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LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO

EN EL PERU*

Augusto Alvarez Rodrich **

El presente artículo trata sobre el rol del Estado en la economía y el contexto en el

que este se ha ido modificando a través de los diversos gobiernos. Presenta las caracterís-ticas de la actividad empresarial del Estado en tres etapas: Antes de 1968, 1968-1980, y el

período del segundo gobierno ele F. Belaunde. Finalizando con un pequeño análisis de los problemas que enfrentan las empresas estatales en el país.

El autor caracteriza el rol del Estado en la primera etapa como un ente prestador de servicios e infraestructura básica, dejando las actividades productivas al sector privado(capital extranjero y oligarquía nacional). Hasta el año 1948 se observa una reducida in-tervención estatal, representada principalmente por servicios públicos y Banca de Fomen-to, a partir de ese año el Estado ingresa con más notoriedad pero siempre con el mismo

criterio: Apoyar al sector privado a través de la provisión de insumos baratos para su desa-rrollo. En la segunda etapa, el autor señala que los objetivos del nuevo gobierno eran: Redu-

cir la dependencia externa, mayor grado de justicia social y lograr un crecimiento autosos-tenido, dada la incapacidad de los sectores dominantes; para lograr estas metas el Estado

será el promotor del desarrollo, con más participación directa en la actividad productiva,tratando de implcmentar un "Pluralismo Económico"para transformar la estructura de la

propiedad. Como resultado de esta política se ampliaron y crearon empresas públicas que participaron en gran escala en los principales productos de exportación e importación. Elrelevo en el gobierno militar trajo un cuestionamiento sobre el rol empresarial del estado

y en esta etapa se tratará de mejorar la situación financiera de las empresas pero sin orien-tación definida claramente. Con la constitución del 78 se llega al lineamiento general deque el Estado actúa en aquellos sectores donde el sector privado no puede entrar o no eseficiente.

* Este art ículo se basa en el capí tulo IV del trabajo "Estado, Gestión y Objetivos de las Empresas Es-tatales en el Perú: El Caso de SIDERPERU", presentado por el autor para la obtención del Grado Acadé-mico en la Universidad del Pacífico en Junio de 1984. El autor desea constar su agradecimiento a Eran-cisco Sagasti, Felipe Ortiz de Zevallos y Folke Kafka por sus valiosos comentarios y apoyo. Sobra decir,sin embargo, que el autor asume la responsabilidad por los errores y omisiones del artículo que se pre-senta.

** AUGUSTO ALVAREZ RODRICH (Luna, 1959). Estudió Economía en la Universidad del Pacíficoentre 1977 y 1981. Entre 1980 y 1984 trabajó en APOYO S.A., desempeñándose como Director de larevista "Debate". Actualmente se encuentra estudiando la Maestría en Administración Pública en el John!'. Kennedy School of Government de Harvard University.

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Acción Popular marca su período con la tesis de que el estado está sobre dimensiona-do y que es necesario establecer prioridades, dando al Estado un carácter de apoyo a com-

plementariedad de la iniciativa privada. Se trata de reprivatizar las empresas que no seaneficientes y rentables, lo cual no se realiza en el grado programado por la falta de consen-

so y por las implicancias políticas de tal decisión.

Al final se clasifican los problemas que afectan en la actualidad a las empresas públi-cas en tres grandes grupos: Aquellos que se derivan por la relación que la empresa estable-ce con el gobierno central, luego aquellos que surgen de la interelación entre las diferen-cias empresas existentes y por último aquellos problemas propios del ente público.

"Sería estéril discutir si la empresa públi-ca es más importante que la privada; tan

estéril como plantear la cuestión de las in-fluencias hereditarias frente al medio am- biente. Sin cualquiera de aquellas, nues tromundo económico sería algo completa-mente distinto."

Paul Samuel son.

La importancia de la participaciónempresarial del Estado en las economías delos países en desarrollo es actualmente in-

dudable, lo que se refleja no sólo en elnotable incremento en el número de empre-sas estatales ocurrido en las últimas décadassino también en su creciente participaciónen la producción o inversión nacionales,ocupando sectores generalmente importan-tes en la economía.

Sin embargo, muchos de los gobier-nos de los países en desarrollo están actual-mente muy preocupados por la gestión de

sus empresas. Una de las causas fundamen-tales de los problemas que suelen enfrentarestas entidades se deriva de una inadecuadarelación con el Estado. La actividad empre-sarial del Estado en el Perú se enmarca enesta problemática. A pesar de una notableexpansión de la participación estatal empre-sarial en la década pasada, el Perú no cuen-ta hasta el momento con un sistema orde-nado de interrelación entre el Estado y susempresas lo que ocasiona una inserción caó-

tica de las empresas estatales no sólo en elaparato estatal sino en la economía.

Asimismo, la indefinición de la po-lítica empresarial del Estado genera que lasempresas estatales, al no disponer de objeti-vos claros, adecuadamente establecidos y

en concordancia con aquellos de la estrate-gia general de desarrollo del país, no orien-

ten adecuadamente su gestión.Este artículo se ocupa del rol delEstado en la economía peruana y la evolu-ción correspondiente a su actividad empre-sarial. Para ello, en primer lugar, se revisa elrol del Estado en la economía y el contextoen que éste ha ido modificándose, así comolos distintos objetivos en los cuales ha diri-gido su accionar en diferentes períodos,

pues to que se considera que la actividadempresarial del Estado no puede ser ade-

cuadamente entendida si no es ubicada ensu contexto histórico. En segundo lugar, serevisan las características de la actividadempresarial del Estado en el Perú corres-

pondientes a determinados patrones decomportamiento que ha mostrado en laeconomía. Esto se efectúa a través de unestudio periodizado en tres etapas —ante-cedentes, 1968 - 1980; y lo ocurrido en losúltimos 5 afíos. Finaliza el artículo efec-

tuando un perfil de los problemas que en-frentan las empresas estatales en el Perú.

I. Ro l E co nó mi c o del Est ado en el Perú

A. Antecedentes

El rol del Estado en la economía peruana durante el siglo XX tiene claramen-te un punto de ruptura en su patrón decomportamiento señalado por las reformasimplementadas desde 1968 por el GobiernoMilitar del General Juan Velasco Alvarado.Una de las más importantes -sino la prin-cipal— fue el predominante rol asumido porel Estado en la economía mediante un sus-

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tancial incremento en su propiedad y elcontrol de los llamados "sectores clave",así como la implementación de una vastaserie de disposiciones para orientar y regu-lar la actividad del sector privado. Un inves-,

tigador extranjero de los eventos en el Perúdescribe así los cambios ocurridos en el país a partir de este momento:

"Antes de 1968, la participación del Esta-do en la inversión nacional era probable-mente menor en el Perú que en cualquier

paí s sudamericano. ( . . . ) La planifica-ción era un anatema, y las empresas esta-tales eran evitadas. Todo esto ha cambia-do. No sólo los indicadores de inversión y

producción reflejan la importancia del Es-tado, sino que la vasta burocracia pública

peruana ocupa en Lima edificio tras edifi-cio: Petro Perú, Pescaperú, Minero Perú,Centromín Perú, Electroperú, las coope-rativas azucareras y así. Encontrar al Esta-do en varios aspectos de la vida diaria esahora mucho más insistente y real.. .".1

Desde fines del siglo pasado, la di-námica económica en el Perú se basó en elmodelo de desarrollo hacia afuera o prima-rio exportador, cuya contrapartida políticaconsistía en la alianza entre la oligarquíanacional y el capital extranjero, la que desa-rrollaba sus actividades, fundamentalmente,en la minería y agricultura orientada a laexportación. Este esquema tuvo una mayorextensión en el tiempo en el Perú, en rela-ción al conjunto de los países de la región,debido a la mayor diversificación que ofre-

cía su sector externo2

.Se puede afirmar que durante la pri-mera mitad del presente siglo la interven-ción estatal en la economía ha sido reduci-da. La idea predominante consistía en quela función del Estado debía ser aquélla ca-racterizada por la subsidiariedad —servicios

básicos e infraestructura— mientras qúe lasactividades de avanzada de la economíaeran ejecutadas por el sector privado -capi-tal extranjero y oligarquía nacional-.

Las actividades en las que incursio-na el Estado durante este período puedenser entendidas de acuerdo con la explica-ción de que el liberalismo económico que

primó en la época jrto consideraba el desa-rrollo de la actividad estatal en función a

que podría afectar los "beneficios extraor-dinarios" de la alianza capital extranjero- oligarquía nacional3. El sentido de la in-tervención -estancos y banca de fomen-to, fundamentalmente- era obtener recur-

sos para el gobierno de modo que se evitararecurrir a políticas impositivas y se emplea-ran los mismos en el apoyo de las activida-des de los sectores productivos tradiciona-les.

En función a lo anterior, puede afir-marse que las actividades desarrolladas porel Estado no respondían a un proyecto es-

pecíf ico que considerara la part icipación es-tatal sino a problemas concretos que se pre-

sentaban en el funcionamiento del modelode desarrollo imperante y como un modode contrarrestar desequilibrios coyuntura-Ies.

Asimismo, la crisis de la década del30 crea las condiciones para una mayor par-tipación estatal en la economía. Esta crisistambién incubó el surgimiento de los movi-mientos populistas, los que, de alguna ma-nera, se expresaron, durante 1945 y 1948,a través de controles al comercio exteriorcon la finalidad de estimular la producciónnacional y orientar el empleo de monedaextranjera. Este período puede considerar-se como un primer intento de ruptura conla ortodoxia liberal, aunque podría argu-mentarse que se trataba de políticas relacio-nadas a los desequilibrios coyunturales dela post-guerra4. De cualquier modo, estaexperiencia resultó frustrada en 1948 cuan-do se retornó, quizá con mayor fuerza, a

posiciones que excluían un incremento enel nivel de la actividad económica del Esta-do. El golpe de Estado del General ManuelA. Odría se explica dentro de la lógica des-crita por Pennano y Schuldt:

"Dentro de esta dinámica social, muy cla-ra, la situación política de nuestro país se-guía adoleciendo de una rigidez asfixian-te: el poder político seguía en manos deun grupo oligárquico, muy cerrado a cual-

quier tipo de reforma, que pretendía se-guir forzando la alternativa política delmodelo primario exportador; ya sea conelecciones controladas y manejadas en fa-vor de algunos de sus miembros o con al-gún 'caudillo militar' si era necesario usarla fuerza."5

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El Estado regresó a desempeñar unrol subsidiario en la actividad económica, basando el modelo en la noción de que eldesarrollo se obtendría a través del sectorexportador con un sistema que estimule la

inversión extranjera6

.Durante el segundo gobierno de Ma-

nuel Prado, en lo fundamental, se mantuvoel concepto del Estado en un rol de subsi-díariedad. Fitzgerald se refiere a este perío-.do así:

"El gobierno de Prado no había conside-rado necesario especificar el papel del Es-tado en la economía, pero implícitamentese le suponía muy reducido. ( . . . ) El de-

sarrollo de los servicios de salud y educa-ción era todavía muy rudimentario y laintervención estatal, más allá de la cons-trucción de carreteras, era muy limita-da."7 .

Sin embargo, es durante el segundo período gubernamental de Prado —quien yaen su primer mandato había promulgado la

primera Ley de Promoción Industrial queenmarcó, por ejemplo, la iniciación de losestudios de instalación de la planta siderúr-gica estatal— que se va reflejando un ciertocambio en la orientación de la actividad es-tatal, reflejada, por ejemplo, en la Ley13270 de Promoción Industrial dictada en1956, que "marca formalmente el abando-no de un esquema de desarrollo basado fun-damentalmente en el exterior. ( . . . ) El pe-ríodo del Presidente Prado sirvió de convi-vencia transicional entre el modelo prima-

rio exportador del gobierno de Odría y elindustrial desarrollista del gobierno de Be-laúnde"8.

En todo caso, la cita anterior no im- plica que la tendencia de mantener al Esta-do en un rol de subsidiariedad haya varia-do, sino que, después del gobierno deOdría, ésta experimentó una inflexión.

Un primer indicio de los importan-tes cambios que ocurrirían seis años des-

pués, se produce durante el período de laJunta Militar de Gobierno en 1962. NicolásLindley, Co-Presidente de la Junta, enten-día así el rol económico del Estado:

"Se hace necesario, hoy más que nunca,modificar nuestras estructuras económi-cas mediante un equilibrado desarrollo

potenc ial para dar mayor impulso a la in-dustria y al comercio. La Junta de Go- bierno está es tudiando la forma más ade-cuada de que el país se desarrolle dentrode una planificación nacional integral, enla cual coopere el sector privado. El gobierno no debe intervenir en la empresa privada, pero es necesario dictar normasy orientaciones para que el país pueda de-sarrollarse en forma equilibrada y haciaobjetivos definidos."9

Entre 1962 y 1963 se incrementaen algo la intervención estatal a través de laexpansión de los servicios de bienestar y dela introducción de la planificación, el siste-

ma de presupuesto por programas

10

, y elapoyo a las empresas estatales ya creadas11.En 1961, el Banco Central de Re-

serva elaboró el primer "Plan Nacional delDesarrollo Económico y Social del Perú:1962 - 1971", el cual no incluía la discu-sión de los problemas sociales, la forma deimplementación del Plan, ni el financia-miento del mismo, aunque sí se especifica- ban mayores incentivos para el capital pri-vado nacional y extranjero12. En 1962, se

crea el Instituto Nacional de Planificacióncomo oficina de planificación central de- pendiente de la Presidencia de la Repú- blica, y cuyo primer producto fue el segun-do Plan 1967 - 70, el cual, a diferencia delanterior, contenía un diagnóstico de la eco-nomía peruana que, aunque no se corres-

pondía con las medidas de acción que se proponían, contenía elementos que resulta-rían importantes para entender el procesoque genera las reformas iniciadas en 1968.El cambio de gobierno en 1962 significóque los instrumentos de la estrategia econó-mica se modificarán para incluir una mayorintervención del Estado y algunas reformasen la propiedad.

Si bien durante el primer gobiernode Fernando Belaunde se produjo una ex- pansión de las actividades gubernamentales,especialmente en lo que se refiere a la pro-visión de servicios —transporte, educación ysalud, fundamentalmente-, a través de ac-ciones como la creación del Banco de la Na-ción en reemplazo de la Caja de Depósitosy Consignaciones y de empresas estatalescomo la Fábrica de Fertilizantes de Cachi-mayo y la Refinería de Petróleo de La Pam-

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pilla, y de algunos esfuerzos en relación alas tareas de planificación, reforma tributa-ria y reforma agraria, la actividad económi-ca del Estado fue muy reducida, a excep-ción de la provisión de infraestructura. Du-

rante la administración Belaunde, siguió pr imando la noción de subsidiariedad comocaracterística de la intervención estatal enla economía: el sector público apoyando al

priyado sin reemplazarlo. El propio Presi-dente Belaunde resume así esta posición:

"Le corresponde a la empresa privada lie-yar adelante obras complejas de industria-lización, que no siempre puede hacer elgobierno porque éste tiene asuntos funda-mentales que atender y que, hay que re-conocerlo, no los atiende satisfactoria-mente. La educación pública, por ejem-

plo. Si el Estado no puede cumplir a ple-na satisfacción esta labor aparentementesencilla, ¿cómo se le va a recargar con la-

bores tremendam en te complejas, sobretodo si admitimos que como administra-dor el Estado es menos eficiente que laempresa privada? Por eso pienso que la la-

bo r del Estado debe estar enfocada principa lmente a comple tar la in fraest ructura

del país."1 3

B. A Partir de 1968

"La Acción del Gobierno Revolucionariose inspirará en la necesidad de transfor-mar la estructura del Estado, en forma talque permita una eficiente acción del go-

bierno , transf ormar las estruc turas socia-les, económicas y culturales; manteneruna definida actitud nacionalista, una cla-

ra posición independiente y la defensa fir-me de la soberanía y dignidad nacionales;restablecer plenamente el principio de au-toridad, el respeto y la observación de laley, el predominio de la justicia y de lamoralidad en todos los campos de la ac-tividad nacional."14

Así describía el Manifiesto del Go- bierno Revolucionario de la Fuerza Arma-da, el 3 de octubre de i 968, la orientación

que se proponía imprimirle a la actividadestatal. En términos generales, los objetivos básicos del gobierno del General Juan Ve-lasco Alvarado eran los de reducir la depen-dencia externa, alcanzar un mayor grado de

justicia social, y lograr un crecimiento ma-

yor y autosostenido, que los sectores domi-nantes habían sido incapaces de obtener enel pasado, lo cual debía ir acompañado deun sustancial incremento de la intervenciónestatal en la economía.

Para alcanzar esos objetivos, se con-sideraba necesario reformular el carácter delas negociaciones con el capital extranjero,racionalizar y modernizar la estructura dela propiedad de los medios de producción,y elevar la tasa de inversión, todo lo cualconduciría al desarrollo del país.

El planteamiento de estos objetivosrespondía a un diagnóstico de los

problemas nacionales que determinaba unaexcesiva desigual distribución del ingreso;un ineficiente uso de los recursos, tanto fí-sicos como humanos, que conducían a una

baja productividad; una falta de integraciónde las diversas actividades económicas; yuna excesiva dependencia respecto alcapital extranjero. Esta situación, comoapunta Fitzgerald desde su óptica15 , se de- bía, fundamenta lmente, a la estructurade la propiedad de los medios de produc-ción vigente, puesto que el control dé los

mismos determinaba, a su vez, el controldel excedente de la economía. En ese senti-do, era clave llevar a cabo reformas en la

propiedad de cuatro áreas: empresas ex-tranjeras, tenencia de la tierra, actividadempresarial del Estado, y participación delos trabajadores.

Así, la estrategia económica del Es-tado puede resumirse en los siguientes pun-tos interrelacionados16 :

1. Expansión del rol del Estado en la eco-nomía, de modo que se convierta en su

principal agente y en el promotor yconductor del desarrollo. Para ello, sufunción no se limitaría al apoyo finan-ciero, a la prestación de servicios bási-cos, y a la provisión de la infraestructu-ra para el desarrollo, sino que incluiríauna decisiva participación directa en la

propiedad de los sectores estratégicos

de la economía, especialmente en los li-gados a la explotación de los recursosnaturales -petróleo, minería y pesca,

principalmente y a la industria básica-acero, metales no ferrosos, química,fertilizantes, cemento y papel. El Esta-

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do controlaría, también, la comerciali-zación de los principales productos deexportación e, internamente, de los

productos agropecuarios. Asimismo, lainversión pública actuaría como el ins-

trumento orientador del crecimiento.Por otro lado, un voluminoso cuerpolegal orientaría la conducta del sector

privado.Esta concepción del rol del Estado fueexpresada tanto a nivel del discurso po-lítico como en el de los documentos delos organismos oficiales:

"La superación del modelo capitalista de-

pendien te y subdesarrollado demanda delEstado un rol de activa participación co-mo promotor y conductor del desarrollonacional, a través de su intervención di-recta e indirecta en la actividad económi-ca, sociocultural y política. ( . . . ) Se pro-

pone una fi lo sofía que otorgue al Es tadocapacidad plena de acción directriz: es alEstado, en tanto que expresión y repre-sentación total de la sociedad que corres

ponde al poder, que el país requiere pa rauna acción de promoción, cambio y redis-tribución de los recursos y roles socialesque habían estado impuestos a partir del predominio ejercido por la clase dominan-te ."1 7

2. Como ya se ha adelantado, lograr unatransformación en la estructura de la

propiedad. Así, el Estado, en el rol an-tes reseñado, coexistiría con cuatro sec-

tores económicos más en lo que seríadenominado el "pluralismo económi-

a. El sector privado reformado, principalmente en la mediana y gran in-dustria. En este caso, los trabajado-res participarían en la propiedad yadministración de la empresa a tra-vés de la Comunidad Industrial.

b. Las cooperativas agrarias, creadas a

raíz de la Reforma Agraria.c. Las Empresas de Propiedad Social.d. Sector de pequeñas empresas priva-

das agrarias, comerciales e industria-les, que no se verían mayormentealteradas.

Este cambio en la propiedad se daría,fundamentalmente, a través de cuatroejes

18:

a. Expropiaciones de Empresas Ex-

tranjeras y Restricciones a aquéllasno afectadas. b. Reforma Agraria.c. La Actividad Empresarial del Esta-

do, para que las empresas estatalesasumieran un rol clave.

d. Participación de los Trabajadorestanto en los beneficios como en elcontrol de la empresa.

Fitzgerald sugiere que las reformas quese llevaron a cabo durante este períodono respondieron a un plan predetermi-nado y, por consiguiente, salvo la ex-

propiación de la IPC y la ReformaAgraria, no fueron anticipadas. Afirma,más bien, que respondieron a dificulta-des que se manifestaron en la imple-mentación de políticas dirigidas hacia ellogro de los objetivos generales que se propugnaba. La idea es que la expan-

sión de las empresas estatales duranteeste período no fue un objetivo en sí,sino el instrumento para alcanzar losobjetivos en sí, sino el instrumento paraalcanzar los objetivos generales de laRevolución. Así, bajo esta lógica, el in-cremento en el rol del Estado experi-mentado entre 1968 y 1975 respondedirectamente "al fracaso del capital na-cional para mantener la industrializa-ción y negociar eficazmente con las em-

presas extranjeras"19

3. Reducir sustancialmente la dependenciaextranjera, mediante la exclusión o re-ducción de la participación foránea enlos sectores económicos estratégicos

—entre los que se incluían los ligados alcomercio exterior—, que pasarían a ma-nos del Estado, lo que le posibilitaría aéste la canalización de sus excedentes

en beneficio del desarrollo nacional y la protección de la economía nacional delimpacto de los ciclos económicos.

4. Estimular la descentralización económi-ca.

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En resumen, en este período, el roldel Estado en la economía se vio sustancial-mente fortalecido resultando en un puntode ruptura en relación a la característica desubsidiariedad que había ejercido en el pa-

sado. La principal diferencia reside en el papel predominante que el Estado asumió enla economía nacional y en el desarrollo, loque lleva a Fitzgerald a caracterizar este

proceso de "Capitalismo de Estado":

"Es precisamente el hecho de haber con-fiado al Estado la expansión estatal y larenovación de la inversión en el conjuntode la economía, lo que distinguió al pro-ceso peruano posterior a 1968 tanto de su

experiencia anterior como de la del creci-miento capitalista de los demás paíseslatinoamericanos, lo que nos permite ca-racterizado tentativamente como 'Capita-lismo de Estado'." 2 0

A partir de 1975, la presencia delEstado en la economía entra en proceso derevisión. El Plan "Túpac Amaru", en rela-ción al rol del Estado, se refería a "conti-

nuar la transformación de la estructura delEstado, haciéndola más dinámica y eficien-te y asegurando la gradual descentralizacióny la progresiva participación de la pobla-ción"21. En la práctica, se fomentó unamayor promoción al sector privado, de mo-do que se crearan las condiciones necesarias

para la apertura democrática que el Plananunciaba, lo cual se debía a: "La situaciónde crisis económica y la imposibilidad de

patrocinar más cambios, por la estrechez dela coyuntura económica ( . . . ); el colapsode la alianza de centroizquierda ( . . . ) pro- pició la reorientación del modelo políti-co"22 ."

El proceso que siguió de ahí en ade-lante ha sido uno de continuo cuestiona-miento de la intervención estatal en la eco-nomía. Por ejemplo, en abril de 1979 el en-tonces Presidente Francisco Morales Ber-múdez declaraba:

"Entonces, nosotros hemos hecho ajustes.Es decir, no hemos destruido la filosofíade la participación y tiene IES acciones la- borales como fruto de su plusvalía en eltrabajo en su Empresa. Pero hemos ajusta-do la fórmula para que el erhpresario no

se asuste, porque el empresario necesitatener cierto grado de confianza para po-der invertir, porque el Estado no lo puedehacer todo.

Nues tra fórmula no es de un estati smodonde el Estado tenga que hacer todo,sino que tenemos que darle cabida al sec-tor privado que quiera trabajar por el Pe-rú. Tanto el capital nacional como el ex-tranjero, La nacionalización de las rique-zas que se hizo en la Primera Fase conti-núa en la misma forma, Hay un espíritunacionalista constructivo y no ese nacio-nalismo chauvinista, que es destructivo(. ..)". (sic.)

Periodista - "Pero, ¿no es, al mismotiempo, un regreso a una especie de capi-talismo clásico que condenaba el régimenmilitar en su inicio?"

Presidente - "Yo no creo eso. En absolu-to. Porque nosotros aceptamos el pluralis-mo económico y lo decimos en nuestroPlan de Gobierno. El pluralismo económi-co quiere decir que el Estado tiene una

parte dir ec ta e importante, no so la ment een la planificación nacional, como gran

elemento rector. Es un principio que semantiene. Y el pluralismo económicoquiere decir que se debe buscar una plani-ficación y un ejercicio concertado de losentes productivos. Hay entes productivosdel Estado, empresas estatales muy bue-nas y otras hay que ajustarías. El sector pr ivado reformado, los secto re s cooperat i-vos, de autogestión como el de propiedadsocial. Es decir, existen todas las fórmulasy todo en forma concertada. En conse-cuencia, cada cual tiene su sitio. Nosotros

no podemos darnos el lujo, porque ¿quéocurriría si nosotros ahuyentamos al capi-tal nacional para que se vaya a otro país?( . . . ) Entonces, no es cuestión de que sehaya borrado las Reformas de la PrimeraFase de la Revolución, sino que la Segun-da Fase tiene un criterio mucho más prag-mático. Esa es la gran diferencia." 2 3

De la nueva Constitución promulga-

da en 1979

24

, se desprende, respecto a laintervención estatal en la economía, lo si-guiente:

1. El Estado promueve el desarrollo eco-nómico y social, mediante el incre-mento de la producción y la producti-

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vidad, racional uso de los recursos, pleno empleo, y equitativa distribu-ción del ingreso. (Artículo 110°)

2. El Estado formula las políticas del sec-tor público y orienta, en forma con-

certada, la actividad de los demás sec-tores. Una vez concertada, la planifica-ción es obligatoria. (Artículo 1110)

3. El Estado garantiza el pluralismo eco-nómico y se reconocen diversas for-mas de propiedad empresarial, entrelas que se incluye a la empresa es-tatal, a diferencia de la Constituciónde 1933, que no contenía normas re-guladoras para las Empresas del Esta-do. El Código Civil de 1936 tenía sólouna norma en relación a las personas

jurídicas de derecho público, las cua-les eran remitidas para su regulación aleyes especiales.

4. El Estado ejerce su actividad empresa-rial "para promover la economía del

país, prestar servicios públicos y alcan-zar los objetivos de desarrollo". (Artí-

culo 1130).5. El Estado puede reservarse actividades

productivas en función de "interés so-cial" o "seguridad nacional". (Artícu-lo 114o).

6. El Estado estimula y reglamenta la ini-ciativa privada libre, en el marco deuna economía social de mercado.

El texto constitucional considera elrol del Estado dentro de un amplio margende posibilidades. Se ratifica su rol como

proveedor de servicios públicos y se deja a- biertá la posibilidad de un rol más activo enla promoción del desarrollo y la de reservar-se actividades en función del "interés so-cial" y la "seguridad nacional". Estas dosúltimas razones pueden servir para una in-tervención estatal en la provisión de servi-

cios básicos -salud, educación, infraestruc-tura-, para reemplazar al sector privado endistintas actividades económicas, o paraocuparse de tareas como la promoción deldesarrollo regional o la redistribución delingreso. La falta de una definición precisa

en cuanto a las razones y orientación de laintervención estatal deja abierta la posibili-dad de que el gobierno de turno, de acuer-do a sus orientaciones ideológicas, le impri-ma una tónica particular.

Branch afirma que la Constituciónde 1979 ofrece lincamientos generales res-

pecto al rol del Estado en la economía peroque, fundamentalmente, se refiere a que surol de empresario lo asume cuando "la eco-nomía de la Nación no funciona o es inefi-ciente" y que su presencia es necesaria en latarea de complementar y asegurar lacompetitividad y eficiencia del sector priva-do". En un sentido similar interpreta Or-tiz de Zevallos:

"La economía social de mercado estable-cida por mandato constitucional, implicaque el libre juego de la oferta y la deman-da debe ser el instrumento principal de a-signación de recursos, que la propiedad einiciativa individuales deben ser respeta-das y promovidas, que el Estado debe in-tervenir cuando el accionar individual osu omisión contradigan los objetivos so-ciales y que, por último, estos deben serdeterminados como consecuencia de un

proceso polí ti co , democrát ico y partici- patorio ."

Así, la Constitución no especificaclaramente las características del rol econó-mico del Estado y, por lo tanto, la interpre-tación dependerá, en gran medida, de la o-rientación política del interpretador.

Acción Popular consideró en la ex- posición de sus planteamientos durante lacampaña presidencial de 19 8 027 que, si

bien la nueva Constitución establece que elEstado puede ejercer la actividad empresa-rial con el fin de promover la economía,

prestar servicios públicos y alcanzar objeti-vos de desarrollo, éste se había sobredimen-sionado y que era necesario establecercomo áreas prioritarias de acción del Esta-do, la alimentación, salud, educación, vi-vienda y un programa de obras públicas quegenerara empleo. Se llamaba a una reduc-ción de las actividades económicas del Esta-do, justificando la intervención estatal conun carácter de apoyo o complementariedadde la iniciativa privada estatal. El entoncesreciente Premier y Ministro de Economía,Finanzas y Comercio hacía un balance del

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sentido de la actividad estatal en la décadapasada:

"Desde 1968 (el Estado) se había conver-tido en sujeto de una voluntad dictatorial,había sufrido el progresivo desmantela-

miento de sus instituciones y, dentro delcontexto de confusas orientaciones políti-cas, se le había hecho crecer en forma to-ta lme nte desp ropo rcio nada. ( . .. ) El cre-cimiento estatal y la multiplicación de lasempresas públicas no han traído consigoni prosperidad ni eficiencia en el sec-t o r . " 2 8

Así, se puede concluir que, duranteel segundo gobierno de Fernando Belaunde,

el rol del Estado pretendió experimentar ungiro mayor para asumir el de promover laeconomía, dejando al sector privado —na-cional y extranjero— la responsabilidad deconducir la producción, manteniendo esosí, el rol subsidiario a través de la presta-ción de servicios sociales tales como salud,educación y la provisión de infraestructura,fundamentalmente, a través de transporte,vivienda, electricidad y comunicaciones. Es-ta intención se nota muy claramente, porejemplo de un informe sobre el Perú prepa-rado por el Grupo Merrill Lynch:

Cuadro 1

TAMAÑO DEL ESTADO PERUANO

1955 1960 1967 1970 1975

VALOR AGREGADO (°/o del PBI)/

Gobierno Central 7.3 8.0 8.9 8.1 11.5

Empresas Estatales y otros 0.50.8

1.73.3

9.9Total: 7.8 8.8 10.6 11.4 21.4

INVERSION FIJA (o/o del PBI)Gobierno Central 3.4 1.2 2.4 2.6 2.8Empresas Estatales y otros 0.5 1.1 1.6 1.9 6.0

Total: 3.9 2.3 4.0 4.5 8.8

FORMACION BRUTA DE CAPITAL (o/o) 21 14 27 36 51EMPLEO (mÜes)

Gobierno Central 140 168 251 289 354Empresas Estatales y otros 8 11 19 43 100*

Total: 148 179 270 332 454Empleo No Agrícola (°/o) 10 9 14 15 24

* Corregido en: ORTIZ DE ZEVALLOS, Felipe, State Shrinking: A Comparative Inquiry into Privatizatlon. An Insider View (Inédito), Austin, 1984.

FUENTE: FITZGERALD, E.V.K., La Política Económica.. „ Op. cit„ p. 245.

"La administración del Presidente Belaúti-de está comp rom eti da con reducir la par-ticipación directa del gobierno en los sec-tores productivos de la economía, estimu-lar la inversión del sector privado, agilizarla burocracia, proveer de una administra-ción más eficiente a las empresas estatalesexistentes, y distribuir el crecimiento eco-nómico más equitativamente a lo largodel país. El nuevo gobierno ha puesto elmayor énfasis en mejorar los servicios pú- blicos, concentrar la inversión públ ica enla infraestructura necesaria, y eliminar losinnecesarios controles en la actividad pro-ductiva.

El gobierno ha dado los pasos para cum-

pl ir co n es tos ob je tivos. Se han promulga-do nuevas leyes que contienen incentivostributarios en casi todos los principalessectores económicos. Los monopolios es-tatales en varias actividades han sido eli-minados y un número de grandes empre-sas estatales ha sido reorganizado en for-mas asociativas que. per mit an mejora r laeficiencia operativa y la responsabilidad.Asimismo, ha sido establecido el objetivode una tasa de retorno de 12°/o para todanueva inversión del sector de las empresas

públ icas."2 9

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El incremento en el rol del Estadodurante las últimas tres décadas descrito enlas páginas anteriores permitió que éste pa-sara de ejecutar un rol de proveedor de ser-vicios públicos e infraestructura a uno de

mayor predominancia en la economía. ElCuadro 1 permite observar la dimensión delEstado y la importancia relativa de las em-

presas estatales dentro de él. En los indica-dores de producción, empleo e inversión sedenota no sólo un incremento en la partici-

pación estatal en la economía sino, tam- bién, la gravitación que las grandes empre-sas estatales van asumiendo a partir de1968. Las empresas estatales generaban ello/o del Producto Nacional en ese año; en

1975, éste nivel se había incrementado a16°/o. Es, quizás, por ello, la alusión deShane Hunt a estas entidades en su rol en laeconomía, hace una década:

"En la próxima década, la economía pe-mana prosperará o se atrofiará en funcióna la efectividad con que las nuevas empre-sas públicas sean manejadas." 30

SI. La Actividad Empresarial del Estado enel Perú

El nivel de la actividad empresarialdel Estado en el Perú ha guardado una estre-cha relación con el nivel y orientación de laintervención estatal en la economía, tantoen lo quese refiere a la magnitud de lasactividades empresariales estatales como ala penetración en los distintos sectores

económicos. Esta sección pretende visuali-zar las características de su evolución.

1. Antecedentes

Hasta 1968, las empresas estatales peruanas observaron una reducida inciden-cia en la evolución de la economía. Estasentidades encuentran sus primeros antece-dentes en su relación a la explotación delguano y los Estancos que monopolizaban la

venta de sal y coca desde la Colonia, peroes recién durante el gobierno de Leguía queésta se desarrolla incipientemente. Encua-drándose en ios patrones del surgimiento delas empresas estatales en América Latina,éstas se iniciaron en el Perú en actividades

ligadas a la brinca de fomento. Así, en 1929se creó el Banco Central Hipotecario, cons-tituyéndose en la primera empresa con par-tipación estatal en el país (asociada con la

banca privada). A esta institución le siguie-

ron bancos de fomento para los sectoresagropecuario, industrial y minero, en 1931,1933, y 1935, respectivamente. Asimismo,el Estado creó, en 1931, el Banco Centralde Reserva del Perú.

En lo que se refiere a los servicios nofinancieros, se crearon, con participación es-tatal, la Corporación de Saneamiento de Li-ma, la Corporación de Energía Eléctrica delMantaro, Servicios Eléctricos Nacionales y,en 1943, la Corporación Peruana del Santa.Durante el gobierno de Bustamante y Rive-ra (1945 - 1948) se crearon la Corporaciónde Vapores, la Corporación de la Vivienda,la Corporación de Abastecimientos y laCORPAC. Algunas de estas empresas teníancomo objetivo la prestación de servicios pú- blicos y otras —las corporaciones regiona-les— la promoción del desarrollo regional eindustrial. Así, por ejemplo, la mayor insta-lación industrial del país era la Corporación

Peruana del Santa que se encargaba de laconducción de la hidroeléctrica de la zona,el puerto de Chimbóte, y la fundición deacero.

Se sumaron a las actividades empresa-riales del Estado en sectores productivos, laEmpresa Petrolera Fiscal, creada en 1948,la Sociedad Siderúrgica Nacional, cuyos es-tudios de factibilidad se habían iniciado du-rante el primer gobierno de Prado, e Indus-trial Cachimayo, en el Cuzco, en 1956.

A pesar de la implementación de unamplio plan de obras públicas, durante el

primer gobierno de Fernando Belaunde nohubo mayor variación en el sector empresa-rial del Estado. Debido a aumentos en la in-versión, sobre todo metalúrgica e hidroeléc-trica y a la ampliación de la banca estatal-con la creación del Banco de la Nación en1964-, la formación de capital de las em-

presas estatales aumentó de 1 a 2°/o del

PBI, y los bancos del Estado alcanzaron asignificar casi un tercio del crédito bancariototal. Como ya se dijo, la expansión de lasactividades del Gobierno Central ocurrió,en gran parte, durante este período. Ladiferencia con el régimen siguiente fue la

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ampliación de las actividades del sector pú- blico a través de las empresas estatales.

Hasta 1968, las empresas estatalesmás inportantes estaban representadas por la banca de fomento, los Estancos y una redu-

cida participación en la industria, en dondedestacaban las planta siderúrgicas y de ferti-lizantes, la constructora naval, y algunas pe-queñas instalaciones en Arequipa para ce-mento y deshidratantes. La siderúrgica yCachimayo provenían de la década del 50,respondiendo, en parte, a objetivos ligadosal desarrollo regional e industrial; la plantanaval tenía una tradición que se remontabaal siglo pasado, y las plantas arequipeñas

respondían a programas de desarrollo posteriores a terremotos en la zona - a ligual que en el caso de la siderúrgica31.

Las empresas estatales se orientabancon el criterio de apoyar al sector privado,tanto nacional como extranjero, a través dela provisión de insumos baratos para su de-sarrollo, principalmente acero, energía y fi-nanciación32 . En estos términos, las em-

presas estatales respondían a patrones dedesarrollo del sector privado y no a unoorientado desde el propio sector estatal, locual se corresponde con la característica desubsidiariedad que el Estado implementaba.Por ejemplo, el desarrollo de la bancaestatal de fomento, como era la tendenciaen América Latina, cumplía el rol de apo-yar a los sectores productivos tradicionales:"Los reducidos recursos del Estado eran ca-nalizados a través de este tipo de empresas

públicas hacia los poderosos sectores eco-

nómicos tradicionales"33

.

2. La Act ivid ad Empresarial del Est ado :1968- 1980.

La alusión de Hunt a la importanciade las empresas estatales en el desarrollo fu-turo de la economía nacional se basa en laexplícita decisión gubernamental de con-vertir a estas entidades en instrumento cen-

tral de la estrategia para alcanzar los objeti-vos de la Revolución de 1968. La base delmodelo capitalista de Estado implementadoen este período eran, justamente, las empre-sas estatales, y es su presencia y gravitaciónla diferencia con el proceso anterior a! 968. La lógica de la expansión de las em-

presas estatales era que, a través de la ges-tión empresarial directa, el Estado se con-vertiría en el agente más dinámico de laeconomía.

Se planteaba que la distribución del

ingreso —cuya mejora era uno de los objeti-vos centrales del gobierno— dependía, fun-damentalmente, de la distribución de la

propiedad 34 y, en ese sentido, el fortaleci-miento del Estado como empresario empa-taba con la intención de participar directa-mente en la producción, cambiando el pa-trón de propiedad y orientando la econo-mía hacia el logro de objetivos de desarro-llo industrial y regional, generación de em-

pleo y, en general, los tendientes a una ma-yor equidad en la sociedad, lo cual el sector privado había sido incapaz de afrontar exi-tosamente. Así, po r un lado, el Estado con-tinuaría ejecutando el rol subsidiario decomplementar la labor que el sector priva-do no cumplía, pero, además, mediante lasempresas estatales se conduciría a la econo-mía hacia el logro de la redistribución delingreso, a través de la oferta y los precios.Así, la mayoría de empresas estatales se

orientaba con dos criterios: primero, pro-veer una adecuada oferta de bienes y servi-cios básicos tanto en lo que se refiere alconsumo de la población como al suminis-tro de insumos —nacionales o importados—necesarios en áreas claves de la actividadeconómica; y, segundo, proveer estos pro-ductos y servicios a precios y tarifas subsi-diadas, para favorecer ciertas actividadeseconómicas, controlar la inflación y permi-tir una redistribución del ingreso.

La expansión de la actividad empresarial del Estado respondía , también, ala intención de generar, a través del controlde la propiedad de los medios de produc-ción, los excedentes necesarios para finan-ciar el incremento en el rol económico delEstado. Así, el citado Plan 1971-75 decía:

"En gran medida, la estrategia de partici- pación estatal en la gestión empresarial

que se ha delineado responde a la necesi-dad de dotar al sector público de una só-lida fuente de recursos que pueda contri- buir en el financiamiento del desarrollonacional y de ahí el gran énfasis que se haotorgado a dicha gestión empresarial conel fin de que genere un excedente econó-

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mico. Dichos excedentes a lo largo delquinquenio, adquirirán un rol crecienteen el financiamiento del Sector Púb lico ."

Esta expansión estaba orientada,además, a controlar los llamados sectoresestratégicos -recursos naturales, industrias básicas y servicios públicos— lo cual permi-tiría asegurar que aquellas actividades cla-ves para el desarrollo no mostraran un com-

portamiento que pudiera afectar el logro delos objetivos planteados:

"Se consolidará la posición del Estado co-mo conductor del proceso económico, part icularmente en lo que se refi ere a su

part ic ipación en la explotac ión del petró-leo, la gran minería, pesquería, la indus-tria básica, los servicios de electricidad,comunicaciones y transportes, en la co-mercialización interna de algunos produc-tos esenciales, en el comercio exterior yen el sistema financiero."35

De este modo, se orientaba la acción delas empresas estatales hacia la reducción dela dependencia externa, otro de los objeti-

vos centrales dél gobierno, ocupando las ac-tividades desarrolladas por el capital extranjero —vía expropiaciones— y controlando elcomercio exterior, tanto en lo que se refie-re a la participación directa en los principa-les productos de exportación (pesca y mi-nería, fundamentalmente a través de lacreación de PESCA PERU y MINEROPERU), como de las importaciones (porejemplo, con la creación de EPSA y ENCI

para controlar las importaciones y el merca-do doméstico de insumos para la agricultu-ra, pesca e industria). De este modo, el Es-tado pretendía racionalizar el comercio ex-terior para proteger la economía nacionalde las fluctuaciones en los mercados inter-nacionales.

El gobierno no tenía la intención deestatizar todo el sector empresarial. De loque se trataba era de participar directamen-te en los sectores claves de la economía y

de orientar al sector privado hacia el logrode- los objetivos estatales con el apoyo deun extenso y complejo sistema legal.

Este proceso expansivo se caracteri-zó por un alto grado de heterogeneidad debi-do a la diversidad de las empresas que la con-

formaron, las cuales, a partir de su origen, pueden clasificarse en cuatro grupos.

El primero se compone de aquellasempresas ya existentes en 1968, varias de lascuales variaron su forma jurídica y su deno-

minación.El segundo grupo de empresas esta-tales se conforma a partir de aquéllas ex-

propiadas al capital extranjero, con el obje-tivo de reducir la dependencia externa, en-tre las cuales destacan PETROPERU, a par-tir de la fusión de la Empresa Petrolera Fis-cal —estatal^ y de la expropiación de la In-ternational Petroleum Company en 1968;CENTROMIN PERU, a partir de la Cerrode Pasco Corporation, en 1973; HIERRO

PERU, a partir de la Marcona Mining Com- pany, en 1975; entre las principales en elárea de la producción. ENTEL PERU, a

partir de la ITT, y ENAFERPERU, a partirde la Peruvian Corporation, en el área deservicios.

El tercer grupo de empresas estata-les se origina en el proceso de estatizaciónde empresas privadas nacionales, respon-diendo al objetivo de reducir el poder de la

oligarquía nacional, en parte, como ocurrióen el agro. Sin embargo, éste parece ser uncaso aislado: "Aparte de la Reforma Agra-ria, no parece haber habido intención denacionalizar el capital local per se" 36 . Unode los sectores privados que se vio fuerte-mente afectado por el proceso de reformasfue el pesquero, el cual pasó a formar partede la actividad empresarial del Estado debi-do al colapso de esta industria causado por

problemas de alta capacidad instalada, so-

breexplotación del recurso y a cambios eco-lógicos37 . En ese sentido, se crearon las empresas estatales EPCHAP para las activida-des de comercialización y EPSEP para cen-tralizar la oferta de servicios. Posteriormen-te, en 1973, el conjunto fue reorganizado

bajo la denominación de PESCA PERU.

Finalmente, el cuarto grupo de empresas estatales se compone de aquéllas denueva creación.

La alta heterogeneidad de la activi-dad empresarial estatal que se conforma en-tre 1968 y 1975, debido a sus diversos orí-genes, dificultó su sistematización y articu-lación dentro de un esquema global de polí-tica para las empresas estatales. Más allá de

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los objetivos generales, se carecía de un programa global de acción y su desarrollorespondía a políticas específicas en cadasector, convirtiéndose cada empresa estatalen un mero anexo del Ministerio al cual se

adscribía.

Cuadro 2

PARTICIPACION DE LAACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL

ESTADO EN LA FORMACION DE CAPITAL

(o/o)

Sectores 1968 1975

Agricultura —

Pesca — 80.0Minería 1.0 50.0Sector Primario 0.3 18.0Industria Manufacturera 8.0 19.0

Industria Básica 10.0 56.0Ind. Intermedia No Básica — —Metales Ligeros 10.0 15.0Bienes de Consumo — —Azúcar Refinada — 100.0Harina de Pescado — 100.0

Sector Secundario 11.0 20.0Sector Terciario 21.0 27.0

Participación Total en el PBI 13.0 23.0

Fuente: Instituto Nacional de Planificación, Diagnósticode la Realidad Nacional, VoL I, (1980), p. 101.

Esta heterogeneidad llevó a que elEstado penetre en diversas áreas de un mo-

do desordenado. Así, asumió un rol gravi-tante en el control de los principales secto-res de exportación mediante PETROPERU,encargada de las operaciones de refinación,comercialización, exploración y producciónde petróleo así como de negociar la partici-

pación de las empresas extranjeras en el sec-tor; MINERO PERU, encargada de todoslos proyectos mineros del Estado y propie-taria de HIERRO PERU y CENTROMINPERU; y el sector pesquero, a través de

PESCA PERU. En el sector industrial, elEstado - según se indicaba en la Ley Gene-ral de Industrias- monopolizaba la produc-ción de acero a través de SIDERPERU; defertilizantes a través de FERTIPERU y dela Empresa Pública Industrial Cachimayo;

de cemento mediante el control de cuatro plantas; de los antiguos Estancos de la sal,coca, alcohol y tabaco, convertidos en em-

presas estatales; en la construcción y repa-ración de embarcaciones navales a través de

SIMA PERU; de fábricas de equipos telefó-nicos a través de FETSA; y de otras activi-dades como la fábrica de armamentos yuniformes militares, INDUMILPERU, o larealizada por INDUPERU, que consistía enuna compañía holding y administración de proyectos industriales. Asimismo, el Estadodesarrolló su actividad económica a travésde la comercialización estatal de diversos

productos, principalmente a través de EP-SA (productos agrícolas), ENCI (productosindustriales), EPCHAP (productos pesque-ros), y MINPECO (productos mineros). ElEstado participó, también, en actividadestan diversas como la promoción del turismoy de una cadena hotelera—ENTURPERU—,que reemplazó a CORTUR (Corporación deTurismo), en 1968; transporte, a través delcontrol de las actividades marítimas, aéreas,ferrocarrileras y portuarias, mediante laCPV, CORPAC, AEROPERU, ENAFER y

ENAPU; el monopolio de las actividades deelectricidad, agua y gas, mediante ELEC-TROPERU, ELECTROLIMA, ESAL,ESAR: comunicaciones, con ENTEL PE-RU, ÉNRADPERU, ESI-PERU, CINEPE-RU, PUBLIPERU; y otras como las loteríasdeportivas —EPPAPRODE—; el periódicooficial —EDITORA PERU-, reparación deaviones militares —INDAEPERU—, o inves-tigación agro industrial —IIAI—. Finalmen-te, el Estado también fortaleció su posición

en el sistema financiero a través de la crea-ción de COFIDE, la banca estatal de fo-mento ya existente en 1968, y la estatiza-ción de varios bancos privados en lo que sellamó la "banca asociada".

En agosto de 1975, fue removido delcargo el General Juan Velasco Alvarado,siendo nombrado Presidente de la Repúbli-ca el General Francisco Morales Bermúdez,quien declaraba asumir la tarea de consoli-dar las reformas de la revolución en el pro-ceso que se denominaría la "segunda fase".

"Consolidar el proceso revolucionario,evitando que derive hacia el estatismo co-munista o que, por reacción, retroceda a

15Alvarez Rodrich: La Actividad Empresarial del Estado en el Perú

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formas ya superadas del capitalismo pre-revolucionario; completar y reajustar lasreformas estructurales de manera de lo-grar un avance tal que haga irreversible lamarcha del proceso hacia la consecución

de su objetivo final que es la Democraciade Participación Plena."39

Sin embargo, el contexto político-económico había cambiado respecto alquinquenio anterior. Debido a la crisis eco-nómica, la opción reformista iba perdiendo

posibilidades. Así, puede considerarse 1975como el año en que el proceso de reformas,y con ello la expansión de las empresasestatales, llegaba a su fin. Esto, sin embar-

go, no fue visualizado inicialmente40

.Aunque durante este período no se planteó una "nueva estrategia" con respec-to a la actividad empresarial del Estado, seemprendieron acciones destinadas haciauna racionalización, lo cual estaba ya vaga-mente expresado en el Plan "Tüpac Ama-ru":

"Dictar la Ley Normativa de la ActividadEmpresarial del Estado, para adecuar elfuncionamiento de las empresas estatalesal nuevo rol que ha asumido el Estado,dentro del pluralismo económico y den-tro de la economía nacional en gene-ral."41

En ese sentido, se crearon dos Co-misiones Multisectoriales destinadas a proponer soluciones para racionalizar la activi-dad empresarial del Estado. La primera, en

octubre de 1975, recomendaba encargar aCOFIDE el holding del accionariado del Es-tado, e incidía en tres aspectos que consi-deraba negativos para la marcha de las em-

presas: la autonomía empresarial, el siste-ma de presupuestos, y la interferencia nega-tiva de la Contraloría General de la Repú- blica. Estas recomendaciones no fueron se-guidas.

Una segunda Comisión Multisecto-rial, creada con el mismo fin y con la parti-cipación de representantes del sector priva-do, trabajó durante 1977. Sus principalesconclusiones se refieren a que "no existeclaridad de objetivos en la aplicación de la política de precios, y de subsidios"42 . Asi-mismo, recomendaba la reprivatización de

varias empresas, lo que fue dispuesto por elConsejo de Ministros en 1978 pero que nose pudo concretar por la falta de comprado-res. A partir de entonces y hasta el final delgobierno militar, la tarea gubernamental se

abocó a mejorar la situación financiera delas empresas pero sin proveerlas de unaorientación y objetivos claros.

3. La Acti vida d Empresarial del Est ado :1980-1984

En su documento de base, Acción Po- pular 43 anunciaba que los lineamientos desu gobierno respecto a las empresas estata-les consistirían en "la reversión de ciertasempresas públicas a la actividad privada"(p. 8), lo que ocurriría luego de un análisisindividual que permitiría definir laestructura de propiedad más convenienteen cada caso; y que "las empresas públicasque se mantengan en su condición de tales,

por causa de interés social, seguridad nacio-nal o de promoción de la economía" (p. 9),deberían competir con las empresas priva-das, para lo cual se propugnaría una mejora

en su eficiencia administrativa y financiera.El Partido Aprista, aparentemente, anunciaba lineamientos no muy diferentes a los an-teriores:

"Se normará la actividad empresarial delEstado, propendiendo a su autofinancia-miento y a la reducción del número de lasempresas públicas al estrictamente indis-

pensable, sujetando su gestión a un crite-rio de eficiencia y rentabilidad, eliminan-

do la excesiva diversidad de sus esquemasoperativos.

Asimismo, anunciaba que el Estadoasumiría directamente la industria básica,la prestación de servicios de interés público,y aquellos "campos no atractivos para elsector no público, pero necesarios por surentabilidad social o por su condición es-tratégica o de seguridad nacional" (p. 36).

Por su parte, el Partido Popular Cris-tiano responsabilizaba a las empresas estata-les de una negativa presión sobre el presupuesto fiscal, añadiendo que el rol de estasentidades, dentro del marco de un Estadosubsidiario, debería revisarse, adecuándose aun nuevo contexto y que debería participar

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en la economía "en un marco de libre con-currencia, sin privilegio alguno, y el merca-do o la necesidad social del país debe deci-dir su derecho a existir en un sector o enotro"4 5 . La Izquierda ubicaba la gestión de

las empresas estatales dentro de un marcoen el que el sector público asumiría el rolde planificador y ejecutor de la actividadeconómica46 .

Una encuesta a los partidos políti-cos antes de las elecciones de 1980 sobresus planes de gobierno47 , permite visualizardiferencias más concretas. Por ejemplo, an-te la pregunta "cuáles de las empresas quese listan (Ver Cyadro 3) propondría su Par-tido para que sean reservadas al Estado o asu explotación por peruanos o se transfie-ran a un marco de libre concurrencia", Ac-ción Popular y el Apra denotan contrastesmás marcados: mientras el Apra respondíaque, de la muestra de empresas presentadas,todas permanecerían siendo operadas por elEstado, Acción Popular le otorgaba al sec-tor privado la posibilidad de extender su rolen la economía.

En relación a 1968, el número deempresas estatales se expandió de 1 8 - 6 40si se consideran dependencias estatales queasumieron forma de empresas48 -a 174 en1975. Actualmente, son unas 15 7 4 9 , dos

tercios de las cuales pertenecen casi íntegra-mente al Estado -participación superior al90°/o~ y en otro 10°/o la propiedad esta-tal es superior al 50°/o. Asimismo, la acti-vidad empresarial del Estado en el Perúmuestra una alta concentración: 16 empre-sas componen el 90°/o de la propiedadestatal50 . Como puede observarse en elCuadro 5, las empresas estatales ocupan di-versas áreas de la economía a través de dis-tintos niveles de propiedad y bajo diferen-tes criterios de intervención.

Como ya se ha explicitado, el gobierno instaurado en julio de 1980 llamó alsector privado a convertirse en piedra de to-que de un modelo en el que el Estado debíacentrar su atención en la tarea de desarro-llar la infraestructura y los servicios públi-cos. En este esquema, las empresas estatalesdeberían competir en el mercado y generar

Cuadro 3

PROPIEDAD FUTURA DE LAS EMPRESAS ESTATALES

A C C I O N P O P U L A R A P R A

Explotación Nacional Con Capital Extranjero Explota ción Nació nal Con Capital Extranjero

Empresa Estatal Mixta Total Mixta Combinada Estatal Mixta Total Mixta Combinada

o/o del o/o de Otra o/o dd ojo de o /o Ca- o /o Ca- o /o del o/o de Otra o/o de* o/o de o/o Ca- o/o Ca-

Estado Capital [Espect Estado Capi- pit al pi ta l Estado Capital (Espec* Estado Capí- pital pi ta l Nac ion al ficax) tal Ex-

tranje-

ro

Nac io-nal

Extranje-

r o

Nac io-nal

fiear) tranje ro

Nac io-nal

Ex-tranje-

ro

AEROPERU 4 0 60 XBANCAASOCIADA X XCENTROMIN X XCOMPIEJOPARAMONGA 3 0 70 XC.P.V. X XCOFIDE X XELECTRO PERU 40 60 XEMADI XENAFER X X

ENCI (EPSA) 40 60 XENTFL 49 51 X

EPPA PERU 40 60 XEPSl.P XESAL X XHIERRO PERU 4 0 60 X

INDI PERU 50 50 XMINF RO PERU 50 50 XMINTRO PERUCOMERCI AL 50 50 XPESCA PI RU 30 70 XPl TRO PERU X X

MDÍ RP I RU X X

SIMA X X

FUENTE: CENTRO DE INVESTIGACION DE LA UNIVERSIDAD DEL PACIFICO, Perú 1980: Elecciones y flanes de Gobierna Universidad del Pacífico, Lima, 1980, pp. 84 y 246.

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utilidades. Sin embargo, aún no existían li-neamientos específicos de la gestión de es-tas entidades. El propio Presidente de laRepública resumía esta orientación a unafio de asumir el poder:

". . . el control de las empresas estatalesdeficitarias procurando que, por sus pro-

pios medios, resuelvan hasta donde sea posible sus problemas económicos y apli-quen con el mayor rigor las directivas so-

bre austeridad. En relación con este temay a la luz de la experiencia adquirida enlos últimos doce meses, estamos revisandoseveramente el ámbito de la actividad em-

presarial del Es tado, para adecuarlo a lasverdaderas necesidades del país y a nues-

tra plataforma electoral."51

Se anunciaba la decisión de imple-mentar mejoras en la gestión de las empre-sas estatales dotándolas de una mayor auto-nomía empresarial y reduciendo la interfe-rencia del Gobierno Central. Al mismotiempo, se indicaba la intención de vendero transferir parte de la propiedad estatal enaquellos casos en que la empresa estatal nosatisfaciera criterios de rentabilidad priva-da52 . Esta decisión se explicitaba en nor-mas legales como, por ejemplo, el Artículo96 de la Ley de Presupuesto para 1981 enla cual se anunciaba que las empresas esta-tales debían autofinanciarse o, de lo contra-rio, ser liquidadas con la intención de man-tener un presupuesto balanceado. El propioPresidente de la República reiteraba estosconceptos dos años después:

"Reforzaremos las operaciones de las empresas del Es tado, in troduciendo sistemasmodernos de gerencia y de control, unamayor autonomía, normas elevadas deeficiencia y una disciplina financiera abso-luta. Aquellas empresas que no correspon-dan a la esfera propia del Estado y las queno satisfagan los criterios más estrictos

para cont inuar como empresas de derecho privado y, por ende, no sean capaces deoperar eficientemente, serán transferidaso liquidadas."53

Lo que era claro es que la privatiza-ción se planteaba en aquellas empresas queno satisfacieran criterios de rentabilidad, loque no incluía la evaluación de otros crite-

rios ni mención a los objetivos que se pro- ponía cumplieran estas entidades. En reali-dad, el gobierno de Acción Popular carecióde una filosofía que proporcionara criteriosde actuación para las empresas estatales,

tratándose de un esquema no muy clara-mente definido con el que se trataba de re-vertir la tendencia del rol que había ejerci-do el Estado en la década pasada por unomás tradicional de promotor de la iniciativa

privada.Sin embargo, pese a toda la retórica

oficial, en la práctica muy pocas empresasfueron privatizadas o liquidadas, lo que sedebió, en parte, al hecho de no existir con-senso de criterios y, también, por lo políti-

camente delicado de un proceso de tal na-turaleza. Al interior del gobierno existíandos criterios respecto a las empresas estata-les: por un lado, los que propugnaban undrástico proceso de reducción del númerode empresas y, por el otro, aquéllos que en-tendían este proceso como parte de una ra-cionalización de la actividad empresarial delEstado. Dentro de este desconcierto, como

bien apunta Branch, "la única polí tica clara

dispuesta en los altos niveles era el requeri-miento de que todas las entidades públicasobtuvieran altos niveles de eficiencia y cu- brieran el costo de sus operaciones en unmercado competitivo."54.

En este contexto, las acciones respecto a las empresas estatales se efectuaronaisladamente a nivel ministerial, destacandoel correspondiente al Ministerio de Energíay Minas, el cual proponía una serie de linea-mientos de política para las empresas delsector centradas en proveer a estas entida-des de mayor flexibilidad operativa55 . Care-ciendo de una política global para la activi-dad empresarial del Estado y quedando lalabor de diseñar la política de las empresassectorial izad a ministerialmente, ésta depen-dió de las particulares ideas de cada minis-tro. Asimismo, se formó, en junio de 1981,una Comisión Multisectorial sobre la Activi-dad empresarial del Estado, cuyas conclu-

siones fueron dejadas de lado por el Gobier-no5 6 .Ese mismo mes, mediante el Decre-

to Legislativo N 206, se creó la Corpora-ción Nacional de Desarrollo (CONADE),con el objetivo de orientarla acción estatal

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en el campo de las inversiones empresarialesa través de las siguientes tareas: establecerlas políticas generales de promoción, inver-sión, captación, asignación y movilizaciónde recursos financieros de sus empresas fi-

liales, coordinar los planes operativos de lasempresas con el Plan Nacional de Desarro-llo; proyectar el dimensionamiento de lasempresas en función de las necesidades desu mercado y de la estructura de sus costoscomparativos; promover la capacidad geren-cial de las empresas a fin de buscar una efi-ciente utilización de sus recursos humanos,tecnológicos y financieros; y concertarla i-dentificación de objetivos y metas concre-tas para la operación de las empresas, espe-

cialmente en lo que se refiere a volumen ycalidad en la producción de sus bienes yservicios. Asimismo, a través del D.L. N°216, CONADE ejecutaría el control de ges-tión de las empresas estatales no financie-ras, lo cual acentuó la importancia de la au-tonomía empresarial y los mecanismos decontrol, de modo que la gestión se evalúesegún el logro de los objetivos gubernamen-tales, lo cual implicaba un control posteriora la gestión y no a la propia administra-ción57 .

El principal aporte de la legislaciónque sobre la actividad empresarial del Esta-do promulgó el gobierno es el ordenamien-to legal de las empresas; sin embargo, ésteno proporcionó criterios de orientación cla-ros para las empresas. Mediante el D.L. 216se definieron las cuatro formas a través delas cuales el Estado participa empresarial-mente:

1. Empresas de Derecho Público (actual-mente, 20 empresas), creadas y regidas

por la ley de su creación para desarro-llar actividades propias del Estado.Mantienen las atribuciones propias dela administración pública, su patrimo-nio pertenece directa58 y exclusivamen-te al Estado, sus recursos son fondos

públicos y su manejo se atiene a las nor-

mas del Presupuesto General de la Re- pública.

2. Empresas Estatales de Derecho Privado,(actualmente, 61 empresas), aquéllasorganizadas bajo la forma de Socieda-

des Anónimas y cuyo capital pertene-ce exclusivamente al Estado, rigiéndo-se por las normas del Derecho privado.

3. Empresas de Economía Mixta, (actual-

mente, 53 empresas), aquéllas queadoptan las formas de las Sociedades A-nónimas y en las cuales el Estado seasocia con terceros, manteniendo una

part icipación mayoritaria o minoritaria pero superior al 20°/o y con el controldeterminante de todas las decisiones,las cuales se circunscriben a las decisio-nes de las Juntas Ordinaria y Extraordi-naria de Accionistas.

4. Empresas con Accionariado del Estado(actualmente, 23 empresas), aquéllas enque, bajo la forma de Sociedad Anóni-ma, el Estado participa en forma mino-ritaria, siendo sus atribuciones igualesa las de cualquier accionista.

En la práctica, no existe una dife-rencia operativa clara entre las empresas de

Derecho público y las de Derecho privado,y el Gobierno Central no hace distingos en-tre una y otra.

La importancia de las empresas es-tatales perdura actualmente, a pesar delcambio en el discurso oficial. Por ejemplo,la tendencia de crecimiento que ha mostra-do en la últ ima década el sector público

peruano, medido a través de sus Ingresos yGastos Corrientes como porcentaje del PBI,ha llevado a que éstos se dupliquen. Sin em-

bargo, es fundamenta l percibir, como lo permite el Cuadro 4, que la importancia capital de este crecimiento viene dada por la participación de las empresas estatales den-tro de la estructura del sector público.

Las empresas con participación es-tatal —a través de las cuatro formas posiblesque hoy prevé la legislación— contribuyenen aproximadamente 20°/o del PBI59 . Esteestimado lo efectuó el Instituto Nacional

de Planificación en 1977, nivel que CONA-DE considera válido actualmente. En 1981,tan sólo tres empresas estatales —PETRO-PERU, ELECTROPERU y CENTROM1NPERU- contribuyeron con el 8.5°/o de la producción, contr ibución que pudo ser ma-

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yor si se considera que fue un año de bajos precios de los minerales y de reducidas tari-fas eléctricas. Las cuatro más grandes em-

presas productoras del país son totalmentede propiedad estatal: PETROPERU, CEN-

TROMIN PERU, SIDERPERU y Paramon-ga.

La actividad empresarial del Estadosigue comprendiendo su labor en distintasactividades económicas, en la mayoría delas veces con la primera importancia: acero,gas, fertilizantes, papel, cemento, electrici-dad, telecomunicaciones, ferrocarriles,agua, productos pesqueros; comercializa to-da la producción petrolera, y los productos

alimenticios como maíz, café, azúcar, acei-tes y lácteos; explota el 25°/o del cobre yentre el 40°/o y 50°/o del zinc, la plata yel plomo.

Por el lado de la inversión, las empresas estatales —totalmente de propiedaddel Estado— han incrementado su impor-tancia pasando de 3.1 o/o a 3.4o/o y de 3.4°/o a5.5o/o del PBI en 1980,1981 y 1982, respecti-vamente, lo que significa el 250/o de la inver-sión real total del período. Sin embargo, laslimitaciones presupuéstales impidieron larealización de aportes de capital correspon-dientes a dicho monto. En cuanto al comer-cio exterior, el Estado participa a través desus empresas en más de los dos tercios y un

tercio de las exportaciones e importaciones,respectivamente. Asimismo, su participa-ción en las ventas supera su importancia enla producción: solamente las quince prime-ras empresas estatales por su dimensióncontrolan el 15°/o del total de las ventas

brutas en el país. En cuanto al sector finan-ciero, el Estado mantiene la mayor impor-tancia relativa en el sistema: tres cuartas

partes del total de las colocaciones banca-rias pertenecen a la banca estatal, así comocasi el 70°/o de los depósitos a la vista. Co-mo ejemplo de la importancia de las empre-sas estatales, CONADE afirma:

"CENTROMIN PERU Y PETROPERU, junto con el Banc o de la Nac ió n, son lastres empresas con mayor número de trabajado res en el país; las dos pr im era s, conELECTROPERU, son las tres empresascon mayor patrimonio; y con MINPECO,las tres con mayores ventas totales." 6

En cuanto a la generación de empleo, su participación es muy reducida, qui-zá por los problemas señalados anterior-mente. En las empresas estatales se empleaaproximadamente a 125,000 personas—ca-si 2°/o de la PEA— y sólo en las 50 princi-

pales empresas con participación estatal seubican 105,000 trabajadores.

Cuadro 4

ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS Y GASTOS TOTALES EN ELSECTOR PUBLICO PERUANO

1970 1975 1981

Ingresos Gastos Ingresos Gastos Ingresos Gastos

Gobierno 82.0 83 .4 52.6 50.7 44.0 43.2Gobi erno Central 69.5 71.4 43.7 45.1 37.1 36.9Gob. local y

otras entidades 13.4 12.0 8.9 5.6 6.9 6.3

Empresas Estatales 17.1 16.6 47.4 49.3 56.0 56.8o / 0 del PBI 23.2 24.6 36.2 45.9 48.2 56.8

FUENTE: BCR.

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Cuadro 5

DISTRIBUCION DE LA PARTICIPACION EMPRESARIAL DEL ESTADO POR ACTIVIDADESECONOMICAS - 1983

(en función al número de empresas)(O/o)

ACTIVIDAD Total 100-90 90-50 50-20 20-1

1. Producción

Minería 12.0 8.5 1.2 0.6 1.7Pescado y Conservas de pescado 4.1 2.3 1.2 0.6Petróleo y Gas 1.8 1.2 0.6Agricultura, Agroindustria, Madera yLana 5.7 3.4 0.6 — 1.7Papel 2.3 2.3 — —Cemento 2.9 1.2 __ 1.7

Acero, metalmecánica y derivados 6.9 1.2 2.3 0.6 2.8Químicos 3.4 2.8 — 0.6 2.8Industr ias militares 0.6 0.6 — •Textiles 1.2 0.6 _ 0.6Otras Industrias 5.2 2.3 0.6 0.6 1.7

2. Finanzas

Bancos, Financieras e Inversiones 20.4 12.7 1.7 5.0Seguros y Reaseguros 1.8 1.2

- - 0.6

3. Servicios

Comercio 6.3 6.3 _Electricidad 4.6 4.6 — _ —Agua y Desagüe 1.7 1.7 — — —Vivienda 2.9 2.9 — _ _Comunicaciones 3.5 2.3 0.6 0.6Transporte 6.3 6.3 — — —Turismo 0.6 0.6 — — _Otros servicios 5.8 4.6 0.6 0.6

TOTAL: 100.0 70.6 8.8 4.7 15.9FUENTE: Elaboración propia.

III. Los Problemas de las Empresas Estatalesen el Perú

En esta sección se perfila brevemen-te la problemática de las empresas estatalesen el Perú, considerando que ésta se debe,en gran parte, a la heterogeneidad y ritmode expansión que impidió una adecuada in-teracción entre el Gobierno Central y laempresa estatal. Así, la expansión de la ac-

tividad empresarial del Estado conllevó elestablecimiento'de empresas estatales, nocon una visión global del rol que debíancumplir estas entidades, sino para satisfacerobjetivos específicos sectoriales, inadecua-damente definidos.

La ubicación temporal de los problemas que se describirán es la correspon-diente a la situación actual61. Sin embargo,debe indicarse que estos problemas no sonnuevos y que, incluso, ya habían sido deter-minados en el pasado. Por ejemplo, y cen-trado en el tema de este trabajo, la Comi-sión Multisectorial creada en 1977 para

proponer normas destinadas a agilizar las

operaciones de las empresas del Estado, de-terminaba que entre las principales caracte-rísticas de ese entonces estaba la falta de"objetivos específicos, habiendo contado

para su ¡mplementación y desarrollo (lasempresas estatales) con directivas de políti-

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ca amplias pero imprecisas", la falta de una planificación previa a la creación de las empresas, y la falta de "una visión integradoraque planificara, organizara, dirigiera y con-trolara las actividades de las empresas del

Estado" y que, por consiguiente, este pro-ceso se realizó "sin orden ni coordina-ción"62. Asimismo, un seminario organiza-do por una dependencia estatal diagnostica-

ba con respecto a la polí tica empresarial es-tatal: "No existe una adecuada coordina-ción de los objetivos y políticas estatales enrelación a las empresas públicas, existiendo,en algunos casos, una clara contradicciónentre ellas"63.

Los principales problemas de lasempresas estatales en el Perú pueden seragrupados en tres grupos generales: los deri-vados de la relación con el Gobierno Cen-tral, los derivados de las relaciones entreempresas estatales, y aquellos problemas

propios de estas entidades.

1. Problemas Derivados de la Relac ión co n

el Gobierno Central.

A. Indefinic ión de la Polí tica Empresa-rial del Estado.

a. Ind efinic ión de las actividades enque debe intervenir el Estado.

Como se ha visto, en la década pasadael Estado fortaleció su actividad empresa-

nal interviniendo en diversos sectores y, enmuchos casos, se apreció más un crite-rio de asumir la propiedad de las empre-sas de una determinada actividad que elde buscar el logro de ciertos objetivos através de las mismas. Asimismo, la ex-

pansión de la actividad empresarial delEstado se caracterizó por una alta hete-rogeneidad debido a la participación ensectores de diferente índole, lo que difi-cultó la tarea de sistematizar criterioscomunes para las empresas estatales y,así, éstas no fueron englobadas bajo cri-terios armónicos sino a través de políti-cas sectoriales y dentro de un marcolegal confuso. No existían, entonces,criterios claros que permitieran establo-

cer los objetivos para luego normar suoperación.Esta indefinición perdura hasta el mo-mento. Si bien la legislación reciente es-tablece una diferenciación legal de las

empresas (D.L. 216), aún no permitedeterminar las áreas en las que debe in-tervenir el Estado ni la forma empresa-rial a utilizarse en cada caso64 .Este problema se refleja en las respues-tas que la mayoría de las empresas esta-tales da a una encuesta elaborada porCONADE en 19 8 3 6 5 : la falta de una

polí tica empresarial y la incert idumbreante el futuro son lugares comunes.

b. Falta de una clara def inición deobjetivos.

Según el Banco Mundial, "en el Pe-rú no existe un sistema para desarrollarobjetivos generales para el sector para-estatal, para asegurar que las demandasa las empresas sean razonables y consis-tentes, ni para dirigir la performance yevaluar la gestión"66.

El de la falta de objetivos en las empresas estatales se considera como uno delos problemas claves en este tipo de en-tidades. Como consecuencia de la inde-finición de los objetivos de la políticaempresarial del Estado, la falta de obje-tivos claramente definidos, alcanzablesy coherentes en las empresas es una se-cuencia lógica. Esto provoca que losministros, más que establecer objetivosy políticas para las empresas estatales,

intervengan en la operación diaria.

B. Sistemas de Control

No existe un sistema de interacciónordenado de las empresas estatales conel Gobierno Central. Diferentes entida-des ejercen influencia sobre las empre-sas estatales y no existe una clara deli-mitación de responsabilidades y autori-dad. Si bien la legislación actual prevéque el control ex-ante lo cumple la Co-misión Interministerial para AsuntosEconómicos y Financieros (CIAEF) através de su secretaría técnica, CONA-DE, en la práctica, los diferentes minis-terios y otras entidades estatales ejercen

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influencia directa, por ejemplo, a travésdel nombramiento de los directores delas empresas. Asimismo, no existe unaclara delimitación de funciones entreCONADE y el INP. Por ejemplo, en lo

que se refiere a la aprobación de pro-yectos de inversión, el INP ha ejercidouna clara función retardadora, descui-dando la tarea de evaluación de los pro-yectos en sí67.

Otra Misión del Banco Mundial enel Perú, durante 1978, citaba en su in-forme —como ejemplo del complejo

proceso de toma de decisiones, el deuna empresa estatal agroindustrial que,

para aprobar su plan de inversión y pla-

neamiento, debía recabar la aprobaciónde cuatro ministerios — Agricultura, Ali-mentación, Industria y Comercio—, delBanco Central de Reserva y del Institu-to Nacional de Planificación. Dicho in-forme constataba que la eficiencia en elsector público era reducida, ocupándo-se de problemas puntuales de las empre-sas estatales para concluir que "los pro-

blemas en la administración pública son

comunes en la mayoría de países, peroestas dificultades se vuelven particular-mente serias en el Perú"6 8.

Por otro lado, la Contraloría Gene-ral de la República desarrolla laboresque, en opinión de muchos gerentes delas empresas estatales, son consideradasde "asfixiantes" y que sugieren prácti-cas gerenciales tendientes a minimizarlos riesgos.

Las empresas estatales carecen de laautonomía, flexibilidad y, en general,del margen de libertad necesario paradesenvolverse en el mundo empresarial.Son los ministerios de los sectores pro-ductivos los responsables de las empre-sas estatales, los cuales nombrabanlos directorios y aprueban presupuestosy planes de inversión. Puesto que la per-manencia de los responsables de la em-

presa depende, a su vez, de la perma-

nencia del ministro a cuyo ministerio seadscribe ésta, la continuidad de gestiónse dificulta seriamente:

"Los gerentes de las empresas estatales enlos países en desarrollo tienen una alta ta-sa de recambio, en parte, debido a lo cor-

to del período que permanecen las autori-dades sobre las empresas y, en parte, a loscambios políticos. Así, en el Perú, los má-ximos responsables de algunas empresasestatales cambian cuando el ministro desu sector renuncia (la duración de los mi-

nistros en el Perú es frecuentemente me-nor a un afl o)." 6 9

La dirección de las empresas estata-les se ve seriamente afectada por la ca-rencia de una delimitación de funcionesentre los encargados de la gestión em-

presarial y los diversos organismos gubernamentales.

2. Problemas Derivados de la Relaciónentre Empresas Estatales

En un contexto de carencia de me-canismos adecuados de interacción entre elGobierno Central y las empresas estatales,es lógico que la coordinación entre empre-sas también presente dificultades. No exis-ten actualmente planes integrales de la acti-vidad empresarial del Estado que permitan

una efectiva coordinación entre las empre-sas, aún entre las pertenecientes a una mis-ma actividad económica. Así, no es extrañoel caso de dispersión de esfuerzos cuandodos empresas estatales orientan su accionarhacia lo mismo. Un ejemplo al respecto esaquél en el cual COFIDE e INDUPERUcumplían el rol de canalizar el financia-miento, la primera, para el sector empresa-rial en su conjunto, y la segunda, para lasempresas estatales industriales.

Asimismo, se presentan problemasno sólo por falta de coordinación sino, tam-

bién, cuando se propugna integrar las activi-dades de las empresas. Esto se debe, funda-mentalmente, a la carencia de objetivos cla-ramente definidos. Uno de los problemasderivados de lo anterior ocurre cuando sedispone la obligatoriedad de realizar activi-dades comerciales con una determinada em-

presa estatal, lo que genera un proceso de

subsidios cruzados sin una clara direcciona-lidad. Por ejemplo, en la encuesta antesmencionada efectuada por CONADE, mu-chas empresas estatales se quejan del hechode tener que establecer vínculos financieroscon el Banco de la Nación, pagando servi-

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cios más costosos que en los bancos priva-dos70 . Otros ejemplos puntuales pueden serlos siguientes: la CPV es obligada a comprar

barcos nuevos al SIMA, mientras que suscompetidores privados pueden comprar em-

barcaciones usadas en el mercado interna-cional; ENCI subsidia a PETROPERU, pa-gándole por el insumo úrea un precio 40°/osuperior al del mercado internacional71 . Esfrecuente, además, que las empresas suelanincumplir este tipo de disposiciones: ENCI,

por ejemplo, no cumple con adquirir la pro-ducción de Industrial Cachimayo y restrin-ge las provenientes de FERTISA; CEN-TROMIN PERU, por su parte, comercializaoro ignorando el monopolio del Banco Mi-

nero. No se critica el hecho que se obli-

gue a la CPV a comprarle barcos al SIMAa precios más caros que en el mercado in-ternacional, ni que ENCI subsidie a PE-TROPERU, lo que, por lo demás, puede serentendible y justificable en función a crite-rios estratégicos, de promoción del desarro-llo industrial, etc. Lo que se quiere resaltares que éstas no son acciones coordinadas de

antemano ni claramente establecidas comoobjetivos de las empresas, lo que lleva a unainadecuada evaluación de la performancede la empresa y a una serie de efectos nega-tivos como el que los gerentes de las empre-sas estatales consideren estas disposicionescomo trabas a su gestión —y no como obje-tivos a cumplir como parte de su gestión—y, por ejemplo, malgasten recursos tratandode encontrar el mecanismo que les permitaincumplir la disposición.

Asimismo, la demora de pagos portransacciones entre empresas estatales llevaa que, frecuentemente, los principales deu-dores de estas entidades sean otras empre-sas estatales. Por ejemplo, en 1979, un ter-cio de los activos corrientes de ELECTRO-PERU se refería a cuentas por cobrar, delas cuales la mitad provenía de empresas es-tatales72 .

3. Problemas Propios de las EmpresasEstatales

Este rubro no sólo incluye proble-mas inherentes a las empresas estatales sinoaquéllos que son ocasionados indirectamen-

te por su condición de tales. Por otro lado,las empresas del Estado también se venafectadas, al igual que las privadas, por lasdificultades del entorno económico talescomo mercados deprimidos, apertura de

importaciones o falta de protección arance-laria, encarecimiento de insumos, etc.

A. Recursos Humanos

Un problema frecuentemente men-cionado por los directivos de empresas esta-tales es el de la Legislación Laboral en elsentido que representa un obstáculo para e-fectuar reducciones de personal, cuando és-tas se consideran necesarias. Al respecto, unrubro de la encuesta de CONADE inquiere

por el número de trabajadores permanentesy por el número de personal mínimo reque-rido entre empleados y obreros, el cual per-mite determinar problemas puntuales al res-

pecto como los de PESCA PERU (420/o),SIDERPERU (17o/o), EMCOPESA (19o/o)y Cemento Yura S.A. (20o/o) en cuanto aexceso de personal en relación al mínimorequerido. Ligado al problema de la estabi-

lidad laboral está el de excesivo costo demano de obra.Otro problema sobre recursos

humanos es el de la escasez de personal cali-ficado. Un primer aspecto se refiere a la

permanente interferencia del GobiernoCentral en el proceso de toma de decisio-nes, lo que tiende a disminuir el ámbito delibertad gerencial para actuar. Asimismo, laestabilidad en los cargos públicos, debido ala tendencia de cada nuevo ministro de re-novar los equipos directivos de las empresasestatales, es bastante frágil. Finalmente,aun cuando las empresas de Derecho priva-do tienen la potestad de establecer su pro-

pia pol ítica salarial, se dan frecuentes pre-siones políticas de parte de los ministros para evitar alzas salariales en los cuadros di-rectivos; como resultado, en muchas empre-sas estatales la política remunerativa no escompetitiva con la del sector privado. Sin

embargo, aun cuando el nivel de sueldos seacompetitivo, las dos primeras consideracio-nes pueden no compensarlo.

Este tipo de consideraciones - auna-das a la escasez de cuadros especializadosen gestión pública, en general, y en empre-

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«as estatales, en particular- lleva a que las personas que aceptan responsabilidades enel sector para-estatal no le confieran el ca-rácter de largo plazo sino el deseo de satis-facer otros tipos de objetivos. Estos proble-

mas de captación de recursos humanos a ni-vel de personal directivo se transmiten a losniveles profesionales no gerenciales y al detrabajadores de mando medio73.

B. Capacidad Instalada

En muchas empresas estatales pro-ductoras se cuenta con bienes de capital ob-soleto, no balanceado e innecesariamente

complejo, lo que afecta la calidad del pro-ducto y/o la magnitud de los costos de pro-ducción. El caso de SIDERPERU es elúnico en el mundo; utiliza tres tipos detecnología importada de casi una decena de

países, en lo que const ituye una

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