Что такое эффективная Что такое эффективная государственнаягосударственная

миграционная политика?миграционная политика?

Зимняя школа РСМД «Миграция в глобальном мире»Москва, Виноградово, 31 января – 7 февраля 2012

______________________________________________________________

Ивахнюк И.В.доктор экономических наук, профессор,

кафедра народонаселения экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова ivakhnyuk@econ.msu.ru

Актуальность темыАктуальность темы

Цитата:

«Нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства… Критерий миграционной политики заключается не в ее жесткости, а в ее эффективности.»

В.В. Путин Известия, 23 января 2012 г.

План лекцииПлан лекции

1. Что такое миграционная политика (МП)?

2. Государство как субъект МП. Негосударственные субъекты МП

3. Из истории МП

4. Инструменты современной государственной МП. Опыт стран въезда и выезда

5. Современная российская МП

6. Новая Концепция государственной миграционной политики РФ (проект)

Миграционная политика: определениеМиграционная политика: определение

Миграционная политика (МП) – это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение поставленных целей.

ВАЖНО:

(1) МП – это не только система мер, обеспечивающих регулирование миграционных потоков

(2) МП – не самостоятельная политика. Она является частью общенациональной стратегии:

экономической политики,

демографической политики,

политики занятости,

социальной политики,

геополитики

Миграционная политика: классификацияМиграционная политика: классификация

Миграционная политика

В области внутренней миграции

В области международной миграции

Страны въезда Страны выезда

распределение населения по территории страны внутренняя мобильность населения сбор данных о миграции

въезд пребывание трудоустройство интеграция социальная защита политические права нелегальная миграция

выезд правовая защита мигрантов возвращение ре-интеграция денежные переводы

Международное сотрудничество

Государство как субъект МПГосударство как субъект МП

Государство:

формулирует цели и задачи МП

определяет концептуальную основу МП

формирует законодательную базу МП

разрабатывает инструментарий МП

создает институциональное обеспечение МП

Негосударственные участники Негосударственные участники процессов управления международной миграциейпроцессов управления международной миграцией

Помимо государства, реально влияют на формирование потоков международной (трудовой) миграции негосударственные «игроки»:

частные агентства занятости

ассоциации работодателей

транснациональные корпорации

социальные миграционные сети / диаспоры

криминальные посреднические структуры

Из истории МП: пример стран Европы и СШАИз истории МП: пример стран Европы и США

Франция – открытая иммиграционная политика (до 1973 г.) Депопуляция. Армянская диаспора, русская диаспора, выходцы из колоний. В 1974 г. закрыты все иммиграционные программы, кроме воссоединения семей и политических беженцев.

Великобритания – 1950-е гг.: иммигранты из колоний обладали законодательно утвержденным правом на получение британского паспорта. Иммиграционный акт 1962 г. – квота на выдачу паспортов выходцам из стран Британского Содружества.

Германия – 1950-е – 1960-е гг.: программы привлечения гастарбайтеров. Двусторонние договоры со странами выезда.

США – «Страна иммиграции». Программы привлечения мексиканских с/х рабочих (с 1940-х гг.). Но: Акт об ограничении иммиграции 1924г. (этнические квоты). Акт об иммиграционной реформе 1965 г. (квалификация, наличие родственников в США).

Изначально МП носила поощрительный характер.

Фактически современные миграционные потоки были инициированы странами въезда.

Из истории МП: пример РоссииИз истории МП: пример России

Зарождение МП в России:

1702 г. – Манифест Петра I «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» …

1762 г. Манифест Екатерины II «О позволении иностранцам селиться в России и свободном возвращении русских людей, бежавших за границу»

1768 г. – учреждение Канцелярии опекунства иностранных переселенцев:

предоставление земельного надела

возмещение путевых расходов

беспроцентные ссуды на строительство дома

освобождение от налогов на 10 лет

свобода вероисповедания

освобождение от воинской повинности

Нефтяной кризис 1973-1974 г. в истории МПНефтяной кризис 1973-1974 г. в истории МП

Повышение цен на нефть Свертывание производства Массовые увольнения рабочих

Пересмотр миграционных законодательств: - односторонний разрыв двусторонних соглашений - прекращение притока трудовых мигрантов

Свертывание миграционных потоков ? Переориентирование миграционных векторов ? Нелегальная миграция ?

Численность иностранного населения Численность иностранного населения

в некоторых странах Европы в некоторых странах Европы 1950г. / 1970г. / 1980 г., тыс. чел.1950г. / 1970г. / 1980 г., тыс. чел.

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

Европа-всего ФРГ Франция Нидерланды Швейцария

1950 1970 1980

Сегментация европейского рынка трудаСегментация европейского рынка труда

Сегмент занятости иностранных работников: ‘3D’• тяжелые подсобные работы в промышленности и строительстве• конвейерные работы на производстве• низкооплачиваемые работы в секторе услуг (уборщицы, горничные,

посудомойки и т.д.)• вывоз мусора• домашняя прислуга• уборка и сортировка урожая в сельском хозяйстве

ВАЖНО: К 1980-м гг. в Европе ИРС превратилась из

временного фактора в структурный элемент рынка труда

Политика стран въезда: эволюцияПолитика стран въезда: эволюция

Поощрительная

Ограничительная

Селективная

Права человека

Внутреннее противоречие МПВнутреннее противоречие МП

В управлении миграцией неизбежно сталкиваются три конкурирующие друг с другом цели:

Национальная безопасность

Экономический прагматизм

Баланс всех трех целей = эффективная миграционная

политика

Пример РоссииПример России

Экономический прагматизм:2007-2011 –

миграция для экономики и

бизнеса

Национальная безопасность:

2002-2007 – борьба с

нелегальной миграцией

Права человека:Начало 1990-х – гуманитарная

миграция

Основное противоречие МП в эпоху глобализации Основное противоречие МП в эпоху глобализации

МП = ограничения на межгосударственные передвижения людей проблема прав человека концепция «миграция без границ»

свобода выезда vs. свобода въезда

свобода передвижения vs. иммиграционный контроль

Инструменты современной МП: Инструменты современной МП: страны въездастраны въезда

Режимы пересечения границ Визовая политика Политика предоставления временных и постоянных

статусов пребывания Политика предоставления гражданства Политика воссоединения семей Политика в отношении гуманитарных категорий мигрантов

(беженцы; лица, ищущие убежища) Политика в отношении трудовых мигрантов Политика в отношении иностранных студентов Политика пресечения нелегальной иммиграции (высылка;

депортация; регуляризация; миграционные амнистии) Политика интеграции мигрантов

Инструменты современной МП:Инструменты современной МП:страны въездастраны въезда

В области трудовой миграции:

Привлечение высококвалифицированных специалистов и лиц востребованных специальностей (система каналов/программ/категорий для трудовых мигрантов)

Привлечение инвесторов и предпринимателей Предоставление иностранным студентам, обучающимся в

стране, права на работу и вида на жительство Программы привлечения низкоквалифицированных

временных мигрантов (сезонные, сельскохозяйственные, домашние работники и т.п.)

Гибкая политика предоставления гражданства «нужным» работникам

Жесткая политика в отношении пресечения нелегальной миграции и незаконного трудоустройства иностранных рабочих

Опыт ВеликобританииОпыт Великобритании

Отбор – через систему баллов (points system) (объективность, прозрачность)Статус – участник Программы (не разрешение на работу!)• Программы для высококвалифицированных мигрантов, инвесторов и предпринимателей («успешные люди с востребованной профессией»):

- категория высококвалифицированных мигрантов: 75 баллов - категория предпринимателей: оценка эффективности бизнеса + число

создаваемых рабочих мест - категория инвесторов: 1 млн.фунтов стерлингов в передовые отрасли

• Программы для квалифицированных работников, имеющих job offer - 4 категории; наличие «поручителя»; 3 года + 2 года • Программы для временных работников - 5 категорий; job offer; 1 год

• Программы для мигрантов из стран ЕЭП и Швейцарии - сезонные, сельскохозяйственные (Румыния, Болгария), пищевая пром-сть

• Категория домашних работников, работающих у частных лиц

Механизмы защиты национального рынка труда: списки дефицитных профессий, тест местного рынка труда, «сертификаты поручительства»

http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/visas-immigration/working

Опыт ИталииОпыт Италии

С конца 1970-х гг. Италия – страна притяжения ИРС

1980-е гг. – политика открытых дверей (150 тыс. иммигрантов в год)

Закон Мартелли №39 (1990 г.): 1) Ограничение притока мигрантов, ужесточение правил въезда

2) Социальная защита мигрантов, легализация

Система приоритетов при трудоустройстве:1) Граждане Италии и стран ЕС

2) Граждане стран, не входящих в ЕС, имеющие разрешение на постоянное проживание в Италии

3) Граждане стран, не входящих в ЕС, имеющие разрешение на временное проживание в Италии

4) Граждане стран, не входящих в ЕС, не имеющие разрешение на проживание в Италии

Кампании по легализации мигрантов:

1990 г. – 220.500 чел.; 1995-1996 гг. – 256.000 чел;

1998 г. – 219.300 чел; 2002 г. – 701.900 чел.

Опыт стран Персидского заливаОпыт стран Персидского залива

Жесткое миграционное законодательство:• Привлечение исключительно временных трудовых мигрантов

(доля ИРС: Бахрейн 62%, Катар 82%, Кувейт 82%, Оман 64%, ОАЭ 56%, Саудовская Аравия 90%)

• Запрет на натурализацию иностранцев (Бахрейн, Оман, Катар, С.А.) • При получении гражданства (Кувейт, ОАЭ) – усеченность прав• Разрешение на работу – на 1 год (Бахрейн, Оман, Катар, С.А.) • Разрешение на работу – только при наличии трудового контракта• При потере работы – аннулирование разрешения на работу и

высылка из страны• Депортация – по административному решению (без суда)• Непризнание права на воссоединение семьи, права на убежище• Отсутствие гарантии социальных льгот• Привлечение ИРС – только через рекрутинговые агентства

Минимальная нелегальная иммиграция

МП стран выезда: экспорт рабочей силыМП стран выезда: экспорт рабочей силы

Тип политики

Невмешательство Поддержание Стимулирование

• Двусторонние соглашения

• Предотъездная подготовка

• Правовая защита мигрантов за рубежом

• Обеспечение каналов денежных переводов

• Политика ре-интеграции

Опыт Филиппин Опыт Филиппин

Численность населения – 90 млн. чел.

Численность ЭАН – 43 млн. чел.; безработных – 3 млн. чел.

Работают за рубежом – 5 млн. чел. (в 194 странах)

Денежные переводы в 2010 г. – 17 млрд. долл., или 13% ВВП страны

Ежегодно на филиппинский рынок труда выходит порядка 1 млн. чел., из которых 90% трудоустраивается за рубежом.

Ежемесячно 75.000 филиппинцев уезжают работать за границей.

* * *

• Соглашения о временной трудовой деятельности граждан Филиппин с 60 странами

• Мониторинг мирового рынка труда

• Предотъездная подготовка (профессиональная подготовка; ориентировочные семинары)

• Правовая защита мигрантов (трудовые атташе, ЧАЗы)

• База данных работодателей

• Фонд поддержки филиппинцев за рубежом ($25 - 2 млн. чел.)

Опыт Филиппин (2)Опыт Филиппин (2)

Министерство труда и занятости

Агентство по вопросам трудоустройства за рубежом

Агентство по вопросам социальной помощи

филиппинцам за рубежом

Представительства Минтруда за рубежом

Центр ре-интеграции мигрантов

Министерство иностранных дел• Трудовые атташе при посольствах в 135 странах

Опыт Европейского СоюзаОпыт Европейского Союза

«Европа без границ» – «Крепость Европа»

1957 г. – Римский договор Принцип свободного перемещения людей – с 1968 г.

1985 г. – Шенгенское соглашение (5 стран)1986 г. – Закон о единой Европе (12 стран)1997 г. – Амстердамский договор (все страны ЕС, кроме Ирландии и Великобритании): Шенгенская Конвенция стала частью Договора о Евросоюзе2007 г. – Лиссабонский договор: «ЕС – пространство без внутренних границ»Право всех граждан ЕС «беспрепятственно перемещаться и пребывать на территории стран-участниц» (1997) и право «самостоятельно выбирать место работы и проживания» (ЕК 2001)

Ликвидация внутренних региональных границ приводит к укреплению внешних границ

Инструменты управления трудовой миграциейИнструменты управления трудовой миграцией

1. Оценка потребности в ИРС тест рынка труда списки дефицитных профессий квоты (абсолютные числа или процент от ЭАН)

2. Регулирование въезда и пребывания иностранных работников

визы регистрация (миграционный учет) разрешения на работу

3. Правила для работодателей разрешения на привлечение ИРС уведомления о привлечении ИРС плата работодателей за ИРС санкции за нелегальный найм

4. Международные инструменты защита прав трудовых мигрантов (конвенции) двусторонние и многосторонние соглашения признание дипломов и квалификаций

Государственная миграционная Государственная миграционная политика в современной Россииполитика в современной России

Демографический кризис в РоссииДемографический кризис в России

Прирост (убыль) численности населения

-732

-874-822

-777 -741-692

-919 -949 -933 -917 -889

-793-847

-687

-470

-362

-249

526

978

654

514 514

429

270

363

279231

93 99 104155

258 257 259

-206

104

-168

-263-227

-263

-649-587

-654 -686

-795

-694-742

-533

-212

-105

10

-1000

-800

-600

-400

-200

0

200

400

600

800

1000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

ты

сяч ч

ел

овек

Естественная убыль Миграционный прирост Общий прирост (убыль) населения

Источник: Данные Росстата

Сокращение численности населения России Сокращение численности населения России в трудоспособном возрасте, в трудоспособном возрасте,

20020088-2025-2025 гг. гг., , тыстыс. . челчел..

Источник: Прогноз Росстата, средний вариант

-1200

-1000

-800

-600

-400

-200

0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Миграционная политика в России:Миграционная политика в России:институциональное обеспечениеинституциональное обеспечение

• Федеральная миграционная служба 1992-2000: самостоятельное ведомство2000-2001: Минфедерации РФ2001-2004: МВД РФ2004- н/в: Федеральный орган исполнительной власти,

подведомственный МВД РФ + прямое подчинение Президенту РФ

• Минздравсоцразвития РФФедеральная служба по труду и занятости РФ

• Министерство регионального развития

• Министерство иностранных дел РФ

• Пограничная служба (ФСБ России)

Двуединая цель государственной политики в Двуединая цель государственной политики в области международной миграции в Россииобласти международной миграции в России

Демографическая цель:

восполнение естественной убыли населения стабилизация и увеличение численности постоянного населения привлечение иммигрантов на постоянное проживание в России

(Государственная Программа оказания содействия добровольному переселению соотечественников в РФ - с 2005 г.)

Экономическая цель:

обеспечение потребности экономики в рабочей силе привлечение временных трудовых мигрантов

Современное миграционное законодательство РФСовременное миграционное законодательство РФ

Базовый закон, регулирующий на федеральном уровне вопросы международной миграции – Федеральный закон № 115-ФЗ от 25.07 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

Всего в сфере регулирования международной миграции в России действуют:

• 187 федеральных законов,

• 89 указов Президента РФ,

• 484 постановлений Правительства РФ,

• > 2.100 ведомственных нормативных актов

Изменения миграционного законодательства РФ Изменения миграционного законодательства РФ

в сфере международной миграции, 2006-2010в сфере международной миграции, 2006-2010

• Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (с изменениями от 1 декабря 2007 г., 22, 23 июля 2008 г., 19 мая, 19 июля 2009 г., 27 июля 2010 г., 20 марта 2011 г.)

• Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями от 6 января 2007 г., 3 июня 2009 г.)

• Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Этапы формирования МП РоссииЭтапы формирования МП России

I. Период неопределенности МП (laissez-faire) (1992-2001)- безвизовый режим- стихийность миграционных процессов- «мигранты без статуса»- нелегальная иммиграция

II. Период ужесточения МП (2002-2006)- «силовое» управление миграцией- ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» 2002 г. - Концепция регулирования миграционных процессов 2003 г.

III. Целенаправленное формирование миграционных потоков (2007-2009)- реформа законодательства 2006-2007 гг.- преференции для граждан стран СНГ- курс на создание единого регионального рынка труда

IV. Усложнение МП (c 2010 г.)- дифференциация трудового потока - преференции для ВКС(ФЗ 86, май 2010 г.)- новая Концепция МП (разрабатывается)

Высококвалифицированные мигрантыВысококвалифицированные мигранты

Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ:

Преференции для высококвалифицированных специалистов (ВКС):

• РР выдается на срок действия трудового договора – до 3 лет (может продлеваться)• РР может действовать на территории нескольких субъектов РФ• ВКС и члены их семей могут получить вид на жительство в РФ• Многократная рабочая виза – до 3 лет• Отмена медицинских справок• Ставка подоходного налога – 13% (не 30%!)• Отменены квоты для ВКС

Цитата:«Россия включилась в охоту за головами»Д.А. Медведев, Президент РФ (сентябрь 2010 г.)

За 2010-2011 гг. 12,5 тыс. ВКС получили РР в России

ПатентыПатенты

Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ:

Патенты = механизм легального трудоустройства трудовых мигрантов, занятых у физических лиц (домашние работники, сиделки, няни, повара, садовники; кратковременные работы по ремонту и обустройству)

Работа у физических лиц – сектор распространенности теневых форм найма, эксплуатации, принуждения, закрытости трудовых отношений с работодателем для проверяющих структур

• Патент – вместо разрешения на работу• Стоимость – 1000 руб. в месяц (авансовый налоговый платеж)• Вне квот!

За 2010 – 2011 гг. :• выдано около 1 млн. патентов• (оценка числа занятых у физических лиц – 3-4 млн.)

ГДЕ РАБОТАЮТ ИМЕЮЩИЕ ПАТЕНТ???

Квотирование ИРС в РоссииКвотирование ИРС в России

Механизм квотирования ИРС в России :

(1) До 1 мая работодатели представляют в территориальные службы занятости заявку о потребности в ИРС в следующем году

(2) Заявки работодателей обобщаются и направляются на рассмотрение межведомственных комиссий

(3) После рассмотрения межведомственной комиссией региональные заявки направляются в Минздравсоцразвития (до 15 июля)

(4) После согласования готовится постановление Правительства РФ об утверждении на соответствующий год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу по субъектам РФ и по профессионально-квалификационным группам

* Существует механизм корректировки (увеличения) квоты в зависимости от экономический ситуации за счет «резерва квоты» (50%)

Квотирование ИРС в РоссииКвотирование ИРС в России

• До 2007 г. квоты распространялись только на ИРС из дальнего зарубежья

• С 2007 г. квоты распространены на ИРС из стран СНГ

• Квота на 2007 г. = 6 млн. разрешений на работу (выбрана на 30%)

• Квота на 2008 г. = 1,8 млн. разрешений на работу (была выбрана в мае 2008 г.)

• Квота на 2009 г. = 4 млн. разрешений на работу (сокращена в октябре 2008 г. вдвое –

кризис)

• Квота на 2010 г. = 2 млн. разрешений на работу (выбрана на 75%)

• Квота на 2011 г. = 1,7 млн. разрешений на работу

• Квота на 2012 г. = 1,7 млн. разрешений на работу

Инструменты регулирования международной Инструменты регулирования международной трудовой миграции в Россиитрудовой миграции в России

• Въездные визы (кроме Азербайджана, Армении, Беларуси, Молдовы, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Узбекистана, Украины)

• Миграционные карты

• Разрешения на работу

• Разрешения на привлечение и использование ИРС

• Патенты на работу у физических лиц

• Квоты

• Ограничения на трудоустройство в определенных секторах

• Двусторонние и многосторонние соглашения

Новая Концепция миграционной политики РФНовая Концепция миграционной политики РФ(проект – на обсуждении)(проект – на обсуждении)

В настоящее время действует Концепция регулирования миграционных процессов в РФ 2003 года

Что кардинально нового в новой Концепции?

Определяется политика (не регулирование!) Выстраивается концептуальная основа МП Канал воссоединения семьи (семейная иммиграция) Канал бизнес-миграции (инвесторы и предприниматели) Образовательная миграция Развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции Взаимодействие с институтами гражданского общества

и бизнес-структурами Интеграция мигрантов Повышение внутренней мобильности населения

Новая Концепция миграционной политики РФНовая Концепция миграционной политики РФ(проект – на обсуждении)(проект – на обсуждении)

• Исходит из экономических и демографических интересов России

(убыль населения; старение; сокращение трудоспособного населения за 2011–2025 на 10 млн.чел.)

• Определяет цели, принципы, задачи, основные направления, механизмы ГМП

• Принципы ГМП:-> обеспечение прав и свобод человека;

-> недопустимость любых форм дискриминации;

-> соблюдение норм национального и международного права;

-> взаимодействие органов государственной власти, местного

самоуправления, развитие институтов социального партнерства и

гражданского общества;

-> защита национального рынка труда;

-> учет особенностей регионального развития;

-> открытость и доступность информации о миграции и реализации МП;

-> научная обоснованность принимаемых решений.

Новая Концепция миграционной политики РФНовая Концепция миграционной политики РФ(проект – на обсуждении)(проект – на обсуждении)

В области трудовой миграции – разработка дифференцированных механизмов привлечения и использования ИРС:

-> введение дифференцированных программ краткосрочной и

долгосрочной трудовой миграции;

-> привлечение ВКС;

-> развитие программ оргнабора;

-> развитие программ сезонной миграции;

-> развитие инфраструктуры трудовой миграции на базе

сотрудничества государственных, частных и общественных

организаций;

-> упрощение правил въезда и пребывания для бизнес-мигрантов;

-> создание условий для адаптации временных трудовых

мигрантов;

-> противодействие ксенофобии, воспитание толерантности;

-> противодействие незаконной трудовой миграции.

Содействие мерами МП решению общенациональных задач

Баланс целей МП

Минимизация незаконной миграции

Сочетание интересов государства, общества и личности

Учет особенностей регионального развития

Интеграция мигрантов, недопущение ксенофобии

Обеспечение гражданского мира и сплоченности общества

Цитата:«Нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства» В.В. Путин, Известия, 23 января 2012 г.

Так что же такое эффективная МП?Так что же такое эффективная МП?

Спасибо за внимание!Спасибо за внимание!