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1. 조선시대의 관제

고려의 문벌귀족사회는 무신란에 의하여 붕괴되고 고려 후기에는 권문세족이 지배층으

로 되었다. 이런 사회적 배경에서 새로이 신흥사대부가 대두하여 마침내 조선 건국에 성공

하 다. 그리고이들이조선양반사회의토대가되었는데이들양반은종래의문벌귀족이나

권문세족에비해서관료적인성격이강하여양반관료사회를형성하 다.

조선의 건국은 사상면에서도 큰 변화를 수반하 다. 고려 후기에 들어온 주자학은 조선

에서 정치이념으로 채용되었을 뿐 아니라 학문적·사상적으로 지배적 위치를 차지하고 일

반 국민의 일상생활 규범이 되었다. 이것은 고려시대에 훈고학적인 유교와 불교 신앙이 병

립해 있던 것과는 전혀 다른 현상이었다. 경제면에도 커다란 변화가 일어나 고려의 전시과

체제에서 새로이 과전법체제로 발전하 다. 그뿐 아니라 토지에 대한 사적 소유가 보다 진

전되었고, 이에따라양인자작농이많아져전체적으로농민의지위가상승하 다.

사회신분에 있어서도 고려에 비하여 보다 발전하 다. 삼국시대부터 고려시대에 걸쳐

광범하게 존재하 던 鄕·所·部曲은 조선에 들어와 없어지고 말았는데, 이는 천민집단의

특수행정구역이 일반 군·현으로 전환되었기 때문이다. 한 시대가 바뀌면서 많은 변화가

일어났지만 조선의 중앙행정기관은 태조 원년 7월의 즉위 교서에서“儀章法制는 依前朝故

事”라고 선언한 것에서 볼 수 있는 것처럼 건국 초에는 고려의 제도를 답습하 다. 그 후

점차로고유의제도를만들어태종 5년에비로소조선의관제가그윤곽을잡게되었다.

태조가즉위할때의중앙행정기관은도평의사사, 문하부, 중추원과三司(재정출납과회계

감독을관장)에서수행하 고, 6조는실무의집행기관으로처음에는권한이미약하 다. 정

종 2년(1400)에 도평의사사를 의정부로, 중추원을 三軍府와 승정원으로 개편하여 군무와

정무를분리하는등의제1차개혁이있었다.

태종 원년(1401)에는 문하부를 폐지한 제2차 개혁이 있었다. 문하부의 庶政機能은 의정

60-Year History of the Board of Audit and Inspection of Korea

42

제4절 조선시대의 감사제도

부로 보내고, 간쟁기능은 사간원을 신설하여 담당하게 함으로써 사헌부와 아울러 대간의

임무를 맡게 하 으며, 삼사는 司平府로 개칭되었다. 태종 5년(1405)에 제3차 관제개혁이

단행되었다. 사평부를 없애고 대부분의 관아를 그들의 기능에 따라 6조에 각각 소속하게

하 으며 그 소속아문 대부분은 당상관으로 提調를 추대하여 형식상으로는 국왕에게 직결

되는 형태를 가졌다. 이렇게 하여 조선조의 중앙관제는 건국 후 13년 만에 비로소 고려의

제도를탈피하여새로운모습을갖추게되었다.24)

고유의 제도로 정비된 조선시대의 중앙행정기관은 왕 아래 국가 최고정무기관인 의정부

가 있고 이를 보좌하며 정무를 집행하는 6조가 있었다. 특별행정기관으로는 국왕 직속의

승정원, 사헌부, 사간원, 의금부 등이 있었고, 국왕이나 近族 등과 관련이 있는 종친부, 충

훈부, 의빈부, 돈녕부, 내명부, 내시부등이있었다.

위와 같이 태종 5년에 확립된 조선시대의 관제는 1894년 갑오경장 때까지 큰 변동이 없

었다. 조선시대의관제는다음표와같다.

[조선시대관제표]

한편 조선시대의 관직은 정1품에서 종9품까지 18품으로 나누고 정1품은 3계, 종1품 이

하 종6품까지는 각 2계, 정7품부터 종9품까지는 각 1계씩 계 31계로 나뉘어졌다. 정3품

부록 I 감사 제도의 역사

43

24) 국사편찬위원회, 『한국사』9권, 조선, 1984., 78, 79쪽.

당상 이상의 관원을 堂上官, 정3품 당하 이하의 관원을 堂下官이라 칭하는 한편 종6품 이

상의관원을 上官, 정7품이하의관원을 下官이라칭하 다.

2. 조선시대 사헌부 제도와 그 변천

(1) 사헌부의 조직과 인원

조선시대의 사헌부는 고려시대의 어사대와 같이 국왕의 직속기관으로 설치되었으며, 이

기관의관원은건국초인태조때 27인을두었다. 기관장인대사헌은종2품이었으며, 그 밑

으로중승·겸중승각 1인, 시사·잡단각 2인, 감찰 20인이있었다. 조선초의사헌부직제

는 태종 원년(1401)과 세조 6년(1460)에 각각 개정되었고 성종 16년(1485)에 완성된『경국

대전』에는대사헌, 집의, 장령등총 30인으로규정되었다.

사헌부는 고종 31년(1894) 갑오경장 때 都察院으로 바뀔 때까지 계속 존치되었다. 이 기

관은 憲府, 臺閣, 相臺, 烏臺, 霜臺 등으로도 불렸으며, 장관인 대사헌은 都憲이라고도 칭

하 다. 조선시대의사헌부직제변천상황을보면다음과같다.25)


구분

고려말 조선

공민왕 21년태조

원년7월태종

원년7월세조

6년5월세조

6년12월경국대전(성종)

計 21인 27인 31인 26인 31인 30인

官

職

名

判事 1인: 정3품

大司憲 1인: 정3품

執義 1인: 종3품

掌令 2인: 종4품

持平 2인: 정5품

糾正 14인: 종6품

大司憲 1인: 종2품

中丞, 兼中丞

각 1인: 종3품

侍史 2인: 정4품

雜端 2인: 정5품

監察 20인: 정6품

大司憲 1인

執義 1인

掌令 2인

持平 2인

監察 25인

좌동

좌동

좌동

좌동

監察 20인

좌동

좌동

좌동

좌동

監察 25인

大司憲 1인: 종2품

執義 1인: 종3품

掌令 2인: 정4품

持平 2인: 정5품

監察 24인: 정6품

44

[조선시대의사헌부직제변천현황]

25) 朴龍雲, 앞의책, 246쪽.

그런데사헌부의직제내용에고려말과달리감찰의인원이크게늘어난점이주목된다.

고려말에 14인이던 감찰[糾正]이 조선초에는 6인이 많은 20인이었다가『경국대전』이 완성

된 성종 때에 24인이 되었다. 『세조실록』22권을 보면, “감찰 20인만 가지고는 諸司 분대

에 항상 부족함을 근심해야 되고 錢穀의 출납도 이로 인해 지체된다”는 이조의 계청에 따

라 5인을더설치한사실로보아여러기관과창고에감찰을분대로파견하 음을알수있

다. 이처럼감찰의수를늘린것은양반관료사회의기강을확립하고관료들의비행과비리

에대한감찰활동을강화하기위해서 다.26)

그리고 사헌부 내에는 대관의 업무보조자로서 서리, 羅將과 官奴 등을 두었다. 『경국대

전』에 의하면 사헌부에는 대사헌 업무보조로 서리 1인, 사헌부 隨廳에 서리 39인(후에 55

인으로 증원하 다가 25인으로 감원됨), 계 40인을 두었으며 병조로부터 배치되는 나장(후

에 所由라 칭함)은 대사헌, 집의, 장령, 지평에게 각 2인, 감찰에게 각 1인, 수청에 43인 계

79인(성종 때 기준)을 두었다. 이외에도 대사헌에 隷 1인을 두었고 장예원에서 사헌부에

파견하는관노는差備奴 12인, 根隨奴 34인이있었다.

『경국대전』에기재된사헌부의관직을당·송·고려제도와비교하면다음과같다.

[사헌부관직의국가별비교]

사헌부의 업무집행 관청은 본대(대청, 집의청과 대장청으로 구성)와 분대(내방과 외방)가

있었는데, 이를도표로그리면다음과같다.


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조선시대고 려 당 송

관 직 명 품 계

大司憲 종 2 품 御史大夫/大司憲御史大夫 -

執義 종 3 품 中丞 / 執義御史中丞中丞

掌令 정 4 품 侍御史 / 掌令侍御史侍御史

持平 정 5 품 殿中侍御史/持平殿中侍御史殿中侍御史

監察 정 6 품 監察御史/糾正監察御史監察御史

26) 李成茂, 한국의감사기관, 『淸溪史學 13』韓國精神文化硏究院淸溪史學會, 1997., 187쪽, 205쪽.

[사헌부본대와분대]

본대에서 사헌부 관원이 모일 때에는 대사헌은 북쪽, 집의는 동쪽, 장령과 지평은 서쪽

에앉았고감찰은청을다르게하여앉았다.

분대는 사헌부의 별청으로서 곧 감찰의 집무처인 감찰방의 속칭이다. 감찰방의 내방에

는 그의 장관격인 방주가 있었고 외방에는 선임 감찰인 비방주가 있어서 내·외무를 분담

하여 지휘·처리하 다. 감찰은 조정의 조회, 국고의 출납, 제사, 과거시험 등 모든 일에

임검하여규찰하 다.

한편, 고려시대 문하부에 소속되었던 간관은 조선 초기에 그대로 존속되다가 태종 원년

(1401)에 문하부가의정부로흡수되면서사간원으로독립하 고임금에게간언하고정사의

잘못을 논박하는 직무를 관장하 다. 사헌부와 사간원은 합하여 兩司라고도 하고 그 소속

관원을 통틀어 대간이라고도 하 으며, 여기에 궁내의 경서와 사적을 관리하고 왕의 자문

에 대비하는 임무를 가진 홍문관을 합하여 조정의 득실을 따지는 지위에 있는 언관이라는

의미에서三司라고도불 다.

사헌부 청사는 서부 적선방, 즉 이조가 있던 서쪽 건너편에, 현재 정부세종로청사의 남

쪽인 종로구 세종로 80번지에 있었고, 사간원 청사는 북부 관광방, 즉 경복궁 건춘문 동쪽

인현재종로구사간동 62번지에있었다.27)


46

27) 서울특별시사편찬위원회, 『서울六百年史』(文化史蹟篇), 1987., 591~592쪽.

(2) 사헌부의 임무와 권한

조선시대의 사헌부는 고려시대의 어사대 등 감사기관의 업무를 계승하여 수행하면서 새

왕조에맞게권한범위를조정하고업무를추가하 다.

태조 원년에는 백관에 대하여 공과를 고찰하여 포상하도록 하는 褒擧사항을 사헌부의

임무에 포함시켰다가 성종 때 완성된『경국대전』에서는 이를 제외하고“伸寃抑禁濫僞”라

고하여억울한일을벗기고외람되고그릇된행위를금하는사무를추가하 다.

그 후 1894년 갑오경장 때에 이르러 사헌부가 도찰원으로 바뀌면서‘公行賞罰’이란 이

름으로포거사항이다시감사기관의임무로되었고이는오늘날감사원의모범선행통보사

항으로맥을잇게되는것이다.

고려와조선시대의대관임무를비교하면다음과같다.

[고려와조선시대대관임무비교표]

이러한임무를효율적으로수행하기위하여사헌부는많은권한을가지고있었다.

첫째, 강력한발언권을가지고정책과인사에관여하 고, 백관은물론국왕에대하여도

업무와행실이잘못되면간쟁하는것을본래의임무로여겼다.

둘째, 고려시대보다 범위가 좁혀진 5품 이하의 관원만 대상이 되었지만 관원을 임명할

때에 오늘날의 동의권에 해당하는 서경권을 가지고 있다. 간쟁과 서경권은 사간원의 임무

와권한이기도하 으며사헌부와사간원은중대사라고판단할때에는함께업무를수행하

기도하 다.

셋째, 대관은의정부, 육조의당상관과더불어관찰사, 절도사, 수령등지방장관후보자

의 추천권을 가지고 있었다. 추천받은 사람이 贓汚 또는 敗常의 죄를 범한 사실이 발견될

때에는 추천자도 그 죄에 연좌되므로 신중히 추천하 으며,28) 추천된 사람 가운데 상당수


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고 려 조 선

高麗史百官志 태조 원년 7월 경국대전(성종)

時政의 論執, 풍속의 교정,

규찰, 탄핵

時政得失의 論執, 풍속의 교정,

功過의 고찰, 褒擧, 탄핵

時政의 論執, 풍속의 교정, 百官의

규찰, 寃抑의 伸雪, 濫僞의 금제

28) 『經國大典』, 권 1, 吏典, 薦擧條.

가발탁되었다.

넷째, 과거시험을치를때에는반드시사헌부의감찰이참석하여시험을감독하 다. 조

선시대의과거시험인式年試는 3년에한번씩정례적으로실시되었는데, 그에앞서실시하

는초시에있어館試(成均館에서실시)와漢城試(漢城府에서試驗場을두곳에설치하여실시)

에 감찰 각 1명이 監試하 고, 문과복시나 생원복시 등을 치를 때에는『경국대전』, 『가례』

등을 講하게 하 는데 이때에도 감찰이 감시하 다. 과거시험을 보면서 시험지에 기재된

응시자의서체를시험관이알수없게하기위해이시험지를다른사람이베껴쓴때가있

었다. 만일베껴쓸때뜻이다르게된경우는반드시장외의사헌부관원앞에서원시험지

를볼수있게하 다.

사헌부의 관직별 관장사무는『경국대전』에 규정되지 않아 잘 알 수 없다. 그러나 조선시

대 관제는 고려시대를 기본으로 하 고, 고려시대는 당의 제도를 본받았기 때문에『唐六

典』의기록에의하여대강을짐작할수있다. 당의관직별관장사무는다음과같다.29)

[당의관직별관장사무]

위 표의 관직명칭은 비록 조선시대의 관직과는 다르나 다같이 5개의 관직이 있어 각 관

직별담당직무도대략같았을것으로생각된다.

그리고 고려시대는 중서문하성과 중추원의 대신이 어사대부 또는 감찰대부직을 겸직하

는 사례가 전체의 33% 정도나 되어 중앙정부와 감사기관이 접한 관련이 있었다. 그런데

이와 같은 겸직현상이 조선시대로 들어오면서 없어지는 것을 볼 때 사헌부의 대관이 재상


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29) 李洪烈, 「臺練制度의法制史的考察」, 『史叢 5』, 高麗大史學會, 1960., 11, 12쪽.

관직명 품계 정원(인) 관장사무

御史大夫 종 3 품 1 國家의 刑憲, 典章을 관장하여 조정을 숙정함.

御史中丞 정 5 품 2凡天下人有稱寃而誣告者를 三司와 더불어 힐문함.

모든 中外百官事를 彈劾에 응하여 大夫에게 말함.

侍御史 종6품下 4 百官을 규찰하고 推鞠과 獄訟을 관장함.

殿中侍御史 종7품下 6 殿延供奉의 儀式을 장악함.

監察御史 정8품上 10百官을 감찰하고 군현을 巡按함. 刑獄을 규찰하고 朝儀를

숙정함.

의통제를받던지위에서벗어나직무상독립성이강화되었을것으로판단된다.30)

한편대관은군주의잘못이나다른관원의비위등을규찰하는관계로원한관계를맺을가능

성이커서감옥에가는경우가많았다. 관리가운데사헌부에제수되면의금부옥졸들이“오늘에

는비록사헌부에앉아있으나명일에는반드시옥에갇히어나의제어를받을것이다”고말하는

가하면친족들도“상서롭지못한자리에제수되었다”고상심할정도 다.31) 이런점을고려하여

대관의신분을제도적으로보장하고, 여러가지특혜를주었다.

첫째, 대관은 각종 인사상의 특권이 있었다. 조선시대에는 모든 관원에 대하여 3개월 또

는 6개월에한번씩업무처리실적과공과, 근무태도, 휴가등에관한인사고과를실시하

다. 그리하여실적미달자또는성적불량자에대하여는감봉이나해직등불이익을주는考

功法과 일정 근무일수(6품 이상은 900일, 7품 이하는 450일)가 지나면 관직을 옮겨주는 제

도를 만들어 시행하 으나, 이를 대관에게는 적용하지 않았다.32) 그리고 사헌부의 상위 관

직을 역임하면 그보다 하위 관직에 임명하지 않았다. 사헌부의 관원 가운데 公罪로 인하여

散官(官階만있는관원)이되었던자가다시관직을받았을때에는산관으로되기전의근무

일수까지재직기간에통산하 다.

둘째, 사헌부의 관원은 의정부 등에서 행하는 정책토론에 참여할 수 있었으며 임금에게

업무를직접보고할수도있었다. 사헌부의관원각 1인은매일종친부, 충훈부, 중추부, 의

빈부, 6조, 한성부의당상관등과함께常 하 고, 감찰은의정부당하관과함께상참하도

록되어있었다. 긴급한일이있을때에는대사헌이直啓하되큰사건은啓本(왕에게공람하

는 문서)으로, 작은 사건은 啓目(啓本에 붙이는 목록)으로 보고함과 동시에 이를 공문으로

이첩하 다.33)

셋째, 사헌부의 관리는 야간에 통행해도 바로 가둘 수가 없었다. 조선시대에는 밤 2경부

터 5경까지는야간통행이금지되었는데, 만일사헌부의관리가특별한사유없이야간통행

을하다가巡官이나警守所에체포된경우에도당상관의경우와같이바로가둘수없고그

수행인을가두도록되어있었다.

넷째, 사헌부의 관원을 역임한 자가 公賤(官衙의 노비)과 관계하여낳은 아이는 동서반당


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30) 朴龍雲, 앞의책, 221~233쪽, 247쪽.

31) 『世宗實錄』, 권 61 世宗 15년윤 8월조.

32) 『經國大典』, 권 1 吏典, 褒貶條.

33) 『經國大典』, 권 3 禮典, 用文字式條.

상관이상인자의자손과같이다른노비를차출하여대신바치고양인으로될수있었다.

조선시대에는 이처럼 대관에게 특권을 보장하는 한편, 그 직분에 맞게 위신을 유지하고

체면에손상이가지않도록여러가지제도를만들어의무적으로지키도록하 다.

첫째, 대관은관복을일반관원과다르게하여알아볼수있도록하 다. 의장에있어朝

淙(왕이 매일 4회 정전에서 백관을 만나는 것), 常淙(의정 이하의 중신들이 매일 편전에서

왕을만나는것), 朝啓(論罪에관하여왕에게계문하는것) 때에모든관원은흑의를착용하

고 각 품계에 따라『경국대전』에 정하여진 冠과 服을 착용하 다. 이와 달리 대사헌, 집의

등사헌부관원은朝服을 입을때冠에해치(戒扁)를 붙이고, 대사헌은常服뒷면에해치를

수놓았다. 또한 사헌부 관원은 관찰사, 절도사와 같이 笠飾(갓에 다는 장식)에 玉頂子(갓에

꼭지모양으로만든옥제의꾸밈새)를, 감찰은수정정자를사용하 다.

사헌부의서리도감찰과朝賀(조정에나가하례)할때에公服을착용하 다. 나장은일반

적으로청반벽의를입게되지만사헌부의나장은흑색團領을착용하 다.34)

둘째, 대관은庶官과달리便服私行이금지되었다.

셋째, 사헌부의관원이죄를저질 을때에는기관자체에서신문, 조사하고문책하는것

이 원칙이었다. 그런데 이때 직무를 꺼려서 집행을 회피하는 것을 허락하지 않았다. 만일

한사건을두번회피하는자는파면하 다.

한편 사헌부 관원의 집에는 함부로 출입할 수 없도록 하 다. 벼슬을 얻기 위해 奔競(엽

관운동)하기 위한 것은 물론이고 道目政事(매년 6월과 12월에 吏曹, 兵曹에서 官員의 成績을

考課하여 任免, 黜陟하는 人事行政)가 경과된 뒤 서경하기 전에 사헌부와 관원의 집에는 가

까운 친척(同姓 6촌, 異姓 4촌)과 婚家이 아니면 출입하는 것을 금하 다. 이를 어긴 자는

곤장 100대와 3천리밖의流刑에처하 다.

(3) 사헌부의 사법기능

조선사회에는 사법 전담기관으로 의금부와 형조가 설치되었다. 그리고 행정관서인 한성

부와 관찰사, 수령 등이 사법권을 위임받아 재판관의 역할을 수행하 다. 사헌부에서도 부


50

34) 『經國大典』, 권 3 禮典, 儀章條.

분적으로사법권을행사하 는데, 이를명확히이해하기위하여다른사법기관과의관계를

도표로정리해보면다음과같다.35)

[사헌부와사법기관과의관계]

이때에는3권분립이되어있지않았던때이므로사법과입법이복합성을띠었다. 일반서민

에대한범죄자의처벌은지방사법기관의初審을거쳐서형조의판결, 즉覆審을받게되어있었

다. 그러나특수층인조정의관원은감찰기관의손을통하여사헌부의탄핵을받게되면특별재

판기관인의금부에서판결하여형을집행하 다. 특히사헌부는탄핵기관으로관료에대한규

찰·탄핵업무에그치지않고때로는구체적인사법권도행사하 다.36) 사헌부는관원의기강을

감찰하는사법기능을담당하 던만큼그위풍이삼엄하 다.37)

사헌부에서담당한주요사법기능은다음세가지라고할수있다.

첫째, 사헌부는 조선초부터 서울에서 법령이나 禁令 위반자를 단속하 고, 直囚衙門으

로서범죄자에게체형을가하거나贖錢의징수를관장하 다.

이 같은사실은태조 3년(1394) 정월에사헌부에명하여금주령을시행하 을때지나치

게 엄격하게 단속하자 태조는 사헌부의 잡단 金九德을 불러 금주단속을 완화할 것을 지시


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35) 李洪烈, 앞의책, 27쪽.

36) 吳甲均, 『朝鮮時代司法制度硏究』, 三英社, 1995., 79~94쪽.

37) 金雲泰, 『朝鮮王朝政治行政史』, 博英社, 1995., 159쪽.

하 고, 태종 13년(1413) 12월 호패법을 시행하면서 사헌부에 단속을 철저히 하도록 지시

한기록을통해확인된다.

“무릇 질병이 있는 사람은 혹 술을 약으로 마시는데 모두 금령을 범한 것으로 처벌하는 것

이 옳겠는가. 대저 禁酒는 宴會에서 음주하여 심취하는 것을 못하게 할 뿐이다.”(『太祖實錄』

3년정월조)

“大小人員가운데號牌가없는자는계문할필요없이이미내린수교에의하여制書有違의

죄목으로논죄하라.”(『太宗實錄』13년 12월조)

한편 사헌부는 금령의 시행을 건의하거나 금령을 발령하기도 하 으며 새로운 법령을

입안하여 법제화하기도 하 다. 세조 5년(1459) 8월에 사헌부에서 禁令可行條件이란 시행

령을입안하 는데, 그내용은다음과같다.

<<禁禁令令可可行行條條件件>>

○市場은 해당되는 官署로 하여금 지역을 나누어 관리하도록 하여 亂雜함과 속임수를 막

는다.

○나쁜 쌀을 쓰는 사람은 兵曹·義禁府에 명하여 吏屬을 보내 붙잡고, 다만 파는 사람만 처

벌하되잡아서고한자에게는吏卒이 15냥을지급한다.

○닭과개를훔쳐죽인자는형률에따라刺字한후에贖錢을거두고, 그중작당한사람은良

人은외방에充軍하고公私천인은역참에 구히소속시켜運奴를삼는다. 잡아서고발한

사람이있으면軍士로삼고절도를잡아서고한예에의하여상금을지급하며나머지사람

은범인에게贖錢을받아상금으로충당한다.

○개인이기와를구워만든것이규정을어긴경우에는사헌부와한성부檢察이論罪하고그

기와는관에서몰수한다.

○위각항의금령을범한사람은풍속이바로잡힐때까지에한하여모두制書有違律로논죄

한다.(『世祖實錄』5년 8월조)

그러나 금령을 집행하는 조건은『經國大典』刑典, 禁制條에 그대로 등재된 것은 아니었

다. 또한 금령은 관행으로 존속되기도 하고『경국대전』에 등재되었다 하여도 사회변천과

시대상황에따라금령의조건도바뀌었다.

사헌부 외에도 형조와 한성부에서 금령을 관장하 는데, 이들 세 기관이 중복 단속하거


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나수시출동하여부작용이생기기도하 으며금령위반자로부터징수하는속전과관련한

폐단도컸다. 더욱이사헌부에서실제금령을집행하는관원은서리 는데, 이들은都庫(都

賣業者)와 契房을 만들어 업자에게 특혜를 주는 한편 업자들로부터 금전이나 재물을 받아

禁吏들의비용으로쓰기도하 다.

이런 폐단을 없애기 위해 삼법사가 단속일수를 제한하고 단속대상을 분담하는가 하면,

출동 순번을 정하여 금령을 집행하기도 하 다. 특히 사헌부는 매일 새벽에 臺長이 分臺記

에 서명하 고 하위 관원은 城上所(사헌부의 관원이 궁궐의 문 위에서 백관을 살피는 곳. 후

기에폐지)에서臺會를갖고그날의직무분담을하 다.38) 그리고속전출납에관한사무는

감찰 중에서 장기 근속자를 선발하여 전담하도록 하고 출납 상황은 일일이 장관에게 공문

으로보고하여야하 다.39)

그러나 단속 관원인 금리의 횡포는 끊이지 않았다. 사헌부 등 삼사는 下吏의 급료와 자

체 경비에 충당하기 위해 속전을 받았는데, 이처럼 민폐가 많아 숙종 30년(1704) 우상 李臣

頁命은“사헌부는다른관아와달라속전을거둔다는것은구차한일입니다”고하면서사헌

부 경비의 부족분을 호조와 병조에서 적당히 料布를 주어 충당하도록 하고, 사헌부는 다만

잡힌사람의죄만을다스릴것을청하 으나시행되지못하 다.

당시 사헌부의 경우 자체 경비뿐만이 아니고 사간원의 수용비도 사헌부에서 부담하

다. 사간원은공무를집행한후거의예외없이술자리를마련하고아란배라는술잔을서로

주고받으면서 취한 뒤에 그치는 관례가 있어 소요 경비가 적지 않게 들었다고 한다.(成峴,

『齋叢話』)

이런 사헌부의 속전 징수는 조선 말까지 지속되었다. 그것은『司憲府贖錢膽錄』에 철종

11년(1860)에서고종 28년(1891)까지의속전징수의내역과그지출내역이남아있는점에

서도알수있다.

위에서 살펴본 바와 같이 사헌부는 禁制의 집행권을 가지고 서리를 禁吏로 편성하여 금

령위반자를현장에서단속하 다. 금령의내용은풍속을교정하고신분별생활질서를유지

하는 데 필요한 조항이었으며 단속대상은 주로 상민과 천민이었다. 또한 금령의 단속과정

에서금리의횡포와함께계방이란부작용도있었고, 속전에따른폐단도자못컸다.

둘째, 사헌부는 관료의 비위를 규찰하고 죄상이 드러나면 처벌을 상신하 다. 이것은


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38) 『燃黎實記述』, 別集 6, 司憲府詣臺條.

39) 『新補受敎輯錄』刑典, 禁制條, 1079條

오늘날의소추권의일종으로서검찰권의행사라고볼수있다.

사헌부에서 이와 관련하여 올리는 啓는 관원의 비리에 체형을 요구한 공소권 또는 구형

권의 행사 으며 대부분 왕이 재가하여 그대로 집행되었다. 대관은 범법자의 징벌이 가볍

게 판결되었다고 생각할 경우에는 중벌을 요청하기도 하 다. 이는 성종 3년(1472) 7월 지

평金利貞이계를올려판결보다중벌에처한사례에서볼수있다.

“方好連은 본래 부호로서 사치하고 참람하며 수천 명과 교제하며 단결하는가 하면 왕자와

더불어절에올라가불공을하 으니그죄가참으로큰데, 다만장 80대를때렸습니다. 그벌

이심히가벼우니율에의하여단죄하기를청합니다.”(『成宗實錄』3년 7월조)

셋째, 사헌부는 제한된 범위이기는 하지만 재판권도 행사하 다. 사헌부는 노비관련 소

송을 관장한 때도 있었다. 사헌부의 임무 가운데‘伸寃抑’이 명시되어 원억을 해소하는 것

이고유임무중의하나 다. 백성이억울한일이있어해당관서에고소했는데도풀리지않

으면이를사헌부에고하 으므로사헌부가상고심의역할을했다고볼수있다.

그러나 이때 사헌부의 단독심도 왕에게 계문하여 승인을 받아야만 최종판결이 난 점으

로미루어볼때사헌부의재판권행사는법을적용하여판결안을작성하는데그치는것이

었다.

(4) 대관의 임명과 보수

조선시대에 있어서 대관의 임명은 그 직무의 성격상 다른 관직보다 더 엄격하고 까다로

웠다. 우선대관의후보자가되려면담당직무를냉철히처리할수있는자격을구비하여야

하 다. 즉 군주의 잘못을 기탄 없이 간쟁하고 將相의 그릇됨을 과감하게 규탄할 수 있는

인물이라야만 하 다. 따라서 뛰어난 식견이 있어야 함은 물론이고 강직성을 지닌 덕망 있

는일류급의인물이라야만하 다.

이처럼 학덕과 威望을 겸비하기 위해서는 일정한 기준의 소양이 필요했고 또 청렴한 가

문출신이어야만하 다. 따라서대관에게는여러가지제약도따랐다.

첫째, 公金橫領, 不正蓄財 또는 뇌물을 받은 贓吏의 아들 또는 그 후손은 대관에 임명하

지 않았다. 탐관오리의 자손된 신분으로서 감히 다른 사람의 잘못을 적발하거나 규탄할 수


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없을 뿐만 아니라 그런 사람이 청렴결백한 직무인 대관에 임명되면 세상 사람들의 지탄을

받게될것이명백하기때문이었다.

둘째, 행실이 옳지 못하거나 재가한 여자의 소생도 대관에 임용될 자격이 없었다. 이것

은유교도덕을고수하던조선시대의사회신분제도를고려할때불가피한조건이었다. 비록

사헌부의 감찰은 정6품에 지나지 않았지만 일정한 품계까지 限品敍用되는 첩의 자손을 임

명할수없었다.

셋째, 대관은 다른 일반 관직보다 훨씬 심한 상피법의 제약을 받았다. 이것은 대관의 임

무가 중대한 데 비추어 정실에 흐르지 않도록 미연에 방지하기 위한 수단이었다고 생각된

다. 이때사헌부에상피할사람이있으면상위관원은그대로재임하고하위관원은전임하

게되어있었다.

넷째, 대관에 임명하기에 앞서 內外 4祖와 처 4祖, 본인에 대하여 잘못이 없는가의 여부

를검토한뒤에허물이없는경우에한하여임명장인고신이발급되었다. 한편임기가차도

관직을 옮기지 않는 久任員(한자리에 오래 있을 수 있는 관원) 등은 일반 관직에 전임시키지

않는것이원칙이었으나대관만은강개한사람이라면비록구임원이라도뽑아갈수있었다.

대관은자기소신을굽히지않고준론을펼수있는강직성을생명으로하 기때문이다.

이와같은신분상의제약이외에도대관을임명할때에고려하여야할사항이많았다.

첫째, 대관은 6조 판서, 관찰사

등의 경우와 같이 口傳差出로 임

명할 수 없었다. 조선시대에 있어

서 관원을 임명하려면 추천권을

가진 사람들이 3인의 후보자를 추

천하여 일정한 절차를 밟아 왕에

게보고하고왕은그중한사람을

선택하여 낙점하게 되어 있었다.

시급할때에는이조에서단독으로

추천하여임명하는경우(이를口傳

差出이라 함)도 있었으나 대관은

이렇게할수없었던것이다.

둘째, 대관은 직무의 성질상


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司憲府新修先生案(서울대학교 奎章閣 소장)

특정직위를겸직할수없었다. 대사헌은의금부당상관과총관을겸직할수없었고將臣은

사헌부의장관을겸직할수없었다.

셋째, 대관은 대개 三館去官法에 의하여 성적이 가장 우수한 자를 발탁하 다. 특히 대

사헌은조선후기에와서도淸要職인國子長, 銓堂, 經筵, 文任 등의경력을가진사람가운

데에서엄선하여임명하 다.

그런데 조선시대에는 이처럼 일정한 신분을 가지고 있는 사람 가운데서 엄격한 과정을

거쳐 대관을 임명하 음에도 불구하고 대관의 인사이동이 잦았다. 『성종실록』에서 대관의

교체횟수를찾아보면그실상을알수있다.

성종 재위 26년간 대관에 임명되었던 인원은 422인으로서 연평균 약 16인이 사헌부 관

원으로 임명되었다. 비교적 그 교체가 빈번하 던 성종 20년 이후 25년까지 계산하여 보

면 6년간에 170인이 교체되어연평균 28인꼴이된다. 감찰을제외한 4개 직위의 6인이정

원인 사헌부에서 전원이 1년에 수차례씩 새로이 임명, 교체되었다는 것을 의미한다. 이는

지나치게 자주 교체되었다고 할 수 있으며, 그 결과 성종 26년간에 무려 68인의 대사헌이

교체되었다.40)

이런 현상은빈도의차이가있지만조선의모든왕대에있어서도마찬가지이다. 중종 재

위 13년 3개월 동안 대사헌이 82인이나 교체되어 평균 재임일수가 58일에 불과하 다.41)

조선사회가 성리학을 사상적 기반으로 하여 왕권을 제약하 던 대관의 활동을 제도적으로


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40) 鄭杜熙, 『朝鮮時代의臺練硏究』, 一潮閣, 1994., 81, 92쪽.

41) 李源鈞, 「朝鮮中宗朝臺練의交遞實態」, 『부산수산대학논문집』제35집, 1985.12., 276, 288쪽.

成宗治世年代 인원수 成宗治世年代 인원수 成宗治世年代 인원수

합계 422인 8 23 17 14

즉위년 2 9 13 18 15

1 8 10 15 19 14

2 3 11 9 20 35

3 17 12 24 21 27

4 2 13 23 22 26

5 9 14 20 23 20

6 4 15 18 24 30

7 8 16 11 25 32

(주) 대사헌, 집의, 장령(2인), 지평(2인) 등 6인의 인사이동 통계이며 감찰은 포함되지 않음.

[성종대사헌부의인사이동현황]

보장하고는있었지만대관은국왕또는권신들과의견대립이잦았으며, 그결과자주교체

되었다고해석할수있다.

만약 국왕과 대관 사이의 대립관계가 해소되지 않는다면 정국은 매우 긴장될 수밖에 없

다. 이러한 때에 국왕은 대관을 그 직에서 물러나게 함으로써 문제를 해결하 던 것이다.

유교적인 대의 명분을 항상 표면에 내세우는 대관을 처벌한다는 것은 국왕으로서도 쉬운

일은 아니었으며 따라서 대관의 도전적인 행동에 대처할 수 있는 국왕의 무기는 인사조치

던것으로보인다.

한편, 조선시대는관료에게녹봉과科田을지급하 다. 1품에서 9품에이르는모든관료

들에게 18과로나누어녹봉을지급하 다. 조선전기에는일년에네번춘하추동인 1·4·

7·10월에 관리의 녹봉을 지급하 으나 임진왜란 후 숙종 27년(1701)부터는 매월 지급하

다. 관료들에게는 녹봉 이외에 일정량의 公田에 대한 收租權을 주었는데 이것이 초기의

科田이고, 세조 12년으로부터명종조까지존속하 던職田이다.42)

명종조에 직전제가 폐지되고, 녹봉제도 여러 번(인조 15년·현종 11년·숙종 17년·경종

원년) 개정되었는데, 조 때의『續大典』에 수록된 백관녹봉제는 경종 원년에 개정된 것으

로 이것이 말기까지 실시되었다. 그런데『속대전』녹봉규정에 의하면 최고 정1품이 매월

米 2석 8두, 黃豆 1석 5두이고, 종9품이매월米 10두, 黃豆 5두로전기의『경국대전』지급

규정에비하여대폭감액되었다.43)

『경국대전』에서 사헌부의 관원에 해당하는 품계에 지급한 職田과 녹봉의 지급기준은 다

음과같다.44)


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42) 金玉根, 『韓國土地制度史硏究』, 大旺社, 1981., 325~326쪽.

43) 白相起, 『朝鮮朝監査制度硏究』, 남대학교출판부, 1990., 344쪽.

44) 丁時采, 앞의책, 276~280쪽.

품 계직 전

품 계직 전

정 종 정 종

2품 95 85 5품 40 35

3품 60 55 6품 30 25

(堂上은 65結)

4품 50 45 7품 20 20

[품계별직전지급기준](단위: 結)

[품계별녹봉지급기준]

3. 사헌부의 규찰활동

조선시대에모든관청의관원은卯時(5시부터 7시까지)에 출근하고酉時(17시부터 19시까

지)에퇴근하되낮이짧을때에는辰時에출근하고申時에퇴근하 다. 사헌부의관원은출

근한 날마다 한 번씩 茶時라 하여 서로 만나 간단한 회합을 하 으며, 齊坐日이라 하여 유

사시에는전관원이한자리에모여공사를의논하 다.

이와 같이 조선초기에 사헌부는 비상임 관청이었으나 국가제도가 정비된 태종 15년

(1415)에 이르러상임관청으로바뀌었다. 그러나그후에도비상임관청의전통이남아있

어사헌부의대관은제좌일에齊坐廳에모여서비공개리에회의를열고논박과탄핵사무를

검토하고 서경의 가부 등을 논의하 다. 사헌부 관원은 사간원, 6조, 한성부, 장예원 소속

관원과 5일마다 회동하여 소송사건 심의일수와 당상관의 참가 여부 등에 대하여 심의하고

회의록을작성하 다.

사헌부의 대관은 각자 임무가 명확하게 구분되어 있지 않아 어떤 사건이나 보고 문건에

대해 합의에 의하여 왕에게 아뢰거나 개별적으로 의견을 개진할 수 있었다. 이처럼 사헌부

의 업무형태는 요즈음 국가기관에 견주어 보면 일견 무질서한 것처럼 보이지만 성종 때의


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中米(석)

米(석)

田米(석)

小麥(석)

黃豆(석)

紬(필)

正布(필)

楮貨(장)

종 2 품 12 37 2 8 17 5 14 8

정3품 堂上 11 32 2 7 15 4 13 8

종 3 품 10 27 2 7 14 3 13 6

정 4 품 8 25 2 6 13 2 12 6

종 4 품 8 23 2 6 12 2 11 6

정 5 품 6 21 2 5 11 1 11 4

정 6 품 5 18 2 4 9 1 10 4

종 6 품 5 17 2 4 8 1 9 4

(주) 춘하추동(1·4·7·10월)에 지급한 연간 녹봉의 합계임.

成山見은『齋叢話』에서“사헌부 관원의 위계질서는 엄격하여 직무를 위해 전관원이 모이

는齊坐때에는상하간에예절과법도가엄중하 다”고기록하고있다.45)

한편, 조선시대는 국정을 맡은 사대부층의 공통된 이상인 성리학적 이념에 충실한 때문

인지 고려시대보다 관료에 대한 탄핵이나 국왕에 대한 간쟁 등을 적극적이고 활발하게 한

사실이『조선왕조실록』등에서확인되고있다. 조선건국초기인태조에서성종 9년까지사

헌부 관원이 탄핵, 시정 논박, 간쟁 등을 한 횟수를『조선왕조실록』에서 찾아 통계처리한

자료에 의하면 무려 2,979회에 이르고 사간원의 간관과 함께 일을 처리한 것까지 합하면

3,667회로써연평균 42회에달한다.46)

조선초기에각임금의재위기간동안에사헌부가활동한기록은다음표와같다.

[조선초기사헌부의활동현황]

(1) 서 경

署經은 관원을 임명할 때 사헌부가 예조로부터 동의를 요청하는 통첩을 받아 대관이 내

용을검토하고이를응락할경우에한하여서명하는절차를말한다. 서경에는고신서경, 의

첩서경과증유서경의세가지종류가있었다.


59

45) 吳甲均, 앞의책, 61, 62쪽.

46) 崔承熙, 『朝鮮初期言官·言論硏究』, 서울대출판부, 1997., 242, 243쪽.

합 계 연평균 횟수 대관 단독 대관·간관 합동

합계 (86년) 3,667 42 2,979 688

태조 ( 7년) 50 7 46 4

정종 ( 2년) 51 26 31 20

태종 (18년) 523 29 405 118

세종 (32년) 1,262 39 1,018 244

문종 ( 2년) 176 88 170 6

단종 ( 3년) 175 58 151 24

세조 (12년) 344 26 270 74

예종 ( 1년) 63 63 47 16

성종 ( 9년) 1,023 114 841 182

구 분왕대(재위년수)

(단위: 횟수)

告身署經은 관료 인사에 대한 동의권으로서 5품 이하의 당하관에만 해당되었다. 고려조

에서 1품 이하 모든 관원에 대하여 서경권을 가졌던 것에 비하면 조선시대에 들어와서는

왕권이한층강화되었음을엿볼수있다. 고신서경의본래정신은허물없는유능한인물을

등용함으로써 합리적인 인사행정을 기하고자 하는 데 있었던 것이나 태조가 건국 초기에

혼란을수습하는잠정적인정책의하나로 4품이상의고관을대관의동의없이임명하 던

것이그대로조선조일대를통하여답습되었기때문이다.

대관은이에대하여누차모든관원을대상으로서경할것을주장하 으나『경국대전』이

제정되기 이전인 정종, 태종, 세종 3대에 걸쳐서 간간이 시행되었을 뿐이었고 특히 연산군

의 폭정 하에서는 서경법을 폐지하 는데, 5품 이하의 서경권은 중종 즉위 후 다시 복구되

었다. 그후 조때에는각도의都事, 守令과처음임명되는사헌부의감찰은 4품이상관

원도 서경에 포함시키도록 그 대상을 확대하 다. 依牒署經은 법령을 제정 또는 개폐할 때

와喪中에있던관원이服期를마치고다시기용될때의정부가논의하고왕에게아뢰어재

가를 받은 뒤에 예조에서 대관의 동의를 요청하 다. 다만 起復法에 있어서는 재상으로서

꼭 필요한 사람은 상복을 벗기 전에도 예외적으로 기용되는 일이 있었다. 이 의첩서경법은

법령의 개폐에 신중을 기하고 유교적이며 형식적인 의례를 엄수하는 데 있어서 절대적인

규범이되었으나고식적인허례허식에만얽매인감도있었다.

예조에서의첩을내리는서식이『경국대전』에규정되어있는데, 그내용은다음과같다.47)

立立法法依依牒牒을을내내리리는는서서식식

禮曹의依牒을내는데관한일.

本曹가 OO관사의 관문에 의거하여 王에게 아뢰어 批准을 받은 뒤에 사헌부, 사간원에서

이에대한회답을받은것을근거하여행하니下級官司에서도헤아려서OO법에위배되지않

게하고거짓스럽거나가려진일을관장하는경우에는사례를조사하여시행하기바랍니다.

이것은 王의 批准과 사헌부, 사간원의 회답을 받은 것에 의한 것이며 의례히 하는 대로 依

牒을내어상응하고삼가관문을보내니밝내살펴시행하여반드시관문대로처리하여주시

기바랍니다.

上關文

(이하생략)


60

47) 韓國精神文化硏究院譯註『經國大典』, <飜譯篇>, 1985., 286~288쪽.

起起復復依依牒牒을을내내리리는는서서식식..

禮曹의依牒을내는데관한일.

OO년 O월 O일에OO 승지臣OOO가공경스럽게왕명을받을었는바, 전에 OO 品階 OOO

는 OO親喪을당했으나근래OO 긴급한일로인하여起復하여상응하고자하니예조로하여

금알도록하라하셨습니다.

이를위한本曹는王에게아뢰어批准을받은뒤에사헌부, 사간원의회답에근거하여행하

고자하니下級官司에서는헤아려서근거로한바, OO 官員은奪情起復에관계되는사람이니

마땅히 의첩을 내어 예를 살펴 시행하시기 바랍니다. 이것은 王의 批准과 사헌부, 사간원의

회답을받은것에의한것이니있어야할의첩을삼가발급해주시바랍니다.

上關文

(이하생략)

贈遺署經은 각 방면의 지방관이 진상하는 특산물에 대하여 먼저 사헌부에서 점검하고

진상대상이 되는 특산물인지 또는 뇌물의 성격인지를 살펴 동의하는 것이다. 이것은 贈賄

의폐단을방지하고탐관오리의발생을미연에방지하며민폐를덜어주고자하 던것이나

법령으로굳어지지는못하 다.

이상세가지중에서가장중요시되었던것은고신서경이다. 이는관리임명후보자에대하여

내외4조, 처4조와본인자신의지난날의행적을조사하여그인물과문벌의적정여부를검토

하 다. 그절차는三經制를취하여이조, 병조에서사헌부와사간원에세번까지서경을요청

할수있었으며, 그래도통과하지못하면고신을발급하지못하 다.

심사원으로는양사에서각각2~3인이齊會하고, 都事와수령을서경할때에는양사중한쪽

만모여도서경을하 지만나머지관원은양사가함께서경하게되어있었다. 사헌부의감찰에

대하여는먼저소속관서에서흠이없다고판단하여서경하고집무하게한후에양사에서서경하

으며, 감찰이도사나수령으로임명될경우서경을받지않아도되었다.

대관이이유없이서경을지체하는것을막기위하여 50일이지나도록서경하지않는자

는 왕께 보고하도록 되어 있었다. 그러나 고신서경제도는 사무절차의 번잡을 피할 길이 없

어서관리임명의신속을기할수없었고결원보충을지체하게하여인조, 현종때에이르러

이를간소화하 고정조초에이를폐지하 다.


61

○세종때사헌부에서고신에서경하지않은사례

세종19년(1437) 8월에임명받은사람이부적격자이므로고신에서명치아니하 음에도녹

을받아먹었다는이유로태형에처하여졌다. 이에앞서사헌부에서다음과같이아뢰었다.

“공조좌랑崔庵과승문원저작랑柳孝川등은그들의고신에대하여여러번함께모여검

토한 후 서경하지 않고 내보냈음에도, 조금도 반성하지 않고 숙배도 하기 전에 녹을 받아

갔으니 염치가 없습니다. 또 최암은 일이 발각된 뒤에 자수하려고 관청에 고하 으니, 더

욱마음이바르지못합니다. 율에의하면笞 50에해당합니다.”

최암이 뒤에 공조의 당상관에게 복직을 부탁하 다가 또 사헌부의 탄핵을 받게 되어 장

100을더하고고신이회수되었다.

(2) 논박과 탄핵사항

대관은 제좌청의 회의석상에서 감찰기관의 보고와 견문사항을 근거로 하여 군주의 과실,

백관의비위등을탄핵논의하고풍헌에관계되는일에대하여그대책을강구하 다. 그리하

여만약한사람이라도찬성하지않는사람이있어서합의를보지못하는경우에는비록정당

한의논이라할지라도거부권의행사로국왕에게상소하는것을포기하 다.

대관의결의사항에대하여는구두로상소하거나文書로論啓封駁하면군주는그채택여

부를결정지었다. 국가의중대한문제에대하여기어이왕의뜻을움직이려고할경우에는

사헌부는사간원과함께합의한의견을가지고兩司合啓로공동보조를취하기도하 다.


62

사헌부의 서경에 관한『경국대전』의 기록

성종 9년(1478) 홍문관이 설치된 이후에는 三司合啓를 하 고 그래도 목적을 달성하지 못

하는 경우에는 合司伏閤이라 하여 兩司 또는 삼사의 관원이 일제히 궐문에 나아가 엎드려

국왕의 허락을 강청하 다. 이때 양사나 삼사의 요구를 들어주는 것이 군주의 주요한 덕목

으로되어있었다. 반면에대간이오랫동안소신이없이직무를소홀히하 을때에는처벌

을받게되어있었다.

조선왕조에 있어서 모든 권력은 군주에게 있었다. 그러나 대간의 논계사항에 대하여서만

은전제왕권으로서도쉽사리막을수가없었다. 만약대간이논계한것을군주가받아들이지

않으면兩司는동맹파업도단행하 다. 이와같이전제군주하에서제한된부분이나마최대한

의언론권을행사할수있었던것은양반관료제의하나의특성이라할수있다.

대간의 자유로운 언론을 열어주는 것은 전제왕권의 독주를 막기 위해서 다. 반면에 양

사는 논핵의 한계를 넘어서 군주와 재상에 대하여 지나친 간섭을 하는가 하면 대간 상호간

에도 서로 헐뜯고 대립하여 혼란을 가져오기도 하 다. 이럴 경우에 군주는 대간을 인사조

치하는수밖에없었다.

세조나 연산군과 같은 강력한 군주하에서는 대간의 언로는 대폭 제한되었다. 특히 연산

군은대신이대사헌을겸직하게하는겸대간제도를채택하기도하 다. 그러나중종반정으

로 대간의 권한이 다시 복구되고 조광조 등 신진 유학자를 등용함으로써 언론창달을 기하

고특히임진왜란이후에는양사의장이 6조판서와함께정치, 경제, 문화, 외교등각분

야의 중요정책을 결정하는 비변사의 提調를 겸임하게 되어 그 권능은 재상과 같은 정도로

되었다.

『조선왕조실록』에나타나있는사헌부의탄핵기사를몇가지소개하면다음과같다.

① 인재 천거를 잘못한 이조정랑 등을 탄핵

세종 17년(1435) 11월에장물죄를범한李楫을천거한사람을처벌하도록사헌부에서다

음과같이탄핵하 다.

“이즙은 전에 장연현감으로 있을 때 백령도의 國馬 두세 필을 도적질한 사실이 있어 장

물죄로 파직당했던 사람입니다. 그때부터 1주년도 되지 않았는데 지연일현사로 임명하

다가 일이 발각되자 교체하 습니다. 대저 신하가 임금에게 터럭만한 일도 속여서는 안 되

는데 하물며 사람을 천거하는 일이 아닙니까? 이조정랑 安質, 참판 奉礪 및 도승지 辛引孫

등은 파면된 이유를 아뢰지 않았으니 마땅히 형률에 의하여 처벌하여야 하겠습니다. 또


63

황해감사 裵屯과 강원감사 柳季聞은 일찍이 이즙을 천거하 던 사람이니 마땅히 처벌해야

하겠습니다.”

세종이사헌부의탄핵을받아들여그대로처벌하 다.

② 곡식을 횡령한 지방관에게 변상시키고 처벌

문종즉위년(1450) 7월에장령申叔舟가아뢰기를‘주상께서백성의기근을걱정하셔곡

식을 옮겨 진휼하시는데, 李念義가 6,70석을 도용했습니다. 赦宥(왕이 특사령을 내림) 이

전 일이라 치죄할 수는 없으나, 전례에 따라 그 가족을 변방으로 옮기소서”하니, 왕이 재

검토하여 올리라고 말했다. 며칠 후 사헌부에서 아뢰기를“이염의는 목민관으로서 구황용

쌀과 콩을 도적질한 것이 백 석을 넘고 쌀, 콩, 다른 물건을 함부로 소비한 것이오니, 그의

전가족을 함길도 極邊으로 옮기게 하고 도용하고 낭비한 물건은 추문하소서”하니, 왕이

윤허하 다.

③ 장령이 신임 대사헌을 부적격자라고 거부

세종 2년(1420) 3월에 왕이 대사헌으로 임명한 李潑을 사헌부에서 맞이하려 하지 않았

다. 왕이 사헌부 장령 宋仁山을 불러 이르기를“대사헌 이발을 어찌하여 아전을 보내 마중

하지않느냐?”하니, 송인산이아뢰었다.

“이발이과거에사신으로임명되어중국에들어갔을때細布를몰래많이가져와팔려고

하다가감찰의수색을받았습니다. 그는利慾을품어어명을욕되게함이이와같은즉사헌

부의장관으로는부적절합니다.”

왕이말하기를“과거에는금지하는명령이엄하지않았기때문이고, 이발이고의로범한

것이 아니니 그를 마중하도록 하라”하 으나, 송인산은“감히 하교를 받들지 못하겠습니

다.”고대답하 다. 다음날사간원에서도이발이대사헌에 부적절하다고상소하 고, 며칠

후왕은사헌부와사간원의의견을받아들여이발을형조참판으로임명하는한편대사헌으

로洪汝方을임명했다.

④ 사헌부 감찰이 사신 접대비용을 조사

문종즉위년(1450) 8월 19일에사헌부지평趙安孝가사신접대비용에관하여감찰할것

을건의하 다.


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“신 등이 듣건대 접도감과 분예빈시에서 사신의 접대비용을 핑계하고 경기 각 고을이

물선을많이수납하고도함부로사용했다고합니다. 어제예조에서이말을듣고는그장부

를 거두어갔는데, 청컨대 감찰 한 명으로 하여금 그 창고에 몰래 들어가서 그 물품 수량을

알고난후에핵문하도록하소서.”

왕이 재가하여 감찰로 하여금 조사하게 하 는데, 그 결과 예빈시주부 羅洪 가 사신을

접대할물품을함부로사용하 음이밝혀졌다. 그래서나홍부의고신을빼앗고추핵하라는

왕의지시가내려졌다.

⑤ 왕의 수행 관원이 감사로부터 뇌물 받아 탄핵

세종 25년(1443) 2월에 왕이 안질 등에 효험이 있다 하여 온양 온천에 거동하여 3월에

귀경하 다. 이때 왕의 거가를 수행한 관리들에게 충청도 감사가 쌀과 콩 백여 섬을 준 사

실이있었으며, 사헌부지평李宗謙이다음과같이관련자들을탄핵하 다.

“충청도감사가 쌀·콩 1백여 섬을 隨駕한 朝官들에게 주었고, 여러 조관들이 부끄럽게

생각하지 않고 이를 받았습니다. 이 사실을 적발하고는 그들을 국문하도록 명하셨다가 곧

석방하셨습니다. 청컨대끝까지핵실하여벌을과하시기바랍니다.”

왕이 답하 다. “감사가 준 것과 조관들이 받은 것은 모두 예전의 예에 따른 것이었으니

반드시 벌을 주어야 할 것은 아니다. 더욱이 병조당상과 승지 다섯이 모두 이를 범했는데,

만약 벌을 주려면 정부의 모든 관리를 바꾸어야 할 것이고 국가에도 수치스러운 일이 아니

겠는가?”이에 이종겸이 다시 아뢰기를“이것이 비록 예라고 하나 모두 불법입니다. 당초

에 知應使가 事目을 시달할 때‘남몰래 증여하는 자가 있으면 贓物로 계산하여 논죄한다’

고하 는데, 이 일을죄주지않는다면어떻게징계될수있겠습니까? 특히김조와성봉조

는 감사에게 청구하 으니, 다른 사람의 주고받은 죄와는 비교도 안 됩니다”하 으나, 왕

이끝까지허락하지않았다.

며칠후이종겸이다시다음과같이아뢰었다.

“金金兆와 成奉祖는 감사에게 물건을 달라고 요구하여 이를 받았고, 감사 李益朴은 한

지방을 통찰하는 자로서 증여를 함부로 행하여 증여한 곡식이 1백여 섬이나 되었습니다.

그죄를다스려서후세사람을징계하시기를원합니다.”

왕이 답하기를“감사는 예전의 예에 따라서 주었을 뿐인데 어찌 유독 이번에 죄를 줄 수

있겠는가?”하고는김조와성봉조를첨지중추원사로좌천하 다.


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⑥ 대사헌이 토지제도 개선 건의

태조 4년(1395) 4월에대사헌朴經이상언하 다.

“고려 말기에 토지제도가 문란하고 지방 호족들이 토지를 겸병하 는데, 전하께서 토지

의경계를바루고科田과功臣田은경기좌우도의토지만주고軍田은 그밖의道의토지만

주게하 으니, 이는만세에고치지말아야할것입니다. 근일에공신도감이호조의給田司

에 공문을 보내어 원종공신에게 자기고향의 토지를 주게 하 습니다. 대개 토지와 집터를

넓게점령하는것은私田이지방에있기때문입니다. 유사에명령하여모두경기이내의땅

을주게하소서.”

왕이도평의사사에의논케한후사헌부의의견을그대로채택, 시행케하 다.

(3) 기강확립과 민원해소

조선시대의 사헌부는 관원의 근무실태를 규찰하고 각종 국가행사와 회의의 참석여부까

지도 점검하 다. 『세종실록』에 의하면 세종 13년(1431)에 의정이 조회에 참석하지 못한

사유를알리지않았다고하여사헌부지평이서리를잡아와때렸다는기록이있다.

“동짓날에 의정 黃喜가 闕禮에 참석하고 賀禮에는 참석치 못하 는데 사헌부에서 통례

문下吏를불러황희가참석하지못한사유를사헌부에알리지않았다는이유로매를때렸습

니다. 의정부는百官의장일뿐만아니라당상관의進退를사헌부에보고하는일은전례에없

는일입니다.”(『세종실록』권 54)

또한『연려실기술』에 의하면 사헌부의 감찰은 백관을 살피고 검속하 으므로 대사헌이

나재상들도두려워하 다고한다. 만일대소관원가운데회의에병을핑계로참석하지않

으면사헌부에서조사하고죄를논하 다. 특히사헌부감찰은조회때에문반과무반의뒤

에서서관원의무질서를감시하 다.

그리고 禮度監察은 대소 조회나 行幸 때에 수행하는 백관들이 관직서열에 따라 정돈하

는가를살피었고, 祭監監察은종묘·사직·문소전·산릉·삼각·한강·선농등각종제

례행사에파견되어제수의정결여부와제향관원의준비상황, 祭享의의식절차에이르기까

지감찰하 다. 이러한사헌부감찰의직능은조선중기이후까지도계속되었다.48)


66

48) 吳甲均, 앞의책, 68쪽.

한편 사헌부의 임무에“伸寃抑”이 포함되어 있었다. 억울하고 원통한 일을 당한 사람이

우선 해당관서(지방이면 관찰사)에 고소하고, 그래도 억울한 일이 있으면 사헌부에 고소하

게되어있었다.

그래도 해결되지 않으면 의금부 당직청에 설치된 申聞鼓를 쳤다. 신문고를 치면 사헌부

가그사안을왕에게보고하 다. 또한해당관서의판결에불만이있는자는사헌부에상고

할 수 있었다. 상고내용이 합당하면 심의하지만 그렇지 않으면 소장에 사헌부의 도장을 찍

어돌려주었는데이를退狀이라고하 다.

백성이 왕에게 문서를 올리거나 신문고를 친 경우 무고로 밝혀지면 杖 1백, 流 3천리의

형에처하 다. 宗社에관련한사건과불법살인이외의사건으로아전이나복예가소속官

司의官員을고발한경우나관원, 아전또는민간이觀察使나守令을고발한때에는部民告

訴禁止法에저촉되어장 1백에도 3년의형에처하 다.

백관의기강확립과원억해소와관련된사례몇가지를소개하면다음과같다.

① 생원시험 관리 소홀과 대리응시자 처벌

세종 14년(1432) 정월에 漢城에서 생원 시험을 실시하 는데, 응시생들이 몰려들어가는

과정에한명이밟혀죽었다. 사헌부에서그경위를조사하여보고하 다.

“한성참군 權擁·崔秀民 등은 생원 한성시의 응시생들이 문에 들어설 때 질서를 유지토

록 하지 못함으로써 응시생들이 떼를 지어 무질서하게 함부로 들어가게 하 을 뿐만 아니

라, 응시생중朴孝孫이밟혀죽은일이생기게하 사오니, 청컨대그들을장 70대의형에

각각처하게하소서”

왕은이를그대로재가하 는데, 다만권옹은공신의아들이라하여용서하게하 다.

그런데이때대리시험을친사례를적발하 으므로2개월후(3월)에사헌부에서아뢰었다.

“한성시에합격한생도姜汝玉은疑와義두편을지어서그중한편을이미죽은자기의

族兄인 權約老의 이름을 써서 바쳤습니다. 청컨대 응시하는 것을 허락하지 마소서”왕이

사헌부의건의를그대로재가하 다.

강여옥은 평일 꿈에 권약로가 나타나서 탄식하며 말하기를“여옥아, 너는 장차 생원이

될 것이나 나는 평생의 뜻을 이루지 못하 다”하 다. 그 후에도 그런 일이 여러 번 있었

으므로, 강여옥이이상하게여겨이러한잘못을범하 다고한다.


67

② 사헌부 자체 기강 확립

세종 21년(1439) 3월에감찰이사헌부안에서술을마시다가싸운사건이발생하여당사

자는물론이고나머지모든감찰을처벌하 다.

처음에 房主監察(감찰의 우두머리) 許訥이 동료 감찰 金福海와 헌부 안에서 술을 마시다

가 대취하여 술김에 다투고 시비하 다. 그들은 父祖의 관직과 품계를 자랑하다가 말하기

어려울 정도로 욕하고 헐뜯었으며, 허눌이 김복해의 입술을 깨물기에 이르 다. 이에 有司

監察(동료의 불법행위를 규찰하는 감찰) 金理·李師季 등이 사연을 갖추어 본부에 보고하

다.

이에 사헌부에서 탄핵하여 허눌과 김복해는 告身을 빼앗고 형장 80대를 贖 바치게 하

으며, 김이와이사계는笞 50대를속바치게하고, 그 밖의여러감찰들은태 40대를속바

치게하는한편모두를좌천하 다.

또한 사헌부에서 건의하기를“감찰방의 유사는 감찰들이 스스로 정하도록 된 것을 허락

치 말고 사헌부에서 노성한 사람을 골라서‘掌務’라 칭하고 방중의 비위를 규찰하게 하소

서”하 다. 이에대하여우찬성李孟畇이반대의견을제기하 다.

“감찰방의 유사는 그 유래가 오래 된 것입니다. 감찰의 수가 25인인데 대개가 신진의 경

망한 선비로서 公事를 단독으로 처리하고 있으므로, 그 일을 하는 동안에 어찌 옳지 않은

짓을 하는 자가 없겠습니까? 다행히 방주와 유사는 그 임무에 오래 있던 자가 규찰하고 단

속하므로 불법을 범하는 자가 그리 많지는 않았습니다. 만약 방주와 유사를 혁파하면 불법

을범하는자가많아질염려가있으니, 예전대로하는것이낫겠습니다.”

이에왕은이맹균의의견을따르게하 다.

③ 관원의 가정내 사건을 조사

세종 22년(1440) 6월에 좌찬성 李孟畇의 처가 질투로 인하여 집의 여종을 죽인 사건이

발생하 다. 이를전해들은왕이지평鄭孝康을불러속히조사·국문하라고명령하 다.

며칠후사헌부에서아뢰기를“이맹균의처李씨가질투로인하여집의여종의머리털을

자른후때려죽 습니다. 이맹균은그아내의죄악을가리려고고의로죽인정상을아뢰지

않고 죄가 있어 때렸다고 기망하여 계달하 으니, 청컨대 이혼시키고 모두 밖으로 축출하

여 후대를 경계하소서”하 다. 왕이 명하여 이맹균의 관직을 파면하고 둘을 이혼시키는

한편부인이씨의직첩도빼앗은후귀양을보냈다.


68

④ 조회 때 근무태도가 불량한 관원의 처리

세종 5년(1423) 2월에 사헌부에서 계하기를“예문대교 梁鳳來가 조회에서 아뢸 때에 코

를골고침을흘리는등不敬하 으니, 죄주기를청합니다”하 으나, 왕이용서하 다.

세종 7년(1425) 4월에도사헌부에서계하기를“사관李好文이아침조회때에앉아서졸

았으니법률에따라논죄하게하소서”하니, 왕이이를또용서하라고명하 다.

⑤ 아들의 과거시험 합격을 부탁했다가 파직

전 경창부윤 卞孝文이 일찍이 훈련관 제조가 되었는데 그 아들 卞李欽이 정묘년의 무과

에응시하 다. 이때낭관에게청하여맞지않은화살을맞은것으로해달라고하 다가이

사실이 감찰에게 발각되자 변효문은 감찰에게도 묵인하여 달라고 청하 는데 감찰이 듣지

않고사헌부에고하여아뢰었다. 이에의금부에보내그를국문한후에고신을거두고외방

으로유배보내어 구히서용하지말도록조치하 다.

⑥ 원통하고 억울한 사건 : 탐오한 지방수령 파직 건의

梁敬老가 순천부사로 임명되어 다스릴 때에 이속 수십 명으로 하여금 항상 쉬파리를 때

려 쫓게 하 는데, 만약 한 마리라도 눈앞에 나타난다면 문득 이속의 볼기를 치는 등 그의

흉포함이 유명하 다. 문종 즉위년(1450) 5월 21일에 그를 온성부사로 임명하니 사헌장령

河緯地가이의를제기하고파직할것을건의하 다.

“양경로는순천부사로있을적에백성들을학대한폐단 17조목을가지고관할구역의백

성安克守가사헌부에호소하 습니다. 그 중 15조목은자기의원통한사정이아닌까닭으

로조사하지말게하 고, 徵布·濫刑의일은그도에공문을보내어추국하다가마치지못

하 으나, 마침 죄를 용서 받았습니다. 그 후에 의정부에서 아뢰기를‘양경로의 일은 비록

사유를 받았으나, 安克守가 고소한 17조목이 어찌 모두 무고이겠습니까?’하 으므로 파

직시켰는데, 몇달안되어서다시수령으로임명하니이는지나치게가벼이처리한듯합니

다. 또온성은入居하여새로이사간백성이야인들과섞여서거처하는땅이니마땅히관후

하고 온화한 사람이 무휼함이 마땅할 것이며 각박한 관리로 다스리게 하는 것은 적당하지

못합니다. 청컨대양경로의관직을환수하게하소서.”

왕이그건의를받아들여양경로를파직하 다.


69

4. 사헌부의 회계검사

(1) 회계제도와 해유

조선시대에있어국가재정을관장하고있던중앙기관은호조로서, 호구·공부(貢物과賦

稅)·전량(田地와糧穀)·식화(食料와財貨)에관한정사를담당하 다. 이호조의조직은판

적사, 회계사, 경비사등 3사로구성되어있었다.

판적사는가구, 토지, 조세, 부역, 공납, 농잠의장려, 풍흉의조사, 환곡의진대·회수에

관한 업무를 맡았으며, 경비사는 京中의 제반 경비의 조달과 지급 및 왜인의 식량 등에 관

한업무를관장하 고, 회계사는서울과지방의제반전곡잡물의계리와담당관리의교체

시에 해유, 휴흠, 회창, 적몰 등을 관장하 다. 解由란 전임자가 관리하던 물품에 결함이

없을때책임을면제시키는것을말하며虧欠은재고의과부족, 回倉은재고조사에의입회,

籍沒은 죄인의 재산을 몰수하는 것을 말한다. 이러한 점에서 볼 때 조선조에는 회계검사기

구가따로있었던것이아니고호조의회계사에서담당하 다고볼수있다.49)

조선시대에는 통일된 세입세출제도가 없었다. 貢納은 貢案이 있어 稅·役·공물 등을

기록하는 세입예정표가 되었고 세조 때 제정한 橫看 역시 총경비보다는 일부 경상비에 대

한 세출예정표로 사용되었다. 국가세출의 비목과 소요액은 횡으로 열거하 으므로 횡간이

라불 다.

세출의 구조는 왕과 그 일족의 사생활을 위한 왕실비와 관료들에 대한 녹봉, 그리고 권

력지지기반으로상비군과경찰의병기및군량비가큰비중을차지하 고, 그외청나라에

대한 조공 등 외교비, 의창 등 빈민구휼을 위한 사회비, 종묘대사 등 제사비, 성균관 등 관

학지원을위한교육비의지출로되어있었다.

그러나 근대재정과 달리 재정의 세입·세출간의 균형은 이루어져 있지 않았다.50) 조선

시대의각관서경비는그관서에분급된토지의收稅로충당하 고, 부족한경비를국가에

서보충하 기때문이다.

한편 조선시대의 회계검사제도라고 할 수 있는 해유제도는 그 나름의 부패방지장치를

가지고있어그제도를자세히소개하고자한다.


70

49) 片浩範, 『政府會計論』, 법경출판사, 1998, 32쪽.

50) 孫承泰, 「조선왕조의회계제도와감사에관한고찰」, 『계간감사』, 1998 가을호, 72쪽.

관원이 임기를 마치고 교

체될 때에는 전임자가 후임

자에게그소관의재정과물

자를 적은 解由狀을 인계(解

由移關式)하 다. 군자감,

광흥창 등은 보유중인 쌀,

콩의 재고를 점검하여 인계

하여야 하 고 수령은 私庫

의 잡물, 성보, 공해(官衙의

建物), 향교의 옥사, 서책,

제기, 포진등물(펴놓아 진열

한 물건 등)을 모두 기록하

여 인계하여야 했다. 또한

한성부의 관리는 휴흠된 잡

물의 완납여부를 조사하여

인계하여야했다.

이 해유장은 관찰사를 통

하여 호조에 보고하면(解由

牒呈式) 호조의 회계사에서

심계하 다. 이상이없을때는이조에알리고이조에서해유첩(그회계책임을해제하는해유

증명)을 발급하 다. 또한 전곡을 맡은 관사들은 세종 2년(1420) 12월 이래 매년말 출납을

마감한후해유를 3부작성하여호조, 사헌부및당해관사에서각각 1부씩보관하 다. 지

방수령의 경우 회계사의 심계를 거쳐 해유를 발급받고 떠난 후에 또다시 감사가 지정한 관

원과 부임한 신관이 眼同(공동 입회)하여 反庫(현물과 장부의 再對査)를 한 후 보고하는 등

재검사절차를거쳤다.

해유이관식과해유첩정식의서식은다음과같다.51)


71

51) 『經國大典』, 권 3 禮典解由移關式및解由牒呈式條.

물품 인수 인계후 작성한 해유장

<<解解由由移移關關式式>>

(官員의職品에따라牒呈또는平關으로한다)

OOOO 官職에있는OOO의解由에관한일.

當職(본인)은 OO년 O월 O일에 本職을 받아 OO년 O월 O일에 부임하여 사무를 맡았고

OO년 O월 O일에 이르러 교체되었습니다. 이제 근무한 일월 및 잡다한 연고와 관리해 온 물

건의목록을일일이작성(開坐)하 으니자세히살펴보고解由를발급받을수있도록해주십

시오. 이에삼가關文을보내니밝게살펴관문대로처리하여주시기바랍니다.

令開

- 改名의유무

- 實際勤務日數OOO일, 休暇·疾病OO일

- 彈劾된事例유무

- 관리하고있는物件

(이하생략)

<<解解由由牒牒呈呈式式>>

OOO 衙門의解由에관한일.

지금OOO 官職OOO의關文에의하면遜遜遜

이것에 의하면 본 官員의 성명, 赴任日字, 實際勤務日數, 改行하거나 檢會한 것들이 다 본

官員의元狀과같고, 그이외의임기안에실제로겪은일과모든綠故및職責에따라관리중

이던 모든 物件들을 두루 다 마감하여 수를 헤아려 보고 계산해 보아 명백한 物目을 뒤에 目

錄으로작성하여밝힙니다. 이를위하여삼가牒呈하니밝게살펴牒呈대로처리하여주시기

바랍니다.

計開

- OOO년 O월 O일에本職을받아, OO년 O월 O일에赴任하고, OO년 O월 O일에交替,

實際勤務日數OOO일, 休暇釗肇� O O일

- 彈劾된事例유무

- 관리하고있는物件

(이하생략)


72

아직 해유증명을 받지 못한 사람은 비록 특별한 은전에 의하여 봉록을 지급하더라도 다

음 봉록을 지급할 때에는 반드시 해유증명을 확인한 후에 지급하 다. 후임자로서 직접 인

계받을 수 없는 사람은 그 수석 관원이나 같은 임무를 맡은 관원이 인계받았다. 지방이면

관찰사가인근군의수령을시켜인계를받게하 다. 다만중앙관사의경우재고품점검을

행한후 1년미만이면문서만으로인수, 인계하 다.

각 관부의 물품관리관이 전직될 때 물품재고 등을 조사하고 전임자의 책임유무를 판정

하는 解由업무 등은 호조의 회계사가 담당하 고 사헌부 감찰이 임검하 으며 그 밖에 관

제상관직이아닌권설직인어사또는암행어사등이그적정여부등을규찰하 다.

(2) 물품출납과 감찰의 역할

중앙의 전곡아문에서 세곡이나 공물 등을 출납할 때에는 호조의 公文書나 승정원을 거

쳐왕명을받은뒤그承傳帖印으로행하고그출납에는사헌부의감찰이임검하 다. 전곡

을 관장하는 각사의 창고는 매월 초에 호조의 낭관과 사헌부의 감찰이 공동으로 실제 숫자

를조사하여보고하 다.

군자감·광흥창·풍저창 등의물품출납에있어서는사헌부감찰의검사를요청하는‘請

臺’를 하여 검사를 받았다. 매년 연말에 각 관사가 사무를 쉬고 창고를 봉쇄할 때 사헌부

감찰을청하여검사를받도록되어있었는데이것도청대라하 다.52) 각 아문의청대때에

는 2품아문이면 감찰은 서쪽, 당하관은 동쪽에 앉고 3품 이하 아문이면 감찰은 북쪽의 동

에 가까운 곳, 장관은 북의 서에 가까운 곳에 각각 앉았다. 행례와 문서에 서명하는 일이

끝나면 당해 관원과 감찰은 창고에 가서 물품을 점검한 후 창고를 봉쇄하 다. 이때 당해

관원과감찰이각기문서와庫封에모두직함을기록하고서명날인하 다.

사헌부 감찰이 국고출납을 담당하 으므로 대관은 매일 감찰·금리 등이 그날에 집행할

직임을 기록한 분대기에 수결하 고 그 분대기에 의거하여 감찰은 청대한 각 관서에 분견

되었다. 그들은 각기 맡은 관서의 물품 출납을 확인하고 검사하 다. 이들 파견된 감찰을

분대라고도 하 으며, 또한 정기적으로 각 관서는 출납에 대한 감사를 받아야 했기 때문에

월령감찰이라 하 다. 이 월령감찰은 각 관서의 지출과 수납에 책임을 져야 했으므로 만약


73

52) 『經國大典』, 권3 禮典請臺條.

출납에착오가있을때에는책임을졌다.53)

그러나, 이런 월령감찰도 여러 가지 문제점이 노출되었다. 즉 세종 3년(1421) 호조에서

는월령감찰이수시교체되어업무파악이제대로되지못한다는것을지적하고있다.

諸司에 月令監察을 파견하는 것은 본디 6개월마다 교체하는 것이었으나 사헌부에서는 매

일分臺하여임의로교체하기때문에감찰이업무를照管하는데마음을쓰지않으니지금부

터 月令監察을 즉각 바꾸지 말며, 月令監察이 관서의 祿官을 기다리지 않도록 하고, 그 관사

가소관하는모든일을감찰할수있도록해야하겠습니다..

(『세종실록』3년정월조)

감찰은왕에게진상하는예물도감독하 다. 진헌예물의종류, 수량 등은예조에서미리

왕에게보고한후호조에통지하여호조의해당관사에서이를준비하게하 다. 봉낭(封囊

: 禮物을 봉해 싸는 것)하는 날에는 의정부, 6조, 승정원의 장관, 정사, 부사 등과 함께 대사

헌이감독하여봉하게하는등사전감사를철저히실시하 던것이다.

사헌부 감찰은 제례 때 사용되는 포(脯)의 부패 유무도 검사하 다. 조선시대에는 종묘,

녕전, 사직뿐만 아니라 기우, 기청, 기설, 해괴 등 각종 제례가 있었고 이를 봉상시에서

담당하 다. 그런데제례에사용하는포는춘추(필요시는수시)로제조, 보관하 는데, 제사

후에典祀官이감찰과함께포의가운데를꺾어서부패유무를검사하 던것이다.

또한사헌부는연말에회계사의회계문서와증빙서류를송부받아검사자료로활용하 다.

『세조실록』에 의하면 전곡잡물의 출납 등 회계기록은 重記하도록 하고 관리교체시 인수인계

하도록하 으며이를태만히한경우에는왕에게보고하여파면하도록하 다. 즉각사의허

위기록이나부정을방지하기위해중기는 2건을작성하여 1건은해당사에보관하고 1건은매

10일분을호조에송부하도록하 다. 중기의기록은호조의출납명령서에의하고중기내용과

호조의비치문서와항상일치하도록하 다. 또한매 4계의삭(음력 3, 6, 9, 12월)에는회계사

의낭관이그관사를맡은계사를 솔하여중기와호조의문서를일일이대조한후대조필을

표시[爻周]하고녹봉의지급을허가하도록하 다. 연말에는회계문서와증빙서류의목록을3

부작성하여그관사와호조는물론사헌부에도 1부씩송부하도록하여후일검사자료로삼았

다. 『태조실록』에의하면이러한회계문서의보관도중시되어보관장소가화재발생의우려가


74

53) 吳甲均, 앞의책, 68, 69쪽.

있다하여인근민가를철거하도록하 다.54)

지금까지살펴본바와같이사헌부감찰은국고의출납과회계의감사권을가지고있었다.

이와 같은 사헌부의 국고출납에 대한 감사는 오늘날 감사원의 회계검사로 이어졌다고 할 수

있다.55)

(3) 지세와 공물에 대한 회계검사

조선시대에 모든 田地는 매년 9월 15일 이전에 수령이 작황을 심사하여 그 해의 등급을

정하고관찰사에게보고하 다. 관찰사는이를심사하여왕에게보고하 고, 의정부와 6조

가검토회의한후왕의재가를받아조세를정하 다. 그 후 이조세를징수하여다음해 6

월까지상납하도록되어있었다.

농민이 재해가 있다고 허위신고하 거나 공모한 관리가 있으면 제3자가 고발할 수 있었

다. 이로써 허위신고 사실이 확인되면 태 10대에서 장 100대까지 처하고 군에 충원하며,

전지는 고발자에게 주고 공모 관리는 파직하 다. 사찰 소유 전지의 세가 과중한 경작인이

사헌부에 고발할 수 있었고, 조사결과 과중하 다고 판정되면 수납자를 처벌하고 과다 수

납분은납부자에게돌려주는한편적정하게계산된전세는관에서몰수하 다.

지방공납물의 陳省(貢物種類, 제출일자, 수량을 적은 明細書)은 호조에 제출하고, 호조는

대조, 기록한 후 각 관사에 회부하 다. 각 관사에서 지방공물을 수납할 때에는 당해 공물

을 기록한 용지를 감찰이 직접 접수한 후 해당 관사에 송부하 다. 이는 해당 관사에서 과

다 수납하는 일을 방지하기 위한 것으로서 관원 중 초과 수납한 자와 수령 중 민간의 상납

을초과징수한자는형벌로다스렸다.

(4) 회계검사 결과

사헌부는 관리의 기강점검과 직무감찰이 주임무 고 암행어사도 무경험자인 당하관을

임명한결과회계검사기법은그다지발전하지못했던것같다. 또한관찰사등지방관의권

한이 지나치게 비대하여져서 이를 통제하기 어렵기도 하 다. 그 결과 조선 후기에는 삼정


75

54) 손승태, 앞의논문, 72, 73쪽.

55) 吳甲均, 앞의책, 72쪽.

이문란하여전국적으로민란이발생하 다. 고종 31년(1894)에 동학군이제시한건의내용

을 보면 지방행정에 대한 감사의 미흡도 원인 중의 하나라고 말할 수 있다. 동학군이 건의

한주요내용은다음과같다.56)

①軍政, 還穀政, 田政의三政을『大典通編』에의거하여준행할것.

②賑庫(餓民구제용창고)는곧道內의인민의고혈을착취한것이니즉시폐지할것.

③각읍의貪官汚吏는파출할것.

④각읍의衙前任債는일체금지할것.

⑤均田官의陳結농락은生民을괴롭히니폐지할것.

⑥結米는전의大同例대로복고할것.

⑦軍錢은춘추에每戶 1량씩으로元定할것.

⑧어느곳을막론하고보막이[築洑] 收稅는폐지할것.

⑨흉년의白紙徵稅를금할것.

5. 사헌부의 지방 감찰

(1) 행대감찰

중앙관서에서 지방관서에 대한 감찰을 하거나 민중생활을 알아보기 위하여 관원을 지방

에파견한사례는삼국시대부터나타나고있다.

조선시대에도 사헌부의 관원이 수시로 지방에 파견되었다. 그들은 민중생활을 파악하기

위해서도 파견되었지만 일선 행정기관의 감찰을 위해 파견되는 경우도 많았다. 특히 사헌

부에서지방행정을감찰하기위해소속관원인정6품의감찰을파견하 는데, 그들을行臺

또는行臺監察이라고하 다.

태조 초기부터 행대감찰을 파견하 는데 그 파견 목적은 放牧의 감찰을 비롯하여 연해

주·군의염분·어량·수량의감찰, 병선과군기의감시등이었다.

특히정종원년(1399)에는행대감찰을각도에파견하여암행으로왕래하면서수령의득


76

56) 金雲泰, 앞의책, 423쪽.

실과민간의이해관계및억울한일등을염찰토록하 다. 이는암행어사제도의효시로볼

수있다.57)

이와 같은 행대감찰은 처음에는 사헌부에서 파견하 고 그 효과가 컸으나 감찰이 왕권

과 충돌하거나 사회적 물의를 일으킨 사건이 여러 차례 발생하자 세종 원년(1419)에 행대

를 왕의 교지로 임명하여 보내는 것으로 변경하 다. 세종 17년(1435)에 사헌부 장령 黃守

身이 問民疾苦 목적으로 행대감찰을 파견할 것을 건의하 고, 그 해 예조에서도 감찰의 파

견을 건의하 으며, 다음 해에는 의정부에서 수령7사의 실적을 행대가 순찰케 할 것을 계

문하 다. 세종 21년(1439)에 병조는 병선검사를 위하여 불시에 감찰을 파견하자고 하

고, 사간원은의창의허실을규찰하기위하여행대를파견하자고건의하 다. 이와같은대

신들의건의를받아들여왕이교지로여러차례행대를보냈으므로행대파견이제도화되었

고그결과세종 29년(1447)에“행대파견이국가의令典”이라는기록도있다.

그러면 사헌부의 행대감찰이 실제로 지방에 파견되어 구체적으로 어떤 활동을 하 는지

알아보자. 그사례를소개하면다음과같다.

① 지방의 저수지 관리를 소홀히 한 관원 등을 처벌

관개에식견이높아각도에파견되어제방공사를독려하 던판광주목사禹希烈이전라

도로부터 와서 만경현과 함열현 사이에 제방을 터놓아 물을 빼고 고기를 잡은 곳이 있다고

아뢰었다. 곧의금부에명하여그수령을잡아다가按驗하여묻게하는한편사헌부는행대

감찰을 각 도에 나누어 보내어 감사와 수령으로 제방과 창고를 수리하지 않은 자를 규찰하

게하 다.

행대감찰들이 각지에 흩어져 조사하 는데, 태종 17년(1417) 12월에 함열현감 金龜印과

임파현령 韓季復이 제방관리 감독을 소홀히 한 사실이 밝혀졌으므로 각각 태 50대를 속받

아환임시키고, 제방을터놓은사람에게는장 80대를때렸다.

이듬해 1월 17일에도 행대감찰 鄭吉興이“金邁卿 등은 堤堰을 수축하지 않았습니다”고

보고하 다. 제언을 수축하지 않은 책임을 검토한 결과 청주목사 김매경, 청주판관 尹愴,

충주판관 張安之, 진천현감 秦云壽와 죽산현감 金宗瑞도 책임이 있었으므로 각각 태 50대

를때린후환임시켰다. 한편판충주목사韓雍과전청주판관宋褒도탄핵되었으나, 그들은

전임자들이므로불문에붙 다.


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57) 田鳳德, 「暗行御史制度硏究」, 『韓國法制史硏究』, 서울대학교출판부, 1968, 23∼25쪽.

당시의 큰 제언으로는 김제의 벽골제, 고부의 눌제, 익산과 전주 사이의 황등제가 가장

컸고, 그 밖에 함창의 공골제, 제천의 의림지, 덕산의 합덕지, 광주의 경양지, 연안의 남대

지등이있었다. 이들제언의대부분에대하여조선초기에는감찰을보내단속하 으나중

기 이후에는 그다지 관심을 기울이지 않게 되었고, 조선말에는 그 대부분이 무너지거나 막

혀제구실을못했다고한다.(『목민심서』공전 6조)

② 접수된 민원조사를 위해 행대감찰을 파견

대구군 등지에서 불법행위가 자행되고 있다는 풍문과 민원이 접수되었으므로 문종 원년

(1451) 4월 19일에사헌부에서아뢰었다.

“대구군사 李甫欽이 성황당을 짓는다는 핑계로 재목을 잘라다가 몰래 한양으로 운반하

여 일수를 보내 집을 지었으며, 처치사 辛晉保는 창녕의 수령에게 논을 요구하 다 하는데

이런일들은다탐오에관계됩니다. 李澄石은본도의절제사로있을때양산의둔전을점탈

(남의것을빼앗아서차지함)하 다합니다. 또한전라도처치사權孟慶이선군鄭雅를시켜

서 營田을 농사짓게 하 는데 어느 날 직접 세어보고는 거두어들인 것이 모자란다고 때려

서죽 다는민원이들어왔으니, 청컨대대관을보내어핵실하도록하소서.”

왕이승정원의의견을물으니다함께말하기를“모두가탐오에관계되니풍문이라도추

핵할 만합니다”하 다. 이에 왕이말하기를“사유 전에있던 것이라면 推論할 수없고, 이

보흠과 이징석 등의 일은 밝히지 않는 것이 옳다”하고는, 곧 감찰 尹恕를 전라도로, 宋文

琳을경상도로각각보냈다.

경상도행대감찰송문림은같은해(1451) 5월 29일에계본을올려보고하 다.

“지대구군사 李甫欽은 관내에 있는 일수 朴貴山의 本役을 멋대로 면제하여 자기 집안일

을 맡아보게 하 고, 절제사 辛叔晴은 國喪 기간중에 사사로이 군사를 모아 사냥하다가 사

냥군 李生에게 함부로 형을 가해 죽게 하 습니다. 절제사 신숙청과 辛處康, 죽은 판서 辛

引孫의 아내는 모두 산의 官奴婢를 받아 사사로이 사역시켰고, 현감 趙寶仁은 관노비를

사사로이 증여하고 이생이 죽은 사실을 알고도 그 원인을 조사하지 않았습니다. 청컨대 법

에의거죄를주소서.”

그런데 이보흠은 당초 풍문과는 달리 스스로 재목과 기와를 장만하 고 단지 일수 1인을

임의로부렸다는것이므로처벌에서제외하고신숙청도절제사이므로불문에붙이도록왕이

지시하 으며나머지관리들만처벌하 다. 또한관노비는모두元籍으로되돌려보냈다.


78

③ 행대감찰을 보내 기민구제와 구호사업 감찰

세종 즉위년(1418) 가을에는 전국 각지에 흉년이 들어 飢民(굶주리는 백성)이 많이 발생

하 다. 특히그해 9월에강원도평창주변에큰흉년이들었으므로관찰사로하여금기민

을 구제토록 지시하는 한편 감찰 金宗瑞를 강원도 행대로 임명하여 그 일대를 염찰하게 하

다. 강원도행대감찰김종서가염찰후이듬해 1월 6일에장계를올렸다.

“원주· 월·홍천·인제·양구·금성·평강·춘천·낭천·이천·회양·횡성 등지의

기민 729인에게조세를면제해주시옵소서.”

이 장계를 본 변계량이 조세감면은 불가하다고 반대의견을 제기하 는데, 왕이 말하기

를, “임금으로 있으면서 백성이 주리어 죽는다는 말을 듣고도 조세를 징수하는 것은 진실

로 차마 못할 일이다. 하물며 묵은 곡식이 이미 다 떨어졌다고 하니, 창고를 열어 곡식을

나누어 준다 해도 오히려 미치지 못할까 염려되거늘 도리어 주린 백성에게 조세를 부담시

켜서 되겠는가. 더욱이 감찰을 보내어 백성의 굶주리는 상황을 살펴보게 하고서 조세조차

면제를 안해 준다면 백성을 위하여 혜택을 줄 일이 또 무엇이 있겠는가”하면서 장계대로

조세를면제하도록지시하 다.

강원도 행대감찰 김종서는 또 보고하기를, “경차관 金襲

이 흉작을 풍작으로 꾸며 과중하게 간평했습니다”하 는

데, 왕이‘이야말로 토색질하는 놈’이라고 말하면서 사헌부

에엄중히조사하라고지시하 다.

사헌부는이사건을조사하여며칠후(1월 28일)에보고하

다.

“경차관 김습이 아전을 달래어 원주, 횡성, 낭천 등지에

있는 限外田을 都目狀(지방에서 公賤·奉足·戶首 등의 이

름을 기록한 장부)에 줄여서 기록했는데, 이는 사면령이 내

린이후에범한것이니직첩을수탈하고하옥시켜엄중히문

초한후처벌하소서.”

왕이그대로김습을처벌하 는데얼마후(2월 11일)에 토

지의 조세를 줄여 보고한 강원도의 수령들을 사헌부에서 탄

핵하 다.

“행대감찰이열거한바와같이강원도수령인周漢, 柳復中,


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김종서의 씨

許放과 趙摠 등 네 명이 토지의 조세를 줄여서 보고하 으니, 법률에 의거하면 곤장 70대

와 1년반의귀양살이에해당되옵니다.”

왕이모두 2등급을줄여서벌금을받고이번만은관대히용서하게하 다.

④ 임금이 행대감찰에게 조사항목인 사목을 주고 파견

세조 14년(1468) 4월 24일에 왕이 사헌부 장령 鄭慓을 불러서 전교하기를“하삼도의 수

령들이 일이 많음을 빙자하여 불법을 행하는 경우가 있으므로 행대를 보내 규찰하려고 한

다. 그 보낼 만한 자를 의논하여 아뢰어라. 또한 다음과 같이 사목을 주어 보내고자 하니

검토하여필요한것이있으면첨가하여보고하라”하 다.

1. 민간의조세를억지로대납하게한것.

2. 처리가늦어서옥에죄수가많은것.

3. 수령이나만호가탐오한것.

4. 형벌의사용을함부로한것.

5. 함부로역마를탄것.

6. 법을무시하고백성을역사시킨것.

7. 민정과민원을바르게처리하지못한것.

사헌부에서 아뢰기를, “만일 꺼리어 행대에게 숨기는 자가 있을 경우에 당상관, 議親이

나공신이면사전에보고한뒤에추국하게하고 3품이하이면직접처단하게하소서”하니

이를사목에첨가하도록명했다.

며칠 후 사헌부에서 보낼 만한 사람을 추천하 는데 왕이 감찰 金湘을 전라도에, 鄭仁炯

을경상도에행대로각각떠나보냈다. 그러나그들의활동상황에관하여는기록이남아있

지않아알수없다.

⑤ 행대감찰이 지방을 순행하며 조세수납실태를 규찰

원사 韓明澮가 성종 원년(1470) 10월 11일에 행대를 下三道에 보낼 것을 건의하니 행대

감찰두사람을파견하 다. 이때한명회의건의내용은다음과같다.

“전에는 여러 포구에서 전세를 수납할 때에 差使員(중앙에서 파견하는 관원)이 작폐하지

않을까 우려하여 어사와 경차관을 나누어 보내 수납을 감독하게 하 습니다. 이는 좋은 법

이긴하나번거롭고시끄러우며역로에도폐단이있으니차사원으로하여금수납을감독하


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도록하고행대두사람을하삼도에나누어보내어순행하면서규찰하게하소서.”

그런데 중앙관리의 파견으로 폐단이 많이 발생하 으므로 성종 4년(1473) 9월 17일에

조세수납을 관찰사 등이 직접 검찰하고 행대가 불시에 조사하게 할 것을 호조에서 건의하

다.

“각도에서 전세를 받을 때에 낭청[각 관아 당하관의 총칭]을 파견하니 지방에서 그들의

먹을 것과 쓸 물건을 제공하는 폐단이 있고 그 수납에 보탬이 없습니다. 바칠 조세는 이미

차사원을 정해 감독해서 거두었으므로 나머지 전세는 수령이 수납하게 하고 관찰사와 도

사가 친히 검찰하며, 또 불시에 행대를 보내 부정이 있는지를 조사하는 것을 항식으로 삼

으소서.”

왕이이를그대로재가하여시행하게하 다. 이듬해(1474) 1월 23일에사헌부에서아뢰

었다.

“여러 도에서 전세를 거둘 때 계량할 말의 규격을 조작하여 과다하게 징수하는가 하면,

娼妓를데리고다니거나상인과내통하거나하면서남는것을몰래줍니다. 아전도이를기

대어 간계를 꾸미니 백성들이 받는 피해가 많습니다. 청컨대 행대감찰을 보내 규찰하게 하

소서.”

이에 왕이 행대감찰 崔宗漢을 충청도 가홍과 공세곶이 등지의 창고에, 李淑珪를 전라도

의 덕성, 법성, 산 등지의 창고에, 盧鐵堅을 황해도의 금곡포, 조읍포 등지의 창고에 각

각보내어전세수납의불법·부정유무를조사하게하 다.

⑥ 접대받은 사실로 파직당한 행대감찰

鄭旅와元郁이행대감찰로서수원에서회합했는데, 수원부사朴剛生이정여와원욱을蓮

亭으로 맞이하 다. 이때 염소를 잡아 술자리를 마련하고는 기생을 불러 가무하는 한편 활

시위를 벌여 놓고 과녁을 세워 활을 쏘아 재능을 겨루기도 하 다. 사헌부에서 태종 17년

(1417) 윤5월 22일에이사실을적발하고는행대감찰등을처벌하자고청하 다.

“정여와원욱은수령의불법을규찰하는직임을띠고있는자로서농사철을당해禁酒하

는 때에 자기 스스로가 금령을 범해 가면서 도리어 수령과 더불어 음주하고 가무하여 감히

불법을행하 으며, 이는특히행대의뜻을잃은것입니다.

한편박강생은지난번에도이웃고을수령과관내를벗어나안양사에서聚會하여소주를

강권하다가金汶을죽게하 는데아직도개전하지못하 을뿐아니라이번에는사헌부의


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감찰과 더불어 술 마시며 활쏘기를 하 으니, 그 행위는 부당하기 막심합니다. 청컨대, 율

에의하여논죄하소서.”

이 보고를 받은 왕이 박강생은 이미 다른 죄로 벌을 받았다는 이유로 논하지 않기로 하

고, 감찰정여와원욱은파직시켰다.

⑦ 조사를 잘못하여 문책당한 행대감찰

문종 원년(1451) 사헌부에서 각 도에 행대를 나누어 파견할 것을 여러 차례 건의하 는

데왕이下三道에행대한명만파견하라고윤허하 다.

그래서감찰洪澹을충청도와전라도에보냈는데이때왕이특별히명하 다.

“네가가거든큰일만을규찰하여적발할것이고세쇄한것은살피지마라.”

행대감찰 홍담은 충청도 은진에서 현감 李淳伯이 국고의 미곡을 돌려 쓴 사실을 발견하

고는 자세한 사유를 규명치 않은 상태에서 이순백을 하옥하고 고신을 빼앗았다. 홍담은 사

후에이를보고하 는데왕이같은해(1451) 10월 17일에지평文汝良을불러지시하 다.

“지금 행대감찰 홍담의 계본을 보니 각 사람들에게 형장으로 죄인을 때리고 죄를 묻는

데 진실로 차례를 잃었다. 은진현감 이순백이 국고에서 돌려 쓴 미곡의 쓴 곳을 조사해 보

지도않고, 이순백의고신을함부로거두고하옥하여국문하 다. 그잘못한혐의는있으나

대체로사실과다른일이니이를재조사하고홍담을탄핵하여아뢰어라.”

사헌부에서홍담에관하여조사한후며칠후(10월 28일) 탄핵하기를“행대감찰홍담은은

진현감이순백이국고의미곡을돌려쓴사건을국문하 으나쓴곳을묻지않았고, 진술서도

받지않은상태에서마음대로고신을빼앗고가두었으며, 또사건에관련한사람들을함부로

고문하 습니다”하 다. 그래서감찰홍담은태50대에처한후贖을바치게하 다.

그런데 감찰만 처벌하 을 뿐이고 은진현감 이순백은 처벌치 않았으므로 사헌부에서 다

음해 3월에 아뢰기를“은진현감 이순백은 의창의 미곡을 일시 융통하여 출납했는데 비록

죄가 결정되지 않았으나 잘못한 정상은 나타났으니 파직시키소서”하 으나 왕이 윤허하

지않았다.


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(2) 분대어사

분대어사는 사헌부 관원으로서 각 지방에 장기간 파견되어 외관을 규찰하는 기관을 말

한다. 분대어사는고려때서경등지에두었던분대감찰의발달된형태로서문종때분대파

견에관하여여러차례논의가있었다. 그러나분대는세조때에처음으로파견되었는데이

는건국초이래역대군주의사신파견의관례를혁신할계획을가지고세조원년(1455) 11

월에도승지에게분대어사파견의결의를전하 기때문이다.

분대는분대어사, 즉 분사헌부의단축된말이며세조원년 12월에는다음과같은諸道分

司憲府事目을작성하여지방에파견되는어사로하여금준수하도록하 다.58)

分司憲府事目

1. 무릇觀察使와本府에移文(公文)을보내는것은平關을쓴다.

2. 書吏謖刷那記官각 1인씩을동반하여다니되만일몰래다니면서민간에물품을求索(구하

여찾아냄)하거나혹뇌물을받은자가있으면준자와받은자는법에의하여죄를논한다.

3. 守令은 규정에 의하여 禮를 행하는 외에는 감찰과 서로 만나지 못하고, 관찰사는 처음 서

로만나는것과공무로인하여서로만나는것외에는역시서로보지못한다.

4. 수륙의 將帥와守令·萬戶재물을 탐하고백성을침해하는자에대하여는혹은여염에가

서방문하고혹은아전을보내어보고듣고서자세히살피되 3품이하는직접불러서문초

하고, 당상관이상은公緘을내어서문초한다. 가벼운것은곧공무를집행하게하고, 辭證

(소송당사자가 신청한 증거)이 명백한데도 불복하는 자로서 3품 이하는 告身을 거두고 구

금하여추국하고, 당상관이상으로구금하여심문할경우는갖추어서왕의허락을받은뒤

에시행한다.

5. 연루자는관찰사에게공문을보내어잡게되면반드시늦을것이므로역마를내어잡아오

고계문할일이있어도역마를징발한다.

6. 자기의 억울한 일이 아닌 것을 가지고 장수·수령·만호·역승 등의 雜犯을 고하는 것은

듣지말것이다. (『世祖實錄』원년 12월무신[27일])

이 사목에서 주목되는 것은 분대의 수행권을 제한한 점과 지방관과의 접촉을 통제한 점

이다. 이는 관폐를 막고 관기를 확립하기 위해서 다. 또한 이 사목에 의하여 분대는 각도


83

58) 吳甲均, 앞의책, 74∼75쪽. 田鳳德, 앞의책, 39쪽.

에주재하는사헌부의분신으로서당해도의관찰사와본부간의조복문서에는平關을사용

하고 서리·반인·기관을 각 1인씩 대동하며 직무를 공공연히 집행하는 규찰기관임을 알

수 있다. 그들은 수륙장수, 수령, 만호 등 지방관의 민중 탄압 사실을 규찰하고 여염을 방

문하면서조사하되백성들의訴寃은自己寃抑事에한하여처리하 다.59)

그 후 세조 2년(1456)에는 황해도관찰사로부터 황해도분대어사 사헌부 집의 康晋의 규

찰의 부당성을 지적한 상소가 있었고, 2월초에는 강원도분대 具達忠과 황해도분대 康晋의

거핵사목을 들어 평안도 등 각 도의 분대에게 諭書를 보내고 황해도분대를 소환한 사실이

있으므로 이미 각 도에 분대어사가 파견되었던 것으로 보여진다. 그 해 12월에는 각 도 관

찰사에게 보낸 曉民諭書에서 다시 분대어사 파견의 뜻을 밝힌 바 있고, 세조 4년(1458) 2

월에 韓明澮를 하삼도 도순문진휼사로 파견하면서 수여한 어서구황사목에서 기왕에 파견

된분대는모두진휼사의일을도우라고기록된것으로보아분대가이미각도에파견되었

음을알수있다.

세조는 왕권강화의 한 수단으로서 어사를 지방에 분견하여 백성들을 직접 다스리겠다는

의사를 가지고 있었다. 사헌부의 감찰인원만으로는 부족하다고 보아 세조는 兼執義, 兼掌

令, 兼持平이라는 직위를 신설하여 다른 관서의 관원에게 겸직시켜 이들이 어사의 임무를

전담하도록하기도하 다. 이렇게임명된어사만도세조때 65인에달하 다.60)

겸직대관을 분대어사로 파견한 것은 지방관에 대한 규찰사무를 관장하기에는 사헌부 관

원의수가너무적었기때문에다른관원중에서능력있는자를차출하여대관을겸직시키

고어사로서의업무를수행케하는새로운어사제를도입한것이라고할수있다.

조선초에는 지방관의 비위를 규찰하기 위하여 사헌부 감찰을 행대감찰로 삼아 지방에

파견하 으나 세조 때에 이렇게 관품이 높은 대관을 분대로 삼아 각 도에 파견함으로써 행

대감찰에서분대어사로격상하 다.

이때에는 분대어사가 되려면 사헌부 관원이거나 사헌부 관원을 겸직해야 하는 것으로

전통을 삼았다. 그러나 중종대에 이르러 사헌부 관원이 아닌 자도 어사로 임명할 수 있는

길이트 다.61) 그 후어사는사헌부에서전담하는직임에서벗어나조정의관원중에서임

명하게되었고, 어사에게암행을허용하다가결국은‘암행어사’가독립된제도로확립되기


84

59) 田鳳德, 앞의책 38~40쪽.

60) 鄭杜熙, 앞의책, 29쪽.

61) 田鳳德, 앞의책, 16∼17쪽.

에 이르 다. 따라서 조선 후기에는 사헌부 관원이 혹시 암행어사로 임명될 경우에도 사헌

부와는아무런관련이없게되었다.62)

6. 암행어사의 파견

전국 8도와부·목·군·현등총 334개 지역에파견한수령·방백등의임무수행에대

한 감시·감독은 사헌부에서 담당하 다. 그러나 조선시대에는 교통기관이 발달하지 못하

고 여러 가지 제약으로 지방관사에 대한 감독이 철저하지 못했다. 그래서 국왕은 분대어

사를각지방에파견하다가어사를파견하는것으로바꾸었다.

어사는 그 목적에 따라 순무어사, 안집어사, 균전어사, 시재어사, 감진어사, 안핵어사,

독운어사등으로분류하여명칭과같이특정의행정임무를수행하기위하여파견하 던것

이나뒤에는광범위한권한을행사하는暗行御史를임명하여행정을감독하게하 다.

우리나라에 있어서암행어사라는 말은제13대 명종 5년(1550)에 쓰여졌으나 실질적으로

암행어사를 파견한 것은 그보다 앞선 제11대 중종 4년(1509)으로서 중종 때에 어사제도가

본격적으로 시행되었다.63) 그 후 수많은 암행어사가 임명되어 국왕의 성덕을 백성들에게

전달하고, 지방수령·방백들의탐학을방지하 는데, 고종 29년(1892)에 전라도암행어사

로임명된李冕相을마지막으로이제도는없어지게되었다.64)

(1) 암행어사의 임명

암행어사는 시종신 가운데 과거에 급제한 사실이 있는 당하관으로 임명하 고 암행어사

가아닌어사는그자격이일정하지않고당상관이임명된경우가많았다. 당상관이어사에

임명된때에는御史라칭하지않고御使또는使라고칭하 다.

암행어사의 자격은 비교적 엄격히 유지되다가 고종 23년(1886)에 암행어사를 초계(抄啓

: 적임자 명부의 捧呈)하도록 하면서 품계의 여하를 묻지 않게 되었다. 실례로서 당상관인


85

62) 吳甲均, 앞의책, 78쪽.

63) 田鳳德, 앞의책, 64∼66쪽.

64) 張潤植, 『朝鮮暗行御史制度의硏究』, 高麗書籍株式會社, 1959, 24쪽.

趙秉老가 경상도 암행어사에 임

명된 사실이 있었고, 과거에 급제

하지 않은 사람으로서 인조 17년

(1639)에 음관인 洪茂績이 암행어

사에 임명되었으며, 고종 때에도

음관인 徐經淳, 趙秉老 등이 암행

어사에임명된사실이있었다.65)

처음에는 암행어사를 국왕이

단독으로 임명하 다. 선조 3년

(1570)에 왕이 대신들에게 어사

적임자를 천거하도록 지시하자

당시 대신 權轍 등은 어사를 대신

들이 천거한 전례가 없다고 하여

천거하지 아니하 다.66) 그 후에도 국왕이 단독으로 암행어사를 계속 임명하다가 후에 대

신에게암행어사를추천하게하는薦用政策이실시되어국왕이극비로단독임명하는경우

와대신의천거로임명하는경우가병용되었다.

암행어사의 임명은 牌招와 抽木生의 절차를 거쳐 봉서, 사목, 마패, 유척을 친수하는 것으

로 이루어졌다. 패초는 국왕이 암행어사로 선정된 사람을 어전에 소환하는 절차이고, 추생

은 암행어사가 암행염찰할 지역을 결정하는 것이다. 국왕은 봉서와 사목에 임명사실과 임

무, 암행조건, 관할구역을기재, 봉하여마패[發馬牌], 鍮尺과함께직접주거나사적으로

저급한궁내관리인武監또는司謁등을암행어사의사저에보내 지를내려임명하 다.

당시 교통기관으로는 국내 각지에 역이라 칭하는 관청을 두고 공무상 편의를 제공하고

자일정수의역마를두었다. 어사는소지한마패에조각된수량만큼역마를징발할수있었

다. 어사에게수여된마패는시대에따라 1마패, 2마패, 3마패등으로서로달랐고, 고종시

대에는 2마패를 주었다. 유척은 오늘날 6촌 5분에 해당하는 순구리제로 된 잣대이며 당초

에는주척이라고하 다가六典條例에서유척이라규정하 다.

암행어사는임명과동시에출발하 다. 봉서표면에초기에는“入境開見”또는“入道開見”


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65) 張潤植, 앞의책, 26∼27쪽.

66) 柳子厚, 「暗行御史考」, 『韓國學硏究叢書(I)』, 成進文化社, 1971, 370쪽.

암행어사에게 수여한 封書와 馬牌

으로 썼고, 正祖 이후에는“至南大門外開見”또는“至東大門外開圻”등으로 썼으므로 그

내용을임지에도착한후또는서울을벗어난후에야볼수있도록하여임무와암행지역의

사전누설을방지하 다.

(2) 암행어사의 임무

암행어사는임명을받을때에수여받은봉서와사목에명시되어있는사항을조사한후,

임무 종료시에 사목사안을 서면보고, 즉 서계하 다. 사목 이외의 탐문사항이 있을 경우에

는구두또는별단으로보고하 다.

왕은 염찰사항, 즉 사목을 친필로 암행어사에게 수여하 는데, 세조 8년(1462)에 8도에

분순어사를 파견할 때에는 賚去事目에 따라 행정감독을 시켰다. 그 후 암행어사의 事目은

왕의취향, 관심사항, 시대등에따라그내용이정하여졌다. 이사목으로숙종 7년(1681)의

備局於例授節目外의 更加條目, 정조 7년(1783)의 8도어사 賚去事目, 그 후의 지역별 추가

사목등이남아있다.67)

조선 초기에는어사의조사항목을수령의 7事(地方守令의任務 : 農事와養蠶을성하게하

고, 戶口를 늘리며, 學校를 일으키고, 軍政을 닦으며, 負役을 고르게 하고, 訴訟을 簡明하게 하

며, 奸猾을그치게할것) 거행여부와백성을침학한사례및실적허위보고유무등으로비

교적 포괄적으로 정하는 한편 증거가 명백한 자는 가두고 국문 또는 신문하도록 어사의 권

한을규정하 다.

암행어사제도가 발전함에 따라 사목이 더욱 구체화되었다. 조선 후기에는 3정(田政, 軍

政, 還穀)의 문란과 관리들이 근무실적을 조작하는 것 등 비위유형을 구체적으로 나열하여

염찰하게 하 다. 그리고 효행과 청렴이 뛰어난 자를 포상하고 자식 없는 노인과 고아 등

의지할곳없는사람을찾아위문할것도아울러요구하 다.

암행어사를임명할때에는 1개군에서 2~3개도또는 8도등으로그활동지역을지정하

여 명령하 다. 암행어사는 지정된 지방과 통과하는 지방의 관서와 수령, 방백들을 규찰하

는것을임무로하고있다. 만일다른지방에사건이있더라도복명대상에서제외되며다만

국왕에게그사실을상주할수있을뿐이었다.


87

67) 黃鎬仁, 『朝鮮의三司와暗行御史』, 正文社, 1988, 36∼46쪽.

한편 8도 도어사를임명한 사실은전혀없었고, 경성에서의 출도사례로는고종때경기

도암행어사趙秉式이남대문출도를강행한사례가한번있을뿐이다.

(3) 암행어사의 권한행사 방법

암행어사는신분을감추고변장, 잠행으로민정을살피고정보를수집하 다. 만일 수령

등의불법, 비리사실이탐지되면출도를행하여그신분을밝히고직무를개시하 다. 어사

가 군청에 출도할 때에는 부하나 역졸을 지휘하여 군청3문에“暗行御史出道”를 소리치게

하 다. 군청에서는 수령을 제외한 모든 직원이 암행어사를 맞이하 다. 암행어사가 들어


88

[분순어사뇌거사목과암행어사갱가조목비교]

세조 8년 : 賚去事目 세종 7년 : 更加條目

○`播種과 灌漑를 살펴서 제때 파종치 않은 자와 거짓 파

종한 현상을 한 자가 있으면 守令을 가두고 국문할 것

○`수령이 七事를 거행하는지 여부를 糾理하고 百姓을 효

유하는 諭書와 호조에 내린 傳旨의 禁令 조건을 규리

할 것

○`水陸將帥와 守令, 萬戶, 察訪 등이 탐묵하고 백성을 침

학하는 것은 諸邑巡行만으로 다 알 수 없으니 여염에

묻거나 아전을 보내 듣게 할 것

만일 犯한 자가 있으면 3품 이하는 本府訴訟者의 예

에 따라 국문하고 堂上官 이상은 公文을 이용하여 핵문

할 것

증거가 명백한데도 불복하는 자는 3품 이하는 告身을

거두고 가두어 국문할 것이고, 당상관 이상은 啓達하여

윤허를 받을 것, 辭連人으로서 실정을 말하지 않는 자

가 있으면 즉시 곤장을 치며 신문할 것

○`전항의 水陸將帥, 守令, 萬戶 등의 탐묵, 백성을 침학

한 것과 자기의 원통한 사건에 대하여 백성들이 고소

하도록 허용할 것

○`分臺가 세쇄하고 긴요치 않은 일을 거핵하면 민간을

소요케 할 뿐이니 작은 사건은 규리하지 말 것

○`감사로서 자신을 단속하여 간결하게 하지 않거나 黜陟

을 공정하게 하지 아니한 것

○`곤수로서 군졸을 침학하여 자신을 살찌게 한 것

○`문인·무인으로서 재주가 침체되었거나 억울하다는 여

론이 있는 것

○`倫理나 常道에 어긋나고 民俗을 무너뜨리는 것

○`유언비어를 퍼뜨려서 백성을 미혹시키는 것

○`위협해서 내몰아 사사로이 民力을 사역시킨 것

○`수령으로서 人倫의 大罪를 덮어 두는 것

○`억울한 옥사를 伸理하지 못하게 한 것

○`수년간 滯獄된 것을 오랫동안 처결하지 않은 것

○`토호로서 농장을 넓게 점유하고 田結을 속인 것

○`良女를 겁탈하거나 人戶를 사사로이 사역하는 것

○`戶首로서 民結을 많이 점유하고 요역을 갑절이나 징수

하는 것

○`완악한 향리로서 공관을 속이고 횡포하는 것

○`진상하는 물건을 防納하고 후한 이익을 거두는 것

○`州縣의 將官과 色吏로서 軍兵을 討索하는 것을 엄히

懲治할 것

○`효행과 청렴이 뛰어난 사람, 賤人으로서 지극한 행실

이 있는 자를 포상할 것(이미 죽었다 하더라도 그 자취

를 드러내 줄 것)

○`환과고독으로서 가난하고 의지할 곳이 없는 자, 土民

으로 1백 세 이상 된 자를 특별히 방문할 것

오면수령은관복을착용하고배례를한다음동헌을내놓고보통직원실로옮겼다. 수령을

규탄할필요가없는때에는직무수행을위하여동헌을사용하겠다는취지를수령에게통지

한후은 하게동헌을사용하는것이상례 다.68)

어사가 출도하면 文簿를 사열하고, 倉庫를 조사하며, 寃獄을 심리하고, 죄인의 죄를 다

시 묻는 등 수령의 업무에 대한 적정여부를 확인하 다. 불법 사실이 발견되면 불법문서를

현착후封庫대상이면봉고를행하고이를관찰사에게통보하며, 왕에게書啓하는한편罷

職하는 등 여러 단계를 거쳐서 처리하 다. 불법문서의 현착은 불법사실을 입증하는 문서

에 수령의 踏印을 받아 물증을 확보하는 것이다. 봉고는 창고에 봉인하는 것으로‘封庫’라

고 쓰고 마패를 답인하여 庫門에 첩부하 다. 봉고대상이 아니면 불법문서 등을 받아 돌아

와서계하 고, 왕이이를의정부나해당관사에내려보내처리하도록하 다.

재정에 결손이 있으면 군청의 창고를 폐쇄, 봉인할 수는 있으나 그것을 검속, 처분할 수

는 없었다. 암행어사가 수령으로 하여금 집무를 집행하지 못하게 하 을 때 이방은 상급관

부인 관찰사에게 보고하여 그 지휘를 받았다. 관찰사는 근처 군현의 수령에게 겸직을 명하

고 이조에 그 전말을 보고하 다. 이조에서 암행어사의 처리가 정당하다고 인정되면 당해

수령은 파직처분을 받았다. 암행어사는 임무를 마친 후 서계와 별단 각 1통을 작성하여 왕

에게 보고하 다. 서계에는 전·현직의 관찰사·수령의 비위와 치적을 구체적으로 기록하

고 별단에는 자기가 견문한 민정, 군정의 실정과 숨은 의담이나 열녀, 효자의 행적 등을

기록하 다.69) 어사가 서계로 재물을 탐하는 관리라고 논핵받은 자는 관찰사가 직접 검사

한후그결과를왕에게보고하고다른조사관에게조사를위임할수없었다. 혹 조사가미

진하거나빠진것이있고그내용이중대하면의금부에覆啓하여다시검사하 다.

암행어사가 오판하여 폐해를 초래하는 경우도 있었다. 숙종 2년(1676)에 암행어사 李寅

煥이 오판으로 체포되어 신문받은 일이 있다.70) 또한 숙종 25년(1699)에 이조판서 申浣은

어사들이 경내를 지나면서 한두 사람의 말만 듣고 왕에게 서계를 올리는 폐단이 있으니 두

루 물은 후 서계하고, 하리의 날인만으로 보고하지 말고 수령의 날인을 받아야 하고, 사실

과 다르게 보고한 어사의 책임을 물을 것을 건의한 사실도 있다.71) 그 후 조는 어사들에


89

68) 張潤植, 앞의책, 42쪽.

69) 丁時采, 앞의책, 203쪽.

70) 張潤植, 앞의책, 47, 48쪽.

71) 柳子厚, 앞의책, 373쪽.

게증거문서를포착한뒤봉고를시작하도록지시하 다.

(4) 암행어사의 활동지원

암행어사의 여비에 대한 명백한 규정은 없다. 다만 성종 때 옥당의 한 사람을 암행어사

로 임명하면서 行資(여비)를 넣은 상자를 私邸에 보냈다는 것과 경종 2년(1722)에 승지 李

明翼이 상주한 바에 의하면 앞서 말한 바와 같은 예에 따른다는 기록이 있을 뿐이다. 고종

시대에도 이에 관한 규정이 없었으며 때로는 지급하고 때로는 지급하지 아니하는 등 일정

하지아니하 다.72)

이처럼암행어사가 1~2개월지방에가서염찰하 음에도, 소요되는여비의지급이불규

칙적이었고, 지급하 다고 하더라도 매우 부족하 다. 그래서 어사는 음식 등 필요한 생활

물자를현지에서빌거나인근수령들에게서얻는등의방법으로해결하 다.

숙종 13년(1687) 10월에 경기어사로 임명된 金儁相은 생읍에서 염찰도중 노자와 양식을

받은후그지역의정사가훌륭하다고보고하 으므로파직된후엄중추고되었다. 이와같

이 염찰지역에서 양식 등을 받는 것은 엄격히 금지되어 있었으므로 암행어사는 여비부족

등고충이많았다.

특히 암행어사는 국왕이 직접 임명하 고 지원할 기관을 지정하지 않았기 때문에 그들

이 활동하는 데 어려움이 많았다. 명종 39년(1563) 4월에 전라도 암행어사 洪亮漢이 태인

현에 이르러 중대한 불법사실을 인지한 후에 갑자기 죽었고, 순조 22년(1822) 6월에 청북

암행어사 任俊常이 강계부에 이르러 갑자기 설사와 구토를 하다가 죽은 사실이 있었으나

모두원인을밝히지못하는등암행어사의지원과관리체제가미흡하 다.

(5) 암행어사의 실제 활동 사례와 한계

조선시대에 암행어사제도는 300여 년간운 하 으나감찰방법이나 지원이체계화되지

못하여어사개인의능력에의존함으로써항상그한계점을드러내고있었다.

암행어사의애로사항을사례별로몇가지소개하면다음과같다.73)


90

72) 張潤植, 앞의책, 46, 47쪽.

73) 임병준, 「조선시대암행어사제도의교훈」, 『계간감사』, 1998, 34∼41쪽.

① 수감기관의 비협조로 감찰 못함

중종 31년(1536) 5월에 충청도어사 金益壽가 비인현에 도착하 는데 성문을 닫고 들여

보내지 않았다. 어사 일행임을 밝혔음에도 끝내 열어주지 않았다. 하는 수 없이 인근 공주

로 향했는데, 길이 멀어서 밤이 깊은 이경에 도착하 다. 감 까지는 10리 거리가 남았을

때횃불을가져오라고하 으나응하는자가없어서어두운속에그냥갔다. 감 에이르러

어사의 출도를 알렸으나 와서 문안하는 자가 없었으며 목사와 판관도 나타나지 않았다. 어

사는 말을 타고 다니느라 피곤한데다가 밥 먹을 겨를도 없어서 기갈이 심했으나 그대로 밤

을새웠는데아침도역시굶을수밖에없었다.

② 암행어사에게 고소한 사람에게 보복

○중종 11년(1516) 여름에 평안도문폐어사 洪彦弼에게 선천군 고을 백성 가운데 군수의

비행등폐단을고하는자가있었다. 그런데막상선천에가서이를조사하려고하니고

한 사람은 옥에 갇혀 있고 다른 백성들은 도피하여 만날 수 없어서 폐단의 사실여부를

조사할수없었다.

왕이 이 보고를 받고는 노하여, “어사들이 폐해를 물을 때 도피하고 말하지 않는 것은,

수령들이 고소한 사람들에게 나중에 보복하기 때문에 그 후환을 두려워하기 때문이다”

하고는선천군수를잡아다추고하게하 다.

○정조 11년(1787) 4월에 경상우도암행어사 李書九가 상주목사 沈基泰의 불법행위를 적

발하여보고하니, 심기태를파직하고곤장을때려먼지방으로유배하 다. 심기태의친

척인경상감사李祖源이이에앙심을품고어사에게진술한서리와기생등을잡아다형

장을치고한해가넘도록가둔사실이있다.

③ 암행어사에게 앙심을 품고 나중에 보복

인조 16년(1638) 9월에 전라도암행어사 李火圭는 염찰결과 나주목사 具鳳瑞의 불법을

적발하여처벌을건의한사실이있었다.

그 후 이계는 선천부사로, 구봉서는 그의 상관인 평안감사로 각각 임명되었는데, 명나라

배에 쌀 등을 지원한 사실과 관련하여 이계가 인조 20년(1642) 10월에 청나라에 붙잡혀갔

다가돌아왔다. 이때 평안감사구봉서가장계로“이계가청나라의용골대진 에서국익에

배치되는 발언을 하 다”고 보고하 다. 조정에서는 이계를 역적으로 인정하여 그의 아비


91

李晉英와아들李國均과함께 3인을처형하 다.

그 후 숙종 원년(1675) 11월에 이계의 손자 李銑이 이는 구봉서의 모함에 의한 것으로서

억울하기 그지없다고 상소하 다. 의금부에서 조사결과 역적으로 인정한 것은 억울하다고

결론짓고이계의아버지李晉英의벼슬을돌려주었다.

그러나 3대가 일시에 죽게 된 것은 돌이킬 수 없는 일이었으니 안타까운 일이었다. 한편

구봉서는앙심을품고죄를저질 음이분명한데도응징되었다는기록은없다.

④ 즉시 처벌치 않고 보고했다고 암행어사를 문책

정조 19년(1795) 4월에 호남암행어사 李羲甲이 나주에서 진휼 잘못으로 굶어죽은 사람

이 많이 발생한 사실 등을 인지하고도 출도를 하지 않고 돌아왔다. 이에 왕이 노하여 즉시

돌아가다시조사하게하 다. 그런데그는조사결과 64인이나죽는등불법사실이중대하

므로목사趙時淳을봉고해야한다고왕에게보고하 다.

이때 왕으로부터“봉고할 만하면 암행어사가 봉고할 것이지 왜 보고하고 봉고하려 하느

냐”고엄한질책을받고파직되었다.

⑤ 사소한 잘못을 이유로 암행어사를 문책

○숙종 18년(1692) 2월에 충청좌도암행어사 金文夏가 별도의 별단을 작성치 않고 하나의

별단에추생지외의수령에관하여도기록하 다는이유로, 전라좌도암행어사李臣頁晩

은 당시 염찰대상에 해당치 않는 수사를 파직하도록 계문하 다는 이유로 각각 파직하

다.

○숙종 32년(1706) 6월에는 전라우도암행어사 李喬岳이 죄사한 張희빈의 관작을 서계에

기록하 다는이유로파직하 다.

○ 조 42년(1766) 7월에강원도암행어사洪檍이올린서계에‘모년’이라는두 자를사

용한것을왕이불쾌하게생각하고는홍억을관리로임용하지말라고지시하 다.

○정조 원년(1777) 10월에 관서암행어사 沈念祖가 많은 불법과 비리를 적발한 후 수령 2

인의 파직과 제도개선을 건의하 는데, 관찰사의 처벌을 건의하지 않았다는 이유로 파

직하 다.

○정조 3년(1779) 6월 남암행어사黃昇源은많은폐단을적발하고많은수령등을처벌

하도록건의하 는데, “부임시기가비슷한수령가운데불공평한것이있는것같고, 넓


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은지역이므로보고되지않은병폐가있는것같다”는막연한이유로파직하 다.

암행어사가 제도개선을 건의하 으나 중앙에서 묵살되는 경우가 많았다. 조선 후기에는

특히 전정, 군정, 환곡의 삼정이 대단히 문란하고 불법이 만연하여, 암행어사가 이 사실을

보고하 으나제대로중앙정책에반 되지않았다.

조 22년(1746) 3월에 삼도암행어사 吳彦儒가 음죽·죽산 고을의 군적이 소루한 것을

보고하 다. 당시 군정이 도망하거나 죽은 경우에는 군적을 정리하여 군포를 면제하여야

함에도 그 군포를 친족이나 이웃에게서 받아들이는가 하면 어린아이[黃口]를 대신 군적에

올려 받아들이는 폐해가 전국적으로 만연되어 군정의 문란이 극심하 다. 군정이 얼마나

문란하 는지다음실화를보면실감이날것이다.

“蘆田이라는 마을에서 어떤 사람이 아들을 낳았다. 그런데 낳은 지 사흘 만에 병적에 올려

지고군포를내라고독촉하더니, 마을이장이군포대신그집의소를끌어갔다. 이광경을본

그집남자가칼을집어들고방안으로들어가서‘이것의죄이다’하면서자기음경을끊어버

린후그자리에쓰러졌다. 그의아내는통곡하면서끊어진음경을싸가지고현청으로찾아가

서하소연하 다. 그런데그때까지도그음경에서붉은피가흘 다고하며, 문지기는여자를

문안으로들이지않고자진땀을뺐다한다.”(『목민심서』, 병전 6조)

이는병역의무자보다군인정수가많은지방에서는부득이한일이었다.

그 밖에전정과 환곡등에서도 제도개선이 필요한것이많았다. 그러나의정부와 6조에

서는제도개선보다는책임전가에급급하 기때문에암행어사들은마치부패한관리를찾

아처벌하는것이가장중요한임무라고생각하는경향이있었다.

이렇게부정비리가 발생하기쉬운조세체계, 물자출납체계, 회계체계등각종제도는개

선하려고하지않고부정비리등의문제를특정지역이나말단조직에서찾음으로써근본적

인해결책마련이불가능하 다.

암행어사의제도개선건의를묵살한사례를하나만소개한다.

정조 19년(1795) 5월에호남암행어사鄭晩錫은삼정등의문제점 26가지를별단에자세히

기록하여보고하 는데, 왕이비변사에내리니비변사에서는그중사소하거나지엽적인것만

시정하고 나머지는 방치하려고 하 다. 그래서 왕이 성실하게 검토하여 개선하라고 다시 지


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시하 다. 며칠후비변사에서는암행어사가세쇄한일을너무많이지적하 다고하면서그

를처벌할것을건의하 다. 그결과제도개선없이흐지부지되고말았다.

7. 조선시대의 훌륭한 대관과 암행어사

조선시대 사헌부 관원과 암행어사는 과거에 장원급제하거나 청렴 강직한 인물들이 주로

임명되었다. 혈기왕성하고 비분강개한 성격의 20대~30대의 홍문관, 성균관 등을 거친 관

원이 많았고, 과거에 갓 급제한 인물을 암행어사로 발탁하여 보낸 경우도 많았다. 조선초

기에사헌부관원에임명된사람의경력을보면얼마나훌륭한인물들이대관으로활동하 는지

짐작할수있다.74)

[조선초사헌부관원명단과경력]


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인 물 연 대 대과급제 연령 약력 및 대간배임 연령 비 고

金宗直 1431∼1491 29 승문원, 감찰(30대) 文名大振, 戊午追禍

金安國 1478∼1543 26승무원, 홍문관, 지평(30대),

장령(30대), 대사간(30대)

剛直不撓, 重試合格進士

제1(33세)

李 1480∼1533 25 감찰(20대), 홍문관, 사간(30대) 壯元及第, 乙酉被禍

趙光祖 1482∼1519 34성균관, 감찰(30대), 정언(30대),

대사헌(38)

慷慨大志, 進士 제1(29세),

己卯被禍

金淨 1486∼1521 22정언(20대), 홍문관,

대사헌(30대)壯元及第, 己卯被禍

李彦迪 1491∼1553 23승문원, 지평(35), 장령(30대),

사간(39), 대사헌(40대 이후)自修成功, 性理學者

李滉 1501∼1570 34승문원, 정언(30대), 지평(30대),

장령(40대 이후)進士 제1(28세)

李珥 1536∼1584 26호조좌랑, 정언(30), 지평(33),

사간(37), 대사간(39), 대사헌(46)九度壯元郞

74) 李洪烈, 앞의책, 23∼25쪽.

그들가운데인품이남다르고널리알려진인물몇분의행적을아래에서소개한다.

① 위훈삭제 사건으로 죽음을 당한 대사헌 조광조

趙光祖(1482~1519)는 중종 5년(1510) 사마시에장원으로, 증광문과에을과로각각급제

하여 전적·감찰·예조좌랑을 역임하 다. 그는 이때부터 왕의 두터운 신임을 얻었다. 중

종 13년(1518년) 11월 대사헌에 제수되었는데, 이듬해에 연산군을 축출할 때 공을 세운 사

람즉靖國功臣이잘못책정되었고, 공신인원이너무많으므로이를조정하고대부분의僞

勳을삭제해야한다고주장하 다.

2~4등공신중 76인의훈작이삭탈당하기에이르 으므로이문제는훈구파의강한반

발을야기시켰다. 洪景舟·南袞·沈貞이敬嬪朴氏등후궁을움직여왕에게신진사류를무

고하도록하 다.

대궐 나뭇잎에 과일즙으로‘走肖爲王’이라는 자를 써 벌레가 파먹게 한 다음에 이를

왕에게바쳐의심을조장시켰다는말도있다. 한편, 홍경주등은비 리에왕을만나“조광

조일파가당파를조직, 조정을문란하게하고있다”고탄핵하 다.

이에 평소부터 신진사류를 비롯한 조광조의 도학정치와 과격한 언행에 염증을 느껴오던

왕은훈구대신들의탄핵을받아들여조광조를능주에유배하 다가처형하 다.

② 한때 암행어사로 파견된 목민심서 저자 정약용

정약용(茶山, 1762~1836)은 1789년에식년문과에갑과로급제한후검열, 지평, 수찬이

되었다가 정조 18년(1794) 11월에 경기의 적성, 마전, 연천, 삭녕에 암행어사로 파견되었

다. 그는암행활동을마친후에보고하 다.

“전연천현감金養直은마음대로환곡을나누어주고재결을도둑질해먹었으니그죄를

유사에서 조사하여야 하겠습니다. 전 삭녕군수 康命吉은 화전(火田)에 지나치게 세를 물리

고향임들에게뇌물을받았으니, 비록체차되어옮긴지오래되었으나죄주지않을수없습

니다.”

좌의정김이소가이에대해검토한후왕에게보고하여각각처벌하 다.

정약용은그후동부승지, 곡산부사등을거쳐형조참의로되었다가 1799년천주교문제

로탄핵을받자사직하 다.

1801년 신유박해 때 포항 장기로 유배되었다가 강진으로 옮겨졌으나 그는 낙담하지


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않고 학문에 전념하 다. 1818년에 풀려나와 고향에서 저술활동으로 여생을 보냈는데, 저

서로목민심서, 경세유표, 흠흠심서, 마과회통등유명한것이매우많다.

③ 전설적인 암행어사 박문수

朴文秀(1691~1756)는 1723년에 증광문과에 급제하여 여러 벼슬을 거쳐 병조정랑에 올

랐다. 조 3년(1727)에 ·호남지방에큰흉년이들었는데, 남암행어사에임명된박문

수는 탐관오리를 징계하는 법을 엄중히 할 것을 청하고, 경주의 量田(논밭을 측량함)에 관

하여의문점이많다고보고하여, 그지역을집중적으로암행염찰하 다.

염찰활동을마친후돌아와 조 4년(1728) 3월 10일에 남의절수(折受 : 토지대장에없

거나버려진땅을관에신고하면그에게경작하게하고지세를받음)를파할것을청하 다.

또한아뢰기를, “자인현감南國翰은지식이밝지못하고술을좋아하는지라아전들은좋

아하나 백성들은 원망하고 있습니다. 대구판관 尹潚은 사람과 관직이 걸맞지 않고 전혀 일

을모르며, 울산부사李萬維는혼미하여일을보살피지못하니모두파직하소서, ₩₩₩₩₩₩ 이

하생략 ₩₩₩₩₩₩.”하니, 왕이이를받아들여모두파직하 다.


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다산 초당(전남 강진)


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박문수는 이듬해 이인좌의 난 때 경상도관찰사로 발탁되었고, 1730년에는 호서어사로

나가 기민 구제에 힘썼다. 그리고 벼슬이 올라 호조참판, 도승지, 병조판서 등을 역임했는

데, 1741년에함경도진휼사로나가경상도곡식 1만섬을실어다기민을구제하 다. 그후

호조판서를 역임하고 벼슬이 우참찬에 이르 다. ‘암행어사 박문수 설화’가 많이 전해져

오고있으나어느것이진실인지는알수없다.

z ¶ & D E

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