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VULNERABILIDADE SOCIAL: DESAFIOS AO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONALNA REGIÃO METROPOLITANA DO RECIFESocial vulnerability: challenges to the urban planning and regional in the metropolitan region
of Recife
Cátia Lubambo, Wilson Fusco, Laís Lopes
Resumo: Este artigo realça as condições de vulnerabilidade social que comprometem as
populações metropolitanas. Focaliza a RMR entre 2000 e 2010. O conceito operacional de
vulnerabilidade social é explorado, junto à análise da institucionalidade para o planejamento.
São explorados dados do Atlas IDH Metropolitano (IPEA/PNUD/Fundação João Pinheiro),
do Atlas Vulnerabilidade Social das RMs (IPEA) e dos Censos Demográficos do IBGE,
destacando-se características do Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) nos quatro territórios:
Território Oeste, Território Norte, Território Central e Território Sul. O quadro institucional
discutido resultou da pesquisa Governança Metropolitana (IPEA), sendo acrescido dos
indicadores municipais da mobilidade urbana para toda RMR. Inaugura-se oportunidade de
incluir a vulnerabilidade social como variável indispensável, no debate e nas ações do
planejamento urbano e regional.
Palavras-Chave: vulnerabilidade social, planejamento urbano e regional, região
metropolitana
Abstract: This paper emphasizes challenge of social vulnerability conditions that impair the
metropolitan populations. Focuses RMR between 2000 and 2010. The operational concept of
social vulnerability combined with the analysis of the institutional framework for planning is
explored. Data from Atlas HDI Metropolitan (IPEA / UNDP / João Pinheiro Foundation), Atlas
Social Vulnerability of RMs (IPEA) and demographic statistics IBGE are analyzed, with
emphasis on characteristics of the Social Vulnerability Index (IVS) in the four territories:
Territory west, Northern Territory, Central and South Territory Territory. The institutional
framework of discussion results of research Metropolitan Governance (IPEA), and increased
the city's indicators of urban mobility for all RMR. Great opportunity is opening to include
social vulnerability as an essential variable in the debate and actions of urban and regional
planning.
Keywords: social vulnerability, urban and regional planning, metropolitan área
1. OPORTUNIDADE DA RETOMADA DO DEBATE METROPOLITANO
Esta análise que aqui se publica reveste-se de oportunidade ímpar no momento em que se
retoma o debate metropolitano na agenda pública. O Estatuto da Metrópole (LEI FEDERAL
Nº 13.089/2015) recentemente aprovado abre espaço para discussões que teimam em se
esconder, embora versem sobre questões urgentes:
1. Ausência de preocupação da gestão pública acerca dos efeitos oriundos da
aglomeração no território “regional e urbano” – ocupação do solo e dinâmica
econômica das regiões metropolitanas;
2. Ausência de solução pública para enfrentar o exercício e a gestão das funções
públicas de interesse comum (FPIC) entre municípios desse território; nesta direção
aponta-se necessidade de fortalecer a “Instância de Gestão Metropolitana”.
3. Urgência estabelecida pelo prazo de três anos após aprovação do Estatuto da
Metrópole (12 janeiro 2015) para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Urbano
Integrado (PDUI).
4. Necessidade de se instituir a participação do Estado, enquanto unidade federativa,
responsável por abrigar municípios que estão constituindo um território metropolitano.
Focalizando a Região Metropolitana (RM) do Recife, vale destacar que sua população de
3,69 milhões de pessoas (IBGE, 2010) vive distribuída nos quatorze municípios que a
compõem: Araçoiaba, Igarassu, Itapissuma, Ilha de Itamaracá, Abreu e Lima, Paulista,
Olinda, Camaragibe, Recife, Jaboatão dos Guararapes, São Lourenço da Mata, Moreno,
Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca. Observa-se uma mais densa concentração no raio
ampliado de entorno ao centro da capital Recife, adentrando os municípios limítrofes e se
estendendo em várias direções. A participação dos municípios tanto em relação ao PIB
metropolitano, quanto em relação a sua população também se distribui de forma
heterogênea no território e no percurso histórico.
Em termos analíticos para este trabalho, foram considerados quatro territórios principais que
compõem a Região Metropolitana do Recife: o Oeste, o Norte, o Central e o Sul, conforme
proposta de territorialização feita por outros autores, em estudo temático específico
(BALTAR, LUBAMBO e MACIEL, 2014). As análises acerca da vulnerabilidade social que
serão apresentadas adiante para cada um desses territórios na composição metropolitana
darão as evidências do impacto desses movimentos até aqui referidos. O conceito
operacional adotado baseou-se no Índice de Vulnerabilidade Social constante do Atlas
Vulnerabilidade Social das RMs (IPEA). A dimensão privilegiada foi a da mobilidade urbana.
Considera-se, fundamentalmente, que os efeitos da dinâmica metropolitana resultante da
implantação de grandes projetos implantados na região são demandadores tanto de
investimentos públicos vultosos em infraestrutura física que garantam condições de
mobilidade para as pessoas e os produtos, quanto de estudos integrados e propositivos. O
olhar necessariamente multi e interdisciplinar do planejamento tem permitido análises
profundas, de nuances distintas, da realidade urbano-regional, entretanto, fragmentação
crescente dos estudos, em compartimentos de disciplinas e técnicas isoladas, acredita-se
tenha comprometido a abordagem integrada. A ausência da visão integral no planejamento
aliada à escassez dos investimentos necessários em infraestrutura urbana acabam por
agravar o quadro de vulnerabilidade social.
2. DELIMITAÇÃO DA VULNERABILIDADE SOCIAL NA RMR
Em seus distintos usos e atividades, a urbanização proporciona intensos fluxos
populacionais, financeiros e de mercadorias num mercado cada vez mais alargado, dando
feições singulares à reestruturação produtiva da atividade industrial originária das cidades e
permitindo, por sua vez, a fragmentação de sua produção e de sua dinâmica no setor de
serviços. Tendo em vista melhor conhecer os efeitos dessa dinâmica, tanto em termos de
síntese conceitual como de uma visão geográfica analítica, o que possibilita uma abordagem
mais detalhada dos subespaços componentes da metrópole, utilizamos e mapeamos os
indicadores constantes do Atlas da Vulnerabilidade Social para os municípios da Região
Metropolitana do Recife (RMR).
Indicadores de desigualdade social e pobreza tornaram-se fundamentais para a
atuação das políticas públicas. O Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) é um indicador que
complementa o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), pois tem uma
composição mais específica e detalhada, inclusive territorialmente, de um determinado local.
O IDHM é composto por três dimensões: longevidade, educação e renda. Apesar de
mostrar dados da realidade socioeconômica dos municípios, é insuficiente para lidar com a
vulnerabilidade social estrutural, pois uma cidade pode possuir um IDHM bom, mas possuir
uma vulnerabilidade social alta.
O IVS possui 16 indicadores socioeconômicos divididos em três áreas, e procura
estabelecer conexão com os índices do IDHM. As três dimensões do IVS são Infraestrutura
Urbana, Renda e Trabalho e Capital Humano. A infraestrutura urbana está relacionada com
o saneamento básico e a mobilidade urbana, como o tempo que as pessoas levam no
deslocamento casa/trabalho. A dimensão Renda e Trabalho está relacionada com a
informalidade do trabalho, o trabalho infantil e o tipo de ocupação remunerada. O Capital
Humano está ligado aos serviços de saúde e educação, que dependem de aspectos
demográficos e familiares.
A Região Metropolitana do Recife possui população total de 3.690.547 habitantes, sendo
3.589.176 residentes na zona urbana e apenas 101.137 na zona rural (IBGE, 2010). A RMR
possui uma economia bastante diversificada, na área de indústria, serviços, turismo,
comércio e agricultura e, com isso, é a maior concentração de renda de Pernambuco,
gerando metade de toda a riqueza produzida no estado. Cabe ressaltar que a população do
estado de Pernambuco como um todo apresentou ritmo mais próximo ao do Brasil, pois se
manteve em 11,1% nos dois períodos, enquanto que no país o crescimento caiu de 15,6%
entre 1991 e 2000 para 12,3% entre 2000 e 2010. Este desempenho converge com o que
vem sendo divulgado para a Região Nordeste no que se refere à diminuição de fluxos
emigratórios e à importância dos movimentos de retorno, resultado em menores saldos
negativos e em alguns saldos positivos para territórios específicos (CAMPOS et al, 2012;
OJIMA, 2012; FUSCO, 2012).
Efetivamente a RMR se amplia como um “aglomerado urbano”, onde se aglutinam
segmentos importantes do poder econômico, uma grande população de trabalhadores,
residentes e não residentes, todos consumidores e portadores de mercadorias, em circuitos
e fluxos desmedidos de mobilidade urbana. Constitui, efetivamente, um polo territorial em
expansão em escala local, regional e nacional. A dinâmica metropolitana da Região
Metropolitana do Recife tem se refletido, sobretudo, no processo de integração dos
municípios periféricos à mancha urbana de forma intensa (do nível médio para o alto e para
o muito alto) e acelerada (num espaço de tempo menor que uma década). Assiste-se hoje à
integração espontânea de municípios como Goiana e Vitória de Santo Antão, que não se
constituem ainda como municípios metropolitanos pela legislação estadual.
2.1. A VULNERABILIDADE SOCIAL DOS TERRITÓRIOS DA RMR
A oportunidade no Brasil de análise do Atlas do Desenvolvimento Humano (ADH)1 que
explora dados do Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) para Unidades de Desenvolvimento
Humano em cada região metropolitana, revela informações valiosas. Ao mesmo tempo,
1 Disponível na plataforma web (www.atlasbrasil.org.br).
disponibiliza dados do IVS médio em cada município, permitindo incursões como esta em
que foram sistematizados os dados da RMR nos Cartogramas 2.1, 2.2, 2.3 e 2.4,
correspondendo aos quatro territórios. De modo complementar os Quadros 1, 2,3 e 4
oferecem dados de cada um dos municípios dos territórios, incluindo o IVS na dimensão
infraestrutura urbana.
Território Oeste Cartograma 2.1
Fonte: Elaborado pelos autores.
Quadro 1 – Caracterização dos municípios de Camaragibe, São Lourenço da Mata e Moreno –área urbana e população
MunicípiosPopulação
2010
DensidadeDemográfica(hab/km²)
Taxa deCrescimento ao ano
2000/2010
PIB percapta
2011
(R$)
IDHM
2010
IVS(Infraestrutura Urbana)
Camaragibe 144.466 2829,01 1,16 5.761,72 0,692 0,463
S. Lourençoda Mata
102.895 389,6 1,30 5.891,13 0,653 0,583
Moreno 56.696 296,48 1,43 5.989,75 0,652 0,532
Total 304,057 1171,69 1,29 5.880,87 0,665 0,526
Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000 e 2010 e Atlas do Desenvolvimento Humano 2013.
Entre os territórios da Região Metropolitana doRecife, o Oeste é o que apresenta a trajetóriamais recente de uso e ocupação do solo,culminando com a dinâmica de preparativosinstalada para o megaevento Copa 2014. Oterritório é formado pelos municípios deCamaragibe (IVS = 0,415), São Lourenço daMata (IVS = 0,511) e Moreno (IVS = 0,508).
Este núcleo apresenta-se em construção, havendo destaque para um conjunto de
empreendimentos geradores de impactos que foram ou estão sendo implantados: a Arena
Pernambuco, a Cidade da Copa, o Polo de Indústrias Alimentícias em Vitória de Sto. Antão,
além de Empreendimentos Habitacionais de porte do Programa Minha Casa Minha Vida.
Como estrutura viária, o núcleo conta com um sistema em implantação do BRT – Linha
Leste/Oeste e a estrutura projetada do Arco Metropolitano, onde haverá trechos construídos
na medida do crescimento da demanda por tráfego, nas áreas próximas à BR - 232.
Necessário é incluir a finalização dos Terminais de Integração (SEI) no conjunto desse
sistema viário.
A despeito da previsibilidade (em relação ao tempo e à localização) que é marca singular às
preparações para megaeventos como foi a Copa, o planejamento das ações não seguiu o
mesmo respeito à antecipação e à estimativa dos efeitos na cidade-sede e nos seus
arredores. Ou seja, não se deu maior importância ao estudo dos impactos que estes
acarretariam à população daquela localidade em curto, em médio, ou em longo prazo, nem
se esteve atento à tendência histórica do uso e da ocupação do solo naquele território. Há
evidências claras de estruturas viárias não completadas, sem o uso esperado que
justificasse a sua implantação. Num cenário de abandono não é difícil esperar que as
condições de vulnerabilidade social custem a melhorar.
Território Norte
Cartograma 2.2
Fonte: Elaborado pelos autores.
O território é formado pelos municípios deItapissuma (IVS = 0,499), Igarassu (IVS =0,467), Itamaracá (IVS = 0,486),Araçoiaba (IVS = 0,655), Abreu e Lima(IVS = 0,441) e Paulista (IVS = 0,384) etraz como principais empreendimentos aimplementação do pólo automotivo.
Quadro 2 - Caracterização dos municípios Itapissuma, Igarassu, Itamaracá, Araçoiaba, Abreu eLima e Paulista – área urbana e população
Municípios População
2010
Densidade
Demográfica
(hab/km²)
Taxa deCrescimento
ao ano
2000/2010
PIB percapta
2011
(R$)
IDH-M
2010
IVS(Infraestrutura
Urbana)
Itapissuma 23.769 321,76 1,68 20 447,26 0,633 0,441
Igarassu 102.021 337,94 2,17 12 921,34 0,665 0,509
Itamaracá 21.884 327,05 3,27 6 202,10 0,653 0,489
Araçoiaba 18.156 197,09 1,85 4 054,72 0,592 0,846
Abreu eLima
94.429 679,97 0,59 9 589,60 0,679 0,448
Paulista 300.466 3030,05 1,37 8 158,32 0,732 0,480
Total 560.725 815,64 1,82 10 228,89 0,659 0,535
Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000 e 2010 e Atlas do DesenvolvimentoHumano 2013.
A presença de indústrias neste território consolida um cenário de ocupação populacional
crescente, confirmado pela taxa de crescimento anual da ordem de 1,82 entre 2000 e 2010.
Em função de tamanho crescimento, espera-se que haja empreendimentos habitacionais em
edificação, inclusive no âmbito do Programa Minha Casa minha Vida. Em termos da
dinâmica econômica, há destaques para o Polo Vidreiro e o Polo Fármaco, localizados na
saída ao norte desta nucleação. Em implantação encontra-se o Polo Automotivo, que tem
seu ponto central no município de Goiana, com localização limítrofe ao município de
Itapissuma e já candidato a compor a RMR. Área de intenso tráfego diário, entre 7h e 21h,
esta nucleação conta com projetos que ainda não foram finalizados, os quais incluem os
trechos da BR 101 do eixo Norte do Arco Metropolitano, assim como as complementações
viárias do Eixo Norte Sul do BRT, e os Terminais de Integração (SEI), ali localizados.
No Território Norte localiza-se o município de Araçoiaba, apresentando o mais baixo IVS
médio (0,655) e o mais frágil IVS também na dimensão da infraestrutura urbana do território
que integra. Emancipado do município de Camaragibe, não obteve ainda o mesmo nível de
desenvolvimento que o da população que lhe deu origem. Compõem também o território
norte três municípios com índices entre 0,401 e 500. Já na contiguidade com o Núcleo
Central, o município de Paulista concentra Unidades de Desenvolvimento Humano (UDHs)
com IVS na mesma faixa daqueles de Olinda e do Recife. Sinaliza-se neste território a
ocorrência de três faixas de IVS, ratificando a necessidade de se aprofundar o
conhecimento do território numa perspectiva cada vez mais localizada, ou seja, a
perspectiva intraterritorial aponta a permanência de desigualdades sócio espaciais na escala
das UDHs.
Território Central
Cartograma 2.3
Fonte: Elaborado pelos autores
Abriga o Porto Digital e concentra o maior tráfego da mobilidade urbana da RMR, além de
constituir uma zona de alta concentração de tráfego de cargas. O núcleo central da RMR é o
que recebe mais empreendimentos habitacionais e tem estrutura viária mais consolidada,
composta de projetos finalizados recentemente como a Via Mangue, VLT – Linha
Diesel/Metro, e Eixos do BRT: Norte Sul e Leste Oeste. Concentra também todos os
Terminais de Integração (SEI) da RMR.
O território é formado pelos municípios doRecife (IVS = 0,319), Olinda (IVS = 0,353)e Jaboatão dos Guararapes (IVS =0,415). Tem suas principais atividadesvoltadas para o comércio (centroscomerciais centrais e de bairros, shoppingcenters de médio e de grande porte), osserviços e os equipamentos educacionaise culturais com influência regional.
Quadro 3 - Caracterização dos Recife, Olinda e Jaboatão dos Guararapes – áreaurbana e população
Municípios População
2010
DensidadeDemográfica(hab/km²)
Taxa deCrescimento
ao ano
2000/2010
PIB percapta
2011
(R$)
IDH-M
2010
IVS(Infraestrutura
Urbana)
Recife 1.537.704 7082,32 0,78 21434,88 0,772 0,308
Olinda 377.779 9021,35 0,27 9 014,28 0,735 0,355
Jaboatão 644.620 2472,1 1,03 13042,18 0,717 0,491
Total 2.560,103 6191,92 0,69 140497,11 0,741 0,384
Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000 e 2010 e Atlas do Desenvolvimento Humano 2013.
Este núcleo apresenta uma diversificação estabelecida pelas duas faixas de IVS menos
precárias da RMR: aquela marcada pelos índices 0,401 e 500 e disposta no município de
Jaboatão dos Guararapes, e outra que sinaliza a distribuição da vulnerabilidade social média
para os municípios do Recife e de Olinda - entre 0,301 e 400.
Território Sul
Cartograma 2.4
Fonte: Elaborado pelos autores.
Quadro 4 - Caracterização dos municípios Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca – área urbana epopulação
Municípios População
2010
DensidadeDemográfica(hab/km²)
Taxa deCrescimento
ao ano
2000/2010
PIB percapta
2011
(R$)
IDH-M
2010
IVS
(Infra
estrutura
Urbana)
Cabo deSantoAgostinho
185.025 414,6 1,92 28.859,89 0,686 0,314
Ipojuca 80.637 152 3,12 116.198,31 0,619 0,329
Total 265,662 283,3 2,52 72.529,10 0,652 0,321
Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000 e 2010 e Atlas do Desenvolvimento Humano 2013.
O município de Ipojuca possui uma vulnerabilidade média alta de 0,432, apesar do Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) ser relativamente alto. Ocorre que há uma
concentração de áreas habitacionais e de serviços hoteleiros que atende a uma população
de maior faixa de renda. O município, contudo, ainda apresenta área rural com alta
Formado pelos municípios de Cabo deSanto Agostinho (IVS = 0,406) e deIpojuca (IVS = 0,432), o território Sulobteve um grande impacto populacionale industrial graças à implantação doComplexo Portuário de Suape e do ConeSul – Polo de Logística.
vulnerabilidade social. Do mesmo modo o município de Cabo de Santo Agostinho, que
possui o IVS de 0,406 mesmo com um IDH-M na faixa de 0,686, pode ser considerado de
vulnerabilidade média alta.
2.2. DINÂMICA DOS MOVIMENTOS PENDULARES ENTRE OS MUNICÍPIOSDA RMR
A análise empreendida pressupõe a importância da dinâmica cotidiana resultante dos
empreendimentos implantados ou em fase de implantação recente, nos quatro territórios da
RMR, exercendo pressão crescente e ocasionando transformações nas redes de mobilidade
e na morfologia urbana. Confirma-se por isso a significância aqui assumida para o
detalhamento analítico dos movimentos pendulares no trato do planejamento e da gestão
territorial metropolitana.
Um dos resultados exibidos no Quadro 5 corresponde ao fluxo das pessoas que
trabalhavam e/ou estudavam (DELGADO, 2013) e que residiam nos municípios da RMR, e
às respectivas variações observadas entre 2000 e 2010. De acordo com os critérios do
IBGE, para que um indivíduo seja registrado como pendular, ele deve estar, no momento do
censo, trabalhando e/ou estudando em município diferente daquele em que reside. Assim,
ao se observar o contingente de pessoas que trabalhava e/ou estudava nos períodos em
evidência, têm-se os potenciais participantes dos movimentos pendulares.
Consequentemente, ao verificarmos a alteração na quantidade desses contingentes,
espera-se encontrar correspondência nas variações dos migrantes pendulares de fato e nos
respectivos crescimentos da população residente. A população que trabalhava e/ou
estudava apresentou aumento em todos os municípios, mas destacam-se alguns casos nos
quais esse crescimento ocorreu de forma a superar o próprio crescimento populacional,
como o caso de Ipojuca, no Território Sul, que registrou aumento de 59% do contingente
que trabalhava e/ou estudava frente aos 36% de aumento populacional, dentre os que
tiveram altos índices em ambas as medidas. Dentre os que apresentaram baixos índices de
variação, Olinda, no Território Central da RMR, destaca-se por ter registrado aumento de
7% no grupo dos que trabalhavam e/ou estudavam, variação muitas vezes maior que os
2,7% de crescimento populacional entre 2000 e 2010.
No Quadro 5, também se pode observar o número de pessoas que se deslocava
cotidianamente em direção aos municípios da RMR para trabalhar e/ou estudar, vindos de
municípios de dentro e de fora da região metropolitana, e sua variação no período. Mais
uma vez, o destaque fica por conta de Ipojuca, que teve o número de entrada de pendulares
aumentado em 865% no período, sendo que quase 20% dos pendulares eram provenientes
do Recife (IBGE, 2010), apontando para necessidades de incremento na infraestrutura de
transporte entre os municípios.
Ainda no Quadro 5, é possível medir os volumes e sua variação entre os que
deixavam o município de residência para trabalhar e/ou estudar em outro. Nesse caso, a
maior variação proporcional ocorreu também em Ipojuca, mas o volume inicial sobre o qual
se calcula a variação era muito baixo; muito mais significativo foi o aumento em 138% no
movimento de saídas da capital, e Jaboatão, que apesar de registrar aumento de 47%, um
dos mais baixos, passou a contar mais de 125 mil movimentos de saídas, o número mais
alto da RMR.
Quadro 5 – Municípios da Região Metropolitana do Recife. Volume da população que trabalha e/ouestuda, dos migrantes pendulares para e desde os municípios, e os respectivos crescimentos noperíodo. 2000 e 2010.
Município Trab./Est. Cresc.%
Entradas Cresc.%
Saídas Cresc.%
2000 2010 2000 2010 2000 2010
Abreu eLima
53157 58618 10,3 3457 6491 87,8 13678 21574 57,7
Araçoiaba 8298 10436 25,8 159 706 344,0 1352 2729 101,8
Cabo de S. 89247 113886 27,6 5541 19182 246,2 11870 19791 66,7
Camaragib 79501 91831 15,5 5418 8246 52,2 21463 32256 50,3
Igarassu 46051 64162 39,3 4170 8856 112,4 6286 13769 119,0
Ipojuca 32259 51288 59,0 1737 16759 864,8 1060 2639 149,0
Itamaracá 9178 12356 34,6 1005 1151 14,5 864 2078 140,5
Itapissuma 12368 14584 17,9 1051 1800 71,3 1777 3589 102,0
Jaboatão 360075 426422 18,4 15930 31256 96,2 84966 12513
7
47,3
Moreno 27825 33355 19,9 618 1524 146,6 4561 8653 89,7
Olinda 230592 246654 7,0 21538 32664 51,7 66632 82240 23,4
Paulista 166256 195048 17,3 9867 15300 55,1 51975 71926 38,4
Recife 931309 103122
6
10,7 24575
5
320476 30,4 26795 63873 138,4
S. L. daMata
54218 62372 15,0 1615 3062 89,6 12788 19465 52,2
Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.
Para que o impacto dos movimentos pendulares nos municípios fosse analisado pelo
conjunto de pessoas envolvidas, somaram-se as entradas e as saídas, para então se
elaborar um índice correspondente à proporção desse contingente em relação à população
de cada município, conforme os resultados exibidos no Quadro 6. Assim, observa-se que
em 2000 os municípios que registram mais impacto dos movimentos pendulares são Olinda
e Paulista (ambos com 24%), apesar do número de saídas superar em muito o número de
entradas; Recife também merece destaque: além do índice correspondente à razão do total
de movimentos pendulares em relação à população ser de quase 20% nesse ano
(considerado alto), é o município que recebeu o maior número de migrantes pendulares,
tendo sido contabilizados mais de 245 mil movimentos. Por outro lado, Ipojuca apresentava
em 2000 o mais baixo impacto da mobilidade pendular, fato a se transformar intensamente
no período analisado.
Em 2010 o índice calculado evidencia crescimento do impacto da pendularidade em
todos os municípios da RMR, mas tem-se agora um número maior de municípios com alto
índice de impacto pela pendularidade: Olinda e Abreu e Lima com 30% e mais 9 municípios
com índice acima de 20%. Cabe mencionar os quase 400 mil deslocamentos pendulares
que têm Recife como referência, e o incrível crescimento do índice em Ipojuca, para 24,7%,
aproximadamente seis vezes maior do que foi observado em 2000.
Algumas informações obtidas dos microdados dos censos de 2000 e 2010, as quais
não aparecem nas tabelas, merecem considerações. Em 2000, 91% dos movimentos
pendulares da RMR tinham municípios da própria região como destino. Essa proporção caiu
para 85% em 2010, indicando que municípios de fora da RMR passaram a atrair
trabalhadores e estudantes. Recife sempre foi o polo de atração mais importante, recebendo
77% dos migrantes pendulares que chegavam à RMR em 2000, e 69% em 2010. Essa
queda verificada na atração de pendulares no Recife pode ser parcialmente explicada pelo
crescimento na atratividade em Ipojuca e Cabo de Santo Agostinho, no Território Sul, que
passaram de 0,5% e 1,6% em 2000 para 3,6% e 4,1% em 2010, respectivamente, sem
desconsiderar os movimentos orientados a localidades que incluem o Território Oeste e se
aliam a municípios do interior do Estado que estão às margens da BR232. A análise em
que se focalizam as peculiaridades de cada território parece a mais adequada seguindo-se a
argumentação aqui proposta.
De fato, o território Oeste se consolidou como a última área de fronteira da RMR. Os
deslocamentos pendulares com destino a municípios do território Oeste apresentaram
aumento médio de 72,6% entre 2000 e 2010, de acordo com o Quadro 6. A ampliação do
volume desse tipo de movimento foi notadamente mais importante a partir de municípios de
fora da RMR, seguido dos municípios com origem fora do território, mas pertencentes à
RMR. A troca de pendulares entre os municípios do próprio território Oeste foi a que
representou a menor variação na década entre todos os territórios analisados, com
ampliação de 9,3%. Por outro lado, os movimentos destes municípios associados a maiores
distâncias, com origem ou destino em municípios de fora da RMR apresentaram aumento
importante, de 240,1% e 110,5%, respectivamente.
Quadro 6 - Municípios da Região Metropolitana do Recife. População, total de entradas e saídas pormovimentos pendulares e proporção do total de migrantes pendulares em relação às populações dosmunicípios, por ano do censo. 2000 e 2010.
Municípios 2000 2010
População Totalpendulares
% População TotalPendulares
%
Abreu e Lima 89039 17135 19,2 94429 28065 29,7
Araçoiaba 15108 1511 10,0 18156 3435 18,9
Cabo de S. A. 152977 17411 11,4 185025 38973 21,1
Camaragibe 128702 26881 20,9 144466 40502 28,0
Igarassu 82277 10456 12,7 102021 22625 22,2
Ipojuca 59281 2797 4,7 80637 19398 24,1
Itamaracá 15858 1869 11,8 21884 3229 14,8
Itapissuma 20116 2828 14,1 23769 5389 22,7
Jaboatão dosG.
581556 100896 17,3 644620 156393 24,3
Moreno 49205 5179 10,5 56696 10177 18,0
Olinda 367902 88170 24,0 377779 114904 30,4
Paulista 262237 61842 23,6 300466 87226 29,0
Recife 1422905 272550 19,2 1537704 384349 25,0
S. L. da Mata 90402 14403 15,9 102895 22527 21,9Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.
O debate da prioridade da mobilidade ganhou força nos últimos anos, mas
efetivamente a questão não está sendo conduzida com a eficiência e a coordenação
necessária. O protagonismo das empreiteiras é demasiado, configurando um vazio
institucional do poder público (MEIRA, 2013). A problemática é de conhecimento dos
técnicos das diversas instâncias envolvidas, porém não se evidenciam convergência política
e técnica, nem liderança para coordenar as ações e, muito menos, investimentos setoriais2.
A RM do Recife recebeu até 2012, 415 obras de investimentos públicos. As 414 obras
públicas da RM do Recife estão organizadas por atividades em análise específica
(LUBAMBO, MACIEL e BALTAR, 2014): na categoria uso do solo, representando 47,8% do
total, estão agregadas as 198 obras de urbanização de assentamentos precários, de
prevenção de áreas de risco, de quadras esportivas e de praça de esportes e de cultura; no
conjunto das unidades básicas de saúde, figuram 25,1% do total dos investimentos. Entre
várias outras categorias, o menor quantitativo (abaixo do item energia que representa 3,4%,
dirigidos praticamente às atividades do porto de Suape) está para as obras designadas para
a mobilidade.
O quadro dos empreendimentos privados ou de parceria com o poder público é
dominante na cena: condomínios residenciais de alta renda; estabelecimentos comerciais de
grande atratividade como shoppings; obras de apoio e acesso à Cidade da Copa/Arena
Pernambuco; além de novos investimentos produtivos que se estendem na parte norte da
RM do Recife até o polo automobilístico implantado em Goiana (fora dos limites da RMR).
Hoje o arranjo institucional metropolitano encontra-se muito fragilizado, exigindo uma
instância de coordenação da ação no território. A Agência Condepe/Fidem desempenhou
muito bem esse papel no passado.
3. DESAFIOS DA MOBILIDADE URBANA PARA O PLANEJAMENTOMETROPOLITANO
Sintonizado com o debate proposto, o artigo traz realces de que os desafios de análise são
imensos, motivados pelas profundas e abrangentes transformações sociais, econômicas,
políticas, institucionais, e de hábitos de vida. São realces que configuram também novas
dinâmicas urbanas e regionais, apontando para o aprofundamento necessário de estudos
focados nos dados que detalham a vulnerabilidade social: ponto imprescindível na agenda
de planejamento.
2 Base de dados do governo federal, constituindo a primeira fonte de informações do tipo: latitude/longitude, tipode empreendimento e valor de investimento, entre outros, sobre a carteira do PAC nos municípios das RMs.Para mais informações, ver: <http://dados.gov.br/dataset/obras-do-pac-programa-de-aceleracao-do-crescimento>.
A dimensão privilegiada para realçar os desafios da vulnerabilidade social na RMR foi a da
mobilidade urbana. Nessa dimensão, consideram-se fundamentalmente os deslocamentos
pendulares na RMR, como resultantes da dinâmica metropolitana, quer pela geração de
empregos demandada por grandes projetos, quer pela motivação da ampliação do número
de vagas para os estudos; razões mais que suficientes para justificar os investimentos
públicos necessários na estrutura viária e no sistema de transportes.
A análise em que se focalizam as peculiaridades de cada território pareceu a mais
adequada para o caso da RMR, uma vez que os impactos da dinâmica recente se
evidenciaram de modo diferenciado na observação intrametropolitana. Pelas informações
trazidas nas Tabelas 1, 2, 3 e 4 a seguir, o território Oeste se consolidou como a última área
de fronteira da RMR; movimentos internos ao Território Norte se intensificaram; municípios
que compõem o território Central cresceram os fluxos (em números absolutos) de
movimentos pendulares, afetando toda a RMR e, confirmando todas as hipóteses
consideradas, assiste-se a um aumento da pendularidade em direção ao Território Sul da
RMR.
Tabela 1 - Volume e variação percentual de movimentos pendulares para estudo ou trabalhosegundo origem e destino no Território Oeste, por ano do Censo. 2000 e 2010.
Movimentos pendulares em direção a municípios do Território OesteOrigem 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 3715 4036 8,6Outro núcleo da RMR 3379 7289 115,7Municípios fora da RMR 548 1864 240,1Total 7642 13189 72,6
Movimentos pendulares a partir de municípios do Território OesteDestino 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 3715 4036 8,6Outro núcleo da RMR 32470 54385 67,5Municípios fora da RMR 2631 5537 110,5Total 38816 63958 64,8Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.
A partir dos resultados da Tabela 2 pode-se notar que os municípios do território Norte
tiveram um desempenho diferente. O aumento em volume de deslocamentos entre 2000 e
2010 com origem e destino no próprio território foi de 78,5%, ou seja, os movimentos
internos ao território representaram uma importante intensificação desse tipo de mobilidade
espacial. Outro ponto a se destacar é que, apesar dos municípios de fora da RMR terem
apresentado o maior aumento proporcional de deslocamentos quando eles eram
considerados como origem do movimento (136,7%), a variação do volume de pendulares foi
muito menor (64,8%) quando esses municípios estavam na situação de destino.
Tabela 2 - Volume e variação percentual de movimentos pendulares para estudo ou trabalhosegundo origem e destino no Território Norte, por ano do Censo. 2000 e 2010.
Movimentos pendulares em direção a municípios do Território NorteOrigem 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 11256 20092 78,5Outro núcleo da RMR 7449 14486 94,5Municípios fora da RMR 1003 2374 136,7Total 19708 36952 85,7
Movimentos pendulares a partir de municípios do Território NorteDestino 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 11256 20092 78,5Outro núcleo da RMR 59989 88851 48,1Municípios fora da RMR 4687 7724 64,8Total 75932 123034 62,0Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.
Os municípios que compõem o território Central apresentam resultados que muito afetam
toda a RMR, como pode ser visto na Tabela 3. Se a variação percentual entre os volumes
de pendulares de 2000 e 2010 foi proporcionalmente inferior aos demais territórios, os
números absolutos são impressionantes, apresentando um volume de mais de 400 mil
pessoas saindo de municípios do território Central e mais de 270 mil pendulares tendo este
território como destino. Com relação a este último movimento, ou seja, de pessoas que
trabalham ou estudam no Território Central em município diferente do que residem, foram os
municípios da própria RMR que mais ampliaram sua participação (172,0%), durante o
período analisado.
Tabela 3 - Volume e variação percentual de movimentos pendulares para estudo ou trabalhosegundo origem e destino no Território Central, por ano do Censo. 2000 e 2010.
Movimentos pendulares em direção a municípios do Território CentralOrigem 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 146423 203575 39,0Outro núcleo da RMR 101099 148239 46,6Municípios fora da RMR 34969 52266 49,5Total 282491 404080 43,0
Movimentos pendulares a partir de municípios do Território Central
Destino 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 146423 203575 39,0Outro núcleo da RMR 14558 39603 172,0Municípios fora da RMR 17402 32132 84,6Total 178383 275310 54,3Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.
Por fim, mas igualmente importante, o Território Sul tem os resultados dos movimentos a ele
relacionados exibidos na Tabela 4. Muito mais significativa que a variação do volume de
pendulares que tiveram Ipojuca ou Cabo de Santo Agostinho como destino de
deslocamentos pendulares entre 2000 e 2010, com 414,3% de aumento em 10 anos, foi a
dos residentes de municípios de fora da RMR que mais ampliaram sua participação
(645,3%), seguidos pelos residentes do próprio território Sul (605,0%). Esse aumento da
pendularidade em direção ao território Sul, confirmando todas as hipóteses consideradas
nos estudos de impactos realizados, está diretamente associado à implantação do
Complexo Industrial Portuário de Suape, que teve lugar na década de 2000.
O intenso aumento que foi verificado nos movimentos pendulares tem sido registrado em
situações que contemplam motivos de estudo ou trabalho em toda a RMR. Importante
destacar, além do aumento do número de pessoas com ocupação remunerada na década
passada, que esse movimento parece ter estreita relação com a ampliação do acesso a
vagas verificada em Instituições de Ensino Superior, nos territórios da própria RMR e em
municípios do interior de Pernambuco. Essa análise foi detalhada em trabalho recente
(FUSCO; OJIMA, 2015) sobre a interiorização do ensino superior em Pernambuco e seus
efeitos na mobilidade pendular. Mais especificamente, registrou-se um aumento de 119,5%
no número de estudantes de nível superior entre 2000 e 2010, e um crescimento de 33,5%
na população que declarou ter ocupação remunerada, considerando o mesmo período.
Tabela 4 - Volume e variação percentual de movimentos pendulares para estudo ou trabalhosegundo origem e destino no Território Sul, por ano do Censo. 2000 e 2010.
Movimentos pendulares em direção a municípios do Território SulOrigem 2000 2010 Δ %Próprio núcleo 1007 7099 605,0Outro núcleo da RMR 5309 23183 336,7Municípios fora da RMR 953 7103 645,3Total 7269 37385 414,3
Movimentos pendulares a partir de municípios do Território SulDestino 2000 2010 Δ %
Próprio núcleo 1007 7099 605,0Outro núcleo da RMR 10220 13018 27,4Municípios fora da RMR 1702 3118 83,2Total 12929 23235 79,7Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.
A sinalização maior que se obtém dos dados observados associa-se à questão dos desafios
colocados pela mobilidade metropolitana na perspectiva do planejamento urbano e regional.
De outro ponto de vista, foi realçado que na dimensão mobilidade na região metropolitana
os maiores entraves ao processo parecem residir nos aspectos políticos e de gestão.
Identificam-se entraves de naturezas distintas para a gestão pactuada: a. Políticos:
interesses privados em contraposição a interesses públicos, em meio a uma falta de
coordenação e de pactuação; b. Técnicos: necessidade de ampliação da formação e
qualificação específica para a temática mobilidade e rede de transporte, inserindo-se
conhecimento e desenvolvimento de novas tecnologias; c. Financeiros: atualmente o
financiamento do sistema recai sobre o próprio usuário, uma vez que as passagens com
tarifas reduzidas (estudantes/idosos/especiais) são rateadas pelos pagantes e Institucionais:
disparidades entre os municípios da RMR não residem apenas nos indicadores sociais e
econômicos, mas também na dimensão institucional, com predominância de estruturas
administrativas precárias em termos de recursos materiais e humanos para fazer face às
demandas decorrentes do processo de metropolização.
Alinhando-se às reflexões que apontam a necessidade de se conectarem – analítica e
politicamente – as dimensões do planejamento governamental e da gestão pública, na
perspectiva de reconstrução do Estado rumo ao desenvolvimento (CARDOSO JR, 2014) o
argumento principal neste artigo reforça a defesa do retorno ao planejamento como uma
estratégia fundamental para a gestão e não apenas como um instrumento operacional.
Indiscutivelmente, o desafio maior entre os colocados acima refere-se ao incipiente grau de
institucionalização e de articulação para o planejamento e a gestão da mobilidadeurbana nas metrópoles. Estudos recentes revelam que a situação é precária na maioria
das RMs do país. A região metropolitana que alcançou a melhor condição de
institucionalização foi a RM de São Paulo, seguida das regiões metropolitanas de Belo
Horizonte e do Recife. Os resultados demonstram, contudo, que nenhuma RM atinge o
“cenário ideal”. Em qualquer das dimensões que se escolha observar: a existência de uma
matriz de planejamento, a realização de anuências prévias aos projetos de
empreendimentos, a utilização de instrumentos de gestão das FPICs (transporte/mobilidade
e saneamento básico e uso do solo) ou a celebração de consórcios intermunicipais e
parcerias público-privadas (PPPs), revelam-se instrumentos de planejamento e recursos de
controle social deficientes, assistemáticos e não institucionalizados para a gestão
metropolitana, em todas as regiões do país. Por outro lado, os planos municipais setoriais,
quando existem, raramente trazem diretrizes que apontem soluções integradas para as
FPICs, tendo em vista o território metropolitano.
No momento em que a urgência de três anos após aprovação do Estatuto da Metrópole (12
janeiro 2015) foi estabelecida para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Urbano
Integrado (PDUI) não há o que esperar. Há que agir e iniciar a elaboração do plano de
desenvolvimento urbano integrado da RMR que deverá considerar o conjunto deMunicípios que compõem a unidade territorial urbana e abranger áreas urbanas e rurais.
O papel do Estado ganha o principal destaque, quando se formula que o PDUI deverá ser
instituído por lei estadual revista, pelo menos, a cada 10 (dez) anos, passando previamente
pela aprovação da instância colegiada deliberativa da RM. Nesta perspectiva para a RMR,já se constituem referência legal o Decreto Estadual nº 6.347 de 18/03/1980 (que define
competência para a Agência CONDEPE/FIDEM) e a Lei Estadual nº 9.990 de 13/01/1987
(que trata do parcelamento do solo urbano na RMR e estabelece normas para a concessão
de anuência prévia, pela autoridade competente, acerca dos projetos de parcelamento do
solo para fins urbanos). Importante é destacar a existência do Plano Metrópole Estratégica,
elaborado pela Agência Condepe/Fidem em parceria com o Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA) e com o Cities Alliance/Banco Mundial, que representa o mais
completo estudo do território metropolitano aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento da
Região Metropolitana do Recife (CONDERM). Não teve, contudo, o seu modelo de gestão
implantado. (AGÊNCIA CONDEPE/FIDEM, 2005).
O plano está embasado em dezesseis estudos técnicos divididos em (1) estudos gerais, que
analisam a demografia, a dinâmica econômica, a pobreza e distribuição de renda, o meio
ambiente, o trabalho, os atores sociais e as finanças; (2) estudos sociais, que tratam da
educação, saúde e segurança pública e (3) estudos físicos territoriais, que abordam o
transporte, o saneamento, a habitação, os resíduos sólidos, os serviços municipais e o uso
do solo. A Agência Condepe/Fidem apresentou proposta de ações com base em
diagnósticos também territoriais, como está sumarizado no quadro abaixo:
Quadro 7: Territórios da RMR e Identificação de Propostas de Planejamento Urbano
RMR PlanejamentoUrbano/Documentos
Formato
Território
Norte: Itapissuma,Igarassu,Itamaracá,Araçoiaba, Abreu eLima, Paulista.
Norte Metropolitano e deGoiana,
Oportunidades e desafiospara o desenvolvimentoregional sustentável.
Agência Condepe/Fidem,2012/2013
Diagnóstico do Território NorteMetropolitano e de Goiana. Perfisdos municípios, levantamento dosempreendimentos e identificação deoportunidades e desafios.
Território Oeste:Camaragibe, SãoLourenço, Moreno.
Oeste Metropolitano,Realidades e Desafios parao DesenvolvimentoSustentável, AgênciaCondepe/Fidem, 2011
Diagnóstico do Território Oeste,perfil dos municípios, levantamentodos ativos ambientais e indica umconjunto de diretrizes nasdimensões: espacial, social,econômica e institucional.
Núcleo Central:Recife,
Olinda, Jaboatãodos Guararapes.
Projeto Recife – Olinda,2003/2006, Governo doEstado de Pernambuco.Incorpora os ProjetosTerritoriais Estratégicos:Porto Digital, ConjuntoNascedouro de Peixinho e oParque Tacaruna.
Projeto Territorial
Proposta de Modelagem Financeirae Modelo de Gestão (Governo doEstado e Prefeituras de Recife eOlinda).
Proposta de 12 setores deintervenção.
Território
Sul: Cabo de SantoAgostinho e Ipojuca
Território Estratégico deSuape AgênciaCondepe/Fidem - dezembro2008.
Diretrizes para uma ocupaçãosustentável e proposta de umModelo de Gestão.
Projeto Suape Sustentável –Consórcio Diagonal eCeplan, junho 2012.
Diagnóstico Integrado e LeituraTerritorial Estratégica e participaçãoda “Voz do Território” – processoparticipativo para realização doTrabalho.
Fonte: LUBAMBO, Catia W. ; MACIEL, S. J., 2015
No âmbito municipal, a política federal de apoio à elaboração de Planos Diretores Municipais
(Estatuto da Cidade, 2001) trouxe ganhos ao planejamento. A operacionalização dos planos,
contudo, tem apresentado inúmeros problemas, pela falta da complementação de atividades
e instrumentos, tais quais: (1) fortalecimento da capacidade técnica municipal; (2)
atualização das bases cartográficas; (3) elaboração de cadastro urbano multifinalitário; (4)
complementação de planos específicos, como plano de transporte e mobilidade, plano de
habitação de interesse social, plano de saneamento; (5) leis específicas para a aplicação
dos Instrumentos Urbanísticos de Política Urbana (Estatuto da Cidade, 2001) e das Leis
Complementares como a Lei de Uso e Parcelamento do Solo e (6) Consolidação dos
modelos de participação, acompanhamento e gestão dos Planos Diretores.
Por peculiar como é, a concentração de investimentos em torno do Grande Recife sugere a
retomada do debate metropolitano ampliado e da proposta de construção de uma agenda
comum integrada. Existe uma multiplicidade de novos atores e arranjos setorizados, de
abrangência intermunicipal, em que será necessária a articulação metropolitana, mediada
pelo Estado. Essa ideia recupera nas agendas nacionais a visão de que o Estado é parte
constituinte (não exógeno) do sistema social e econômico das nações, sendo – em
contextos de grande heterogeneidades e desigualdades – particularmente decisivo na
formulação e na condução de estratégias virtuosas de desenvolvimento. (CARDOSO JR,
2014). Construir espaços de articulação entre a sociedade organizada, a esfera
governamental nos seus diferentes níveis e o setor privado apresenta-se como um desafio
ainda não superado, tanto do ponto de vista institucional, quanto das perspectivas que são
colocadas pelos mais variados modelos de governança integrada e pactuada.
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