to these Comments. The Commission in turn filed a Rejoinder (denominated "Comment [on] the Reply").

The principal issues raised in this Petition are the following:

(1) Whether or not the Civil Service Commission had legal authority to issue Resolution No. 94-3710 to the extent it merged the OCSS [Office of Career Systems and Standards], the OPIA [Office of Personnel Inspection and Audit] and the OPR [Office of Personnel Relations], to form the RDO [Research and Development Office]; and

(2) Whether or not Resolution No. 94-3710 violated petitioners' constitutional right to security of tenure.

I.

The Revised Administrative Code of 1987 (Executive Order No. 292 dated 25 July 1987) sets out, in Book V, Title I, Subtitle A, Chapter 3, the internal structure and organization of the Commission in the following terms:

Sec. 16. Offices in the Commission — The Commission shall have the following offices:

(1) The Office of the Executive Director — . . .

(2) The Merit System Protection Board — . . .

(3) The Office of Legal Affairs — . . .

(4) The Office of Planning and Management — . . .

(5) The Central Administrative Office — . . .

(6) The Office of Central Personnel Records — . . .

(7) The Office of Position Classification and Compensation — . . .

(8) The Office of Recruitment, Examination and Placement — . . .

(9) The Office of Career Systems and Standards shall provide leadership and assistance in the formulation 

and evaluation of personnel systems and standards relative to performance appraisal, merit promotion and employee incentive benefits and awards.

(10) The Office of Human Resource Development — . . .

(11) The Office of Personnel Inspection and Audit shall develop policies, standards, rules and regulations for the effective conduct of inspection and audit of personnel and personnel management programs and the exercise of delegated authority; provide technical and advisory services to Civil Service Regional Offices and government agencies in the implementation of their personnel programs and evaluation systems.

(12) The Office of Personnel Relations shall provide leadership and assistance in the development and implementation of policies, standards, rules and regulations governing corporate officials and employees in the areas of recruitment, examination, placement, career development, merit and awards systems, position classification and compensation, performance appraisal, employee welfare and benefits, discipline and other aspects of personnel management on the basis of comparable industry practices.

(13) The Office of the Corporate Affairs — . . .

(14) The Office of Retirement Administration — . . .

(15) The Regional and Field Offices. — . . . (Emphases in the original)

Immediately after the foregoing listing of offices of the Commission and their respective functions, the 1987 Revised Administrative Code goes on to provide as follows:

Sec. 17. Organizational Structure. — Each office of the Commission shall be headed by a Director with 

at least one (1) Assistant Director, and may have such divisions as are necessary to carry out their respective functions. As an independent constitutional body, the Commission may effect chances in the organization as the need arises.

xxx xxx xxx 3

(Emphasis supplied)

Examination of the foregoing statutory provisions reveals that the OCSS, OPIA and OPR, and as well each of the other Offices listed in Section 16 above, consist of aggregations of Divisions, each of which Divisions is in turn a grouping of Sections. Each Section, Division and Office comprises a group of positions within the agency called the Civil Service Commission, each group being entrusted with a more or less definable function or functions. These functions are related to one another, each of them being embraced by a common or general subject matter. Clearly, each Office is an internal department or organizational unit within the Commission and that accordingly, the OCSS, OPIA and OPR, as well as all the other Offices within the Commission constitute administrative subdivisions of the CSC. Put a little differently, these offices relate to the internal structure of the Commission.

What did Resolution No. 94-3710 of the Commission do? Examination of Resolution No. 94-3710 shows that thereby the Commission re-arranged some of the administrative units (i.e., Offices) within the Commission and, among other things, merged three (3) of them (OCSS, OPIA and OPR) to form a new grouping called the "Research and Development Office (RDO)." The same Resolution renamed some of the Offices of the Commission, e.g., the Office for Human Resource Development (OHRD) was renamed Human Resource Development Office (HRDO); the Office for Central Personnel Records (OCPR) was renamed Management Information Office (MIO). The Commission also re-

allocated certain functions moving some functions from one Office to another; e.g., the information technology function of OPM (Office of Planning and Management) was transferred to the newly named Management Information Office (MIO). This re-allocation or re-assignment of some functions carried with it the transfer of the budget earmarked for such function to the Office where the function was transferred. Moreover, the personnel, records, fixtures and equipment that were devoted to the carrying out of such functions were moved to the Offices to where the functions were transferred.

The objectives sought by the Commission in enacting Resolution No. 94-3710 were described in that Resolution in broad terms as "effect[ing] changes in the organization to streamline [the Commission's] operations and improve delivery of service." These changes in internal organization were rendered necessary by, on the one hand, the decentralization and devolution of the Commission's functions effected by the creation of fourteen (14) Regional Offices and ninety-five (95) Field Offices of the Commission throughout the country, to the end that the Commission and its staff may be brought closer physically to the government employees that they are mandated to serve. In the past, its functions had been centralized in the Head Office of the Commission in Metropolitan Manila and Civil Service employees all over the country were compelled to come to Manila for the carrying out of personnel transactions. Upon the other hand, the dispersal of the functions of the Commission to the Regional Offices and the Field Offices attached to various governmental agencies throughout the country makes possible the implementation of new programs of the Commission at its Central Office in Metropolitan Manila.

The Commission's Office Order assigning petitioner de Lima to the CSC Regional Office No. 3 was precipitated by the incumbent Regional Director filing an application for retirement, thus generating a 

need to find a replacement for him. Petitioner de Lima was being assigned to that Regional Office while the incumbent Regional Director was still there to facilitate her take over of the duties and functions of the incumbent Director. Petitioner de Lima's prior experience as a labor lawyer was also a factor in her assignment to Regional Office No. 3 where public sector unions have been very active. Petitioner Fernandez's assignment to the CSC Regional Office No. 5 had, upon the other hand, been necessitated by the fact that the then incumbent Director in Region V was under investigation and needed to be transferred immediately to the Central Office. Petitioner Fernandez was deemed the most likely designee for Director of Regional Office No. 5 considering that the functions previously assigned to him had been substantially devolved to the Regional Offices such that his reassignment to a Regional Office would result in the least disruption of the operations of the Central Office. 4

It thus appears to the Court that the Commission was moved by quite legitimate considerations of administrative efficiency and convenience in promulgating and implementing its Resolution No. 94-3710 and in assigning petitioner Salvador C. Fernandez to the Regional Office of the Commission in Region V in Legaspi City and petitioner Anicia M. de Lima to the Commission's Regional Office in Region III in San Fernando, Pampanga. It is also clear tothe Court that the changes introduced and formalized through Resolution No. 94-3710 — re-naming of existing Offices; re-arrangement of the groupings of Divisions and Sections composing particular Offices; re-allocation of existing functions (and related personnel; budget, etc.) among the re-arranged Offices — are precisely the kind of internal changes which are referred to in Section 17 (Book V, Title I, Subtitle A, Chapter 3) of the 1987 Revised Administrative Code), quoted above, as "chances in the organization" of the Commission.

Petitioners argue that Resolution No. 94-3710 effected the "abolition" of public offices, something which may be done only by the same legislative authority which had created those public offices in the first place.

The Court is unable, in the circumstances of this case, to accept this argument. The term "public office" is frequently used to refer to the right, authority and duty, created and conferred by law, by which, for a given period either fixed by law or enduring at the pleasure of the creating power, an individual is invested with some portion of the sovereign functions of government, to be exercised by that individual for the benefit of the public. 5 We consider that Resolution No. 94-3710 has not abolished any public office as that term is used in the law of public officers. 6It is essential to note that none of the "changes in organization" introduced by Resolution No. 94-3710 carried with it or necessarily involved the termination of the relationship of public employment between the Commission and any of its officers and employees. We find it very difficult to suppose that the 1987 Revised Administrative Code having mentioned fourteen (14) different "Offices" of the Civil Service Commission, meant to freeze those Offices and to cast in concrete, as it were, the internal organization of the commission until it might please Congress to change such internal organization regardless of the ever changing needs of the Civil Service as a whole. To the contrary, the legislative authority hadexpressly authorized the Commission to carry out "changes in the organization," as the need [for such changes] arises." 7Assuming, for purposes of argument merely, that legislative authority was necessary to carry out the kinds off changes contemplated in Resolution No. 94-3710 (and the Court is not saying that such authority is necessary), such legislative authority was validly delegated to the Commission by Section 17 earlier quoted. The legislative standards to be observed and respected in the exercise of such delegated authority are set out not only in Section 17 itself (i.e., "as the need 

arises"), but also in the Declaration of Policies found in Book V, Title I, Subtitle A, Section 1 of the 1987 Revised Administrative Code which required the Civil Service Commission

as the central personnel agency of the Government [to] establish acareer service, adopt measures to promote — efficiency — [and] responsiveness . . . in the civil service . . . and that personnel functions shall be decentralized, delegating the corresponding authority to the departments, offices and agencies where such functions can be effectively performed. (Emphasis supplied)

II.

We turn to the second claim of petitioners that their right to security of tenure was breached by the respondents in promulgating Resolution No. 94-3710 and ordering petitioners' assignment to the Commission's Regional Offices in Regions III and V. Section 2(3) of Article IX(B) of the 1987 Constitution declared that "no officer or employee of the Civil Service shall be removed or suspended except for cause provided by law." Petitioners in effect contend that they were unlawfully removed from their positions in the OPIA and OPR by the implementation of Resolution No. 94-3710 and that they cannot, without their consent, be moved out to the Regional Offices of the Commission.

We note, firstly, that appointments to the staff of the Commission are not appointments to a specified public office but rather appointments to particular positions or ranks. Thus, a person may be appointed to the position of Director III or Director IV; or to the position of Attorney IV or Attorney V; or to the position of Records Officer I or Records Officer II; and so forth. In the instant case, petitioners were each appointed to the position of Director IV, without specification of any particular office or station. The same is true with respect to the other persons 

holding the same position or rank of Director IV of the Commission.

Section 26(7), Book V, Title I, Subtitle A of the 1987 Revised Administrative Code recognizes reassignment as a management prerogative vested in the Commission and, for that matter, in any department or agency of government embraced in the civil service:

Sec. 26. Personnel Actions. — . . .

xxx xxx xxx

As used in this Title, any action denoting the movement or progress of personnel in the civil service shall be known as personnel action. Such action shall include appointment through certification, promotion, transfer, re-instatement, re-employment, detail, reassignment, demotion, and separation.All personnel actions shall be in accordance with such rules, standards, and regulations as may be promulgated by the Commission.

xxx xxx xxx

(7) Reassignment. An employee may be re-assigned from one organizational unit to another in the same agency, Provided, That such re-assignment shall not involve a reduction in rank status and salary. (Emphasis supplied)

It follows that the reassignment of petitioners Fernandez and de Lima from their previous positions in OPIA and OPR, respectively, to the Research and Development Office (RDO) in the Central Office of the Commission in Metropolitan Manila and their subsequent assignment from the RDO to the Commission's Regional Offices in Regions V and III had been effected with express statutory authority and did not constitute removals without lawful cause. It also follows that such re-assignment 

did not involve any violation of the constitutional right of petitioners to security of tenure considering that they retained their positions of Director IV and would continue to enjoy the same rank, status and salary at their new assigned stations which they had enjoyed at the Head Office of the Commission in Metropolitan Manila. Petitioners had not, in other words, acquired a vested right to serve at the Commission's Head Office.

Secondly, the above conclusion is compelled not only by the statutory provisions relevant in the instant case, but also by a long line of cases decided by this Court in respect of different agencies or offices of government.

In one of the more recent of these cases, Department of Education Culture and Sports, etc., et al. v. Court of Appeals, et al., 8 this Court held that a person who had been appointed as "Secondary School Principal II" in the Division of City Schools, District II, Quezon City, National Capital Region, and who had been stationed as High School Principal in the Carlos Albert High School in Quezon for a number of years, could lawfully be reassigned or transferred to the Manuel Roxas High School, also in Quezon City, without demotion in rank or diminution of salry. This Court held:

The aforequoted provision of Republic Act No. 4670 particularly Section 6 thereof which provides that except for cause and in the exigencies of the service no teacher shall be transferred without his consent from one station to another, finds no application in the case at bar as this is predicated upon the theory that the teacher concerned is appointed — not merely assigned — to a particular station. Thus:

The rule pursued by plaintiff only goes so far asthe appointed indicates a specification. Otherwise, the constitutionally ordained security of tenure cannot shield her. In appointments of this nature, this Court has 

consistently rejected the officer's demand to remain — even as public service dictates that a transfer be made — in a particular station. Judicial attitude toward transfers of this nature is expressed in the following statement in Ibañez, et al. vs. Commission on Elections, et al. (G.R. No. L-26558, April 27, 1967; 19 SCRA 1002 [1967]);

That security of tenure is an essential and constitutionally guaranteed feature of our Civil Service System, is not open to debate. The mantle of its protection extends not only against removals without cause but also against unconsented transfer which, as repeatedly enunciatEd, are tantamount to removals which are within the ambit of the fundamental guarantee.However, the availability of that security of tenure necessarily depends, in the first instance, upon the nature of the appointment (Hojilla vs. Marino, 121 Phil. 280 [1965].) Such that the rule which proscribes transfers without consent as anathema to the security of tenure is predicated upon the theory that the officer involved is appointed — not merely assigned — to a particular station (Miclat v. Ganaden, et al., 108 Phil. 439 [1960]; Jaro v. Hon. Valencia, et al., 118 Phil. 728 [1963]). [Brillantes v. Guevarra, 27 SCRA 138 (1969)]

The appointment of Navarro as principal does not refer to any particular station or school. As such, she could be assigned to any station and she is not entitled to stay permanently at any specific school. (Bongbong v. Parado, 57 SCRA 623) When she was assigned to the Carlos Albert High School, it could not have been with the intention to let her stay in said school permanently. Otherwise, her appointment would have so stated. Consequently, she may be assigned to any station or school in Quezon City as the exigencies of public service require even without consent. As this Court ruled in Brillantes v. Guevarra, 27 SCRA 138,143 —

Plaintiff's confident stride falters. She took too loose a view of the applicable jurisprudence. Her refuge behind the mantle of security of tenure guaranteed by the Constitution is not impenetrable. She proceeds upon the assumption that she occupies her station in Sinalang Elementary School by appointment. But her first appointment as Principal merely reads thus: "You are hereby appointed a Principal (Elementary School) in the Bureau of Public Schools, Department of Education", without mentioning her station. She cannot therefore claim security of tenure as Principal of Sinalang Elementary School or any particular station. She may be assigned to any station as exigency of public service requires, even without her consent. She thus has no right of choice. 9 (Emphasis supplied; citation omitted)

In the very recent case of Fernando, et al. v. Hon. Sto. Tomas, etc., et a1., 10 the Court addressed appointments of petitioners as "Mediators-Arbiters in the National Capital Region" in dismissing a challenge on certiorari to resolutions of the CSC and orders of the Secretary of Labor. The Court said:

Petitioners were appointed as Mediator Arbiters in the National Capital Region. They were not, however, appointed to a specific station or particular unit of the Department of Labor in the National Capital Region (DOLE-NCR). Consequently, they can always be reassigned from one organizational unit to another of the same agency where, in the opinion of respondent Secretary, their services may be used more effectively. As such they can neither claim a vested right to the station to which they were assigned nor to security of tenure thereat. As correctly observed by the Solicitor General, petitioners' reassignment is not a transfer for they were not removed from their position as med-arbiters. They were not given new appointments to new positions. It indubitably follows, therefore, that Memorandum Order No. 4 ordering their 

reassignment in the interest of the service is legally in order. 11 (Emphases supplied)

In Quisumbing v. Gumban, 12 the Court, dealing with an appointment in the Bureau of Public Schools of the Department of Education, Culture and Sports, ruled as follows:

After a careful scrutiny of the records, it is to be underscored that the appointment of private respondent Yap is simply that of a District Supervisor of the Bureau of Public Schools which does not indicate a specific station (Rollo, p. 13). A such, she could be assigned to any station and she is no entitled to stay permanently at any specific station (Bongbong v. Parado, 57 SCRA 623 [1974]; Department of Education, Culture and Sports v. Court of Appeals [G.R. 81032, March 22, 1990] citingBrillantes v. Guevarra [27 SCRA 138 [1969]). 13

Again, in Ibañez v. Commission on Elections, 14 the Court had before it petitioners' appointments as "Election Registrars in the Commission of Elections," without any intimation to what city, municipality or municipal district they had been appointed as such. 15 The Court held that since petitioners "were not appointed to, and consequently not entitled to any security of tenure or permanence in, any specific station," "on general principles, they [could] be transferred as the exigencies of the service required," and that they had no right to complain against any change in assignment. The Court further held that assignment to a particular station after issuance of the appointment was not necessary to complete such appointment:

. . . . We cannot subscribe to the theory that an assignment to a particular station, in the light of the terms of the appointments in question, was necessary to complete the said appointments. The approval thereof by the Commissioner of Civil Service gave those appointments the stamp of finality.With 

the view that the respondent Commission then took of its power in the premises and the demand of the mission it set out to accomplish with the appointments it extended, said appointments were definitely meant to be complete as then issued. The subsequent assignment of the appointees thereunder that the said respondent Commission held in reserve to be exercised as the needs of each locality justified did not in any way detract from the perfection attained by the appointments beforehand. And the respective appointees were entitled only to such security of tenure as the appointment papers concerned actually conferred — not in that of any place to which they may have been subsequently assigned. . . . As things stand, in default of any particular station stated in their respective appointments, no security of tenure can be asserted by the petitioners on the basis of the mere assignments which were given to them. A contrary rule will erase altogether the demarcation line we have repeatedly drawn between appointment and assignment as two distinct concepts in the law of public officers. 16 (Emphases supplied)

The petitioner, in Miclat v. Ganaden, 17 had been appointed as a "Welfare Office Incharge, Division of Urban, Rural and Community Administration, Social Welfare Administration." She was assigned as Social Welfare Incharge of the Mountain Province, by an office order of the Administrator, Social Welfare Administration. After a little more than a year; petitioner was assigned elsewhere and respondent Ganaden transferred to petitioner's first station in Baguio City. The Court ruled that petitioner was not entitled to remain in her first station, In Jaro v. Hon. Valencia, et al., 18 petitioner Dr. Jaro had been appointed "Physician in the Municipal Maternity and Charity Clinics, Bureau of Hospitals." He was first assigned to the Municipal Maternity and Charity Clinics in Batulati, Davao, and later to the corresponding clinic in Saug, Davao and then to Catil, Davao. He was later assigned to the Municipality of Padada, also of Davao Province. He resisted his last 

assignment and brought mandamus against the Secretary of Health to compel the latter to return him to his station in Catil, Davao as Municipal Health Officer thereof. The Court, applying Miclat v. Ganaden dismissed this Petition holding that his appointment not being to any specific station but as a physician in the Municipal Maternity and Charity Clinics, Bureau of Hospitals, he could be transferred or assigned to any station where, in the opinion of the Secretary of Health, his services may be utilized more effectively. 19

Also noteworthy is Sta. Maria v. Lopez 20 which involved the appointment of petitioner Sta. Maria as "Dean, College of Education, University of the Philippines." Dean Sta. Maria was transferred by the President of the University of the Philippines to the Office of the President, U.P., without demotion in rank or salary, thereby acceding to the demands of student activists who were boycotting their classes in the U.P. College of Education. Dean Sta. Maria assailed his transfer as an illegal and unconstitutional removal from office. In upholding Dean Sta. Maria's claim, the Court, speaking through Mr. Justice Sanchez, laid down the applicable doctrine in the following terms:

4. Concededly, transfers there are which do not amount to removal. Some such transfer can be effected without the need for charges being preferred, without trial or hering, and even without the consent of the employee.

The clue to such transfers may be found in the "nature of the appointment." Where the appointment does not indicate a specific station, an employee may be transferred or reassigned provided the transfer affects no substantial change in title, rank and salary. Thus one who is appointed "principal in the Bureau of Public Schools" and is designated to head a pilot school may be transferred to the post of principal of another school.

And the rule that outlaws unconsented transfers as anathema to security of tenure applies only to an officer who is appointed — not merely assigned — to a particular station. Such a rule does not prescribe a transfer carried out under a specific statute that empowers the head of an agency to periodically reassign the employees and officers in order to improve the service of the agency. The use of approved techniques or methods in personnel management to harness the abilities of employees to promote optimum public service cannot-be objected to. . . .

5. The next point of inquiry is whether or not Administrative Order 77 would stand the test of validityvis-a-vis the principles just enunciated.

xxx xxx xxx

To be stressed at this point, however, is that the appointment of Sta. Maria is that of "Dean, College of Education, University of the Philippines." He is not merely a dean "in the university." His appointment is to a specific position; and, more importantly, to a specific station. 21 (Citations omitted; emphases supplied)

For all the foregoing we conclude that the reassignment of petitioners Fernandez and de Lima from their stations in the OPIA and OPR, respectively, to the Research Development Office (RDO) and from the RDO to the Commissions Regional Offices in Regions V and III, respectively, without their consent, did not constitute a violation of their constitutional right to security of tenure.

WHEREFORE, the Petition for Certiorari, Prohibition and Mandamus with Prayer for Writ of Preliminary Injunction or Temporary Restraining Order is hereby DISMISSED. The Temporary Restraining Order issued by this Court on 27 September 1994 is hereby LIFTED. Costs against petitioners.

SO ORDERED.

Narvasa, C.J., Padilla, Bidin, Regalado, Davide, Jr., Romero, Bellosillo, Melo Quiason, Puno, Vitug, Kapunan, Mendoza and Francisco, JJ., concur.

G.R. No. L-23226 March 4, 1925

VICENTE SEGOVIA, petitioner-appellee, vs.PEDRO NOEL, respondent-appellant.

Provincial Fiscal Diaz for appellant.Del Rosario and Del Rosario for appellee.Vicente Zacarias as amicus curiae.

MALCOLM, J.:

The question to be decided on this appeal is whether that portion of Act No. 3107 which provides, that justices of the peace and auxiliary justices of the peace shall be appointed to serve until they have reached the age of sixty- five years, should be given retroactive or prospective effect.

Vicente Segovia was appointed justice of the peace of Dumanjug, Cebu, on January 21, 1907. He continuously occupied this position until having passed sixty-five mile- stones, he was ordered by the Secretary of Justice on July 1, 1924, to vacate the office. Since that date, Pedro Noel, the auxiliary justice of the peace has acted as justice of the peace for the municipality of Dumanjug.

Mr. Segovia being desirous of avoiding a public scandal and of opposing physical resistance to the occupancy of the office of justice of the peace by the auxiliary justice of the peace, instituted friendly quo warranto proceedings in the Court of First Instance of Cebu to inquire into the right of Pedro Noel to occupy the office of justice of the peace, to oust the latter therefrom, and to procure reinstatement as justice of the peace of Dumanjug. To this complaint, Pedro Noel interposed a demurrer on the ground that it did not allege facts sufficient to constitute a cause of action, because Act No. 3107 was constitutional and because Mr. Segovia being sixty-five years old had automatically ceased to be justice 

of the peace. On the issue thus framed and on stipulated facts, judgment was rendered by Honorable Adolph Wislizenus, Judge of First Instance, overruling the demurrer, and in favor of petitioner and against respondent.

Proceeding by way of elimination so as to resolve the case into its simplest factors, it will first be noted that the petitioner abandons the untenable position, assumed by him in one portion of his complaint, to the effect that section 1 of Act No. 3107 is unconstitutional in that it impairs the contractual right of the petitioner to an office. It is a fundamental principle that a public office cannot be regarded as the property of the incumbent, and that a public office is not a contract.

It will next be noted that, while the respondent as appellant assigns three errors in this court, the first two relating to preliminary matters are ultimately renounced by him in order that there may be an authoritative decision on the main issue. The third error specified and argued with ability by the provincial fiscal of Cebu, is that the trial judge erred in declaring that the limitation regarding the age of justices of the peace provided by section 1 of Act No. 3107 is not applicable to justices of the peace and auxiliary justices of the peace appointed and acting before said law went into effect.

Coming now to the law, we find on investigation the original provision pertinent to the appointment and term of office of justices of the peace, in section 67 of Act No. 136, wherein it was provided that justices of the peace shall hold office during the pleasure of the Commission. Act No. 1450, in force when Vicente Segovia was originally appointed justice of the peace, amended section 67 of the Judiciary Law by making the term of office of justices and auxiliary justices of the peace two years from the first Monday in January nearest the date of appointment. Shortly after Segovia's appointment, however, the 

law was again amended by Act No. 1627 by providing that "all justices of the peace and auxiliary justices of the peace shall hold office during good behavior and those now in office shall so continue." Later amended by Acts Nos. 2041 and 2617, the law was ultimately codified in sections 203 and 206 of the Administrative Code.

Codal section 203 in its first paragraph provides that "one justice of the peace and one auxiliary justice of the peace shall be appointed by the Governor-General for the City of Manila, the City of Baguio, and for each municipality, township, and municipal district in the Philippine Islands, and if the public interests shall so require, for any other minor political division or unorganized territory in said Islands." It was this section which section 1 of Act No. 3107 amended by adding at the end thereof the following proviso: "Provided, That justices and auxiliary justices of the peace shall be appointed to serve until they have reached the age of sixty-five years." But section 206 of the Administrative Code entitled "Tenure of office," and reading "a justice of the peace having the requisite legal qualifications shall hold office during good behavior unless his office be lawfully abolished or merged in the jurisdiction of some other justice," was left unchanged by Act No. 3107.

A sound canon of statutory construction is that a statute operates prospectively only and never retroactively, unless the legislative intent to the contrary is made manifest either by the express terms of the statute or by necessary implication. Following the lead of the United States Supreme Court and putting the rule more strongly, a statute ought not to receive a construction making it act retroactively, unless the words used are so clear, strong, and imperative that no other meaning can be annexed to them, or unless the intention of the legislature cannot be otherwise satisfied. No court will hold a statute to be retroactive when the 

legislature has not said so. As our Civil Code has it in article 3, "Law shall not have a retroactive effect unless therein otherwise provided." (Farrel vs. Pingree [1888], 5 Utah, 443; 16 Pac., 843; Greer vs. City of Asheville [1894], 114 N.C., 495; United States Fidelity and Guaranty Co. vs. Struthers Wells Co. [1907], 209 U.S., 306; Montilla vs. Agustinian Corporation [1913], 24 Phil., 220; In re will of Riosa [1918], 39 Phil., 23.)

The same rule is followed by the courts with reference to public offices. A well-known New York decision held that "though there is no vested right in an office, which may not be disturbed by legislation, yet the incumbent has, in a sense, a right to his office. If that right is to be taken away by statute, the terms should be clear in which the purpose is stated." (People ex rel. Ryan vs. Green [1874], 58 N.Y., 295.) In another case, a new constitutional provision as to the advanced age which should prevent the incumbents of certain judicial offices from retaining them was held prospective; it did not apply to persons in office at the time of its taking effect. (People vs. Gardner, 59 Barb., 198; II Lewis' Sutherland Statutory Construction, Chap. XVII, particularly pages 1161, 1162; Mechem on Public Officers, sec. 389.)

The case at bar is not the same as the case of Chanco vs. Imperial ( [1916], 34 Phil., 329). In that case, the question was as to the validity of section 7 of Act No. 2347. The law under consideration not only provided that Judges of First Instance shall serve until they have reached the age of sixty-five years, but it further provided "that the present judges of Courts of First Instance ... vacate their positions on the taking effect of this Act: and the Governor-General, with the advice and consent of the Philippine Commission, shall make new appointments of judges of Courts of First Instance ... ." There the intention of the Legislature to vacate the office was clearly expressed. Here, it is not expressed at all.

The language of Act No. 3107 amendatory of section 203 of the Administrative Code, gives no indication of retroactive effect. The law signifies no purpose of operating upon existing rights. A proviso was merely tacked on to section 203 of the Administrative Code, while leaving intact section 206 of the same Code which permits justices of the peace to hold office during good behavior. In the absence of provisions expressly making the law applicable to justices of the peace then in office, and in the absence of provisions impliedly indicative of such legislative intent, the courts would not be justified in giving the law an interpretation which would legislate faithful public servants out of office.

Answering the question with which we began our decision, we hold that the proviso added to section 203 of the Administrative Code by section 1 of Act No. 3107, providing that justices and auxiliary justices of the peace shall be appointed to serve until they have reached the age of sixty-five years, should be given prospective effect only, and so is not applicable to justices of the peace and auxiliary justices of the peace appointed before Act No. 3107 went into force. Consequently, it results that the decision of the trial court is correct in its findings of fact and law and in its disposition of the case.

Judgment affirmed, without costs. It is so ordered.

Villamor, Ostrand, Johns, and Romualdez, JJ., concur.Johnson, J., concurs in the result.

G.R. No. L-24806 February 13, 1926

JULIO AGCAOILI, plaintiff-appellant, vs.ALBERTO SUGUITAN, defendant-appellee.

The appellant in his own behalf.The appellee in his own behalf.

JOHNSON, J.:

This action was commenced in the Court of First Instance of the Province of Ilocos Norte. Its purpose was to obtain the extraordinary legal writ of quo warranto. The petition was denied by the trial court and the plaintiff appealed. The question presented by the appeal are:

(a) Is the provision of Act No. 3107, in so far as it provides that "justices of the peace shall be appointed to serve until they have reached the age of 65 years," valid and constitutional, when applied to justices of the peace appointed under Act No. 2041, section 1, to serve "during good behavior?" And,

(b) Is the present action barred by the statutes of limitations?

The facts involved in the decision of those questions are as follows:

(a) That the said Julio Agcaoili was appointed as justice of the peace of the municipality of Laoag, of the Province of Ilocos Norte, by His Excellency, Francis Burton Harrison, on the 25th day of March, 1916, with authority "to have and to hold the said office with all the powers, privileges, and emoluments thereunto of right appertaining unto him, subject to the conditions prescribed by law.

The conditions prescribed by law" to which the appointee was "subject" at the time of his appointment, are found in section 1 of Act No. 2041 (vol. 8 Public Laws, 153). Said section is amendment to section 67 of Act No. 136, and provides among other things for the "appointment and term of the justices of the peace." It provides that one justice of the peace and one auxiliary justice shall be appointed by the Governor-General, etc., for each municipality organized according to the Municipal Code. Said section further provides that "All justices of the peace and auxiliary justices shall hold office during good behavior . . . ." Said Act No. 2041 was adopted, the Philippine Legislature was composed of the United States Commission and the House of Representatives.

(b) That on the 17th day of March, 1923, the Philippine Legislature, composed of the Senate and House of Representatives, adopted Act No. 3107, which was "an Act to amend and repeal certain provisions of the Administrative Code relative to the judiciary in order to reorganize the latter; increasing the number of judges for certain judicial districts; increasing the salaries of judges of Courts of First Instance; vesting the Secretary of Justice with authority to detail a district judge temporarily to a district or province other than his own; regulating the salaries of justices of the peace; abolishing the municipal court and justice of the peace court of the City of Manila and creating in lieu thereof a municipal court with three branches; regulating the salaries of clerks of court and other subordinate employees of Courts of First Instance, and for other purposes.

Notwithstanding the fact that the title of said Act No. (3107), so far as the same relates to justice of the peace, provides only for "regulating the salaries of justices of the peace," said Act in section 203 provides for "the appointment and distribution of justices of the peace" with the proviso in said section 

". . . That justices and auxiliary justices of the peace shall be appointed to serve until they have reached the age of sixty-five years." Attention is here called to the fact again that there is nothing in the title of the Act, which, in the slightest degree, indicates that said Act contains provisions for "appointment of justices of the of the peace" nor as to the period during which they may serve after appointment. Attention is also invited to the fact that the same section (203) contains provisions for the jurisdiction of justices of the peace while section 207 contains provisions defining the"qualifications for justices of the peace." Section 210 of said Act provides for the "filling of vacancies in the office of justices of the peace." There is nothing in the title of the Act which in any way indicates that the Act contains said provisions. Attention is here called to the provision of the Act of Congress of the 29th day of August, 1916, and to section 3 thereof, which provides "That no bill which may be enacted into law shall embrace more than one subject, and that the subject shall be expressed in the title of the bill." The effect of a violation of said provision of said Act of Congress will be discussed later.

(c) That on the 9th day of April, 1923, the Undersecretary of Justice sent the following letter to the said Julio Agcaoili, through the Judge of the Court of First Instance of the Third Judicial District, of the Province of Ilocos Sur. Said letter is in the words and figures following:

MANILA, April 9, 1923

SIR: In view of the provision ofsection 203 of the Administrative Code as amended by section 1 of Act No. 3107, which, in part, provides that justices and auxiliary justices of the peace shall be appointed to serve until they have reached the age of sixty-five years, and in view of the fact that the record shows that you are over sixty-five years of age already, I have the honor to hereby advise you that, upon 

receipt hereof, you cease to be a justice of the peace by operation of said amendment of the Administrative Code.

Respectfully,

(Sgd.) LUIS P. TORRES Undersecretary of Justice

Said letter was received by Julio Agcaoili, the justice of the peace, on the 26th day of April, 1923. It was handed to him by the clerk of the Court of First Instance of the Province of Ilocos Norte.

(d) It will be noted that in the letter of April 9, 1923, the Secretary of Justice directed or ordered Julio Agcaoili, then justice of the peace, "upon receipt of said letter, to cease to be a justice of the peace." Against the order contained in said letter of April 9th, Julio Agcaoili entered a protest dated April 28, 1923, in the following language:

JUSTICE OF THE PEACE OF COURT OF LAOAG, ILOCOS NORTE 

P. I.

April 28, 1923

The Hon. LUIS TORRES Undersecretary of Justice of the Philippine Islands

SIR: The undersigned, Julio Agcaoili, justice of the peace of Laoag, capital of the Province of Ilocos Norte, has the honor to state that on April 26, 1923, he received, through the clerk of the Court of First Instance of Ilocos Norte, your communication of April 9, 1923, informing the undersigned that, having attained the age of 65 years, he ceased to be justice of the peace of Laoag under the provisions of section 1 of Act No. 3107, amending section 203 of the Administrative Code, which is Act No. 2711 enacted in the year 1919, and which section 1 of said Act No. 

3107 provides in part that the justices of the peace and auxiliary justices of the peace shall be appointed to serve until they attain the age of 65 years.

With all due respect, the undersigned has the honor to state that he believes that the aforecited part of the provision of section 1 of Act No. 3107 does not include those justices of the peace who had already been appointed justices of the peace, like the undersigned, before the passage and enactment of said Act No. 3107 and the amended Administrative Code, nor can this be the intention of the legislator, for if it were so, it should have so stated in order that the justices of the peace already appointed, who were discharging the functions of the office and who had attained the age of 65 years when said Act was passed and enacted, should cease from their office.

The undersigned was appointed of the peace of Laoag on March 25, 1916, and therefore under Act No. 2041, enacted February 3, 1911. Section 1 of this Act, which amended section 67 of Act No. 136, was not amended by any subsequent Act and provides: All justices if the peace and auxiliary justices shall hold office during good behavior and those now in office who have not the qualifications required by this Act shall continue in office until their successors are appointed.

Has section 203 of the Administrative Code amended or repealed section 1 of Act No. 2041? The undersigned believes that it has not, judging from the context of both laws, nor was it repealed because if this were the case the Governor- General would have renewed the appointments of all the justices of the peace and auxiliary justices of the peace under said section 203 of the Administrative Code.

The undersigned was appointed justice of the peace of Laoag on March 25, 1916, under the said Act No. 2041 and continues in the discharge of the duties of 

the office up to the present time, without the Governor-General having renewed his appointment under said section 203 of the Administrative Code.

Then Act No. 3107 came, section 1 of which amends section 203 of the Administrative Code.

Has this amendment retroactive effect? In the first place the legislature could not give or have given this Act such a character, and if it had intended to do so, it would have so stated; and in the second place, because not only is such express declaration lacking in the law but Act No. 3107 very clearly provides that the justices of the peace and auxiliary justices of the peace to be appointed shall hold office until they attain the age of 65 years.

Very respectfully,

(Sgd.) JULIO AGCAOILIJustice of the Peace of Laoag, Ilocos Norte

A further protest against the said order of the Secretary of Justice was made by Julio Agcaoili on the 7th day of July, 1923, and is couched in the following language:

I, Julio Agcaoili, Justice of the Peace of the Municipality of Laoag, Ilocos Norte, do hereby state that on this day, July 7, 1923, Mr. Buenaventura Ocampo, Provincial Fiscal of Ilocos Norte, appeared at my office and thereupon showed me the telegram of Undersecretary of Justice Torres, addressed to said provincial fiscal. After reading said telegram I asked the provincial fiscal to furnish me a copy thereof and he furnished me a copy of the telegram.

Said telegram of the Undersecretary of Justice in substance orders the provincial fiscal; to cause me to deliver the office and all the documents and records thereof to the auxiliary justice of the peace, because according to said Undersecretary of Justice I must cease from the office under Act No. 3107, and that I

be prosecuted for violation of article 370 of the Penal Codeshould I fail to comply with the telegram sent to me on the 2d instant by the same Undersecretary of Justice.

I do also state that I have never had any malicious intention to disobey the orders of the Undersecretary of Justice, Hon. Torres, one given telegram and the other by letter. I only desired to study the spirit of the law and this is the reason why I did not leave the office until the present time, because I was from the office of the justice of the peace under the provision of Act No. 2041 under which I was appointed justice of the peace of the capital, and which Act was not repealed by any subsequent one, nor by Act No. 3107, which Act No. 2041 provides that the justices of the peace to be appointed under it, should hold office during good behavior. This Act does not say anything as to limitation of age, and therefore I believe myself entitled to continue in, and retain the office.

I do also state that lest the Undersecretary of Justice should think that I do not duly respect the constituted authorities, I now deliver under protest the office of the justice of the peace of Laoag and all its documents and records, as well as the furniture therein contained, to Mr. Alberto Suguitan, auxiliary justice of the peace, in the presence of the provincial fiscal, in compliance with the telegram of the Undersecretary of Justice, Hon. Torres, received by me through the provincial fiscal of Ilocos Norte. I make under protest the delivery of the office and its documents and records because I think, as I have stated, that I must not cease from the office of justice of the peace, and in order that my right may be defined, I shall institute an action in the proper court of justice to decide the case.

(Sgd.) JULIO AGCAOILI

I received the things of the office.

(Sgd.) ALBERTO SUGUITAN

In the presence of:

(Sgd.) BUENA V. OCAMPO Provincial Fiscal

Julio Agcaoili patiently waited in vain for a resolution by the Secretary of Justice of the protest which he presented on the 28th day of April and on the 7th day of July, 1923; and not having received any reply to his protest, filed a petition for a writ of quo warranto in the Court of First Instance of the Province of Ilocos Norte on the 23d day of April, 1925, which petition was amended by the filing of another petition in the same court on the 8th day of September, 1925.

A careful reading of the two protests (April 28, 1923, and July 7, 1923) shows that they contain arguments in support thereof which, in all equity and justice, demanded a reply, but no reply was forthcoming. The arguments in support of his protests find a counterpart and are fully supported in the decision of this court in the case of Segovia vs. Noel, of March 4, 1925 (47 Phil., 543), wherein the Supreme Court held that the Act No. 3107 could not be applied to and enforced against justices of the peace who had been appointed prior to the 17th day of March, 1923. Had the Secretary of Justice answered said protests, the great injustice which has been done to Julio Agcaoili perhaps might have been avoided.

(e) That Julio Agcaoili being threatened with a criminal prosecution unless he turned his office over to the auxiliary justice of the peace, and to avoid scandal, disgrace and humiliation which might come to him by virtue of said prosecution, on the 7th day of July, 1923, still protesting, delivered the possession of his office, as justice of the peace, to the auxiliary justice of the peace of the municipality of Laoag. It is a matter of common knowledge that Julio Agcaoili had been entrusted with the highest 

office in his province which the people could confer upon him.

The petitions presented by Julio Agcaoili in the Court of First Instance, the first on the 23d day of July, 1925, and the second on the 8th day of September, 1925, contain, in resume, the foregoing facts. To the petition the respondent Alberto Suguitan answered and set up the defense of prescription. Upon the issue thus presented, the Honorable Fermin Mariano, judge, sustained the defense of prescription and denied the petition for the extraordinary legal remedy of quo warranto. From that judgment Julio Agcaoili appealed, and now contends in a vigorous and logical argument that his remedy has not prescribed.

Considering the first question suggested above, attention is again called to one of the provisions of section 3 of the Jones Law (Act of Congress, August 29, 1916, vol. 12, Public Laws of the Philippine Islands). The "Jones Law" is the constitution of the Philippine Islands providing a government therefor. Subparagraph 16 of section 3 of the Jones law provides "That no bill which may be enacted into law shall embrace more than one subject, and that subject shall be expressed in the title of the bill." Under said provision, may the legislature adopt a law which contains in the title of the Act? The effect of violating said provision of the Jones Law has been brought before the courts many times. The effect of violating said provision has already been passed upon by this court. (Central Capiz vs. Ramirez, 40 Phil., 883, 889.)

In the case of Central Capiz vs. Ramirez, supra, it was decided that said provision of the Jones Law was mandatory and not directory and its violation was fatal to any provision of the law to which no reference was made in the title. In the decision of this court in the case of Central Capiz vs. Ramirez, the decisions of the courts of many of the states of the Union were followed. Many of the constitutions 

of the States of the Union contain similar provision to that quoted above from the Jones Law. Among such states may be mentioned Alabama, California, Georgia, Idaho, Illinois, Indiana, Iowa, Kansas, Kentucky, Louisiana, Maryland, Michigan, Minnesota, Missouri, Montana, Nebraska, Nevada, New Jersey, New York, Ohio, Oregon, Pennsylvania, South Carolina, Texas, Tennessee, Virginia, West Virginia, Wisconsin and Wyoming.

Mr. Justice Sutherland, now an Associate Justice of the Supreme Court of the United States, in his valuable work on "Statutory Construction," vol. 1, 2nd ed.) at section 111, states the reason and the purpose of such a constitutional provision. He says:

In the construction and application of this constitutional restriction the courts have kept steadily in view the correction of the mischief against which it was aimed. The object is to prevent the practice, which was common in all legislative bodies where no such restriction existed, of embracing in the same bill incongruous matters having no relation to each other, or to the subject specified in the title, by which measures were often adopted without attracting attention. Such distinct subjects represented diverse interests, and were combined in order to unite the members of the legislature who favor either in support of all. These combinations were corruptive of the legislature and dangerous to the state. Such omnibus bills sometimes included more than a hundred sections on as many different subjects, with a title appropriate to the first section, and for other purposes.

The failure to indicate in the title of the bill the object intended to be accomplished by the legislation often resulted in members voting ignorantly for measures which they would not knowingly have approved. And not only were legislators thus misled, but the public also; so that legislative provisions were stealthily pushed through 

in the closing hours of a session, which, having no merit to commend them, would have been made odious by popular discussion and remonstrance if their pendency had been seasonably announced. The constitutional clause under discussion is intended to correct these evils; to prevent such corrupting aggregations of incongruous measures, by confining each act to one subject; to prevent surprise and inadvertence by requiring that subject or object to be expressed in the title.

The Supreme court of the State of Alabama, in discussing the effect of the violation of a similar provision of the constitution of that state in the cases of Walker vs. State (49 Ala., 329) and Lindsay vs. United States Savings and Loan Association (120 Ala., 156), had the following to say, quoting with approval, what Mr. Justice Cooley in his Constitutional Limitations, at page 143, had said upon that question:

The object sought to be accomplished, and the mischief proposed to be remedied by this provision, are well known. . . . Legislative assemblies for the dispatch of business often pass bills by their titles only, without requiring them to be read. A specious title sometimes covered a legislation which, if its real character had been disclosed, would not have commanded assent. To prevent surprise and fraud on the legislature is one of the purposes this provision was intended to accomplish. Before the adoption of this provision, the title of a statute was often no indication of its subject or contents. . . .

An evil this constitutional requirement was intended to correct was the blending in one and the same statute of such things as were diverse in their nature, and were connected only to combine in favor of all the advocates of each, thus often securing the passage of several measures, no one of which could have succeeded on its own merits. Mr. Cooley thus sums up his review of the authorities, defining the objects of this provision: It may, 

therefore, be assumed as settled, that the purpose of these provisions was: First, to prevent hodge-podge, or log-rolling legislation; second, to prevent surprise or fraud upon the legislature, by means of provisions in bills of which the titles gave no information, and which might therefore be overlooked and carelessly and unintentionally adopted; and, third, to fairly apprise the people, through such publication of legislative proceedings as is usually made, of the subjects of legislation that are being considered, in order that they may have opportunity of being heard thereon, by petition or otherwise if they shall so desire. (49 Ala., 330, 331.)

The purposes of constitutional requirement must be borne steadily in mind, when it becomes necessary to determine whether there has been legislative observance of it. The exposition of these purposes by Judge Cooley is accepted, we believe, in all the states in which a like limitation prevails. . . . (120 Ala., 172.)

In the case of People vs. Parks (58 Cal., 624) the Supreme Court of the State of California had occasion to discuss the question now before us and said:

At the least, then two heterogeneous subjects are embraced in the act, one of which is not expressed in the title, and they cannot be segregated. The title does not express the objects of legislation embodied in the provisions of the act. It is, therefore, narrower than the body of the act, and fails to impart that notice of the measures enacted, which the Constitution requires. To prohibit such legislation was the sole end and aim of the constitutional requirement. The practice, says the Supreme Court of Missouri, of comprising in one bill subjects of a diverse and antagonistic nature, in order to combine in its support members who were in favor of particular measures, but neither of which could command the requisite majority on its own merits, was found to be not a corruptive influence in the 

Legislature itself, but destructive of the best interests of the State. But this was not more detrimental than that other pernicious practice, by which, through dexterous and unscrupulous management, designing men inserted clauses in the bodies of bills, of the true meaning of which the titles gave no indication, and by skillful maneuvering urged them on to their passage. These things led to fraud and injury, and it was found necessary to apply a corrective in the shape of a constitutional provision. (City of St. Louis vs. Tiefel, 42 Mo., 590.) The provision has been framed in the constitutions of many of the States of the Union; and the courts, whenever it has come before them, have liberally construed it as the will of the people in the interests of honest legislation.

Decisions to the same effect are found in the following cases: City of St. Louis vs. Tiefel (42 Mo., 578); Cannon vs. Mathes (8 Heisk [Tenn.], 504); Ryerson vs. Utley (16 Mich., 269); Board of Public Education for the City of Americus vs. Barlow (49 Ga., 232); Spier vs. Baker (120 Cal., 370).

Mr. Justice Sutherland, in a further discussion of the question, at section 112 of his work on Statutory Construction, said:

The efficiency of this constitutional remedy to cure the evil and mischief which has been pointed out depends on judicial enforcement; on this constitutional injunction being regarded as mandatory, and compliance with it essential to the validity of legislation. The mischief existed notwithstanding the sworn official obligation of legislators; it might be expected to continue notwithstanding that the obligation is formulated and emphasized in this constitutional injunction, if it be construed as addressed exclusively to them, and only directory. It would, in a general sense, be a dangerous doctrine to announce that any of the provisions of the constitution may be obeyed or disregarded at the mere will or pleasure of the 

legislature, unless it is clear beyond all question that such was intention of the framers of that instrument. It would seem to be a lowering of the proper dignity of the fundamental law to say that it descends to prescribing rules of order in unessential matters which may be followed or disregarded at pleasure. The fact is this: That whatever constitutional provision can be looked upon as directory merely is very likely to be treated by the legislature as if it was devoid of moral obligation, and to be therefore habitually disregarded.

In the case of Cannon vs. Mathes, supra, Mr. Chief Justice Nicholson, in discussing the effect of the violation of a constitutional provision like the one before us, said:

* * * This is a direct, positive, and imperative limitation upon the power of the Legislature. It matters not that a bill has passed through three readings in each house, on three different days, and has received the approval of the Governor; still it is not a law of the State if it embraces more than one subject. . . .

The Supreme Court of Alabama, in the case of Walker vs. State, supra, said:

It is settled law of this court, founded on reasoning which seems to us unanswerable, that this provision of the Constitution is not a mere rule of legislative procedure, directory to the general assembly, but that it is mandatory, and it is the duty of courts to declare void any statute not conforming to it. . . .

Mr. Justice Cooley in his valuable work on Constitutional Limitations (pp. 179. 180) states that our courts have held, without exception, that such constitutional provision is mandatory.

Considering that the great weight of authority is to the effect that the provision like the one above quoted from the Jones Law is mandatory; and 

considering that there is nothing in the title of Act No. 3107 which indicates in the slightest degree that said Act contains a provision "that justices and auxiliary justices of the peace shall be appointed to serve until they have reached the age of sixty-five years," we are forced to the conclusions that, that provision is illegal, void and contrary to the mandatory provision of the Jones Law, and that said law (3107) cannot be applied to justices and auxiliary justices of the peace who were appointed prior to the 17th day of March, 1923; and that when Julio Agcaoili was forcibly, by means of threats and intimidation, ordered to leave his office as justice of the peace, he was forced to do so illegally, without just cause, and should therefore be restored to his position as justice of the peace of the municipality of Laoag, without delay.

With reference to the second question above suggested, in re prescription or limitation of the action, it may be said that originally there was no limitation or prescription of action in an action for quo warranto, neither could there be, for the reason that it was an action by the Government and prescription could not be plead as a defense to an action by the Government. The ancient writ of quo warranto was a high prerogative writ in the nature of a writ of right by the King against any one who usurped or claimed any office, franchise or liberty of the crown, to inquire by what authority the usurper supported his claim, in order to determine the right. Even at the present time in many of the civilized countries of the world the action is still regarded as a prerogative writ and no limitation or prescription is permitted to bar the action. As a general principle it may be stated that ordinary statutes of limitation, civil or penal, have no application to quo warranto proceeding brought to enforce a public right. (McPhail vs. People ex rel. Lambert, 160 Ill., 77; 52 Am. St. Rep., 306; People ex rel. Moloney vs. Pullman's Palace Car Co., 175 Ill., 125; 64 L. R. A., 366.)

In all public matters a writ of quo warranto is a writ of right at the suit of the state, and issues as a matter of course upon demand of the proper officer (State ex rel. Washington County vs. Stone, 25 Mo., 555; Commonwealth vs. Allen, 128 Mass., 308), and the court has no authority to withhold leave to file a petition therefor.

If the statute of limitation or prescription cannot run against the state, it is difficult to understand how in the same action they may be used as a defense against a public officer who has been forcibly, with threats and intimidation, ousted from a public office by the Government itself as was done in the present case. The principle that acts of limitation do not bind the King (the State) or the people, applies to proceeding by quo warranto, the rule being that the representative of the state may file an information on behalf of the people at any time; and the lapse of time constitutes no bar to the proceeding, in conformity with the maxim Nullum tempus occurrit regi. (Catlett vs. People ex rel. States's Attorney, 151 Ill., 16.) For the state to claim that the statutes of limitation do not apply to it and yet insist that it may plead such statutes to bar the action of quo warranto brought by one of its public officials whom it itself has ousted from office, appears to us to be unjust, unfair, unreasonable, and not within the contemplation of sound jurisprudence.

So much of the general rule concerning limitation of action in quo warranto proceedings. Is there a statute in the Philippine Islands of limitation, limiting the action of a public official of the Government who has been duly appointed and qualified, and who has, by force and intimidation, been ousted from such office, to defeat his action of quo warranto?

On the 7th day of August, 1901, the United States Philippine Commission adopted Act No. 190 which had been considered privately and publicly for several months theretofore. Its provisions were published throughout the Philippine Islands long 

prior to its adoption. While said Act was adopted on the 7th day of August, 1901, it did not take effect, even though it had been published, until the 1st day of October, 1901. (Act No. 212.) An examination of said Act (190) shows that it provides remedies for the usurpation of office or franchise, etc. (secs. 197-216). Said Act No. 190 was published in both English and Spanish. Section 216, in English, provided that "Nothing herein contained shall authorize an action against a corporation for forfeiture of charter, unless the same be commenced within five years after the act complained of was done or committed; nor shall an action be brought against an officer to be ousted from his office unless within one year after the cause of such ouster, or the right to hold the office, arose." The same section (216), as published in Spanish, reads as follows: "Ninguna de estas disposiciones facultara la iniciacion de un juicio contra una corporacion por la perdida de sus derechos de concesion, a menos que el juicio se lleve a efecto dento de los cinco años siguente a la comision u omision del hecho objeto de la accion. Tampocose podra iniciar un juicio la persona que ejerza un cargo en una corporaciuon para desposeerla, a menos que se lleve a efecto dentro del año siguente a la fecha de la comision del hecho que dio motivo a su privacion, o que se puso en duda su derecho para ocupar el cargo."

Said section (216), as published in Spanish and translated into English, reads as follows: "Nothing herein contained shall authorize an action against a corporation for forfeiture of its corporate rights, unless the same be commenced within five years after the commission or omission complained of took place. Neither may an action be brought against an officer to oust him from office, unless the same is commenced within one year after the commission of the act which caused the deprivation thereof, or after the right to hold the office arose."

Said section 216, as above quoted in Spanish, was published in vol. 1 of the Public Laws of the 

Philippine Islands and distributed to the public officers throughout the Philippine Islands. It is a fact of general information that even now, in 1926, the Spanish copy of the Public Laws are consulted by the people in remote parts of the Philippine Islands for the purpose of knowing what the law is. It is not strange, therefore, that the appellant did not believe that said section 216 applied to public officers; that it only applied to officers of corporations as it appeared in the Spanish translation. Is it just and fair and reasonable for the Government of the Philippine Islands to oust one of its officers from an office to which he had been legally appointed, by force and intimidation and without just cause, and then to defeat his action in quo warranto by invoking the provisions of a public statute, different from the one which the Government itself had furnished its public officers? The appellant is familiar with the Spanish but not with the English language. He naturally relied upon the Spanish version of the law for his information as to what the law really was. Not only had the appellant the right to rely upon the provisions of section 216 as they appeared in Spanish in the Public Laws of the Philippine Islands, but the reading of the three or four sections immediately preceding section 216 will show that they refer specifically to corporations only. The appellant, therefore, was justified in believing that said section 216 as it appeared in Spanish was correct. At least the Government should give him credit with having in good faith.

But, even granting that the appellant is bound by the provisions of section 216 as it appears in English, is the same applicable to the appellant? By reference to said section above quoted in English, it will be seen that after the word "committed" there is a semicolon. Does that which follows the semicolon have reference to the same subject matter which precedes it? A semicolon is a mark of grammatical punctuation, in the English language, to indicate a separation in the relation of the thought, a degree greater than that expressed by a comma, and what follows that semicolon must have relation to the 

same matter which precedes it. A semicolon is not used for the purpose of introducing a new idea. A semicolon is used for the purpose of continuing the expression of a thought, a degree greater than that expressed by a mere comma. It is never used for the purpose of introducing a new idea. The comma and semicolon are both used for the same purpose, namely, to divide sentences and parts of the sentences, the only difference being that the semicolon makes the division a little more pronounced than the comma. The punctuation used in a law may always be referred to for the purpose of ascertaining the true meaning of a doubtful statute. It follows therefore that, inasmuch as all of the provisions of said section 216 which precede the semicolon refer to corporations only, that which follows the semicolon has reference to the same subject matter, or to officers of a corporation.

But even granting, for the sake of the argument, that the word "officer" as used in the latter part of said section applies to public officers who have been ousted from their position, and not only to officers of corporations, then we have the question presented: Had the one year mentioned in said section expired on the 23d day of April, 1925, when the first complaint, was filed in the present action? When did the year begin to run if said section is applicable to the appellant?

It will be remembered that on the 7th day of July, 1923, the appellant was ousted from his office as justice of the peace of the municipality of Laoag. Not only did he surrender his office on that date under protest, but also on the 28th day of April, 1923, when he was notified by the Secretary of Justice that he cease to be a justice of the peace of his municipality, he then protested and gave a long and lucid argument in support of his protest. In all justice to him, did he not have a right, without any legal action to protect his right, to await the solution of his protest of the 28th day of April, 1923? He had a right to believe that the grounds upon which his 

protest was based would be convincing to the Secretary of Justice and that he would not be removed. Until this very hour the record contains no reply from the Secretary of Justice and no answer whatever to the legal grounds presented by the appellant upon his right to continue as justice of the peace and not to be ousted.

In our opinion even granting that section 216 is applicable to the appellant, the period of prescription had not begun and run at the time of the commencement of the present action. He was justified in delaying the commencement of his action until an answer to his protest had been made. He had right to await the answer to his protest, in the confident belief that it would be resolved in his favor and that action would unnecessary.

It is contended, however, that the question before us was answered and resolved against the contention of the appellant in the case of Bautista vs. Fajardo (38 Phil., 624). In that case no question was raised nor was it even suggested that said section 216 did not apply to a public officer. That question was not discussed nor referred to by any of the parties interested in that case. It has been frequently decided that the fact that a statute has been accepted as valid, and invoked and applied for many years in cases where its validity was not raised or passed on, does not prevent a court from later passing on its validity, where the question is squarely and properly raised and presented, Where a question passes the court sub silentio, the case in which the question was so passed is not binding on the Court (McGirr vs. Hamilton and Abreu, 30 Phil., 563), nor should it be considered as a precedent. (U. S. vs. Noriega and Tobias, 31 Phil., 310; Chicote vs. Acasio, 31 Phil., 401; U. S. vs. More, 3 Cranch [U. S.], 159, 172; U. S. vs. Sanges, 144 U. S., 310, 319; Cross vs. Burke, 146 U. S., 82.) For the reasons given in the case of McGirr vs. Hamilton and Abreu, supra, the decision in the case of Bautista vs. Fajardo, supra, 

can have no binding force in the interpretation of the question presented here.

The present case is anomalous under American sovereignty. An officer was appointed in accordance with the law to the judiciary to serve "during good behavior." After he had faithfully and honestly served the Government for a number of years the legislature adopted a new law which arbitrarily, without giving any reason therefore, provided that said officer cease to be such when he should reach the age of 65 years. Said law contained no express provision or method for its enforcement. The Executive Department, through its Undersecretary of Justice, without any authority given in said law, notified the said officer that he was no longer an officer in the judicial department of the Government and must vacate his office and turn the same over to another, who was designated by said Undersecretary. When the officer protested against such arbitrary action, giving reasons therefor, and without answering said protest, he was threatened with a criminal prosecution if he did not immediately vacate his office. The history of this case reads more like a story of the Arabian Nights than like a procedure under a well-organized Government. It seems impossible to believe, and we could not believe it, were the facts not actually supported by the record.

Why the Undersecretary of Justice did not follow the orderly procedure marked out by Act No. 190 is not explained. The appellant was given no hearing. Even his protest, couched in most humble and respectful language, fell upon deaf ears. Absolute indifference was shown to the respectful protest and the able argument given in support thereof. The only answer to his protest was a threat of a criminal prosecution if he did not vacate his office. His humility was met with austereness. His humble petition was met with a threat. His patient waiting for a reply to his protest was ended by a demand that he be prosecuted for refusing to comply with an order by one who was 

not willing to follow the well-defined and well-beaten road of "due process of law" by preferring charges and giving the appellant an opportunity to be heard and to defend his right. Nothing of that character took place. The whole procedure, from beginning to end, in ousting the appellant from an office to which he had been legally appointed and against whom no complaint has been made, is anomalous in the jurisprudence under the American flag.

Believing as I do, that the success of free institutions depends upon a rigid adherence to the fundamentals of the law, I have never yielded, and I hope that I may never yield, to considerations of expediency in expounding it. There is also some plausible reason for the latitudinarian constructions which are resorted to for the purpose of acquiring power — some evil to be avoided, or some good to be attained by pushing the powers of the Government beyond their legitimate boundary. It is by yielding to such influences that the courts and legislatures are gradually undermining and finally overthrowing constitutions. It is by yielding to such influences that constitutions are gradually undermined and finally overthrown. It has been, and is my purpose, so far as it is possible for me, to follow the fundamental law does not work well the people or the legislature may amend it. If, however, the legislature or the courts undertake to cure defects in the law by forced and unnatural constructions, they inflict a would upon the constitution of the state which nothing can cure. One step taken by the legislature or the judiciary in enlarging the powers of the Government, opens the door for another which will be sure to follow; and so the process goes on until all respect for the fundamental law is lost and the powers of the Government are just what those in authority are pleased to call them. (Oakley vs. Aspinwall, 3 Comstock [N. Y.], 547, 568.) I cannot give my consent to a rule or doctrine which will permit a Government to throw an honest and efficient official out of office without reason and without authority of law, refuse 

to consider a protest, and then permit the application of a law to prevent a recovery of that which he has lost illegally and without reason.

The judgment appealed from should be revoked, and a judgment should be entered ordering the restoration of the appellant to the office from which he was illegally rejected. We should follow the effect of the doctrine announced solemnly by this court in the case of Segovia vs. Noel (47 Phil., 543). So ordered.

Villamor, Romualdez, and Villa-Real, JJ., concur.Johns, J., concurs in the result.

G.R. No. L-20387 January 31, 1968

JESUS P. MORFE, plaintiff-appellee, vs.AMELITO R. MUTUC, as Executive Secretary, ET AL., defendants-appellants.

Jesus P. Morfe for and his own behalf as plaintiff-appellee. Office of the Solicitor General for defendants-appellants.

FERNANDO, J.:

Congress in 1960 enacted the Anti-Graft and Corrupt Practices Act 1 to deter public officials and employees from committing acts of dishonesty and improve the tone of morality in public service. It was declared to be the state policy "in line with the principle that a public office is a public trust, to repress certain acts of public officers and private persons alike which constitute graft or corrupt practices or which may lead thereto." 2 Nor was it the first statute of its kind to deal with such a grave problem in the public service that unfortunately has afflicted the Philippines in the post-war era. An earlier statute decrees the forfeiture in favor of the State of any property found to have been unlawfully acquired by any public officer or employee. 3

One of the specific provisions of the Anti-Graft and Corrupt Practices Act of 1960 is that every public officer, either within thirty (30) days after its approval or after his assumption of office "and within the month of January of every other year thereafter", as well as upon the termination of his position, shall prepare and file with the head of the office to which he belongs, "a true detailed and sworn statement of assets and liabilities, including a statement of the amounts and sources of his income, the amounts of his personal and family 

expenses and the amount of income taxes paid for the next preceding calendar: . . ." 4

In this declaratory relief proceeding, the periodical submission "within the month of January of every other year thereafter" of such sworn statement of assets and liabilities after an officer or employee had once bared his financial condition upon assumption of office was challenged for being violative of due process as an oppressive exercise of police power and as an unlawful invasion of the constitutional right to privacy, implicit in the ban against unreasonable search and seizure construed together with the prohibition against self-incrimination. The lower court in the decision appealed from sustained plaintiff, then as well as now, a judge of repute of a court of first instance. For it, such requirement of periodical submission of such sworn statement of assets and liabilities exceeds the permissible limit of the police power and is thus offensive to the due process clause.

We do not view the matter thus and accordingly reverse the lower court.

1. The reversal could be predicated on the absence of evidence to rebut the presumption of validity. For in this action for declaratory relief filed with the Court of First Instance of Pangasinan on January 31, 1962, plaintiff, after asserting his belief "that it was a reasonable requirement for employment that a public officer make of record his assets and liabilities upon assumption of office and thereby make it possible thereafter to determine whether, after assuming his position in the public service, he accumulated assets grossly disproportionate to his reported incomes, the herein plaintiff [having] filed within the period of time fixed in the aforesaid Administrative Order No. 334 the prescribed sworn statement of financial condition, assets, income and liabilities, . . ." 5 maintained that the provision on the "periodical filing of sworn statement of financial 

condition, assets, income and liabilities after an officer or employee had once bared his financial condition, upon assumption of office, is oppressive and unconstitutional." 6

As earlier noted, both the protection of due process and the assurance of the privacy of the individual as may be inferred from the prohibition against unreasonable search and seizure and self-incrimination were relied upon. There was also the allegation that the above requirement amounts to "an insult to the personal integrity and official dignity" of public officials, premised as it is "on the unwarranted and derogatory assumption" that they are "corrupt at heart" and unless thus restrained by this periodical submission of the statements of "their financial condition, income, and expenses, they cannot be trusted to desist from committing the corrupt practices defined. . . ." 7 It was further asserted that there was no need for such a provision as "the income tax law and the tax census law also require statements which can serve to determine whether an officer or employee in this Republic has enriched himself out of proportion to his reported income." 8

Then on February 14, 1962, came an Answer of the then Executive Secretary and the then Secretary of Justice as defendants, where after practically admitting the facts alleged, they denied the erroneous conclusion of law and as one of the special affirmative defenses set forth: "1. That when a government official, like plaintiff, accepts a public position, he is deemed to have voluntarily assumed the obligation to give information about his personal affair, not only at the time of his assumption of office but during the time he continues to discharge public trust. The private life of an employee cannot be segregated from his public life. . . ." 9 The answer likewise denied that there was a violation of his constitutional rights against self-incrimination as well as unreasonable search and seizure and 

maintained that "the provision of law in question cannot be attacked on the ground that it impairs plaintiff's normal and legitimate enjoyment of his life and liberty because said provision merely seeks to adopt a reasonable measure of insuring the interest or general welfare in honest and clean public service and is therefore a legitimate exercise of the police power." 10

On February 27, 1962, plaintiff filed a Motion for judgment on the pleadings as in his opinion all his material allegations were admitted. Then on March 10, 1962, an order was issued giving the parties thirty days within which to submit memoranda, but with or without them, the case was deemed submitted for decision the lower court being of the belief that "there is no question of facts, . . . the defendants [having admitted] all the material allegations of the complaint." 11

The decision, now on appeal, came on July 19, 1962, the lower court declaring "unconstitutional, null and void Section 7, Republic Act No. 3019, insofar as it required periodical submittal of sworn statements of financial conditions, assets and liabilities of an official or employee of the government after he had once submitted such a sworn statement upon assuming office; . . . ." 12

In Ermita-Malate Hotel and Motel Operators Association v. The Mayor of Manila, 13 it was the holding of this Court that in the absence of a factual foundation, the lower court deciding the matter purely "on the pleadings and the stipulation of facts, the presumption of validity must prevail." In the present case likewise there was no factual foundation on which the nullification of this section of the statute could be based. Hence as noted the decision of the lower court could be reversed on that ground.

A more extended consideration is not inappropriate however, for as likewise made clear in the above 

Ermita-Malate Hotel case: "What cannot be stressed sufficiently is that if the liberty involved were freedom of the mind or the person, the standard for the validity of governmental acts is much more rigorous and exacting, but where the liberty curtailed affects at the most rights of property, the permissible scope of regulatory measure is wider."

Moreover, in the Resolution denying the Motion for Reconsideration in the above case, we expressly affirmed: "This is not to discount the possibility of a situation where the nullity of a statute, executive order, or ordinance may not be readily apparent but the threat to constitutional rights, especially those involving the freedom of the mind, present and ominous." 14 In such an event therefore, "there should not be a rigid insistence on the requirement that evidence be presented." Also, in the same Resolution, Professor Freund was quoted thus: "In short, when freedom of the mind is imperiled by law, it is freedom that commands a momentum of respect; when property is imperiled, it is the lawmakers' judgment that commands respect. This dual standard may not precisely reverse the presumption of constitutionality in civil liberties cases, but obviously it does set up a hierarchy of values within the due process clause. 15

2. We inquire first whether or not by virtue of the above requirement for a periodical submission of sworn statement of assets and liabilities, there is an invasion of liberty protected by the due process clause.

Under the Anti-Graft Act of 1960, after the statement of policy, 16 and definition of terms, 17 there is an enumeration of corrupt practices declared unlawful in addition to acts or omissions of public officers already penalized by existing law. They include persuading, inducing, or influencing another public officer to perform an act constituting a violation of rules and regulations duly promulgated by competent authority or an offense in connection 

with the official duties of the latter, or allowing himself to be persuaded, induced, or influenced to commit such violation or offense; requesting or receiving directly or indirectly any gift, present, share, percentage, or benefit, for himself, or for any other person, in connection with any contract or transaction between the government and any other party, wherein the public officer in his official capacity, has to intervene under the law; requesting or receiving directly or indirectly any gift, present, or other pecuniary or material benefit, for himself or for another, from any person for whom the public officer, in any manner or capacity, has secured or obtained, or will secure or obtain, any Government permit or license, in consideration for the help given or to be given; accepting or having any member of his family accept employment in a private enterprise which has pending official business with him during the pendency thereof or within one year after its termination; causing any undue injury to any party, including the Government, or giving any private party any unwarranted benefits, advantage or preference in the discharge of his official administrative or judicial functions through manifest partiality, evident bad faith or gross inexcusable negligence; neglecting or refusing, after due demand or request, without sufficient justification, to act within a reasonable time on any matter pending before him for the purpose of obtaining, directly or indirectly, from any person interested in the matter some pecuniary or material benefit or advantage, or for the purpose of favoring his own interest or giving undue advantage in favor of or discriminating against any other interested party; entering, on behalf of the Government, into any contract or transaction manifestly and grossly disadvantageous to the same, whether or not the public officer profited or will profit thereby; having directly or indirectly financial or pecuniary interest in any business, contract or transaction in connection with which he intervenes or takes part in his official capacity or in which he is prohibited by the Constitution or by any law from having any interests; becoming interested directly or indirectly, for 

personal gain, or having a material interest in any transaction or act requiring the approval of a board, panel or group of which he is a member, and which exercises discretion in such approval, even if he votes against the same or does not participate in such action; approving or granting knowingly any license, permit, privilege or benefit in favor of any person not qualified for or not legally entitled to such license, permit, privilege or advantage, or of a mere representative or dummy of one who is not so qualified or entitled and divulging valuable information of a confidential character, acquired by his office or by him on account of his official position to unauthorized persons, or releasing such information in advance of its authorized release date. 18

After which come the prohibition on private individuals, 19 prohibition on certain relatives, 20 and prohibition on Members of Congress. 21 Then there is this requirement of a statement of assets and liabilities, that portion requiring periodical submission being challenged here. 22 The other sections of the Act deal with dismissal due to unexplained wealth, reference being made to the previous statute, 23 penalties for violation, 24 the vesting of original jurisdiction in the Court of First Instance as the competent court, 25 the prescription of offenses, 26 the prohibition against any resignation or retirement pending investigation, criminal or administrative or pending a prosecution, 27 suspension and loss of benefits, 28 exception of unsolicited gifts or presents of small or insignificant value as well as recognition of legitimate practice of one's profession or trade or occupation, 29 the separability clause, 30 and its effectivity. 31

Nothing can be clearer therefore than that the Anti-Graft Act of 1960 like the earlier statute 32 was precisely aimed at curtailing and minimizing the opportunities for official corruption and maintaining a standard of honesty in the public service. It is 

intended to further promote morality in public administration. A public office must indeed be a public trust. Nobody can cavil at its objective; the goal to be pursued commands the assent of all. The conditions then prevailing called for norms of such character. The times demanded such a remedial device.

The statute was framed with that end in view. It is comprehensive in character, sufficiently detailed and explicit to make clear to all and sundry what practices were prohibited and penalized. More than that, an effort was made, so evident from even a cursory perusal thereof, to avoid evasions and plug loopholes. One such feature is the challenged section. Thereby it becomes much more difficult by those disposed to take advantage of their positions to commit acts of graft and corruption.

While in the attainment of such public good, no infringement of constitutional rights is permissible, there must be a showing, clear, categorical, and undeniable, that what the Constitution condemns, the statute allows. More specifically, since that is the only question raised, is that portion of the statute requiring periodical submission of assets and liabilities, after an officer or employee had previously done so upon assuming office, so infected with infirmity that it cannot be upheld as valid?

Or, in traditional terminology, is this requirement a valid exercise of the police power? In the aforesaid Ermita-Malate Hotel decision, 33 there is a reaffirmation of its nature and scope as embracing the power to prescribe regulations to promote the health, morals, education, good order, safety, or the general welfare of the people. It has been negatively put forth by Justice Malcolm as "that inherent and plenary power in the state which enables it to prohibit all things hurtful to the comfort, safety and welfare of society." 34

Earlier Philippine cases refer to police power as the power to promote the general welfare and public interest; 35to enact such laws in relation to persons and property as may promote public health, public morals, public safety and the general welfare of each inhabitant; 36 to preserve public order and to prevent offenses against the state and to establish for the intercourse of citizen with citizen those rules of good manners and good neighborhood calculated to prevent conflict of rights. 37 In his work on due process, Mott 38 stated that the term police powerwas first used by Chief Justice Marshall. 39

As currently in use both in Philippine and American decisions then, police power legislation usually has reference to regulatory measures restraining either the rights to property or liberty of private individuals. It is undeniable however that one of its earliest definitions, valid then as well as now, given by Marshall's successor, Chief Justice Taney does not limit its scope to curtailment of rights whether of liberty or property of private individuals. Thus: "But what are the police powers of a State? They are nothing more or less than the powers of government inherent in every sovereignty to the extent of its dominions. And whether a State passes a quarantine law, or a law to punish offenses, or to establish courts of justice, or requiring certain instruments to be recorded, or to regulate commerce within its own limits, in every case it exercises the same power; that is to say, the power of sovereignty, the power to govern men and things within the limits of its domain." 40 Text writers like Cooley and Burdick were of a similar mind. 41

What is under consideration is a statute enacted under the police power of the state to promote morality in public service necessarily limited in scope to officialdom. May a public official claiming to be adversely affected rely on the due process clause to annul such statute or any portion thereof? The answer must be in the affirmative. If the police power extends to regulatory action affecting persons 

in public or private life, then anyone with an alleged grievance can invoke the protection of due process which permits deprivation of property or liberty as long as such requirement is observed.

While the soundness of the assertion that a public office is a public trust and as such not amounting to property in its usual sense cannot be denied, there can be no disputing the proposition that from the standpoint of the security of tenure guaranteed by the Constitution the mantle of protection afforded by due process could rightfully be invoked. It was so implicitly held in Lacson v. Romero, 42 in line with the then pertinent statutory provisions 43that procedural due process in the form of an investigation at which he must be given a fair hearing and an opportunity to defend himself must be observed before a civil service officer or employee may be removed. There was a reaffirmation of the view in even stronger language when this Court through Justice Tuason in Lacson v. Roque 44 declared that even without express provision of law, "it is established by the great weight of authority that the power of removal or suspension for cause can not, except by clear statutory authority, be exercised without notice and hearing." Such is likewise the import of a statement from the then Justice, now Chief Justice, Concepcion, speaking for the Court in Meneses v. Lacson; 45 "At any rate, the reinstatement directed in the decision appealed from does not bar such appropriate administrative action as the behaviour of petitioners herein may warrant, upon compliance with the requirements of due process."

To the same effect is the holding of this Court extending the mantle of the security of tenure provision to employees of government-owned or controlled corporations entrusted with governmental functions when through Justice Padilla in Tabora v. Montelibano, 46 it stressed: "That safeguard, guarantee, or feeling of security that they would hold their office or employment during good behavior and would not be dismissed without 

justifiable cause to be determined in an investigation, where an opportunity to be heard and defend themselves in person or by counsel is afforded them, would bring about such a desirable condition." Reference was there made to promoting honesty and efficiency through an assurance of stability in their employment relation. It was to be expected then that through Justice Labrador in Unabia v. City Mayor, 47 this Court could categorically affirm: "As the removal of petitioner was made without investigation and without cause, said removal is null and void. . . ."

It was but logical therefore to expect an explicit holding of the applicability of due process guaranty to be forthcoming. It did in Cammayo v. Viña, 48 where the opinion of Justice Endencia for the Court contained the following unmistakable language: "Evidently, having these facts in view, it cannot be pretended that the constitutional provision of due process of law for the removal of the petitioner has not been complied with."

Then came this restatement of the principle from the pen of Justice J.B.L. Reyes "We are thus compelled to conclude that the positions formerly held by appellees were not primarily confidential in nature so as to make their terms of office co-terminal with the confidence reposed in them. The inevitable corollary is that respondents-appellees, Leon Piñero, et al., were not subject to dismissal or removal, except for cause specified by law and within due process. . . ." 49 In a still later decision, Abaya v. Subido, 50 this Court, through Justice Sanchez, emphasized "that the vitality of the constitutional principle of due process cannot be allowed to weaken by sanctioning cancellation" of an employee's eligibility or "of his dismissal from service — without hearing — upon a doubtful assumption that he has admitted his guilt for an offense against Civil Service rules." Equally emphatic is this observation from the same case: "A civil service employee should be heard before he is 

condemned. Jurisprudence has clung to this rule with such unrelenting grasp that by now it would appear trite to make citations thereof."

If as is so clearly and unequivocally held by this Court, due process may be relied upon by public official to protect the security of tenure which in that limited sense is analogous to property, could he not likewise avail himself of such constitutional guarantee to strike down what he considers to be an infringement of his liberty? Both on principle, reason and authority, the answer must be in the affirmative. Even a public official has certain rights to freedom the government must respect. To the extent then, that there is a curtailment thereof, it could only be permissible if the due process mandate is not disregarded.

Since under the constitutional scheme, liberty is the rule and restraint the exception, the question raised cannot just be brushed aside. In a leading Philippine case, Rubi v. Provincial Board, 51 liberty as guaranteed by the Constitution was defined by Justice Malcolm to include "the right to exist and the right to be free from arbitrary personal restraint or servitude. The term cannot be dwarfed into mere freedom from physical restraint of the person of the citizen, but is deemed to embrace the right of man to enjoy the facilities with which he has been endowed by his Creator, subject only to such restraint as are necessary for the common welfare." In accordance with this case therefore, the rights of the citizens to be free to use his faculties in all lawful ways; to live and work where he will; to earn his livelihood by any lawful calling; to pursue any avocation, are all deemed embraced in the concept of liberty. This Court in the same case, however, gave the warning that liberty as understood in democracies, is not license. Implied in the term is restraint by law for the good of the individual and for the greater good, the peace and order of society and the general well-being. No one can do exactly as he pleases. Every man must renounce unbridled license. 

In the words of Mabini as quoted by Justice Malcolm, "liberty is freedom to do right and never wrong; it is ever guided by reason and the upright and honorable conscience of the individual."

The liberty to be safeguarded is, as pointed out by Chief Justice Hughes, liberty in a social organization, 52implying the absence of arbitrary restraint not immunity from reasonable regulations and prohibitions imposed in the interest of the community. 53 It was Linton's view that "to belong to a society is to sacrifice some measure of individual liberty, no matter how slight the restraints which the society consciously imposes." 54 The above statement from Linton however, should be understood in the sense that liberty, in the interest of public health, public order or safety, of general welfare, in other words through the proper exercise of the police power, may be regulated. The individual thought, as Justice Cardozo pointed out, has still left a "domain of free activity that cannot be touched by government or law at all, whether the command is specially against him or generally against him and others." 55

Is this provision for a periodical submission of sworn statement of assets and liabilities after he had filed one upon assumption of office beyond the power of government to impose? Admittedly without the challenged provision, a public officer would be free from such a requirement. To the extent then that there is a compulsion to act in a certain way, his liberty is affected. It cannot be denied however that under the Constitution, such a restriction is allowable as long as due process is observed.

The more crucial question therefore is whether there is an observance of due process. That leads us to an inquiry into its significance. "There is no controlling and precise definition of due process. It furnishes though a standard to which governmental action should conform in order that deprivation of life, liberty or property, in each appropriate case, be 

valid. What then is the standard of due process which must exist both as a procedural and as substantive requisite to free the challenged ordinance, or any action for that matter, from the imputation of legal infirmity sufficient to spell its doom? It is responsiveness to the supremacy of reason, obedience to the dictates of justice. Negatively put, arbitrariness is ruled out and unfairness avoided. To satisfy the due process requirement, official action, to paraphrase Cardozo, must not outrun the bounds of reason and result in sheer oppression. Due process is thus hostile to any official action marred by lack of reasonableness. Correctly has it been identified as freedom from arbitrariness. It is the embodiment of the sporting idea of fair play. It exacts fealty 'to those strivings for justice' and judges the act of officialdom of whatever branch 'in the light of reason drawn from considerations of fairness that reflect [democratic] traditions of legal and political thought.' It is not a narrow or 'technical conception with fixed content unrelated to time, place and circumstances,' decisions based on such a clause requiring a 'close and perceptive inquiry into fundamental principles of our society.' Questions of due process are not to be treated narrowly or pedantically in slavery to form or phrases." 56

It would be to dwell in the realm of abstractions and to ignore the harsh and compelling realities of public service with its ever-present temptation to heed the call of greed and avarice to condemn as arbitrary and oppressive a requirement as that imposed on public officials and employees to file such sworn statement of assets and liabilities every two years after having done so upon assuming office. The due process clause is not susceptible to such a reproach. There was therefore no unconstitutional exercise of police power.

4. The due process question touching on an alleged deprivation of liberty as thus resolved goes a long way in disposing of the objections raised by plaintiff 

that the provision on the periodical submission of a sworn statement of assets and liabilities is violative of the constitutional right to privacy. There is much to be said for this view of Justice Douglas: "Liberty in the constitutional sense must mean more than freedom from unlawful governmental restraint; it must include privacy as well, if it is to be a repository of freedom. The right to be let alone is indeed the beginning of all freedom." 57 As a matter of fact, this right to be let alone is, to quote from Mr. Justice Brandeis "the most comprehensive of rights and the right most valued by civilized men." 58

The concept of liberty would be emasculated if it does not likewise compel respect for his personality as a unique individual whose claim to privacy and interference demands respect. As Laski so very aptly stated: "Man is one among many, obstinately refusing reduction to unity. His separateness, his isolation, are indefeasible; indeed, they are so fundamental that they are the basis on which his civic obligations are built. He cannot abandon the consequences of his isolation, which are, broadly speaking, that his experience is private, and the will built out of that experience personal to himself. If he surrenders his will to others, he surrenders his personality. If his will is set by the will of others, he ceases to be master of himself. I cannot believe that a man no longer master of himself is in any real sense free." 59

Nonetheless, in view of the fact that there is an express recognition of privacy, specifically that of communication and correspondence which "shall be inviolable except upon lawful order of Court or when public safety and order"60 may otherwise require, and implicitly in the search and seizure clause, 61 and the liberty of abode 62 the alleged repugnancy of such statutory requirement of further periodical submission of a sworn statement of assets and liabilities deserves to be further looked into.

In that respect the question is one of first impression, no previous decision having been rendered by this Court. It is not so in the United States where, in the leading case of Griswold v. Connecticut, 63 Justice Douglas, speaking for five members of the Court, stated: "Various guarantees create zones of privacy. The right of association contained in the penumbra of the First Amendment is one, as we have seen. The Third Amendment in its prohibition against the quartering of soldiers 'in any house' in time of peace without the consent of the owner is another facet of that privacy. The Fourth Amendment explicitly affirms the 'right of the people to be secure in their persons, houses, papers, and effects, against unreasonable searches and seizures.' The Fifth Amendment in its Self-Incrimination Clause enables the citizen to create a zone of privacy which government may not force him to surrender to his detriment. The Ninth Amendment provides: 'The enumeration in the Constitution, of certain rights, shall not be construed to deny or disparage others retained by the people." After referring to various American Supreme Court decisions, 64 Justice Douglas continued: "These cases bear witness that the right of privacy which presses for recognition is a legitimate one."

The Griswold case invalidated a Connecticut statute which made the use of contraceptives a criminal offense on the ground of its amounting to an unconstitutional invasion of the right of privacy of married persons; rightfully it stressed "a relationship lying within the zone of privacy created by several fundamental constitutional guarantees." 65 It has wider implications though. The constitutional right to privacy has come into its own.1äwphï1.ñët

So it is likewise in our jurisdiction. The right to privacy as such is accorded recognition independently of its identification with liberty; in itself, it is fully deserving of constitutional protection. The language of Prof. Emerson is particularly apt: "The concept of limited government 

has always included the idea that governmental powers stop short of certain intrusions into the personal life of the citizen. This is indeed one of the basic distinctions between absolute and limited government. Ultimate and pervasive control of the individual, in all aspects of his life, is the hallmark of the absolute state. In contrast, a system of limited government, safeguards a private sector, which belongs to the individual, firmly distinguishing it from the public sector, which the state can control. Protection of this private sector — protection, in other words, of the dignity and integrity of the individual — has become increasingly important as modern society has developed. All the forces of a technological age — industrialization, urbanization, and organization — operate to narrow the area of privacy and facilitate intrusion into it. In modern terms, the capacity to maintain and support this enclave of private life marks the difference between a democratic and a totalitarian society." 66

Even with due recognition of such a view, it cannot be said that the challenged statutory provision calls for disclosure of information which infringes on the right of a person to privacy. It cannot be denied that the rational relationship such a requirement possesses with the objective of a valid statute goes very far in precluding assent to an objection of such character. This is not to say that a public officer, by virtue of a position he holds, is bereft of constitutional protection; it is only to emphasize that in subjecting him to such a further compulsory revelation of his assets and liabilities, including the statement of the amounts and sources of income, the amounts of personal and family expenses, and the amount of income taxes paid for the next preceding calendar year, there is no unconstitutional intrusion into what otherwise would be a private sphere.

5. Could it be said, however, as plaintiff contends, that insofar as the challenged provision requires the periodical filing of a sworn statement of financial 

condition, it would be violative of the guarantees against unreasonable search and seizure and against self-incrimination?

His complaint cited on this point Davis v. United States. 67 In that case, petitioner Davis was convicted under an information charging him with unlawfully having in his possession a number of gasoline ration coupons representing so many gallons of gasoline, an offense penalized under a 1940 statute. 68 He was convicted both in the lower court and in the Circuit Court of Appeals over the objection that there was an unlawful search which resulted in the seizure of the coupons and that their use at the trial was in violation of Supreme Court decisions.69 In the District Court, there was a finding that he consented to the search and seizure. The Circuit Court of Appeals did not disturb that finding although expressed doubt concerning it, affirming however under the view that such seized coupons were properly introduced in evidence, the search and seizure being incidental to an arrest, and therefore reasonable regardless of petitioner's consent.

In affirming the conviction the United States Supreme Court, through Justice Douglas emphasized that the Court was dealing in this case "not with private papers or documents, but with gasoline ration coupons which never became the private property of the holder but remained at all times the property of the government and subject to inspection and recall by it." 70 He made it clear that the opinion was not to be understood as suggesting "that officers seeking to reclaim government property may proceed lawlessly and subject to no restraints. Nor [does it] suggest that the right to inspect under the regulations subjects a dealer to a general search of his papers for the purpose of learning whether he has any coupons subject to inspection and seizure. The nature of the coupons is important here merely as indicating that the officers did not exceed the permissible limits of persuasion in obtaining them." 71

True, there was a strong dissenting opinion by Justice Frankfurter in which Justice Murphy joined, critical of what it considered "a process of devitalizing interpretation" which in this particular case gave approval "to what was done by arresting officers" and expressing the regret that the Court might be "in danger of forgetting what the Bill of Rights reflects experience with police excesses."

Even this opinion, however, concerned that the constitutional guarantee against unreasonable search and seizure "does not give freedom from testimonial compulsion. Subject to familiar qualifications every man is under obligation to give testimony. But that obligation can be exacted only under judicial sanctions which are deemed precious to Anglo-American civilization. Merely because there may be the duty to make documents available for litigation does not mean that police officers may forcibly or fraudulently obtain them. This protection of the right to be let alone except under responsible judicial compulsion is precisely what the Fourth Amendment meant to express and to safeguard." 72

It would appear then that a reliance on that case for an allegation that this statutory provision offends against the unreasonable search and seizure clause would be futile and unavailing. This is the more so in the light of the latest decision of this Court in Stonehill v. Diokno, 73 where this Court, through Chief Justice Concepcion, after stressing that the constitutional requirements must be strictly complied with, and that it would be "a legal heresy of the highest order" to convict anybody of a violation of certain statutes without reference to any of its determinate provisions delimited its scope as "one of the most fundamental rights guaranteed in our Constitution," safeguarding "the sanctity, of the domicile and the privacy of communication and correspondence. . . ." Such is precisely the evil sought to be remedied by the constitutional provision above quoted — to outlaw the so-called general warrants.

It thus appears clear that no violation of the guarantee against unreasonable search and seizure has been shown to exist by such requirement of further periodical submission of one's financial condition as set forth in the Anti-Graft Act of 1960.

Nor does the contention of plaintiff gain greater plausibility, much less elicit acceptance, by his invocation of the non-incrimination clause. According to the Constitution: "No person shall be compelled to be a witness against himself." 74 This constitutional provision gives the accused immunity from any attempt by the prosecution to make easier its task by coercing or intimidating him to furnish the evidence necessary to convict. He may confess, but only if he voluntarily wills it. He may admit certain facts but only if he freely chooses to.75 Or he could remain silent, and the prosecution is powerless to compel him to talk. 76 Proof is not solely testimonial in character. It may be documentary. Neither then could the accused be ordered to write, when what comes from his pen may constitute evidence of guilt or innocence. 77 Moreover, there can be no search or seizure of his house, papers or effects for the purpose of locating incriminatory matter. 78

In a declaratory action proceeding then, the objection based on the guaranty against self-incrimination is far from decisive. It is well to note what Justice Tuason stated: "What the above inhibition seeks to [prevent] is compulsory disclosure of incriminating facts." 79 Necessarily then, the protection it affords will have to await, in the language of Justice J. B. L. Reyes, the existence of actual cases, "be they criminal, civil or administrative." 80 Prior to such a stage, there is no pressing need to pass upon the validity of the fear sincerely voiced that there is an infringement of the non-incrimination clause. What was said in an American State decision is of relevance. In that case, a statutory provision requiring any person operating a motor vehicle, who knows that injury has been caused a person or property, to stop and give his 

name, residence, and his license number to the injured party or to a police officer was sustained against the contention that the information thus exacted may be used as evidence to establish his connection with the injury and therefore compels him to incriminate himself. As was stated in the opinion: "If the law which exacts this information is invalid, because such information, although in itself no evidence of guilt, might possibly lead to a charge of crime against the informant, then all police regulations which involve identification may be questioned on the same ground. We are not aware of any constitutional provision designed to protect a man's conduct from judicial inquiry or aid him in fleeing from justice. But, even if a constitutional right be involved, it is not necessary to invalidate the statute to secure its protection. If, in this particular case, the constitutional privilege justified the refusal to give the information exacted by the statute, that question can be raised in the defense to the pending prosecution. Whether it would avail, we are not called upon to decide in this proceeding." 81

6. Nor could such a provision be nullified on the allegation that it constitutes "an insult to the personal integrity and official dignity" of public officials. On its face, it cannot thus be stigmatized. As to its being unnecessary, it is well to remember that this Court, in the language of Justice Laurel, "does not pass upon questions of wisdom, justice or expediency of legislation." 82 As expressed by Justice Tuason: "It is not the province of the courts to supervise legislation and keep it within the bounds of propriety and common sense. That is primarily and exclusively a legislative concern." 83 There can be no possible objection then to the observation of Justice Montemayor: "As long as laws do not violate any Constitutional provision, the Courts merely interpret and apply them regardless of whether or not they are wise or salutary." 84 For they, according to Justice Labrador, "are not supposed to override legitimate policy and . . . never inquire into the wisdom of the law." 85

It is thus settled, to paraphrase Chief Justice Concepcion in Gonzales v. Commission on Elections, 86 that only congressional power or competence, not the wisdom of the action taken may be the basis for declaring a statute invalid. This is as it ought to be. The principle of separation of powers has in the main wisely allocated the respective authority of each department and confined its jurisdiction to such a sphere. There would then be intrusion not allowable under the Constitution if on a matter left to the discretion of a coordinate branch, the judiciary would substitute its own. If there be adherence to the rule of law, as there ought to be, the last offender should be courts of justice, to which rightly litigants submit their controversy precisely to maintain unimpaired the supremacy of legal norms and prescriptions. The attack on the validity of the challenged provision likewise insofar as there may be objections, even if valid and cogent on its wisdom cannot be sustained.

WHEREFORE, the decision of the lower court of July 19, 1962 "declaring unconstitutional, null and void Section 7, Republic Act No. 3019, insofar as it requires periodical submittal of sworn statements of financial conditions, assets and liabilities of an official or employee of the government after he had once submitted such a sworn statement . . . is reversed." Without costs.

Concepcion, C.J., Reyes, J.B.L., Makalintal, Bengzon, J.P., Zaldivar and Angeles, JJ., concur.Sanchez, J., reserves his vote.Castro, J., concurs in the result.

G.R. No. 116033 February 26, 1997

ALFREDO L. AZARCON, petitioner, vs.SANDIGANBAYAN, PEOPLE OF THE PHILIPPINES and JOSE C. BATAUSA, respondents.

 

PANGANIBAN, J.:

Does the Sandiganbayan have jurisdiction over a private individual who is charged with malversation of public funds as a principal after the said individual had been designated by the Bureau of Internal Revenue as a custodian of distrained property? Did such accused become a public officer and therefore subject to the graft court's jurisdiction as a consequence of such designation by the BIR?

These are the main questions in the instant petition for review of Respondent Sandiganbayan's Decision 1 in Criminal Case No. 14260 promulgated on March 8, 1994, convicting petitioner of malversation of public funds and property, and Resolution 2 dated June 20, 1994, denying his motion for new trial or reconsideration thereof.

The Facts

Petitioner Alfredo Azarcon owned and operated an earth-moving business, hauling "dirt and ore." 3 His services were contracted by the Paper Industries Corporation of the Philippines (PICOP) at its concession in Mangagoy, Surigao del Sur. Occasionally, he engaged the services of sub-contractors like Jaime Ancla whose trucks were left at the former's premises. 4 From this set of circumstances arose the present controversy.

. . . It appears that on May 25, 1983, a Warrant of Distraint of Personal Property was issued by the Main Office of the Bureau of Internal Revenue (BIR) addressed to the Regional Director (Jose Batausa) or his authorized representative of Revenue Region 10, Butuan City commanding the latter to distraint the goods, chattels or effects and other personal property of Jaime Ancla, a sub-contractor of accused Azarcon and, a delinquent taxpayer. The Warrant of Garnishment was issued to accused Alfredo Azarcon ordering him to transfer, surrender, transmit and/or remit to BIR the property in his possession owned by taxpayer Ancla. The Warrant of Garnishment was received by accused Azarcon on June 17, 1985. 5

Petitioner Azarcon, in signing the "Receipt for Goods, Articles, and Things Seized Under Authority of the National Internal Revenue," assumed the undertakings specified in the receipt the contents of which are reproduced as follows:

(I), the undersigned, hereby acknowledge to have received from Amadeo V. San Diego, an Internal Revenue Officer, Bureau of Internal Revenue of the Philippines, the following described goods, articles, and things:

Kind of property — Isuzu dump truckMotor number — E120-229598Chassis No. — SPZU50-1772440Number of CXL — 6Color — BlueOwned By — Mr. Jaime Ancla

the same having been this day seized and left in (my) possession pending investigation by the Commissioner of Internal Revenue or his duly authorized representative. (I) further promise that (I) will faithfully keep, preserve, and, to the best of (my) ability, protect said goods, articles, and things seized from defacement, demarcation, leakage, loss, or destruction in any manner; that (I) will neither alter 

nor remove, nor permit others to alter or remove or dispose of the same in any manner without the express authority of the Commissioner of Internal Revenue; and that (I) will produce and deliver all of said goods, articles, and things upon the order of any court of the Philippines, or upon demand of the Commissioner of Internal Revenue or any authorized officer or agent of the Bureau of Internal Revenue. 6

Subsequently, Alfredo Azarcon wrote a letter dated November 21, 1985 to the BIR's Regional Director for Revenue Region 10 B, Butuan City stating that

. . . while I have made representations to retain possession of the property and signed a receipt of the same, it appears now that Mr. Jaime Ancla intends to cease his operations with us. This is evidenced by the fact that sometime in August, 1985 he surreptitiously withdrew his equipment from my custody. . . . In this connection, may I therefore formally inform you that it is my desire to immediately relinquish whatever responsibilities I have over the above-mentioned property by virtue of the receipt I have signed. This cancellation shall take effect immediately. . . . 7

Incidentally, the petitioner reported the taking of the truck to the security manager of PICOP, Mr. Delfin Panelo, and requested him to prevent this truck from being taken out of the PICOP concession. By the time the order to bar the truck's exit was given, however, it was too late. 8

Regional Director Batausa responded in a letter dated May 27, 1986, to wit:

An analysis of the documents executed by you reveals that while you are (sic) in possession of the dump truck owned by JAIME ANCLA, you voluntarily assumed the liabilities of safekeeping and preserving the unit in behalf of the Bureau of Internal Revenue. 

This is clearly indicated in the provisions of the Warrant of Garnishment which you have signed, obliged and committed to surrender and transfer to this office. Your failure therefore, to observe said provisions does not relieve you of your responsibility. 9

Thereafter, the Sandiganbayan found that

On 11 June 1986, Mrs. Marilyn T. Calo, Revenue Document Processor of Revenue Region 10 B, Butuan City, sent a progress report to the Chief of the Collection Branch of the surreptitious taking of the dump truck and that Ancla was renting out the truck to a certain contractor by the name of Oscar Cueva at PICOP (Paper Industries Corporation of the Philippines, the same company which engaged petitioner's earth moving services), Mangagoy, Surigao del Sur. She also suggested that if the report were true, a warrant of garnishment be reissued against Mr. Cueva for whatever amount of rental is due from Ancla until such time as the latter's tax liabilities shall be deemed satisfied. . . However, instead of doing so, Director Batausa filed a letter-complaint against the (herein Petitioner) and Ancla on 22 January 1988, or after more than one year had elapsed from the time of Mrs. Calo's report. 10

Provincial Fiscal Pretextato Montenegro "forwarded the records of the complaint . . . to the Office of the Tanodbayan" on May 18, 1988. He was deputized Tanodbayan prosecutor and granted authority to conduct preliminary investigation on August 22, 1988, in a letter by Special Prosecutor Raul Gonzales approved by Ombudsman (Tanodbayan) Conrado Vasquez. 11

Along with his co-accused Jaime Ancla, Petitioner Azarcon was charged before the Sandiganbayan with the crime of malversation of public funds or property under Article 217 in relation to Article 222 of the Revised Penal Code (RPC) in the following 

Information 12 filed on January 12, 1990, by Special Prosecution Officer Victor Pascual:

That on or about June 17, 1985, in the Municipality of Bislig, Province of Surigao del Sur, Philippines, and within the jurisdiction of this Honorable Court, accused Alfredo L. Azarcon, a private individual but who, in his capacity as depository/administrator of property seized or deposited by the Bureau of Internal Revenue, having voluntarily offered himself to act as custodian of one Isuzu Dumptruck (sic) with Motor No. E120-22958, Chasis No. SPZU 50-1772440, and number CXL-6 and was authorized to be such under the authority of the Bureau of Internal Revenue, has become a responsible and accountable officer and said motor vehicle having been seized from Jaime C. Ancla in satisfaction of his tax liability in the total sum of EIGHTY THOUSAND EIGHT HUNDRED THIRTY ONE PESOS and 59/100 (P80,831.59) became a public property and the value thereof as public fund, with grave abuse of confidence and conspiring and confederating with said Jaime C. Ancla, likewise, a private individual, did then and there wilfully, (sic) unlawfully and feloniously misappropriate, misapply and convert to his personal use and benefit the aforementioned motor vehicle or the value thereof in the aforestated amount, by then and there allowing accused Jaime C. Ancla to remove, retrieve, withdraw and tow away the said Isuzu Dumptruck (sic) with the authority, consent and knowledge of the Bureau of Internal Revenue, Butuan City, to the damage and prejudice of the government in the amount of P80,831.59 in a form of unsatisfied tax liability.

CONTRARY TO LAW.

The petitioner filed a motion for reinvestigation before the Sandiganbayan on May 14, 1991, alleging that: (1) the petitioner never appeared in the preliminary investigation; and (2) the petitioner was not a public officer, hence a doubt exists as to why he was being charged with malversation under 

Article 217 of the Revised Penal Code. 13The Sandiganbayan granted the motion for reinvestigation on May 22, 1991. 14 After the reinvestigation, Special Prosecution Officer Roger Berbano, Sr., recommended the "withdrawal of the information" 15 but was "overruled by the Ombudsman." 16

A motion to dismiss was filed by petitioner on March 25, 1992 on the ground that the Sandiganbayan did not have jurisdiction over the person of the petitioner since he was not a public officer. 17 On May 18, 1992; the Sandiganbayan denied the motion. 18

When the prosecution finished presenting its evidence, the petitioner then filed a motion for leave to file demurrer to evidence which was denied on November 16, 1992, "for being without merit." 19 The petitioner then commenced and finished presenting his evidence on February 15, 1993.

The Respondent Court's Decision

On March 8, 1994, Respondent Sandiganbayan 20 rendered a Decision, 21 the dispositive portion of which reads:

WHEREFORE, the Court finds accused Alfredo Azarcon y Leva GUILTY beyond reasonable doubt as principal of Malversation of Public Funds defined and penalized under Article 217 in relation to Article 222 of the Revised Penal Code and, applying the Indeterminate Sentence Law, and in view of the mitigating circumstance of voluntary surrender, the Court hereby sentences the accused to suffer the penalty of imprisonment ranging from TEN (10) YEARS and ONE (1) DAY of prision mayor in its maximum period to SEVENTEEN (17) YEARS, FOUR (4) MONTHS and ONE (1) DAY of Reclusion Temporal. To indemnify the Bureau of Internal Revenue the amount of P80,831.59; to pay a fine in the same 

amount without subsidiary imprisonment in case of insolvency; to suffer special perpetual disqualification; and, to pay the costs.

Considering that accused Jaime Ancla has not yet been brought within the jurisdiction of this Court up to this date, let this case be archived as against him without prejudice to its revival in the event of his arrest or voluntary submission to the jurisdiction of this Court.

SO ORDERED.

Petitioner, through new counsel, 22 filed a motion for new trial or reconsideration on March 23, 1994, which was denied by the Sandiganbayan in its Resolution 23 dated December 2, 1994.

Hence, this petition.

The Issues

The petitioner submits the following reasons for the reversal of the Sandiganbayan's assailed Decision and Resolution:

I. The Sandiganbayan does not have jurisdiction over crimes committed solely by private individuals.

II. In any event, even assuming arguendo that the appointment of a private individual as a custodian or a depositary of distrained property is sufficient to convert such individual into a public officer, the petitioner cannot still be considered a public officer because:

[A]

There is no provision in the National Internal Revenue Code which authorizes the Bureau of Internal Revenue to constitute private individuals as depositaries of distrained properties.

[B]

His appointment as a depositary was not by virtue of a direct provision of law, or by election or by appointment by a competent authority.

III. No proof was presented during trial to prove that the distrained vehicle was actually owned by the accused Jaime Ancla; consequently, the government's right to the subject property has not been established.

IV. The procedure provided for in the National Internal Revenue Code concerning the disposition of distrained property was not followed by the B.I.R., hence the distraint of personal property belonging to Jaime C. Ancla and found allegedly to be in the possession of the petitioner is therefore invalid.

V. The B.I.R. has only itself to blame for not promptly selling the distrained property of accused Jaime C. Ancla in order to realize the amount of back taxes owed by Jaime C. Ancla to the Bureau. 24

In fine, the fundamental issue is whether the Sandiganbayan had jurisdiction over the subject matter of the controversy. Corollary to this is the question of whether petitioner can be considered a public officer by reason of his being designated by the Bureau of Internal Revenue as a depositary of distrained property.

The Court's Ruling

The petition is meritorious.

Jurisdiction of the Sandiganbayan

It is hornbook doctrine that in order "(to) ascertain whether a court has jurisdiction or not, the provisions of the law should be inquired into." 25 Furthermore, "the jurisdiction of the court 

must appear clearly from the statute law or it will not be held to exist. It cannot be presumed or implied." 26 And for this purpose in criminal cases, "the jurisdiction of a court is determined by the law at the time of commencement of the action." 27

In this case, the action was instituted with the filing of this information on January 12, 1990; hence, the applicable statutory provisions are those of P.D. No. 1606, as amended by P.D. No. 1861 on March 23, 1983, but prior to their amendment by R.A. No. 7975 on May 16, 1995. At that time, Section 4 of P.D. No. 1606 provided that:

Sec. 4. Jurisdiction. — The Sandiganbayan shall exercise:

(a) Exclusive original jurisdiction in all cases involving:

(1) Violations of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Republic Act No. 1379, and Chapter II, Section 2, Title VII of the Revised Penal Code;

(2) Other offenses or felonies committed by public officers and employees in relation to their office, including those employed in government-owned or controlled corporations, whether simple or complexed with other crimes, where the penalty prescribed by law is higher than prision correccional or imprisonment for six (6) years, or a fine of P6,000.00: PROVIDED, HOWEVER, that offenses or felonies mentioned in this paragraph where the penalty prescribed by law does not exceed prision correccional or imprisonment for six (6) years or a fine of P6,000.00 shall be tried by the proper Regional Trial Court, Metropolitan Trial Court, Municipal Trial Court and Municipal Circuit Trial Court.

xxx xxx xxx

In case private individuals are charged as co-principals, accomplices or accessories with the public officers or employees, including those employed in government-owned or controlled corporations, they shall be tried jointly with said public officers and employees.

xxx xxx xxx

The foregoing provisions unequivocally specify the only instances when the Sandiganbayan will have jurisdiction over a private individual, i.e. when the complaint charges the private individual either as a co-principal, accomplice or accessory of a public officer or employee who has been charged with a crime within its jurisdiction.

Azarcon: A Public Officer or A Private Individual?

The Information does not charge petitioner Azarcon of being a co-principal, accomplice or accessory to a public officer committing an offense under the Sandiganbayan's jurisdiction. Thus, unless petitioner be proven a public officer, the Sandiganbayan will have no jurisdiction over the crime charged. Article 203 of the RPC determines who are public officers:

Who are public officers. — For the purpose of applying the provisions of this and the preceding titles of the book, any person who, by direct provision of the law, popular election, popular election or appointment by competent authority, shall take part in the performance of public functions in the Government of the Philippine Islands, or shall perform in said Government or in any of its branches public duties as an employee, agent, or subordinate official, of any rank or classes, shall be deemed to be a public officer.

Thus,

(to) be a public officer, one must be —

(1) Taking part in the performance of public functions in the government, or

Performing in said Government or any of its branches public duties as an employee, agent, or subordinate official, of any rank or class; and

(2) That his authority to take part in the performance of public functions or to perform public duties must be —

a. by direct provision of the law, or

b. by popular election, or

c. by appointment by competent authority. 28

Granting arguendo that the petitioner, in signing the receipt for the truck constructively distrained by the BIR, commenced to take part in an activity constituting public functions, he obviously may not be deemed authorized by popular election. The next logical query is whether petitioner's designation by the BIR as a custodian of distrained property qualifies as appointment by direct provision of law, or by competent authority. 29 We answer in the negative.

The Solicitor General contends that the BIR, in effecting constructive distraint over the truck allegedly owned by Jaime Ancla, and in requiring Petitioner Alfredo Azarcon who was in possession thereof to sign a pro formareceipt for it, effectively "designated" petitioner a depositary and, hence, citing U.S. vs. Rastrollo, 30 a public officer.31 This is based on the theory that

(t)he power to designate a private person who has actual possession of a distrained property as a depository of distrained property is necessarily implied in the BIR's power to place the property of a delinquent tax payer (sic) in distraint as provided for under Sections 206, 207 and 208 (formerly Sections 

303, 304 and 305) of the National Internal Revenue Code, (NIRC) . . . . 32

We disagree. The case of U.S. vs. Rastrollo is not applicable to the case before us simply because the facts therein are not identical, similar or analogous to those obtaining here. While the cited case involved a judicialdeposit of the proceeds of the sale of attached property in the hands of the debtor, the case at bench dealt with the BIR's administrative act of effecting constructive distraint over alleged property of taxpayer Ancla in relation to his back taxes, property which was received by Petitioner Azarcon. In the cited case, it was clearly within the scope of that court's jurisdiction and judicial power to constitute the judicial deposit and give "the depositary a character equivalent to that of a public official." 33 However, in the instant case, while the BIR had authority to require Petitioner Azarcon to sign a receipt for the distrained truck, the NIRC did not grant it power to appoint Azarcon a public officer.

It is axiomatic in our constitutional framework, which mandates a limited government, that its branches and administrative agencies exercise only that power delegated to them as "defined either in the Constitution or in legislation or in both." 34 Thus, although the "appointing power is the exclusive prerogative of the President, . . ." 35 the quantum of powers possessed by an administrative agency forming part of the executive branch will still be limited to that "conferred expressly or by necessary or fair implication" in its enabling act. Hence, "(a)n administrative officer, it has been held, has only such powers as are expressly granted to him and those necessarily implied in the exercise thereof." 36Corollarily, implied powers "are those which are necessarily included in, and are therefore of lesser degree than the power granted. It cannot extend to other matters not embraced therein, nor are not incidental thereto." 37 For to so extend the statutory grant of power "would be an 

encroachment on powers expressly lodged in Congress by our Constitution." 38 It is true that Sec. 206 of the NIRC, as pointed out by the prosecution, authorizes the BIR to effect a constructive distraint by requiring "any person" to preserve a distrained property, thus:

xxx xxx xxx

The constructive distraint of personal property shall be effected by requiring the taxpayer or any person having possession or control of such property to sign a receipt covering the property distrained and obligate himself to preserve the same intact and unaltered and not to dispose of the same in any manner whatever without the express authority of the Commissioner.

xxx xxx xxx

However, we find no provision in the NIRC constituting such person a public officer by reason of such requirement. The BIR's power authorizing a private individual to act as a depositary cannot be stretched to include the power to appoint him as a public officer. The prosecution argues that "Article 222 of the Revised Penal Code . . . defines the individuals covered by the term 'officers' under Article 217 39 . . ." of the same Code. 40 And accordingly, since Azarcon became "a depository of the truck seized by the BIR" he also became a public officer who can be prosecuted under Article 217 . . . ." 41

The Court is not persuaded. Article 222 of the RPC reads:

Officers included in the preceding provisions. — The provisions of this chapter shall apply to private individuals who, in any capacity whatever, have charge of any insular, provincial or municipal funds, revenues, or property and to any administrator or depository of funds or property attached, seized or 

deposited by public authority, even if such property belongs to a private individual.

"Legislative intent is determined principally from the language of a statute. Where the language of a statute is clear and unambiguous, the law is applied according to its express terms, and interpretation would be resorted to only where a literal interpretation would be either impossible or absurd or would lead to an injustice." 42 This is particularly observed in the interpretation of penal statutes which "must be construed with such strictness as to carefully safeguard the rights of the defendant . . . ." 43 The language of the foregoing provision is clear. A private individual who has in his charge any of the public funds or property enumerated therein and commits any of the acts defined in any of the provisions of Chapter Four, Title Seven of the RPC, should likewise be penalized with the same penalty meted to erring public officers. Nowhere in this provision is it expressed or implied that a private individual falling under said Article 222 is to be deemed a public officer.

After a thorough review of the case at bench, the Court thus finds Petitioner Alfredo Azarcon and his co-accused Jaime Ancla to be both private individuals erroneously charged before and convicted by Respondent Sandiganbayan which had no jurisdiction over them. The Sandiganbayan's taking cognizance of this case is of no moment since "(j)urisdiction cannot be conferred by . . . erroneous belief of the court that it had jurisdiction." 44 As aptly and correctly stated by the petitioner in his memorandum:

From the foregoing discussion, it is evident that the petitioner did not cease to be a private individual when he agreed to act as depositary of the garnished dump truck. Therefore, when the information charged him and Jaime Ancla before the Sandiganbayan for malversation of public funds or property, the prosecution was in fact charging two 

private individuals without any public officer being similarly charged as a co-conspirator. Consequently, the Sandiganbayan had no jurisdiction over the controversy and therefore all the proceedings taken below as well as the Decision rendered by Respondent Sandiganbayan, are null and void for lack of jurisdiction. 45

WHEREFORE, the questioned Resolution and Decision of the Sandiganbayan are hereby SET ASIDE and declared NULL and VOID for lack of jurisdiction. No costs.

SO ORDERED.

G.R. No. 111091 August 21, 1995

ENGINEER CLARO J. PRECLARO, petitioner, vs.SANDIGANBAYAN and PEOPLE OF THE PHILIPPINES, respondents.

 

KAPUNAN, J.:

On 14 June 1990, petitioner was charged before the Sandiganbayan with a violation of Sec. 3(b) of R.A. No. 3019 as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act. The information against him read as follows:

That on or about June 8, 1990, or sometime prior thereto, in Quezon City, Philippines, and within the jurisdiction of this Honorable Court, the above-named accused, a public officer, being then the Project Manager/ Consultant of the Chemical Mineral Division, Industrial Technology Development Institute, Department of Science and Technology, a component of the Industrial Development Institute (ITDI for brevity) which is an agency of the Department of Science and Technology (DOST for brevity), wherein the Jaime Sta. Maria Construction undertook the construction of the building in Bicutan, Taguig, Metro Manila, with a total cost of SEVENTEEN MILLION SIX HUNDRED NINETY FIVE THOUSAND PESOS (P17,695,000.00) jointly funded by the Philippine and Japanese Governments, and while the said construction has not yet been finally completed, accused either directly requested and/or demanded for himself or for another, the sum of TWO HUNDRED THOUSAND PESOS (P200,000.00), claimed as part of the expected profit of FOUR HUNDRED SIXTY THOUSAND PESOS (P460,000.00) in connection with the construction of that government building wherein the accused had to intervene under the law in his capacity as Project 

Manager/Consultant of said construction — said offense having been committed in relation to the performance of his official duties.

CONTRARY TO LAW. 1

On 20 July 1990, during arraignment, petitioner pleaded "not guilty" to the charges against him.

On 30 June 1993, after trial on the merits, the Second Division of the Sandiganbayan rendered judgment finding petitioner guilty beyond reasonable doubt. The dispositive portion reads as follows:

WHEREFORE, judgment is hereby rendered finding accused Claro Preclaro y Jambalos GUILTY beyond reasonable doubt of the violation of Section 3, paragraph (b) of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise known as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, and he is hereby sentenced to suffer an indeterminate penalty ranging from SIX (6) YEARS and ONE (1) MONTH, as the minimum, to TEN (10) YEARS and ONE (1) DAY, as the maximum, perpetual disqualification from public office and to pay the costs of this action.

SO ORDERED. 2

The antecedent facts are largely undisputed.

On 1 October 1989, the Chemical Mineral Division of the Industrial Technology Development Institute (ITDI), a component of the Department of Science and Technology (DOST) employed Petitioner under a written contract of services as Project Manager to supervise the construction of the ITDI-CMD (JICA) Building at the DOST Compound in Bicutan, Taguig, Metro Manila. 3

The contract was to remain in effect from October 1, 1989 up to the end of the construction period unless sooner terminated. 4 Petitioner was to be paid a monthly salary drawn from counter-part funds duly financed by foreign-assisted projects and government funds duly released by the Department of Budget and Management. 5

In November 1989, to build the aforementioned CMD Structure, DOST contracted the services of the Jaime Sta. Maria Construction Company with Engr. Alexander Resoso, as the company's project engineer. 6

How petitioner committed a violation of the Anti-Graft & Corrupt Practices Act is narrated in the Comment of the Solicitor General and amply supported by the records. The material portions are hereunder reproduced:

xxx xxx xxx

3. In the month of May, 1990, Alexander Resoso, Project Engineer of the Sta. Maria Construction Company, was in the process of evaluating a Change Order for some electricals in the building construction when petitioner approached him at the project site (p. 11, 25, Ibid.).

4. Unexpectedly, petitioner made some overtures that expenses in the Change Order will be deductive (meaning, charged to the contractor by deducting from the contract price), instead of additive (meaning, charged to the owner). Petitioner intimated that he can forget about the deductive provided he gets P200,000.00, a chunk of the contractor's profit which he roughly estimated to be around P460,000.00 (pp. 12-13, 22, Ibid.).

5. Having conveyed the proposal to Jaime Sta. Maria, Sr., the owner of Sta. Maria Construction Company, Resoso thereafter asked petitioner if he wanted a 

rendezvous for him to receive the money. Petitioner chose Wendy's Restaurant, corner E. Delos Santos Avenue and Camias Street, on June 6, 1990 at around 8:00 o'clock in the evening (p. 14, Ibid.).

6. However, Sta. Maria, Sr. asked for two (2) more days or until the 8th of June, perceiving financial constraints (Ibid.).

7. Petitioner relented, saying "O.K. lang with me because we are not in a hurry." (p. 15, Ibid.) Petitioner was thereafter asked to bring along the result of the punch list (meaning, the list of defective or correctible works to be done by the contractor) (p. 15, Ibid.; p. 10, TSN, 18 Oct. 1991).

8. On 7 June 1990, Sta. Maria, Sr. and Resoso proceeded to the National Bureau of Investigation (NBI) to report the incident (p. 15, 35, Ibid.).

9. The NBI suggested an entrapment plan to which Sta. Maria, Sr. signified his conformity (p. 16, TSN, 12 Oct. 1990). Accordingly, Sta. Maria, Sr. was requested to produce the amount of P50,000.00 in P500.00 denomination to represent the grease money (p. 37, TSN, 6 Sept. 1990).

10. The next day, or on 8 June 1990, Resoso delivered the money to the NBI. Thereafter, the money was dusted with flourescent powder and placed inside an attache case (pp. 16-17, Ibid.). Resoso got the attache case and was instructed not to open it. Similarly, he was advised to proceed at the Wendy's Restaurant earlier than the designated time where a group of NBI men awaited him and his companion, Sta. Maria, Jr. (pp. 17-18, Ibid.).

11. Hence, from the NBI, Resoso passed by the Jade Valley Restaurant in Timog, Quezon City, to fetch Sta. Maria, Jr. (Ibid.).

12. At around 7:35 p.m., Resoso and Sta. Maria, Jr. arrived at the Wendy's 

Restaurant. They were led by the NBI men to a table previously reserved by them which was similarly adjacent to a table occupied by them (pp. 18-19, Ibid.).

13. Twenty minutes later, petitioner arrived. Supposedly, the following conversation took place, to wit:

JUSTICE BALAJADIA:

q. When Dave Preclaro arrived, what did he do?

a. We asked him his order and we talked about the punch list.

q. What was his comment about the punch list?

a. He told us that it is harder to produce small items than big ones.

q. How long did you converse with Engr. Claro Preclaro?

a. I think thirty minutes or so.

q. Was Preclaro alone when he came?

a. Yes, Your Honor.

xxx xxx xxx

PROS. CAOILI:

q. When you talk[ed] about his punch list, did you talk about anything else?

a. Engineer Sta. Maria, Jr., they were conversing with Dave Preclaro and he told [him], "O, paano na."

JUSTICE ESCAREAL:

q. Who said "Paano na?"

a. Engineer Sta. Maria, [Jr.]. And then Preclaro told [him], "Paano, How will the money be arranged and can I bring it?" he said.

And then Jimmy Sta. Maria, Jr. told him it was arranged on two bundles on two envelopes.

And then Dave Preclaro told, "Puede" and he asked Jimmy Sta. Maria, Jr. if there is express teller and could he deposit during night time but Engineer Sta. Maria, Jr. told him, "I do not have any knowledge or I do not have any express teller you can deposit. I only know credit card."

PROS. CAOILI:

q. When Engr. Sta. Maria intervened and interviewed him that way, was there anything that happened?

a. Jimmy Sta. Maria, Jr. handed two envelopes to Preclaro.

q. Did Claro Preclaro receive these two envelopes from Engineer Sta. Maria?

a. Yes, sir. (pp. 19-21, Ibid., See also pp. 13-14, TSN, 29 Oct. 1990.)

14. From the moment petitioner received the two envelopes with his right hand, thereafter placing them under his left armpit, he was accosted by the NBI men (p. 22, TSN, 12 Oct. 1990).

15. A camera flashed to record the event. Petitioner instinctively docked to avoid the taking of pictures. In such manner, the two envelopes fell (p. 23, Ibid.).

16. The NBI men directed petitioner to pick up the two envelopes. Petitioner refused. Hence, one of the NBI men picked up the envelopes and placed them inside a big brown envelope (p. 27, Ibid.)

17. Petitioner was thenceforth brought to the NBI for examination (p. 28; Ibid.).

18. At the NBI Forensic Chemistry Section, petitioner's right palmar hand was tested positive of flourescent powder. The same flourescent powder, however, cannot be detected in petitioner's T-shirt and pants (p. 5, TSN, 29 Oct. 1990). 7

xxx xxx xxx

Thus, as brought out at the outset, an information was filed against petitioner which, after due hearing, resulted in his conviction by the Sandiganbayan. Not satisfied with the decision, petitioner instituted the present petition for review, ascribing to the Sandiganbayan the following errors:

1. THE SANDIGANBAYAN ERRED IN TAKING COGNIZANCE OF THE CASE, INSTEAD OF DISMISSING IT FOR LACK OF JURISDICTION, THE [PETITIONER] NOT BEING A PUBLIC OFFICER; and

2. THE SANDIGANBAYAN ERRED IN NOT RULING THAT NOT ALL THE ELEMENTS OF THE OFFENSE CHARGED HAVE BEEN ESTABLISHED BEYOND REASONABLE DOUBT AND/OR THAT THE GUILT OF THE [PETITIONER] HAS NOT BEEN ESTABLISHED BEYOND REASONABLE DOUBT.

We find the petition unmeritorious.

On the first issue, petitioner asserts that he is not a public officer as defined by Sec. 2(b) of the Anti-Graft & Corrupt Practices Act (R.A. No. 3019 as amended), because he was neither elected nor appointed to a public office. Rather, petitioner maintains that he is merely a private individual hired by the ITDI on contractual basis for a particular project and for a specified period 8 as evidenced by the contract of services 9 he entered into with the ITDI. Petitioner, to further support his "theory," alleged that he was not issued any appointment paper separate from the abovementioned contract. He was not required to use the bundy clock to record his hours of work and neither did he take an oath of office. 10

We are not convinced by petitioner's arguments.

Petitioner miscontrues the definition of "public officer" in R.A. No. 3019 which, according to Sec. 2(b) thereof "includes elective and appointive officials and employees, permanent or temporary, whether in the classified or unclassified or exemption service receiving compensation, even nominal, from the government. . . ."

The word "includes" used in defining a public officer in Sec. 2(b) indicates that the definition is not restrictive. The terms "classified, unclassified or exemption service" were the old categories of positions in the civil service which have been reclassified into Career Service and Non-Career Service 11 by PD 807 providing for the organization of the Civil Service Commission 12 and by the Administrative Code of 1987. 13

Non-career service in particular is characterized by —

(1) entrance on bases other than those of the usual test of merit and fitness utilized for the career service;and (2) tenure which

is limited to a period specified by law, or which is coterminous with that of the appointing authority or subject to his pleasure, or which is limited to the duration of a particular project for which purpose employment was made.

The Non-Career Service shall include:

(1) Elective officials and their personal or confidential staff;

(2) Secretaries and other officials of Cabinet rank who hold their positions at the pleasure of the President and their personal or confidential staff(s);

(3) Chairman and members of commissions and boards with fixed terms of office and their personal or confidential staff;

(4) Contractual personnel or those whose employment in the government is in accordance with a special contract to undertake a specific work or job, requiring special or technical skills not available in the employing agency, to be accomplished within a specific period, which in no case shall exceed one year, and performs or accomplishes the specific work or job, under his own responsibility with a minimum of direction and supervision from the hiring agency; and

(5) Emergency and seasonal personnel. (Emphasis ours.) 14

From the foregoing classification, it is quite evident that petitioner falls under the non-career service category (formerly termed the unclassified or exemption service) of the Civil Service and thus is a public officer as defined by Sec. 2(b) of the Anti-Graft & Corrupt Practices Act (R.A. No. 3019).

The fact that petitioner is not required to record his working hours by means of a bundy clock or did not take an oath of office became unessential considerations in view of the above-mentioned provision of law clearly including petitioner within the definition of a public officer.

Similarly, petitioner's averment that he could not be prosecuted under the Anti-Graft & Corrupt Practices Act because his intervention "was not required by law but in the performance of a contract of services entered into by him as a private individual contractor," 15 is erroneous. As discussed above, petitioner falls within the definition of a public officer and as such, his duties delineated in Annex "B" of the contract of services 16 are subsumed under the phrase "wherein the public officer in his official capacity has to intervene under the law." 17 Petitioner's allegation, to borrow a cliche, is nothing but a mere splitting of hairs.

Among petitioner's duties as project manager is to evaluate the contractor's accomplishment reports/billings 18hence, as correctly ruled by the Sandiganbayan he has the "privilege and authority to make a favorable recommendation and act favorably in behalf of the government," signing acceptance papers and approving deductives and additives are some examples. 19 All of the elements of Sec. 3(b) of the Anti-Graft & Corrupt Practices Act are, therefore, present.

Anent the second issue, we likewise find Petitioner's allegations completely bereft of merit.

Petitioner insists that the prosecution has failed to establish his guilt beyond reasonable doubt and that the charges against him should be rejected for being improbable, unbelievable and contrary to human nature.

We disagree.

Proof beyond reasonable doubt does not mean that which produces absolute certainty. Only moral certainty is required or "that degree of proof which produces conviction in an unprejudiced mind." 20 We have extensively reviewed the records of this case and we find no reason to overturn the findings of the Sandiganbayan.

Petitioner enumerates the alleged improbabilities and inconsistencies in the testimonies of the prosecution witnesses. We shall examine the testimonies referred to with meticulousness.

Petitioner asserts that it was improbable for him to have demanded P200,000.00 from Engr. Resoso, when he could have just talked directly to the contractor himself. It is quite irrelevant from whom petitioner demanded his percentage share of P200,000.00 whether from the contractor's project engineer, Engr. Alexander Resoso or directly from the contractor himself Engr. Jaime Sta. Maria Sr. That petitioner made such a demand is all that is required by Sec. 3(b) of R.A. No. 3019 and this element has been sufficiently established by the testimony of Engr. Resoso, thus:

xxx xxx xxx

Q You said when you were computing your Change Order Mr. Preclaro or Dave Preclaro whom you identified approached you, what did you talk about?

A He mentioned to me that we are deductive in our Change Order three and four so after our conversation I told this conversation to my boss that we are deductible in the Change Order three and four and then my boss told me to ask why it is deductive.

Q Did you ask the accused here, Dave Preclaro why it is considered deductive?

A Yes, sir.

Q What was his answer if any?

A I asked him that my boss is asking me to ask you how come it became deductive when my computation is additive and he told me that I have done so much for your company already and then he picked up cement bag paper bag and computed our alleged profit amounting to One Hundred Sixty Thousand Pesos and then he told me that he used to use some percentage in projects maximum and minimum and in our case he would use a minimum percentage and multiply to 60 and . . .

JUSTICE ESCAREAL:

Q What is 460?

A P460,000.00 and he said take of the butal and get two Hundred Thousand Pesos.

JUSTICE BALAJADIA:

What is the translation now?

WITNESS:

A And he said disregard the excess and I will just get the P200,000.00. (Emphasis ours.)

PROS. CAOILI:

Q What does he mean by that if you know?

A I do not know sir.

He just said, I will get the P200,000.00 and tell it to your boss. (Emphasis ours.)

JUSTICE BALAJADIA:

Q What is P200,000.00?

A It is Two Hundred Thousand Pesos.

PROS. CAOILI:

Q What did you answer him when he told you that?

A He told me to forget the deductive and electrical and after that I told my boss what he told me.

Q Who is your boss?

A Santa Maria Sr

Q What was the reaction of your boss when you relayed the message to Mr. Preclaro?

A The next day he told me to ask Dave where and when to pick up the money so the next day I asked Dave "Where do you intend to get the money, the Boss wanted to know."

Q What was the answer of Dave?

A And he told me, Wendy's Restaurant at 3:00 o'clock.

Q When?

A June 6 Wednesday.

Q When he told you that did you comply with June 6 appointment?

A I told my boss what he told me again that the meeting will take place at Wendy's Restaurant corner Edsa and Camias Street at around 8:00 o'clock p.m. June 6, Wednesday.

Q What did your boss tell you?

A The next day he told me to ask Dave.

Q What did your boss tell you?

A My boss told me to ask Dave to postpone the meeting on June 6 to be postponed on June 8 at the same place and same time because my boss is having financial problem.

Q Did you relay the postponement to Dave Preclaro?

A Yes sir. I told what my boss told me.

Q What was his reaction?

A Dave told me "O.K. lang with me" because we are not in a hurry. Any way we are the ones to sign the acceptance papers and my boss instructed me that on Friday to ask Dave to bring along the result of the punch list and if possible also to bring along the acceptance papers to be signed by Dave, Lydia Mejia and Dr. Lirag the director.

Q What happened next after meeting with Preclaro to relay the postponement if any?

A Nothing happened. The next day, Thursday the boss instructed me to go with him to the NBI to give a statement.

Q Did you go to the NBI and report to the incident to the NBI?

A Yes sir.

Q Did you give a statement before any of the agents of the of the NBI?

A Yes sir. 21

xxx xxx xxx

Likewise, petitioner's alleged refusal to see Mr. Jaime Sta. Maria Sr. when the latter tried to arrange 

meetings with him regarding his demand 22 does not weaken the cause against petitioner. It does not at all prove that petitioner did not ask for money. Conceivably petitioner did not muster enough courage to ask money directly from the contractor himself. Getting the amount through the project engineer would be safer because if Mr. Sta. Maria, Sr. had refused to give money, petitioner could always deny having made the demand.

Petitioner contends that the percentage demanded in the amount of P200,000.00 is too high considering that the estimated profit of the contractor from the CMD project is only P460,000.00. In petitioner's words, this would "scare the goose that lays the golden egg." 23 We reject this argument. The aforementioned contractor's profit is petitioner's own computation as testified to by Engr. Resoso:

xxx xxx xxx

A I asked him that my boss is asking me to ask you how come it became deductive when my computation is additive and he told me that I have done so much for your company alreadyand then he picked up cement bag paper bag and computed our alleged profit amounting to One Hundred Sixty Thousand Pesos and then he told me that he used to use some percentage in projects maximum and minimum and in our case he would use a minimum percentage and multiply to 460 and . . . (Emphasis ours.)

JUSTICE ESCAREAL:

Q What is 460?

A P460,000.00 and it ended to P215 thousand or P20,000.00 and he said take of the butal and get the Two Hundred Thousand Pesos. (Emphasis ours.)

JUSTICE BALAJADIA:

What is the translation now?

WITNESS:

A And he said disregard the excess and I will just get the P200,000.00.

PROS. CAOILI:

Q What does he mean by that if you know?

A I do not know sir.

He just said, I will get the P200,000.00 and tell it to your boss. 24

xxx xxx xxx

The records, however, do not show the true and actual amount that the Sta. Maria Construction will earn as profit. There is, therefore, no basis for petitioner's contention as the actual profit may be lower or higher than his estimation.

Besides, as related by Engr. Resoso, petitioner considers the P200,000.00 percentage proper compensation since he has allegedly done so much for the Sta. Maria construction company. 25

Petitioner also argues that:

According to STA. MARIA, SR., they were deductive by P280,000.00 (Id., pp. 34-35).

If STA. MARIA CONSTRUCTION was deductive in the amount of P280,000.00, why would the petitioner still demand P200,000.00 which would increase the contractor's loss to P480,000.00!

It might have been different if the changes were additive where STA. MARIA CONSTRUCTION would 

have earned more, thereby providing motive for the petitioner to ask for a percentage! 26

But this is precisely what petitioner was bargaining for — P200,000.00 in exchange for forgetting about the deductive 27 and thus prevent the Sta. Maria Construction from incurring losses.

Petitioner's contention that it was impossible for him to make any demands because the final decision regarding accomplishments and billing lies with the DOST technical committee is unacceptable. Petitioner is part of the abovementioned technical committee as the ITDI representative consultant. This is part of his duties under the contract of services in connection with which he was employed by the ITDI. Even, assuming arguendo that petitioner does not make the final decision, as supervisor/consultant, his recommendations will necessarily carry much weight. Engr. Resoso testified thus:

PROS. CAOILI:

Q As a Project Engineer to whom do you present your billing papers accomplishment report or purchase order?

A The billing paper was being taken cared of by the, of our office. I personally do my job as supervision in the construction.

Q Do you have any counterpart to supervise the project from the government side?

A Yes, we have.

Yes, the DOST have a technical Committee Infra-Structure Committee and also the ITDI as its own representative.

Q Who composed the Technical Committee of the DOST?

A A certain Engineer Velasco, Engineer Sande Banez and Engineer Mejia.

Q How about the ITDI?

A The ITDI representative composed of Dave Preclaro.

Q Who is this Dave Preclaro?

A He is the consultant of ITDI. (Emphasis ours.)

xxx xxx xxx

ATTY. CAOILI:

Q As Project Engineer do you consult to any body regarding your job?

A First if there is any problem in the site I consult my boss.

PROS. CAOILI:

Q How about with the other consultants representing the ITDI and DOST?

A In the construction site we have meeting every Monday to discuss any problem.

Q With whom do you discuss this problem?

A The Infra-structure Committee of DOST and the Infra-structure Committee of ITDI, the architect and the contractor. We had weekly meetings.

Q What matters if any do you consult with Mr. Claro Preclaro?

ATTY. JIMENEZ:

No basis.

JUSTICE ESCAREAL:

They met on problems on Mondays.

ATTY. JIMENEZ:

But there is no mention of Preclaro specifically.

JUSTICE ESCAREAL:

With the representative of DOST and Preclaro

ATTY. JIMENEZ:

Does that also mean that Preclaro is also among the representatives he is going to consult with?

Well any way. . .

JUSTICE ESCAREAL:

Witness may answer the question.

Read back the question.

COURT STENOGRAPHER:

Reading back the question as ordered by the Court.

WITNESS:

A Every Monday meeting we tackle with accomplishment report the billing papers. 28 (Emphasis ours.)

xxx xxx xxx

Petitioner also claims that the testimonies of the prosecution witnesses regarding the entrapment itself are conflicting, doubtful or improbable:

(aaa) according to RESOSO, only FOUR (4) P500 bills were dusted with flourescent powder and used in the alleged entrapment.

Contradicting RESOSO, STA. MARIA, SR. said that he gave fifty thousand (P50,000.00) pesos in P500 denomination to the NBI. 29

There is no such inconsistency. Said witnesses were testifying on two different subjects. Engr. Sta. Maria, Sr.'s testimony touched on the amount he gave the NBI for use in the entrapment while Engr. Resoso's declaration referred only to the number of bills dusted with flourescent powder.

Petitioner, likewise, misappreciated the following testimony of Resoso:

PROS. CAOILI:

Q What did he do with the two envelopes upon receiving the same?

A Then he asked Jaime Sta. Maria, Jr. if there is bank teller express, if he could deposit the money but Mr. Sta. Maria said, "I do not have, I only have credit cards." 30

Petitioner intended to deposit the money in his own account not that of Mr. Sta. Maria, Jr. He was merely inquiring from the latter if there was an express teller nearby where he could make the deposit. Mr. Sta. Maria Jr. himself testified as follows:

A He asked me if there was express teller. I told him I do not know then he asked me whether it is possible to deposit at the Express Teller at that time. I told 

him I don't know because I have no express teller card and he asked me how am I going to arrange, how was it arranged if I will bring it, can I bring it. Then I told him that it was placed in two envelopes consisting of 500 Peso bills and then he said "Okay na yan." 31

The failure of the NBI to take photographs of the actual turn-over of the money to petitioner is not fatal to the People's cause. The transaction was witnessed by several people, among whom were Engr. Resoso, Mr. Sta. Maria Jr. and the NBI agents whose testimonies on the circumstances before, during and after the turn-over are consistent, logical and credible.

According to NBI Agent Francisco Balanban Sr., they purposely took no photographs of the actual turn-over so as not to alert and scare off the petitioner. During cross-examination Agent Balanban Jr. stated:

xxx xxx xxx

Q Now, of course, this entrapment operation, you made certain preparation to make sure that you would be able to gather evidence in support of the entrapment?

A Yes sir.

Q As a matter of fact you even brought photographer for the purpose?

A That is right sir.

Q And that photographer was precisely brought along to record the entrapment?

A Yes sir.

Q From the beginning to the end, that was the purpose?

A At the time of the arrest sir.

ATTY. JIMENEZ:

From the time of the handing over of the envelopes until the entrapment would have been terminated?

A No sir we plan to take the photograph only during the arrest because if we take photographs he would be alerted during the handing of the envelopes. (Emphasis ours.)

Q So you did not intend to take photographs of the act of handing of the envelopes to the suspect?

A We intended but during that time we cannot take photographs at the time of the handling because the flash will alert the suspect. (Emphasis ours.)

JUSTICE ESCAREAL:

Why did you not position the photographer to a far distance place with camera with telescopic lens?

A We did not Your Honor.

ATTY. JIMENEZ:

So was it your intention to take photographs only at the time that he is already being arrested?

A Yes sir. 32

xxx xxx xxx

Petitioner insists that when his hands were placed under ultra-violet light, both were found negative for flourescent powder. This is petitioner's own conclusion which is not supported by evidence. Such self-serving statement will not prevail over the clear and competent testimony and the report 33 submitted by the forensic expert of the NBI 

Ms. Demelen R. dela Cruz, who was the one who conducted the test and found petitioner's right palmar hand positive for flourescent powder, the same hand he used, according to witnesses Resoso and Sta. Maria Jr., to get the money from the latter.

xxx xxx xxx

Q Mrs. dela Cruz since when have you been a Forensic Chemist at NBI?

A Since 1981 sir.

Q JUSTICE ESCAREAL:

Q By the way, is the defense willing to admit that the witness is a competent as . . . .

ATTY. JIMENEZ:

Admitted Your Honor.

PROS. CAOILI:

Madam Witness did you conduct a forensic examination in the person of one Dave Preclaro y Jambalos?

A Yes sir.

Q If that person whom you examined is here in court would you be able to recognize him?

ATTY. JIMENEZ:

We admit that the accused is the one examined by the witness.

ATTY. CAOILI:

Did you prepare the result of the examination in writing?

A Yes sir.

PROS. CAOILI:

Showing to you Physic Examination No. 90-961 which for purposes of identification has already been marked as Exh. H what relation has this have with the report that you mentioned a while ago?

A This is the same report that I prepared sir.

Q How did you conduct such flourescent examination?

A The left and right hands of the accused were placed under the ultra violet lamp sir.

Q What was the result?

A It gave a . . . under the ultra violent lamp the palmer hands of the suspect gave positive result for the presence of flourescent powder.

Q What palmar hands?

A Right hand sir.

Q What other examination did you conduct?

A And also the clothing, consisting of the t-shirts and the pants were examined. Under the ultra violet lamp the presence of the flourescent powder of the t-shirts and pants cannot be seen or distinguished because the fibers or the material of the cloth under the ultra violet lamp was flouresce.

Q Please tell the Court why the t-shirts and pants under the ultra violent lamp was flouresce?

A The materials or the fibers of the clothings it could have been dyed with flourescent dyes sir.34

xxx xxx xxx

What we find improbable and contrary to human experience is petitioner's claim that he was set up by Engr. Sta. Maria Sr. and Engr. Resoso for no other purpose but revenge on account, for petitioner's failure to recommend the Sta. Maria Construction to perform the extra electrical works. 35

The Sandiganbayan has aptly ruled on this matter, thus:

For another, the claim of accused that there was ill-will on the part of the construction company is hardly plausible. It is highly improbable for the company to embark on a malicious prosecution of an innocent person for the simple reason that such person had recommended the services of another construction firm. And it is extremely impossible for such company to enlist the cooperation and employ the services of the government's chief investigative agency for such an anomalous undertaking. It is more in accord with reason and logic to presuppose that there was some sort of a mischievous demand made by the accused in exchange for certain favorable considerations, such as, favorable recommendation on the completeness of the project, hassle-free release of funds, erasure of deductives, etc. Indeed, the rationale for the occurrence of the meeting and the demand for money is infinite and boundless. 36

As correctly pointed out by the Solicitor General, Engr. Sta. Maria Sr., who was then engaged in the construction of another DOST building, would not risk his business or livelihood just to exact revenge which is neither profitable nor logical. As we aptly stated in Maleg v. Sandiganbayan: 37

It is hard to believe that the complainant who is a contractor would jeopardize and prejudice his business interests and risk being blacklisted in government infrastructure projects, knowing that 

with the institution of the case, he may find it no longer advisable nor profitable to continue in his construction ventures. It is hardly probable that the complainant would weave out of the blue a serious accusation just to retaliate and take revenge on the accused.

From the foregoing, the conclusion is inescapable that on the basis of the testimonial and documentary evidence presented during the trial, the guilt of petitioner has been established beyond reasonable doubt.

WHEREFORE, the appealed decision of the Sandiganbayan is hereby AFFIRMED.

SO ORDERED.

G.R. No. 148965 February 26, 2002

JOSE "JINGGOY" E. ESTRADA, petitioner, vs.SANDIGANBAYAN (THIRD DIVISION), PEOPLE OF THE PHILIPPINES and OFFICE OF THE OMBUDSMAN,respondents.

D E C I S I O N

PUNO, J.:

A law may not be constitutionally infirm but its application to a particular party may be unconstitutional. This is the submission of the petitioner who invokes the equal protection clause of the Constitution in his bid to be excluded from the charge of plunder filed against him by the respondent Ombudsman.

The antecedent facts are as follows:

In November 2000, as an offshoot of the impeachment proceedings against Joseph Ejercito Estrada, then President of the Republic of the Philippines, five criminal complaints against the former President and members of his family, his associates, friends and conspirators were filed with the respondent Office of the Ombudsman.

On April 4, 2001, the respondent Ombudsman issued a Joint Resolution1 finding probable cause warranting the filing with the Sandiganbayan of several criminal Informations against the former President and the other respondents therein. One of the Informations was for the crime of plunder under Republic Act No. 7080 and among the respondents was herein petitioner Jose "Jinggoy" Estrada, then mayor of San Juan, Metro Manila.

The Information was amended and filed on April 18, 2001. Docketed as Criminal Case No. 26558, the case was assigned to respondent Third Division of the Sandiganbayan. The arraignment of the accused was set on July 10, 2001 and no bail for petitioner’s provisional liberty was fixed.

On April 24, 2001, petitioner filed a "Motion to Quash or Suspend" the Amended Information on the ground that the Anti-Plunder Law, R.A. No. 7080, is unconstitutional and that it charged more than one offense. Respondent Ombudsman opposed the motion.

On April 25, 2001, the respondent court issued a warrant of arrest for petitioner and his co-accused. On its basis, petitioner and his co-accused were placed in custody of the law.

On April 30, 2001, petitioner filed a "Very Urgent Omnibus Motion"2 alleging that: (1) no probable cause exists to put him on trial and hold him liable for plunder, it appearing that he was only allegedly involved in illegal gambling and not in a "series or combination of overt or criminal acts" as required in R.A. No. 7080; and (2) he is entitled to bail as a matter of right. Petitioner prayed that he be excluded from the Amended Information and be discharged from custody. In the alternative, petitioner also prayed that he be allowed to post bail in an amount to be fixed by respondent court.3

On June 28, 2001, petitioner filed a "Motion to Resolve Mayor Jose ‘Jinggoy’ Estrada’s Motion To Fix Bail On Grounds That An Outgoing Mayor Loses Clout An Incumbent Has And That On Its Face, the Facts Charged In The Information Do Not Make Out A Non-Bailable Offense As To Him."4

On July 3, 2001, petitioner filed a "Motion to Strike Out So-Called ‘Entry of Appearance,’ To Direct Ombudsman To Explain Why He Attributes 

Impropriety To The Defense And To Resolve Pending Incidents."5

On July 9, 2001, respondent Sandiganbayan issued a Resolution denying petitioner’s "Motion to Quash and Suspend" and "Very Urgent Omnibus Motion."6 Petitioner’s alternative prayer to post bail was set for hearing after arraignment of all accused. The court held:

"WHEREFORE, in view of the foregoing, the Court hereby DENIES for lack of merit the following: (1) MOTION TO QUASH AND SUSPEND dated April 24, 2001 filed by accused Jose ‘Jinggoy’ Estrada; (2) MOTION TO QUASH dated June 7, 2001 filed by accused Joseph Ejercito Estrada; and (3) MOTION TO QUASH (Re: Amended Information dated 18 April 2001) dated June 26, 2001 filed by accused Edward S. Serapio.

Considering the denial of the MOTION TO QUASH AND SUSPEND of accused Jose ‘Jinggoy’ Estrada, his VERY URGENT OMNIBUS MOTION, praying that he be: (1) dropped from the information for plunder for want of probable cause and (2) discharged from custody immediately which is based on the same grounds mentioned in this MOTION TO QUASH AND SUSPEND is hereby DENIED. Let his alternative prayer in said OMNIBUS MOTION that he be allowed to post bail be SET for hearing together with the petition for bail of accused Edward S. Serapio scheduled for July 10, 2001, at 2:00 o’clock in the afternoon after the arraignment of all the accused."7

The following day, July 10, 2001, petitioner moved for reconsideration of the Resolution. Respondent court denied the motion and proceeded to arraign petitioner. Petitioner refused to make his plea prompting respondent court to enter a plea of "not guilty" for him.8

Hence, this petition. Petitioner claims that respondent Sandiganbayan acted without or in excess of jurisdiction or with grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction in:

"1) not declaring that R.A. No. 7080 is unconstitutional on its face and, as applied to petitioner, and denying him the equal protection of the laws;

2) not holding that the Plunder Law does not provide complete and sufficient standards;

3) sustaining the charge against petitioner for alleged offenses, and with alleged conspirators, with which and with whom he is not even remotely connected - contrary to the dictum that criminal liability is personal, not vicarious - results in the denial of substantive due process;

4) not fixing bail for petitioner for alleged involvement in jueteng in one count of the information which amounts to cruel and unusual punishment totally in defiance of the principle of proportionality."9

We shall resolve the arguments of petitioner in seriatim.

I.

Petitioner contends that R.A. No. 7080 is unconstitutional on its face and as applied to him and denies him the equal protection of the laws.10

The contention deserves our scant attention. The constitutionality of R.A. No. 7080, the Anti-Plunder Law, has been settled in the case of Estrada v. Sandiganbayan.11 We take off from the Amended Information which charged petitioner, together with former President Joseph E. Estrada, Atty. Edward 

Serapio, Charlie "Atong" Ang, Yolanda T. Ricaforte and others, with the crime of plunder as follows:

"AMENDED INFORMATION

The undersigned Ombudsman Prosecutor and OIC-Director, EPIB Office of the Ombudsman, hereby accuses former PRESIDENT OF THE PHILIPPINES, Joseph Ejercito Estrada a.k.a. "ASIONG SALONGA" AND a.k.a "JOSE VELARDE", together with Jose ‘Jinggoy’ Estrada, Charlie ‘Atong’ Ang, Edward Serapio, Yolanda T. Ricaforte, Alma Alfaro, JOHN DOE a.k.a. Eleuterio Tan OR Eleuterio Ramos Tan or Mr. Uy, Jane Doe a.k.a. Delia Rajas, and John DOES & Jane Does, of the crime of Plunder, defined and penalized under R.A. No. 7080, as amended by Sec. 12 of R.A. No. 7659, committed as follows:

That during the period from June, 1998 to January, 2001, in the Philippines, and within the jurisdiction of this Honorable Court, accused Joseph Ejercito Estrada, THEN A PUBLIC OFFICER, BEING THEN THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC OF THE PHILIPPINES, by himself AND/OR in CONNIVANCE/CONSPIRACYwith his co-accused, WHO ARE MEMBERS OF HIS FAMILY, RELATIVES BY AFFINITY OR CONSANGUINITY, BUSINESS ASSOCIATES, SUBORDINATES AND/OR OTHER PERSONS, BY TAKING UNDUE ADVANTAGE OF HIS OFFICIAL POSITION, AUTHORITY, RELATIONSHIP, CONNECTION, OR INFLUENCE, did then and there wilfully, unlawfully and criminally amass, accumulate and acquire BY HIMSELF, DIRECTLY OR INDIRECTLY, ill-gotten wealth in the aggregate amount OR TOTAL VALUE ofFOUR BILLION NINETY SEVEN MILLION EIGHT HUNDRED FOUR THOUSAND ONE HUNDRED SEVENTY THREE PESOS AND SEVENTEEN CENTAVOS [P4,097,804,173.17], more or less, THEREBY UNJUSTLY ENRICHING HIMSELF OR THEMSELVES AT THE EXPENSE AND TO THE DAMAGE OF THE FILIPINO PEOPLE AND THE

REPUBLIC OF THE PHILIPPINES, through ANY OR A combination OR A series of overtOR criminal acts, OR SIMILAR SCHEMES OR MEANS, described as follows:

(a) by receiving OR collecting, directly or indirectly, on SEVERAL INSTANCES, MONEY IN THE AGGREGATE AMOUNT OF FIVE HUNDRED FORTY-FIVE MILLION PESOS (P545,000,000.00), MORE OR LESS, FROM ILLEGAL GAMBLING IN THE FORM OF GIFT, SHARE, PERCENTAGE, KICKBACK OR ANY FORM OF PECUNIARY BENEFIT, BY HIMSELF AND/OR in connivance with co-accusedCHARLIE ‘ATONG’ ANG, Jose ‘Jinggoy’ Estrada, Yolanda T. Ricaforte, Edward Serapio, AN (sic) JOHN DOES AND JANE DOES, in consideration OF TOLERATION OR PROTECTION OF ILLEGAL GAMBLING;

(b) by DIVERTING, RECEIVING, misappropriating, converting OR misusing DIRECTLY OR INDIRECTLY, for HIS OR THEIR PERSONAL gain and benefit, public funds in the amount of ONE HUNDRED THIRTY MILLION PESOS [P130,000,000.00], more or less, representing a portion of theTWO HUNDRED MILLION PESOS [P200,000,000] tobacco excise tax share allocated for the Province of Ilocor Sur under R.A. No. 7171, BY HIMSELF AND/OR in CONNIVANCE with co-accused Charlie ‘Atong’ Ang, Alma Alfaro, JOHN DOE a.k.a. Eleuterio Tan OR Eleuterio Ramos Tan or Mr. Uy, and Jane Doe a.k.a. Delia Rajas, AND OTHER JOHN DOES AND JANE DOES;

(c) by directing, ordering and compelling, FOR HIS PERSONAL GAIN AND BENEFIT, the Government Service

Insurance System (GSIS) TO PURCHASE 351,878,000 SHARES OF STOCK MORE OR LESS, and the Social Security System (SSS), 329,855,000 SHARES OF STOCK MORE OR LESS, OF THE BELLE CORPORATION IN THE AMOUNT OF MORE OR LESS ONE BILLION ONE HUNDRED TWO MILLION NINE HUNDRED SIXTY FIVE THOUSAND SIX HUNDRED SEVEN PESOS AND FIFTY CENTAVOS [P1,102,965,607.50] AND MORE OR LESS SEVEN HUNDRED FORTY FOUR MILLION SIX HUNDRED TWELVE THOUSAND AND FOUR HUNDRED FIFTY PESOS [P744,612,450.00], RESPECTIVELY, OR A TOTAL OF MORE OR LESS ONE BILLION EIGHT HUNDRED FORTY SEVEN MILLION FIVE HUNDRED SEVENTY EIGHT THOUSAND FIFTY SEVEN PESOS AND FIFTY CENTAVOS [P1,847,578,057.50]; AND BY COLLECTING OR RECEIVING, DIRECTLY OR INDIRECTLY, BY HIMSELF AND/OR IN CONNIVANCE WITH JOHN DOES AND JANE DOES, COMMISSIONS OR PERCENTAGES BY REASON OF SAID PURCHASES OF SHARES OF STOCK IN THE AMOUNT OF ONE HUNDRED EIGHTY NINE MILLION SEVEN HUNDRED THOUSAND PESOS [P189,700,000.00], MORE OR LESS, FROM THE BELLE CORPORATION WHICH BECAME PART OF THE DEPOSIT IN THE EQUITABLE-PCI BANK UNDER THE ACCOUNT NAME "JOSE VELARDE";

(d) by unjustly enriching himself FROM COMMISSIONS, GIFTS, SHARES, PERCENTAGES, KICKBACKS, OR ANY FORM OF PECUNIARY BENEFITS, IN CONNIVANCE WITH JOHN DOES AND JANE DOES, in the amount of MORE OR LESS THREE BILLION TWO HUNDRED THIRTY THREE MILLION ONE HUNDRED FOUR THOUSAND ONE HUNDRED SEVENTY THREE PESOS AND SEVENTEEN CENTAVOS [P3,233,104,173.17] AND DEPOSITING THE

SAME UNDER HIS ACCOUNT NAME "JOSE VELARDE" AT THE EQUITABLE-PCI BANK.

CONTRARY TO LAW.

Manila for Quezon City, Philippines, 18 April 2001"12

Petitioner’s contention that R.A. No. 7080 is unconstitutional as applied to him is principally perched on the premise that the Amended Information charged him with only one act or one offense which cannot constitute plunder. He then assails the denial of his right to bail.

Petitioner’s premise is patently false. A careful examination of the Amended Information will show that it is divided into three (3) parts: (1) the first paragraph charges former President Joseph E. Estrada with the crime of plunder together with petitioner Jose "Jinggoy" Estrada, Charlie "Atong" Ang, Edward Serapio, Yolanda Ricaforte and others; (2) the second paragraph spells out in general terms how the accused conspired in committing the crime of plunder; and (3) the following four sub-paragraphs (a) to (d) describe in detail the predicate acts constitutive of the crime of plunder pursuant to items (1) to (6) of R.A. No. 7080, and state the names of the accused who committed each act.

Pertinent to the case at bar is the predicate act alleged in sub-paragraph (a) of the Amended Informationwhich is of "receiving or collecting, directly or indirectly, on several instances, money in the aggregate amount ofP545,000,000.00 for illegal gambling in the form of gift, share, percentage, kickback or any form of pecuniary benefit x x x." In this sub-paragraph (a), petitioner, in conspiracy with former President Estrada, is charged with the act of receiving or collecting money from illegal gambling amounting to P545 million. Contrary to petitioner’s posture, the allegation is that he received or collected money from illegal gambling "on several instances." The phrase "on several instances"

means the petitioner committed the predicate act in series. To insist that the Amended Information charged the petitioner with the commission of only one act or offense despite the phrase "several instances" is to indulge in a twisted, nay, "pretzel" interpretation.

It matters little that sub-paragraph (a) did not utilize the exact words "combination" or "series" as they appear in R.A. No. 7080. For in Estrada v. Sandiganbayan,13 we held that where these two terms are to be taken in their popular, not technical, meaning, the word "series" is synonymous with the clause "on several instances." "Series" refers to a repetition of the same predicate act in any of the items in Section 1 (d) of the law. The word "combination" contemplates the commission of at least any two different predicate acts in any of said items.Plainly, sub-paragraph (a) of the Amended Information charges petitioner with plunder committed by a series of the same predicate act under Section 1 (d) (2) of the law.

Similarly misleading is petitioner’s stand that in the Ombudsman Resolution of April 4, 2001 finding probable cause to charge him with plunder together with the other accused, he was alleged to have received only the sum of P2 million, which amount is way below the minimum of P50 million required under R.A. No. 7080. The submission is not borne out by the April 4, 2001 Resolution of the Ombudsman, recommending the filing of charges against petitioner and his co-accused, which in pertinent part reads:

"x x x           x x x          x x x

Respondent Jose ‘Jinggoy’ Estrada, the present Mayor of San Juan, Metro Manila, appears to have also surreptitious collection of protection money from jueteng operations in Bulacan. This is gleaned from the statements of Gov. Singson himself and the fact that Mayor Estrada, on at least two

occasions, turned over to a certain Emma Lim, an emissary of the respondent governor, jueteng haul totalling P2 million, i.e., P1 million in January, 2000 and another P1 million in February, 2000. An alleged "listahan" of jueteng recipients listed him as one "Jingle Bell," as affirmed by Singson [TSN 8 & Dec. 2000 SICt/17 Oct. 2000 SBRC/SCI]."14

Hence, contrary to the representations of the petitioner, the Ombudsman made the finding that P2 million was delivered to petitioner as "jueteng haul" on "at least two occasions." The P2 million is, therefore, not the entire sum with which petitioner is specifically charged. This is further confirmed by the conclusion of the Ombudsman that:

"x x x           x x x          x x x

It is clear that Joseph Ejercito Estrada, in confabulation with Jose ‘Jinggoy’ Estrada, Atty. Edward Serapio and Yolanda Ricaforte, demanded and received, as bribe money, the aggregate sum of P545 million from jueteng collections of the operators thereof, channeled thru Gov. Luis ‘Chavit’ Singson, in exchange for protection from arrest or interference by law enforcers; x x x."15

To be sure, it is too late in the day for the petitioner to argue that the Ombudsman failed to establish any probable cause against him for plunder. The respondent Sandiganbayan itself has found probable cause against the petitioner for which reason it issued a warrant of arrest against him. Petitioner then underwent arraignment and is now on trial. The time to assail the finding of probable cause by the Ombudsman has long passed. The issue cannot be resurrected in this petition.

II.

Next, petitioner contends that "the plunder law does not provide sufficient and complete standards to guide the courts in dealing with accused alleged to 

have contributed to the offense."16 Thus, he posits the following questions:

"For example, in an Information for plunder which cites at least ten criminal acts, what penalty do we impose on one who is clearly involved in only one such criminal act? Is it reclusion perpetua? Or should it be a lesser penalty? What if another accused is shown to have participated in three of the ten specifications, what would be the penalty imposable, compared to one who may have been involved in five or seven of the specifications? The law does not provide the standard or specify the penalties and the courts are left to guess. In other words, the courts are called to say what the law is rather than to apply what the lawmaker is supposed to have intended."17

Petitioner raises these hypothetical questions for he labors hard under the impression that: (1) he is charged with only one act or offense and (2) he has not conspired with the other accused named in sub-paragraphs (b) to (d) of the Amended Information, ergo, the penalty imposable on him ought to be different from reclusion perpetua to death. R.A. No. 7080, he bewails, is cloudy on the imposable penalty on an accused similarly situated as he is. Petitioner, however, overlooks that the second paragraph of the Amended Information charges him to have conspired with former President Estrada in committing the crime of plunder. His alleged participation consists in the commission of the predicate acts specified in sub-paragraph (a) of the Amended Information. If these allegations are proven, the penalty of petitioner cannot be unclear. It will be no different from that of the former President for in conspiracy, the act of one is the act of the other. The imposable penalty is provided in Section 2 of R.A. No. 7080, viz:

"Section 2. Any public officer who, by himself or in connivance with the members of his family, relatives by affinity or consanguinity, business associates, subordinates or other persons, amasses, 

accumulates or acquires ill-gotten wealth through a combination or series of overt or criminal acts as described in Section 1(d) hereof in the aggregate amount or total value of at least Fifty million pesos (P50,000,000.00) shall be guilty of the crime of plunder and shall be punished by reclusion perpetua to death. Any person who participated with the said public officer in the commission of an offense contributing to the crime of plunder shall likewise be punished for such offense. In the imposition of penalties, the degree of participation and the attendance of mitigating and extenuating circumstances, as provided by the Revised Penal Code, shall be considered by the court."

III.

Petitioner also faults the respondent Sandiganbayan for "sustaining the charge against petitioner for alleged offenses and with alleged conspirators, with which and with whom he is not even remotely connected – contrary to the dictum that criminal liability is personal, not vicarious – results in the denial of substantive due process."18

The Solicitor General argues, on the other hand, that petitioner is charged not only with the predicate act in sub-paragraph (a) but also with the other predicate acts in sub-paragraphs (b), (c) & (d) because he is indicted as a principal and as co-conspirator of the former President. This is purportedly clear from the first and second paragraphs of the Amended Information.19

For better focus, there is a need to examine again the allegations of the Amended Information vis-à-vis the provisions of R.A. No. 7080.

The Amended Information, in its first two paragraphs, charges petitioner and his other co-accused with the crime of plunder. The first paragraph names all the accused, while the second paragraph describes in general how plunder was 

committed and lays down most of the elements of the crime itself. Sub-paragraphs (a) to (d) describe in detail the predicate acts that constitute the crime and name in particular the co-conspirators of former President Estrada in each predicate act. The predicate acts alleged in the said four sub-paragraphs correspond to the items enumerated in Section 1 (d) of R.A. No. 7080. Sub-paragraph (a) alleged the predicate act of receiving, on several instances, money from illegal gambling, in consideration of toleration or protection of illegal gambling, and expressly names petitioner as one of those who conspired with former President Estrada in committing the offense. This predicate act corresponds with the offense described in item [2] of the enumeration in Section 1 (d) of R.A. No. 7080. Sub-paragraph (b) alleged the predicate act of diverting, receiving or misappropriating a portion of the tobacco excise tax share allocated for the province of Ilocos Sur, which act is the offense described in item [1] in the enumeration in Section 1 (d) of the law. This sub-paragraph does not mention petitioner but instead names other conspirators of the former President. Sub-paragraph (c) alleged two predicate acts - that of ordering the Government Service Insurance System (GSIS) and the Social Security System (SSS) to purchase shares of stock of Belle Corporation, and collecting or receiving commissions from such purchase from the Belle Corporation which became part of the deposit in the "Jose Velarde" account at the Equitable-PCI Bank. These two predicate acts fall under items [2] and [3] in the enumeration of R.A. No. 7080, and was allegedly committed by the former President in connivance with John Does and Jane Does. Finally, sub-paragraph (d) alleged the predicate act that the former President unjustly enriched himself from commissions, gifts, kickbacks, in connivance with John Does and Jane Does, and deposited the same under his account name "Jose Velarde" at the Equitable-PCI Bank. This act corresponds to the offense under item [6] in the enumeration of Section 1 (d) of R.A. No. 7080.

From the foregoing allegations of the Amended Information, it is clear that all the accused named in sub-paragraphs (a) to (d), thru their individual acts, conspired with former President Estrada to enable the latter to amass, accumulate or acquire ill-gotten wealth in the aggregate amount of P4,097,804,173.17. As the Amended Information is worded, however, it is not certain whether the accused in sub-paragraphs (a) to (d) conspired with each other to enable the former President to amass the subject ill-gotten wealth. In light of this lack of clarity, petitioner cannot be penalized for the conspiracy entered into by the other accused with the former President as related in the second paragraph of the Amended Information in relation to its sub-paragraphs (b) to (d). We hold that petitioner can be held accountable only for the predicate acts he allegedly committed as related in sub-paragraph (a) of the Amended Information which were allegedly done in conspiracy with the former President whose design was to amass ill-gotten wealth amounting to more than P4 billion.

We hasten to add, however, that the respondent Ombudsman cannot be faulted for including the predicate acts alleged in sub-paragraphs (a) to (d) of the Amended Information in one, and not in four, separate Informations. A study of the history of R.A. No. 7080 will show that the law was crafted to avoid the mischief and folly of filing multiple informations. The Anti-Plunder Law was enacted in the aftermath of the Marcos regime where charges of ill-gotten wealth were filed against former President Marcos and his alleged cronies.Government prosecutors found no appropriate law to deal with the multitude and magnitude of the acts allegedly committed by the former President to acquire illegal wealth.20 They also found that under the then existing laws such as the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, the Revised Penal Code and other special laws, the acts involved different transactions, different time and different personalities. Every transaction constituted a separate crime and required a separate case and

the over-all conspiracy had to be broken down into several criminal and graft charges. The preparation of multiple Informations was a legal nightmare but eventually, thirty-nine (39) separate and independent cases were filed against practically the same accused before the Sandiganbayan.21 R.A. No. 7080 or the Anti-Plunder Law22 was enacted precisely to address this procedural problem. This is pellucid in the Explanatory Note to Senate Bill No. 733, viz:

"Plunder, a term chosen from other equally apt terminologies like kleptocracy and economic treason, punishes the use of high office for personal enrichment, committed thru a series of acts done not in the public eye but in stealth and secrecy over a period of time, that may involve so many persons, here and abroad, and which touch so many states and territorial units. The acts and/or omissions sought to be penalized do not involve simple cases of malversation of public funds, bribery, extortion, theft and graft but constitute plunder of an entire nation resulting in material damage to the national economy. The above-described crime does not yet exist in Philippine statute books. Thus, the need to come up with a legislation as a safeguard against the possible recurrence of the depravities of the previous regime and as a deterrent to those with similar inclination to succumb to the corrupting influence of power."

There is no denying the fact that the "plunder of an entire nation resulting in material damage to the national economy" is made up of a complex and manifold network of crimes. In the crime of plunder, therefore, different parties may be united by a common purpose. In the case at bar, the different accused and their different criminal acts have a commonality—to help the former President amass, accumulate or acquire ill-gotten wealth. Sub-paragraphs (a) to (d) in the Amended Information alleged the different participation of each accused in the conspiracy. The gravamen of the conspiracy

charge, therefore, is not that each accused agreed to receive protection money from illegal gambling, that each misappropriated a portion of the tobacco excise tax, that each accused ordered the GSIS and SSS to purchase shares of Belle Corporation and receive commissions from such sale, nor that each unjustly enriched himself from commissions, gifts and kickbacks; rather, it is that each of them, by their individual acts, agreed to participate, directly or indirectly, in the amassing, accumulation and acquisition of ill-gotten wealth of and/or for former President Estrada.

In the American jurisdiction, the presence of several accused in multiple conspiracies commonly involves two structures: (1) the so-called "wheel" or "circle" conspiracy, in which there is a single person or group (the "hub") dealing individually with two or more other persons or groups (the "spokes"); and (2) the "chain" conspiracy, usually involving the distribution of narcotics or other contraband, in which there is successive communication and cooperation in much the same way as with legitimate business operations between manufacturer and wholesaler, then wholesaler and retailer, and then retailer and consumer.23

From a reading of the Amended Information, the case at bar appears similar to a "wheel" conspiracy. The hub is former President Estrada while the spokes are all the accused, and the rim that encloses the spokes is the common goal in the overall conspiracy, i.e., the amassing, accumulation and acquisition of ill-gotten wealth.

IV.

Some of our distinguished colleagues would dismiss the charge against the petitioner on the ground that the allegation of conspiracy in the Amended Information is too general. The fear is even expressed that it could serve as a net to ensnare the 

innocent. Their dissents appear to be inspired by American law and jurisprudence.

We should not confuse our law on conspiracy with conspiracy in American criminal law and in common law. Under Philippine law, conspiracy should be understood on two levels. As a general rule, conspiracy is not a crime in our jurisdiction. It is punished as a crime only when the law fixes a penalty for its commission such as in conspiracy to commit treason, rebellion and sedition. In contrast, under American criminal law, the agreement or conspiracy itself is the gravamen of the offense.24 The essence of conspiracy is the combination of two or more persons, by concerted action, to accomplish a criminal or unlawful purpose, or some purpose not in itself criminal or unlawful, by criminal or unlawful means.25 Its elements are: agreement to accomplish an illegal objective, coupled with one or more overt acts in furtherance of the illegal purpose; and requisite intent necessary to commit the underlying substantive offense.26

A study of the United States Code ought to be instructive. It principally punishes two (2) crimes of conspiracy27 – conspiracy to commit any offense or to defraud the United States, and conspiracy to impede or injure officer. Conspiracy to commit offense or to defraud the United States is penalized under 18 U.S.C. Sec. 371,28 as follows:

"Sec. 371. Conspiracy to commit offense or to defraud the United States. If two or more persons conspire either to commit any offense against the United States, or to defraud the United States, or any agency thereof in any manner or for any purpose, and one or more of such persons to any act to effect the object of the conspiracy, each shall be fined not more than $10,000 or imprisoned not more than five years, or both.

If, however, the offense, the commission of which is the object of the conspiracy, is a misdemeanor only, 

the punishment for such conspiracy shall not exceed the maximum punishment provided for such misdemeanor."

Conspiracy to impede or injure officer is penalized under 18 U.S.C. Sec. 372, viz:

"Sec. 372. Conspiracy to impede or injure officer. If two or more persons in any State, Territory, Possession, or District conspire to prevent, by force, intimidation, or threat, any person from accepting or holding any office, trust or place of confidence under the United States, or from discharging any duties thereof, or to induce by like means any officer of the United States to leave the place, where his duties as an officer are required to be performed, or to injure him in his person or property on account of his lawful discharge of the duties of his office, or while engaged in the lawful discharge thereof, or to injure his property so as to molest, interrupt, hinder, or impede him in the discharge of his official duties, each of such persons shall be fined not more than $5,000 or imprisoned not more than six years, or both."

Section 371 of 18 U.S.C. punishes two acts: (1) conspiracy to commit any offense against the United States; and (2) conspiracy to defraud the United States or any agency thereof. The conspiracy to "commit any offense against the United States" refers to an act made a crime by federal laws.29 It refers to an act punished by statute.30Undoubtedly, Section 371 runs the whole gamut of U.S. Federal laws, whether criminal or regulatory.31These laws cover criminal offenses such as perjury, white slave traffic, racketeering, gambling, arson, murder, theft, bank robbery, etc. and also include customs violations, counterfeiting of currency, copyright violations, mail fraud, lotteries, violations of antitrust laws and laws governing interstate commerce and other areas of federal regulation.32 Section 371 penalizes the conspiracy to commit any of these substantive offenses. The offense of conspiracy is

generally separate and distinct from the substantive offense,33 hence, the court rulings that acquittal on the substantive count does not foreclose prosecution and conviction for related conspiracy.34

The conspiracy to "defraud the government" refers primarily to cheating the United States out of property or money. It also covers interference with or obstruction of its lawful governmental functions by deceit, craft or trickery, or at least by means that are dishonest.35 It comprehends defrauding the United States in any manner whatever, whether the fraud be declared criminal or not.36

The basic difference in the concept of conspiracy notwithstanding, a study of the American case law on howconspiracy should be alleged will reveal that it is not necessary for the indictment to include particularities of time, place, circumstances or causes, in stating the manner and means of effecting the object of the conspiracy. Such specificity of detail falls within the scope of a bill of particulars.37 An indictment for conspiracy is sufficient where it alleges: (1) the agreement; (2) the offense-object toward which the agreement was directed; and (3) the overt acts performed in furtherance of the agreement.38 To allege that the defendants conspired is, at least, to state that they agreed to do the matters which are set forth as the substance of their conspiracy. To allege a conspiracy is to allege an agreement.39 The gist of the crime of conspiracy is unlawful agreement, and where conspiracy is charged, it is not necessary to set out the criminal object with as great a certainty as is required in cases where such object is charged as a substantive offense.40

In sum, therefore, there is hardly a substantial difference on how Philippine courts and American courts deal with cases challenging Informations alleging conspiracy on the ground that they lack particularities of time, place, circumstances or

causes. In our jurisdiction, as aforestated, conspiracy can be alleged in the Information as a mode of committing a crime or it may be alleged as constitutive of the crime itself. When conspiracy is alleged as a crime in itself, the sufficiency of the allegations in the Information charging the offense is governed by Section 6, Rule 110 of the Revised Rules of Criminal Procedure. It requires that the information for this crime must contain the following averments:

"Sec. 6. Sufficiency of complaint or information.- A complaint or information is sufficient if it states the name of the accused, the designation of the offense given by the statute; the acts or omissions complained of as constituting the offense; the name of the offended party; the approximate date of the commission of the offense; and the place where the offense was committed.

When the offense was committed by more than one person, all of them shall be included in the complaint or information."

The complaint or information to be sufficient must state the name of the accused, designate the offense given by statute, state the acts or omissions constituting the offense, the name of the offended party, the approximate date of the commission of the offense and the place where the offense was committed.

Our rulings have long settled the issue on how the acts or omissions constituting the offense should be made in order to meet the standard of sufficiency. Thus, the offense must be designated by its name given by statute or by reference to the section or subsection of the statute punishing it.41 The information must also state the acts or omissions constituting the offense, and specify its qualifying and aggravating circumstances.42 The acts or omissions complained of must be alleged in such form as is sufficient to enable a person of common 

understanding to know what offense is intended to be charged, and enable the court to pronounce proper judgment.43 No information for a crime will be sufficient if it does not accurately and clearly allege the elements of the crime charged.44 Every element of the offense must be stated in the information.45 What facts and circumstances are necessary to be included therein must be determined by reference to the definitions and essentials of the specified crimes.46 The requirement of alleging the elements of a crime in the information is to inform the accused of the nature of the accusation against him so as to enable him to suitably prepare his defense. The presumption is that the accused has no independent knowledge of the facts that constitute the offense.47

To reiterate, when conspiracy is charged as a crime, the act of conspiring and all the elements of said crime must be set forth in the complaint or information. For example, the crime of "conspiracy to commit treason" is committed when, in time of war, two or more persons come to an agreement to levy war against the Government or to adhere to the enemies and to give them aid or comfort, and decide to commit it.48 The elements of this crime are: (1) that the offender owes allegiance to the Government of the Philippines; (2) that there is a war in which the Philippines is involved; (3) that the offender and other person or persons come to an agreement to: (a) levy war against the government, or (b) adhere to the enemies, to give them aid and comfort; and (4) that the offender and other person or persons decide to carry out the agreement. These elements must be alleged in the information.

The requirements on sufficiency of allegations are different when conspiracy is not charged as a crime in itself but only as the mode of committing the crime as in the case at bar. There is less necessity of reciting its particularities in the Information because conspiracy is not the gravamen of the offense charged.The conspiracy is significant only because it 

changes the criminal liability of all the accused in the conspiracy and makes them answerable as co-principals regardless of the degree of their participation in the crime.49 The liability of the conspirators is collective and each participant will be equally responsible for the acts of others,50 for the act of one is the act of all.51 In People v. Quitlong,52 we ruled on how conspiracy as the mode of committing the offense should be alleged in the Information, viz:

"x x x. In embodying the essential elements of the crime charged, the information must set forth the facts and circumstances that have a bearing on the culpability and liability of the accused so that the accused can properly prepare for and undertake his defense. One such fact or circumstance in a complaint against two or more accused persons is that of conspiracy. Quite unlike the omission of an ordinary recital of fact which, if not excepted from or objected to during trial, may be corrected or supplied by competent proof, an allegation, however, of conspiracy, or one that would impute criminal liability to an accused for the act of another or others, is indispensable in order to hold such person, regardless of the nature and extent of his own participation, equally guilty with the other or others in the commission of the crime. Where conspiracy exists and can rightly be appreciated, the individual acts done to perpetrate the felony becomes of secondary importance, the act of one being imputable to all the others (People v. Ilano, 313 SCRA 442). Verily, an accused must know from the information whether he faces a criminal responsibility not only for his acts but also for the acts of his co-accused as well.

A conspiracy indictment need not, of course, aver all the components of conspiracy or allege all the details thereof, like the part that each of the parties therein have performed, the evidence proving the common design or the facts connecting all the accused with one another in the web of the

conspiracy. Neither is it necessary to describe conspiracy with the same degree of particularity required in describing a substantive offense. It is enough that the indictment contains a statement of facts relied upon to be constitutive of the offense in ordinary and concise language, with as much certainty as the nature of the case will admit, in a manner that can enable a person of common understanding to know what is intended, and with such precision that the accused may plead his acquittal or conviction to a subsequent indictment based on the same facts. It is said, generally, that an indictment may be held sufficient "if it follows the words of the statute and reasonably informs the accused of the character of the offense he is charged with conspiring to commit, or, following the language of the statute, contains a sufficient statement of an overt act to effect the object of the conspiracy, or alleges both the conspiracy and the contemplated crime in the language of the respective statutes defining them (15A C.J.S. 842-844).

x x x           x x x          x x x

x x x. Conspiracy arises when two or more persons come to an agreement concerning the commission of a felony and decide to commit it. Conspiracy comes to life at the very instant the plotters agree, expressly or impliedly, to commit the felony and forthwith to actually pursue it. Verily, the information must state that the accused have confederated to commit the crime or that there has been a community of design, a unity of purpose or an agreement to commit the felony among the accused. Such an allegation, in the absence of the usual usage of the words "conspired" or "confederated" or the phrase "acting in conspiracy," must aptly appear in the information in the form of definitive acts constituting conspiracy. In fine, the agreement to commit the crime, the unity of purpose or the community of design among the accused must be conveyed such

as either by the use of the term "conspire" or its derivatives and synonyms or by allegations of basic facts constituting the conspiracy. Conspiracy must be alleged, not just inferred, in the information on which basis an accused can aptly enter his plea, a matter that is not to be confused with or likened to the adequacy of evidence that may be required to prove it. In establishing conspiracy when properly alleged, the evidence to support it need not necessarily be shown by direct proof but may beinferred from shown acts and conduct of the accused.

x x x           x x x          x x x."

Again, following the stream of our own jurisprudence, it is enough to allege conspiracy as a mode in the commission of an offense in either of the following manner: (1) by use of the word "conspire," or its derivatives or synonyms, such as confederate, connive, collude, etc;53 or (2) by allegations of basic facts constituting the conspiracy in a manner that a person of common understanding would know what is intended, and with such precision as would enable the accused to competently enter a plea to a subsequent indictment based on the same facts.54

The allegation of conspiracy in the information must not be confused with the adequacy of evidence that may be required to prove it. A conspiracy is proved by evidence of actual cooperation; of acts indicative of an agreement, a common purpose or design, a concerted action or concurrence of sentiments to commit the felony and actually pursue it.55 A statement of this evidence is not necessary in the information.

In the case at bar, the second paragraph of the Amended Information alleged in general terms how the accused committed the crime of plunder. It used the words "in connivance/conspiracy with his co-accused." Following the ruling in Quitlong, these 

words are sufficient to allege the conspiracy of the accused with the former President in committing the crime of plunder.

V.

We now come to petitioner’s plea for bail. On August 14, 2002, during the pendency of the instant petition before this Court, petitioner filed with respondent Sandiganbayan an "Urgent Second Motion for Bail for Medical Reasons." Petitioner prayed that he be allowed to post bail due to his serious medical condition which is life-threatening to him if he goes back to his place of detention.1âwphi1 The motion was opposed by respondent Ombudsman to which petitioner replied.

For three days, i.e., on September 4, 20 and 27, 2001, respondent Sandiganbayan conducted hearings on the motion for bail. Dr. Roberto V. Anastacio, a cardiologist of the Makati Medical Center, testified as sole witness for petitioner.

On December 18, 2001, petitioner filed with the Supreme Court an "Urgent Motion for Early/Immediate Resolution of Jose ‘Jinggoy’ Estrada’s Petition for Bail on Medical/Humanitarian Considerations." Petitioner reiterated the motion for bail he earlier filed with respondent Sandiganbayan.56

On the same day, we issued a Resolution referring the motion to respondent Sandiganbayan for resolution and requiring said court to make a report, not later than 8:30 in the morning of December 21, 2001.

On December 21, 2001, respondent court submitted its Report. Attached to the Report was its Resolution dated December 20, 2001 denying petitioner’s motion for bail for "lack of factual basis."57 Basing its finding on the earlier testimony of Dr. Anastacio, the Sandiganbayan found that petitioner "failed to 

submit sufficient evidence to convince the court that the medical condition of the accused requires that he be confined at home and for that purpose that he be allowed to post bail."58

The crime of plunder is punished by R.A. No. 7080, as amended by Section 12 of R.A. No. 7659, with the penalty of reclusion perpetua to death. Under our Rules, offenses punishable by death, reclusion perpetua or life imprisonment are non-bailable when the evidence of guilt is strong, to wit:

"Sec. 7. Capital offense or an offense punishable by reclusion perpetua or life imprisonment, not bailable. – No person charged with a capital offense, or an offense punishable by reclusion perpetua or life imprisonment, shall be admitted to bail when evidence of guilt is strong, regardless of the stage of the criminal prosecution."59

Section 7, Rule 114 of the Revised Rules of Criminal Procedure is based on Section 13, Article III of the 1987 Constitution which reads:

"Sec. 13. All persons, except those charged with offenses punishable by reclusion perpetua when evidence of guilt is strong, shall, before conviction be bailable by sufficient sureties, or be released on recognizance as may be provided by law. The right to bail shall not be impaired even when the privilege of the writ of habeas corpus is suspended. Excessive bail shall not be required."

The constitutional mandate makes the grant or denial of bail in capital offenses hinge on the issue of whether or not the evidence of guilt of the accused is strong. This requires that the trial court conduct bail hearings wherein both the prosecution and the defense are afforded sufficient opportunity to present their respective evidence. The burden of proof lies with the prosecution to show strong evidence of guilt.60

This Court is not in a position to grant bail to the petitioner as the matter requires evidentiary hearing that should be conducted by the Sandiganbayan. The hearings on which respondent court based its Resolution of December 20, 2001 involved the reception of medical evidence only and which evidence was given in September 2001, five months ago. The records do not show that evidence on petitioner’s guilt was presented before the lower court.

Upon proper motion of the petitioner, respondent Sandiganbayan should conduct hearings to determine if the evidence of petitioner’s guilt is strong as to warrant the granting of bail to petitioner.

IN VIEW WHEREOF, the petition is dismissed for failure to show that the respondent Sandiganbayan acted without or in excess of jurisdiction or with grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction.

SO ORDERED.

Davide, Jr., C.J., Bellosillo, Melo, Mendoza, Panganiban, Quisumbing, and De Leon, Jr., JJ., concur.Vitug, J., please see Separate Opinion.Kapunan, and Buena, J., joins Justices Santiago and Gutierrez in their separate dissenting opinions.Ynares-Santiago, J., pls. see separate Dissenting Opinion.Sandoval-Gutierrez, J., please see my Dissent.Carpio, J., no part as before.