UNIVERSIDAD SAN PABLO - CEU TESIS DOCTORAL LA …

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UNIVERSIDAD SAN PABLO - CEU

TESIS DOCTORAL

LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO EN NICARAGUA

(PROPUESTAS ALTERNAS DE ESTRUCTURACIÓN

ORGÁNICA EN BASE A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA ESPAÑOLA)

Autor: Lic. Juan Bautista Arríen Somarriba

Becario de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI)

Director: Dr. José Luis Piñar Mañas Catedrático de Derecho Administrativo Universidad San Pablo - CEU

Madrid, España, 2011

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PALABRAS AL LECTOR La presente tesis doctoral la vengo desarrollando desde el año dos mil, desde que leí por primera vez el Proyecto de ley de procedimiento administrativo y de lo contencioso – administrativo preparado en 1997 por la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Seguí todo el desarrollo legislativo de dicho proyecto, su dictamen y finalmente su aprobación1. A finales del año dos mil dos conocí la sentencia de inconstitucionalidad, emitida por el pleno de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, referente a la Ley de lo contencioso – administrativo específicamente en contra de la estructura orgánica que la misma aprobó para constituir la Jurisdicción de dicha materia, aún y cuando la misma no había sido puesta en práctica. Posteriormente, a inicios del año dos mil tres conocí el proyecto de ley de reforma2 a la Ley reguladora de la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo de la República de Nicaragua, por lo que retome el interés por plantear nuevas propuestas o alternativas estructurales e incidir en la discusión doctrinaria y luego en el procedimiento legislativo de aprobación del mismo. He seguido y participado muy de cerca en dicho procedimiento principalmente durante la elaboración de su dictamen3 por la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional de Nicaragua, donde tuvimos la oportunidad de presentar nuestros aportes doctrinarios de forma pública y luego de participar en la discusión de dicho dictamen entre los miembros de esa Comisión y los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, así como con los asesores de ambas entidades, todo como parte de una consultoría externa4 dentro de un equipo de trabajo de la Universidad Centroamericana.

1 Me refiero a la Ley reguladora de la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo de la República de Nicaragua, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 140 y 141 del 25 y 26 de julio del año 2000. 2 Este proyecto de reforma se encuentra en la Web de la Asamblea Nacional: www.asamblea.gob.ni 3 Dicho dictamen también aparece en la Web señalada, específicamente en el espacio dedicado a la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional de Nicaragua. 4 Como producto de esa consultoría redacte un folleto que utilizo en las clases de Derecho Contencioso – Administrativo de la Universidad Centroamericana (UCA) de Managua, Nicaragua, en cuya parte final trate de reflejar los aportes doctrinales que realice a dicho dictamen, cuáles fueron tomados en cuenta por la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional y cuáles de ellos no. Ver: El contencioso – administrativo en Nicaragua (Folleto) Biblioteca de la UCA (www.uca.edu.ni) Posteriormente, esos aportes los hemos utilizado en una humilde obra de Derecho Administrativo, ver: Arríen, Juan Bautista: Derecho Administrativo (Acto, procedimiento, recursos, contratos y contencioso – administrativo), 1ra, edición 2009, reimpresión 2010, Universidad Centroamericana (UCA).

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En todo este tiempo hemos aplicado desde la práctica algunos de los artículos que quedaron vigentes de la referida Ley5 de lo contencioso – administrativo (no. 350). Tengo que señalar que el contenido de la presente tesis lo he desarrollado casi en su totalidad en Nicaragua, pero una gran parte la redacté durante mi estadía en España, como parte de la investigación que realice para la obtención del Diploma de Estudios Avanzados (DEA). La tesis contiene material doctrinario, legislativo, jurisprudencial y periodístico que describe el desarrollo de la Ley (no. 350) Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua. Así mismo he tratado de recoger la opinión de personas que tuvieron algo que ver en dicho desarrollo, y que capté en entrevistas y conversaciones personales. Hay que aclarar que en Nicaragua no existe, sobre el tema, tanto material bibliográfico6, ni la jurisprudencia, ni mucho menos los estudios e investigaciones que he encontrado en España, espero que esta riqueza bibliográfica se pueda acoplar a la realidad de Nicaragua y sea de gran utilidad principalmente en el nuevo procedimiento legislativo que el contencioso – administrativo nicaragüense esta viviendo en la actualidad y que llevara con toda seguridad a su puesta en práctica muy pronto. Espero que el lector pueda situarse en la realidad social, política, económica y jurídica nicaragüense que he tratado de describir principalmente para que el lector extranjero pueda deducir si mis propuestas de reforma a la estructura orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua son o no viables tomando como referencia el desarrollo que esta temática ha tenido en España. Muchas gracias.

Juan Bautista Arríen

5 Especialmente lo que se refiere al silencio administrativo positivo. 6 El poco material bibliográfico de Nicaragua lo encontré en monografías y unos cuantos libros de escritores nacionales de los cuales he aportado sus referencias.

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Le agradezco al Dr. José Luis Piñar Mañas, por su tiempo, su gentileza y su interés hacía los países Latinoamericanos como Nicaragua. Sé que sin su ayuda no hubiera podido concluir esta tesis doctoral y mucho menos hubiera podido estudiar el Doctorado en la Universidad San Pablo – CEU. Tengo que agradecerle a Doña Renata Rodríguez, Vicerrectora académica de la Universidad Centroamericana, así como a sus autoridades por el apoyo brindado. Finalmente, le agradezco a mi padre Juan Bautista Arríen y a mi madre Mercedes Somarriba por su ejemplo, su insistencia y su apoyo para culminar el Doctorado. Muchas gracias.

Juan Bautista Arríen

5

A mi hijo Juan Andrés Arríen Con todo mi amor

A mi hermano Xavier Ignacio Arríen (q.e.p.d)

6

¨El poder público es un gigante que mientras no esté derribado

por mucho que acepte encorvarse siempre queda más alto

que sus súbditos¨

Alcalá Zamora y Torres7

7 Lo Contencioso – Administrativo, Buenos Aires, 1943, p. 56. Citado también por Don Jesús González Pérez en el estudio preliminar de su obra: Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, 1998, p. 40.

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“Y así, la necesidad de una Jurisdicción Contencioso – Administrativa eficaz trasciende de la órbita de lo individual y alcanza el ámbito colectivo. Porque las infracciones administrativas se muestran realmente no tan sólo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como entorpecimiento a la buena y recta

administración.

Cuando la Jurisdicción Contencioso – Administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan sólo no menoscaba su prestigio y

eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimienta la autoridad

pública”8

8 Exposición de motivos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española de 1956. Ver: González Pérez, Jesús: Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – administrativo. También ver: Código de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, edición preparada por Luís Martín Rebollo, 1998, p. 167.

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ABREVIATURAS España: CE --- Constitución Española. C. A --- Comunidad Autónoma. CGPJE --- Consejo General del Poder Judicial Español. LOPJE --- Ley Orgánica del Poder Judicial Español. TSJ --- Tribunal Superior de Justicia. TS --- Tribunal Supremo Español. LJCAE --- Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española de 1956. LRJCAE --- Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española de 1998. Nicaragua: CPN --- Constitución Política de Nicaragua. CSJ --- Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. SCA --- Sala de lo Contencioso – Administrativo. LRJCAN --- Ley No. 350, de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, publicada en Las Gacetas, Diario Oficial de Nicaragua, no. 140 y 141, del 25 y 26 de Julio de 2000 respectivamente.

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ÍNDICE INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES DESARROLLO:

CAPÍTULO I. DERECHO COMPARADO ESPAÑOL (DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA DESDE LA LEY DE 1956 HASTA LA DE 1998)

A. GENERALIDADES DOCTRINALES SOBRE LA ORGANIZACIÓN ESTRUCTURAL DE LOS ÓRGANOS JUDICIALES CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVOS

1. Organización de los Tribunales Contencioso – Administrativos

desde el punto de vista doctrinal

1.1 Sistemas orgánicos fundamentales (Administrativo, judicial y de Tribunales especiales)

B. LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SEGÚN LA LEY DE 1956 (LJCA)

1. Contexto histórico en el que se aprobó la Ley de la Jurisdicción

Contencioso – Administrativa de 1956 2. Estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso -

Administrativa según la Ley de 1956 3. Enumeración y composición de los órganos de la Jurisdicción

Contencioso – Administrativa según la Ley de 1956 4. Competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso -

Administrativa 5. Integración humana de las Salas de lo contencioso -

administrativo según la ley española de 1956 6. Reformas de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso –

administrativa de 1956 6.1. Ley 10 / 1973, de 17 de marzo, sobre modificación de la de 27

de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contencioso – administrativa

6.2. Real Decreto Ley 1/ 1977, de 4 de enero, por el que se crea la Audiencia Nacional

6.3. El anteproyecto de ley de bases orgánica de la justicia de 1968 y la aparición de la formula del Tribunal central

6.4. Ley de bases orgánica de la justicia de 28 de noviembre de 1974

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6.5. Real Decreto – Ley 1/ 1977, de 4 de enero, de creación de la Audiencia Nacional

C. ESTRUCTURA ORGÁNICA APROBADA POR LA LEY 29 / 1998,

REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA ESPAÑOLA

1. Antecedentes históricos (en conexión con el apartado

anterior referente a la ley del 56 y sus reformas estructurales)

2. Justificación de la reforma de la Ley de 27 de diciembre de 1956, Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa – Administrativa

3. Otras reformas puntuales de la Ley de 1956, respecto a su estructura orgánica antes de su reforma total por la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo 3.1 Ley orgánica 6 / 1985, de 1 de julio, del Poder Judicial español 3.2 Ley 38/ 1988, de 28 de diciembre, de demarcación y planta judicial

4. La tramitación parlamentaria de la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo contencioso - administrativo (énfasis en las modificaciones de la estructura orgánica)

5. La nueva estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa española y su composición

6. Competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española según la Ley 29 / 1998 y sus reformas

7. Composición humana de los órganos del orden contencioso – administrativo

8. Comentarios a manera de resumen sobre la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción contencioso - administrativa en cuanto a su estructura orgánica

9. Reformas a la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo contencioso – administrativa

10. Principales diferencias entre la LJCAE del 56 y la LRJCAE del 98 en cuanto al aspecto estructural y de competencias

CAPÍTULO II. BREVE DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA JUDICIAL NICARAGÜENSE 1. Descripción de la realidad económica, política, social y jurídica de Nicaragua 1.1 Realidad económico – social de Nicaragua (breve referencia)

1.2 Realidad política – jurídica constitucional de Nicaragua

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1.3 El Poder Judicial nicaragüense 1.3.1 La estructura orgánica del Poder Judicial de Nicaragua 1.3.2 Órganos que ejercen funciones jurisdiccionales en el Poder

Judicial nicaragüense 1.3.3 Organización administrativa del Poder Judicial de Nicaragua 1.3.4 El sistema de carrera judicial nicaragüense 1.3.5 Descripción de la realidad del Poder Judicial de Nicaragua

CAPÍTULO III. DESARROLLO NORMATIVO DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA NICARAGÜENSE 1. Proyecto de ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -

Administrativo en Nicaragua de 1997 2. El dictamen de ley de lo contencioso- administrativo del 16 de marzo

del año 2000 3. Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso –

Administrativo de Nicaragua 4. Análisis de la sentencia de inconstitucionalidad de la Ley no. 350 5. Proyecto de reforma de la ley no. 350, del cuatro de febrero del 2003 6. Dictamen del proyecto de reforma de la ley no. 350, del año 2006 7. Semejanzas y diferencias entre el recurso de amparo y la estructura orgánica del contencioso – administrativo y su funcionamiento que proponen tanto el proyecto de reforma de la ley 350 como su dictamen CAPÍTULO IV. PROPUESTAS ESTRUCTURALES PARA UNA REFORMA A LA LEY No. 350, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DE NICARAGUA, SU PROYECTO DE REFORMA Y SU DICTAMEN

1. Introducción a la temática 2. Propuestas estructurales en pro de una posible reforma del

sistema orgánico de la Jurisdicción contencioso – administrativa nicaragüense

2.1 Propuesta básica e ideal para constituir la estructura orgánica de la Jurisdicción contencioso – administrativa de Nicaragua

2.1.1 Propuesta de funcionamiento o procedimiento de dicha estructura básica e ideal

2.1.2 Sistema de distribución de causas entre los órganos de esta propuesta estructural

3. Propuestas alternativas a la propuesta estructural básica para la reforma de la estructura orgánica nicaragüense

4. Análisis sobre la viabilidad de crear Juzgados de lo contencioso - administrativo en Nicaragua

5. Análisis sobre la viabilidad de crear Tribunales especializados de lo contencioso – administrativo

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6. Casos prácticos sobre la creación de nuevos órganos por otras leyes de Nicaragua, que guardan gran similitud con las propuestas estructurales que estamos realizando

7. La constitución o integración humana de las propuestas estructurales que propongo para la reforma del contencioso – administrativo nicaragüense

8. Propuestas para el mejoramiento de la estructura orgánica establecida en el proyecto de reforma de la ley no. 350 y su dictamen

CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA

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INTRODUCCIÓN La presente tesis doctoral presenta un análisis sistemático del desarrollo de la estructura orgánica de la Jurisdicción Contenciosa – Administrativa de Nicaragua. Así mismo, contiene un estudio de Derecho comparado español, haciendo énfasis en el desarrollo orgánico de dicha jurisdicción, desde la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española de 1956 hasta la actual normativa de la materia de 1998 y sus reformas en lo que respecta al punto de vista estructural u orgánico, con la finalidad de obtener una serie de insumos, conocimientos y en fin una base doctrinal e incluso jurisprudencial sobre la cual se puedan proponer diversas alternativas y propuestas de reforma a la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – administrativa Nicaragüense, principalmente en este momento que la normativa9 que la regula esta siendo sometida a una discusión parlamentaria con el propósito de ser reformada. Tenemos que señalar que en Nicaragua, hasta hace muy poco no existía una Ley de lo Contencioso Administrativo, por lo que el control judicial de la actuación administrativa descansaba en el recurso del amparo administrativo, por medio del cual se ha llegado a defender no sólo derechos de carácter constitucional, sino también el ordenamiento jurídico de carácter ordinario, propio del ámbito contencioso – administrativo. Producto de ciertos factores, como por ejemplo, el trabajo legislativo de varios Diputados de la Asamblea Nacional, la labor de los Magistrados que han integrado la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, así como de varios profesionales interesados en la materia, pero sobre todo por el cumplimiento de ciertos compromisos político - internacionales10 del Gobierno de la República

9 Ley No. 350, de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo. Aprobada el 18 de mayo del 2000. publicada en Las Gacetas, Diario Oficial No. 140 y 141 del 25 y 26 de julio del 2000. 10 Con la destrucción causada por el Huracán Mitch, Nicaragua solicito la ayuda de la comunidad internacional y de los Organismos Financieros Internacionales (BID, FMI, Banco Mundial). Ante dicha solicitud todos estos organismos decidieron impulsar no solo una gran cantidad de donaciones hacia Nicaragua, sino también implementar todo un sistema de ayuda financiera y de proyectos en pro de la disminución de la pobreza, a través de varios componentes, uno de ellos el perdón de gran parte de la deuda externa nicaragüense, a través del programa o iniciativa de países pobres altamente endeudados HIPC (por sus siglas en ingles) Ese programa implicaba el cumplimiento de varios compromisos por parte del Gobierno Nicaragüense a cambio de la condonación de su deuda externa y su entrada a un programa de financiamiento internacional. Entre esos compromisos estaba, el mejoramiento y reforma del sistema judicial nicaragüense, por medio de la aprobación y la puesta en marcha de varias leyes, entre las que sobresalen: La Ley de carrera judicial, la reforma del sistema jurídico penal inquisitivo hacia un sistema de justicia oral, el Código de la niñez y la adolescencia, con un sistema estructural nuevo que incluyo la puesta en marcha de Juzgados de la materia, la aprobación de un Código Tributario, la normativa del Ministerio Público, la reforma del sistema jurídico de la

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de Nicaragua para poder obtener la ayuda financiera externa de países cooperantes que tanto necesita el país, principalmente después de la destrucción causada por el Huracán Mitch11 a su paso por el territorio nacional a finales de la década de los noventa, entre otros factores, es que se aprobó la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo, el día 18 de mayo del año dos mil, denominada Ley No. 35012. Dicha normativa surge después de un largo procedimiento legislativo que llevo a la aprobación por el plenario de la Asamblea Nacional de Nicaragua (Poder Legislativo) de un documento denominado Proyecto de lo contencioso – administrativo, fechado el 16 de mayo del año 2000, el cual fue elaborado por una Comisión Técnica Asesora de la Comisión de Justicia que estaba dictaminando el Proyecto de Ley de Regulación del Procedimiento administrativo y de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense13, presentado por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en la Secretaria de la Asamblea Nacional el día 23 de octubre de 1997. En otras palabras, aquel proyecto del 2000 era en realidad el Dictamen del proyecto de ley de

materia de la propiedad privada y la puesta en marcha de una estructura orgánica dedicada a la resolución de estos conflictos jurídicos, por medio de Salas de la Propiedad en los Tribunales de Apelaciones, entre otras reformas judiciales, que lógicamente también incluyeron la aprobación y puesta en marcha de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense, de la cual se estudia y analiza su estructura orgánica en la presente tesis doctoral. El lector podrá apreciar que la normativa contencioso – administrativa nicaragüense, no surge por una iniciativa gubernamental en pro del control judicial de su actuación administrativa, para promover y alcanzar una mayor efectividad en la misma, sino que surge, en gran parte, como una condicionante de parte de las entidades financieras internacionales para garantizar, el control sobre la actuación de la entidad con la cual están cooperando o financiando, es decir el Gobierno Nicaragüense. 11 Sobre este fenómeno natural y todas sus consecuencias y efectos provocados en Nicaragua, se pueden consultar, por ejemplo, los siguientes artículos de LA PRENSA: Suelos aún afectados por el Mitch (25 de septiembre del 2000) Naciones del istmo se unirán en contra de la miseria (23 de octubre del 2000) Huracanes afectan a Centroamérica (23 de octubre del 2000) Posoltega entre la tragedia y la esperanza (17 de diciembre del 2000) Entre un sinnúmero más de artículos periodísticos (www.laprensa.com.ni) 12 Aprobada el 18 de mayo del 2000. Publicada en Las Gacetas, Diario Oficial de Nicaragua no. 140 y 141 del 25 y 26 de Julio del 2000. 13 Tenemos que aclarar que este Proyecto de Ley de 1997, contenía dos libros, el primero pretendía regular el procedimiento administrativo, mientras que el segundo lo concerniente al contencioso – administrativo. Los Diputados que integraban la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional durante la legislatura del año 2000, decidieron dictaminar únicamente el segundo libro dedicado al contencioso – administrativo, por considerar que la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua solo tiene iniciativa de ley en materias propias de su competencia, pero no en las materias que incumben al Poder Ejecutivo, como lo es el procedimiento administrativo. Ver Diario Debate de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo (www.asamblea.gob.ni) Posteriormente se presento en la Secretaria de la Asamblea Nacional un Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo que contiene casi la totalidad del libro primero de aquel Proyecto de 1997, siendo dictaminado hasta el año 2005, por la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional (www.asamblea.gob.ni)

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199714, que lógicamente marca el nacimiento del contencioso – administrativo desde el punto de vista legal en Nicaragua. Una vez que el proyecto de 1997, fue dictaminado en el año 2000, dicho dictamen paso al plenario de la Asamblea Nacional, se discutió en lo general, luego en lo particular y se aprobó rápidamente15 (un 18 de mayo del año 2000), entrando en vigencia diez meses después. Una vez en vigencia se impulsó desde la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, una convocatoria pública para el nombramiento de los Magistrados de las Salas de lo Contencioso – Administrativo que la ley (no. 350) había creado, al menos desde el punto de vista teórico en cada Tribunal de Apelaciones del país. Se buscaba llenar 27 magistraturas, para nueve salas de lo Contencioso – Administrativo en igual número de Tribunales de Apelaciones, es decir se creaban órganos colegiados (Salas de lo Contencioso - Administrativo) en órganos judiciales ya existentes (los Tribunales de Apelaciones) integrados por otras salas (laborales, civiles, penales) Como podemos apreciar entonces, no se pretendían crear Tribunales de lo Contencioso – Administrativo independientes, autónomos y paralelos a cualquier otro órgano judicial, sino Salas de la materia en órganos judiciales ya existentes, como primera instancia, cuyas sentencias podrían ser sometidas a apelación o consulta, ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. De forma repentina la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo (Ley no. 350) fue recurrida por inconstitucionalidad en el año 2002, ante lo cual la Sala Constitucional y el pleno de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, decidió en el 14 Antes de este proyecto de ley, existió otro documento, allá por el año de 1994, con las mismas características, pero por el momento histórico, pero sobre todo por el momento jurídico – legislativo que vivía el país (se estaba reformando la Constitución Política de Nicaragua que databa de 1987), dicho proyecto de Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense de 1994, nunca fue discutido, ni mucho menos sometido al procedimiento legislativo correspondiente. Información obtenida en una entrevista personal realizada al Dr. Cairo Manuel López ([email protected]), ex presidente de la Asamblea Nacional de Nicaragua durante esos años y uno de los redactores tanto del proyecto de 1994, como del de 1997. 15 Como se puede apreciar la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense fue dictaminada y aprobada con gran celeridad, algo muy extraño en el procedimiento de formación de la ley, al menos en la Asamblea Nacional Nicaragüense. Tenemos, que señalar que esa extraña celeridad se debió a que el Gobierno Nicaragüense debía de rendir cuentas sobre la utilización de los fondos económicos recibidos luego del Huracán Mitch, así como sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos con los organismos financieros multilaterales, para poder seguir recibiendo el financiamiento externo e incluso la condonación de la deuda externa nicaragüense. Esta rendición de cuenta se debía de llevar a cabo en mayo del año 2000 en el Grupo Consultivo que se celebro en Washington. Lógicamente, dentro de esos compromisos estaba la aprobación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua.

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mismo año, que dicha normativa era parcialmente inconstitucional por contradecir el arto. 164 incisos 10 y 11 de la Constitución Política los cuales establecen que los conflictos administrativos entre particulares y los órganos administrativos serán resueltos por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y por lo tanto, no por otros órganos que la ley 350 establecía (Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelaciones) en los cuales se había centrado casi todas las competencias, dejando solo dos para la Sala de la materia de la Corte, por lo que con los efectos de esta sentencia aquellas desaparecieron, quedando un solo órgano competente dentro de la Jurisdicción, es decir la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, pero supuestamente, únicamente para dos materias16. Posterior, a esa sentencia, la Corte Suprema de Justicia envió a la Asamblea Nacional de Nicaragua, en el año 2003, un proyecto de ley de reforma a la ley 350, el cual a finales del año 2005 fue dictaminado favorablemente por la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional de Nicaragua tras un largo proceso de consultas, teniendo ya casi cinco años de estar engavetado, quedando como popularmente se dice en la tubería del Poder Legislativo Nicaragüense, sin pasar al plenario para ser aprobado. En vista de lo anterior, podemos afirmar que en la actualidad en Nicaragua existe una única Sala de lo Contencioso – Administrativo situada en la Corte Suprema de Justicia que ha comenzado a conocer y resolver a partir del año 2010, todas las materias propias del ámbito y

16 Se trata de las Disposiciones de carácter general (art. 36 de la ley no. 350) y los conflictos entre Municipios, Regiones Autónomas y el Gobierno central (artos. 120 al 124 de la ley 350). Durante casi nueve años (2001 al 2010) la Sala de lo Contencioso – administrativo de la Corte Suprema de Justicia estuvo conociendo y resolviendo casos sólo en estas materias, declarando improcedentes las demandas en contra de actos administrativos, hasta que en el año 2010, en un caso particular la Sala decidió comenzar a resolver este tipo de demandas, en parte gracias a ciertos factores, como por ejemplo, la labor de asesoría del Dr. Cairo Manuel López Sánchez, asesor de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (2005 – 2010) y uno de los redactores de la Ley No. 350, así como la incidencia doctrinaria de dos obras de Derecho Administrativo de autores nicaragüenses una del Dr. Karlos Navarro y otra de mi autoría. También, incidió el cambio de mentalidad de los Magistrados que han integrado dicha Sala, quienes han flexibilizado su visión e interpretación sobre el ámbito del contencioso – administrativo nicaragüense, dichos Magistrados consideraban que era necesario aprobar una nueva Ley de lo Contencioso – Administrativo en Nicaragua para que pudiesen conocer y resolver todas las materias, principalmente aquellas que incluyen actos administrativos, lo cual no es necesario porque la sentencia de inconstitucionalidad de la Ley No. 350, no afecto ni el artículo 14 ni el 15 de dicha normativa que contiene el ámbito y extensión del contencioso nicaragüense, por lo que sin ningún problema la Sala es competente para conocer demandas en contra de actos administrativos, tal y como ya lo habíamos señalado (Ver: Arríen Somarriba, Derecho Administrativo, 2009, reimpresión 2010)

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extensión del contencioso – administrativo expuestas en los artículos 1, 14 y 15 de la Ley No. 35017. Estamos frente a un sistema orgánico contencioso – administrativo centralizado, de única instancia, es decir que no permite la utilización de un recurso judicial en contra de la sentencia contencioso – administrativa ante un órgano judicial superior e imparcial al que la emitió, pero además estamos frente a un único órgano judicial contencioso – administrativo, que dificulta el acceso al mismo a aquellos ciudadanos que no habitan en la capital del país, lo que posiblemente podría transgredir el principio de igualdad de las personas respecto al acceso a la justicia administrativa, esto por lo menos hasta que se apruebe una nueva ley de la materia, y posiblemente una nueva estructura orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, finalidad que impulsa la elaboración de nuestra tesis doctoral. Como podemos apreciar no existe en Nicaragua una estructura orgánica contenciosa – administrativa descentralizada y de doble instancia representada, por ejemplo, por entidades judiciales unipersonales o colegiadas como Juzgados o Tribunales a los cuales pueda recurrir cualquier persona sea natural o jurídica a oponerse a la actuación general de la Administración del Estado, para hacer valer sus derechos y garantías administrativas, obteniendo así una tutela judicial efectiva y una protección adecuada de sus intereses legítimos frente a las arbitrariedades que la Administración Pública pueda cometer. A lo anterior hay que sumarle que si bien en Nicaragua existe una Ley de carrera judicial18, la misma no se aplica en la realidad práctica, por lo que los Magistrados que integran la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia no son seleccionados después de pasar un procedimiento de concurso u oposiciones, que

17 Se puede consultar la sentencia no. 1 – 2009, del veintiocho de agosto del dos mil nueve, de las diez de la mañana emitida por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que en su considerando II, sostiene que dicha Sala tiene competencia no sólo para conocer demandas en contra de Disposiciones de carácter general sino también en contra de actos de aplicación individual una vez agotada la vía administrativa. Por su parte, en el considerando IV de la misma sentencia se sostiene que: La presente demanda contencioso administrativo, es una de las primeras que ESTA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO está resolviendo en contra de un acto administrativo de tipo particular, concreto e individualizado, pues sólo había conocido y admitido demandas en contra de actos administrativos de carácter general, abstractos e impersonales, como el resuelto en la Sentencia No. 4, dictada a las 12:30 p.m., del 26 de marzo de 2007, entre “El Cazador Sociedad Anónima”, Vs. El Presidente de la República, Ing. Enrique Bolaños, por haber dictado el Decreto No. 28-2005, Reglamento a la Ley No. 510, Ley Especial para el Control y Regulación de Armas de Fuego y Municiones, Explosivos y otras materias relacionadas, así como otras demandas de tipo general como aumento en tarifas de agua y energía eléctrica. (El subrayado es mío) 18 Ley No. 501, Ley de carrera judicial, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 9, 10, 11 del 13, 14 y 17 de enero del año 2005.

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permita su especialización, así como la selección de los funcionarios judiciales ideales por su conocimiento y experiencia en las materias y conflictos propios del Derecho Administrativo a conocer y resolver. Tampoco, existe en Nicaragua un sistema de distribución de causas en lo contencioso – administrativo, al haber un solo órgano judicial, todos los casos van siendo resueltos uno a uno según su fecha de entrada por seis Magistrados que integran la Sala, lo que podría ocasionar un estancamiento y con ello una posible retardación de justicia. Estas son desde mi punto de vista las principales problemáticas que trataremos de analizar en la presente tesis doctoral partiendo de la estructura orgánica del contencioso – administrativo nicaragüense bajo un modelo de única instancia que no permite la revisión de sus sentencias por una autoridad superior e imparcial al que la emitió rompiendo con ciertos parámetros del debido proceso administrativo. Es un sistema orgánico que se caracteriza por ser totalmente centralizado alejando la justicia administrativa del ciudadano, transgrediendo posiblemente, el principio de igualdad en cuanto a su acceso, cuya organización desde el punto de vista humano no se basa en medios de selección propios de un sistema de carrera judicial y que no cuenta con una regulación de distribución de asuntos. Desde esta perspectiva la presente tesis doctoral comienza con esta breve introducción y sus antecedentes. A continuación, desarrollo la parte doctrinal de la tesis, partiendo en un primer capítulo con las generalidades sobre la organización estructural de los órganos judiciales contencioso – administrativos. Luego en una segunda parte del primer capítulo abordo el desarrollo de dicha materia en el Derecho comparado español, analizando los aspectos estructurales más importantes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativo de 1956 y su reforma mediante la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de 1998, así como sus últimas modificaciones. Tomo este capítulo inicial, como un gran punto de referencia a seguir en el desarrollo orgánico de esa futura jurisdicción en Nicaragua, pero sobre todo como la base doctrinaria de la cual se pueden obtener una serie de insumos y conocimientos para fundamentar las propuestas de reforma a la estructura orgánica de la Jurisdicción contencioso – administrativa nicaragüense que pretendo plasmar en la presente tesis doctoral. En un segundo capítulo parto de una breve descripción del sistema judicial nicaragüense. Comenzando lógicamente, con la exposición de diversos aspectos propios de la realidad económica, política, social y por su puesto jurídica de Nicaragua con el fin de transmitir al lector una breve radiografía de la misma con la finalidad de comprender el medio

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ambiente en el que se desarrolla el fondo de la tesis doctoral, y la influencia de esas realidades sobre la misma. Considero, que toda conclusión, crítica, propuesta o aporte que se produzca en la presente tesis doctoral no puede estar alejada de estas realidades, sino que deben de estar interrelacionadas para deducir así su viabilidad, pero sin que las mismas sirvan de excusa para terminar de raíz con cualquier posibilidad de incidir en una posible mejoría de la estructura orgánica de esta jurisdicción en Nicaragua. En este segundo capítulo describiré el sistema judicial nicaragüense, con el fin de situar al lector en la organización general del mismo. Así mismo, tratare de describir los sistemas jurídico – normativos que permiten su integración humana, principalmente el sistema de carrera judicial, resaltando su relación con la composición humana de la Jurisdicción contencioso – administrativa nicaragüense. En el tercer capítulo trato de realizar un análisis de varios documentos, haciendo énfasis en los puntos que tienen que ver con el desarrollo estructural de la Jurisdicción contencioso – administrativa nicaragüense, entre los que sobresalen: El Proyecto de Ley de lo Contencioso – Administrativo presentado por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en la Secretaría de la Asamblea Nacional el año de 1997. A continuación, paso a analizar el dictamen de dicho proyecto realizado por la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional de Nicaragua, con fecha del 16 de mayo del año 2000. Posteriormente, abordo la estructura orgánica aprobada en la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Ley No. 35019). Dicha ley, como lo he señalado, fue declarada parcialmente inconstitucional por medio de la sentencia no. 40, de las nueve de la mañana del diez de junio del año dos mil dos, emitida por el pleno de nuestra Corte Suprema de Justicia referida a la ley (No. 350) afectando principalmente la estructura orgánica que la misma aprobó, por lo que es fundamental que analice el contenido y los efectos de la misma. Como parte final del tercer capitulo pretendo exponer la estructura orgánica propuesta en el proyecto de reforma a la Ley no. 350 que está en la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional de Nicaragua desde el cuatro de febrero del año dos mil tres, así como el dictamen que sobre dicho proyecto se ha elaborado dentro de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional en coordinación con los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua y sus asesores. Dicho dictamen esta listo desde inicios del dos mil seis, esperando que sea pasado al plenario de la Asamblea

19 Aprobada por el pleno de la Asamblea Nacional el 18 de mayo del 2000 y publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua, no. 140 y 141, del 25 y 26 de julio del año 2000

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Nacional para su discusión y aprobación en lo general y luego en lo particular. El cuarto y último capítulo lo dedico a plasmar mis propuestas, alternativas e ideas en pro de una mejor organización estructural de la futura Jurisdicción de lo contencioso – administrativo de Nicaragua. Comienzo con una propuesta que denominare “básica o general” basada en Juzgados y Tribunales especializados, es decir órganos judiciales unipersonales y colegiados, integrantes de un sistema orgánico contencioso – administrativo de doble instancia, cuya cúspide jerárquica sería la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Los elementos orgánicos de dicha propuesta básica no formaron parte de la estructura orgánica aprobada por la Ley no. 350, ni están propuestos en el proyecto de su reforma ni en su dictamen, pero desde mi punto de vista constituyen parte integrante del debate doctrinario y legislativo de la estructuración de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense. Así mismo, expongo otras propuestas de estructuración alternas a esa propuesta básica o general, es decir otras alternativas orgánicas que podrían ser de utilidad para enriquecer dicha discusión estructural. Esas propuestas en su conjunto son fruto, en gran parte, del estudio de derecho comparado español que realizo en la presente tesis doctoral, así como de la fuerte convicción que tengo que un sistema orgánico - estructural judicial de única instancia no es el adecuado, ni el más recomendado desde el punto de vista jurídico, para constituir y organizar una Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Nicaragua. Además del análisis estructural y para cerrar este último capítulo, presentaré determinadas propuestas para la constitución humana de la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo de Nicaragua, basadas en un sistema de carrera judicial, algo que como he dicho, no sucede en la actualidad. Así mismo, analizaré la propuesta de un sistema de distribución de asuntos, causas o competencias que pueda organizar la labor jurisdiccional de mis propuestas estructurales y de la estructura orgánica actual que rige esta jurisdicción en Nicaragua con la finalidad de agilizar el trabajo de dicha jurisdicción y lograr su efectividad. Por último, como parte final de la tesis, presento una serie de conclusiones que pretenden ser un apoyo al desarrollo estructural orgánico y humano de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense sobre todo en este momento tan oportuno como lo es el procedimiento legislativo de reforma que la ley de la materia esta atravesando en dicho país, en el cual se podría incidir, incrementado la utilidad práctica de esta tesis doctoral.

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ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO ESPAÑOL Y NICARAGÜENSE A continuación, nos toca desarrollar los antecedentes20 históricos de la temática, específicamente haciendo hincapié en el desarrollo de la estructura orgánica del contencioso – administrativo español y nicaragüense, pero tenemos que aclarar que el momento histórico que más nos interesa dentro del Derecho comparado español es el que se dedica al desarrollo estructural del contencioso – administrativo comprendido desde la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española de 1956 hasta su situación actual, y no así los antecedentes históricos anteriores a esta normativa española (la de 1956), es decir los que marcan el comienzo del contencioso – administrativo, eso se puede encontrar en muchos libros21 de gran calidad en España. Esto no quiere decir que no haremos una referencia a los mismos. Por otro lado, en Nicaragua, nuestro punto histórico de atención esta enmarcado entre el año 1997, en el que se presenta en la Asamblea

20 Lorenzo Martín Retortillo señala que: “La Jurisdicción contencioso – administrativa, tal y como hoy la concibe nuestro ordenamiento jurídico tiene, como no podía ser menos, unos orígenes históricos, más o menos determinados. Interesa anotar, ya desde ahora, estas dos ideas: origen histórico, por una parte, indeterminación de sus comienzos y de su evolución, por otra. Reconocimiento de un origen histórico que no es más que una concreción particular de algo que es común y general, la jurisdicción contencioso – administrativa empieza a existir en un momento dado, bajo el influjo de variadas circunstancias, teniendo en cuenta que lo que hoy es en nuestro ordenamiento jurídico la jurisdicción contencioso – administrativa es el resultado de una larga y afiligranada evolución: en general las instituciones jurídicas no son como las naves que presentan una misma apariencia al inicio y al final de su trayecto, sino que semejan más bien a las nubes, que los vientos y la atmósfera van progresivamente configurando a su manera” “El tema de distribución de competencias, así como el de las características y constitución de los órganos de lo contencioso – administrativo van a ser reivindicaciones normales de la lucha política que llegarán o no a tener efectividad real, según los criterios que informen de hecho cada uno de los momentos de nuestra historia. En definitiva no es lo mismo que la competencia para enjuiciar determinadas cuestiones se atribuya a unos órganos o a otros. Hay un trasfondo político importante: ello significa, ni más ni menos, que se ira potenciando una opinión en orden a la organización del contencioso – administrativo, de menosprecio de lo administrativo y alabanza de lo judicial. Opinión incluso que a veces se llegará a desorbitar, pero que es muy firme a lo largo del siglo pasado (XIX) y que no llega a desaparecer tras la organización que de lo contencioso – administrativo realiza la restauración siguiendo las directivas de Santamaría de Paredes. La consideración de los órganos del contencioso – administrativo como una simple modalidad de los órganos administrativos ordinarios va a encontrar una enemiga creciente, sobre todo a medida que se acrecienta la intervención del sector público en la vida social” RAP No. 49, Unidad de Jurisdicción para la Administración Pública, enero – abril, 1966, p. 145, 153. Don Jesús González Pérez confirma esa lucha política al decir que: “Si el sistema de jurisdicción retenida era defendido por los partidos conservadores, el judicial era el propugnado por los partidos progresistas” Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, 1964, p. 453 y sig.... 21 Ver la obra de Juan Ramón Fernández Torres: La Formación histórica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (1845 – 1868), Monografías Civitas, primera edición, 1998, sólo por citar una obra que nos parece de gran calidad.

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Nacional el primer Proyecto de ley de procedimiento administrativo y de lo contencioso – administrativo y la situación actual de la materia, específicamente en lo concerniente al desarrollo de la estructuración orgánica del contencioso – administrativo en Nicaragua. Lógicamente, partiremos de una noción histórica en la cual el contencioso – administrativo, así como el control judicial de la actuación del monarca, o de las entidades públicas gobernantes antiguamente era impensable, pasaremos haciendo referencias históricas al comienzo de esta materia, a sus inicios prácticos, transitaremos por su desarrollo legislativo inicial para luego centrarnos principalmente en el desarrollo orgánico o estructural de esta Jurisdicción tanto en España como en Nicaragua entre las fechas o momentos históricos señalados. Entrando así en la materia histórica nos encontramos que según el Edicto de Saint Germain22 de Luis XIII, (año 1641)23, que se atribuye al Cardenal Richelieu, se encuentra formulado el viejo principio que señalaba: “Las Cortes de Justicia, no han sido instituidas más que para hacer Justicia a nuestros súbditos y en consecuencia, les está vedado conocer de cualquier asunto concerniente al Estado, su Administración y su Gobierno, que pertenece al príncipe”. Este era el principio que regía la situación de los ciudadanos frente a la Administración Pública por el siglo XV, caracterizada por una falta de control jurisdiccional de su actuación24. Sería la época, de los principios que sostenían que el contencioso sigue a la Administración o que juzgar a la Administración es también administrar25, propios también del siglo XVII, en fin del Ancient Régime26. 22 Enciclopedia Jurídica Omeba, 1963, tomo XVII, p. 561. 23 García de Enterría, y Tomás Ramón Fernández: Curso de Derecho Administrativo, tomo II, 2002, p. 562. 24 Hoy la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativa utiliza el termino “actuación” para hacer referencia no solo a los actos administrativos, sino también a todo tipo de manifestación administrativa. Esa terminología la tratamos de utilizar al momento de discutirse el Dictamen del proyecto de reforma de la Ley de lo contencioso – administrativo de Nicaragua (Ley no. 350) con el fin de adaptarla al mismo, pero con muy poco éxito, debido a que el legislador nicaragüense tiene arraigado el termino “acto administrativo”, pero no así el de “actuación administrativa”, que abarca o podría contener todo tipo de actuación de la Administración Pública. 25 Hoy por el contrario, Tomás Ramón Fernández sostiene que: Juzgar a la Administración contribuye también a administrar mejor. Ver su libro: De la arbitrariedad de la Administración, Monografías Civitas, cuarta edición corregida, 2002, p. 113 – 143, ver quinta edición año 2008. Para el estudio de ese viejo principio: juger l´ Administration c´est aussi administrer, el profesor T. Fernández recomienda la obra de Sandevoir, Etudes sur les recours de pleine juridiction, LGDJ, París, 1964. Por su parte, la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española de 1956 en su exposición de motivos sostiene que: “Y así, la necesidad de una Jurisdicción Contencioso – Administrativa eficaz trasciende de la órbita de lo individual y alcanza el ámbito colectivo. Porque las infracciones administrativas se

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Tendremos que señalar que lo contencioso - administrativo nace en Francia27 con la Revolución de 178928, la cual creó las condiciones para su nacimiento a partir de la teoría de separación de poderes29 planteada

muestran realmente no tan sólo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como entorpecimiento a la buena y recta administración. Cuando la Jurisdicción Contencioso – Administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan sólo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimienta la autoridad pública” Ver: González Pérez, Jesús: Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – administrativo. También ver: Código de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, edición preparada por Luís Martín Rebollo, 1998, p. 167. 26 Para conocer un poco la situación del Antiguo Régimen en cuanto a las materias administrativas se puede consultar a Alejandro Nieto: Los orígenes de lo contencioso – administrativo en España, Revista de Administración Pública, RAP no. 50, p. 28 – 29, 1966. Si se va a consultar este artículo recomiendo al lector adentrarse en toda la riqueza de la discusión doctrinaria que sostuvo este autor con José Ramón Parada Vázquez. Ver de este último autor: Privilegio de decisión ejecutoria y proceso contencioso – administrativo, RAP # 55, enero – abril, 1968. Luego de Don Alejandro Nieto: Sobre la tesis de Parada en relación con los orígenes de lo contencioso – administrativo, RAP # 57, septiembre – diciembre de 1968 y por último de Ramón Parada: Replica a Nieto sobre el privilegio de decisión ejecutoria y el sistema contencioso – administrativo, RAP # 59, mayo – agosto, 1969. 27 Don Sebastián Martín – Retortillo Baquer en el prólogo de la obra de Juan Ramón Fernández Torres (La formación histórica de la Jurisdicción contencioso – administrativa (1845 – 1868)) respecto a la influencia del Derecho francés en España hace referencia a la obra de Don Luis Díez del Corral haciendo la siguiente cita; “Es de Francia, la tierra de donde suele venir a España todo, y más que otra cosa, las ideas” Por su antigüedad y por su valor doctrinario recomendamos leer el artículo de Don Jean Rivero: “Los principios generales del Derecho en el Derecho Administrativo francés contemporáneo”, publicado en la RAP no. 6, septiembre – diciembre de 1951. También, recomendamos consultar el libro de Rafael Bielsa: Derecho Administrativo, Tomo V, 1966, en el cual entre las páginas 133 y 140, podrá el lector encontrar de una forma detallada el desarrollo del sistema contencioso – administrativo francés. 28 Cuaresma Gutiérrez, Lorena, Lo Contencioso Administrativo en la Legislación Centroamericana, (Monografía para optar al título de Licenciado en Derecho por la Universidad Centroamericana, UCA, Managua, Nicaragua) 1996, p. 4 29 Don José Ramón Parada Vázquez nos dice: “Parece, obligado aclarar de una vez frente a tantas explicaciones superficiales del principio de división de poderes, que este principio fue objeto de dos interpretaciones y aplicaciones distintas, durante la Revolución Francesa y en los períodos posteriores. Una primera interpretación, es la que tiene lugar ante la Asamblea Constituyente Francesa. El principio de división de poderes se entiende de tal forma que toda la aplicación contenciosa de las leyes se asigna al Poder Judicial, incluso cuando la Administración Pública es parte en el conflicto. Ello explica que en el primer Proyecto sobre organización judicial, presentado a la Asamblea el 22 de Diciembre de 1789, se confíe lo contencioso – administrativo a los Tribunales de Administración, en cuadrados, lo mismo que los Tribunales de Comercio y los Tribunales de Policía, dentro de la organización judicial y absolutamente independientes de la Administración activa, el segundo proyecto que se presenta , de 5 de julio de 1790, insiste en esta solución, que es la única compatible con el principio del Poder Judicial, salvando la especialización de las diversas materias contenciosas. Si la Asamblea rechaza esta fórmula no es porque viese en ello un atentado al principio de división de poderes, sino más elemental y prácticamente porque temía resaltase demasiado la similitud entre los Tribunales de la Administración y las Cours des Aides que se pretendían reprimir. Por otra parte, con la atribución de algunas cuestiones contenciosas a los Directores de Distrito y de Departamento, integrados por miembros elegidos directamente por el pueblo para

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por Montesquieu, así como por la tendencia política de emancipación del Poder Ejecutivo en defensa del principio de soberanía nacional. Como consecuencia de lo anterior se le asigno, en un primer momento histórico, a los órganos de la Administración Pública la facultad de juzgar ellos mismos los actos que directamente le afectasen mediante un recurso llamado contencioso - administrativo, originándose una especie de control interno de la Administración sobre la actuación de su propio aparato orgánico, mediante órganos especiales quienes serían los que enjuiciarían el comportamiento de los administradores, todo esto según nos dice Don Eduardo García de Enterría30 a través de la formulación de la famosa Ley de 16-24 de Agosto de 179031, en la cual

corto período de tiempo, el juez administrativo presentaba suficientes garantías de imparcialidad. La segunda versión del principio de división de poderes, según la cual que el Poder Judicial decida sobre las cuestiones contenciosas en que es parte la Administración, implica un atentado a la independencia del Poder Ejecutivo, no es más que una interpretación a posteriori del sistema de justicia administrativa montado por Napoleón con la creación del Consejo de Estado y los Consejos de Prefectura formados por funcionarios integrados y dependientes del Poder Ejecutivo. Nada más lógico que Napoleón, al fin y al cabo oficial de artillería, organizara la Administración civil sobre la distinción entre potestad de mando y jurisdicción clásica y típica de la Administración militar, y que de la jurisdicción militar tomara asimismo otras nociones sobre la organización de los Tribunales administrativos como su carácter colegiado, y la atribución de la Presidencia al órgano de mando (Prefecto y Ministro) o la misma organización del procedimiento, con notoria influencia del principio inquisitivo” RAP No. 55, Privilegio de decisión ejecutoria y proceso contencioso, enero – abril, 1968, p. 70 - 71 30 García de Enterría, Eduardo: La Lucha contra las Inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo, 1983, p.18-19. Considero de capital importancia para conocer el sistema francés y el desarrollo de la justicia administrativa en el mismo, la lectura del libro de este mismo autor: Revolución Francesa y administración contemporánea, 1972 31 García de Enterría nos dirá respecto a esta ley: “El contencioso – administrativo se organizo históricamente sobre la base explícita de una exención judicial del Ejecutivo, lo cual puede parecer paradójico, pero es un hecho. Su basamento esta, en efecto, en la famosa ley de separación, que fue la institucionalización en el modelo francés del principio de división de poderes. Esa ley de separación, que aún sigue siendo el quicio del contencioso francés, y que es consecuentemente invocada hasta hoy por su jurisprudencia, es la de 16 – 24 de agosto de 1790 (que tiene antecedentes en otra de 22 de diciembre de 1789, las dos obras de la Asamblea Constituyente, fruto inmediato del nuevo régimen que esta institución establece) y no estará de más recordar su tenor exacto: “Las funciones judiciales están y han de permanecer siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar de cualquier manera las operaciones de los cuerpos administrativos, ni emplazar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones”. El principio hunde sus raíces en el antiguo régimen, pero marca sobre todo el nuevo, el surgido de la Revolución francesa, al hilo del cual se forja el Derecho Administrativo entero. El contencioso – administrativo es hasta finales el siglo XIX el sistema en el que la propia Administración se enjuicia a sí misma, supuesto que los Tribunales no pueden hacerlo: es el principio esencial, juzgar a la Administración sigue siendo administrar” Ver: Hacía una nueva justicia administrativa, segunda edición, 1991, p. 27 – 28. En Nicaragua, la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia por medio de su sentencia 1 – 2009, de las diez de la mañana del veintiocho de agosto del dos mil nueve, ha resumido el origen del contencioso – administrativo

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se proclamo la separación radical entre la Administración Pública y la justicia, entendida en el sentido de que los Tribunales judiciales no podrían molestar de la manera que fuese a las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones. adoptando lo dicho por el maestro Eduardo García de Enterría, de esta forma: “Como liminal, no podemos dejar de hacer una breve relación respecto al origen y definición de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tanto en la doctrina como en nuestro Marco Jurídico. El ciudadano a diario se enfrenta con el Poder primariamente en cuanto poder administrativo, como decían nuestros clásicos del siglo XIX, le acompaña desde la cuna a la sepultura. Así, la idea de someter el Poder sistemáticamente a un juicio en el que cualquier ciudadano pueda exigirle cumplidamente justificaciones de su comportamiento ante el Derecho es una idea que surge de la Revolución Francesa, producto de los grandes dogmas revolucionarios. Las razones, que determinan el surgimiento de la Justicia Administrativa, son: En primer lugar, el Principio de Legalidad, en virtud del cual no se aceptan ya poderes personales, todo el poder es de la Ley, toda la autoridad que puede ejercitarse es la propia de la Ley; sólo en “nombre de la Ley”; y en segundo lugar, el principio de la libertad como una garantía jurídica. No obstante, una vez que los revolucionarios tienen el Poder Político no aceptan llanamente la posibilidad de que los jueces, que para ello se identifican todavía con la clase conservadora, pudiesen mediatizar sus propias decisiones; es en este contexto como se formula la LEY DE SEPARACIÓN ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y JUSTICIA, LA FAMOSA LEY DE 16-24 DE AGOSTO DE 1790, donde se proclama la separación radical entre la Administración y la Justicia, entendida en el sentido de que los Tribunales no podrían, literalmente, porque es muy expresiva la frase, molestar de la manera que fuese las operaciones de los cuerpos administrativos (troubler de quelque maniére que ce soit les operations des corps administratifs), ni citar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones; encontrándose el ideario de legalidad, libertad y garantía jurídica, con un obstáculo impensado: El Principio de la Separación entre la Administración y la Justicia, separación concebida como una exención judicial, una exención rotunda, radical, absoluta, de los poderes administrativos. Sin embargo, resulta que es justamente esta idea de la exención judicial de la administración la que va determinar la suerte entera de lo que hoy llamamos lo Contencioso Administrativo, dado que el Régimen de lo Contencioso Administrativo comienza originándose como un control interno de la Administración sobre su propio aparato. No ya los Tribunales, sino la propia administración, mediante órganos especiales, será quien enjuicie el comportamiento de los administradores. Tiene para ello la Administración un interés directo: La reducción a la legalidad formal de todo el actuar del magno aparato de la Administración, una experiencia inédita en la historia política del hombre, fue posible porque la Ley es de suyo una técnica de racionalizar una organización colectiva. Al interés de los particulares de que los funcionarios no excediesen la Ley, se unió así el de la propia Administración en sus órganos o directores, a quienes interesaba lo mismo para poder mantener en orden su propio aparato, excluyendo iniciativa personales. Es por ello que un hecho comprobable del Recurso Contencioso Administrativo corre pareja, con la historia de la centralización, este sistema es un sistema de autocontrol; no podían ya ejercerlo los jueces en virtud del dogma de la separación. Lo ejerce la propia Administración, y respecto de este control montado por la Administración en su propio interés, los particulares coadyuvan. Hoy ya el Recurso Contencioso – Administrativo no es un recurso montado desde dentro de la propia Administración y en su propio interés, sino que es un heterocontrol, un control arbitrado por auténticos jueces, un control jurisdiccional pura y simplemente, y, por consiguiente, en interés de los demandantes” García de Enterría, Eduardo. La Lucha Contra las Inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo, Ed. Civitas, reimpresión Madrid 1995, pág. 12 y sig. Vemos como en Nicaragua, al igual que en otros países latinoamericanos, el Derecho Administrativo Español, ha tenido una gran influencia en el desarrollo del Derecho Procesal Administrativo, incluso a nivel jurisprudencial.

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Se institucionalizó con esto la independencia de la Administración frente a los tribunales judiciales y se instituyó el sistema administrativo francés32, de justicia retenida el cual según el nicaragüense Dr. Armando Rizo Oyanguren33 es el que se reserva a la Administración Pública para resolver los litigios que originan sus actos en perjuicio de los administrados, doctrina conocida como el sistema del ministro juez34. Ese sistema consistía en la facultad ejercida por el Poder Ejecutivo de resolver los pleitos o litigios administrativos. Fue muy criticado por que se convirtió a dicho poder en juez y parte al mismo tiempo al atribuirle facultades jurisdiccionales ajenas a su naturaleza ejecutiva y que son propias del Poder Judicial.

32 La Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua por medio de su sentencia 1 – 2009, de las diez de la mañana del veintiocho de agosto del dos mil nueve, ha dicho que: “Actualmente podemos definir tres grandes sistemas de organización de la Jurisdicción Contencioso Administrativo: 1.- El Sistema Administrativo o Francés, que concede la competencia a la propia Administración Pública o (Le Conseil d´Etat); 2.- El sistema judicial o inglés, que concede la competencia a los tribunales comunes; 3.- El sistema de tribunales especiales o alemán, que le concede la competencia a tribunales especiales, integrados por técnicos en la materia que son ajenos a la Administración Pública y al Poder Judicial. El nuestro, con la Ley No. 350, Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Nicaragua, se concibió como un sistema judicial o inglés, esto es desconcentrado o difuso.” 33 Armando Rizo, Oyanguren: Manual Elemental de Derecho Administrativo,1992, p. 417 34 Parada Vázquez nos dice que: “La importancia mucho más acusada por razón de la materia y por razón de su posición jerárquica de los poderes del Ministro, provocara que desde mediados de siglo comience a conocerse en Francia la teoría de los jueces administrativos de excepción por su expresión más abreviada y característica de la teoría del ministro – juez. RAP No. 55, Privilegio de decisión... op cit, enero – abril, 1968, p. 85 Por su parte Don Santiago Muñoz Machado nos dice que esta doctrina fue desconocida en los tiempos del primer imperio, pero surgió en el momento en que la autoridad del Consejo de Estado frente a los Ministros empezó a debilitarse. En aquel primer tiempo, el Consejo de Estado negaba a los Ministros cualquier ejercicio de función jurisdiccional, relegándoles a funciones administrativas exclusivamente. Sin embargo, esta situación cambiaría. A partir del año XII empieza a reconocerse que los administradores que han recibido de la ley de pronunciar condenas o de adoptar medidas coercitivas, eran verdaderos jueces. Finalmente, el sistema comenzaría a perder fuerza a partir de 1860 y las funciones típicamente jurisdiccionales del Ministro desaparecerían cuando la ley de 1872 confiriera al Consejo de Estado la jurisdicción contenciosa en toda su plenitud. El cierre de este período esta, sin embargo, en el famoso arret Cadot de 13 de diciembre de 1889. Se trataba como suele ser común cuando se establece gran jurisprudencia, de un caso de poca importancia: la reclamación de un ingeniero del Ayuntamiento de Marsella por la supresión de su puesto. La clave del asunto es que de otros enfoques del problema, el interesado planteó el recurso ante el Ministro y éste se abstuvo de resolverlo. La decisión fue confirmada por el Consejo de Estado por entender que en efecto conocer de un contencioso no era competencia del Ministro” Artículo: “La reserva de jurisdicción y el problema del control jurisdiccional de la Administración”, en Estudios sobre la Constitución Española, Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Tomo III, 1991, p. 2745 – 2746.

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Su explicación procesal radicaba según Don Jesús González Pérez35 en que la decisión ministerial que afectaba al administrado era recurrida ante el Consejo de Estado como primera instancia, mientras que el recurso contencioso era una segunda instancia como una verdadera alzada o apelación. Este sistema fue abolido36 por Ley del 24 de Mayo de 1872, la cual estableció que el Consejo de Estado conocería sobre los recursos en materia contencioso - administrativa y sobre las demandas de anulación por exceso de poder37, abriendo paso al primer intento de jurisdicción delegada, pero aún en un órgano propio de la Administración y no judicial. Cabe mencionar que en Francia actualmente continúa en vigor la labor del Consejo de Estado, pero el sistema contencioso – administrativo francés ha sufrido lógicamente grandes reformas38 principalmente desde el punto de vista estructural.

35 González Pérez, Jesús: Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, 1964, p. 281. 36 Parada Vázquez nos dice que el abandono de la teoría del Ministro Juez las resume magistralmente LAFERRIERE en la siguiente forma: Las autoridades administrativas y el Ministro pronuncian sus decisiones de oficio y no a petición de parte, como los Jueces, el Juez es sólo Juez y no parte en el asunto que él mismo decide como Ministro, el Juez una vez pronunciada su sentencia, se desentiende de ella y no se persona como el Ministro en calidad de parte en el proceso de apelación, el Juez no puede volverse atrás de sus decisiones, mientras el Ministro puede revocarlas, las decisiones de los Ministros no tienen que ser motivadas y fundadas como las sentencias de los jueces, por último, la circunstancia de que las decisiones de las autoridades administrativas tengan fuerza ejecutoria es algo natural en los poderes del administrador, que es una parte de la autoridad ejecutiva del Estado. Desde un punto de vista formal, este análisis diferenciador entre las sentencias de los jueces y las decisiones de las autoridades administrativas es perfecto. Pero la simple consecuencia de este análisis acerca de que no hay similitud entre la función de un juez y la de una autoridad administrativa es insatisfactoria, porque el razonamiento se para en su punto de más interés, sin sacar todas las consecuencias de ese análisis, que obligarían precisamente a sostener que los poderes de decisión ejecutoria de las autoridades administrativas no son similares a la de los jueces, por ser superiores a las de éstas” RAP No. 55, Privilegio de decisión.... op cit, enero – abril, 1968, p. 101. 37 Enciclopedia Jurídica Omeba, 1963, tomo XVII, p.566. 38 Don Rafael Bielsa describe muy bien la reforma de 1953 que sufrió el sistema francés, nos decía dicho autor que; “La reforma ha tenido por objeto descentralizar, por así decirlo, funciones que embarazaban el funcionamiento del Consejo de Estado atribuyéndolos a Tribunales Administrativos, así mismo el creciente aumento de asuntos sometidos a decisión de dicho Consejo y las extensas competencias del mismo, fueron suficiente justificación. Lo esencial de la reforma consistió en hacer de los antiguos Consejos de prefectura, llamadas desde entonces Tribunales administrativos, jurisdicciones administrativas de derecho común. El Consejo de Estado solamente decide en primera y última instancia en ciertas categorías de asuntos limitativamente determinados, pero continúa siendo Tribunal de apelación de decisiones de los Tribunales administrativos” Derecho Administrativo, op cit, p. 137 – 140. La estructura orgánica del contencioso – administrativo francés esta constituida además del Consejo de Estado, por Tribunales Administrativos de Apelaciones y por los Tribunales Administrativos en ese orden jerárquico, dicha reforma se debió al gran atasco que sufrió el sistema original, la cantidad de asuntos que tenía por ejemplo el Consejo de Estado antes de la reforma (Ley de la Jurisdicción contencioso – administrativa del 31 de Diciembre de 1987, publicada el primero de enero de 1988 y entro en vigencia el primero de enero de 1989) era de unos 25, 000 asuntos por resolver, fallaba 7000 recursos al año, pero se acumulaban 9000 recursos nuevos. Es importante hacer énfasis en que las reformas del sistema francés se han basado en

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Según Don Antonio Royo Villanova39, en otras legislaciones ajenas a la francesa se entendió que la división de poderes planteada por Montesquieu entrañaba también una división de funciones y que el órgano que administraba no debía realizar al mismo tiempo una función jurisdiccional, creándose así órganos o Tribunales especiales de Derecho público y con ellos una Jurisdicción administrativa independiente. A. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO ESPAÑOL

una reforma estructural, tema del que trata la presente tesis doctoral, demostrando que no es un tema aislado, sino muy globalizado, como veremos después. Sobre la reforma del sistema francés y su actualidad es importante consultar: Hacía una nueva Justicia Administrativa, (La crisis del contencioso – administrativo francés) de Don Eduardo García de Enterría, 1992, p.79 – 82. El artículo escrito por Don Santiago Muñoz Machado, “La reserva de jurisdicción y el problema del control jurisdiccional de la Administración”, op cit, p. 2742 y siguientes. Una revolución de terciopelo que pone fin a un anacronismo (La Ley de 8 de febrero de 1995 y las nuevas reformas del contencioso – francés) de Don Tomás Ramón Fernández, REDA No. 91, julio – septiembre de 1996. La Justicia Administrativa en el Derecho Comparado, coordinado por Don Javier Barnes Vázquez, principalmente: “La Justicia Administrativa en Francia”, escrito por, Patrick Rambaund, p. 275 y siguientes. Finalmente también recomiendo leer a Don Fernando Garrido Falla quien hace una excelente referencia sobre el sistema francés en su Tratado de Derecho Administrativo, La Justicia Administrativa, Volumen III, p. 95 – 96, 2002. 39 Royo Villanova, Antonio: Elementos de Derecho Administrativo, 1960, p. 888. Por su parte, Fernández Torres, op cit, nos dice que: “La instauración del Estado liberal, en cualquier caso, modifica las estructuras institucionales del Antiguo Régimen, sirviéndose para ello, como uno de sus pilares básicos, del dogma de la división de poderes. La confusión orgánica de los poderes públicos cede su lugar en 1812, a la racionalización de la distribución y del ejercicio del poder, y por ende, a la consiguiente separación y especialización de órganos con funciones netamente diferenciadas. De este modo las facultades gubernativas y contenciosas quedan asignadas, por vía de principio, a la Administración y a los Tribunales del orden jurisdiccional común, respectivamente. Ver p. 89 en delante de la obra citada de dicho autor.

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En España40 por su parte según decía Don Sabino Álvarez Gendín 41, a raíz de la Constitución Política del año 183742 se intento implantar la

40 Ver un resumen muy específico del desarrollo de la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en: Requero Ibáñez, José Luis: La nueva organización de los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Algunas notas sobre el Proyecto de Ley de Demarcación y Planta Judicial, en Actualidad Administrativa núm. 38, del 17 al 23 de octubre de 1988, tomo IV, p. 2204 – 2205. También sobre la formación histórica del contencioso – administrativo y el desarrollo de su estructura orgánica ver: Martín Rebollo, Luis: Leyes Administrativas, octava edición, editorial Aranzadi, 2002, p. 1361 – 1368, Santamaría Pastor, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo, volumen II, 2002, p. 633 – 638, Luis Morrell Ocaña, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, cuarta edición, 1999, p. 459 – 465, García de Enterria, Eduardo y Tomás Ramón Fernández: Curso de Derecho Administrativo, tomo II, 2002, p. 561 – 573, Manuel Ortells Ramos, et al, El Proceso Contencioso – Administrativo, p. 16 – 20. Remito al lector a la lista de normas desde 1845 referentes al contencioso – administrativo que nos expone Don Luis Vacas García, en: Guía para los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, 2000, p. 17 – 22. De suma importancia para conocer el desarrollo de la materia contencioso – administrativa desde antes de la Constitución de Bayona hasta el texto refundido de 1952 es el articulo de González Pérez titulado: El texto refundido de la Ley de lo Contencioso – Administrativo, RAP 7, enero – abril, 1952, p. 193 – 218. 41 Álvarez Gendín, Sabino: Teoría y Práctica de lo Contencioso- Administrativo, 1960, p. 32. Para conocer la situación de la justicia administrativa en el Estado preconstitucional español se puede consultar a Don Fernando Garrido Falla, La evolución del Recurso Contencioso – Administrativo en España, RAP No. 55, p. 9 – 12, enero – abril de 1968 y también en su Tratado de Derecho Administrativo, op cit, p. 97 – 99. 42 Fernández Torres escribió una brillante obra ya citada por mi, en la que nos brinda una serie de antecedentes históricos (1845 – 1868) referentes al contencioso – administrativo. Dicho autor establece como antecedentes de los Tribunales contencioso – administrativos y propios de esta fecha en mención (1837): En primer lugar, el denominado proyecto Silvela en honor a su promotor Don Francisco Agustín Silvela (ver el análisis que sobre este proyecto hace Fernández Torres, op cit, en la p. 217 y siguientes), proposición de ley presentada al Congreso el 12 de noviembre de 1838 (González Pérez, estima apoyándose en los testimonios de Alonso Colmenares, vid. Jurisdicciones especiales, Madrid, 1889, p. 14, 31, 166 y 170 y en el de J, Bravo, vid. Jurisdicción contencioso – administrativa, Comentarios a la ley de 13 de septiembre de 1888, Madrid, 1888, p. 17 y siguientes, que la primera tentativa de articular un sistema de justicia administrativa se remonta en concreto al Proyecto de ley de organización y atribuciones de los Consejos Provinciales presentado al Congreso en esta fecha, vid. Derecho Procesal Administrativo, IEP, Madrid, 1963, t. I, 2da, edición, p. 451) y discutida en sesión el 16 del mismo mes, sin que fuera objeto de ulterior aprobación, en segundo lugar, el Proyecto de ley elaborado en 1838, durante el Ministerio Ofalia, por una comisión integrada por Martínez de la Rosa, Pacheco, Sancho, Garelly y otros, para la formación de un Consejo, destinado a socorrer al Gobierno en los asuntos de Estado y Administración, en tercer lugar, el Proyecto de ley leído en el Senado el 13 de enero de 1839, y cuya discusión entablada el 8 de febrero, hubo de cesar con motivo de la suspensión de las sesiones decretada entonces, y en cuarto y último lugar, el Proyecto de ley de creación de un alto Cuerpo Consultivo, que comenzó a discutirse en 1840, pero que por causa de los sucesos políticos no pudo llegar al Congreso. Ver p. 85. Don José Luis Villar Palasí y Don José Luis Villar Ezcurra (Principios de Derecho Administrativo, tomo II, 1985, p. 259 y siguientes) nos dicen que el primer embrión de la Jurisdicción contencioso – administrativa española se encuentra en la Constitución de Bayona de 7 de julio de 1808, donde se confía el control y revisión de la actividad administrativa al Consejo de Estado, recogiendo así, plenamente el sistema francés vigente en ese momento.

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Jurisdicción Contencioso- Administrativa con la creación de unos Tribunales imitando la organización de los Consejos de Prefectura Franceses, denominados Consejos Provinciales43, pero es hasta 1845 por Ley del 2 de abril44 que se instituyen realmente con atribuciones

Con anterioridad a la citada Constitución existían ya algunas disposiciones en esta misma línea (principio de auto tutela) como pueda ser el Real Decreto de 20 de diciembre de 1776, por el que se creó la Real y Suprema Junta de Apelaciones. Por su parte, la Constitución de Cádiz de 19 de marzo de 1812 pese a recoger también la institución del Consejo de Estado y de la división de poderes, no hacia referencia alguna al contencioso – administrativo, ya que esta instauró un sistema judicialista puro. Consultar el artículo de Muñoz Machado, Reserva y control... op. cit, p. 2753 González Pérez sostiene que aunque la Constitución de Bayona ya habla de Jurisdicción contencioso – administrativa al establecer un Consejo de Estado, entre cuyas atribuciones estaba el ejercicio de aquella jurisdicción, no esta aquí el origen del contencioso – administrativo español. Como dijo Abella (Tratado teórico – práctico de lo contencioso – administrativo, p. 495 y ss. Este autor sostenía que en la acepción escrita de la frase “contencioso – administrativo” no se conocieron en España los Tribunales citados hasta la época en que se realizó la revolución económico – administrativa determinada por el vasto conjunto de leyes y disposiciones para su ejecución dictada en 1845) ni esa Constitución fue otra cosa que un precepto elaborado por quienes no tenían investidura pública para representar a la nación, ni los que la disfrutaron ni ejercieron en las memorables Cortes de 1812 se acordaron de instituir cuerpos encargados de conocer de los litigios administrativos. Si bien se crearon algunos organismos encargados dentro de la Administración de resolver las cuestiones surgidas con los particulares, los proyectos de crear en España un sistema de fiscalización jurisdiccional de la Administración, a imitación francesa, fracasaron: así. El proyecto Silvela y el proyecto presentado por la Comisión nombrada por las Cortes en 1837 formada por Martínez de Roza, Sancho, Garellt y otros (Ver una referencia muy completa de estos proyectos en: Gallostra: Lo contencioso – administrativo, Madrid, 1881, p. 78. Sobre los trabajos de la Comisión de 1837 ver: Silvela, Estudios prácticos de Administración, 1838), ninguno de los cuales obtuvo la sanción legislativa. Ver: RAP 7, op cit, p. 193 - 194 43 Consultar a Fernández de Torres, op cit. p. 304 y siguientes. Don Alejandro Nieto nos dice que estos Consejos Provinciales estaban integrados por un Jefe político y tres a cinco vocales nombrados por el Rey, de los cuales dos, al menos, tenían que ser letrados. (Ver Los orígenes, op cit, p. 41) 44 Las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845 establecieron la organización y atribuciones de los Consejos Provinciales y del Consejo Real, respectivamente, a partir de la autorización otorgada al Gobierno por la Ley de 27 de diciembre de 1844 para la instauración de la Jurisdicción contencioso – administrativa. Fernández Torres, op cit, p. 85. Ramón Parada nos dice que: “Sólo la Constitución de Bayona autorizó un sistema de justicia administrativa dependiente del Gobierno. La Constitución de Cádiz y las posteriores no autorizaron excepciones a la exclusiva competencia de los Tribunales ordinarios respecto a los litigios en que la Administración era parte. En otras palabras, la justicia administrativa que se instaura en 1845, respondiendo a la interpretación napoleónica del principio de separación rigurosa entre los Tribunales y la Administración y admitiendo en consecuencia para ésta un fuero privilegiado, era manifiestamente inconstitucional. Esto explica los intentos, unas veces logrados y otras frustrados, de quienes a lo largo del siglo XIX pretendieron llevar al Tribunal Supremo y a los jueces ordinarios el conocimiento de los asuntos contencioso – administrativos, viendo en el sistema de 1845 un justificado fuero privativo. Pues bien, es en su versión llamada francesa o napoleónica cuando el principio de división de poderes provoca el efecto de una independencia y separación entre Tribunales y la Administración y asimismo, una separación de funciones, una especialización en el seno de la Administración Pública en Administración activa y Administración contenciosa, separación con efectos orgánicos y materiales. La jurisdicción administrativa o Administración contenciosa nace así como una respuesta

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o alternativa obligada frente a la incompetencia de los Tribunales para los litigios en que es parte la Administración, respondiendo a la idea y a la técnica de los fueros privativos”, Nos sigue diciendo Ramón Parada que: “Habrá de volver a la interpretación napoleónica del principio de separación entre Tribunales y Administración, cuando por la legislación de 1845, se instaure la jurisdicción administrativa, como un fuero de la Administración dependiente del Gobierno. Habrá sin embargo, clara conciencia de que falta para ello un fundamento constitucional expreso, porque tanto la Constitución de 1837 (artos. 63 – 68), como la de 1845 (artos 66 – 71) siguen la inspiración y adoptan la interpretación judicialista y racional sobre la atribución exclusiva al Poder Judicial de la aplicación contenciosa de las leyes” “Contra su voluntad, así lo reconoce el propio Silvela en la proposición de ley presentada al Senado en 1838: << El que suscribe, sin entrar en demostraciones y limitándose a manifestar su humilde pero meditada opinión, reconoce como un dogma constitucional que el supremo administrador del Estado debe ser, al propio tiempo, el Juez supremo de las contiendas administrativas bajo la responsabilidad de sus Ministros. A la verdad, este principio no se halla explícito en nuestra ley fundamental, como no lo está en ninguna Constitución, más no por eso deja de estar virtualmente comprendido en todas ellas. Nuestra Constitución quiso los fines, no puede menos que poner los medios. Si el texto no lo expresa a la letra, así resulta indudablemente de su espíritu>>” RAP No. 55, op cit. enero – abril, 1968, p. 72 – 73 Por su parte, Nieto señalaba que: “Puede acotarse la afirmación de Parada de que en España en 1845, habrá clara conciencia de que (para la instauración de la Jurisdicción contencioso – administrativa) falta un fundamento constitucional expreso. A este respecto mi antítesis, por el contrario, dice así: Al margen de que todos los autores de la época pudieran estar equivocados en su interpretación, es lo cierto que se daba por obvia la legitimación constitucional del nuevo sistema. Para comprobarlo, basta examinar la cita de que Silvela hace Parada en la página 73 de su artículo y además, entre otros, los siguientes testimonios: a) Decisión del Consejo Real de 14 de septiembre de 1849: “Los actos administrativos

no pueden ser anulados, reformados ni interpretados, sino por la administración gubernativa o contenciosa, siendo contrario al artículo 66 de la Constitución y a la independencia de aquella, la intervención de los Tribunales civiles para decidir acerca de su validez o nulidad.

b) Según Posada Herrera, la primera separación radical que se hizo en España del poder judicial y administrativo, la debemos a los autores de la Constitución de 1812, la cual marca los límites en que debe de encerrarse el Poder judicial, al mismo tiempo que se separa completamente del poder administrativo todas las atribuciones pertenecientes a los Tribunales. Conforme con este principio, la de 1837, en su artículo 63, dice que a los Tribunales y Juzgados pertenece exclusivamente la potestad de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales, sin que puedan ejercer otras funciones que las de juzgar y hacer que se ejecute lo juzgado. Este artículo era una necesidad en la época actual para la buena organización de la sociedad y para la recta administración de la justicia, porque el poder administrativo y el judicial son dos poderes cuyo carácter es completamente opuesto.

c) Y unos años después la Constitución de 1845, según Colmeiro, en estos principios constitucionales se funda la facultad inherente a la Corona... y el derecho a juzgar definitivamente, y en último grado todas las cuestiones contenciosas de la administración” RAP No. 57, Sobre la tesis de Parada en relación con los orígenes de lo Contencioso – Administrativo, septiembre – diciembre, 1968, p. 29 - 30

Si bien la cita ha sido larga, creo que doctrina de mejor calidad no podíamos encontrar. Una discusión como la sostenida por Don Alejandro Nieto y Don José Ramón Parada es difícil de encontrar en Nicaragua en donde la contradicción y las opiniones opuestas más que beneficiosas son vistas como enfrentamientos, principalmente cuando al que se contradice es a un Magistrado del Poder Judicial o a un funcionario de la Administración Pública. Consideramos que en Nicaragua hace

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contencioso - administrativas en primera instancia en jurisdicción delegada, incorporados a las Diputaciones, órganos eminentemente administrativos. El 6 de julio del mismo año se promulgó la Ley del Consejo Real dotándole de una sección encargada de instruir los expedientes y preparar sus resoluciones en asuntos contenciosos. La Jurisdicción Contencioso - Administrativa se consideraba incorporada al Poder Ejecutivo, ya que el Consejo de Ministros45 era el que en última instancia resolvía sobre las cuestiones que se planteaban. Las resoluciones del Consejo Real46 en materia contenciosa estaban privadas del carácter de decisión, eran meramente consultivas, en una palabra no se avanzaba de la jurisdicción retenida47.

falta una mayor apertura y madurez a la discusión de los grandes temas que integran el Estado de Derecho, entre ellos el contencioso – administrativo. 45 Según los artos 24 y 25 del Real Decreto de 1 de octubre de 1845, aprobatorio del Reglamento sobre el modo de proceder de los Consejos Provinciales como Tribunales administrativos, tratándose de materias de cuyo conocimiento tenia que resolver el Consejo Real, era el Ministro del ramo correspondiente quien debía resolver el incidente sobre la presentación de la demanda, esto según el art. 52 del Real Decreto de 30 de diciembre de 1846, que aprobó el Reglamento sobre el procedimiento en los negocios contenciosos de la Administración que se ventilaban ante el Consejo Real (Ver el Real Decreto de 21 de mayo de 1853). Fernández Torres, op cit, p. 87. 46 El Consejo Real según nos dice Parada Vázquez, op. cit, p. 265 - 266, mantenía lazos muy estrechos con la organización jerárquica de la Administración activa, toda vez que presentaba funciones consultivas esenciales tanto en el ámbito de los negocios puramente gubernativos, e incluso en los actos de Gobierno, como en el de las contiendas con los particulares. La Ley de 6 de julio de 1845 lo definió en su art. 1 como el <<Cuerpo Supremo Consultivo>> constituido para la mejor administración del Estado, la doctrina de la época (por ejemplo: J. Peláez del Pozo en su Tratado teórico – práctico de la organización, competencias y procedimientos, p. 30 y también J Díaz de Ufano y Negrillo en su Tratado teórico – práctico de materias contencioso administrativas, p. 70 – 71) calificaba de acertada su denominación, en razón de que dicho cuerpo por su esencia y naturaleza, era más un cuerpo consultivo que tribunal. 47 El mismo autor (me refiero a Parada Vázquez) nos presenta en su obra, op. cit, p. 268 – 272, diversas opiniones de la época que consideraban que el Consejo Real no sólo ejercía una función de carácter mixto, es decir consultiva y jurisdiccional contencioso – administrativa. González Pérez sostiene que Don Segismundo Royo Villanova (Problemas del régimen jurídico municipal, Madrid, 1944, p. 107) había observado que los Consejos Provinciales ejercían una jurisdicción delegada, mientras que la del Consejo Real era retenida, de suerte que en un mismo asunto, los Consejos Provinciales dictaban verdaderas sentencias, en tanto que el Consejo Real, al entender en grado de apelación, tenía su jurisdicción limitada a una mera consulta que elevaba al Gobierno. Este sistema (de jurisdicción retenida) es desde luego imperfecto, ya que el más eficaz medio de garantizar la justicia administrativa es el proceso, y la llamada jurisdicción retenida no supone un auténtico proceso sino un sistema de autodefensa (término empleado por Alcalá Zamora y Castillo en: Proceso, auto composición y autodefensa, Imprenta Universitaria, México, 1947. Según este autor, la autodefensa consiste en que sin o con formas procesales, la decisión del litigio proviene de una de las partes en litigio, que la impone a la otra, y aquí radica su principal diferencia con la auto composición, en la que hay concierto o sumisión) Las razones que justificaron aquel sistema, eran de tipo político y consistían en una fiel reproducción de lo que antes habían alegado los autores franceses: el principio de la división de poderes no permitía que uno de los poderes del Estado, el Ejecutivo, se sometiera al Judicial. El Conde de Tejada de Valdosera afirmaba en 1875 (Ver: El restablecimiento de la jurisdicción

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Don Francisco Sosa Wagner48, describe la obra de Don José Posada Herrera, quien en su labor en esta época se vio con la necesidad y la discusión de crear una formula orgánica adecuada para conocer los litigios que se ventilaran entre la Administración Pública y los administrados. Citaba al respecto varias formulas: a) Atribuir la competencia sobre el contencioso a los Ministros, b) A las Diputaciones Provinciales, c) A los Tribunales ordinarios, d) A Tribunales administrativos independientes, e) A Tribunales administrativos dependientes. Posada Herrera descartaba al Ministro (sistema del ministro – juez ya mencionado) porque sería tal el número de cuestiones de que tendría que ocuparse que sería imposible que la vida de un hombre pudiera atender a tantas obligaciones aunque para él los días se multiplicaran y crecieran las horas. Con los Tribunales ordinarios la Administración pasaría al poder de los encargados de la justicia civil y bien pronto se confundirían en una sola mano o corporación la facultad de resolver los derechos civiles del individuo y los políticos administrativos del mismo, se podría paralizar a la Administración. En fin, si se inviste a los jueces ordinarios con tales poderes ¿quién aseguraba que las medidas más convenientes de la Administración, aquellos que por su utilidad e interés había creído la Administración provechosas al país no habían de ser calificadas por el Poder judicial como atentatorio de los derechos de tercero y como perjudiciales a la sociedad? Se preguntaba Don Posada Herrera. Por su parte, los Tribunales administrativos independientes adolecerían de los mismos defectos señalados para los jueces ordinarios porque con ellos sólo habríamos mudado de nombre. Le quedaban pues a este autor dos fórmulas como únicas aceptables: La que ofrecían las Diputaciones provinciales y la consistente en crear unos Tribunales

contencioso – administrativa y el Decreto 20 de enero de 1875 en Revista de España, 13 de enero de 1876. Vid. Lo Contencioso – administrativo, 1892, p. 70) que: “El Poder Ejecutivo, o sea, tomando en una acepción más concreta, la Administración Pública, es, pues, independiente por causa de la naturaleza política y de su responsabilidad constitucional y por ambas razones reunidas, es forzoso que en ella radiquen el juicio y la operación de los actos de índole administrativa de las autoridades que la constituyen” Ver: RAP 7, op cit, p. 194 – 196 Guasp sostenía con mucha autoridad que: “La Jurisdicción retenida no es en realidad verdadera jurisdicción” Ver: Administración de Justicia y derechos de la personalidad en Revista de Estudios Políticos núm. 17, p. 104 Sorprende que todavía en 1932 hay autores como Sunye y Fernández de la Rivera que en el prologo de la obra: La Jurisdicción Contencioso – Administrativa, Madrid, 1932, p. 7, defendían este tipo de sistema de jurisdicción retenida pero en el siguiente sentido: “El Poder Judicial como poder independiente no puede juzgar una decisión del Poder Ejecutivo. Por ello para resolver el conflicto entre el particular y la Administración debe existir un Tribunal especial independiente de la Administración” 48 Sosa Wagner, Francisco: La Construcción del Estado y del Derecho Administrativo, Ideario jurídico - político de Posada Herrera, p. 86

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específicos que participando de la amovilidad y del carácter que en la Administración es necesario puedan satisfacer las necesidades de ésta. Este autor reconocía que si un sistema tenia principios en que fundarse, y presentaba utilidades respectivas, también el otro las presentaban y tampoco le faltaban motivos racionales en que estribarse. Cuando se estaba resuelto a adoptar un sistema se me presentan las razones del otro, sostenía Posada Herrera, sin embargo se inclinaba más por la constitución de Tribunales específicos, compuestos por personas amovibles a voluntad del Ministerio, pues si fueran inamovibles en nada se diferenciarían de los Tribunales ordinarios. La primera sentencia contencioso – administrativa49 emitida por el Consejo Real fue la de 30 de junio de 1847, publicada en La Gaceta de 5 de noviembre, dictada en apelación contra sentencia del Consejo provincial de Vizcaya. Posteriormente, la Revolución de 185450 suprimió de raíz el sistema vigente en ese momento, los Reales Decretos de 7 de agosto de 1854, suprimieron los Consejos Provinciales y el Consejo Real. Los asuntos de que eran competentes los primeros pasaron a las Diputaciones provinciales, y para sustituir al segundo se creo un Tribunal contencioso – administrativo, como segunda instancia. El sistema no funciono debido a que las Diputaciones, tal como estaban organizadas, no eran capaces de funcionar como Tribunales y respecto al Tribunal contencioso – administrativo, estaba compuesto por empleados activos o cesantes, que la Administración nombraba libremente, sin condiciones de ninguna clase, no recibían retribución alguna por el desempeño de sus funciones, eran amovibles, y sobre todo no ejercían jurisdicción delegada. Con el fin del bienio revolucionario, el Real Decreto de 16 de Octubre de 1856 restablece la situación de 1845, que va a prolongarse hasta la nueva revolución de 1868. En este período tienen lugar, dos reformas de importancia: a) En la esfera central, el Real Decreto de 14 de julio de 1858, al reorganizar el Consejo Real, le da el nombre del Consejo de Estado; b) En la esfera provincial, la Ley de 25 de septiembre de 1863 derogó la de 2 de abril de 1845, estableciendo nuevas disposiciones sobre la organización y atribuciones de los Consejos Provinciales. Durante esa nueva revolución de 1868 (denominada la Gloriosa), los Decretos de 13 y 16 de octubre y de 26 de noviembre de 1868

49 Ver el contenido del litigio que resolvía, en la Memoria del Consejo de Estado de 1995, p. 78 - 79 50 Este movimiento revolucionario, fue conocido con el nombre de la Vicalvarada, representó el triunfo de los progresistas con el general Espartero a la cabeza. En 1856 cae Espartero y vuelven a hacerse con el poder los moderados, aglutinados por Odonnell en la Unión Liberal

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suprimieron el Consejo de Estado y los Consejos Provinciales, pasando sus competencias, respectivamente, a las Salas especiales del Tribunal Supremo y de las Audiencias Provinciales. Con el nuevo sistema desaparecen los Tribunales contencioso – administrativos, pero no desaparecen los asuntos de esta naturaleza, que siguen siendo conocidos por la jurisdicción ordinaria51, bajo un procedimiento especial muy distinto al que regulaba los litigios civiles. La Administración deja de ser competente para decidir si era procedente o no la vía contenciosa. Restaurada la monarquía y emitida una nueva Constitución en 1876, un año antes por Decreto del Ministerio – regencia de 20 de enero de 1875 y Ley de 16 de diciembre de 1876, se devolvió al Consejo de Estado la Jurisdicción contencioso – administrativa. Pero la vuelta a este sistema provocó una reacción general. Se quería la implementación del sistema de jurisdicción delegada52, es decir considerar a los órganos administrativos encargados de resolver los litigios con facultades propias e independientes de la Administración activa, o bien crear Tribunales especiales53. El 22 de julio de 1886 el entonces Presidente del Gobierno Sr. Sagasta, presentó (ya lo había presentado en 188254) al Congreso un Proyecto de ley sobre el ejercicio de la Jurisdicción contencioso – administrativa, que pretendía acabar con la jurisdicción retenida55, atribuyendo el conocimiento de estos asuntos a las Salas 1ras de lo Civil de cada 51 En palabras de González Pérez lo que se creo fue un sistema judicial cuya principal critica radicó en atribuir la solución de los litigios administrativos a personal no especializado. Ver: RAP 7, op cit, p. 196. 52 Guasp diría que este tipo de jurisdicción es autentica jurisdicción, y su actividad procesal, cuando y sólo cuando, la delegación es meramente de principio. Ver: Problemas fundamentales de organización judicial, Revista de Estudios Políticos, núm. 45, p. 133. 53 Las criticas hechas al sistema de jurisdicción retenida originaron una tendencia a configurar lo contencioso – administrativo como un autentico proceso que tuvo acogida en varios proyectos en los que, o se proponía la organización de una Sala especial en el Consejo de Estado, aunque en ocasiones debiera conocer el pleno (Proyecto de 1879, típico de jurisdicción delegada) o la creación de un Tribunal especial mixto con carácter independiente (Proyecto de 1883, que viene a ser un sistema mixto) o la atribución del conocimiento de los litigios administrativos a los Tribunales ordinarios, como el Proyecto de 1886. Ver: Paso y Delgado, Exposición histórico – exegética de la teoría de los procedimientos contencioso – administrativos, Madrid, 1889, p. 30 y ss. 54 Se publicó el Proyecto en el apéndice 1 al núm. 53 del Diario de Sesiones de Cortes, de 27 de febrero de 1883. Este primer proyecto fue retirado por el Gobierno (retiro el proyecto del mismo Sr. Sagasta, en la sesión del 3 de marzo de 1883, Diario de Sesiones, p. 1207) debido a que simultáneamente el Senado había tomado en consideración una proposición de ley sobre este mismo asunto. Garrido Falla, La evolución, op cit, pág. 19. 55 Su exposición de motivos sostenía que: “A modificarla (la organización vigente) o, por mejor decir, a cambiarla desde su raíz, se encamina el presente proyecto, cuyo objeto principal es cabalmente la supresión de la jurisdicción retenida, y cuyos fines alcanzan además a todo el organismo de los Tribunales que han de ejercerla”. Garrido Falla, op cit, p. 19.

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Audiencia Territorial y a la Sala 4ta del Tribunal Supremo (que se creaba a tales efectos). La Comisión parlamentaria a la que correspondió el estudio del proyecto, emitió su Dictamen el 21 de junio de 1887, atribuyendo la jurisdicción a tribunales especiales, lo que representaba un término medio entre el sistema judicialista que defendía el proyecto y el administrativista que defendía la oposición en el Congreso. Se aprobó así la Ley del 13 de Septiembre de 1888 (Ley de Santamaría de Paredes56 (Don Vicente era su nombre), quien fue el secretario de esa Comisión encargada del estudio del proyecto propuesto por el Sr. Sagasta) se instituyo el Tribunal Contencioso - Administrativo adscrito sin embargo al Consejo de Estado57, pero con jurisdicción delegada, erigiéndose en las Audiencias Provinciales los Tribunales Contencioso - Administrativos, integrados por elementos de la Magistratura Ordinaria y por elementos del Poder Ejecutivo o funcionarios administrativos, se instauró el sistema denominado como mixto o armónico58.

56 La ley no fue debida a su pluma pero sí se inspiro en sus doctrinas. Según este autor, la Jurisdicción contencioso – administrativa venía expresándose tradicionalmente en alguna de las cuatro formulas siguientes: a) El sistema administrativo puro, que se caracteriza por las siguientes notas: lo contencioso no es más que una revisión del acto administrativo producido en la vía gubernativa, debe resolverse por la misma Administración con jurisdicción retenida y mediante el dictamen de cuerpos consultivos. b) El sistema judicial puro, que se caracteriza así: lo contencioso – administrativo no es una revisión del acto gubernativo, es un verdadero pleito, en este pleito el Estado puede ser demandado, y además condenado como un particular cualquier. c) El sistema administrativo ecléctico, en él el contencioso – administrativo es una revisión, cierto, del acto gubernativo, pero una revisión que debe hacerse con más formalidades, jurisdicción delegada y funcionarios inamovibles. d) El sistema judicial ecléctico, en el que lo contencioso – administrativo no se considera como un pleito como otro cualquiera, sino muy especial, por cuya razón se impone una sala especial dentro de los Tribunales ordinarios de justicia. Discurso pronunciado por Santamaría de Paredes ante el Congreso en la sesión correspondiente al 14 de diciembre de 1887 (Diario de sesiones, p. 224 y 225) Ver: Alejandro Nieto, los orígenes, op cit. p. 48 y Garrido Falla, La evolución, op cit, p. 19 – 20. L. Martín Retortillo nos dice que: “La regulación que de lo contencioso – administrativo se lleva a cabo con la Ley de Santamaría de Paredes tiene el carácter de auténtica codificación de la materia. Sobre todo si observamos hoy en su proyección histórica y vemos que de una situación de ausencia de acuerdos y de criterio, consiguió imponer unos principios que han llegado a tener vigencia a lo largo de muchos años y en los que han sido educadas varias generaciones de políticos, de administradores y de juristas” RAP No. 49, Unidad.. op. cit, p. 161. Recomiendo la lectura del libro: El proceso de elaboración de la Ley de lo contencioso – administrativo de 13 de septiembre de 1888, de Don Luis Martín Rebollo, Madrid, 1975. 57Se creo una Sala contencioso – administrativa constituida por la sección de este nombre, dos consejeros de la sección encargada del despacho de los asuntos del ministerio en cuestión y otro de cada una de las demás secciones, más el secretario general. 58 Don Lorenzo Martín Retortillo sobre este sistema sostenía que: “Si fue objeto a la hora de su instauración de grandes alabanzas por parte de sus apologetas, fue también objeto de severas críticas, y sobre todo, vistas hoy las cosas con calma y

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La Ley de 1888 experimentó una reforma sustancial por la Ley de 22 de junio de 189459 y una transformación orgánica por la Ley del 5 de Abril de 190460 (impulsada por Don Antonio Maura), que finalmente incorporo de una manera clara e independiente el Tribunal Contencioso- Administrativo al Poder Judicial, a una Sala de lo contencioso – administrativo en el Tribunal Supremo. Resulta muy enriquecedor consultar la Compilación de la Novísima Legislación de España61, en la cual se puede encontrar una síntesis de todas las normas aprobadas entre 1845 y 1904, referentes a lo contencioso – administrativo.

serenidad, nos da la impresión de que por su estructura y por su misma configuración, si pudo servir como remedio para salir al paso, no pudo, desde luego, garantizar un funcionamiento adecuado y eficaz” RAP No. 49, Unidad.... op. cit, p. 164. Duro es el balance que hace García de Enterría de la ley de 1888: “Esa ley fue una verdadera desgracia que agarrotó el Derecho Administrativo español (y correlativamente a la Administración) durante setenta años decisivos y que permitió y sostuvo el reino de la arbitrariedad administrativa prevalente durante ese período” Ver: La Constitución, la Administración y la Jurisdicción Contencioso – Administrativa” en Constitución y Poder Judicial. XXV aniversario de la Constitución de 1978. Consejo General del Poder Judicial. Madrid, 2003. 59 González Pérez afirmaba que pese a los elogios que el sistema armónico recibió es censurable, ya que si una jurisdicción especial administrativa esta justificada actualmente por razones de orden técnico, es necesario que el personal de sus órganos este reclutado precisamente de aquellos que reúnan esta preparación especial, y esta exigencia no se da en el sistema implantado por la legislación de 1888 ni en la de 1894. Ver: RAP 7, op cit, p. 198 – 199. García de Enterría ya había hecho esta critica al sistema armónico y a la legislación de 1894 al afirmar que: “No se vio la cuestión, mas sustanciosa, de la organización de un personal verdaderamente técnico en Derecho Administrativo capaz de hacer de esta jurisdicción un instrumento vivo” RAP 6, Sobre un texto refundido de la Legislación contencioso – administrativa, op cit. 60 Alcalá Zamora resumió así la importancia de esta ley: “Subsistió el criterio de composición mixta para la nueva Sala, aunque cambiando las proporciones, la mayoría de los Magistrados saldrían de la carrera judicial, pero una minoría cercana a la mitad no solo podría sino que debería de proceder de los administrativistas” Ver: Lo Contencioso – Administrativo, op cit, p. 85. 61 Diccionario de la Administración Española, tomo X, 1921, cuyo Director era: Don Marcelo Martínez Alcubilla, p. 390 y siguientes. En dicha compilación por ejemplo encontramos que el Real Decreto Ley de 22 de Junio de 1894 que reformo la Ley de13 de septiembre de 1888 en su art. 8 establecía que: “La Jurisdicción Contencioso – Administrativa será ejercida por el Rey y por delegación suya, por el Tribunal de lo Contencioso – Administrativo que formara parte del Consejo de Estado y por Tribunales Provinciales”, por su parte el art. 12 expresaba que: “El Tribunal Contencioso – Administrativo del Consejo de Estado contara de un Presidente y siete Consejeros Ministros, todo letrados”, finalmente el art. 15 nos decía que: “Constituirán el Tribunal Provincial el Presidente de la Audiencia Territorial y dos Magistrados de la Sala Civil en las capitales donde existan Audiencia Territorial, en todos los demás, el Presidente y dos Magistrados de la Audiencia de lo Criminal y en una y otras dos Diputados provinciales letrados elegidos por sorteo anual” Esta Ley poseía un Reglamento de 22 de junio de 1894. En esta compilación podemos encontrar la principal jurisprudencia de la época, p. 445 y sig.

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La situación que se vivía durante la Guerra Civil Española (1936 – 39)62 aconsejaban suspender temporalmente la Jurisdicción contencioso – administrativa. El 18 de diciembre de 1943 siendo Ministro de Justicia Don Eduardo Aunos, se pensó en su restablecimiento por lo que remitió un Proyecto de ley a las Cortes que sería aprobado el 18 de marzo de 194463 y que separó las resoluciones de la Administración Central en materia de personal de las demás que constituían la materia propia de lo contencioso – administrativo, y hacer las primeras objeto de un recurso especial denominado recurso de agravios64 que quedaría en manos del Consejo de Ministros previo informe del Consejo de Estado, mientras lo contencioso – administrativo quedaba en manos del Tribunal Supremo.

62 González Pérez hace un excelente resumen de la situación de la Jurisdicción contencioso – administrativa entre 1904 y 1936 tanto en la esfera local como central. Ver: RAP no. 7, op cit, p. 200 – 201. Así, por ejemplo, dicho autor cita varias normas de importancia en dos periodos históricos: a. Durante la Dictadura en la esfera central se emitió el Real Decreto de 14 de Octubre de 1926 que amplio los casos en los que el Gobierno podía acordar la suspensión o no ejecución de sentencias y admitió la posibilidad de que no se indemnizara al perjudicado por la suspensión o no ejecución. b. Durante la República en la esfera central se emitió la Ley de 26 de julio de 1935, que autorizaba al Ministro de Justicia a crear una Sala más en el Tribunal Supremo. c. Durante el nuevo Estado, la Ley de 27 de agosto de 1938 dispuso que la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo limitaría su competencia a los recursos contra las resoluciones de los Tribunales Provinciales. Posteriormente, por Decreto de 2 de marzo de 1939 se extendió la competencia de dicha Sala a los recursos contra los actos de la Administración Central de fecha anterior al 18 de julio de 1936. Remito al lector a la riqueza bibliográfica que cita dicho autor. Ver: Gallego Anabitarte, Alfredo, <<La influencia extranjera en el Derecho Administrativo español desde 1950 a hoy>>, en Revista de Administración Pública no. 150, septiembre – diciembre de 1999. 63 Según González Pérez las modificaciones introducidas por al Ley de 1944 suponían una reducción del campo de lo contencioso – administrativo, en cuanto que excluía de la posibilidad de impugnación ante los órganos de lo contencioso – administrativo las resoluciones que la Administración dictara en aplicación y ejecución de leyes y disposiciones referentes a depuración, responsabilidades políticas, desbloqueo, prensa y propaganda y personal, salvo que implicaran separación del cuerpo o del servicio. RAP no. 7, op cit, p. 203. 64 García de Enterría nos dirá que este recurso apareció por dos razones justificativas expresadas por el legislador: por una parte, aliviar la jurisdicción contenciosa del volumen de asuntos que la abrumaban y en segundo lugar, atemperarse a las entonces recientes circunstancias de una reorganización de la Administración, como consecuencia de nuestra guerra de liberación” “Sobre un texto refundido de la legislación contencioso – administrativa” publicado en la RAP no. 6, septiembre – diciembre de 1951, p. 285.

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Según Don Eduardo García de Enterría65 la Ley de 18 de marzo de 1944 que restableció la Jurisdicción contencioso – administrativa tras la suspensión impuesta por la guerra, autorizó a la vez al Ministerio de Justicia para la publicación de un texto refundido de la Ley orgánica de

65 Dicho autor afirmaba que: “Nuestro sistema contencioso – administrativo es de una imperfección técnica y política no justificable siquiera en la fecha de su origen y que comparativamente implicaba para el Derecho español una situación de manifiesta inferioridad frente a casi la generalidad de los derechos extranjeros. Esta imperfección es de suyo extensa y profunda” Nos continua diciendo García de Enterría sobre el sistema contencioso – administrativo imperante en España tras la aprobación de la ley de 1944 que: “La tacha de imperfección sustancial del régimen contencioso – administrativo afecta también y en medida importante a la organización de la jurisdicción en sí misma. Es bien sabido que nuestro sistema de jurisdicción responde a un arbitrio ideado por Santamaría de Paredes, en virtud del cual pretendió mediar entre los dos tipos que le ofrecía la realidad europea de su tiempo de una jurisdicción encomendada al Poder judicial ordinario (Bélgica) y a una jurisdicción administrativa peculiar, concretamente a los Consejos de Estado bajo el paradigma francés. Como en todo arbitrarismo y como es toda hibridación el resultado ha sido la infecundidad. La cuestión pareció resumirse en un problema de rivalidad de cuerpos, de modo que afirmando la procedencia varia de los jueces encargados de conocer los juicios contenciosos – administrativos se creyó poder darlo por resuelto. No se vio la cuestión, más sustanciosa, de la organización de un personal verdaderamente técnico en Derecho administrativo capaz de hacer de esta jurisdicción un instrumento vivo”. “La labor de refundición como una tarea de recopilación, sin variar nunca ni en un ápice los preceptos antiguos nos parece una concepción estrecha y equivocada. Esta puede ser la tarea de un editor privado, pero de no del legislador, señor del derecho”. “Se esta imponiendo la necesidad de un sistema contencioso – administrativo progresivo, coherente y sobre todo pleno y eficaz”. Al parecer este prestigioso autor pedía la aprobación no de un texto refundido sino de un nuevo texto de ley que sería el de 1956. Consultar el artículo: Sobre un texto refundido...... op cit, p. 279, 280, 287. En esta misma Revista (RAP No. 6, septiembre – diciembre de 1951) González Pérez escribió un artículo titulado: “La Justicia administrativa en España”, en el cual comentaba la situación del contencioso – administrativo a partir de la ley de 1944 y la necesidad de crear una nueva ley, este artículo en pocas palabras describía las directrices sobre las que se debería basar esa nueva ley, que luego del texto refundido de 1952 sería la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española de 1956, siendo por cierto uno de sus redactores el mismo González Pérez, quien sostenía en dicho articulo de la RAP que: “La necesidad de modificar la actual organización de los Tribunales administrativos viene impuesta por su insuficiencia para resolver en un plazo prudencial los recursos contenciosos que se interponen. Al enfrentarnos con este problema es necesario tener en cuenta varios factores: - En primer lugar, que el camino para resolverle no puede ser el de atribuirle el

conocimiento de ciertas cuestiones a la propia Administración, con objeto de descongestionar de asuntos a los órganos jurisdiccionales, como hizo la ley de 18 de marzo de 1944. Si se parte de que el proceso es hoy por hoy el más eficaz de los medios de mantener la justicia, ha de considerarse principio fundamental el de la independencia del órgano que ha de decidir.

- En segundo lugar, no debe olvidarse el fundamento de la jurisdicción administrativa. Una jurisdicción especial administrativa no se justifica actualmente por razones políticas, sino por razones de orden técnico. Es necesario que los Magistrados que resuelven las cuestiones administrativas tengan una preparación adecuada”.

Son palabras, las del Dr. González Pérez, de mucha actualidad, a pesar de la época en las que fueron escritas. Palabras aplicables a la estructuración orgánica que de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa se pretende o se ha pretendido realizar en Nicaragua.

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esta jurisdicción, dicho texto fue aprobado como Decreto Legislativo de Febrero de 195266, que se aplicó hasta la promulgación de la Ley del 27 de Diciembre de 1956, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa67, que con las modificaciones introducidas por la ley del 17 de Marzo de 197368 y el Decreto ley del 4 de Enero de 197769 (este último creó la Audiencia Nacional, un órgano central con una Sala competente para conocer distintos asuntos contencioso – administrativos) constituyó así la ley del 56, norma vigente en la materia durante un poco más de cuarenta años70. La misma reformó radicalmente el texto refundido del 8 de febrero de 1952, que lo era de la del 22 de Noviembre de 1894, 5 de Abril de 1904 y la de 18 de Marzo de 1944, aprobándose por las Cortes en sesión del 20 de Diciembre de 1956, sancionándose por el Jefe del Estado el 27 de los aludidos mes y año.

66 Una excelente referencia doctrinal sobre este texto refundido de 1952 en: García de Enterría: Sobre un texto refundido de la legislación contencioso – administrativa, RAP 6, septiembre – diciembre, 1951. Ver también, J. González Pérez, El texto refundido de la Ley de lo Contencioso – Administrativo, RAP 7, enero – abril, 1952, p. 204 – 218. 67 Sobre los orígenes de esta Ley Don Jesús González Pérez relata lo siguiente: “En 1954 pronuncie una conferencia en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación sobre la Reforma de la Ley de lo Contencioso – Administrativo, presidieron el acto Don José Castan y Don Luis Jordana de Pozas, y dos días después me llamo Luis para decirme que el entonces Ministro de Justicia Antonio Iturmendi, que había oído hablar de la conferencia –con la audacia de los jóvenes, había sido durísima con la situación en que se encontraba la Justicia en España– se había interesado por ella y que si tenía el texto escrito me rogaba le facilitara una copia. Así lo hice. Y, pocos días después, me llamó a su despacho para encargarme la redacción del anteproyecto. Al decirme que lo quería cuanto antes, le pregunté si podía colaborar conmigo algún compañero. Al responderme que sí, le propuse a Manuel Ballbé, entrañable amigo y afín conmigo en las ideas sobre el contencioso administrativo. Éramos, quizás, en aquella época, los que más trabajábamos en la especialidad de Derecho Administrativo. Redactamos un anteproyecto que, sin apenas modificaciones, llego a ser la Ley de 1956. Ver: Crespo de Lara, Pedro: “Jesús González Pérez. Ve en el abogado un ministro de paz social”, en Abogacía Española, p. 48 y sig. 68 Sobre esta ley es necesario consultar el siguiente artículo de la RAP: Comentario de urgencia a la reforma parcial de la Jurisdicción contencioso – administrativa (Ley 10/ 1973, de 17 de marzo), escrito por Don Tomás Ramón Fernández y Don Juan Alfonso Santamaría Pastor RAP # 70, enero – abril de 1973. 69 Consultar: Sobre la planta de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, (A propósito del Real Decreto – Ley 1/ 1977, de 4 de enero) escrito por Don Tomás Ramón Fernández, RAP # 81, septiembre – diciembre de 1976. 70 Según González Pérez uno de los tantos méritos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española del 56 además de su longevidad, fue la de conseguir la unidad de la regulación de los procesos administrativos. Mérito que se vería atentado por diversas leyes entre las que se encuentran las modificaciones de 1973 y 1977 (También el Decreto - Ley 20 / 1977, de 18 de marzo, al regular las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, reguló el contencioso electoral, la Ley 39/ 1978 de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978 y la Ley 62 / 1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona) Ver: Los atentados a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, RAP 20, enero – marzo, 1979.

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La organización de la Jurisdicción Contenciosa- Administrativa en éste sistema según nos dice González Pérez 71 (por cierto uno de sus redactores) es de orden judicial, en cuanto se encomienda a órganos de esta naturaleza, constituyendo un orden jurisdiccional al igual que los Tribunales de Justicia ordinarios a cargo de Magistrados, especializados unos y otros nombrados por concurso ordinario entre los componentes del cuerpo, asistidos por Secretarios y el resto del personal auxiliar de la Administración de Justicia. Estos órganos eran según el art. 7 de la Ley de 195672 los siguientes:

a) Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales y Nacional, que constituyeron la primera instancia.

b) Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, como órgano de segunda instancia, de Apelación o Revisión según los casos.

c) Sala de Revisión de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, que sería el órgano de Casación.

La estructura orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo aprobada en 1956 sufre una reforma estructural en el año de 1977, al crearse la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional, un órgano con jurisdicción en toda España. También, dicha estructura orgánica del contencioso – administrativa es reformada por medio de la Ley Orgánica del Poder Judicial Español de 1985 que en su art. 91 aprobó los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, así como las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Siguiendo siempre esta línea histórica en 1995 el Ministerio de Justicia encomendó a una Comisión presidida por el Consejero de Estado Don Jesús Leguina Villa la elaboración de un anteproyecto de ley (en 1986 se redactó también un proyecto de ley de lo contencioso – administrativo73) que estipulaba en su art. 6, la siguiente estructura

71 González Pérez, Jesús: Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 1957, p. 18 (Exposición de Motivos) 72 Ídem, p. 42. 73 González Pérez en el estudio preliminar a su obra: Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (Ley 29 / 1998, de 13 de julio), sostiene que siendo Ministro de Justicia Don Iñigo Cavero, encargó a la Comisión General de Codificación la elaboración de un anteproyecto de ley de reforma de la ley de 1956. Y, dentro de la Sección de Administración Pública de aquélla, se designo a una Comisión a tal efecto, presidida por Don José Luis Villar Palasí, en la que junto con González Pérez, colaboraron: Don Fernando Garrido Falla, Don Eduardo García de Enterría, Don Sebastián Martín Retortillo y los Magistrados: Don Federico Sainz de Robles, Don Adolfo Carretero, Don Rafael Mendizábal y Don Ángel Rodríguez García. El anteproyecto elaborado pretendía la reforma de la ley del 56 y no crear una nueva ley

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orgánica: Juzgados de lo Contencioso – Administrativo (previstos ya en el art. 91 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985), Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sala del Tribunal Supremo. Entro en el Congreso de los Diputados durante la V Legislatura, con fecha de 30 de septiembre de 1995, Serie A, Núm. 133 – 1. Sobre el mismo se emitió el Informe de la Ponencia74 en el cual no se presento ninguna enmienda al art. 6 del proyecto. Finalmente, el proyecto de ley no se aprobó por la disolución anticipada de las Cortes. En dicho proyecto de ley ya se afianzaba una innovación estructural, los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. Al respecto el Consejo General del Poder Judicial en su Informe de 22 de febrero de 1995, considero que la innovación además de ineludible, era beneficiosa, tanto para la adecuada distribución del trabajo entre los órganos que integran este orden jurisdiccional cuanto para agilizar el despacho de los asuntos. Por otro lado, el Dictamen del Consejo de Estado75 emitido el 15 de junio del mismo año, señalo que: “Reconociendo que los Juzgados de lo contencioso – administrativo pueden contribuir a un acercamiento de la justicia a los ciudadanos y , sobre todo a configurar un sistema de doble instancia, ello no impide la percepción de algunas dificultades prácticas para implantarlos, tales como la dotación de los medios económicos suficientes y la formación de los 112 especialistas que deberán ocupar las plazas anunciadas, para concluir que sería un contrasentido, y un paso atrás, que frente a la especialización tradicional de los Magistrados de este orden, los nuevos juzgados se cubrieran con jueces no especializados”. Debido en parte a los numerosos y trascendentales cambios en el ordenamiento jurídico, en las instituciones político - administrativas y en la sociedad española en general, así como al incremento exponencial de la litigiosidad en este orden jurisdiccional, es decir el nivel de demandas presentadas y la acumulación de casos por resolver y por el reconocimiento tan mayúsculo que la Constitución de 1978 realizó de lo Contencioso- Administrativo en España, finalmente se sustituyó la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo de 1956, aprobándose el 13 de Julio de 1998 la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativo, publicada en el BOE No 167 del 14 de Julio del mismo año.76

como sucedió, dicho anteproyecto supone Don González Pérez dormirá el sueño de los justos en los archivos de aquélla sección. Ver p. 62, tercera edición, 1998. 74 Núm. 133 – 7, de 3 de enero de 1996, expediente núm. 121 / 111. 75 Dictamen del pleno 503 / 95, de 15 de junio de 1995. 76 Ver a Moreno Catena, Víctor: Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa, 1998, p.1 y 16. Entro al Congreso de los Diputados como Proyecto de Ley, BOCG, Serie A, núm. 70 – 1, de 18 de julio de 1997.

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Esta ley plantea una nueva estructura orgánica encargada de dirigir la Jurisdicción Contencioso - Administrativa la cual según su art. 6 estará integrada por los siguientes órganos: a) Juzgados de lo Contencioso- Administrativo. b) Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo. c) Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores

de Justicia.

d) Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional.

e) Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo.

Como vemos con esta nueva normativa se reafirma la innovación estructural que representan los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo Españoles, algo que no estaba planteado en la Ley de 1956 y que surge de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 en su art. 91, como lo hemos señalado, pero también se aprobaron los llamados Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo con competencia para todo el territorio español y como primera instancia de la Audiencia Nacional en varios asuntos. Estos últimos Juzgados no estaban previstos en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, por lo que se tuvo que acompañarse junto con el Proyecto de reforma del contencioso – administrativo un Proyecto de reforma de dicha ley orgánica77.

Pero, las reformas a la Ley orgánica del Poder Judicial Español78 junto con el efecto de otras leyes79, van reformando la estructura orgánica de

77 Proyecto de Ley, BOCG, Serie A, núm. 71 – 1, de 18 de junio de 1997 y que luego llegaría a ser la Ley Orgánica 6/ 1998, de 13 de julio, de reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial, publicada en el BOE núm. 167, de 14 de julio de 1998. Se presento junto al Proyecto de ley de lo contencioso – administrativo ya que esta no podía reformar una Ley orgánica según la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 15 / 1981 de 13 de febrero y 76/ 1983 de 15 de agosto) la cual señala que: “No deben establecerse o reformarse normas orgánicas mediante disposiciones de una ley no orgánica, ello exigiría votaciones separadas y mayorías distintas en el Congreso de los Diputados”. Ver la exposición de motivos del Proyecto de ley de junio de 1997 en los trabajos parlamentarios sobre la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, preparados por Don Fernando Sainz Moreno con la colaboración, de María Luisa Fernández, Cortes Generales, 1998. 78 Ver por ejemplo, la Ley Orgánica 19 / 2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley orgánica 6 / 1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE no. 309, del 26 de diciembre del 2003) También, la Ley 13 / 2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina Judicial (BOE no. 266 del 4 de noviembre del 2009), la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE no. 266 del 4 de noviembre del 2009).

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la Jurisdicción Contenciosa – administrativa, específicamente en lo que respecta a las competencias de sus órganos y su sistema de distribución de causas, asuntos o competencias, confirmando desde ya que el sistema estructural orgánico del contencioso – administrativo español, además de la creación de nuevos órganos judiciales estará siempre acompañado de una reforma a su sistema de competencias materiales, como un paliativo o cura urgente de indicios o síntomas de una posible retardación de justicia administrativa.

Al parecer, como hemos señalado, esta será la línea legislativa histórica a seguirse en el Derecho comparado español respecto a la estructura orgánica de su Jurisdicción Contenciosa – administrativa, a menos que se pretenda una reforma estructural orgánica profunda por medio de una posible reforma a la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo.

Como podemos apreciar este ha sido un breve relato histórico del contencioso – administrativo en el Derecho comparado español, que desarrollaremos en el capítulo de esta tesis doctoral dedicado al desarrollo del contencioso – administrativo de aquel país. Es lógico considerarlo como un marco histórico que bien podría ser una referencia viva a seguir en el desarrollo del contencioso – administrativo Nicaragüense, en general y en el desarrollo de la estructura orgánica de esta Jurisdicción Nicaragüense, al cual dedicare las siguientes líneas, tratando de exponer sus principales antecedentes históricos, así como su situación legislativa, pero sobre todo su actual realidad orgánica.

B. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO EN NICARAGUA

Para desarrollar este punto, podríamos comenzar haciendo una breve referencia sobre el desarrollo doctrinario y la evolución bibliográfica del Derecho Administrativo Nicaragüense en general y sobre el contencioso – administrativo en particular. Luego haremos una amplia referencia al desarrollo legislativo que el contencioso – administrativo ha tenido en nuestro país (Nicaragua).

79 Por ejemplo Ley 50 / 1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, la Ley 41 / 99, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pago y liquidación de valores, la Ley 1 / 2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, la Ley 62 / 2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, la Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras (BOE no. 192, del 9 de agosto del 2010).

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Así, podemos afirmar que en Nicaragua uno de los primeros escritos sobre el Derecho Administrativo estuvo a cargo del Dr. Ildefonso Palma Martínez en el año de 1947, bajo el titulo de: “Derecho Administrativo (teórico y positivo) concordado con la legislación patria”80. Otro trabajo de igual valor es presentado por el Dr. Cairo Manuel López en un artículo titulado “Concepto y naturaleza del procedimiento administrativo” en el año 197781. Vemos que son casi treinta años sin mayor referencia bibliográfica o estudio sobre Derecho Administrativo Nicaragüense, al menos publicado, posiblemente debido al momento histórico que vivía Nicaragua, durante la dictadura de los Somoza, que lógicamente no permitía o al menos no tenía dentro de sus políticas, una clara visión del control judicial de la actuación administrativa de esa época (1937 – 1979)

Actualmente, encontramos un importante aporte doctrinario en los siguientes libros, el primero del Dr. Armando Rizo Oyanguren titulado Manual Elemental de Derecho Administrativo82, el segundo escrito por el Dr. Jorge Flavio Escorcia, publicado, en el año dos mil dos, reimpreso en el año dos mil diez, bajo el titulo: “Derecho Administrativo”, que abarca el estudio de la parte general de la materia, pero que no presenta un estudio detallado de la parte procesal (Contencioso – administrativo). Así mismo, el Dr. Karlos Navarro83 ha publicado recientemente (años 2009 -2010) tres textos sobre Derecho Administrativo Nicaragüense, el primero bajo el título: La formación del Derecho Administrativo en Nicaragua (editorial Hispamer - Nicaragua), el segundo el Derecho Administrativo y los servicios públicos en Nicaragua (editorial Bitecsa – Nicaragua) y el tercero titulado Derecho Administrativo Nicaragüense (editorial Bitecsa – Nicaragua).

Finalmente, en cuanto al desarrollo bibliográfico del Derecho Administrativo en Nicaragua, el autor de esta tesis junto con el Dr. Karlos Navarro, nos hemos preocupado por publicar dos textos en materia de contratos administrativos, el primero dedicado a comentar nuestra ley de contratos administrativos, bajo el título “Ley de Contrataciones del Estado de Nicaragua”, (editorial jurídica, Nicaragua, 2008), mientras que el segundo libro, contiene una recopilación legislativa de contrataciones administrativas, tanto de carácter nacional, municipal como internacional, bajo el titulo “Compendio 80Dicho texto fue publicado en la Editorial Nuevos Horizontes de Managua, Nicaragua. Revista Justicia, Corte Suprema de Justicia, Octubre - Noviembre de 1995, p.39. 81 Revista Encuentro UCA, 11 de Enero – Junio de 1977, p. 28 a la 45 (www.uca.edu.ni) 82 Rizo Oyanguren, Armando: Manual Elemental de Derecho Administrativo, 1992, p. 414 a la 425. 83 Abogado Nicaragüense, Doctorado en Derecho Público en la Universidad de Salamanca, España (año 2009) Actual profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Americana y de la Universidad Centroamericana de Nicaragua. Así mismo, el Dr. Navarro, esta contratado por la Asamblea Nacional de Nicaragua, para la redacción del nuevo Proyecto de ley de Procedimiento Administrativo Nicaragüense, el cual ya ha sido presentado por la Comisión de Justicia para consulta y posterior dictamen, hecho ocurrido en noviembre del año 2010.

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normativo de las Contrataciones administrativas” (editorial UCA, año 2010). Así mismo, ambos autores tenemos en imprenta un texto titulado: El acto, procedimiento y recursos administrativos en Nicaragua, que esperemos que pronto vea la luz pública.

Respecto a la materia del contencioso – administrativo el desarrollo bibliográfico ha sido muy pobre, el ex – presidente de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, Dr. Julio Ramón García Vílchez, ha publicado un par de libros titulados: “La Jurisdicción Contencioso – Administrativa” y recientemente “El Contencioso – Administrativo en Nicaragua”. Así mismo, el autor de esta tesis publicó un pequeño Cuaderno de Investigación también bajo el titulo de “El Contencioso – administrativo en Nicaragua” con un humilde tiraje gracias al apoyo de la Universidad Centroamericana (UCA), también publique un libro titulado Derecho Administrativo (Editorial UCA – 2009, con una primera reimpresión del año 2010) auspiciado por la Facultad de Ciencias Jurídicas de dicha Universidad, en el cual abordo temas como: El acto, el procedimiento, los recursos, contratos y el contencioso – administrativo.

En ese libro desarrollo la temática del contencioso – administrativo aplicando tanto la Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo como el contenido de su iniciativa de reforma y el dictamen a la misma, que es una de las finalidades de esta tesis doctoral, pero profundizando en el tema estructural.

Como podemos apreciar han sido pocos los interesados en desarrollar bibliográficamente el Derecho Administrativo Nicaragüense84, así como

84 El Dr. Karlos Navarro sostiene que en el Derecho Administrativo Nicaragüense se manifiesta una notable carencia de construcciones doctrinarias originales en sentido estricto y se percibe un tratamiento de la materia deudor en exceso de los estudios llevados a cabo en otras latitudes. Los efectos de esta intensa importación se ven agravados por la más que marcada carencia en el tratamiento de la materia por la doctrina nicaragüense que se ha ocupado bastante poco de los problemas iusadministrativos. Esto no impide por supuesto que existan también en este país (Nicaragua) algunos estudios muy meritorios sobre Derecho Administrativo, pero son tan sólo excepciones particulares, simples islas en un inmenso océano de olvido. Motivado quizás por la escasa aplicación práctica que esta rama del Derecho ha tenido hasta el momento en Nicaragua. En su conjunto, todos estos factores determinan que el Derecho Administrativo de Nicaragua se presente como un conjunto que adolece de un alto grado de irracionalidad en cuanto ofrece, con carácter general, la visión de un agregado de soluciones técnicas, correctas individualmente consideradas pero carentes de una verdadera conexión lógica y sobre todo en gran medida extrañas en el sentido de que parecen haberse anexionado desde fuera, como algo ajeno, y no, como sería deseable, como fruto de una adaptación y adecuación progresiva a la realidad jurídica, social, política y económica nicaragüense. Navarro, Karlos, Derecho Administrativo Nicaragüense, p. 1 – 4. Por su parte, el Dr. Cairo Manuel López sostiene que en algunos casos las obras nicaragüenses sobre Derecho Administrativo son simple extrapolación de lo que han escrito otros autores en otras latitudes, sin tener en cuenta si esas reflexiones son aplicables o no, a nuestra realidad, a nuestra historia, a nuestro grado de desarrollo económico, social y cultural y más aún, a nuestro ordenamiento jurídico. Además uno

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de nuestros errores más frecuentes ha sido la tendencia a confundir lo que no es más que una reflexión particular sobre la normativa a una realidad concreta, a menudo ajena y distanciada, no sólo geográficamente de la nuestra con lo que es la doctrina general o principios generales del derecho aceptados por la civilización occidental, a la que de alguna manera hemos sido incorporados. El Derecho Administrativo en Nicaragua presenta niveles muy modestos. Ha sido más bien, una rama del Derecho Público un tanto descuidada y a veces desvalorizada. Son pocos sus cultivadores. Sigue siendo un Derecho para unos cuantos iniciados. Casi diríamos que se trata de un Derecho esotérico. Nuestros autores, por otra parte, han sido muy escasos. Además no todo lo que se ha escrito tiene la misma calidad. La existencia de obras generales es limitadísima. Ver: López, Cairo Manuel, prólogo al libro del Dr. Jorge Flavio Escorcia, Derecho Administrativo, p. 8. El Dr. Escorcia nos dice que el Derecho Administrativo en Nicaragua, ha venido siendo hasta hoy una materia del Derecho abandonada por el jurista y no muy agradable para el estudiante. La causa puede ser casi la nula oportunidad que como estudiantes de leyes, tienen para practicar o ejercitar los conocimientos del Derecho Administrativo. Quizás el ambiente político de nuestra sociedad y el actuar mismo de la propia Administración Pública desaniman también al estudiante y al jurista, encontrando al Derecho Administrativo como un conjunto de conocimientos simplemente teóricos a los que no se les tiene muy en cuenta por el poder público. Ello es posible que les haga pensar, que las posibilidades para ejercer esta materia son remotas, a menos que trabajen en la Administración Pública y aún así, entienden que es posible que no encuentren afinidad entre lo que se les ha enseñado y la forma como más tarde deberán adoptar sus decisiones. Escorcia, Derecho Administrativo, p. 31. Estas amplias citas lo único que hacen es confirmar que el Derecho Administrativo en Nicaragua se ha estado desarrollando lentamente e incluso hasta de forma desordenada e ilógica, prueba de esto es que en Nicaragua se aprobó primero la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo sin contar antes con una Ley de Procedimiento Administrativo. Por otro lado, como he dicho su tratamiento doctrinario y científico es muy pobre, mientras que su tratamiento jurídico – legislativo muchas veces no coincide con nuestras realidades política, social y económica. El legislador en materia administrativa es alguien que copia de una realidad foránea, sin realizar los estudios de viabilidad y factibilidad que le permitan en un futuro cercano, concretizar lo que aprueba. Finalmente, coincido con el Dr. Escorcia en cuanto a que es una materia que los estudiantes no ven como un campo profesional para dedicarse como abogados por lo que sólo la han visto como una clase más de un pensum académico que deben de cumplir para finalizar su carrera de Derecho. Ahora en honor a la verdad, siento que el Derecho Administrativo en Nicaragua, últimamente ha estado teniendo un mayor desarrollo al menos jurisprudencial, por el trabajo que están realizando ciertos asesores de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, como el Dr. Cairo Manuel López, que de forma decidida y con un alto grado de calidad técnica, vienen tratando temas tan candentes como la aplicación del silencio administrativo, lo recursos administrativos e incluso últimamente hasta la materia de contratación administrativa, mediante su labor de redacción de sentencias para la dicha Sala. Así mismo, desde el punto de vista legislativo vemos que se siguen haciendo esfuerzos por aprobar una Ley de procedimiento administrativo, así como para aprobar el dictamen de la reforma de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, recientemente se acaba de aprobar una nueva Ley de Contratos Administrativos en Nicaragua (año 2010), en fin movimiento legislativo en materia administrativa existe, el problema siempre ha sido que logre concretizarse con agilidad y eficiencia. No puedo terminar estos breves apuntes sobre la realidad del Derecho Administrativo Nicaragüense, sin hacer referencia a la existencia de un pequeño grupo de estudiosos de esta materia, que han terminado o están terminando sus estudios de Doctorado en Derecho Público en diversas Universidades españolas, que nos hemos unido en la Asociación Nicaragüense de Derecho Administrativo y que de una u otra forma estamos incidiendo en menor o mayor grado en el desarrollo de esta materia en Nicaragua, ya sea como asesores en la aprobación de normas jurídicas, como

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las materias que regula y menos aun los que han podido publicar algún escrito sobre el contencioso – administrativo nicaragüense. Actualmente, hay muy poca información respecto a esta última materia en Nicaragua, lo que justifica la redacción de esta tesis doctoral, que podría llegar a ser un material bibliográfico en pro del desarrollo de esta asignatura del Derecho, obligados, claro esta, a recurrir al auxilio del Derecho comparado, específicamente el español, para conseguir información.

Entrando ya en los antecedentes legislativos del contencioso - administrativo en Nicaragua, uno de los puntos de partida del desarrollo de esta materia, lo encontramos en la Constitución Política de 1974, que según nos dice el Dr. Antonio Esgueva Gómez85 nace de la celebración de un pacto político entre Anastasio Somoza y Fernando Agüero, conocido como Kupia Kumi86 el cual estableció una convocatoria para elegir una Asamblea Constituyente para mantener en la Presidencia al General Somoza.

En el Título XII de dicha Constitución, llamado del Poder Judicial87, capítulo único, el cual trataba de la organización y atribuciones de este Poder del Estado, es donde se encontraban las primeras normas que regulan el Contencioso – Administrativo en Nicaragua:

El art. 303 de dicha norma suprema decía:

“Habrá un Tribunal de lo Contencioso- Administrativo en la capital de la República, que conocerá de los asuntos y conflictos administrativos en la forma que determine la Ley. Se compondrá de cinco Magistrados con sus respectivos suplentes, electos por el Congreso Nacional en Cámaras Unidas, de los cuales dos pertenecerán al Partido que hubiere obtenido el segundo lugar en las últimas elecciones de Autoridades Supremas. El Magistrado primeramente electo será el Presidente de dicho Tribunal.

La ley podrá, a iniciativa de la Corte Suprema de Justicia, crear otros órganos de lo Contencioso- Administrativo.”

Por su parte, el art. 304 de la Constitución Política de 1977, decía:

“Contra las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso- Administrativo se podrá recurrir ante la Corte Suprema de Justicia, en los casos que determine la Ley”. abogados litigantes, asesores de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, como profesores de Derecho Administrativo en diversas Universidades nicaragüenses. Entre estas personas podemos mencionar al Dr. Karlos Navarro, Flavio Escorcia, Rodolfo Pérez, Reynaldo Balladares, Cairo Manuel López, entre otros que estamos tratando que esta materia vaya mejorando y se pueda convertir en un eje más del desarrollo jurídico e institucional del país. 85 Esgueva Gómez, Antonio: Las Constituciones Políticas y sus Reformas en la Historia de Nicaragua, p.1157. 86 Palabra miskita de la Costa Atlántica de Nicaragua que significa pacto o acuerdo. 87 Si bien sobre el Poder Judicial Nicaragüense haremos una amplia descripción en el tercer capitulo de esta tesis doctoral, recomendamos desde ya la lectura del siguiente texto: Apuntes sobre la historia del Poder Judicial de Nicaragua de Roger Espinoza y Nasare Habed. Editorial del Poder Judicial de Nicaragua, 2000.

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Finalmente, esa Constitución en sus artículos 284, 288, 290 y 305, desarrollaron otros aspectos de lo Contencioso- Administrativo, pero a pesar de dedicársele todos estos artículos constitucionales, el Tribunal de lo Contencioso - Administrativo nunca se llegó a organizar, ni se dictó la Ley de lo Contencioso – administrativo para regular su funcionamiento.

Esa Constitución fue proclamada en octubre de 1974 y tuvo vigencia hasta 1979, año del triunfo de la Revolución Popular Sandinista, exactamente hasta el 20 de julio de dicho año en el que se promulgo el Estatuto Fundamental de la República y el Estatuto sobre Derechos y Garantías de los Nicaragüenses, los cuales no establecieron ningún precepto referente al contencioso - administrativo.

Posteriormente, el 19 de enero de 1987, fue aprobada una nueva Constitución Política, durante el Gobierno Sandinista, sustituyendo así a los dos Estatutos señalados. Dicha norma constitucional tampoco hacia ninguna referencia a lo contencioso - administrativo, lo que se vislumbra de su simple lectura.

Y es que al parecer por la coyuntura histórica, política, pero sobre todo por la situación de guerra que vivió Nicaragua durante la década de los ochenta, no existió una legislación sobre el contencioso – administrativo. Durante dicha década la protección de los derechos y garantías constitucionales y ordinarios respecto a la actuación de la Administración Pública de la época, estuvo regulada por el Decreto no. 232 Ley de Amparo para la Libertad y Seguridad Personal, y no. 417 Ley de Amparo publicados en el Diario Oficial, La Gaceta, Diario Oficial no. 6 del 8 de Enero y no. 122 del 31 de mayo, ambas de 1980. Legislación que fue derogada hasta 1988, por la actual Ley No. 49, Ley de amparo88, la cual fue reformada en el año 2008, manteniendo siempre su rango constitucional.

88 Se trata de la Ley no. 49, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 241 de 20 de diciembre de 1988. Esta Ley fue reformada recientemente por medio de la Ley no. 643, Ley de reforma y adiciones a la Ley no. 49, Ley de Amparo, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 28 del 08 de Febrero del 2008, por medio de la cual se ha regulado un procedimiento para resolver los posibles conflictos entre Poderes del Estado. Esta normativa de rango constitucional regula tres recursos: El de inconstitucionalidad, el Habeas Corpus y el de Amparo. Sobre este último recurso el art. 3 de esta normativa sostiene que: “El Recurso de Amparo procede en contra de toda disposición, acto o resolución y en general, contra toda acción u omisión de cualquier funcionario, autoridad o agente de los mismos que viole o trate de violar los derechos y garantías consagrados en la Constitución Política” Recomendamos la lectura de los siguientes textos (de autores nicaragüenses) sobre el Recurso de amparo en Nicaragua: - Pastora Gómez, Juan: Manual práctico del Recurso de amparo. Editorial Bitecsa, Managua, Nicaragua, 1997. - Fornos, Iván Escobar: Derecho Procesal Constitucional. Editorial Hispamer, Managua, Nicaragua, 2002. - García Vílchez, Julio Ramón: El Recurso de Amparo, Editorial LEA, 2006. - Ampie, Mauro: Tratado de Derecho Constitucional, UCA, 2006.

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Siguiendo con la línea histórica legislativa del contencioso – administrativo nicaragüense, el 29 de enero de 1993, tras el triunfo electoral en 1990 de Doña Violeta Barrios de Chamorro, quien lidero el partido político denominado “Unión Nacional Opositora, UNO”, se creó un documento conocido como el “Documento no. 125, Acuerdo marco de reformas constitucionales89”, el cual era un acuerdo político entre el Frente Sandinista de Liberación Nacional, FSLN90 (en ese entonces como partido político de oposición) y la Unión Nacional Opositora (UNO), partido de gobierno de la época, hoy inexistente, dicho documento como se puede apreciar trataba sobre reformas constitucionales y proponía un tratamiento jurídico del contencioso – administrativo nicaragüense similar al de la Constitución Política de 1977, para la posible constitución de un Tribunal Contencioso- Administrativo en Nicaragua91, lógicamente la parte del contencioso – administrativo de ese documento no fue tomada en cuenta por el constituyente nicaragüense de los años noventa.

Es hasta julio de 1995 y con el antecedente anterior (Documento no. 125) a través de la Ley no 19292 que entraron en vigencia las reformas a la Constitución de 1987, reformando 65 de los 202 artículos que la componían.

Así, en el Título VIII, de la Constitución de 1987 (pero con las reformas de 1995) dedicado a la organización del Estado, Capitulo V del Poder Judicial, se instituyó nuevamente el contencioso - administrativo en Nicaragua (al menos desde el punto de vista constitucional) pero ya no con la estructura de un Tribunal (que nunca ha existido), sino como una Sala más de la Corte Suprema de Justicia. Lo anterior se observa en el art. 163 de nuestra norma suprema (www.asamblea.gob.ni) que textualmente señala que: “La Corte Suprema de Justicia estará integrada por doce Magistrados electos por la Asamblea Nacional.

La Corte Suprema de Justicia se integrará en Salas, que estarán conformadas por un número no menor de tres Magistrados cada una: Civil, Penal, de lo Constitucional y de lo Contencioso- Administrativo, cuya organización e integración se acordará entre los mismos Magistrados”. 89 Ver Esgueva Gómez, op cit. 90 Este partido político gobernó Nicaragua desde 1979 hasta 1990. Desde 1990 hasta el año 2007 gobernaron el país partidos políticos de derecha, siendo Presidentes de la República primero Doña Violeta Barrios de Chamorro, luego el Dr. Arnoldo Alemán y posteriormente el Ing. Enrique Bolaños, estos últimos a través del partido liberal, mientras que Doña Violeta, tal y como lo hemos mencionado, por medio de la Unión Nacional Opositora (UNO). Recientemente, el FSLN, ha vuelto al poder a raíz de las elecciones generales celebradas en Nicaragua durante el año 2006, por lo que gobernara hasta el 2011. Así mismo, dicho partido tiene el control de casi el 70 % de las Alcaldías del país, siempre por medio de elecciones en este caso las municipales del año 2004 y recientemente las que se celebraron durante el año 2008. 91 Esqueva Gómez, p. 1301. 92 Ley 192, Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 124, del 4 de Julio de 1995 (www.asamblea.gob.ni)

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De acuerdo a dicho artículo constitucional (163) se estableció como requisito numérico un mínimo de tres Magistrados por cada Sala, lo que no impedía que estas se integrarán por más de tres miembros como lo planteaba el Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia sobre la División en Salas, (Acuerdo no. 125)93 de enero de 1996, que en su inciso segundo decía: “Cada una de las Salas estará integrada por seis Magistrados, quienes elegirán de entre sus miembros al Presidente de la misma por un período de un año y cuyas atribuciones se establecen en el Reglamento interno de la Corte Suprema de Justicia”.

Cada uno de los doce Magistrados que forman la Corte Suprema de Justicia, pueden participar al mismo tiempo hasta en dos Salas diferentes, de acuerdo a sus respectivas especializaciones, inclinaciones o preferencias en las materias del Derecho, llegando a conocer y resolver materias de distinta índole (penal, civil, amparo, contencioso – administrativo). Además, todos los Magistrados integran el pleno de la Corte Suprema de Justicia para resolver los recursos de inconstitucionalidad y los conflictos entre poderes del Estado, incrementándose aún más su carga laboral, aun y cuando todos sabemos que tienen un sistema de organización del trabajo judicial, así como una serie de asesores para la labor jurisprudencial, es innegable señalar que los Magistrados tendrán en determinado momento que conocer los casos para poderlos resolver.

Como vemos, si bien con la reforma de la Constitución Política llevada a cabo en el año 1995 se creo el primer órgano contencioso – administrativo (Sala de lo Contencioso – administrativo de la Corte Suprema de Justicia), la misma no señaló la necesidad de promulgar una Ley de lo Contencioso- Administrativo que normará el funcionamiento de dicho órgano por medio de un procedimiento legal, lo que ocasiono un gran vacío en la legislación nicaragüense y un desamparo del ciudadano frente al actuar de la Administración Pública. Así, los administrados sólo podían defender sus derechos a través del recurso de amparo. Por otro lado, la reforma constitucional de 1995, dejo la organización o integración humana de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, en manos de la Asamblea Nacional, siguiendo el art. 138 inciso 7 de la Constitución Política que le da la atribución a dicha Asamblea de nombrar a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, incluyendo lógicamente a los que integran la Sala Contencioso – Administrativa, teniendo presente que los candidatos a estos puestos pueden ser propuestos por los mismos Diputados o incluso por el mismo Presidente de la República (art. 150 Constitución

93 Cuaresma Gutiérrez, Lorena, et. al: Lo Contencioso Administrativo en la Legislación Centroamericana, Monografía, 1996, recomiendo ver los anexos de esta monografía. (www.uca.edu.ni) La lista de acuerdos sobre la constitución humana de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia puede encontrarse en su Web: www.poderjudicial.gob.ni.

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Política de Nicaragua), lo que podría politizar el funcionamiento de la Sala Contencioso – Administrativo, por condicionamientos políticos que este sistema de nombramiento podría originar. Ese vacío legislativo sobre la materia del contencioso – administrativo se trató de llenar, tal y como lo hemos señalado en la parte introductoria de esta tesis doctoral, con la presentación de un Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de la República de Nicaragua, por la Corte Suprema de Justicia a la Secretaria de la Asamblea Nacional, el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y siete. Este proyecto de ley según lo señalaba su exposición de motivos, fue el producto del trabajo de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la época, apoyados por un equipo internacional, coordinado por el Honorable Juez Charles Vaccaro de Texas Estados Unidos y el Honorable Magistrado Jorge Rodríguez Zapata del Tribunal Supremo Español y por un equipo de juristas nacionales integrado por los Doctores Orlando Barreto Argüello, Cairo Manuel López Sánchez, Rodolfo Emilio Fiallos Pinel, Ramiro Guevara Ríos y por Zelmira Castro Galeano. Contando con un financiamiento externo proveniente de la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID). Cabe señalar que dicho proyecto de ley fue ampliamente consultado tomando en cuenta a los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, a Jueces de Distrito y Locales, representantes de la sociedad civil, catedráticos universitarios, funcionarios de los Poderes del Estado y de la Contraloría General de la República, mediante diez seminarios que se realizaron en las diferentes regiones y departamentos del país (Nicaragua), con la participación total de seiscientas sesenta y seis personas, lo que evidenciaba el amplio consenso que contenía el mismo94 Este proyecto de ley de procedimiento y de lo contencioso – administrativo fue sumamente novedoso ya que rompió la tradición jurídico - administrativa española de regular la materia del procedimiento administrativo y del contencioso – administrativo en dos normativas distintas como fueron la Ley de procedimiento administrativo de 1958 y la de lo Contencioso Administrativo de 1956, al fusionar ambas materias en un sólo cuerpo de ley, cimentándolas sobre las experiencias recogidas por la jurisprudencia nicaragüense en torno al recurso de amparo95. En el título segundo de dicho proyecto de ley referente a lo contencioso administrativo, capítulo II, titulado: “De los órganos de la Jurisdicción 94 Corte Suprema de Justicia, Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso- Administrativo de la República de Nicaragua, exposición de motivos, p.11. 95 Ibídem, p.10.

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Contencioso Administrativa”, en su art. 36 se señalaba que la Jurisdicción Contencioso - Administrativa Nicaragüense se ejercería por los siguientes órganos de carácter judicial: a) La Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de

Justicia b) Las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de

Apelaciones De esta forma, se hacia pública una propuesta de estructura orgánica del contencioso - administrativo nicaragüense digna de discutir, investigar, mejorar e innovar. Esa propuesta radicaba en un sistema orgánico con dos niveles estructurales, uno inferior al otro en jerarquía, pero no de doble instancia. Y es que el funcionamiento de dicha estructura contenciosa – administrativa se planteaba en el proyecto de ley de 199796 de igual forma que el del recurso de amparo97, es decir, tal y como lo hemos

96 Veremos que el Proyecto de reforma a la ley 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo presentado en la Secretaría de la Asamblea Nacional en el año 2003, dictaminado en el año 2005 (www.asamblea.gob.ni), plantea nuevamente el funcionamiento de esta jurisdicción a imagen y semejanza del recurso de amparo. Al parecer, como veremos en el desarrollo de la tesis, en Nicaragua se mantiene la noción de un recurso contencioso – administrativo que se interponga antes los Tribunales de Apelaciones (Salas Civiles o Laborales), y que se resuelva en cuanto al fondo en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, es decir una Jurisdicción contenciosa – administrativa de una sola instancia judicial, y con un trámite de admisión previo ante un órgano judicial inferior. Una Jurisdicción Contencioso – Administrativa con un sistema o estructura orgánica sin las garantías propias del debido proceso de doble instancia y de revisión de sentencias judiciales por un órgano judicial de carácter superior e imparcial al que emitió la sentencia. 97 Se contaba hasta entonces (y todavía hoy se cuenta) para la defensa del administrado frente a los actos y omisiones de la Administración Pública sólo con el juicio extraordinario de amparo establecido en el Título X denominado Supremacía de la Constitución, su Reforma y de las Leyes Constitucionales, Capítulo II del control constitucional de la Constitución Política Vigente, que en su artículo 188 define que: “Se establece el Recurso de Amparo en contra de toda disposición, acto o resolución y en general en contra de toda acción u omisión que viole o trate de violar los derechos y garantías consagrados en la Constitución Política”. Este recurso está regulado, tal y como lo hemos señalado, de forma específica por la Ley No. 49, Ley de Amparo promulgada por la Asamblea Nacional el día diecisiete de Noviembre de 1988 y publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 241 del 20 de Diciembre del mismo año, reformada recientemente por medio de la Ley no. 643, Ley de reforma y adiciones a la Ley no. 49, Ley de Amparo, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 28 del 08 de febrero del 2008. El recurso de amparo en la realidad práctica se nos presenta aún en la actualidad como una institución débil e insuficiente para controlar los abusos del poder público, ya que por ejemplo, no estipula ningún medio eficaz para ejecutar sus sentencias, si en último caso como nos dice el art. 50 de la Ley de Amparo (Ley No. 49), la autoridad administrativa no la cumple se remite la sentencia del recurso a la Presidencia de la República para su ejecución, dejándose así en manos de la misma Administración Pública la ejecución de las sentencias de amparo. Dicho órgano supremo de la Administración en nuestra realidad no siempre cumple su papel a cabalidad.

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señalado, que el recurso contencioso – administrativo se interpondría ante las Salas de lo contencioso – administrativo98 que se querían constituir en cada Tribunal de Apelaciones del país, estas lo recepcionarían, lo admitirán o no en base a requisitos de formalidad expuestos en el proyecto de ley, luego emitirán o no la suspensión del acto administrativo, y lo remitirían a la Sala de lo Contencioso – Administrativo en la Corte Suprema de Justicia para que esta por medio de un procedimiento oral resolviera el fondo del asunto correspondiente. Como se puede apreciar la primera instancia orgánica – judicial no emitiría sentencia, sino que serian como una especie de filtro receptor de los recursos contencioso - administrativos, así como los emisores de la medida cautelar única (en Nicaragua) que es la de suspensión del acto administrativo, algo criticable, principalmente cuando nos enfrentamos a la inactividad administrativa. Estábamos (y continuamos en la actualidad) frente a un sistema orgánico descentralizado en cuanto a la recepción de los recursos contencioso – administrativos, pero centralizado en cuanto a la resolución de los mismos. Este sistema orgánico presentaba un primer inconveniente como lo era la imposibilidad de revisar las sentencias de lo contencioso – administrativo por medio de un recurso de alzada o apelación ante un órgano superior, imparcial e independiente al que emitió la misma. También, se criticaba el hecho de que todos los recurrentes tendrían que venir a litigar en la materia contencioso – administrativa99 a la capital, Managua, donde esta ubicada la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, lo que podría incrementar los gastos judiciales y podría generar un tratamiento En fin éste recurso (de amparo) desde nuestro punto de vista tanto teórico como práctico, no brinda un mecanismo ideal para someter al Estado a un sistema de control judicial sobre su actuación administrativa. Aún cuando los ciudadanos obtengan una garantía menguada de sus derechos a través de este recurso (de amparo), estamos lejos de consagrar en todo su esplendor la justicia administrativa. Ver: Arríen, Juan: La Administración Pública frente al ciudadano en Nicaragua. Un Goliat frente a un David. (La deficiente regulación jurídica, estructuración orgánica y humana de la justicia constitucional y administrativa como una causa de esa disparidad) Revista Encuentro, Universidad Centroamericana, Managua, Nicaragua, 2005. 98 El recurso de amparo nicaragüense se interpone ante las Salas Civiles del Tribunal de Apelaciones respectivo, integradas por tres magistrados. Dichas Salas recepcionan el recurso de amparo, analizan el cumplimiento de sus formalidades, emiten o no la medida cautelar de suspensión del acto administrativo (única medida cautelar que estipula y permite la Ley de amparo). Posteriormente, dichas Salas Civiles trasladan el expediente a al Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la cual resuelve el fondo, sin ningún tipo de audiencia u oralidad. Dicha sentencia adquiere firmeza y carácter de cosa juzgada (Ver art. 25 de la Ley de Amparo, publicada en La Gaceta no. 241 de 20 de diciembre de 1988, reformada recientemente por medio de la Ley no. 643, Ley de reforma y adiciones a la Ley no. 49, Ley de Amparo, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 28 del 08 de Febrero del 2008) 99 Al igual que sucede en el recurso de amparo.

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desigual de los sujetos procesales, transgrediéndose posiblemente el art. 27 de la Constitución Política de Nicaragua, que regula el principio de la igualdad de las personas. A pesar del consenso inicial, de lo novedoso y del buen nivel doctrinal y legal que poseía este proyecto de ley de 1997, a simple vista, aunque con ciertas críticas que ya hemos señalado, nunca fue aprobado, quedando como popularmente se dice en el argot legislativo nicaragüense, “engavetado” o también, “estancado” en la tubería legislativa de la Asamblea Nacional. Posteriormente, producto de ciertos movimientos o acuerdos políticos entre los dos partidos políticos mayoritarios en la Asamblea Nacional100, se realizó una reforma parcial a la Constitución Política del año 87 y sus reformas del 95, a través de la Ley No. 330, Ley de Reforma Parcial

100 A partir del año 1996 por medio de sufragio universal llega a la Presidencia de la República el Dr. Arnoldo Alemán por medio del Partido Liberal Constitucionalista (PLC), consiguiendo también una amplia mayoría de Diputados en la Asamblea Nacional (Poder Legislativo), pero sin llegar a ser mayoría parlamentaria, teniendo como oposición al Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN). Al no tener ninguno de los dos partidos políticos (PLC y FSLN) mayoría parlamentaria convirtieron la actividad legislativa en una especie de negociación política continua que los medios de comunicación denominaron “pacto” y que casi al final del periodo presidencial del Dr. Alemán permitió una reforma constitucional principalmente en la parte orgánica de la Constitución Política Nicaragüense, aumentando los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de doce a dieciséis Magistrados, convirtiendo la Contraloría General de la Republica de un órgano unipersonal a un órgano colegiado conformado por cinco Contralores, y aumentando la integración humana del Consejo Supremo Electoral de cinco miembros (Magistrados) a siete. Todos esos nuevos puestos fueron nombrados por la Asamblea Nacional (integrada por los Diputados PLC y FSLN), a propuesta de los mismos Diputados o por el Presidente de la República, por lo que el oportunismo y el clientelismo político se presento en la elección de estos nuevos funcionarios, pasando casi todos los Poderes del Estado a estar integrados por fervientes miembros de los partidos políticos, que han visto como el germen político ha influido en sus decisiones y actuar general, buscando siempre el premio de la reelección en dichos puestos públicos. Ante esta situación algunos nos hemos atrevido a proponer la puesta en marcha de un sistema de función pública, basado en concursos y oposiciones, para la selección y nombramiento de todos los funcionarios que integran tanto los Poderes del Estado (Corte Suprema de Justicia y Consejo Supremo Electoral) como la Contraloría General de la Republica (CGR) para evitar así que la política se inmiscuya en la composición humana de tan importantes entidades, pero mas aun en su funcionamiento, actividad y resoluciones. Haciendo prevalecer la calidad profesional y humana de sus posibles integrantes, para lograr su eficacia, eficiencia administrativa y funcional. Lógicamente, esta propuesta implicaría una reforma constitucional y tenemos que aclarar que un concurso u oposición no quita las preferencias políticas, pero al menos hace que el funcionario cuide el prestigio que dichos sistemas de elección pueden imprimir. Esta es una propuesta digna de la elaboración de una investigación de mayor profundidad. Ver: Arríen, Juan: La Administración Pública frente al ciudadano en Nicaragua. Un Goliat frente a un David. (La deficiente regulación jurídica, estructuración orgánica y humana de la justicia constitucional y administrativa como una causa de esa disparidad) Revista Encuentro, Universidad Centroamericana, Managua, Nicaragua, 2005.

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a la Constitución Política de la República de Nicaragua101, que en su art. 6 reformó el art. 163, de la antigua Constitución Política, integrando la Corte Suprema de Justicia por dieciséis Magistrados, es decir aumentando en cuatro el número total de Magistrados y aunque estableció la continuación de la división en Salas de dicho Poder del Estado no las estipulo taxativamente, remitiéndonos a la ley de la materia, sin mencionar cual era, pero que por lógica se deduce que es la Ley 260, Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua102. Dicha ley señala en su art. 31 que la Corte Suprema de Justicia estará dividida en las tradicionales cuatro Salas, entre las que sobresale la de lo contencioso - administrativo, que veía aumentado, con esta reforma constitucional del año 2000, su número de miembros de cuatro a seis Magistrados. Junto a esta reforma constitucional y en un contexto de obligaciones y condiciones para el desembolso de la ayuda externa por parte de los países cooperantes y de los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, FMI, BID, BCIE), las cuales deben ser cumplidas por nuestro Gobierno como garantía del buen uso de los fondos que le fueron entregados al país a raíz de la destrucción causada en el mismo por el paso del huracán Mitch en 1998 y de la inclusión de Nicaragua en la Iniciativa de Países Altamente Endeudados (HIPC por sus siglas en inglés), es que se dictaminó el Proyecto de Ley de 1997, por una Comisión técnica103 que asesoraba a la Comisión Dictaminadora de la Asamblea Nacional, creándose primero una especie de proyecto dictaminador, denominado Proyecto de lo Contencioso- Administrativo, con fecha 16 de marzo del año 2000, el cual, después de ciertas consultas, especialmente con los Magistrados que integraban la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, se convirtió en el Dictamen de la ley de lo contencioso – administrativo de Nicaragua (año 2000) para su posterior aprobación en la Asamblea Nacional. Dicho dictamen estableció, como ya lo he mencionado en la introducción de la presente tesis doctoral, la misma estructura orgánica que proponía el proyecto de ley de 1997, pero produjo cambios sustanciales en el procedimiento y funcionamiento de la estructura orgánica contenciosa – administrativa nicaragüense, que se estaba proponiendo, ya que focalizó el conocimiento y la resolución del fondo del asunto en las Salas de lo Contencioso- Administrativo que se crearían en los Tribunales de Apelaciones, convirtiendo a la Sala de lo

101 Publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 13 del miércoles 19 de enero del 2000 (www.asamblea.gob.ni). 102 Publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 137, del jueves 23 de julio de 1998 (www.asamblea.gob.ni) 103 Dicha Comisión estaba integrada casi por los mismos consultores nacionales que trabajaron en la redacción del Proyecto de ley de procedimiento administrativo y de lo contencioso – administrativo de 1997.

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Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia en una segunda instancia o especie de Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso- Administrativo, es decir que el recurso contencioso- administrativo se proponía como un juicio o proceso de doble instancia según el art. 48 de dicho Dictamen. Vemos que se transitaba de un sistema estructural centralizado (el del proyecto de ley de 1997) en cuanto a la resolución de los conflictos jurídicos – administrativos a otro descentralizado (el de su dictamen del año 2000), que permitiría obtener una sentencia en primera instancia que seria posible revisar por medio de un recurso de apelación ante un órgano judicial superior, imparcial e independiente al que la emitió. Finalmente, la Comisión Dictaminadora aprobó dicho dictamen, pasando al plenario del Poder Legislativo, aprobándose el día 18 de mayo del año 2000, publicándose como Ley No. 350 (Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo)104, la cual según su art. 19 mantuvo la misma estructura física del proyecto de ley de 1997, pero con el funcionamiento propuesto en el dictamen y no del proyecto de ley (de 1997), según su art. 49 (de la ley no. 350), pero con la gran novedad de utilizar a los Juzgados de Distrito y Locales Nicaragüenses como uno de los órganos receptores de la demanda contencioso- administrativa (art. 25 de la ley no. 350) para que estos las remitieran a las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se pretendían constituir en los distintos Tribunales de Apelaciones del país, las cuales resolverían el fondo del asunto, pasando la sentencia en apelación105 a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

104 Publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no.140 y 141, del Martes 25 de Julio y del Miércoles 26 de Julio del 2000 respectivamente (www.asamblea.gob.ni) 105 Pero la Ley no. 350 fue aún más lejos, en cuanto a la posibilidad de revisar las sentencias de lo contencioso – administrativo por medio de un órgano judicial superior, al establecer en su art. 96 una especie de consulta automática de dichas sentencias, que se llevaría a cabo por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y que consistía en que toda sentencia emitida por las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se pretendían crear en los distintos Tribunales de Apelaciones fuesen o no apeladas, siempre serian remitidas a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense pudiendo esta modificarla, rechazarla o confirmarla. Era esta consulta una verdadera innovación de la ley no. 350, de la que algunos señalaron que podía transgredir la libre opción que tienen los sujetos procesales de recurrir de apelación en contra de la sentencia judicial, llegando incluso a afectar el tiempo de producción de la cosa juzgada en el contencioso – administrativo. Ver: Arríen, Juan: El Contencioso – Administrativo en Nicaragua. Cuaderno de Investigación. Universidad Centroamericana, Managua, Nicaragua. Para otros, esta consulta representaba un medio para evitar la inconstitucionalidad de la ley no. 350, ya que se respetaba la competencia constitucional (art. 164, incisos 10 y 11) de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Para mayor claridad del lector, transcribo el art. 96 de la ley no. 350: “Las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales de Apelación en las cuales las partes no hayan recurrido en apelación, deben ser consultadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los

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La ley no. 350, también estipulo en su art. 19, la composición humana de esas Salas de lo Contencioso – Administrativo que se querían crear en los distintos Tribunales de Apelaciones de Nicaragua, en un número de tres Magistrados con sus respectivos suplentes. Estábamos hablando de la integración de al menos 27 nuevos funcionarios judiciales a nivel de magistratura, en los nueve Tribunales de Apelaciones Nicaragüenses. Lo que dicha ley no estipulo fue el medio para seleccionar a dichos Magistrados, y es que al momento de aprobarse la ley (350) no había en Nicaragua una Ley de carrera judicial106, por lo que según la

Tribunales de Apelación que conocieron y resolvieron de las mismas ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia para evacuar la consulta en un plazo no mayor de veinte días. Estos se contarán a partir de la fecha del auto de recepción de las diligencias remitidas por medio de la Secretaria de la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Dentro de tercero día de vencido el plazo de interposición del Recurso de Apelación sin que éste hubiere sido interpuesto por ninguna de las partes, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal de Apelaciones, trasladará el expediente correspondiente a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, para que en el plazo señalado en el párrafo anterior dicte la resolución conforme a derecho, pudiendo la Sala modificar, rechazar o confirmar las sentencias referidas. Si en el plazo establecido en el párrafo primero del presente artículo, la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia no emitiere resolución alguna, la sentencia elevada en consulta, se entenderá como sentencia firme y bajo autoridad de cosa juzgada” 106 La Ley de Carrera Judicial fue aprobada el 14 de octubre del 2004 y publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 9, 10 y 11 del 13, 14 y 17 de enero de 2005. Como se puede apreciar al momento de aprobarse la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense, no existía una Ley de Carrera Judicial, por lo que la integración humana de los órganos judiciales se regulaba por medio de la Constitución Política (art. 164) y la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, es decir mediante nombramientos directos hechos por el pleno de la Corte Suprema de Justicia (16 Magistrados). De esta forma se nombran, incluso actualmente, estando ya vigente dicha normativa de carrera judicial, a todos los Jueces, Magistrados de Tribunales de Apelaciones, Registradores, Defensores Públicos y en fin a todo funcionario ya sea judicial o administrativo dentro del Poder Judicial Nicaragüense. Este sistema de nombramientos directos desde el pleno de la Corte Suprema de Justicia, sin mediar concursos u oposiciones, ni meritos, ni especializaciones, ha traído como resultado que el Poder Judicial Nicaragüense, según medios periodísticos nicaragüenses (La Prensa y El Nuevo Diario, www.laprensa.com.ni, www.elnuevodiario.com.ni) se ha politizado en cuanto a su composición humana y funcionamiento, pero a demás se ha integrado sin tomar los factores señalados, por lo que muchas veces ocurre que se nombran a funcionarios judiciales sin que los mismos tengan una preparación adecuada para hacer frente a su labor jurisdiccional, incluso se ha llegado a un alto nivel de nepotismo dentro del Poder Judicial Nicaragüense, que ha llevado al nombramiento de una gran cantidad de familiares de los 16 Magistrados que integran el pleno de la Corte Suprema de Justicia ha ocupar todo tipo de cargo dentro de dicho Poder, convirtiendo al Poder Judicial en una gran familia. Ver los siguientes artículos periodísticos de LA PRENSA (www.laprensa.com.ni): “Nepotismo enraizado en Poder Judicial”, 19 de febrero del 2009; “Corte Suprema de Justicia atrapada en red de nepotismo”, 20 de febrero del 2009; “Nepotismo impune en Corte Suprema de Justicia” 21 de febrero del 2009;

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Constitución Política Nicaragüense (art. 164), dichos Magistrados serian nombrados por el pleno de la Corte Suprema de Justicia, por medio de un acuerdo de nombramiento, sin mediar concursos u oposiciones, propias del tradicional sistema de carrera judicial inexistente en Nicaragua hasta en ese entonces y que hoy (año 2011) sólo se ha puesto en práctica en materia de Derecho de familia, debido a que la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) entidad donante que esta financiando la puesta en marcha de la Jurisdicción en materia familiar, basada en la creación de nuevos juzgados de familia, ha condicionado dicho financiamiento a la implementación del sistema de carrera judicial en la selección de los jueces de familia en Nicaragua. Finalmente, en lo que concierne a la organización humana de la Jurisdicción contencioso – administrativa nicaragüense, no hubieron nombramientos directos, sino que durante el año 2002, el pleno de la Corte Suprema de Justicia convocó a todos los abogados interesados en

“Desorden en Corte Suprema de Justicia”, 22 de febrero del 2009. “Corte politizada”, febrero del 2010. En cuanto a los órganos judiciales contencioso – administrativos la ley no. 350, los integraba con tres Magistrados propietarios y dos suplentes, que lógicamente tendrían que ser nombrados por el pleno de la Corte Suprema de Justicia (art. 164 de la Constitución Política de Nicaragua) Mientras que en cuanto a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que ya estaba integrada al momento de aprobarse la ley no. 350, seguiría siendo sus Magistrados seleccionados por nombramiento directo hecho por el pleno de la Asamblea Nacional, tras propuestas hechas por los Diputados y por el Presidente de la República. Al proponerse actualmente en la Iniciativa de reforma de la ley no. 350 y en su dictamen que el recurso contencioso – administrativo se interponga ante las Salas Civiles de los distintos Tribunales de Apelaciones del país, podemos deducir que los Magistrados que integran dichas Salas son nombrados por el pleno de la Corte Suprema de Justicia. Es evidente que en la constitución o integración humana de la Jurisdicción Contenciosa – Administrativa Nicaragüense no entra en juego un sistema de carrera judicial basado en concursos u oposiciones, como medios competitivos y transparentes para su integración, por lo que su constitución humana podría estar dentro de toda una cadena de nombramientos judiciales de índole político, extremadamente peligroso para conseguir su efectividad, por lo que es muy difícil, que en ese sistema político, se seleccionen a los funcionarios judiciales por méritos o por afinidad con la especialización contencioso – administrativa, lo que podría significar que los funcionarios judiciales de esta Jurisdicción podrían no ser verdaderos especialistas o al menos entendidos en las materias propias de Derecho Administrativo. Al parecer esta es una realidad palpable en la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense donde encontramos órganos civiles, con Magistrados civilistas, conociendo y resolviendo la materia administrativa e incluso en la Corte Suprema de Justicia encontramos Magistrados en la Sala de lo Contencioso – Administrativo sin ninguna especialización teórica en Derecho Administrativo. Y es que como veremos a lo largo de esta tesis doctoral, el sistema o la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense no puede estar desvinculada de un sistema de carrera judicial para integrar desde el punto de vista humano a dicha Jurisdicción. Como es lógico y comprensible el factor humano esta íntimamente vinculado al factor orgánico, ya no sólo en la Jurisdicción Contenciosa – administrativa si no en toda Jurisdicción (Penal, civil, laboral, etc.…) en pro de su correcta composición y su posterior efectividad sin vicios o condiciones políticas.

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participar en un concurso – oposición para optar al cargo de Magistrado de lo Contencioso – Administrativo en las Salas que se querían constituir en los diversos Tribunales de Apelaciones del país. A dicho concurso – oposición107, se presentaron casi 350 abogados, de los cuales después del concurso en base a los méritos en sus hojas de vida, quedaron 100 participantes para un curso de oposición que duro como cuatro meses y que finalizo con la celebración de los correspondientes exámenes. Al poco tiempo de finalizado dicho concurso – oposición, el pleno de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua emitió una sentencia de inconstitucionalidad parcial de la ley no. 350, por medio de la cual se sostenía que las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se querían constituir en los distintos Tribunales de Apelaciones eran inconstitucionales, porque la competencia para conocer y resolver la materia contencioso – administrativa según el art. 164, incisos 10 y 11 de la Constitución Política de Nicaragua, recae sobre la Sala de lo

107 Este medio de integración humana de los órganos judiciales fue en su momento totalmente innovador en la realidad judicial nicaragüense, pero a decir verdad surgió debido a las presiones de los organismos internacionales que financiaron todo el procedimiento legislativo de aprobación de la ley no. 350, principalmente la Agencia Internacional de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), que al parecer condicionaron la continuidad de su apoyo financiero para integrar la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense a que la misma fuera constituida desde el punto de vista humano por medio de un sistema de carrera judicial, por medio de un concurso – oposición (que también fue financiado por la USAID), evitando en gran medida el nombramiento directo de los nuevos Magistrados de lo Contencioso – Administrativo por parte de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en pleno, para evitar nombramientos políticos. Recordemos que los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en el sistema constitucional nicaragüense procede incluso de listas presentadas por el Presidente de la Republica y de los Diputados de la Asamblea Nacional, integrantes de los dos Partidos Políticos mayoritarios (PLC y FSLN), lo que ocasiona que los funcionarios judiciales nombrados por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia tengan un marcado origen político y no de mérito, formando parte de una larga lista de nombramientos y de constitución humana de índole política que afecta a todas las instituciones Nicaragüenses. Teniendo dicha cadena un origen y respaldo constitucional, pero también se debe a que en Nicaragua no se ponen en práctica los sistemas de nombramiento (concursos – oposiciones) previstos tanto en la Ley de Carrera Judicial como en la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa Nicaragüense. Recientemente (año 2007), tal y como hemos señalado, por medio de un sistema de concursos y oposiciones se han integrado los nuevos Juzgados de Familia en Nicaragua, pero nuevamente gracias a presiones del donante que ha estado financiando tanto la constitución orgánica – física de dichos órganos como la integración humana de los mismos y la capacitación de su personal en general, nos referimos a la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) Se puede consultar la convocatoria a estos concursos – oposiciones que hacemos referencia en la página Web del Poder Judicial Nicaragüense (www.poderjudicial.gob.ni) Y es que al parecer, solo de esta forma, mediante presiones de los donantes, se ponen en práctica esos sistemas de selección en base al mérito, propios de la carrera judicial, dentro de este Poder del Estado Nicaragüense.

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Contencioso – administrativo de la Corte Suprema de Justicia y no sobre otro órgano judicial. Así mismo, la sentencia eliminó la posibilidad de recurrir de apelación en contra de las sentencias de lo contencioso – administrativo, porque lógicamente con la sentencia #40, de inconstitucionalidad de la Ley No. 350, a la que nos referimos, se eliminaron los órganos judiciales de primera instancia que se querían constituir con la ley no. 350 (art. 19) (Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelaciones) y porque no existe un órgano judicial de carácter jerárquico superior a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Así mismo, se eliminó la posibilidad de la consulta automática de las sentencias establecida en el art. 96 de la ley no. 350, que ya hemos comentado. Finalmente, la sentencia eliminó la posibilidad de interponer la demanda o recurso contencioso – administrativo en los distintos Juzgados del país, por no estar regulada dicha atribución en la Ley orgánica del Poder Judicial. Esta forma de interposición era permitido por la ley no. 350 (art. 25), representando un significativo acercamiento de la justicia administrativa a los administrados, tal y como lo hemos señalado. Como se puede apreciar en un corto tiempo (año 2000 al año 2002) se paso de una Jurisdicción contenciosa – administrativa Nicaragüense de doble instancia, de carácter descentralizado, incluso territorialmente hablando, cercana a los administrados, a una jurisdicción de única instancia, alejada de los administrados y ubicada territorial y funcionalmente en la capital del país (Managua). Producto de esta sentencia de inconstitucionalidad parcial a la que fue sometida la ley No. 350 específicamente sobre la estructura orgánica que aprobó, los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia presentaron, en febrero del año 2003, en la Secretaria de la Asamblea Nacional de Nicaragua, un Proyecto de ley de reforma a la ley no 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua. En dicho proyecto de ley se mantuvo como único órgano competente en esta materia a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, permitiendo la presentación de las demandas o mejor dicho del recurso contencioso – administrativo108 en las Salas de

108 Siento y considero que las autoridades judiciales contencioso – administrativas nicaragüenses, han caído en el error de considerar al contencioso – administrativo simplemente como un recurso al acto administrativo, pero sobre todo guardando una gran semejanza con la tramitación del Recurso de amparo y no como una demanda que comienza todo un proceso judicial, compuesto por un procedimiento judicial, integrado por etapas procesales, con actuaciones o actos procesales sucesivos, unos

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lo Civil de los diferentes Tribunales de Apelaciones Nicaragüenses109, mientras que en Managua (capital de Nicaragua) se propone que sea la Sala de lo Laboral la encargada de recepcionarlos, suspender el acto administrativo si es necesario (única medida cautelar que presenta el anteproyecto110) para luego enviarlas a la Sala de lo Contencioso –

tras de otros, hasta llegar a la emisión de una sentencia, todo tras ese procedimiento con características propias de la oralidad. Y es que se tiene la noción dentro de la Corte Suprema de Justicia, de que el procedimiento judicial aprobado por la ley no. 350 era extremadamente largo, tedioso, complejo y burocrático, incluso mas que el procedimiento ordinario civil, por lo que se decidió seguir el procedimiento del Recurso de amparo, supuestamente mas ágil y versátil, con menos actos procesales, por ejemplo, sin contestación de la demanda, sin excepciones previas, entre otros…. Por nuestra parte, seguimos defendiendo la noción procesal del contencioso – administrativo, con una demanda, mediación, la contestación a la demanda, sus excepciones previas y de especial pronunciamiento, su juicio oral, la sentencia y su respectiva ejecución. Un proceso a las pretensiones procesales del sujeto activo en contra de las actuaciones de la Administración Pública. El contencioso – administrativo es un medio de control judicial de la actuación administrativa, pero por ningún motivo puede ser un centro de poder político, de única instancia, para someter a dicha actuación a los vaivenes de la política, ni como medio de oposición o negociación política, que al parecer podría ser el trasfondo de la conversión de un sistema orgánico contencioso – administrativo de doble instancia a otro de única instancia y sin garantías judiciales propias del debido proceso. Al analizar la sentencia de inconstitucionalidad de la ley no. 350 y sobre todo la estructura orgánica del contencioso – administrativo nicaragüense, entraremos a profundizar sobre todos estos aspectos. 109 Las Salas Civiles de los Tribunales de Apelaciones además de atender la materia civil, conocen y resuelven la materia la laboral, recepcionan los Recursos de amparo y ahora tendrán una nueva competencia, la contencioso – administrativa, aunque solo para recepcionar los recursos correspondientes y emitir la medida cautelar de suspensión del acto administrativo, para luego remitir los recursos a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia para que esta tramite el procedimiento oral, emita sentencia y luego la ejecute. 110 Ya hemos señalado (Arríen, Juan: El procedimiento contencioso – administrativo en Nicaragua, Folleto para la Clase de Derecho Contencioso – Administrativo, Universidad Centroamericana, UCA, 2006, www.uca.edu.ni) el grave error que se comete en el Proyecto de reforma a la ley no. 350, así como en su Dictamen, y que también se cometió en dicha ley (no. 350) al proponer y regular como medida cautelar únicamente la suspensión del acto administrativo, dejando de lado la posibilidad de establecer una cláusula general y abierta de posibles medidas cautelares, como la expuesta en el art. 129, inciso 1, de la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española, que textualmente señala: “Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia” Creemos, que con la regulación jurídica de las medidas cautelares hecha por la normativa contencioso – administrativa nicaragüense se restringe al órgano judicial la posibilidad de emitir medidas cautelares mas amplias, que respondan a las circunstancias de cada caso, a las pretensiones de las partes, pero sobre todo al mantenimiento de la efectividad de las sentencias contencioso – administrativas. El desarrollo de esta materia, la jurisprudencia y la doctrina española sobre este tema son muy amplias, ver por todos: García de Enterría, Eduardo: Las medidas cautelares. Editorial Civitas. Lo que si es verdad es que esta temática podría ser parte de todo un estudio, de toda una investigación, que no nos toca realizar en esta tesis doctoral.

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Administrativo de la Corte Suprema que resolverá el fondo del asunto por medio de sentencia judicial emitida luego de una audiencia oral. Este Proyecto de lo contencioso – administrativo del año 2003, proponía que las sentencias de lo contencioso – administrativo fuesen revisadas por medio de recursos judiciales (aclaración, reposición y reforma) de carácter horizontal ante la misma Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que las emitió, manteniendo siempre viva la noción de única instancia judicial contencioso – administrativa en Nicaragua. Así mismo, dicho Proyecto de reforma a la Ley no. 350 proponía que las sentencias contencioso – administrativas sean ejecutadas111 lógicamente por la misma Sala de lo Contencioso – Administrativo que las emitirá, pero también por quien ella delegue, sin estipular claramente de quienes se trata. Este proyecto de reforma a la ley 350, fue sometido a discusión por la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional a mediados del año 2004, lográndose un borrador de dictamen a mediados del año 2005. Este borrador fue elaborado por los asesores jurídicos de la Comisión de Justicia de dicho Poder del Estado, posteriormente paso a un período de consultas privadas y públicas. En dicho período de consulta el borrador del dictamen llegó a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Centroamericana (UCA) donde se me dio la oportunidad, junto a otros profesores de Derecho Administrativo, de analizarlo para realizarle los señalamientos jurídicos correspondientes, así como para preparar un documento conteniendo aportes y recomendaciones112. Redacté dicho documento 111 En materia de ejecución de sentencias contencioso – administrativas tanto el Proyecto de ley de 1997, como su dictamen del año 2000, como la ley no. 350, estipularon lógicamente que la Sala de lo Contencioso – Administrativo que emitiera la sentencia se encargaría de ejecutarlas, pero también la ley no. 350 en su art. 111, aprobó la ejecución de las sentencias de la materia por medio de una especie de juez ejecutor. Transcribo el art. 111 de la ley no. 350 para mayor claridad: “La ejecución de las sentencias y fallos arbitrales se efectuará por la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal de Apelaciones respectivo de conformidad a la Constitución Política, los tratados internacionales vigentes y las disposiciones aplicables del ordenamiento jurídico. Los miembros de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelación, para el cumplimiento y ejecución de las sentencias deberán de nombrar un juez ejecutor del domicilio correspondiente en donde deba de cumplirse la sentencia, éste deberá hacerse acompañar de los agentes de seguridad pública. Las costas del juez ejecutor serán tasadas por la Sala respectiva a cargo del interesado en la ejecución de la misma” 112 Debo señalar que el Dictamen de ley llego a mis manos gracias a las gestiones de la Dra. María Asunción Moreno, Directora del Postgrados y Maestrías de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Centroamericana (UCA), así como del Diputado Edwin Castro, miembro de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional que dictamino el anteproyecto, ambas personas me dieron una total apertura para realizar

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con todas mis apreciaciones y con la conclusión general de que el borrador del dictamen debía ser sujeto a una reforma con el fin de enriquecerlo con los conocimientos adquiridos durante mis estudios de doctorado en España, procurando adaptarlo a los adelantos jurisprudenciales y a las reformas legislativas que esta materia vive constantemente en aquél país (España) La realidad es que nos encontramos con un borrador de dictamen de lo contencioso – administrativo redactado casi a semejanza del recurso de amparo, como un recurso de impugnación al acto administrativo, sin doble instancia jurisdiccional, bajo una estructura orgánica centralizada, es decir con un recurso cuyo ámbito y extensión material sería totalmente resuelto por un único órgano (la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia). Estábamos frente a un documento que dejaba de lado la nación del proceso o juicio entre partes y que pretendía reformar el contencioso – administrativo nicaragüense hacía la noción de un recurso de revisión de lo acontecido en la vía administrativa de forma radical, retrocediendo significativamente en los logros estructurales y procedimentales alcanzados con la aprobación de la Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense. Era un borrador de dictamen con un procedimiento sin demanda, sin contestación de la misma, sin etapa de admisión, con excepciones que se resolverían hasta con la sentencia final, con un sistema de medida cautelar cerrado, basado únicamente en la suspensión del acto administrativo. Un procedimiento que no contenía la posibilidad de ampliar el recurso, sin traslado del expediente, con plazos o términos generales de trámite extremadamente recortados, con medios de ejecución de la sentencia contencioso – administrativa muy deficientes, con recursos judiciales (aclaración, reforma, reposición) contra dicha sentencia que serían conocidos y resueltos por la misma Sala de lo contencioso – administrativo de la Corte Suprema de Justicia que la emitió. Desde nuestro humilde punto de vista era un borrador de dictamen que podía enriquecerse aún más y que podía recoger del Derecho comparado especialmente del Derecho español, toda la riqueza doctrinaria, legislativa y jurisprudencial que se ha venido creando en dicho país, principalmente desde la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de 1956, sin dejar de lado sus transformaciones o reformas legislativas de 1998, así como la riqueza jurisprudencial y doctrinaria del Derecho español en materia

mis apreciaciones jurídicas sobre el borrador del dictamen de lo contencioso – administrativo e incluso participar en el procedimiento de reforma del borrador del Dictamen inicial, lo que nos llevo a participar en una serie de reuniones tanto en la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional como en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

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contenciosa – administrativa en general, así como en las materias específicas señaladas (medidas cautelares, procedimiento, entre otras) Casi a mediados del año 2005, fuimos invitados a exponer ante el pleno de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional, nuestras apreciaciones. Planteamos los aspectos del mismo que serían recomendables reformar y lo justificamos jurídicamente en la medida de lo posible. Los Diputados integrantes de dicha Comisión de Justicia nos invitaron a reunirnos con los asesores legales de la Comisión para que después de varias reuniones produjéramos un segundo borrador, incluyendo nuestras apreciaciones jurídicas iniciales, es decir habíamos logrado incidir en el contenido, en el fondo del borrador del dictamen inicial y habíamos conseguido que se nos tomara en cuenta durante el procedimiento legislativo de dictamen de la reforma al contencioso – administrativo. La asesoría legal de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional, remitió el dictamen que logramos redactar tras varias reuniones, a la Presidencia de dicha Comisión, la cual remitió este nuevo borrador del dictamen de reforma a la ley no. 350, a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, para conseguir los valiosos señalamientos de los Magistrados que integraban dicha Sala, así como de sus asesores. Posteriormente, fuimos invitados a la exposición que los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia hicieron a inicios de noviembre del mismo año 2005, ante dicha Comisión, siempre sobre el borrador del dictamen que habíamos redactado. En esta exposición se presentó un documento con una serie de apreciaciones al dictamen, pero también dirigidas hacía las apreciaciones que nosotros habíamos hecho. La Comisión se encontró con dos documentos con algunos puntos de vista coincidentes, pero con otros discordantes, por lo que decidieron que los asesores de dicha comisión se reunirían con los Magistrados mencionados y sus asesores para llegar a un nuevo consenso, es decir se aceptó nuestra propuesta de reformar el borrador del dictamen original, pero tras consensuar los posibles cambios con dichos Magistrados y sus asesores. Se sucedieron así, tres reuniones113 en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua entre ambos bandos, en las que se discutieron los principales puntos de reforma al borrador original del dictamen, llegando finalmente a la redacción de un nuevo borrador del mismo, que fue discutido nuevamente por los integrantes de la Comisión de Justicia y finalmente dictaminado en el año 2005, y que lógicamente

113 Celebradas de noviembre a diciembre del año 2005.

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esta esperando entrar a agenda parlamentaria de la Junta Directiva de la Asamblea Nacional, para que pase al pleno de la misma y sea aprobado. En otras palabras estamos aún dentro del procedimiento legislativo de aprobación del proyecto de reforma de la ley 350, pero con un primer paso dado, el dictamen de dicho proyecto, estancado desde hace cinco años en la tubería parlamentaria nicaragüense. Sabemos que la aprobación final del dictamen en el plenario de la Asamblea Nacional llevará otro período de tiempo prudencial, y que además podría producir nuevos cambios en el borrador del dictamen, desde la misma Comisión de Justicia o desde el plenario de la Asamblea Nacional. Lo bueno de todo esto es que ya existe un documento base sobre el cual se reformara la ley no. 350 (nos referimos al dictamen), que difiere del borrador del dictamen original, que al menos ha sido sometido a una amplia discusión de consenso entre los miembros de la Comisión de Justicia y los de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua lo que consideramos ha podido enriquecer y esperemos que mejorar el esfuerzo hecho al emitirse el primer borrador del dictamen. Además, nuevamente se han abierto diversas discusiones doctrinarias sobre el contencioso – administrativo nicaragüense, sobre su estructuración orgánica, la tramitación de su procedimiento, sus medidas cautelares, los medios de ejecución de sentencias, entre otros puntos de discusión que mantienen viva la esperanza de poder contar con otro medio de control judicial de la actuación administrativa nicaragüense. Finalmente, para concluir el relato de estos hechos históricos, así como la introducción al tema que hemos elaborado. Debo señalar que el hecho que en un principio me motivo a realizar la presente tesis doctoral sobre la estructura orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en Nicaragua, fue la imprecisión normativa y estructural de organización de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo planteada por el Proyecto de ley de 1997 y en el Dictamen de ley del 2000, que representaron en un momento dado un primer paso hacía una Ley de lo Contencioso- Administrativo ya aprobada como lo he dicho, que no planteaba por ejemplo, la creación de Juzgados de lo Contencioso- Administrativo como medio eficaz para acceder a la justicia administrativa y de acercarla a todos los administrados en todo el territorio nacional, en cumplimiento al acceso popular de la justicia que tanto necesita Nicaragua y no como medios receptores, que a simple vista y como primer paso parece muy acertado, pero cuya funcionalidad y utilidad continúa siendo un punto de discusión, principalmente cuando otras jurisdicciones en Nicaragua como la de familia han seguido esa noción organizacional de carácter unipersonal dentro del Poder Judicial Nicaragüense.

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Tampoco se planteó una profundización completa de la especialización de la materia, desde el punto de vista estructural, ya que se estipularon Salas de lo Contencioso - Administrativo en los Tribunales de Apelaciones, pero ¿por qué no Tribunales dedicados únicamente a la materia, es decir especializados?, utilizando incluso concursos u oposiciones como medios para escoger a sus integrantes que garanticen su imparcialidad, independencia y objetividad e impidan así su posible politización. En fin me motivo la idea de crear Tribunales especializados en lo contencioso - administrativo dependientes de la Corte Suprema de Justicia, que no rompan con el principio de unidad de Jurisdicción del Poder Judicial, pero que no formen parte de órganos ya creados, sino que su nacimiento debería responder a un impulso nuevo, innovador, limpio, alejado de todo órgano judicial ya creado o existente y que podrían integrarse por verdaderos técnicos en la materia contencioso – administrativa seleccionados dentro de un procedimiento de carrera judicial por medio de concursos públicos y / u oposiciones. Consideramos que un Estado sin justicia administrativa, se aleja de las nociones básicas de un Estado de Derecho y sólo podrá ser caracterizado como tal si cuenta con un sistema amplio de derechos y garantías jurídicas a favor de los administrados frente a los posibles desbordes y arbitrariedades de la Administración Pública, los cuales deben ser controlados judicialmente en pro de la efectividad de la misma. Al existir ya un intento de lograr y fortalecer ese Estado Social de Derecho con la aprobación en Nicaragua de una Ley de lo contencioso - administrativo, es necesario realizar aportes nuevos e innovadores dirigidos a crear una estructura orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa que se acomode a la realidad jurídico- económica del país, pero sin utilizar esto como una excusa para no buscar la verdadera efectividad de dicha jurisdicción. Una estructura orgánica sólida, con un sistema de distribución de causas, de doble instancia, que brinde agilidad y eficacia y que permita concretizar una verdadera tutela judicial efectiva en materia contencioso – administrativa en Nicaragua. No compartimos la idea de una estructura orgánica contenciosa – administrativa, basada en un sistema de única instancia, que bien podría atentar contra las garantías del debido proceso. Lógicamente nos preocupa el hecho de litigar en una Jurisdicción, cuyas sentencias no podrán ser recurribles ante una instancia superior e imparcial a la que las produce, noción que contradice incluso normativas de derechos fundamentales de carácter nacional (artos. 34 de la Constitución Política de Nicaragua y art. 20 de la Ley Orgánica del

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Poder Judicial de Nicaragua) e internacional como los es el Pacto de San José (art. 8, inciso h). Estamos convencidos que la presente tesis doctoral servirá de aporte bibliográfico crítico hacía la creación de esa estructura orgánica ágil, dinámica, moderna y eficiente, que permita ser el medio de control del actuar de la Administración Pública Nicaragüense y que responda a la necesidad de defensa y seguridad pública del administrado, podría ser además de gran utilidad a los futuros estudiantes e investigadores de esta Jurisdicción y de las especialidades que contiene, ya sea como material de consulta o apoyo bibliográfico, pero sobre todo podría servir en el actual procedimiento de reforma a que esta sometida la ley no. 350, que en parte, como ya lo hemos señalado, tuvo sus orígenes por causas estructurales. Consideramos que las propuestas y alternativas estructurales que se puedan plantear en esta tesis doctoral podrían tener un gran valor doctrinario y hasta podrían tener una utilidad práctica al momento de aprobarse la reforma de la ley 350. La discusión sobre la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Nicaragua vuelve de nuevo a ser una materia de actualidad y discusión, tal y como lo fue cuando aprobaron la normativa reguladora del contencioso – administrativo nicaragüense en el año dos mil, principalmente cuando ya la Sala de lo Contencioso – administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua ha comenzado desde el año 2010 ha conocer y resolver todas las materias propias de esta jurisdicción, sin exclusiones, produciendo una jurisprudencia contencioso – administrativa que esta afectando la realidad práctica del ejercicio del Derecho Administrativo en Nicaragua. Esperemos mediante esta tesis doctoral estar abonando al desarrollo de esta materia tan importante para el desarrollo de Nicaragua como un Estado Social de Derecho.

CAPÍTULO I. DERECHO COMPARADO ESPAÑOL (DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA DESDE LA LEY DE 1956 HASTA LA DE 1998) Pretendo iniciar este primer capítulo de la tesis doctoral exponiendo algunas generalidades doctrinales sobre la organización estructural de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, posteriormente como un segundo punto de este primer capítulo, realizaré una exposición y análisis de la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española estipulada en la Ley de 27 de diciembre de

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1956, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa114. Sobre esta normativa expondré, el contexto histórico en el que se aprobó dicha ley, para luego centrarme en la enumeración, composición de sus órganos y sus respectivas competencias. Como tercera parte de este primer capítulo desarrollare la estructura orgánica aprobada en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa115, que ha venido a sustituir la ley de 1956 y ha estipulado grandes cambios en la estructura orgánica de esta jurisdicción. Expondré el contexto histórico en el que se aprobó, describiré el desarrollo del procedimiento legislativo de su aprobación, me centrare en las innovaciones orgánicas que contiene, con el fin de utilizarlas en las propuestas estructurales para la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua que plantearé más adelante. También, desarrollaré algunos puntos de importancia sobre la composición y la competencia de los órganos aprobados. No puedo dejar de realizar un análisis sobre las últimas reformas sufridas por la Ley 29/ 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Finalmente, dentro de este primer capitulo, trataré de exponer diferencias y comparaciones entre ambas normativas españolas del contencioso - administrativo, así como críticas, reflexiones y puntos de vista expuestos por la doctrina española respecto a las innovaciones orgánicas aprobadas en la Ley 29 / 1998. Pretendo que este capítulo sea un gran marco de referencia, un apoyo, un soporte doctrinal para la composición orgánica de la futura Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua, pero sin el ánimo de hacer simples comparaciones o una labor de fotocopia del sistema legal y orgánico de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española116, sino tomar de dicho sistema lo que podría acoplarse a la

114 Publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 363, de 28 de diciembre (RCL 1956, 1890) Esta ley sustituyó el texto refundido de 8 de febrero de 1952, derogó el Reglamento de dicha jurisdicción de 22 de junio de 1894 y la Ley del recurso de agravios de 18 de marzo de 1944. El texto completo de la Ley de 1956 también puede consultarse en el Código de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, de Don Luis Martín Rebollo, Editorial Aranzadi, 1998, p. 163 y siguientes. 115 Publicada en Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 167, de 14 de julio de 1998. 116 Ley 29 / 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de la cual Luis Martín Rebollo nos dice que es el verdadero pilar al que se refería Maurice Hauriou cuando decía que al final el Derecho Administrativo es la jurisdicción y la responsabilidad o, cuando menos, constituye, junto a las potestades y técnicas de poder administrativas su contrapeso. La Jurisdicción Contencioso – Administrativa, es decir, los mecanismos de control de la Administración, constituye, junto con los privilegios de aquélla, el núcleo básico del Derecho Administrativo. Es además consustancial al Estado de Derecho porque una Administración que actúa de forma privilegiada en el tráfico jurídico y en sus relaciones con los ciudadanos necesita inexcusablemente estar controlada.

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realidad nicaragüense desde el punto de vista social, económico, político, pero sobre todo jurídico, en pro de motivar y mantener viva la discusión sobre el mejor modelo orgánico contencioso – administrativo por el que debemos optar los nicaragüenses con la finalidad de incidir de forma directa sobre el actual procedimiento legislativo de reforma de la Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de la República de Nicaragua117.

A. GENERALIDADES DOCTRINALES SOBRE LA ORGANIZACIÓN ESTRUCTURAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA

1. Organización de los Tribunales contencioso – administrativos

desde el punto de vista doctrinal

a. Sistemas orgánicos fundamentales Resulta de suma importancia exponer como parte de las nociones generales de mi tema y antes de entrar en el análisis de la estructura orgánica de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española de 1956 los diferentes tipos de sistemas orgánicos en los que se puede concebir la idea de una Jurisdicción Contencioso – Administrativa en cuanto a su organización o composición orgánica118.

Enunciando en términos muy simples todo el problema del control de la Administración es una cuestión de equilibrios entre los privilegios que la ley le otorga a aquélla para permitirle cumplir sus tareas de transformación social, y las necesarias garantías para evitar que en uso de esos privilegios la Administración se exceda. Ver: Rebollo, Luís Martín: Leyes administrativas, 16 va edición, 2010, p. 1171. 117 Publicada en Las Gacetas, Diario Oficial de Nicaragua, No. 140 y 141 del 25 y 26 de julio del año 2000. 118 Todos los sistemas que expondré: El administrativista, el judicial y de tribunales especiales, también son explicados con mayor profundidad por Ramón Parada Vázquez en su obra Derecho Administrativo (parte general), Tomo I, cuarta edición, 1992, p. 654 – 657, quien los agrupa en: sistema civil, el de jurisdicción especial administrativa y el judicialista. Ver, también, el mismo tomo, pero del año 2000, p. 688 – 692, luego se puede consultar la decimoctava edición del mismo texto y tomo, año 2010, p. 635 - 645. Por su parte, Rafael Bielsa, Derecho Administrativo, tomo V, sexta edición, 1966, los denominaba como: sistema judicial, sistema de lo contencioso – administrativo y sistema intermedio, p. 128 – 143. Ramón Martín Mateo los denomina: sistema que excluye a los órganos judiciales del ámbito de la Administración (jurisdicción retenida y luego delegada) sistema anglosajón, sistema intermedio y el continental. Consultar su Manual de Derecho Administrativo, 2002, p. 425 – 427. Por su parte, Luis Cosculuella los denomina; sistema francés, mixto y judicial, consultar su Manual de Derecho Administrativo, 2002, p. 494 – 498, en la vigesimoprimera edición de dicho texto (año 2010), se mantiene esta explicación entre las págs. 490 - 455. También, se puede consultar la obra de Miguel Sánchez Morón, Derecho Administrativo, quinta edición, 2009, de Enrique Arnaldo Alcubilla, se puede consultar al respecto Jurisdicción contencioso – administrativa, 2006. Así como el Manual de Derecho Administrativo I, (coordinado por Enrique Sánchez Goyanes) 1997,

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a.1. Sistema administrativo Según el nicaragüense Armando Rizo Oyanguren119, este sistema es el que le da a la Administración Pública la facultad de organizar los Tribunales de lo Contencioso- Administrativo en su seno es decir, en el interior de su organización, siendo sus mismos órganos los que conozcan y resuelvan los conflictos entre los administrados y la Administración Pública. Se reservaba así un ámbito propio y privativo a la Administración del Estado en el que los órganos judiciales no podían intervenir. Este sistema es conocido como el sistema francés. Se fundamenta en varias razones:

En la idea de independencia de los poderes públicos, que aconseja que sea la propia Administración la que juzgue y resuelva las cuestiones en que está interesada o los conflictos en que se ve envuelta. Se considera que otro tipo de organización mermaría la independencia y autoridad de la Administración del Estado.

Se alega que existe una mayor competencia, conocimiento y

dominio para entender de los juicios contencioso- administrativos en las autoridades y elementos de la Administración Pública, ya que los Jueces y Magistrados judiciales están más capacitados para resolver cuestiones civiles y penales, por lo que no están especializados en el estudio de la vasta y multiforme legislación administrativa.

Se aducen también motivos de índole procesal, fundamentados en

la rapidez con que se deberían resolver los litigios en que está envuelto el interés público que la Administración debe satisfacer, rapidez que no se refleja en la actividad judicial.

Este sistema también encuentra fundamento en razones

deducidas del criterio que debe guiar el juzgador en esta clase de juicios, en los que por ventilarse intereses públicos, no son razones exclusivamente de derecho estricto las que se van a aplicar sino consideraciones de equidad y de conveniencia las que deben tenerse en cuenta.

Carlos García Oviedo120, fundamentaba éste sistema en la

naturaleza excepcional de estos juicios, que constituyen en

p. 444 – 446. La lista puede continuar. Como se puede apreciar las denominaciones son distintas, todo depende del autor, pero las explicaciones serán casi las mismas. 119 Rizo Oyanguren, Armando: Manual Elemental de Derecho Administrativo, 1992, p. 416. 120 García Oviedo, Carlos: Derecho Administrativo, 1962, p. 807.

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definitiva formas de administrar, por lo que cita a Laferriére al decir que: “Administrar es no sólo ejecutar las leyes, sino vencer las dificultades de ejecución y decidir las reclamaciones que ésta suscita”, y a Silvela en su obra “Estudios Prácticos de Administración” quien del recurso contencioso- administrativo escribía: “Ni un solo instante debe perderse de vista la naturaleza singularísima de estos juicios, llamados así en sentido figurado, su nombre propio es el de decisiones administrativas. Considérese que, más que otra cosa, son medios de vencer dificultades, de remover obstáculos, de preparar actos de Gobierno, de proteger los intereses comunes contra los ataques violentos o diestros y repetidos del interés particular”.

Este sistema administrativo, creado en Francia, ha tenido dos principales manifestaciones: El de justicia retenida: En ésta primera manifestación se reservaba a la Administración Pública activa la facultad de resolver los distintos juicios o conflictos administrativos. Es la manifestación más pura del sistema administrativo, en el cual todo lo decide el Poder Ejecutivo, a través de la figura del Ministro - Juez121, que concentraba la facultad del funcionario público (Ministro) como administrador político y judicial. En esta manifestación la posible intervención de otros cuerpos u órganos es puramente consultiva. El de justicia delegada: En esta manifestación la Administración Pública continua con la facultad de revisar los conflictos administrativos, pero delega o encomienda dicha facultad a unos órganos especiales conformados con elementos o personal de su propio seno, reconociéndoles un cierto grado de independencia. Según Andrés Serra Rojas122, el ejemplo representativo de esta manifestación (de justicia delegada) es el Consejo de Estado francés. Por su parte, Rafael Bielsa123 sostenía que este sistema es el llamado propiamente de la jurisdicción administrativa, según el cual todo juicio en que la Administración Pública sea parte (y aun algunos juicios en que no lo es) es de conocimiento de un órgano jurisdiccional especial que forma parte de la Administración misma.

121 Los remito a las referencias que sobre la figura del ministro – juez realicé en los antecedentes históricos de esta tesis, al igual que lo que se refiere a los sistemas de justicia delegada y retenida. 122 Serra Rojas, Andrés: Derecho Administrativo, 1972, p. 1267. 123 Derecho Administrativo, tomo V, sexta edición, 1966, p. 132 – 133.

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Se fundó en un privilegio acordado a la Administración Pública y que consiste en sustraer a ésta de los tribunales ordinarios toda vez que se trata de cuestiones originadas por sus actos, esto es los producidos como tal Administración o poder. Sin embargo, ese carácter de tribunal de la Administración Pública, (erigida formalmente en juez y parte) ese cuño originario ha desaparecido en gran parte y eso principalmente por la tendencia propia y explicable en toda autoridad que ejerce una función jurisdiccional, de asegurar su propia independencia o autonomía funcional. a.2. Sistema judicial Este sistema es conocido como el sistema inglés, que consiste según Carlos García Oviedo124, en encomendar a la jurisdicción ordinaria judicial la facultad de conocer y resolver los conflictos o posibles litigios que se sucedan entre la Administración Pública y los administrados. Se fundamenta en varias razones: En primer lugar en dos principios judiciales, el primero que nadie debe ser juez y parte en un mismo asunto al mismo tiempo, y el segundo que se deriva del primero o sea la imparcialidad de la autoridad juzgadora como garantía de transparencia y eficacia jurídica. No se puede encomendar a la Administración del Estado la resolución de estos conflictos de carácter administrativo porque no tiene esa atribución, que sí es inherente o natural del Poder Judicial como lo es el de juzgar y ejecutar lo juzgado. En el sistema administrativo se sostenía que por la especialidad de la materia sólo deberían de conocer estos juicios, personal administrativo familiarizado y capacitado con conocimientos de las actividades propias de la Administración Pública, mientras en el sistema judicial125 se sostiene que para juzgar no es necesario un conocimiento completo de la legislación, sino que basta el sentido jurídico, y que el criterio del juzgador debe ser siempre el mismo, el de pura justicia, sin lo cual los derechos individuales quedarían sin una base concreta. Sobre este sistema Andrés Serra Rojas126, sostiene que se apoya en el principio rígido de la división de poderes127, que afirma que en pro de la 124 García Oviedo, Carlos, op cit, p. 809. 125 Ver: Cassagne, Juan Carlos: Sobre el origen hispánico del sistema judicialista y de otras instituciones del Derecho Público Iberoamericano y Comparado, en Revista Española de Derecho Administrativo no. 127, 2005 y el sistema judicialista y la llamada judicialización de la actividad de la Administración Pública, en Revista Española de Derecho Administrativo no. 133, 2007. 126 Serra Rojas, Andrés, op. cit, p. 1268. 127 Sobre el principio de separación de poderes, remito al lector a los apuntes que realicé en los antecedentes históricos de esta tesis.

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pureza de cada Poder del Estado debe cada uno realizar la función que le corresponde, y en este caso es al poder o a las autoridades judiciales a las que les toca el conocimiento de los recursos contencioso - administrativos. Los demás Poderes, el Legislativo y Ejecutivo tienen sus respectivas funciones sin que puedan y deban invadir las funciones de los demás o destruir el orden lógico jurídico de la estructura de los poderes. Al respecto el Dr. Serra Rojas128 cita a Rafael Bielsa129 al señalar que: “La autoridad judicial ha sido creada precisamente para conocer o aplicar la ley, a ella corresponde, impidiendo la violación de la ley, tutelar los derechos de los ciudadanos, de los administrados en suma. A este respecto poco importa que la lesión provenga de un acto o de un hecho de la Administración Pública, basta el derecho violado” Al respecto Martín Mateo130, decía que: “El sistema opuesto al administrativista es el de la sumisión absoluta de la Administración Pública a la justicia, lo que se corresponde con una versión distinta de la teoría de la división de poderes, que le impide a la misma coaccionar directamente las esferas privadas, ya que las instancias judiciales son las únicas legitimadas para imponer conductas. Además, afirma que los jueces deben intervenir si se presenta una resistencia inmediata por los administrados, así como también pueden dar órdenes a la Administración del Estado y señalar el contenido de sus actos”. Juan Carlos Duque Villanueva131, sobre este sistema sostiene que: “Es corolario del Estado de Derecho y reflejo del principio de sometimiento de todos los poderes públicos, por tanto, de las Administraciones Públicas, al ordenamiento jurídico, es el control de legalidad de la actuación administrativa encomendado al Poder Judicial, ejercido en el desempeño de su función jurisdiccional, por jueces y tribunales independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley, el cual destaca por su importancia y centralismo hasta el punto de que sin él, el Estado de Derecho carecería de virtualidad”. a.3. Sistema de Tribunales especiales

128 Serra Rojas, p. 1268. 129 Rafael Bielsa (Derecho Administrativo, op. cit, p. 129 – 130) sostenía que en este sistema la autoridad judicial conoce y decide con exclusión de toda otra, las cuestiones contencioso administrativas. Este sistema fue establecido en Bélgica, luego en Italia, Suecia, Noruega, Dinamarca y Grecia, es el sistema argentino y por su puesto el español, ya que la misma exposición de motivos de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa sostenía que: “La ley es judicialista, siguiendo la orientación que impuso la de 5 de abril de 1904, en cuanto confía la Jurisdicción contencioso – administrativa a verdaderos tribunales encuadrados en la común organización judicial e integrados por Magistrados profesionales, con los deberes e incompatibilidades propios de los mismos.” 130 Martín Mateo, Ramón: Manual de Derecho Administrativo, 1974, p. 387- 388. 131 Duque Villanueva, op cit, p. 390.

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Es conocido como sistema alemán, ya que han sido los legisladores alemanes según nos dice Rizo Oyanguren132, los que con clara visión de los defectos que presentan los sistemas anteriores han establecido tribunales integrados por personas ajenas a la Administración Pública y al Poder Judicial, pero que son técnicos en la materia. De manera que sus fallos pueden ser buenos y justos, tanto por la independencia que gozan, como por sus conocimientos sobre los asuntos contenciosos - administrativos. Según Serra Rojas,133 este sistema recibe la denominación de sistema mixto, ya que en él actúan organismos en forma independiente de los Poderes Ejecutivo y Judicial, que se mantienen en una absoluta independencia de la Administración activa. Juan Carlos Duque Villanueva134, sostiene que en este tipo de sistema mixto el control de la actividad de la Administración Pública puede atribuirse tanto a órganos jurisdiccionales como a órganos de la propia Administración Pública en función del alcance de la pretensión ejercitada, es decir que su composición posee un carácter mixto. Carlos García Oviedo135, tildaba a este sistema como una solución ecléctica ante las características antagónicas de los dos sistemas anteriores, que podría definir una nueva estructura de organización de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Por su parte, Martín Mateo136, señala que en España y en varios países continentales europeos actuales se sigue un sistema intermedio137, es decir el de auto tutela administrativa con posterior revisión de los actos por los Tribunales integrados formal o informalmente en la organización judicial. La Administración Pública decide con potencia ejecutiva, llevando a efecto sus decisiones, pero después los jueces pueden

132 Rizo Oyanguren, Armando, op cit, p. 419. 133 Serra Rojas, Ramón, op cit p. 1267. 134 Duque Villanueva, op cit, p. 391- 392. 135 García Oviedo, Carlos, op cit, p. 809. 136 Martín Mateo, op cit, p. 388. 137 Rafael Bielsa denominaba sistemas intermedios a los que se fundamentan en el principio de que los Tribunales de justicia han sido instituidos para entender en las controversias relativas a los derechos privados, y por eso también son ellos competentes, aún siendo parte la Administración Pública cuando se trata de ese orden de derechos, o sea, cuando ésta ha obrado como persona de derecho privado. Pero cuando se trata de actos realizados por la Administración obrando como poder público, la autoridad judicial ordinaria no tiene, competencia en el juzgamiento de ellos. Más siendo así que a los Derechos públicos del administrado no les pueda faltar la tutela jurídica del Estado, necesaria es la institución de tribunales especiales. Por otra parte, se ha tenido en cuenta el principio de la especialización en las materias de carácter administrativo, estableciéndose para éstas, o sea para su juzgamiento, una competencia especial, no olvidando, además, que el Derecho Administrativo es un derecho en formación. Derecho Administrativo, op cit, p. 141.

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intervenir, modificando y revisando las actuaciones de la Administración Pública. Además, dicho autor nos sigue diciendo que la revisión de los actos administrativos puede ser encomendada bien a tribunales ordinarios o bien a tribunales especiales integrados al efecto por funcionarios judiciales como Magistrados. En tal caso estos tribunales, aunque especiales, serán auténticos órganos jurisdiccionales si participan de sus garantías. Cuando se pide la unidad o unificación de jurisdicciones, y la eliminación de los fueros especiales, se está pensando en la desaparición de los Tribunales sin garantías, pero la jurisdicción administrativa, aunque es especial, está estructurada como auténtica judicatura revisando independientemente los actos y disposiciones administrativas y asignando a la Administración Pública y a los administrados igualdad de posiciones ante la ley. En mi opinión, considero que la adopción de uno u otro criterio o sistema deriva en buena parte de las circunstancias históricas, sociales, éticas, políticas, económicas y legislativas de cada país, pero tengo la convicción de que un sistema totalmente administrativista basado en una justicia retenida no es lo ideal138, ya que no brinda ninguna garantía de imparcialidad, autonomía e independencia a los particulares, porque sería la misma Administración Pública la que conocería y resolvería los conflictos en que estuviera envuelta con los administrados, siendo juez y parte al mismo tiempo, algo que no resulta confiable. Comparto las características del sistema intermedio que se sigue en diversos ordenamientos jurídicos, basado primero en una revisión de los actos administrativos por parte de la Administración Pública a través de los diversos recursos administrativos, con su posterior revisión por los tribunales judiciales, pero acompañado de la eficiencia y capacidad con que se resuelven los conflictos en estas legislaciones comparadas, ya que sí no se cuenta con estos elementos se empieza a dudar o a poner en duda y discusión la necesidad previa de agotar la vía de revisión administrativa para luego recurrir al orden jurisdiccional. Soy un fiel creyente de que por encima de toda organización estructural, cuerpo orgánico o sistema esta el verdadero espíritu de servir, hacer e impartir justicia, y sobre todo apartar al poder especialmente el público de lo arbitrario, pero como no todo es ideal, la práctica y la realidad de Nicaragua me hace considerar conveniente fundar la Jurisdicción Contencioso- administrativa en un sistema 138 Guasp no solo decía que no es ideal sino que: “La Jurisdicción retenida no es, en realidad, verdadera jurisdicción” Ver: Administración de justicia y derechos de la personalidad, en Revista de Estudios Políticos, núm. 17, p. 104. Citado también por González Pérez en: El texto refundido de la Ley de lo contencioso – administrativo, RAP 7, enero – abril, 1952.

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judicial basado en tribunales o juzgados ya sean ordinarios o especiales, es decir en órganos unipersonales o colegiados ordinarios, pero si especializados, con personal debidamente capacitado en las diversas facetas técnicas que tiene la materia contenciosa - administrativa, pero sin alejarme de las diversas realidades económicas, políticas, sociales y sobre todo jurídico - legislativas de nuestro país y sin dejar de un lado la idiosincrasia ética de nuestros funcionarios públicos. Este es el punto clave de esta tesis, la búsqueda del complejo o sistema estructural y humano del contencioso – administrativo nicaragüense, sin olvidar sus distintas realidades como país. Según la Constitución Política de Nicaragua ya se ha dado un primer paso hacía un sistema judicialista o judicial en Nicaragua que dirija la Jurisdicción Contencioso - Administrativa, ya que su art. 159 nos dice que: “Las facultades jurisdiccionales de juzgar y ejecutar lo juzgado corresponden exclusivamente al Poder Judicial”139. Además, la misma Constitución en su art. 164 inciso 10 nos señala que: “Es atribución de la Corte Suprema de Justicia el conocer y resolver los conflictos administrativos surgidos entre los organismos de la Administración Pública, y entre estos y los particulares.” Por su parte, la Ley No. 350, Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo de Nicaragua (LRJCAN en adelante)140 estableció finalmente el sistema judicial como el encargado de conocer y revisar los conflictos administrativos, cumpliendo así con las normativas constitucionales, cuando estipulaba en su art. 19 que serían la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua y las Salas de lo Contencioso- Administrativo que se crearían en los Tribunales de Apelaciones, las que se encargarían de dirigir dicha Jurisdicción y que lógicamente son órganos constitutivos de nuestro Poder Judicial. Dicha estructura fue declarada inconstitucional141 tal y como lo hemos comentado quedando solo la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte como único órgano

139 Un precepto que guarda una gran similitud con el art. 2.1 de la Ley 6/ 1985, de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial Español (LOPJE en adelante) el cual sostiene que: “El ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales determinados en las leyes y en los tratados internacionales.”

140 Publicada en Las Gacetas, Diario Oficial de Nicaragua, No. 40 y 41 del 25 y 26 de junio del 2000 respectivamente. El proyecto de reforma de esta ley presentada en la Asamblea Nacional de Nicaragua por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia el día cuatro de febrero del año 2003, así como su dictamen del año 2006, también confirman que la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense esta integrada dentro del Poder Judicial, ya que ambos documentos estipulan que el órgano jurisdiccional de lo contencioso – administrativo en Nicaragua será la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia. 141 Mediante la sentencia núm. 40 emitida por el pleno de la Corte Suprema de Justicia a las nueve de la mañana del diez de junio del año dos mil dos.

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competente para resolver las demandas contencioso – administrativas en Nicaragua. Al respecto a manera de ejemplo judicialista, se podría recurrir al Derecho comparado español ya que desde la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Española del año 1956 (LJCAE en adelante) se fijaba en su exposición de motivos142 el carácter judicialista de la jurisdicción contencioso – administrativa al atribuirla o fijarla en verdaderos Tribunales integrados en la común organización judicial y formados por Magistrados profesionales y especializados en la materia. Hoy la actual Ley 29/ 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Española143 en su art. 1144 nos dice que: “Los juzgados y tribunales del orden contencioso- administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”. Como vemos en la legislación española actualmente la Jurisdicción Contencioso- Administrativa se asienta sobre las bases orgánicas del Poder Judicial específicamente en Juzgados y Tribunales, corriente judicial (aunque no estructural) que siguió la Ley no. 350, Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua. B. LEY DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE 1956 (LJCAE)

142 González Pérez, Jesús: Jurisdicción Contencioso- Administrativa del 22 de Diciembre de 1956, Edición de 1957, p. 18. 143 Ley 29/ 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, publicada en el Boletín Oficial del Estado No. 167, del 14 de Julio de 1998.

144 Este artículo guarda concordancia con el art. 9. 4 de la LOPJE el cual señala que: “Los del orden contencioso-administrativo (se refiere a los Juzgados y Tribunales) conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos en los términos previstos en el art. 82.6 de la Constitución (RCL 1978, 2836), de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional”

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El ordenamiento jurídico español se ha basado en una riqueza legislativa reguladora de la Jurisdicción Contenciosa - Administrativa a través de toda su historia normativa, pero una de las bases jurídico - legales que acentuó de forma significativa la existencia y eficacia de dicha Jurisdicción en España fue la creación y aprobación de la Ley de lo Contencioso- Administrativo del año 1956 (LJCAE)145, la cual originó en parte, todo un movimiento administrativista sometido al orden judicial digno de analizarse y que es una fuerte base de la actual Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa vigente en España a partir del año 1998 (LRJCAE). Pretendo presentar un análisis de ambos cuerpos legales, comenzando lógicamente con la Ley de 1956, explicando sus antecedentes históricos con el fin de plasmar el marco o desarrollo jurídico – político - económico y social que experimentaba España antes, durante y después de la aprobación de dicha Ley, para comprender en que plano histórico se aprobó y como una ley que pretendía controlar la actividad de la Administración Pública española se aprueba en una época dictatorial. Luego analizaré los profundos cambios que dan origen a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1998, los cambios que introduce esta nueva ley en la estructura orgánica de la jurisdicción, sus innovaciones jurídicas y sus críticas más palpables. Considero que ambas leyes son el punto de referencia sobre el cual se redacta la ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua, ley no. 350146, por lo que es imprescindible su debido análisis y desarrollo, para ser tomado en cuenta como una base jurídica del debido desenvolvimiento de una verdadera y futura Jurisdicción Contencioso- Administrativa en Nicaragua. Así mismo, al tener presente el contexto histórico en el cual se aprobaron ambas normativas españolas se dará cuenta el lector que hay ciertas líneas de semejanza con la realidad que Nicaragua ha tenido que vivir hasta llegar a la aprobación de nuestra propia ley en esta 145 Puede verse al final de este apartado dedicado a la ley del 56, una extensa lista doctrinal que resalta la importancia de la misma. 146 En Nicaragua se tomo más en cuenta la ley del 56 y toda la jurisprudencia que se vino creando alrededor de ella hasta la reforma del 98, ya que el texto del 98 no fue tan decisivo para la redacción y aprobación de nuestra ley no. 350, reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo nicaragüense, según me comento Don Cairo Manuel López, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Centroamericana (UCA) de Nicaragua, uno de los redactores de la ley y asesor de la Comisión dictaminadora de la misma en la Asamblea Nacional. El Dr. López me comentaba que muchas de las personas que trabajaron en la elaboración de la ley No. 350 desconocían diversos aspectos de la nueva ley española de 1998, estaban más acoplados a la ley del 56, porque realizaron sus estudios en España basados en dicho texto, pero además porque hubo un consenso de que, por ejemplo, en el tema de la estructura orgánica era más adecuada a la realidad nicaragüense la que establecía la ley del 56 que la del 98 y así sucesivamente en otros temas.

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materia y que perfectamente se puede utilizar la normativa española como referencia de estudio e investigación para deducir propuestas y alternativas estructurales para la constitución orgánica de la jurisdicción nicaragüense. 1. CONTEXTO HISTÓRICO EN EL QUE SE APROBÓ LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA DE 1956 Es necesario señalar en primer lugar que la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en España no empieza con la Ley de 1956 tal y como expuse en los antecedentes de esta tesis doctoral, sino que ya existían antecedentes legislativos normativos y hasta fundadores de la materia147 que van desde la instauración de dicha jurisdicción en la realidad jurídica española por las Leyes del 2 de abril y del 6 de julio de 1845148, continuando con la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa del 13 de septiembre de 1888, pasando por la Ley del mismo ámbito del 5 de abril de 1904, así como por el texto refundido de la Ley de lo Contencioso - Administrativa aprobada por Decreto del 8 de febrero de 1952149, hasta llegar a la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa aprobada el 22 de Diciembre de 1956 y publicada el día 27 del mismo mes y año en el Boletín Oficial del Estado Español, siendo esta última la verdadera precursora del control y revisión de la actividad administrativa, a través de una compacta estructura orgánica, con un personal de calidad, que rigió y vigiló la vida de la Administración Pública Española por casi 42 años, hasta su reforma por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa del 13 de julio de 1998. Es evidente los antecedentes legislativos y la riqueza normativa de esta Jurisdicción en el desarrollo legislativo e institucional español, pero resultaría incomprensible sino presento una especie de radiografía de la

147 Ver a Bolea Forada, Juan Antonio, et al: Comentarios a la Ley de lo Contencioso- Administrativo, p. 354- 355. 148 Ver la Exposición de Motivos de la Ley 29/ 1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, 1998, p. 15. 149 En ocasión de este texto refundido Don Jesús González Pérez exteriorizo el siguiente comentario: “Lo contencioso – administrativo no persigue el garantizar los derechos subjetivos, sino resolver con arreglo a Derecho las pretensiones formuladas por los particulares. Y a todo Estado – sea liberal o intervencionista, democrático o totalitario- le interesa que las pretensiones se resuelvan con arreglo al Derecho promulgado por él mismo, que éste sea respetado en todo caso, por encima de los funcionarios que lo sirven una distinta concepción política implicará un Derecho distinto. Pero a todo Estado le interesa enormemente que ese Derecho que él ha promulgado y en el que se han recogido los principios políticos que le inspiran, sea respetado por todos y no quede desvirtuado en manos de sus funcionarios..... para que los funcionarios ajusten su actividad a los preceptos jurídicos” Como se ve era un comentario en pro de la promulgación de una verdadera ley de lo contencioso – administrativo, aun dentro de un sistema dictatorial, que sería la de 1956, y además redactada en parte por este autor. Ver: El texto articulado de la ley de lo contencioso – administrativo en la RAP núm. 7, 1952, p. 203.

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situación o de los antecedentes histórico- sociales que vieron nacer la ley del año 1956. La historia española que antecede y que abarca la creación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa del 56, se desarrolla en varias etapas que plasmaré brevemente, empezando por la etapa de la guerra civil española150 durante los años de 1936 hasta 1939, conflicto que empezó el 18 de julio de 1936 y finalizó el 1 de abril de 1939 con la toma de Barcelona y luego del país entero por parte de lo que fue el Movimiento Nacional en su lucha por terminar con la famosa Segunda República Española que tenía en la Presidencia en el año de 1935 al dirigente del Partido de Acción Republicana Don Manuel Malasaña, en este período se origina o surge el Régimen dirigido por el General Francisco Franco Bahamonde (Nació en 1892 y muere en 1975) que por espacio de casi 40 años se convirtió en el Supremo Jefe del Estado Español, a partir de la segunda etapa histórica que sería la posguerra (1939- 1945). Según Don Maurice Duverger151, esta etapa se subdividió en tres vertientes: a) La reconstrucción económica: Se caracterizó por la intervención y el

direccionismo estatal para recuperar la funcionalidad del sector industrial español, lo que se conoció como la aplicación concreta del principio de intervención estatal en todos los aspectos económicos con un carácter un tanto subsidiario, subordinado a las necesidades de la iniciativa privada.

b) La consolidación política del nuevo régimen: Para lograr este fin el

nuevo régimen emitió diversas leyes para formar una especie de Dictadura que no encontraría ninguna dificultad en su desarrollo, por ejemplo, se dictó la Ley de prensa del 22 de abril de 1938, que prohibió la libertad de prensa y colocaba a todos los medios de comunicación bajo el control del Estado.

c) El contexto internacional: Después de la derrota de las potencias del

eje, durante la segunda guerra mundial, España se ve marginada del ámbito internacional por la relación de Franco con Adolfo Hitler durante la guerra civil española, esto se evidencia con la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 13 de diciembre de 1946 que recomienda la retirada de los embajadores acreditados en España.

Una tercera etapa fue la evolución institucional española que se desarrolló entre los años de 1942 hasta 1947, y que entre sus 150 Ver la Enciclopedia Auto Didáctica Océano, tomo VIII, 1998, p. 1973 – 1975, y a Duverger, Maurice: Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, 1970, p. 537- 540. 151 Duverger, Maurice, op cit, p. 540- 543.

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manifestaciones según Maurice Duverger152 se encuentran las siguientes: a) Se crea por Ley del 17 de julio de 1942, las Cortes Españolas, como

un órgano legislativo auxiliar del Jefe de Estado y del Gobierno que era el verdadero productor de las leyes de la época, su función era conocer actos o leyes de importancia general y los proyectos que le sometiese el Gobierno, sin ninguna autonomía o independencia.

b) El 17 de julio de 1945, en el momento en que finalizaba la II guerra

mundial y en el que el clima internacional para España y el régimen de Franco no era muy favorable, se promulgó el fuero de los españoles que venía a ser una Declaración de Derechos Fundamentales. Entre ellos se incluían muchos de los que constituían la parte dogmática de la mayoría de las Constituciones vigentes en la época, así como el principio de igualdad ante la ley, el habeas corpus, la libertad de expresión, la seguridad jurídica, la libertad de residencia y de asociación, entre otros, que constituían jurídicamente una simple declaración de principios debido que su cumplimiento no era exigibles ante ningún Tribunal.

c) El 22 de octubre de 1945 se promulgó la Ley del referéndum, según

la cual cuando el Jefe del Estado lo estimase oportuno y conveniente, se podía someter a referéndum popular un proyecto de ley elaborado por las Cortes. Esta Ley se utilizó el 6 de julio de 1947 al someter a referéndum la Ley de sucesión en la jefatura del Estado, la cual era atribuida no a un Rey, sino al generalísimo Franco, siendo así aprobada por el pueblo español con un 93 % de los votantes.

La cuarta etapa es denominada por Duverger153 como “La apertura al exterior, crecimiento, y la crisis de los métodos de dirección, (1953- 1959)”, que como vemos abarca la fecha de creación y publicación de la LJCAE de 1956. Esta etapa histórica comienza con la ruptura del bloqueo diplomático por parte de las Naciones Unidas hacía España por resolución de esa Organización el 4 de noviembre de 1950, lo que permitió el acercamiento del régimen español a las potencias occidentales. Producto del hecho anterior se firma el 26 de septiembre de 1953, los pactos militares y económicos con los Estados Unidos, que permitieron que los capitales norteamericanos tanto públicos como privados llegaran a España, iniciándose un crecimiento un tanto desordenado de la estructura económica y social, por el incremento o acumulación de capitales exteriores, que propició un crecimiento industrial y un mejoramiento en el nivel de vida de los ciudadanos.

152 Ibídem, p. 543- 547. 153 Ibídem, p. 547- 549.

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Pero éste inmenso crecimiento se realizaba bajo las sombras de un aparato estatista, sin ningún control legal, lo que pronto originó una crisis política, que tuvo que ser contra restada por Franco a través de un cambio administrativo, que produjo la ordenación de la Administración Central del Estado español con la promulgación de leyes tan importantes como la Ley de expropiación forzosa del 16 de Diciembre de 1954, la Ley de régimen local del 24 de Junio de 1955, la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana del 12 de mayo de 1956, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado del 26 de Julio de 1957, la Ley de Procedimiento Administrativo del 17 de Julio de 1958, la Ley de Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas del 26 de diciembre de 1958, junto con una ordenación y refuerzo de los mecanismos de control de la actividad administrativista, con la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa del 27 de Diciembre de 1956154 y la Ley del orden público del 30 de julio de 1959. Pero todas esta leyes y principalmente los efectos y la funcionalidad general de la LJCA de 1956, no surgen efecto sino hasta que el desarrollo económico del pueblo español alcanza su auge con el llamado plan de estabilización de 1957, originando la quinta etapa histórica denominada “Desarrollo económico”, (1959- 1970)155.

154 García de Enterría nos presenta toda una explicación de cómo el Franquismo patrocino este tipo de ley: “Por qué el régimen político y no sólo la opinión de un Ministro (se refiere al Sr. Ministro Iturmendi quien fue el que encomendó la redacción del texto a los profesores Manuel Ballbé y Jesús González Pérez), la toleró (se refiere a la ley del 56) no es difícil conjeturarlo. Por una parte, el propio régimen tenía entonces especial interés en presentar un faz de Estado de Derecho (que era, por cierto, el de los autores clásicos alemanes más relevantes del siglo XIX y XX, era la de que: “El Estado de Derecho, es el Estado con un Derecho Administrativo bien ordenado”, Otto Mayer, Deuutsches Verwaltungsreccht, 3ra edición, I, 1924, p. 58) en el sentido de un Estado con Derecho Administrativo pero sin derechos fundamentales. Pero en segundo lugar, como ya se había comprobado en la Francia anterior a la III República y en los demás Estados Europeos anteriores a la primera posguerra, resultaba que el desarrollo de una jurisdicción contencioso – administrativa extensa no creaba grandes problemas políticos, precisamente porque venía en refuerzo de la propia legalidad del Estado y del orden y control de la Administración. Ciertas sentencias pueden producir resquemores personales o cuestiones de amor propio en los administradores, raramente verdaderos problemas políticos. El legislador de 1956 había pretendido, además esquivar este tipo de problemas con la declaración como materia exenta de los actos políticos del Gobierno, pero una jurisprudencia notable, respaldada por la doctrina unánime, encontró el medio de reducir esa exención a una porción marginal, apenas significativa. Cuando el Gobierno se percibió de ese pequeño fiasco, promovió una reforma de la ley en el sentido de ampliar resueltamente la excepción de acto político, una simple y modesta campaña de prensa, en un momento en que la oposición al sistema había comenzado a contar algo, bastó para que el Gobierno Carrero no osase persistir en ese propósito, lo que salvo venturosamente la integridad de la ley de 1956, que penetro así majestuosamente intacta en la nueva época democrática y logró en ella su consagración constitucional (y aún su extensión) más explícita (artos. 24, 103, 1106, 117 y 118) en la Constitución Española. La explicación que nos da este prestigioso autor es mucho más amplia, por lo que remito al lector a su libro: Democracia, Jueces y control, p. 44 a la 50. 155 Ver a Tomás Ramón Fernández, et al: El Contencioso - Administrativo y la Responsabilidad del Estado, 1986, p. 100 y a Maurice Duverger, op cit, p. 549- 552.

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Es evidente que sin el adecuado soporte económico ninguna institución u organización jurídica se podría poner en marcha, hay que recordar lo que expresaba Carlos Marx156, “Que las relaciones jurídicas no pueden ser comprendidas por sí mismas ni explicadas por el llamado progreso de la mentalidad humana, sino que ellas están enraizadas en las condiciones materiales de la vida”. Dicho plan de estabilización originó un sistema de aumento acelerado de capital constante, un aumento de la productividad, así como también del fomento de la concentración y centralización de capitales, un desarrollo del capitalismo en la agricultura. También permitió la mejoría de la economía española a través del aumento de las inversiones extranjeras, el mejoramiento del turismo, la modernización del sector industrial. Pero la pregunta es, ¿cómo este plan de estabilización produjo todos éstos cambios? La respuesta es muy sencilla, se utilizó e invirtió todas las ganancias económicas posibles que captaba el Gobierno del turismo, de la inversión extranjera, del sector industrial, de los sectores públicos, de las remesas familiares de los ciudadanos españoles residentes en el exterior, entre otros factores de crecimiento económico, en el mejoramiento del nivel de vida del ciudadano español, en el aumento de su renta anual, en sus beneficios sociales, en los servicios públicos de salud, educación, lo que permitió la facilidad de crear dos planes de desarrollo del país dirigido hacia todos sus sectores entre los años de 1964 a 1969. Producto de éste plan surgió también la Ley Orgánica del Estado del 10 de enero de 1967. Antes de pasar al análisis de la LJCAE de 1956, es necesario exponer dos aspectos de suma importancia que caracterizan aún más la época histórica en la que surge dicha ley como son: EL JEFE DEL ESTADO: Resulta evidente que la época en que surge la ley del 56, esta marcada por el dominio dictatorial del generalísimo Francisco Franco Bahamonde, a quien aún con la Ley Orgánica del Estado, le son atribuidos todos los poderes del Estado, se le nombra como el representante supremo de la Nación, ejerce el poder político y administrativo, sanciona y promulga las Leyes, y en fin personifica toda la dirección del país hasta el año de 1975. LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES:

Se habla de textos constitucionales y no de una Constitución porque no existía, ni existió durante la dictadura de Franco una Constitución

156 Citado por el Dr. Fernando Diego Cañizares: Teoría del Derecho, 1979, p. 3.

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entendida en sentido formal, promulgada en un sólo acto por un Poder Constituyente, es decir una Constitución con las características tradicionales como la que nosotros y toda democracia legislativa posee, lo que existía era un cuerpo legal de carácter constitucional, formado por un conjunto de leyes fundamentales, que fueron sometidas en dos ocasiones a referéndum y aprobadas por mayoría.

Dentro de éste cuerpo legal se pueden distinguir dos partes, una dogmática y otra sustantiva. La parte dogmática estaba constituida por: La Ley de principios del movimiento nacional del 17 de mayo de

1958. El Fuero de los españoles del 17 de julio de 1945, modificada por su

Ley orgánica del Estado en 1967. El Fuero del trabajo del 9 de marzo de 1938, modificada por la

misma Ley orgánica del Estado en 1967. La parte sustantiva estaba formada por:

La Ley orgánica del Estado del 10 de enero de 1967 La Ley de Cortes del 17 de julio de 1942, modificada por la Ley

orgánica del Estado anterior. La Ley de sucesión en la jefatura del Estado del 26 de julio de

1947, modificada también por la Ley orgánica del Estado Español.

La Ley del referéndum nacional del 22 de octubre de 1945.

Todo éste cuerpo de leyes fundamentales formaba una constitución rígida, ya que se necesitaba para derogarlas o modificarlas, además del acuerdo de las Cortes, el referéndum de la nación. Será evidente durante el análisis de los aspectos más importantes de la LJCA de 1956 que a continuación realizaré, la presencia de características propias del fenómeno político, económico, social y jurídico que se dio durante toda la dictadura del Generalísimo Franco, aspectos tales como que algunos de los miembros de los órganos que formaban parte de ésta Jurisdicción eran escogidos por el Gobierno, o que los actos del mismo (Gobierno) eran impugnables hasta determinado punto, entre otros. Si comparamos todo este desarrollo histórico con el que Nicaragua, ha pasado nos damos cuenta que han existido grandes similitudes, por ejemplo: Nicaragua sufre una gran guerra civil entre liberales y conservadores

a inicio del siglo XX, que lleva al poder a una dictadura la de los Somoza (padre e hijos), por un poco más de 40 años (1936 – 1979)

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Los Somoza aprueban en 1974 una Constitución Política que

establece un Tribunal Contencioso – Administrativo, así como muchas figuras propias de una Democracia y un Estado de Derecho (tal y como hizo Franco) que por su puesto en la práctica no tenían mayor aplicación.

El 19 de julio de 1979 el Frente Sandinista de Liberación Nacional

derroca a Anastasio Somoza, comienzan diez años que unos lo denominan Revolución, otros dictadura en manos de los sandinistas, quienes emiten una Constitución Política en 1987 con muchas restricciones para su reforma, la cual no tenía ningún precepto relacionado al contencioso – administrativo. Casi toda la década de los ochentas Nicaragua vivió una cruenta guerra civil.

En 1990 asume la presidencia Doña Violeta Barrios de Chamorro, el

país entra en un proceso de estructuración económica (ESAF) parecido al plan de estabilización español. Nicaragua da algunos pasos en pro de un desarrollo económico.

En 1995 se reforma la Constitución Política de 1987 y se aprueba la

creación de una Sala de lo contencioso - administrativo en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. En 1997 se presenta un proyecto de ley sobre la materia, que es aprobado hasta el año dos mil.

Entre 1996 y la actualidad han habido dos Gobiernos de corte liberal

y uno sandinista que han procurado establecer un verdadero control de la Administración Pública pero no como una política de Estado sino más bien para cumplir las condicionantes que incluía ese plan de estructuración económica, por lo que los pasos hacía ese fin han sido muy lentos.

Se impuso al país un nuevo proceso de estabilización económica que

ha implicado, la disminución del aparato estatal, fuertes medidas económicas, una gran disminución del gasto social, una fuerte producción legislativa y otra serie de condiciones que se han tenido que cumplir para poder acceder a la Iniciativa de países altamente endeudados (HIPC) por sus siglas en inglés, que en parte trajo consigo la condonación de casi el 80% de la deuda externa del país.

Es en este último período y más que todo por presiones de los países cooperantes y los organismos multilaterales como el Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional es que ha comenzado en Nicaragua el auge de la materia contencioso - administrativa que en los siguientes capítulos describiré con mayor detalle, así como los principales rasgos de este desarrollo histórico.

Creo que las semejanzas entre España y Nicaragua respecto a los aspectos descritos son muchas, vemos como diversos términos (guerra

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civil, dictadura, reconstrucción económica, planes de estabilización, contexto internacional, desarrollo jurídico) se repiten, aunque claro esta, en la actualidad las diferencias económicas, sociales, políticas y jurídicas entre ambos países son abismales. A Nicaragua le hace falta recorrer muchos pasos por un camino extremadamente largo hacía el desarrollo sostenible del país.

2. ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA SEGÚN LA LEY DE 1956157

La Jurisdicción Contencioso - Administrativa esta constituida por toda una estructura orgánica, es decir por órganos debidamente estructurados y distribuidos por todo el territorio español, bajo la dirección de un conjunto de personas denominadas Jueces y Magistrados y que conforman el llamado recurso humano, complementario de la funcionalidad de dicha jurisdicción. En otras palabras, se podrá apreciar que el sistema estructural contencioso – administrativo español se ha desarrollado de una forma descentralizada, tratando de constituir sus órganos judiciales cerca de los ciudadanos, es decir brindando facilidades de acceso a la jurisdicción y sobre todo bajo un sistema de doble instancia, que permite la revisión de la sentencia de primera instancia por un órgano judicial superior, independiente e imparcial de aquel. Como vemos un sistema orgánico totalmente distinto al que poseemos en Nicaragua actualmente, que como veremos más adelante, sólo posee un órgano judicial la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia para cubrir todo el país, por lo que es centralizado e incluso de única instancia o con recursos horizontales contra la sentencia de primera instancia. Así, según el arto. 7 de la LJCAE del 56, ésta se ejercía por los siguientes órganos: a) Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales.

157 Además de todos los libros que citare en este capítulo, sobre este tema se pueden consultar muchos más como por ejemplo: - Principios de Derecho Administrativo, tomo II, de José Luis Villar Palasi y José

Luis Villar Ezcurra, 1985, p. 276 y siguientes. - Derecho Administrativo (parte general), tomo I, de Ramón Parada Vázquez, 1992,

p. 654 y siguientes. - Curso de Derecho Administrativo, tomo II, de Don Eduardo García de Enterría y

Don Tomás Ramón Fernández, segunda y cuarta edición, 1982 y 1993, p. 492 y sig. para el primero y p. 556 y sig. para el segundo. Entre otros.....

El lector podrá apreciar que tratare de utilizar la principal bibliografía (texto, artículos de revistas, normas jurídicas) de la época, así como los textos que hoy hacen referencia al tema de esta tesis doctoral y al desarrollo de la estructura orgánica de la Ley de 1956, con el fin de tratar de ubicarlo en dicha época.

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b) Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. c) Sala de Revisión de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal

Supremo. Gráficamente la estructura orgánica del contencioso – administrativo español aprobada por la Ley de 1956 podría verse de la siguiente manera:

SALA DE REVISIÓN DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPREMO

Recurso de revisión

SALAS DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO

(Salas 3ra, 4ta y 5ta, compuestas cada una por un Presidente y diez Magistrados)

Recurso de apelación

SALAS DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DE LAS

AUDIENCIAS TERRITORIALES (Compuestas por un Presidente

y dos Magistrados) Es evidente el carácter jerárquico de esta estructura, con una doble instancia, primero la Salas inferiores de las Audiencias Territoriales, luego las Salas del Tribunal Supremo y finalmente la de revisión de las sentencias de dichas Salas del Tribunal Supremo por una Sala de Revisión constituida en el mismo Tribunal Supremo Español.

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Nos encontramos con nuevos conceptos como órganos y salas, que pretendo aclarar a continuación para deducir características más concretas sobre esta estructura, para luego entrar en la composición y competencias de cada uno de estos órganos. Dos son los elementos que destacan en la concreción de lo que es un órgano: El primero de índole subjetiva, constituido por su titular, que es en definitiva la persona o personas físicas en que aquél se encarna, mientras que el segundo es de naturaleza objetiva, instituido por el conjunto de atribuciones que le son propias, es decir su respectiva competencia, pero ambos elementos no pueden vivir de forma independiente sino que conviven uno con el otro, ya que son inseparables, por lo tanto el órgano es una institución que actúa a través de un titular en el ejercicio de las funciones que le son propias. Si adecuamos los dos elementos anteriores a lo que señalaba el arto. 1 de la LJCAE del 56, los podríamos definir como aquellas instituciones a las que corresponde conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la ley. Para Don Jesús González Pérez158, “órgano es una unidad de organización, que adquiere propia individualidad jurídica, en cuanto es círculo de competencias delimitado por la norma jurídica. Pero además el mismo autor define al órgano jurisdiccional como el órgano del Estado al que se confía la función jurisdiccional, es decir la función de satisfacer las pretensiones fundadas en éste caso en preceptos propios del Derecho Administrativo”. Otro aspecto que hay que destacar y definir es el de Sala, que según Eduardo Pallares159, es un órgano constituido por un conjunto de Magistrados que actúan como cuerpo colegiado, en los negocios de su competencia, para conocer de ellos y sentenciarlos. En la misma línea Manuel Osorio160, señala que es la denominación que en los tribunales

158 González Pérez, Jesús: Derecho Procesal Administrativo tomo II, 1966, p. 175-176 y 178. Sobre la noción de órgano, el Dr. González Pérez nos dice que: “Puede ser considerado desde dos puntos de vista: a) Desde un punto de vista abstracto, el órgano se nos presenta como un conjunto de

competencias y medios personales y materiales ordenados para realizar determinadas funciones. La noción de órgano trasciende de la limitada individualidad de la persona física en la que se concreta.

b) Desde un punto de vista concreto, el órgano se nos presenta como la persona física en la que se personifica aquel conjunto de atribuciones, competencias y funciones que constituyen la concepción abstracta. Es la persona física que actúa como titular de aquellas competencias.

De este modo surge la distinción sobre dos conceptos: órgano en sentido estricto (concepto abstracto) y titular del órgano (funcionario). 159 Pallares, Eduardo: Diccionario de Derecho Procesal Civil, 1960, p. 53. 160 Osorio, Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 1994, p. 885.

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colegiados se da a las varias secciones en que están divididos, conformados a su vez por un conjunto de Magistrados. De la coincidencia de ambos conceptos se pueden deducir varias características de los órganos que conformaban ésta jurisdicción: 1ra. Nos encontrábamos ante una jurisdicción pluriorgánica, es decir conformada por una serie de Salas en diversos niveles orgánicos de una sola estructura jurisdiccional. 2da. Las Salas son cuerpos colegiados, es decir que están conformadas por varios miembros, en este caso como nos daremos cuenta por varios Magistrados, lo que evidencia que hay diversos puntos de vista para conocer los casos o conflictos jurídicos, pero para resolverlos tendrá que haber un consenso total o una mayoría. 3ra. Producto de la característica anterior no estamos en presencia de órganos unipersonales o juzgados, conformados por una sola persona que en ese caso se denominaría Juez y no Magistrado. 4ta. Si estamos en presencia de órganos colegiados como son los Tribunales de Apelaciones en Nicaragua y no unipersonales como los Juzgados (hay locales y de distrito en Nicaragua), entonces como nos confirma Don Vicente Gimeno Sendra161 no habrá en esta Jurisdicción Contencioso – Administrativa la necesidad de constituir jurados en la resolución de los diversos conflictos que se presenten. 5ta. Si hay varias Salas en un mismo órgano se puede deducir que habrá competencias funcionales preestablecidas para cada una, lo cual no implica que no existan posibles conflictos o que hay medios ya estipulados en la ley para resolverlos. 6ta. Las Salas de lo contencioso – administrativo según la ley del 56, estaban distribuidas en dos niveles específicamente, en las Audiencias Territoriales, que al aplicarlo a la realidad nicaragüense de división político - administrativa sería a cada departamento territorial o a cada órgano colegiado judicial regional si se obedece a la división orgánica del Poder Judicial nicaragüense, es decir son equivalentes a cada Tribunal de Apelaciones de Nicaragua, y un segundo nivel que se desarrollaba en el Tribunal Supremo Español, lo que sería la Corte Suprema de Justicia en Nicaragua, por lo tanto existe una estructura de dos niveles o instancias. 7ma. Como consecuencia de la característica anterior, podemos definir a la Jurisdicción Contencioso- Administrativa española como una jurisdicción de doble instancia o como nos dice Gimeno Sendra162 como doble grado de jurisdicción, lo que evidencia la posibilidad de revisión de

161 Gimeno Sendra, op cit, p. 54-55. 162 Ibídem, p. 57.

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las sentencias o decisiones de las Salas inferiores por parte de las superiores. 8va. Todas estas características constituyen una estructura común, que al ser producto de una ley judicialista que como ya dije lo expresa y determina su propia exposición de motivos, estábamos frente a una estructura jurisdiccional que se desarrolla dentro del Poder Judicial, formando parte de su propia estructura general cumpliendo así con el principio de unidad jurisdiccional, pero que actúa al resolver los conflictos administrativos de su competencia de forma independiente y autónoma a los señalamientos del ente superior del Poder Judicial o de cualquier otra entidad o poder. Según Don Juan Antonio Bolea Faradada163, existen dos ejes principales característicos de ésta jurisdicción en los que el legislador ha basado la estructuración de ésta organización jurisdiccional, como son la eficiencia y la celeridad. La primera se trata de lograr en virtud de una especialización del personal que conforma ésta jurisdicción en la rama del ordenamiento jurídico que le es específico, en éste caso el Derecho Administrativo, mientras que la celeridad en la tramitación de los procesos administrativos, la ha querido lograr mediante la creación de Salas especiales en las Audiencias Territoriales, con la dedicación exclusiva de sus miembros al despacho de los mismos a nivel local y con la estructuración de un procedimiento modelo en su sencillez. 3. ENUMERACIÓN Y COMPOSICIÓN DE LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA SEGÚN LA LEY DE 1956 La ley del 56 confió la Jurisdicción Contencioso – Administrativa a dos tipos de órganos: los de la esfera central y los de la esfera local o territorial, siendo el órgano competente para la esfera central las Salas de lo contencioso – administrativo del Tribunal Supremo, mientras que para la local o territorial sería las Salas de las Audiencias Territoriales. Como dice Parada Vázquez164, la ley del 56 introdujo como novedad la regionalización de los Tribunales Contencioso – Administrativos antes sobre planta provincial, al haber creado las Salas de la materia en las Audiencias territoriales.

SALAS DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DE LAS AUDIENCIAS TERRITORIALES165

163 Bolea Faradada, op cit, p. 298. 164 Parada Vázquez: Derecho Administrativo (parte general), tomo I, 1992, pág. 659. 165 Serían sustituidos por las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia creados por el arto. 26 de la Ley Orgánica 6/ 1985, de 1 de julio, del Poder Judicial Español (LOPJE en adelante) Ver también, los artos. 70 al 79 de dicha ley. Así mismo, los artos. 6 y 10 de la Ley 29 / 1998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española (LRJCAE en adelante)

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Según Don Juan Antonio Bolea Faradada166, hasta la creación de la ésta ley en el año 1956, existían en España los Tribunales Provinciales167 de lo Contencioso- Administrativo adscritos a la respectiva Audiencia Territorial o Provincial según los casos, es decir aplicado a la realidad nicaragüense es como si existieran Tribunales de Apelaciones Provinciales por así llamarlos en cada Departamento dentro de cada región de Nicaragua. Con la promulgación de la ley de 1956, se sustituyen esos Tribunales Provinciales por Salas de lo Contencioso- Administrativo en las Audiencias Territoriales lo que constituyo una innovación168, debido principalmente a la heterogénea procedencia de los miembros de dichos Tribunales Provinciales y de forma secundaria por la poca atención que se le prestaba a los recursos contencioso - administrativos, por la falta de dedicación exclusiva de sus integrantes a la resolución de los mismos, ya que al mismo tiempo formaban parte de las salas de lo civil o de lo penal169, o porque ejercían otra profesión.

166 Ibídem, p. 298-299. 167 Los Tribunales Provinciales se constituyeron en las Audiencias Territoriales con su Presidente y dos Magistrados de la Sala de lo Civil y de las Audiencias Provinciales, completándose en ambos casos con otros dos vocales que anualmente designaba el Presidente de la Audiencia mediante sorteo público. Conocían: a) En única instancia, de las demandas que se formulaban contra resoluciones

dictadas por autoridades y organismos municipales y provinciales, incluso tribunales económico – administrativos y en las que además de concurrir los requisitos indispensables para ser reclamables en vía contenciosa, se diera alguna de estas tres circunstancias:

- Que la cuantía del asunto que las haya motivado no excediera de 80 000 pesetas. - Que se refiriesen a cuestiones de personal, salvo aquellas a que se contraía el apartado b) siguiente. - Que hayan sido adoptadas por la Delegación de Hacienda sobre aprobación o modificación de las ordenanzas de exacciones. b) En primera instancia de las demandas que se impugnaran acuerdos pronunciados

por las Autoridades a que se hace referencia en el apartado anterior y que siendo de los enunciados en sus dos primeras circunstancias afectasen a asuntos cuya cuantía sobrepasara las 80 000 pesetas o que versaren sobre la separación de funcionarios o de empleados públicos inamovibles.

Consultar Antonio Royo Villanova, Elementos de Derecho Administrativo, tomo II, 1955, p. 915. Por su parte, González Pérez (Derecho Procesal Administrativo, Tomo II, 1966, p. 184 y en Comentarios a la ley de la jurisdicción contencioso – administrativa, 1978, p. 286) nos decía que estos Tribunales Provinciales fueron objeto de muchas censuras, por su composición, porque si tales órganos hubieran estado integrados por personal dedicado exclusivamente a la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en la mayoría de los casos sería inútil un órgano provincial por los pocos asuntos que se tramitarían ante los mismos. Es decir existía una conexión estrecha entre el problema de la composición y el del mantenimiento de los Tribunales provinciales. 168 González Pérez hacía referencia a un Auto del 24 de diciembre de 1962 el cual estipulaba que: “Suprimido un Tribunal provincial no sólo carecía de competencia sino de jurisdicción para seguir entendiendo de los asuntos contencioso – administrativos” Comentarios a la ley... op. cit, p. 286. 169 El hecho de que los Magistrados formen parte de dos o más Salas además de la contencioso – administrativa atentaba contra la especialización de dichos funcionarios y contra la calidad de las resoluciones judiciales y la jurisprudencia en general. Este

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La misma exposición de motivos de la LJCAE del 56170 nos decía que: “La ley introduce una innovación importante, ya que suprime los actuales Tribunales Provinciales y lleva su jurisdicción a Salas especiales de lo Contencioso- Administrativo que se crean en las Audiencias Territoriales, con lo que se logrará la tan deseada celeridad en la tramitación de los procesos, al dedicarse sus miembros, de modo exclusivo171, al despacho de los mismos”. Al respecto el arto. 9, inc. 1 de la ley del 56 decía que: “En cada Audiencia Territorial se constituirá una Sala de lo Contencioso- Administrativo, con la misma competencia territorial y su sede”172. Sin embargo, como nos relata Don Juan Antonio Bolea Faradada173, la transición de un sistema a otro no se produjo de forma automática e inmediata, ya que según la disposición transitoria primera de la ley del 56, sería hasta dentro de cinco años de entrada en vigor de la misma que el Gobierno establecería dichas Salas, después de la supresión de los Tribunales Provinciales. En cumplimiento del mandato legal de dicha disposición transitoria primera de la ley del 56174, es hasta el año 1960 en el cual el Gobierno Español por Decreto del 7 de septiembre de dicho año, inicia parcialmente la supresión de los Tribunales Provinciales e inicia la

hecho se repite en la realidad nicaragüense debido a que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, como veremos más adelante en esta tesis, pueden integrar hasta dos Salas (arto. 31 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua), con las consecuencias ya mencionadas. Como vemos otra similitud entre el sistema español en una época histórica y la nicaragüense en la actualidad, lo que nos demuestra lo atrasado que esta el sistema de justicia nicaragüense en cuanto a su organización. 170 González Pérez, Jesús: Jurisdicción Contencioso- Administrativa, 1957, p. 18- 19. 171 Más adelante veremos como la falta de exclusividad de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua podría traer graves consecuencias para el desarrollo de la futura Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense, entre las que sobresalen: retardación de justicia, lentitud, sobrecarga laboral, poca calidad de la jurisprudencia en general, entre otras, todo en el capítulo II, III y IV de esta tesis doctoral. 172 González Pérez nos decía que la propia Ley de lo contencioso – administrativo de 1956, permitía en su arto. 9 párrafo 2, la posibilidad de crear en cada Audiencia Territorial más de una Sala cuando el número de asuntos procedentes de una determinada provincia los requiriese, pero el mismo autor advertía que si no se realizaba bajo una justificación estadística y se producía un abuso respecto a este artículo se estaría regresando al sistema de los Tribunales Provinciales. Ver: Derecho Procesal Administrativo, op cit, pág. 185 – 186. Vemos como la justificación estadística es básica para el nacimiento de un nuevo órgano o para una reforma estructural, algo por cierto, casi totalmente desconocido en Nicaragua, porque nunca se realiza para acompañar un proyecto de ley que implique reformas de este tipo, lo que lógicamente tampoco ocurrió al aprobarse la ley de la Jurisdicción contencioso – administrativa nicaragüense del año 2000, porque su proyecto de ley no venía acompañado ni de un estudio estadístico ni mucho menos presupuestario previo, con la finalidad de decidir la mejor forma de organizar dicha jurisdicción en Nicaragua, desde todo punto de vista orgánico, humano, entre otros. 173 Bolea Faradada, op cit, p. 299. 174 Bolea Faradada, op cit, p. 300-301.

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creación de las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales y luego regula su fecha de funcionamiento por Orden del Ministerio de Justicia del 24 de enero de 1961. Posteriormente se da una segunda fase de creación de dichas Salas en las Audiencias Territoriales por Decreto del Gobierno del 5 de julio de 1962, cuya fecha de actuación se regula por la Orden Ministerial del 18 de Octubre de 1962. Hay que notar la exactitud de creación de todas las Salas tal y como lo mandaba la ley de lo contencioso – administrativo del 56. Como ejemplo, el arto. 1 del primer Decreto que he mencionado estableció dos Salas de lo Contencioso- Administrativo en la Audiencia Territorial de Madrid175, formadas la primera por un Presidente y cuatro Magistrados, y la segunda por un Presidente y dos Magistrados, otra en Barcelona, compuesta de un Presidente y cuatro Magistrados, etc.., mientras que el arto. 1 de la primera Orden Ministerial que señalé ordenaba que dichas Salas quedaran constituidas y comenzarían a funcionar hasta el 20 de febrero de 1961. En cuanto a su composición las Salas de lo Contencioso - Administrativo de las Audiencias Territoriales se compondrían según el arto. 12 de la Ley de lo contencioso – administrativo de 1956, por un Presidente y dos Magistrados. En esta materia la ley del 56 ofreció según nos dice J. Bolea Faradada176 otra innovación importante ya que redujo el número de miembros de las nuevas Salas a sólo 3 Magistrados177 incluyendo su Presidente, frente a los cinco Magistrados que constituían los Tribunales Provinciales, lo cual representaba un número de personas muy exagerado para la resolución de los casos propios de la materia. La reducción trajo ventajas económicas en cuanto al presupuesto y se podría afirmar que con la nueva fórmula se lograría más rápido una unidad de criterio en las decisiones, lo que posibilitaba su labor conjunta, armónica y eficiente. Este aspecto nos transmite un claro mensaje aplicable a nuestra futura realidad estructural de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Nicaragüense, que sus órganos deberían estar compuestos por pocos miembros y por el ejemplo del derecho comparado español podrían ser

175 Con posterioridad se aumentó a tres el número de Salas de la Audiencias de Madrid y a dos el número de Salas de Audiencias de Barcelona, integrándose todas ellas por residente y cuatro Magistrados. Y así figuran en las planillas revisadas por Decreto 1311 / 1973, de 7 de junio. Asimismo tenían la misma composición las Salas de las Audiencias de: La Coruña, Sevilla y Valencia. Ver: González Pérez, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, 1978, p. 290. 176 Ibídem, p. 307. 177 Este es el número exacto de Magistrados que en Nicaragua aprobó la Ley No. 350 en su arto. 19 para integrar las Salas de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales de Apelaciones (hoy declaradas inconstitucionales) en el capítulo siguiente (II) comentare más al respecto.

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suficientes tres miembros por órgano, lo que permitiría un mayor aprovechamiento del presupuesto dirigiéndolo a otras áreas de la misma jurisdicción, acompañado de un ahorro económico producto de los bajos costos de los recursos humanos. Al haber en Nicaragua una única Sala de lo contencioso – administrativo en la Corte Suprema de Justicia se deberían de aplicar estos principios a su reestructuración en dos secciones, la cual tratare de desarrollar más adelante (capítulo IV de esta tesis doctoral). Pero la LJCAE del 56 también previo cualquier posible imprevisto, ante la posibilidad de que una creciente cantidad de casos que exigiese un mayor número de funcionarios, por lo que se estableció en la disposición adicional tercera de la ley178 que: “si el servicio lo requiriese, el Gobierno podría ampliar con dos plazas más la plantilla de Magistrados de las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales”179. Es por esto que vemos como según el arto. 1 del Decreto del 7 de septiembre de 1960, se crearon dos Salas en la Audiencia Territorial de Madrid, formadas como lo mencione en el ejemplo anterior, la primera por un Presidente y cuatro Magistrados y la segunda por un Presidente y dos Magistrados. Posteriormente, se aumento a tres el número de Salas de la Audiencia de Madrid y a dos el número de Salas de la Audiencia de Barcelona, integrándose todas ellas por un presidente y cuatro magistrados. Así figuraban en las plantillas revisadas por D. 1311 / 1973, de 7 de junio. También, dicha composición las tenían las Salas de La Coruña, Sevilla y Valencia. Los Magistrados que las integraban estarían adscritos permanentemente a aquellas Salas según el arto. 21 de la ley del 56. Es evidente que los vocales que constituían estas Salas y eran elegidos por sorteo fueron sustituidos por Magistrados procedentes del sistema de oposición.

SALAS DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO

El arto. 13 de la ley del 56 señalaba que “en el Tribunal Supremo existirían las Salas de lo Contencioso- Administrativo que determinen las disposiciones orgánicas del mismo y las dictadas en ejecución de la presente Ley”. Hasta la fecha de la promulgación de la ley del 56, ya existían como lo señala Bolea Faradada180, en el Tribunal Supremo la Sala 3ra, de lo Contencioso - Administrativo, creada por la Ley del 5 de abril de 1904 y

178 González Pérez, Jesús: Jurisdicción Contencioso- Administrativa, 1957, p. 115. 179 Recomiendo desde ya introducir en la futura ley de lo contencioso – administrativo nicaragüense una disposición de este tipo que permita variar el número de Magistrados en los órganos judiciales teniendo en cuenta el número de casos que se presenten y la densidad poblacional de la región de la que los mismos provengan. 180 Bolea Faradada, op. cit, p. 306.

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la Sala 4ta dedicada a la misma materia creada por la Ley del 18 de marzo de 1944181. Así que la única Sala que se creó en cumplimiento del arto. 13 de la LJCAE del 56, fue la Sala 5ta del Tribunal Supremo de lo Contencioso- Administrativo, pasando a denominarse Sala 6ta la antigua Sala de lo Social que ostentaba el número 5, todo a través del Decreto del Gobierno del 14 de Junio de 1957182. Por lo tanto, en el Tribunal Supremo Español existirían tres Salas de lo Contencioso - Administrativo la Sala 3ra, la Sala 4ta y la Sala 5ta183. En cuanto a su composición el arto. 16, inc. 1 de la ley del 56, decía que “cada Sala estará integrada por un Presidente y el número de Magistrados que fijen las disposiciones orgánicas del Tribunal Supremo”. Al respecto Bolea Faradada184, nos decía que las Salas 3ra y 4ta, estaban integradas por un Presidente y siete Magistrados, pero gracias al Decreto- Ley del 22 de abril de 1955 se aumentó el número de cada una de ellas a once Magistrados (un presidente y diez Magistrados). Por su parte y respecto a la Sala 5ta, de posterior creación a los dos anteriores, el arto. 2 del Decreto del 14 de Junio de 1957185 la integró con también con un Presidente y diez Magistrados.

181 Don Jesús González Pérez nos dice que en virtud de lo dispuesto en la Ley de 5 de abril de 1904, por Real Decreto de 8 de mayo de 1904 – arto. adicional 1 – se creó la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo. Por RD de 27 de septiembre de 1920 se creó una segunda Sala de lo contencioso – administrativo. Un RD de 30 de junio de 1924 suprimió dicha segunda sala (cuarta del Tribunal Supremo) pero el D de 6 de mayo de 1931 (elevado a ley por la de 18 de agosto de 1931) restableció la referida sala cuarta. Suprimida la Jurisdicción contencioso – administrativa por la ley de 27 de agosto de 1938 se reorganizó el Tribunal supremo, estimando que la Sala 3ra debía limitarse a conocer de los recursos contra las decisiones de los Tribunales provinciales, competencia que fue ampliada por D de 2 de marzo de 1939. Al restablecerse la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en España por la Ley de 18 de marzo de 1944 su arto. 8 dispuso: Se crea en el Tribunal Supremo una nueva Sala de lo Contencioso – Administrativo con la denominación de Sala cuarta de dicho Tribunal, que compartirá con la tercera, ya existente en el mismo, el conocimiento y resolución de los asuntos atribuidos a la competencia de aquella jurisdicción por el artículo primero adicional de la ley de 5 de abril de 1904. Y al redactarse el texto refundido de 1952, se recogió aquella disposición, y en el arto. 11, a, se enumeraban entre los órganos de esta jurisdicción las salas tercera y cuarta de lo contencioso – administrativo del Tribunal Supremo español” Comentarios a la ley...... op. cit, p. 284. 182 Bolea Faradada, op. cit, p. 306. 183 Como veremos más adelante el arto. 55 de la Ley orgánica del Poder Judicial español redujo estas tres Salas a una única Sala (la tercera) Ver: Los artos. 53 al 58 de dicha ley y el arto. 28 de la Ley 38 / 1988, de 28 de Diciembre, de Demarcación y planta judicial (LDPJ en adelante) 184 Ibídem, pág. 311. Sobre el Decreto – ley de 22 de abril de 1955 (BOE de 22 de marzo), se puede consultar el pie de página # 1722 del libro Derecho Administrativo, de Antonio Royo Villanova, op cit, 1955, p. 914. 185 Ibídem, pág. 311.

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Esta composición se mantuvo en las distintas revisiones de las plantillas: D de 22 de abril de 1971 y en el D de 7 de junio de 1973186. Otro aspecto importante de su composición ya estaba establecido por Decreto - Ley del 22 de abril de 1955, que disponía la división de cada Sala en secciones, al menos dos por cada Sala187. Este mismo sistema seguía la LJCAE del 56 que en su arto. 16, inc. 2 sostenía que “Las Salas actuarán dividas en secciones, presididas por el Presidente de la Sala o por el Magistrado más antiguo de los que integran la sección. Mientras que el inc. 3 del mismo artículo sostenía una composición más específica de cada Sección para cada caso concreto. Por ejemplo, dicho artículo señalaba que: Las secciones estaban integradas por el Presidente y Magistrados siguientes: a) Dos para conocer y decidir los recursos interpuestos: primero en

materia de personal, y segundo, en relación de los actos de los órganos de la Administración del Estado que no hubiesen sido dictados por los Ministros de los respectivos Departamentos Ministeriales, el Tribunal Económico - Administrativo Central o el Tribunal Superior de Contrabando y Defraudación.

b) Cuatro en los demás casos”. Las demás composiciones específicas de las Secciones para cada caso se pueden observar en el mismo arto. 16, inc. 4 y 5 de la ley de 1956.

SALA DE REVISION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO188

La ley de la materia del 56, le dedicaba sólo dos artículos el 17 y el 18 a esta Sala. Así, el arto. 17 nos decía que: “Esta Sala conocerá de los recursos de revisión que se formulen contra las sentencias firmes de cualquiera de las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo”. 186 En la actualidad la Sala tercera del Tribunal Supremos Español esta dividida en ocho secciones y compuesta por una treintena de Magistrados (Ver el anexo II de la LDPJ) Rebollo, Luís Martín: Leyes Administrativas, 16 va edición, p. 1283. Ver los artos. 6, 12 y 15 de la LRJCAE. Sí mismo, se puede consultar al menos para el año 2010, el Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 11 de enero del 2010, hecho público por Acuerdo de la Comisión permanente del CGPJE de 16 de febrero del 2010. 187 Ese sistema de organización del contencioso – administrativo español de dividir sus salas en secciones podría seguirse en la actualidad para dividir la única Sala de lo Contencioso – Administrativo que se ubica en la Corte Suprema de Justicia, trataremos de desarrollar esa noción en el capítulo IV de esta tesis doctoral. 188 El arto. 61.1.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial español estipulo que: Una Sala formada por el Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de Sala y el Magistrado más antiguo de cada una de ellas conocerá: “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de dicho Tribunal”

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Mientras, que el arto. 18 señalaba que: “Estará conformada por el Presidente del Tribunal Supremo, más los Presidentes de las diversas Salas de lo Contencioso - Administrativo de dicho Tribunal y el Magistrado de mayor antigüedad de cada una de ellas, es decir de las Salas 3ra, 4ta y 5ta”. Con estos dos artículos nos damos cuenta que se creó un órgano revisor de las sentencias de las Salas de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo Español, pero dentro del mismo Tribunal, conformada de una forma peculiar que aplicada a manera de ejemplo ilustrativo a la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, dicha Sala de Revisión estaría integrada por el Presidente de dicha Corte, el Presidente de la Sala de lo Contencioso- Administrativo que instituyó el arto. 163 de la reformas constitucionales de 1995189, más el Magistrado de mayor antigüedad de dicha Sala, pudiendo revisar las decisiones de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de esa Corte en general. La diferencia radica que en el Tribunal Español existían tres y no sólo una Sala dedicada a la materia contencioso - administrativa como presenta la Corte Suprema de Justicia nicaragüense, las cuales respondían a la gran dimensión de casos contencioso - administrativos o a las diferencias en las densidades poblacionales que lógicamente hay entre España y Nicaragua. 4. COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA A pesar de que la competencia se nos presenta a diferencia de la jurisdicción según el Jurista Jaime Guasp190, como un problema puro y exclusivamente procesal, será necesario abordarlo de forma muy general y doctrinal para explicar las atribuciones específicas de los órganos jurisdiccionales que es lo que verdaderamente pretendo. Cuando se nos presenta dentro de una misma jurisdicción tantos órganos jurisdiccionales, el reparto de las atribuciones que le son propios, es decir de los casos, negocios, litigios y conflictos en general que conocerán y resolverán no se realiza de forma arbitraria o desordenada, sino obedeciendo a unos criterios distributivos y armónicos que las mismas leyes establecen. Aparece así el concepto de competencia que es según Don Juan Antonio Bolea Faradada191, la asignación a un cierto órgano jurisdiccional de determinadas pretensiones con preferencia a los demás órganos de la jurisdicción y, por extensión la regla o conjunto de reglas que deciden sobre dicha asignación, así como también el conjunto de asuntos o procesos en los

189 Ley No. 192, Ley de reforma parcial a la Constitución Política de Nicaragua, publicada en la Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua No. 124, del 4 de Julio de 1995. 190 Citado por Bolea Faradada, op cit, p. 313. 191 Bolea Faradada, op cit, p. 313.

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que un concreto Tribunal puede ejercer, conforme a la ley, su jurisdicción. Para otros autores como González Pérez192, “la competencia de un órgano público es la esfera de atribuciones encomendadas al mismo por el ordenamiento jurídico, el conjunto de facultades y funciones que el mismo puede ejercer”. Para Chiovenda193 la competencia es “el conjunto de causas en que, con arreglo a la ley, puede un Juez ejercer su Jurisdicción, y la facultad de ejercerla dentro de los límites en que le está atribuida”. Al respecto Don Eduardo Couture194, nos dice que: “la competencia es una medida de jurisdicción. Todos los Jueces tienen Jurisdicción, pero no todos tienen competencia para conocer de un determinado asunto. Un juez competente es, al mismo tiempo, juez con jurisdicción, pero un juez incompetente es un juez con jurisdicción y sin competencia. La competencia es el fragmento de jurisdicción atribuido a un juez”. En cuanto a la naturaleza jurídica de la competencia aplicada a la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, González Pérez195 nos dice que la competencia es un requisito procesal, es decir uno de los requisitos que deben concurrir para que el órgano jurisdiccional pueda examinar la pretensión en cuanto al fondo. Además, señala que se mueve en un plano análogo, pero complementario al de la jurisdicción, ya que la jurisdicción es el primer presupuesto procesal relativo al órgano del Estado en el proceso, la competencia es el segundo presupuesto y la aptitud del órgano jurisdiccional frente a las partes como por ejemplo, la ausencia de una causa de abstención o de recusación es el tercero. En su tratamiento jurídico el arto. 8, inc. 2 de la LJCAE del 56, señalaba que la competencia de las Salas de lo Contencioso - Administrativo no sería prorrogable196, y podría ser apreciada por las mismas incluso de 192 Ibídem, p. 189. 193 Ortiz Urbina, Roberto: Derecho Procesal Civil, tomo I, 1998, p. 22. El autor de este libro es nicaragüense. 194 Couture, Eduardo: Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 1958, p. 29. 195 González Pérez, op cit, p. 190.

196 El actual arto. 7 de la LRJCAE de 1998 nos dice que:

1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que fueren competentes para conocer de un asunto lo serán también para todas sus incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dictaren en los términos señalados en el artículo 103.1.

2. La competencia de los Juzgados y Salas de lo Contencioso-Administrativo no será prorrogable y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.

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oficio, por lo que los órganos jurisdiccionales no debían tomar una actitud pasiva cuando ante ellos se pretendiesen tramitar procesos cuyo conocimiento les sea ajeno. Cuando se declare la incompetencia de cualquiera de las Salas con anterioridad a la sentencia, se remitirían las actuaciones a la que fuera competente, para que siguiese con el curso de los autos, (art. 8, inc. 3 de la LJCAE del 56), mientras que si la incompetencia se señalaba en el momento mismo que se dictaba sentencia, en ella se declararía la inadmisibilidad del recurso contencioso - administrativo, (arto. 82, inc. a, de la LJCAE del 56) Un aspecto fundamental en cuanto a la competencia en lo contencioso - administrativo español era el señalado en el arto. 8 inc 2 de la LJCAE del 56, que sostenía que la competencia no sería prorrogable. Aquí dicha ley mantuvo un criterio acertado ya que no puede olvidarse que en todo proceso contencioso - administrativo es parte, necesariamente la Administración Pública y sus órganos, de los que emana el acto revisable, los cuales están estructurados de forma tal que su competencia queda territorialmente delimitada, sin posibilidad de vulnerar las normas que la determinan, con lo que si se aceptase la sumisión ante los órganos jurisdiccionales, se produciría una disociación cuyas consecuencias serían perjudiciales para el eficaz y rápido control de la actuación administrativa. Lo anterior quiere decir que dentro de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa española no cabe la sumisión como primera regla que determina la competencia de sus órganos, la cual permite a cada ciudadano tener el derecho de escoger el Tribunal o Sala en este caso para solucionar sus conflictos. El Tribunal Supremo Español en la Sentencia de su Sala 3ra, del 28 de junio de 1960197, nos decía que no

3. La declaración de incompetencia adoptará la forma de auto y deberá efectuarse antes de la sentencia, remitiéndose las actuaciones al órgano de la Jurisdicción que se estime competente para que ante él siga el curso del proceso. Si la competencia pudiera corresponder a un Tribunal superior en grado, se acompañará una exposición razonada, estándose a lo que resuelva éste.

Bajo la vigencia de un precepto similar a este (el art. 8.3 de la LJCAE de 1956) la STC 78 / 1991, de 15 de abril, señalo que el art. 24.1 de la Constitución española impone una interpretación de los requisitos procesales que vayan en el sentido más favorable a la efectividad de un pronunciamiento sobre el fondo, lo que posibilita la utilización de la previsión de este apartado en varios supuestos. Ver: Luis Martín Rebollo, leyes administrativas, 2010, p. 1276.

Sánchez Morón nos dice que la competencia de cada órgano es improrrogable. Pero si el órgano ante el que se interpuso el recurso se declara incompetente, debe remitir las actuaciones al que estime competente, en todo caso antes de dictar sentencia. Este otro órgano competente no puede considerar en tal caso que el recurso se interpuso extemporáneamente, aunque el error en la elección del órgano judicial fuera imputable al propio recurrente. (SSTC 44, 147 y 323/ 2005, 63 / 2006) Ver: Derecho Administrativo, 2009, p. 853 – 854.

197 Bolea Faradada, op cit, p. 316.

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se acepta la sumisión debido a que la competencia es de orden público y no puede alterarse por la voluntad de los interesados. COMPETENCIA DE LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DE LAS AUDIENCIAS TERRITORIALES198 Para definir la competencia de estos órganos se recurre al llamado criterio objetivo que según González Pérez199 se basa en la naturaleza de la pretensión, siendo uno de los medios idóneos para conocer la competencia de cualquiera de los órganos con preferencia a sus superiores e inferiores. Según este criterio objetivo los órganos jurisdiccionales en general, en un primer momento genéricamente y en base al arto. 1 de la LJCAE del 56, conocen de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y con las disposiciones de carácter inferior a la ley. Pero de forma específica y en un segundo momento la misma LJCAE del 56 fijaba como regla determinante de la competencia objetiva de los órganos jurisdiccionales al ámbito territorial de los órganos de la Administración Pública, cuyos actos hubiesen de ser por ellos revisados. Así el arto. 10 de la LJCAE del 56 nos decía que: “Las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales conocerán en única o primera instancia, de los recursos que se formulen en relación con los actos no susceptibles de recurso administrativo ordinario, de los órganos de la Administración Pública, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, y de las cuestiones que susciten los Gobernadores y los Presidentes de las Corporaciones Locales al decretar la suspensión de acuerdos adoptados por éstas”. En esta normativa se señalaba claramente que las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales sólo conocerían de los casos que no se extendiesen a todo el territorio nacional español, es decir sólo conocerían de los litigios o casos locales. Un segundo criterio que se sigue para determinar la competencia es el denominado criterio territorial que determina las atribuciones específicas de cada uno de los órganos que se encuentren en un mismo nivel, plano o rango, es decir que no hay ni superiores ni inferiores, éste criterio estaba dirigido de forma más directa a las Salas de lo Contencioso - Administrativo de las Audiencias Territoriales, que se expresaba en el art. 11 de la LJCAE de 1956, el cual nos decía que: “La Sala competente en el conocimiento de un recurso contencioso- administrativo será la de

198 Ver las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ en adelante) en los artos. 74 de la Ley orgánica del Poder Judicial español y 10 de la LRJCAE de 1998. 199 González Pérez, Jesús: Derecho Procesal Administrativo, 1992, p. 192.

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la Audiencia Territorial en cuya circunscripción se realizare el acto por razón del cual se formule”. Esta disposición a primera vista pareciera ser muy directa y simple pero según González Pérez200, al interpretarla nos encontramos con la expresión o término se realizare que podría entenderse como ejecute o ejecutarse, lo cual no sería válido porque tal interpretación conduciría a la conclusión de que únicamente serían impugnables los actos ya ejecutados, pero en la realidad jurídica española se afirma que la eficacia de un acto no depende de su ejecución, además no se puede interpretar como dictare ya que entonces la normativa del arto. 11 de la LJCAE del 56 se estaría refiriendo sólo a los actos administrativos escritos y no a los orales o a los presuntos que también son recurribles como ocurre con el silencio administrativo. Para completar el arto. 11 de la LJCAE, se preciso cual es la circunscripción territorial de cada Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales, conjugando al mismo tiempo diversas normativas de la época como el arto. 1 de la Ley adicional de la LOPJE del 14 de octubre de 1882, el arto. 41 de la misma LOPJE, y los artos. 2 del Decreto del 7 de septiembre de 1960, el arto. 2 del Decreto de 5 de julio de 1962, y el arto. 1 de la Ley del 8 de julio de 1963201, estos últimos creadores de las Salas de lo Contencioso - Administrativo de las Audiencias Territoriales, así por ejemplo, para citar dos Salas concretas: a) Las Salas de la Audiencia Territorial de Madrid cubrían o tenían

competencia para conocer de los litigios que se desarrollaran en las circunscripciones territoriales de las Provincias de Madrid, Ávila, Guadalajara, Segovia, y Toledo.

b) La Sala de la Audiencia Territorial de Barcelona cubrían las

Provincias de Barcelona, Tarragona, Lérida y Gerona. Aplicado a la realidad territorial de Nicaragua es como si se creara una Sala Territorial de lo Contencioso- Administrativo en el Tribunal de Apelaciones de cada circunscripción territorial, por poner un ejemplo hipotético, para cubrir la circunscripción oriental (que abarca los Departamentos de Masaya y Carazo) se tendría que constituir una Sala en el Tribunal de Apelaciones de Masaya, habría que normar su circunscripción territorial por ley o decreto, estipulando la competencia territorial que dicha Sala poseería para conocer de los litigios contencioso - administrativos y así evitar conflictos o cuestiones de competencia, ya que ésta ya estaría delimitada y debidamente señalada, originándose un verdadero orden distributivo de las causas.

200 Ibídem, p. 198. 201 Bolea Faradada, op cit, p. 322.

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De forma específica siguiendo la línea del ejemplo anterior, si un ciudadano en Nicaragua que habita en San Marcos (Municipio de Carazo que como vimos pertenece a la circunscripción judicial oriental del país que cubriría la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal de Apelaciones de Masaya en el caso hipotético que he planteado), viera afectados de forma particular sus derechos o intereses por un supuesto acto administrativo de la Alcaldía y luego de agotar la vía administrativa no encuentra satisfecha sus pretensiones, tendría todo el derecho de recurrir (según lo que estipula la normativa de la Ley de lo Contencioso- Administrativo No. 350), ante el órgano Jurisdiccional Contencioso- Administrativo correspondiente, que la propia ley le señalaría por su circunscripción territorial, en éste caso sería la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal de Apelaciones de Masaya, por lo que no tendría porque recurrir ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Managua (capital de Nicaragua). Ahora con la sentencia de inconstitucionalidad a la ley no. 350 ese ciudadano de San Marcos sólo podrá interponer la demanda contencioso – administrativa en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua por lo que el simple ciudadano del Municipio de San Marcos, tendrá que buscar representación legal en Managua, la capital del país, además de tener que viajar a dicha capital para consultar su caso si es que desea litigar de forma personal, debido a que la realidad de nuestro sistema de notificaciones y la lentitud general del sistema judicial nicaragüense y la baja calidad de los defensores de oficio obligan a esto, si es que no se posee suficiente dinero para costear una representación legal, lo que incrementa significativamente los gastos que el ciudadano que no habita en Managua, tendrá que afrontar, todo por la lejanía de la justicia administrativa nicaragüense respecto a la ciudadanía, que ha producido esta sentencia (que ya analizaremos en el capítulo III de esta tesis doctoral) al constituir la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo nicaragüense bajo un sistema de única instancia. En vista de este ejemplo y de los inconvenientes que para el ciudadano representaría tener tan lejos los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense de su domicilio, una delimitación de éste tipo en base al criterio territorial podría ser viable y eficiente en nuestro futuro ordenamiento orgánico de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de Nicaragua, pero siempre aplicada a la realidad jurídico - orgánica que la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua202 establece en su arto. 38.

202 Ver la Ley 260, Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, publicada en la Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua No. 137, del jueves 23 de julio de 1998, para seguir la distribución territorial del ejemplo hipotético que expongo, con la ubicación o distribución de los Tribunales de Apelaciones en nuestro país según su correspondiente circunscripción territorial- judicial. El artículo 38 establece: La ubicación de los Tribunales de Apelaciones.

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Ahora sí aplicamos el criterio objetivo a nuestro caso hipotético, veríamos que el mismo se confirma ya que el caso como lo señalé es inminentemente local, por haber sido dictado por la Alcaldía de San Marcos y porque afecta sólo al recurrente, pero si por ejemplo, afectara a la ciudadanía en general (por ejemplo, la Alcaldía impone un impuesto de peaje o de paso para todos los ciudadanos que quieren cruzar la Ciudad de San marcos), la hipotética Sala de lo Contencioso- Administrativo de Masaya no podría conocer el caso debido a que la competente tendría que ser un órgano de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa con cobertura o competencia nacional, en éste caso es deducible que sería la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia Nicaragua. COMPETENCIA DE LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO ESPAÑOL203 A diferencia de lo que ocurre con las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales, la definición de la competencia de las Salas del mismo carácter del Tribunal Supremo Español sólo tiene relevancia desde el punto de vista objetivo, ya que territorialmente, tanto la Sala 3ra, como la 4ta, y la 5ta Sala extendían su jurisdicción a todo el territorio nacional español. Desde el punto de vista objetivo se seguía dos criterios como nos decía Bolea Faradada204, el primero de competencia genérica y el de competencia específica.

- Competencia genérica: Se expresaba en el arto. 14 de la LJCAE de 1956, “Las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo conocerán: a) En única instancia, de los recursos contencioso- administrativo que

se formulen en relación con los actos de los órganos de la Se establece un Tribunal de Apelaciones para cada circunscripción judicial del país y que serán las siguientes: Circunscripción Las Segovias, que comprende los Departamentos de Nueva Segovia, Madriz y Estelí. Circunscripción Norte, que comprende los Departamentos de Matagalpa y Jinotega. Circunscripción Occidental, que comprende los Departamentos de Chinandega y León. Circunscripción Managua, que comprende el Departamento de Managua. Circunscripción Sur, que comprende los Departamentos de Granada y Rivas. Circunscripción Oriental, que comprende los Departamentos de Masaya y Carazo. Circunscripción Central, que comprende los Departamentos de Boaco, Chontales y Río San Juan. Circunscripción Atlántico Norte, que comprende dicha Región Autónoma; y; Circunscripción Atlántico Sur, que comprende dicha Región Autónoma. 203 Ver sus competencias actuales en los artos. 58 de la LOPJE y 12 de la LRJCAE de 1998. 204 Ibídem, p. 323-329.

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Administración Pública, cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional.

b) En segunda instancia, de los recursos que se deduzcan en relación

con las decisiones susceptibles de apelación pronunciadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales, y

c) De los recursos de revisión contra las sentencias firmes de las Salas

de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales”. El primer aspecto confirma toda la extensión territorial que abarcaban las Salas del Tribunal Supremo Español, ya que conocía en primera instancia de todos los actos administrativos con ese carácter territorial general, que no podían ser recurridos ante otro órgano de carácter inferior a las tres Salas del Tribunal Supremo (en este caso las Salas de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial) Es necesario mencionar que ante una extensa producción de actos administrativos cuya afectación fuera nacional, esta delimitación podría causar una acumulación de litigios muy grande en las salas del Tribunal Supremo, que como veremos más adelante es una de las causas que originan la LRJCAE del año 1998 en España, que también analizaré. El segundo y el tercer aspecto cumplían con el principio de jerarquía orgánica y acceso a los recursos, ya que permitían la revisión de las resoluciones de las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales como órganos inferiores de toda la Jurisdicción en general, por parte de los superiores inmediatos que eran las Salas de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo, a través de los recursos de apelación o alzada y el de revisión de las sentencias firmes, que por la naturaleza del último recurso deberían de ser resueltos por el mismo órgano que los dicto, pero por el principio de imparcialidad y por que se trata de sentencias ya firmes impugnables sólo cuando intervienen los casos específicos del arto. 102 de la LJCAE205 de 1956 que por ejemplo en su inciso a) nos decía que “si la parte dispositiva de la sentencia contuviere contradicción en sus decisiones”, se les designaba a las Salas del Tribunal Supremo. Como vemos es un caso que a primera vista pareciera romper con la noción de cosa juzgada pero que en realidad constituye un tipo de recurso especial y extraordinario, digno de imitar e impulsar o al menos investigar, como parte de nuestro ordenamiento jurídico - orgánico contencioso - administrativo en Nicaragua.

- Competencia específica:

205 González Pérez, op cit, p. 92.

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En España por cada Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo se les había distribuido de forma individual cada uno de los actos que pueden conocer tomando en cuenta el órgano administrativo que los dictó, así el art. 15 de la LJCAE de 1956, nos decía que: “La distribución de asuntos entre las Salas se acordará por el Ministro de Justicia, a propuesta de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, teniendo en cuenta la materia a que se refieren los actos”. Esta normativa le dio al Gobierno Español una autorización legislativa para regular la competencia específica de las Salas del Tribunal Supremo, y en uso de la misma el Ministerio de Justicia dictó la Orden del 6 de Septiembre de 1957206, que a manera de ejemplo distribuyó las causas para la Sala 3ra de la siguiente forma: “La Sala 3ra, conocería: a) En única o segunda instancia, de los recursos que tuvieren por

objeto actos o disposiciones procedentes de la Presidencia del Gobierno, de los Ministerios de Hacienda, Obras Públicas, Educación Nacional e Información y Turismo, Secretaría General del Movimiento y de las Corporaciones e instituciones públicas sometidas a su tutela.

b) De los recursos de revisión contra las sentencias firmes de las Salas

de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales”. A la Sala 4ta207 y la 5ta también se les asigno distintas y específicas causas. Un aspecto de esta índole como es una distribución de las causas de forma específica tomando en cuenta el órgano que los dictó, al aplicarlo a la Sala de lo Contencioso- Administrativo actual de la Corte Suprema 206 Bolea Faradada, op cit, p. 325-326. 207 La Sala 4ta conocería: De los recursos contra actos de los Ministerios de Asuntos exteriores,

Gobernación, Ejercito, Marina, Aire, Justicia, Agricultura, Industria, Comercio Trabajo y Vivienda, y de las Corporaciones e instituciones públicas sometidas a su tutela.

Recursos contra actos de las entidades locales y corporaciones e instituciones públicas sometidas a su tutela, excepto las relativas a exacciones públicas.

Recursos contra actos de cualquier órgano, institución o corporación no dependiente de ninguno de los Departamentos Ministeriales antes citados.

La Sala 5ta conocería (su competencia se delimitaba según la materia) de los recursos deducidos respecto a: Personal de la Administración Pública, activo y pasivo, incluso las cuestiones

relativas a separación. Expropiación forzosa, aunque los pedimentos sean varios y heterogéneos, pero

dirigidos al mismo fin impugnativo.

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de Justicia de Nicaragua que instituyó el arto. 163 de las reformas constitucionales del año 1995208, no resultaría muy útil debido a que lógicamente sólo hay una única Sala para la resolución de todos los casos de dicha materia pero, Qué pasaría si la actual Sala se dividiera en dos Secciones?, idea que no resulta tan descabellada y que más bien podría agilizar la tramitación y resolución de una mayor cantidad de casos, imprimiéndole mayor agilidad y celeridad al funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. La delimitación de la competencia de forma tan específica (como la que he plasmado referente a las Salas 3ra, 4ta y 5ta. del Tribunal Supremo, expuestas en la página anterior) sería no sólo viable, sino funcional para la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Esa delimitación se podría plasmar en una Ley de distribución de competencia o en la misma Ley de lo Contencioso – Administrativo nicaragüense y podría ser producto de la combinación con la ley 290209 (ver sus artículos 12 y 14) que es la encargada de organizar la estructura orgánica del Poder Ejecutivo en Nicaragua. Es evidente que la competencia de las hipotéticas Secciones de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia se verían muy bien delimitadas a casos concretos provenientes de órganos de la Administración del Estado ya estipulados en otra ley, por ejemplo, si vemos el arto. 12 de la Ley 290 que ya mencione y denominamos a las dos Salas sin importar el orden de las demás como son la Civil, la Penal y la Constitucional, en 1ra y 2da o 3ra y 4ta como sea preferible, y decimos en la misma Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa o en cualquier otra que le sea subsidiaria, que la sección 1ra de la Sala Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Nicaragua conocerá: En primera instancia de los recursos que tuvieren por objeto actos o disposiciones procedentes del Ministerio de Gobernación, del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Ministerio de Defensa y así sucesivamente, se crearía un orden y una claridad en cuanto a las competencias de la Sala de la Corte que la beneficiaria, al no permitir desordenes, ni mucho menos conflictos de competencia, y sí los hubiere serían de fácil resolución. Esta idea podría venir acompañada de una necesaria reforma constitucional ya que la Constitución actual en su arto. 163 reformado210 únicamente nos dice que la Corte Suprema de Justicia estará dividida en las Salas que la ley de la materia señale, sin 208 Reformado por el arto. 6 de la Ley No. 330, Ley de reforma parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua, publicada en la Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 13 del miércoles 19 de enero del 2000. 209 Ley 290, Ley de la Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 102, del miércoles 3 de junio de 1998 (www.asamblea.gob.ni). 210 Ver el arto. 6 de la Ley No. 330, Ley de reforma parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua No. 13, del miércoles 19 de enero del 2000 (www.asamblea.gob.ni)

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mencionar si son dos o es una, pero que en la práctica y producto del Acuerdo No. 125 de dicha Corte del 16 de Enero de 1996211, se estableció una sola Sala de lo Contencioso- Administrativo, lo que es confirmado por el arto. 31 de Ley orgánica del Poder Judicial212. Esa reforma constitucional, repito, sería necesaria desde mi punto de vista si es que queremos crear dos Salas tal y como las presentan los artículos ya mencionados, pero no sería necesaria si la propuesta radica en dividir la actual Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia en dos secciones de cuatro Magistrados cada una (un presidente más tres Magistrados para ser exactos, con un secretario y el personal auxiliar adecuado) Considero que para conseguir este fin sólo sería necesario un Acuerdo interno de la Corte plena (ya que es el órgano administrativo supremo del Poder Judicial Nicaragüense) o una reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial Nicaragüense, específicamente de su arto. 31, el cual establece la división de las Salas de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua En fin trataré de desarrollar con más profundidad esta especie de propuesta en el Capitulo III y IV de esta tesis doctoral cuando exponga mis ideas y propuestas sobre la estructura orgánica de la futura Jurisdicción Contencioso- Administrativa en Nicaragua. COMPETENCIA DE LA SALA DE REVISIÓN DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO213 Su competencia por ser un órgano del propio Tribunal Supremo es en principio siguiendo el criterio territorial extensivo a todo el territorio nacional español. En cuanto a su competencia objetiva, disponía el arto. 17 de la LJCAE de 1956, que conocería de los recursos de revisión que se formulasen contra las sentencias firmes de las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, y los conocería a través del recurso de revisión extraordinario que el arto. 102, de la LJCAE214 estableció para casos concretos como el que ya había señalado anteriormente, es decir que hay que ver a este órgano revisor no como una instancia más de la Jurisdicción Contencioso - Administrativo, sino más bien como un órgano interno del Tribunal Supremo revisor en casos específicos de las sentencias firmes de las Salas 3ra, 4ta y 5ta del Tribunal Supremo.

211 Cuaresma Gutiérrez, Lorena: Lo Contencioso - Administrativo en la Legislación Centroamericana, Monografía, 1996, ver sus Anexos. (www.uca.edu.ni) 212 Ver el arto. 31 de la Ley 260, Ley Orgánica del Poder Judicial de la República de Nicaragua, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 137, del jueves 23 de julio de 1998 (www.asamblea.gob.ni) 213 Ver el arto. 61. 1 .1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial español. 214 González Pérez, op cit, p. 92.

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Es preciso aclarar que ante esta Sala de Revisión del Tribunal Supremo no se puede recurrir contra las sentencias firmes de las Salas de las Audiencias Territoriales, a través del recurso de revisión extraordinario que establecía el arto. 112 de la LJCAE de 1956, ya que estos deberían ser conocidos por la Sala Tercera de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo como lo confirmaba el arto. 14, inc., c) de la LJCAE, y el arto.1, inc. b) de la Orden del Ministerio de Justicia del 6 de Septiembre de 1957, que ya expuse. 5. INTEGRACIÓN HUMANA DE LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO SEGÚN LA LEY ESPAÑOLA DE 1956 Al haber expuesto ya la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa que regía en España a partir de 1956 y desarrollado sus diversos aspectos, como la composición y competencia de sus distintos órganos, mi trabajo estaría incompleto si no desarrollo el punto más importante de su organización estructural como lo es el personal o el recurso humano que conforma y le da vida a esta jurisdicción, que más que ser su complemento es su esencia, ya que considero que un órgano es funcional y no inerte por su conformación humana, por los mecanismos de selección, por el actuar de sus miembros, de sus dirigentes, su personal de apoyo, en fin por sus recursos humanos en general. La LJCAE de 1956 dedicaba todo un capítulo (el III) de su título I para ser más específico, al tema del personal de las Salas de lo Contencioso- Administrativo, lo que evidenciaba el alto nivel de organización de dicho cuerpo legal, así como el nivel de importancia y de especialidad dirigida hacia los recursos humanos de la jurisdicción, ya que es la misma Ley de la Jurisdicción contencioso – administrativa y no otra ley de carácter supletorio la que lo organiza y desarrollo toda su normativa y funcionamiento, es decir su régimen de constitución y de actuación humana digno de analizarse. Para González Pérez215 el personal de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa lo constituyen las personas físicas en quienes se encarna los órganos de dicha jurisdicción, es decir los sujetos en quienes se personifica el conjunto de atribuciones, competencias y funciones en que consisten los órganos abstractamente considerados. Dichos sujetos pertenecen y conforman una jurisdicción eminentemente de carácter público, por lo que se puede afirmar que cumplen con una función pública, por estar sometidos a normas de carácter administrativo, por lo que se les considera verdaderos y auténticos funcionarios públicos.

215 González Pérez, Jesús: Derecho Procesal Administrativo, 1992, p. 206-207.

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Según el mismo autor, el personal de las Salas de lo Contencioso- Administrativo, ha podido clasificarse en las siguientes categorías fundamentales: a) Magistrados216, que son las personas en quienes reside la potestad de

decisión de cada órgano. b) Secretarios217, que constituyen el personal auxiliar principal de los

Magistrados, estando en una posición intermedia entre éstos y el resto de los auxiliares propiamente dichos.

c) Otros auxiliares218, que pueden a su vez, dividirse en dos grandes

grupos: los que pertenecen orgánicamente a la jurisdicción, (como los oficiales y auxiliares de la Administración de Justicia) y los que no pertenecen orgánicamente, aunque sí funcionalmente, a la organización jurisdiccional, (por ejemplo los médicos forenses).

d) Subalternos219, que son los encargados de realizar las operaciones

materiales que todo proceso exige, (como los agentes judiciales de la administración de justicia).

Como lo señalé en los puntos anteriores los diversos órganos de esta jurisdicción española según la ley de 1956, eran de índole colegiada, es decir que estaban compuestos por varias personas (pluripersonales), específicamente por Magistrados y no por un juez (unipersonales) o varios jueces como sucede actualmente principalmente en los Juzgados de la materia. 5.1. MAGISTRADOS DE LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DE LAS AUDIENCIAS TERRITORIALES. Es necesario como primer paso plantear sus antecedentes históricos, recordando que anteriormente a su composición existían los llamados Tribunales Provinciales, los cuales estaban constituidos según la Ley

216 Formarán, con los que sirven en los demás órdenes jurisdiccionales, un cuerpo único (ver arto. 122 Constitución Española y el 298 de la actual LOPJE) 217 Actualmente, están regulados por el arto. 473 LOPJE que establece que son los que ejercen la fe pública y asisten a los jueces y Tribunales en el ejercicio de sus funciones. Integran un solo cuerpo (arto. 472 LOPJE) 218 Actualmente, son según el arto. 484 LOPJ: los oficiales, que realizan las labores de tramitación de los asuntos y otras que se les encomienden de la misma naturaleza, de acuerdo con lo que determinen las leyes y reglamentos, efectúan los actos de comunicación que les atribuye la ley y sustituyen a los secretarios (arto. 485 LOPJ) y los auxiliares, en funciones de colaboración en el desarrollo general de la tramitación procesal, las de registro, las tareas ejecutivas no resolutivas y los actos de comunicación que les atribuye la ley, pudiendo sustituir a los oficiales (arto. 486 LOPJ) Ver: González Pérez, Jesús, Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2001, p. 147. 219 Actualmente regulados en el arto. 487 LOPJE de 1985, Ver: González Pérez… op cit, p. 147.

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Orgánica de lo Contencioso- Administrativo del 22 de Julio de 1824220, por cinco miembros: Un Presidente de la Audiencia Territorial o Provincial. Dos Magistrados de las Salas de lo Civil o de lo Penal, y Dos Diputados Provinciales letrados elegidos por sorteo anual. La composición personal de éste órgano tenía dos aspectos que significaron su fracaso y posterior reforma como son: 1ro. El estar constituido por Magistrados de otras áreas del derecho independientes a la naturaleza pública propia del Derecho Administrativo, como lo son lo civil y del área penal, lo que ocasionaba una falta de atención exclusiva de dichos Magistrados a la resolución de los litigios administrativos, así como también una especialización parcial y muy débil de los mismos en las diferentes materias que aglutinaba el área administrativa221 2do. La presencia de Diputados provinciales trajo como consecuencia la intromisión de la política tanto en las decisiones como en el actuar general de los Tribunales Provinciales, es decir que se politizo el accionar de éstos órganos.222

220 Bolea Faradada, op cit, p. 360. 221 Ya he señalado que en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua se padece de esta falta de exclusividad, que lleva a una falta de especialización, o especialización parcial de los Magistrados de ese órgano supremo del Poder Judicial debido a que sus Magistrados pueden formar parte de otras Salas (2 como máximo) al mismo tiempo según el arto. 31 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua. Dicha posibilidad debería de ser derogada mediante una Ley de Carrera Judicial que establezca concursos públicos y oposiciones para constituir dicha Sala por Magistrados exclusivos para conocer y resolver asuntos de esa materia. Veremos más adelante al analizar la composición humana de los órganos judiciales nicaragüenses que esta derogación no es posible, sino únicamente por medio de una reforma constitucional, debido a que según el arto. 138 de la Constitución Política de Nicaragua, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua son elegidos por la Asamblea Nacional. Por lo que la actual Ley de Carrera Judicial sólo podría enfocarse en conseguir el fin mencionado (establecer concursos públicos y oposiciones, para nombrar Magistrados exclusivos para cada Sala de la Corte) luego de esa posible reforma constitucional. Veremos más adelante en esta tesis doctoral (capítulo III y IV) que la actual ley de carrera judicial nicaragüenses no implican a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, debido al ordenamiento del arto. 138 de la Constitución nicaragüense, sino que simplemente los consideran en situación especial dentro del sistema de carrera judicial. 222 Me llama la atención encontrar estos dos puntos tanto en el proyecto de ley de lo contencioso – administrativo de 1997 (arto. 118) y en el proyecto de reforma de la ley no. 350, reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa de Nicaragua (arto. 16) hoy ya dictaminado Si nos fijamos bien las Salas que ambos documentos proponen para que se encarguen de los primeros trámites del recurso contencioso – administrativo serán las Civiles de los respectivos Tribunales de Apelaciones de Nicaragua, es decir órganos compuestos por Magistrados con un carácter civil, quienes además son nombrados por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,

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Para borrar estos aspectos tan desfavorables en la independencia y especialización de los órganos jurisdiccionales, se sustituyó por medio del arto. 253, del Estatuto Municipal del 8 de Marzo de 1924223, a los dos Diputados Provinciales por dos Vocales designados por el Presidente del Tribunal Provincial, mediante sorteo entre personas que no pertenecían a la carrera judicial como por ejemplo, catedráticos activos, con el requisito común de no haber ejercido o desempeñado en los diez últimos años un cargo político de elección popular o de libre designación del Gobierno. Con la promulgación de la LJCAE en 1956 se dieron muchos cambios entre los que se destacaron: Se crearon las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales. Se suprimieron los puestos de los antiguos vocales por no pertenecer a la carrera judicial. Se conformó las Salas por un Presidente y 2 Magistrados (arto. 12 de la LJCAE de 1956) pertenecientes a la carrera judicial, nombrados exclusivamente para formar parte de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa española, es decir que no participaran o formaran parte de otras jurisdicciones como la civil, la penal o la social al mismo tiempo. Se implemento la especialización de los miembros de los órganos pertenecientes a ésta jurisdicción, por lo que los Magistrados tenían que ser unos verdaderos profesionales especializados en las diversas materias del Derecho Administrativo, y Se modificó sustancialmente el sistema de reclutamiento de los Magistrados que las integrarían, basándose en los métodos de concurso de mérito y de oposición. Al respecto la misma exposición de motivos de la LJCAE224 de 1956, nos decía que la ley tenía un carácter judicial, en cuanto confiaba la

quienes a su vez son nombrados por los Diputados de la Asamblea Nacional. Llegamos con ciertos matices a muchas semejanzas respecto a la constitución humana de los entonces Tribunales Provinciales Españoles, Magistrados civiles tramitando recursos contencioso – administrativos y el factor político de por medio. En el capítulo de esta tesis doctoral dedicado al contencioso – administrativo en Nicaragua, desarrollare aún más estos aspectos, pero desde ya se puede afirmar que la constitución humana de los órganos judiciales nicaragüenses pueden compararse con el sistema español de hace más de un siglo, lo que demuestra su desfase, primitivismo, politización y que conforman la base de la posible falta de eficacia de los mismos que tratare de describir en el siguiente capítulo de esta tesis doctoral. 223 Ibídem, p. 360- 361. 224 González Pérez, op cit, p. 18.

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Jurisdicción Contencioso - Administrativa a verdaderos Tribunales encuadrados en la común organización judicial e integrada por Magistrados profesionales, con los deberes e incompatibilidades propios de los mismos. Pero creyendo esencial una especialización del personal de está jurisdicción, la procuro mediante la selección de los miembros de la carrera judicial a través no sólo de los correspondientes concursos, que debían de ser debidamente regulados por el Gobierno (recordemos la época dictatorial en la que se desarrolla la ley del 56) para que cumpliesen verdaderamente su finalidad específica, sino también mediante oposición. Como vemos a partir de la Ley del 56 estamos en España frente a órganos contencioso – administrativos conformados por Magistrados que alcanzan tal puesto a través de dos medios el concurso y la oposición225, los cuales desarrollare al contestar varias preguntas como, ¿qué es lo qué se entiende por Magistrado? Para Don Manuel Osorio226, “Es la dignidad o empleo de Juez o de miembro de los Tribunales de Justicia, especialmente si forman parte de un Tribunal colegiado”. Mientras que según Guillermo Cabanellas227, “Es la dignidad o cargo judicial o de superior funcionario civil, desde jefe de Administración Civil hasta la Dirección Suprema del Gobierno de una Nación. Específicamente dice el mismo autor en España son los componentes de las Salas del Tribunal Supremo y de las Audiencias Territoriales o Provinciales”. Otra pregunta sería, ¿Quién elegía a los Magistrados de las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales?

225 González Pérez al promulgarse la ley del 56 afirmaba que: “El éxito de la nueva regulación dependerá de la oposición en la misma prevista. La composición del Tribunal, programa exigido a los candidatos y criterio de calificación, serán los elementos decisivos para que la parte más innovadora del nuevo texto legal de los frutos esperados. De triunfar el sistema, quedaría demostrada la posibilidad y conveniencia de reclutar el personal que ha de integrar los órganos jurisdiccionales de orden superior por la oposición, como ocurre en la escala administrativa ordinaria y en otros cuerpos especiales. Pues como he dicho en otra ocasión, la oposición constituye, con todos sus defectos (defectos que radican, más que en la oposición en sí, en la forma de llevarse a cabo) el mejor sistema de selección de funcionarios y también dentro de ciertos límites, de ascenso a las escalas superiores. La experiencia ha venido a demostrar el acierto de la nueva regulación al conjugarse en las nuevas salas los criterios de los Magistrados reclutados por uno y otro sistema” Comentarios a la Ley... op. cit, p. 290 226 Osorio, Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 1994, p. 588. 227 Cabanellas Guillermo: Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo V, 1996, p. 259- 260.

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Esta pregunta era contestada por el arto. 19 de la LJCAE de 1956, que nos decía que el Presidente y los Magistrados de las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales, serían nombrados por el Gobierno (recordar que la ley del 56, nace durante la dictadura franquista, como ya lo he expuesto), a propuesta del Ministro de Justicia. Al encontrarnos con un artículo como éste es notable que los Magistrados en la época de la LJCAE de 1956 no eran nombrados en sus cargos por el Parlamento, como verdadero representante de la voluntad del Pueblo a través de ternas que presenta el Presidente por ejemplo, como se realiza en la legislación nicaragüense, que en el arto. 138, inc. 7 de nuestra Constitución Política vigente señala como una atribución de la Asamblea Nacional de Nicaragua, la de elegir a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de listas separadas propuestas para cada cargo por el Presidente de la República y por Diputados de la Asamblea Nacional, en consulta con las Asociaciones Civiles. Es evidente que hay una diferenciación muy marcada en cuanto a quién es el encargado o mejor dicho que órgano es el encargado de elegir a los Magistrados en Nicaragua en comparación con la legislación española de la época que sin duda respondía a su realidad histórica dictatorial Franquista, en la que el representante supuesto del pueblo era el Gobierno, entendido como el órgano supremo donde residían todas las atribuciones propias de un Parlamento o Asamblea Nacional (como se le llama en Nicaragua) en la cual deben radicar todas las funciones legislativas. Pero, si por otro lado, analizamos el sistema de selección y nombramiento de los Magistrados en nuestro país (Nicaragua) nos damos cuenta que las ternas siempre las presenta el Presidente de la República o los Diputados como ya lo había mencionado, los cuales aunque representan al pueblo al ser escogidos por votación popular, en la práctica desde sus puestos siempre obedecen a las direcciones o directrices de sus partidos políticos y no a los intereses populares. Lo anterior sucede porque dichos Diputados en Nicaragua no son escogidos bajo un sistema uninominal, es decir que en un Municipio en cada distrito los ciudadanos escojan a sus Diputados y no que sean electos a través de un sistema de lista general y sometidos a la votación de todo el municipio, así como se comprenderá la representación es mínima, máxime si se llega a las listas, a través de nombramientos directos del caudillo de turno en cada partido político, este es en mi opinión una de las causas de todos los problemas institucionales que podrían ocurrir en los Poderes del Estado en Nicaragua, principalmente en el Poder Judicial. La diferencia entonces radica en el órgano que nombra a los Magistrados, en España que en la época de la ley de 1956 era el Gobierno, mientras que en Nicaragua actualmente a los Magistrados de

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la Corte Suprema de Justicia los nombra la Asamblea Nacional (aunque la presencia del Gobierno siempre esta debido a que el Presidente de la República de Nicaragua tienen iniciativa para presentar candidatos a Magistrados, entonces la supuesta diferencia entre ambos sistemas sobre quien nombra a los Magistrados es mínima) y a los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, órganos semejantes a las entonces Audiencia Territoriales Españolas los nombra la Corte Suprema de Justicia en pleno, ya que en Nicaragua existe un sistema de carrera judicial pero no se aplica en la práctica. Así, tenemos que el nombramiento de los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones de Nicaragua, por ejemplo, es directo, pero tiene que ser producto de un consenso entre los 16 Magistrados que conforman la Corte Suprema de Justicia de dicho país, lo que ha podido originar: Negociaciones internas entre dichos Magistrados. Repartición de cargos por tendencias políticas a las que cada

Magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua obedece ya que los mismos también son nombrados en la Asamblea Nacional por las tendencias políticas de los Diputados, quedando siempre la mitad de Magistrados, es decir 8 del partido político (FSLN) y los otros 8 del partido liberal, las dos fuerzas políticas del país con más fuerza y representación.

Un alto grado de dependencia de los Magistrados inferiores (de los

Tribunales de Apelaciones) hacía los superiores (de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua), ya que estos últimos también tienen el poder de destituirlos en cualquier momento.

En el capítulo II y IV de esta tesis doctoral desarrollare con más profundidad la realidad nicaragüense en cuanto al sistema de selección y nombramiento de los funcionarios judiciales y cómo esta afectando a la ciudadanía, así mismo trataré de exponer o al menos proponer algunas ideas para mejorar esta situación específicamente en la constitución humana de los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense. Al fin surge una última pregunta, ¿Cómo se elegían, o cómo era posible llegar a ser Magistrado de estas Salas en España? La primera respuesta es por concurso de méritos, que según Don Manuel Osorio228, “Es un medio que significó cambiar el sistema de provisión de ciertos cargos y empleos mediante designación directa de cada Gobernante de turno, por el de elegir a los que públicamente demostrasen más competencia y mayores aptitudes”.

228 Ibídem, p. 205.

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Para Guillermo Cabanellas229, el concurso “Es la oposición de méritos o conocimientos para otorgar un puesto, un premio, un beneficio. En el Derecho Administrativo se habla específicamente del concurso para proveer empleos o cargos”. El mismo autor nos presenta otra noción del concurso como lo es el llamado concurso público, “Es cualquiera de los que tienen por objeto la ejecución de obras y servicios públicos o tendientes a la provisión de cargos de esa misma índole”. Así el arto. 21230 # 2 inc. a) de la LJCAE de 1956 establecía que las dos terceras partes de los Magistrados de las Salas de lo Contencioso- Administrativo se nombrarían, entre Magistrados con categoría para serlo de la Audiencia Territorial respectiva, por concurso, en el que se estimaba como mérito preferente la especialización en Derecho Administrativo. El apartado 2do de la disposición adicional 4ta, de la LJCAE231 del 56, autorizó al Ministerio de Justicia para regular el concurso previsto en dicho arto. 21 inc., 2 de la LJCAE del 56, que acabó de plasmar, y así lo hizo por medio de la Orden del 26 de Abril de 1958, la cual consideraba como méritos preferentes para llegar a ser Magistrado algunos como: a) Ser o haber sido catedrático de Derecho Administrativo por cuarto

años. b) Estar diplomado en Administración Pública. Entre otros que evidencian los requisitos que se tenía que cumplir para conseguir una Magistratura con un alto grado de especialización profesional en la materia de Administración Pública o Derecho Administrativo. La segunda respuesta es a través del método de oposición, que según la Doctora Sonia Chirinos Rivera232, ex - coordinadora europea del Proyecto “Fortalecimiento de la Administración de Justicia en Nicaragua”, consiste en presentarse a unos exámenes convocados por el Estado donde la relación entre los puestos a cubrir y los aspirantes a

229 Cabanellas, Guillermo: Derecho Enciclopédico de Derecho Usual Tomo II, 1996, p. 262- 263. 230 Los artículos 19 al 21 de la ley del 56 fueron derogados por la Ley 6 /1985, de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial. Ver: González Pérez, Jesús: Manual de Derecho, 2001… op cit, p. 147 231 González Pérez, op cit, p. 116. 232 Chirinos Rivera, Sonia: Formación Judicial e Independencia Judicial, Revista Justicia, Corte Suprema de Justicia, Febrero del año 2000 (dicha revista no se encuentra en Internet, no aparece en la página web del Poder Judicial de Nicaragua (www.csj.gob.ni) por lo tanto, sólo se encuentra en las Facultades de Derecho de las Universidades Nicaragüenses, en las oficinas judiciales y en alguna Biblioteca que pueda adquirirla, tiene un tiraje muy reducido). La difusión doctrinaria en Nicaragua es muy reducida, así como la doctrina misma, hay muy pocos fondos económicos para su difusión y para la actividad de investigación en general.

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ocuparlos puede ser de una plaza por cien aspirantes. Además, nos dice que el sentido de la aposición es que una vez ganadas uno se convierte en dueño de su plaza o cargo ya sea como Juez o Magistrado de por vida, adquiriendo un reconocimiento especial a nivel profesional y social, junto a un prestigio y respeto jurídico que hacen muy restringidas las posibles causas de separación de el cargo que has ganado. Mientras que para Don Manuel Osorio233 es la “Competencia entre los aspirantes a una cátedra o a otro cargo o puesto, sea para ingreso o para ascenso”. Sobre la oposición administrativa en sí el mismo autor nos dice que “Equivale a un concurso entre los varios pretendientes a un oficio, cargo o prebenda públicos, y que tiene por objeto determinar cuál de aquellos ostenta más méritos, mejor conocimiento teórico y práctico de las materias relacionadas con el puesto concursado, así como mayor idoneidad para su desempeño”. Para Guillermo Cabanellas234, la oposición administrativa “Es el concurso o competencia, que determina exclusiones o preferencias, entre los pretendientes o aspirantes a una cátedra, prebenda, cargo o destino, por medio de actos o ejercicios, (verbales, escritos y prácticos), que así ponen de manifiesto los conocimientos, aptitudes y méritos para conseguir lo pretendido”. El arto. 21 # 2 inc. a) de la LJCAE de 1956, como vimos manifestaba que las dos terceras partes de los Magistrados de las Salas de las Audiencias Territoriales se nombrarían por concurso, añade en su inc. b), que el resto se designaría por oposición entre funcionarios de la carrera judicial y fiscal con tres años de servicios efectivos235.

233 Osorio Manuel: Diccionario de Ciencia Jurídicas, Políticas y Sociales, 1994, p. 676. 234 Cabanellas Guillermo: Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, tomo V, 1996, p. 684. 235 González Pérez sostenía que: “De aquí que el proyecto que el Gobierno remitiera a las Cortes adoptara ya este sistema de selección (oposición), con un criterio excesivamente prudente, al reclutar por este procedimiento la tercera parte tan solo del personal de estas Salas....Se regulaba una oposición directa a la que podían concurrir todos los Licenciados en Derecho que reunieran los requisitos necesarios para ingresar en la carrera judicial (arto. 21 del proyecto) El proyecto pretendía atraer a esta jurisdicción a lo mejor de nuestras Facultades de Derecho (españolas) con vocación hacía el Derecho Público, ofreciéndoles el aliciente de una brillante carrera en la Judicatura. En las Cortes fracaso este laudable propósito del Gobierno, al convertir aquella oposición libre a una oposición restringida a la que únicamente podrían concurrir los funcionarios de las carreras judicial y fiscal con tres años de servicios efectivos. Al promulgarse el texto de la ley (de 1956) este autor criticaba este sistema legal con las siguientes palabras: la finalidad perseguida por el proyecto queda desvirtuada, ya que se exige al Licenciado en Derecho, con vocación hacía el Derecho Público y a la judicatura, el calvario de: una oposición de ingreso en la Escuela Judicial (en cuyo programa el Derecho Público, en general y el Administrativo en particular, no constituye ni mucho menos la materia decisiva) los cursos de la Escuela Judicial, tres años de servicios efectivos y por último una nueva oposición. De este modo no llegan directamente a las Salas en cuestión los jóvenes universitarios especializados en derecho público, la atrayente carrera que les ofrecía el proyecto de llegar a una Sala de

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Además el arto. 21, inc. 3 de la LJCAE de 1956, señalaba que la oposición tendería a verificar, además de los conocimientos jurídicos generales, la especialización jurídico- administrativa, y se celebraría con arreglo de las normas que se dicten, según la disposición final cuarta de dicha ley, la cual sostenía que la oposición se realizaría ante un tribunal nombrado por el Ministerio de Justicia, que presidirá el Presidente del Tribunal Supremo o el de la Sala del mismo tribunal en quien delegue, y estaría constituido por ciertos vocales: a) Dos Magistrados de Sala de lo Contencioso- Administrativo, de los

que uno sería del mismo Tribunal Supremo y el otro de Audiencia Territorial.

b) Dos Catedráticos de Universidad, uno de los cuales al menos sería

de Derecho Administrativo. Audiencia Territorial poco después de salir de las Facultades de Derecho, no se da en el sistema arbitrado por la ley. Resultado: Que el Licenciado en Derecho preparado y especializado en derecho público, abandonará el camino hacía la jurisdicción administrativa por otros más atrayentes. Después de los años de experiencia del sistema, he de reconocer que el mismo ha constituido un indudable acierto. Estos órganos ofrecen una amalgama de Magistrados en la que se logra plenamente la especialización” Ver: Derecho Procesal administrativo, tomo II, 1966, p. 211 – 213. González Pérez en el estudio preliminar de su obra, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (Ley 29 / 1998, de 13 de julio), 1998, p. 36, vuelve a dejar constancia del nivel realmente excepcional que tuvieron las primeras oposiciones, no inferior al que tradicionalmente se exigía para cubrir los cuerpos más prestigiosos de la Administración, de las que salieron espléndidos Magistrados. Para L. Martín Retortillo Baquer la previsión de Magistrados hecha por este artículo en cuestión ha dado unos excelentes resultados, de modo que estos Magistrados supieron imprimir a la Jurisdicción un brío y una savia muy auspiciables en la nueva experiencia. Y por lo mismo, hasta tanto no llegaron estos Magistrados con especialización al Supremo, salvo excepciones notables en ocasiones era mucho más rigurosa y más avanzada científicamente la jurisprudencia de las Audiencias que las de propio Tribunal Supremo. Esta faceta de la preparación de los jueces es pieza clave básica del engranaje y a tener muy en cuenta. Ver: Evolución reciente del Contencioso – Administrativo, RAP núm. 95, mayo – agosto de 1981, p. 8 – 9. Estas citas me han parecido muy importantes porque han hecho preguntarme que si la estructura orgánica de la Ley No. 350 hubiera sido puesta en marcha, con Salas en los Tribunales de Apelaciones que hubieran necesitado nuevos Magistrados (son nueve Tribunales que hubieran necesitado al menos tres Magistrados por cada uno, se estaba hablando de al menos veintisiete nuevos funcionarios más los suplentes), de qué forma se hubieran llenado esos puestos (se pretendió realizar por oposición, llegando casi 150 candidatos a presentarse a las mismas, es más se impartió el curso teórico – práctico, se realizaron los exámenes, pero al final después de tres meses de inversión en dichas oposiciones, los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, decidieron detener las oposiciones, ante la inminente declaración de inconstitucionalidad de la Ley No. 350 y la posterior presentación de un proyecto de reforma) y por quiénes, y si habrían participado en la oposición Licenciados en Derecho, recién egresados, o tendrían que ser abogados con mayor experiencia profesional. En el capítulo (IV) de esta tesis doctoral dedicado a Nicaragua entrare con más detalle en la constitución humana de los órganos de la Jurisdicción de ese país, pero si me parece desde ya que el camino seleccionado por el proyectista y luego por legislador del contencioso – administrativo español es realmente digno de seguirse o al menos analizarse.

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c) Un Letrado del Consejo de Estado. d) Un abogado del Estado. Entre otros que calificaran las distintas etapas de la oposición ya que según el arto. 4to de la Orden del Ministerio de Justicia del 26 de abril de 1958, los ejercicios de la oposición eran tres: a) El primero consistía en desarrollar por escrito, en el plazo máximo de

tres horas, un tema designado por la suerte de un temario de treinta temas de carácter monográfico.

. b) El segundo consistía en la exposición oral, en el plazo máximo de

hora y media, de cinco temas designados por la suerte, uno de cada una de las materias siguientes: Principios de Derecho Público, Derecho Administrativo (Parte General), Derecho Administrativo (Parte Especial), Derecho Fiscal y Derecho Procesal- Administrativo.

c) El tercero consistiría en la resolución, en el plazo máximo de cinco horas, de un caso práctico que el tribunal determinaría.

Considero que entre las nociones de concurso y oposición hay una marcada semejanza y una diferenciación al mismo tiempo. Una semejanza en cuanto en ambas nociones hay una competencia por un puesto entre una colectividad de aspirantes, pero se diferencian en que mientras en la oposición hay que someterse a una serie de exámenes públicos verbales, orales y prácticos, siempre junto a otros aspirantes, en el concurso no es necesario someterse a diversos exámenes sino más bien que hay que cumplir diversos requisitos o mejor dicho presentar un determinado currículum vitae con especialidades propias en las materias de Derecho Administrativo. Es una simple apreciación, que lógicamente podría implicar la elaboración de todo un trabajo aparte de esta tesis doctoral. Por último, es necesario señalar que el Presidente de estas Salas era nombrado entre los Magistrados seleccionados por concurso u oposición, con arreglo al procedimiento que regía para la designación de los Presidentes de Salas de las propias Audiencias Territoriales, (arto. 21 de la LJCAE de 1956) Por su parte, en Nicaragua al no aplicarse un sistema de carrera judicial, tampoco se aplican en la práctica las nociones generales de concurso y oposición para acceder a un cargo público dentro del Poder Judicial, sino que son pura teoría. Dedicare una parte del capítulo II y IV de esta tesis doctoral al tema de la constitución humana de los órganos judiciales nicaragüenses especialmente los de la futura Jurisdicción Contencioso - Administrativa

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5.2. MAGISTRADOS DE LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO ESPAÑOL La LJCAE de 1956 en su arto. 20 inc 2 establecía que los Magistrados de este órgano supremo se nombraban en tres turnos: a) La tercera parte, entre Magistrados, con arreglo a las normas que

rijan la promoción de los mismos al Tribunal Supremo. En este caso las normas que se aplicaban en la escogencia de los Magistrados estaban en la Ley del 20 de diciembre de 1952236, específicamente en su arto. 11, que nos decía que: La provisión de las plazas de Magistrados del Tribunal Supremo se cubrirían por siete turnos:

Los primeros seis serían nombrados por el Gobierno entre Magistrados de término con dos años, por lo menos, de servicios efectivos en la categoría y sin nota desfavorable en su expediente personal.

Y el séptimo turno se proveería entre Fiscales de segunda o tercera categoría, con dos años de servicios efectivos, así como también podría ser cubierta por catedráticos con veinte años de servicios o por abogados que durante igual tiempo hayan ejercido la profesión.

Los últimos tres puestos debían ser llenados por Magistrados de

las Salas de las Audiencias Territoriales, en ascenso. b) Otra tercera parte, entre los Magistrados adscritos permanentemente

a la Jurisdicción Contencioso - Administrativa española con diez años de servicios en la misma, que tengan además, la categoría y condiciones requeridas por las normas generales que rijan la promoción al Tribunal Supremo y que presten sus servicios a la Jurisdicción al ser promovidos a dicho Tribunal.

En este punto los funcionarios permanentemente adscritos a la Jurisdicción Contencioso - Administrativa no eran otros, según el arto. 21, inc. 4 de LJCAE de 1956, que los ingresados en ella a través de la oposición celebrada entre los que sean de la carrera judicial o fiscal con tres años efectivos de servicios en ellas. c) El resto entre los Licenciados en Derecho. Estos Licenciados en Derecho debían de poseer las características siguientes (arto. 20 # 2 inc. c, de la LJCAE de 1956):

236 Bolea Faradada, op cit, p. 376.

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1ra. Ser Catedráticos de la Facultad de Derecho o de Disciplinas Jurídicas de la de Ciencias Políticas, Económicas y Comerciales con diez años en el desempeño de la Cátedra. 2da. Letrados de término del Consejo de Estado. 3ra. Abogados del Estado, Jefes Superiores de Primera. 4ta. Jefes Superiores de Administración con quince años de servicios efectivos al Estado. Entre otras que especificaran la especialización de los Licenciados en Derecho237 ya sea en estudios o en servicios laborales prestados en áreas de la Administración Pública y de Derecho Administrativo. Los Presidentes de las Salas de este órgano Supremo según el arto. 20 inc 1 de la LJCAE de 1956, tenían que ser nombrados entre los mismos Magistrados del mismo Tribunal Supremo con tres años de servicios efectivos como mínimo en el cargo. 5.3. LOS SECRETARIOS Para Don Manuel Osorio238, son los empleados de mayor relieve en la administración privada o pública, encargado de mantener las relaciones de la entidad y de cumplir con las actividades internas de dicha entidad. Además en su noción de secretarios judiciales son funcionarios de la Administración de Justicia y principales auxiliares tanto de los Jueces como de los Tribunales o cuerpos colegiados.

237 Sobre la posible inclusión de licenciados en derecho como Magistrados del Tribunal Supremo y los requisitos que debían cumplir González Pérez sostenía que: “Realmente la enumeración (de los requisitos) es exageradamente amplia. Tal y como está, mejor hubiese sido decir que cualquier licenciado en derecho podría llegar a Magistrado, porque en la inmensa mayoría de los casos el título o la condición que ostentan los posibles magistrados no acredita una especialización jurídico – administrativa, ni siquiera jurídica en general. Como decía García de Enterría respecto a la legislación anterior a la del 56: Los jueces llamados de procedencia administrativa no pueden ser verdaderos técnicos en Derecho Administrativo, sino, como ocurre en muchos casos, simplemente en una práctica administrativa, reducida de común a una materia dada, de modo que puede ser más bien una preparación deformadora. La enumeración con prudente criterio bien pudo haber quedado reducida a los dos o tres primeros apartados. No obstante no faltaron defensores del criterio amplio. Así Álvarez Gendín consideraba que había sido acertada la inclusión entre los posibles candidatos de primera categoría con veinte años de servicio efectivos y a los abogados que hubieren ejercido la profesión durante el mismo período de tiempo. Pero la más reciente doctrina de la época continúo la línea crítica. Así Bolea Faradada afirmaba que: la enumeración que el art. 20, 2, c) de la ley del 56, contenía era excesiva y desde luego no implicaba per se en la totalidad de las categorías que comprende en que sus titulares tuviesen una sólida formación en Derecho Administrativo, si lo que el legislador pretendía era una auténtica especialización en el personal decisor debiera haber sido más cauto” Ver: Derecho Procesal Administrativo, tomo II, 1966, p. 217 – 218. 238 Osorio Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 1994, p. 893- 894.

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Según el arto. 22 de LJCAE de 1956, las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo tendrían el número de Secretarios239 que fuere necesario. Mientras que las Salas de las Audiencias Territoriales tendrían un sólo secretario cada una. Debo señalar que los secretarios judiciales240 en Nicaragua son nombrados por sus superiores, es decir que el Juez de Distrito nombra a su secretario, el Juez Local al de su despacho, los Magistrados de Apelaciones a sus respectivos secretarios y así sucesivamente. Al no haber un sistema de carrera judicial aplicable y que este en práctica en base a méritos y capacidades, los nombramientos se hacen de forma directa y tras el cumplimiento de ciertos requisitos de ley como edad, profesión, entre otros. Termino aquí un breve análisis de la composición humana de los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa conformada por la Ley de 1956 y que en muchos aspectos he interrumpido con diversos apuntes de la realidad nicaragüense. 6. REFORMAS DE LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA DE 1956 La Ley de 1956 lógicamente no ha quedado intacta con el pasar del tiempo, sufrió reformas parciales y luego como veremos más adelante en este mismo capítulo fue derogada por la Ley 29 / 1998, de 13 de 239 Cualquiera que sea la Sala de lo Contencioso – Administrativo (del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional o de las Audiencias Territoriales) la provisión de vacantes se debía regir por las normas generales del Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios de la Administración de Justicia, aprobado por el Decreto de 2 de mayo de 1968 (núm. 1019 /68). Ver: González Pérez, Comentarios.... op. cit 1978, p. 360. 240 El artículo 170 de la Ley No. 260, Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 137, de 23 de julio (www.asamblea.gob.ni) nos dice que: Los Secretarios Judiciales son funcionarios de Carrera Judicial (la LOPJN, como ya lo he mencionado ha estipulado las directrices generales de la carrera judicial, pero su desarrollo o aplicación práctica lo ha remitido a una ley que aunque ya fue aprobada hasta el momento no se aplica en la práctica), ejercen la fe pública judicial y asisten a los Jueces y Magistrados en el ejercicio de sus funciones de conformidad con lo establecido en la presente Ley y en las demás leyes de la materia. En cada dependencia judicial habrá al menos un Secretario, el número de secretarios por dependencia judicial, será determinado por el Consejo de Administración y carrera judicial de la Corte Suprema de Justicia. Los Secretarios Judiciales deberán prestar la promesa de ley en la forma y tiempo regulados por la ley. Prestada ésta, quedan en posesión del cargo. Tomarán posesión de sus cargos en la siguiente forma: 1. El Secretario de la Corte Suprema de Justicia, ante el Presidente de la misma. 2. Los Secretarios de Salas de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales de Apelaciones, ante el Presidentes de la Sala respectiva. 3. Los Secretarios de Actuaciones de los Juzgados de Distrito y Locales, ante los Jueces respectivos. 4. Los Secretarios - Receptores y Oficiales Notificadores, en su caso, ante el Presidente del Tribunal de Apelaciones correspondiente.

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julio, reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa241. Analizaremos a continuación de forma muy puntual algunas de esas reformas. 6.1. LEY 10 / 1973, DE 17 DE MARZO, SOBRE MODIFICACIÓN DE LA DE 27 DE DICIEMBRE DE 1956, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA Una de esas reformas parciales ocurrió con la Ley 10 / 1973242, de 17 de marzo, sobre modificación de la de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa. Tomás Ramón Fernández junto con Juan Alfonso Santamaría Pastor le dedicaron a esta reforma un artículo en la RAP243. Señalaban que el propósito de la ley (10 / 1973)244 era el de descongestionar la competencia del Tribunal Supremo, desbordado por un aluvión de recursos, para eliminar así la demora en la resolución de los asuntos que constituía en esos momentos un obstáculo evidente al establecimiento de una doctrina jurisprudencial uniforme. Desde el inicio del artículo expresaban serias razones para dudar del éxito de la reforma, sostienen que el legislador no hizo un cálculo alguno sobre el alcance de sus medidas descentralizadoras, ya que fue modificando uno a uno los criterios del proyecto de ley prescindiendo de toda labor de conjunto. Afirmaban que el texto de la ley no era claro245 y 241 Antes ya habían sido derogados algunas disposiciones de la estructura de los órganos de la LJCAE del 56 por la disposición derogatoria de la LOPJE de 1985. 242 Fue publicada en el BOE del 21 de marzo de 1973. 243 RAP # 70, enero – abril de 1973, el artículo se titulaba: “Comentario de urgencia a la reforma parcial de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (Ley 10 / 1973, de 17 de marzo)” p. 349 a la 364. 244 El preámbulo de la ley sostenía que: “El principio cardinal sobre el cual giran las innovaciones que contiene esta ley consiste en conferir al Tribunal Supremo de Justicia una función directiva y revisora”. 245 Textualmente ambos autores sostenían que: “En una norma de distribución de competencias la claridad de las reglas y de los criterios de distribución es algo absolutamente capital. En este caso la claridad no existe por ningún lado. Los nuevos preceptos legales suscitan dudas muy graves que van a hacer las delicias de demandados y coadyuvantes y van a poner a la orden del día el trámite de alegaciones previas y la felizmente olvidada excepción de incompetencia de la jurisdicción. Quizá sea esto lo que más ayude a liquidar la actual demora en la resolución de los recursos contencioso – administrativos. Más todavía. Si la regla y criterios de distribución de competencias son bastante confusos, esto no es lo peor. Lo que resulta verdaderamente estremecedor es que hay reglas que se solapan y de cuya aplicación lo mismo puede resultar competente e Tribunal Supremo que una Audiencia Territorial. Quizás esto pueda resolverse por vía interpretativa, pero ¿cuántos recursos tendrán que ser declarados inadmisibles hasta que el problema interpretativo se esclarezca definitivamente? ¿cuántos derechos materiales se perderán hasta entonces?” Con más contundencia aún expresaban que: “En líneas generales, hay que decir que sería de desear que la nueva ley, se reformarse urgentemente o, al menos, no se pusiera en aplicación hasta tanto se meditase seriamente sobre ella por todos los profesionales llamados a aplicarla”

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que su propósito de conferir al Tribunal Supremo una labor directiva y revisora, no estaba asegurado ni mucho menos garantizado por la ley (10/ 1973). Las razones de tan duras afirmaciones son expuestas magistralmente y de forma muy clara por estos dos autores a través de la siguiente enumeración que por abarcar muchos puntos, sólo expondré los que tienen algo que ver con el tema de esta tesis doctoral: La nueva ley se aparto sustancialmente de los criterios de distribución

de competencias manejados en el proyecto elaborado por el Gobierno. Según este último, las Audiencias Territoriales pasaban a ser el juez de derecho común del contencioso, mientras que el Tribunal Supremo quedaba reducido a una competencia de atribución, al menos en lo que se refiere a la instancia jurisdiccional contra los actos administrativos stricto sensu.

El proyecto del Gobierno atribuía a las Audiencias el conocimiento de los recursos contencioso – administrativos que se interpusieren contra los actos dictados por órganos de la Administración Pública, cuya competencia se extendiera a todo el territorio nacional, a menos que su conocimiento estuviere atribuido al Tribunal Supremo, así como el de los recursos contencioso – administrativos que se interpusiesen contra actos dictados por los ministros cuando fueren resolutorios de recursos administrativos o se dictaren en el ejercicio de la función de fiscalización respecto de los actos que procedan de órganos cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, siempre que la decisión superior sea confirmativa o aprobatoria de la inferior o deba entenderse dictada por silencio administrativo. Es evidente que el proyecto de ley establecía una regla general y unas excepciones perfectamente identificables. Esta técnica (regla general y excepciones) única válida en una norma de esta clase, que garantizaba además una descentralización muy apreciable, fue abandonada por la ley, la cual estableció varias reglas generales y varias excepciones, e incluso excepciones de las excepciones, mediante remisiones múltiples de unas normas a otras, procedimientos absolutamente desaconsejable cuando de precisar competencias se trata según el respetable criterio de tan prestigiosos juristas. Este cambio de técnica legislativa se debió a la introducción de por lo menos, otro criterio general, superpuesto al criterio orgánico, único manejado por el proyecto del Gobierno. En efecto la Ley mantuvo el criterio orgánico, partiendo también la competencia por el nivel ministro, pero a este criterio orgánico se añadió sin embargo, un criterio material de partición. De esta mezcla de criterios es de donde surgió la confusión.

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La nueva redacción dada por esta ley (10/ 1973) a los artículos 10246 y 14 de la Ley jurisdiccional dividieron la materia contenciosa en dos grupos: por un lado, personal, propiedades especiales y expropiación forzosa, por otro todo lo demás. En estas materias serían competentes las Audiencias Territoriales, siempre que se tratare de actos de órganos inferiores a ministros y el Tribunal Supremo si se trataba de actos de nivel de ministro y superior. Esta mezcla de criterios, orgánica y material, rompía la necesaria unidad del problema litigioso. Pero, además de esta crítica razonada, ambos autores plasmaban en su artículo un ejemplo práctico: “Ante un Decreto de delimitación de un polígono a efectos expropiatorios y de fijación de precios máximos y mínimo el mismo tenía que ser impugnado ante el Tribunal Supremo por cuanto procedía del Consejo de Ministros, mientras que los justiprecios individuales, si los confirmaba el Ministro de la Vivienda en vía de recurso [(arto. 10 – 1 – c)] tenían que ir a las Audiencias. Ahora bien, el recurso ante las Audiencias tenía que esperar a que el Tribunal Supremo resolviera el recurso contra la delimitación, ya que sin expediente no se podía tramitar el recurso. Este desdoblamiento de los recursos rompía la unidad argumental que ya no podría recomponerse como hasta ahora por vía de acumulación o ampliación, porque el órgano judicial era distinto en cada caso” La partición que esta ley hizo en dos grupos de la materia

contenciosa ni siquiera era neta y eso complicaba aun más las cosas El arto. 10, 1 c, en la redacción dada por la ley (10 / 1973) decía así: “Los actos, expresos o presuntos de ministros, autoridades u órganos centrales de inferior jerarquía, resolutorios de recursos administrativos,

246 Dicho artículo quedo redactado de la siguiente manera: El arto. 10 de la LJCA decía que: “1. Las Salas de lo Contencioso – Administrativo de las Audiencias Territoriales, en única o primera instancia, según las reglas que se contienen en el arto. 94, de los recursos que se formulen en relación a: a) Los actos no susceptibles de recurso administrativo ordinario de los órganos de la Administración Pública, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, y de las cuestiones que susciten los Gobernadores Civiles y los Presidentes de las Corporaciones Locales al decretar la suspensión de acuerdos adoptados por éstas. b) Los actos y resoluciones dictadas por órganos de la Administración Pública, cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional, y cuyo nivel orgánico sea inferior a Ministro en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa c) Los actos expresos y presuntos de Ministros o Autoridades y órganos centrales de inferior jerarquía, resolutorios de recursos administrativos, incluido el económico administrativo y los que se dicten en el ejercicio de la función fiscalizadora sobre órganos o entidades cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional cualquier que sea la materia a que se refiera y el contenido de la decisión que se dicte. Se exceptúan las resoluciones de los Ministros que reformaren el acto del inferior. 2. Asimismo conocerán de los recursos sobre responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, autoridades o funcionarios civiles y los que se entablen por éstos cuando hubieren sido declarados responsables por la Administración, por actos o hechos realizados en el ejercicio de sus cargos, si en uno y otro caso la competencia no corresponde al Tribunal Supremo”

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incluido el económico – administrativo y los que se dicten en el ejercicio de la función fiscalizadora sobre órganos o entidades cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, cualquiera que sea la materia a que se refiera y el contenido de la decisión que se dicte. Se exceptúan las resoluciones de los ministros que reformaren el acto del inferior” Ambos autores se preguntaban: “¿Qué quedaba entonces del anterior reparto de materias si los actos resolutorios de recursos desde el nivel ministro hacia abajo tenían que ir a las Audiencias Territoriales cualquiera que fuese la materia? ¿Qué puede haber quedado de ese reparto de materias si para acceder a la vía contenciosa había que interponer previamente, como regla, un recurso administrativo, ya sea de alzada o de reposición? La respuesta: “prácticamente nada” Este apartado c) privaba de sentido el apartado (b) del mismo artículo y contradecía lo dispuesto en el artículo 14, 1, A, c de la ley. Según este último, si la materia no era de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa y el órgano autor del acto tenía competencia nacional, el recurso tenía que ir al Tribunal Supremo. Ahora bien si se había interpuesto, como procedía, un recurso administrativo previo, el recurso contencioso – administrativo debía ir a la Audiencia Territorial, salvo que la autoridad que resolviera el recurso administrativo previo fuera el ministro y que su resolución reformara el acto recurrido [(arto. 10, 1, c)] Como vemos ambas reglas de competencia se solapaban, se superponían y surgía la confusión sobre cuál debía prevalecer. Las respuestas podían ser tantas como opinantes. La reposición facultativa provocaba también otro problema, debido a

que el acto dictado por un ministro resolviendo un recurso de alzada no tenía que ser recurrido en reposición, pero podía serlo.

Piénsese, por ejemplo, que la resolución ministerial reformase el acto recurrido. En tal caso la competencia para conocer del recurso contencioso correspondía al Tribunal Supremo, según lo dispuesto en los artículos (10, 1, c y 14, 1, A, b) Ahora bien si el interesado interponía el recurso de reposición facultativo contra la resolución dictada en alzada por el ministro y ese recurso o no se resolvía expresamente, como era lo normal, o se resolvía confirmando la resolución recurrida, entonces la competencia bajaba hacía las Audiencias, ya que el arto. 10, 1, c atribuía a estas el conocimiento de la resolución de toda clase de recursos administrativos sin distinción alguna, desde el nivel ministro hacía abajo. El recurrente podía entonces alterar a voluntad el órgano judicial competente. Una simple reposición facultativa, que no contaba para nada, y que en realidad no jugaba ningún papel serio, podía servirle al recurrente para litigar en la Audiencia de su domicilio en lugar de

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hacerlo ante el Tribunal Supremo. Algo sencillamente absurdo según el criterio de tan prestigiosos autores de estas críticas Pero, el absurdo aumentaba todavía más si se piensa que la resolución ministerial de la reposición facultativa podía alterar otra vez la competencia del órgano judicial. Bastaba para ello que el ministro reformara aunque fuere mínimamente su anterior resolución de alzada. En tal caso la competencia volvería al Tribunal Supremo. Para entonces podía estar ya tramitándose ante la Audiencia el correspondiente recurso contencioso si la resolución de la reposición facultativa se producía después de transcurrir un mes desde su interposición, como era lo probable. Otro problema que produjo esta reforma a la ley de 1956, fue la

determinación del fuero territorial de las Salas de las Audiencias Territoriales. Aquí también la ley 10 / 1973 se aparto del criterio que el proyecto del Gobierno mantenía, todo como consecuencia de la alteración llevada a cabo en las reglas de distribución jerárquica de la competencia ya comentadas en parte.

El proyecto del Gobierno establecía un sistema complejo de criterios para la determinación del fuero, no exento de dificultades, desde luego, pero claramente más sencillo del que resulto de la discusión de las Cortes. Dicho sistema se estructuraba sobre la base de un criterio general (el del domicilio del administrado o demandado, este último en los supuestos de recurso de lesividad) y seis reglas especiales (lugar de acaecimiento de los hechos, en los supuestos de responsabilidad, domicilio fiscal del administrado en cuestiones tributarias, destino oficial del funcionario en materias de personal, lugar de situación de los inmuebles a que se refiera el acto impugnado, lugar de ejecución de la obra o de prestación del servicio, en los casos de contratos y concesiones, sede oficial de los entes locales, de sus organismos autónomos, de las corporaciones e instituciones dependientes de la Administración del Estado, cuando su ámbito no se extienda a todo el territorio nacional) Un sistema pues de regla general y excepciones. Después de la discusión parlamentaria estas reglas y excepciones quedaron de la siguiente manera: - En los casos a y c del arto. 10 (actos de órganos con competencia

inferior a todo el territorio nacional y actos resolutorios de recursos) sería competente la Sala en cuya circunscripción se hubiere realizado el acto originariamente impugnado.

- En el caso b del arto. 10 (actos de órganos inferiores a Ministro, pero

cuya competencia se extendiese a todo el territorio nacional en materias de personal, propiedades especiales y expropiación) el fuero era optativo, a elección del demandante, entre la Sala en cuya

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circunscripción tuviese su domicilio el recurrente o se hubiere realizado el acto originario.

- En los casos de responsabilidad patrimonial o disciplinaria de

autoridades y funcionarios era competente la Sala en cuya circunscripción se hubiese dictado el acto originario que se impugnaba.

- Cuando por existir varios recurrentes independientes fuesen a la vez

competentes diversas Salas sería competente aquella en cuya circunscripción se hubiese realizado el acto impugnado.

El primer problema que planteo esta nueva regulación se derivó de la diversa terminología empleada por la ley a la hora de fijar la sede del acto impugnado. En las reglas primera, segunda y cuarta del arto. 11 se empleaba el verbo realizar tal y como lo hacía el arto. 11 de la ley del 56, en cambio la regla tercera no hablaba de realizar, sino que empleaba el verbo dictar. El término realizar fue interpretado por casi toda la doctrina (Pera Verdaguer, González Pérez, Trujillo, Quintana y Bolea) en el sentido de equipararlo al de acto dictado o producido, el lugar de realización del acto era aquel en que el acto fue producido materialmente, no por lo tanto, el lugar en que tuviese su sede el órgano emanante ni el lugar en que el acto produjese sus efectos o fuese ejecutado. Según los autores (Fernández y Santamaría Pastor) esa unanimidad no podía ya mantenerse desde que la ley (10 / 1973) contrapone de manera explícita en el seno de un mismo artículo el acto realizado al acto dictado, es de suponer que el legislador quiso expresar cosas diferentes con el uso de ambos vocablos. Para graficar el problema los autores ya mencionados exponían el siguiente ejemplo: Si la Dirección General de la Función Pública reconocía un trienio a un funcionario del Cuerpo General Auxiliar destinado en Bilbao. Este acto, ¿surtía efectos en Bilbao, donde el funcionario se hallaba destinado, o en Madrid, donde se formulaba el nuevo anexo y se inscribe en su expediente personal? ¿Dónde se realizaba este acto? ¿Qué había de entenderse por realizar un acto administrativo? El lugar donde se realiza, ¿es el lugar dónde se ejecuta o dónde surte efectos, y dónde surte efectos un acto administrativo? Si nos apegamos a la tesis contraria, la cual identifica ambos términos, es decir, si los actos se realizan donde se dictan, se ha pensado a caso en la brutal sobrecarga de trabajo que se iba a arrojar sobre las Salas de la Audiencia Territorial de Madrid, a quienes correspondería enjuiciar la totalidad de los actos dictados por los órganos con competencia sobre todo el territorio nacional, que residen naturalmente en Madrid. La descentralización que perseguía la Ley (10 / 1973) sería

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de esta manera por completo nula respecto de las Salas no ubicadas en la capital de España. La enumeración de críticas y problemas que los autores (Ramón Fernández y Santamaría Pastor) que en este artículo realizan continúa en su artículo, con una gran especificidad y riqueza explicativa, los argumentos y ejemplos con los que exponen esas críticas y problemas que la Ley 10 / 1973 produjo son difícilmente rebatibles, por lo que sólo me resta enumerar algunos más y remitirlos a la lectura completa del mismo, para un mayor aprovechamiento de espacio en la presente tesis doctoral y pasar luego a la segunda reforma de la ley del 56 Así, ambos autores sostenían que respecto a la elección del fuero surgieron dos consecuencias secundarias de extraordinaria gravedad, la primera referida al régimen de emplazamiento de las partes y la segunda a la multiplicación de recursos ante Salas diversas. Por otro lado, la Ley 10 / 1973 también retoco los recursos de apelación y de revisión. Además, a partir de su entrada en vigor, las Salas 3ra, 4ta y 5ta del Tribunal Supremo según estos autores se iba a ver parcialmente paralizadas, en una labor de revisión de los centenares de recursos que pendían ante ellas, excepción hecha de los que hubieren superado el trámite de prueba, en orden a decidir los que debían de ser remitidos a las Audiencias en aplicación de la disposición transitoria primera de dicha ley, ocasionando un largo paréntesis de incertidumbres en el funcionamiento de las Salas. Esta ley fue elaborada a juicio de estos dos respetables autores sin un estudio estadístico247 serio que permitiera valorar su eficacia. También ambos autores coinciden en afirmar que fue redactado con criterios propios de un Reglamento de honores y de precedencias, más que con criterios procesales. No parece sino que la preocupación máxima fue la de ser juzgado al máximo nivel (el juicio por los pares), en lugar de la de repartir la competencia de forma adecuada entre las Audiencias Territoriales y el Tribunal Supremo, con el fin de descongestionar el funcionamiento de éste último. En opinión de ambos autores hubiera bastado con descentralizar sin más toda la materia de personal y de expropiación forzosa, sin interferencia orgánica alguna, con lo cual se hubiera podido vaciar la Sala 5ta, del Tribunal Supremo y reducir en un tercio aproximadamente el agobio que se vivía en ese momento. También, se debió de haber terminado con la función del Tribunal Supremo como juez de primera

247 En Nicaragua esta es una costumbre muy arraigada entre nuestros legisladores. Las leyes siempre son elaboradas sin un debido estudio estadístico y de factibilidad, pero además son aprobadas sin las partidas presupuestarias necesarias para ponerlas en marcha. La Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua no fue la excepción, como veremos en el capítulo III y IV de esta tesis doctoral y tampoco lo será su posible reforma porque la misma no se ha basado en ningún estudio estadístico.

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instancia en una gran parte de los negocios contenciosos y haber implantado un recurso de casación que pudiera unificar la doctrina jurisprudencial. La ley 10/1973 vino a aumentar el lastre formalista de la Jurisdicción en general. 6.2. REAL DECRETO LEY 1/ 1977, DE 4 DE ENERO, POR EL QUE SE CREA LA AUDIENCIA NACIONAL El Real Decreto – Ley 1 / 1977248, de 4 de enero, por el que se creo la Audiencia Nacional, altero nuevamente la organización y competencias de los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, cuya regulación inicial fue modificada como ya vimos en el punto anterior por la Ley 10 / 1973. Don Tomás Ramón Fernández249 sostenía que esta fue no la segunda reforma, sino la tercera de la ley del 56 en poco menos de cuatro años, debido a que hay que tener en cuenta la normativa de la Ley de Bases Orgánica de la Justicia de 28 de noviembre de 1974. En vista de este apunte u observación que muchas veces escapa a nuestra atención, es necesario detenerse un poco en los antecedentes de este Real Decreto – Ley 1/ 1977. 6.3. EL ANTEPROYECTO DE LEY DE BASES ORGÁNICA DE LA JUSTICIA DE 1968 Y LA APARICIÓN DE LA FORMULA DEL TRIBUNAL CENTRAL Según, Ramón Fernández, la inquietud en torno al tema de la planta de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa se remonta al anteproyecto de Ley de Bases Orgánica de la Justicia elaborado por la Sección tercera de la Comisión General de Codificación que fue sometido a información pública en 1968250. Sobre este anteproyecto Don Ramón Parada publico un Informe251 en el que realizaba un análisis crítico de las soluciones propuestas por el anteproyecto. La idea del Anteproyecto radicaba en el propósito de descongestionar el Tribunal Supremo252, más que en el de dar satisfacción al principio de acercar la justicia al justiciable.

248 Publicado en el BOE núm. 4, del 5 de enero de 1977. 249 Este autor escribió un artículo a propósito de la aprobación del Real Decreto – Ley 1 / 1977 en la RAP, titulado: “Sobre la planta de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa” RAP núm. 81, septiembre – diciembre de 1976, p. 309 – 320. 250 Su texto fue publicado en los Cuadernos Informativos de la Secretaria Técnica del Ministerio de Justicia, núm. 6 de julio de 1968. 251 Informe sobre la Administración y la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en el Anteproyecto de Bases para una Ley Orgánica de la Justicia, publicada en la RAP núm. 58, p. 449 y siguientes. 252 Este fue también el propósito de la Ley 10 / 1973 como ya lo he señalado en el punto anterior dedicado a su análisis, esta ley fue lógicamente posterior en el tiempo al anteproyecto de 1968.

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El Anteproyecto diseñaba un Tribunal central, como órgano intermedio entre las Audiencias Territoriales y el Tribunal Supremo al que se atribuía el conocimiento de los recursos en materia de personal de la Administración Central, incluidas las clases pasivas, la materia fiscal, la expropiación forzosa, propiedad industrial y responsabilidad civil de los funcionarios de la Administración del Estado. Al mismo tiempo y con igual fin se ampliaba la competencia de las Audiencias Territoriales fijándolas en función del acto originario, privando así al recurso de alzada en virtud de suscitar la competencia del Tribunal Supremo cuando el órgano administrativo que decidiera inicialmente tuviera carácter provincial o regional. De este modo el Tribunal Supremo quedaba liberado de sus funciones de juez de primera y única instancia (sin otras excepciones que las relativas al control de los reglamentos estatales y las que expresamente pudiera establecer una ley) y centrado, en consecuencia en su papel de Tribunal superior encargado de depurar, en vía de casación y revisión, la jurisprudencia de los Tribunales inferiores. La base 14 del anteproyecto concebía el nuevo Tribunal Central como un órgano jurisdiccional de competencia general, constituido por las Salas de justicia que fueren precisas sin que pudieran exceder de una por cada orden jurisdiccional, con las competencias contencioso – administrativas ya expuestas en el párrafo anterior. Parada Vázquez en su Informe noto que el anteproyecto olvido pura y simplemente ubicar los actos de órganos nacionales relativos a materias no expresamente atribuidas al Tribunal Central, con lo cual la idea de liberar al Tribunal Supremo Español de toda competencia como Tribunal de primera instancia quedaba desnaturalizada, pues los actos olvidados tenían que residenciarse necesariamente en el mismo Tribunal Supremo. En opinión de Don Tomás Ramón Fernández las competencias en materia contenciosa – administrativas otorgadas al Tribunal Central no surgieron a partir de preocupaciones técnicas sobre la planta jurisdiccional, sino como simple medida de acompañamiento de una operación de normalización institucional de clara proyección política253. 253 Esta opinión la he copiado textualmente del artículo: Sobre la planta..., op cit, p. 311. Lo que Tomás Ramón Fernández expresa es lo que sin duda ha ocurrido con la estructuración orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Nicaragua, donde se ha visualizado a dicha jurisdicción como un centro de poder y control de la Administración Pública nicaragüense que debe estar en pocas manos y en un solo órgano central (en la Corte Suprema de Justicia) bajo el dominio de funcionarios judiciales que proceden de un orden político partidario. La justificación de esa idea es que varios órganos (pertenecientes a una estructura descentralizada de la Corte Suprema de Justicia) con funcionarios judiciales de varias tendencias políticas o sin tendencia alguna, producto de una carrera judicial en base a méritos, capacidades y especialización en la materia, podría asustar a las clases políticas dominantes en el país, que podrían ver su actuar (actuación) en la Administración Pública nicaragüense controlado y apegado a la legalidad y no a la arbitrariedad o a la alta discrecionalidad que podría reinar en la misma. En parte desde mi punto de vista este es un factor para que se pretenda aprobar en el proyecto de reforma de la Ley No. 350, Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua (aprobada

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6.4. LEY DE BASES ORGÁNICA DE LA JUSTICIA DE 28 DE NOVIEMBRE DE 1974 Para completar el cuadro de antecedentes del Decreto – Ley 1/ 1977, debo de hacer una referencia sobre la Ley de Bases Orgánica de la Justicia de 28 de noviembre de 1974254, la cual señalaba que la competencia material de las Audiencias Territoriales quedaba tal y como estaban delimitadas en la Ley 10 / 1973. Sin embargo, la competencia atribuida al Tribunal Supremo por dicha ley (10 / 1973) se recortó en beneficio del nuevo Tribunal central de lo Contencioso – Administrativo, al que la base novena, número 36, asignaba el conocimiento de los actos de órganos centrales de nivel inferior a ministro en todas las materias que no fueran de personal, expropiación forzosa y propiedades especiales, respecto de las cuales eran competentes las Audiencias Territoriales, amén de la competencia para resolver los recursos de apelación que procedían contra las sentencias dictadas por aquéllas en primera instancia. En la Ley de Bases el Tribunal Central no quedo como único sino dividido en salas de acuerdo con los distintos ordenes jurisdiccionales, como en el anteproyecto de 1968, sino plural (Tribunal Central de lo Penal, de lo Contencioso – Administrativo y del Trabajo) 6.5. REAL DECRETO – LEY 1/ 1977, DE 4 DE ENERO, DE CREACIÓN DE LA AUDIENCIA NACIONAL255 Según Don Tomás Ramón Fernández256 en este texto257 se volvió a plantear la opción ya conocida, entre el reforzamiento de las

en junio del año 2000) presentado en la Asamblea Nacional (el 4 de febrero del año 2003) un solo órgano central contencioso – administrativo para todo el país, con todas las competencias, con una excesiva centralización dentro de la Corte Suprema de Justicia (como lo es la Sala de lo Contencioso – Administrativo) y no se ha optado por una descentralización de la Jurisdicción siguiendo el principio básico que según Parada Vázquez y Tomás Ramón Fernández debería de tener todo ordenamiento procesal, acercar la justicia (en este caso administrativa) al justiciable (administrado) Vemos como el desarrollo histórico de la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española y la Nicaragüense van guardando ciertos puntos de similitud, aunque cada uno con sus propios matices. 254 En la base 13, núm. 68, apartado 2 de esta Ley se estableció que: “El nombramiento de Magistrados del Tribunal Supremo se hará por el Gobierno a propuesta del Ministro de Justicia, entre quienes figuren en una terna elevada por el Consejo Judicial con arreglo a los siguientes criterios: 2. En las Salas de lo Contencioso – Administrativo, dos quintas partes de procedencia judicial, otras dos quintas partes de Magistrados especialistas en esta materia y una quinta parte de Licenciados en Derecho que se encuentren en alguna de las categorías determinadas de la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Esta norma entro en vigor el día de la publicación en el BOE del Decreto – Ley de 26 de noviembre de 1976 (núm. 27 / 46) 255 Dicho Real Decreto – Ley fue derogado por la disposición derogatoria de la Ley orgánica del Poder Judicial Español. 256 Sobre la planta...., op cit, p. 318.

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257 El preámbulo del Real Decreto Ley 1 / 1977 textualmente decía que: “Las condiciones de la vida moderna, con aparición de una nueva y completa delincuencia y el creciente ámbito de la acción administrativa, con multiplicación de los supuestos de revisión jurisdiccional, se proyectan en la labor de los órganos judiciales existentes y no obstante las reformas sucesivamente realizada, se traducen en limitaciones de investigación, dificultades de actuación, acumulación de asuntos y retrasos inevitables en perjuicio de las exigencias mismas de la Justicia. El presente Real Decreto – Ley responde al propósito de abordar la solución de tales problemas mediante la creación de una Audiencia Nacional, concebida sobre el modelo de las clásicas Audiencias, en cuanto órganos colegiados de la Administración de Justicia, y sin más diferencia que la de su ámbito territorial, pues mientras estas ejercen su jurisdicción sobre una parte del territorio nacional, aquélla la extiende a la totalidad de él, en plena coherencia con los términos en que se define su competencia material: ..... en lo contencioso – administrativo, revisión de actos emanados de Autoridades Administrativas con competencia sobre todo el territorio nacional” En el punto II del mismo preámbulo se dice que: “La reforma introducida en la Ley de 27 de Diciembre de 1956 por la Ley 10 / 1973, al establecer que sólo las disposiciones generales y los actos procedentes de altas instancias administrativas fueran enjuiciables directamente por el Tribunal Supremo, se propuso dotar de eficacia a la revisión jurisdiccional, lo que no se logra cuando entre el ejercicio de la acción y la respuesta judicial media un dilatado lapso de tiempo. Forzoso es reconocer que no se ha alcanzado en el grado necesario la finalidad pretendida de agilizar el despacho de los asuntos sometidos al control jurisdiccional. El Tribunal Supremo sigue manteniendo una excesiva competencia en única instancia que entorpece su regular funcionamiento, dificulta la fijación de una doctrina orientadora a pesar del encomiable esfuerzo de sus Magistrados y da respuesta tardía en muchos casos a la demanda de justicia con quebranto de los intereses en litigio y en perjuicio también de una buena Administración, necesitada de que el pronunciamiento judicial sea próximo a la disposición o acto impugnado. La necesidad de atender con medidas legales de pronta eficacia pudo satisfacerse acudiendo a una de estas dos soluciones: o ampliar el cuadro de competencias de las Audiencias Territoriales reduciendo el acceso en única instancia al Tribunal Supremo o crear un Tribunal que conociera de las cuestiones cuyo mantenimiento en sede suprema no aparece justificado y que dificultan lo que es misión capital del más alto Tribunal de la Nación. La primera de las soluciones ofrecía dificultades por cuanto de un lado, desplazaría sobre las Audiencias Territoriales numerosos recursos amenazando con comprometer su regular funcionamiento y de otro lado rompería la correlación entre el ámbito de competencias administrativas y el de competencias judiciales con el riesgo adicional de una generalizada dispersión de criterios, reducibles a unidad sólo por la vía de la apelación o de la revisión ante el Tribunal Supremo. La segunda solución que es la que se adopta sin quebrar el esquema orgánico del orden jurisdiccional contencioso – administrativo, ofrece la ventaja de asegurar la función directiva que corresponde al Tribunal Supremo y de liberarlo del conocimiento de un gran número de asuntos atribuyéndolos a una Audiencia que al conocer de actos procedentes de órgano administrativos de competencia nacional, ha de tener también ese mismo carácter. Se mantiene así la adecuación entre Administración Central y Tribunal de ámbito nacional pero sometido éste en un todo al régimen orgánico y procesal de las Audiencias Territoriales. Esta innovación que se realiza sin merma de la competencia de las Salas Territoriales permitirá de una parte que el Tribunal Supremo limite su función revisora en única instancia a aquellos actos o disposiciones que por su origen, por su carácter o por la intervención de altos órganos en su elaboración no justifican el desplazamiento a la competencia de la Audiencia Nacional y de otra, asegurará el mejor desempeño por el Tribunal Supremo de la importante misión de fijar criterios jurisprudenciales”

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competencias de las Audiencias Territoriales y la creación de un nuevo órgano que asumió parte de las competencias del Tribunal Supremo, dicho órgano se denomino Audiencia Nacional258. El artículo 6 – 1 de este Real Decreto - Ley, traslado a la nueva Audiencia Nacional259 la competencia260 para conocer de los recursos

258 El artículo 1 del Real Decreto Ley 1/ 1977 dice que: “1. 1. Se crea la Audiencia Nacional con sede en Madrid, constituida por una Sala Penal y otra de lo Contencioso – Administrativo. Podrán crearse otras Salas, sin que puedan exceder de una por cada orden judicial 1. 2. Las Salas podrán dividirse en Secciones y constituirse cuando las circunstancias lo aconsejen en cualquier lugar del territorio nacional” 259 El arto. 2, 1 del Real Decreto – Ley 1/ 1977, dispuso que estaría integrada por un Presidente y los Magistrados que fijasen las disposiciones orgánicas. La disposición adicional 1ra de dicho Real Decreto – Ley, dispuso que los Magistrados serían nombrados por mitad entre los que con cinco años de servicios efectivos en esta Jurisdicción procedieran de los grupos a y b de número 2 del arto. 21 de la Ley de 1956. Si no existieren solicitantes de uno de tales grupos que reúnan las condiciones requeridas la vacante se cubrirá con Magistrados del otro. Para la provisión de las demás plazas de Magistrados se requerían las condiciones exigidas en la norma 6, letra a) del arto. 26 del Reglamento Orgánico de Carrera Judicial de 28 de diciembre de 1967, modificado por Decreto de 5 de diciembre de 1975 sin que en ningún caso rija para los solicitantes la prohibición establecida en la regla 3ra., letra a) del mismo precepto. La disposición adicional 3ra del mismo Real Decreto decía que: “La Audiencia Nacional se compondrá de un Presidente, dos Presidentes de Sala, que presidirán respectivamente, la Sección Primera de cada una de ellas, cuatro presidentes de Sección y doce Magistrados. Ver: González Pérez, Comentarios.... 1978, p. 288 – 290. 260 González Pérez, sostenía que para que correspondiera a la Sala de lo Contencioso –Administrativo de la Audiencia Nacional el conocimiento de una pretensión procesal administrativa, era necesario que concurrieran los siguientes requisitos: Que el acto en relación con el cual se deduzca proceda de un órgano

administrativo cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional, sino fuera así estaríamos ante el supuesto típico de competencia de las Audiencias Territoriales (arto. 10, 1, a)

Que el órgano de que procede el acto sea de nivel orgánico inferior al de las

Comisiones Delegadas del Gobierno. Sería de la competencia de las Salas de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo el conocimiento de las pretensiones deducidas en relación con actos del Jefe de Estado, del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno. A partir del Ministro, siempre que el acto procediera de un Ministro o de un órgano de inferior jerarquía (Subsecretario, Director General, órganos de entidades institucionales y corporativas), la competencia corresponderá a la Sala de la Audiencia Nacional. Que no estén atribuidos a las Salas de lo Contencioso – Administrativo de las

Audiencias Territoriales o del Tribunal Supremo.

Si aún dándose las notas anteriores, si aún deducidos en relación de un acto de un órgano de la Administración Pública con competencia nacional y nivel orgánico inferior a Comisión Delegada del Gobierno, el conocimiento de la pretensión estaría atribuida por el arto. 10 Ley de lo contencioso - administrativo a las Audiencia Territoriales o por el apartado 2 del arto. 6 del Decreto – Ley 1 / 1977 al Tribunal Supremo, no sería

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que se formulasen en relación con los actos dictados por los órganos de la Administración Pública, cuya competencia se extendiese a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico fuere inferior al de las Comisiones Delegadas del Gobierno cualquiera que fuere la materia, excepto las atribuidas a las Salas de las Audiencias Territoriales y las concretamente exceptuadas por el número 2261 del mismo artículo. Con lo anterior la competencia del Tribunal Supremo262 como Tribunal de primera y única instancia prácticamente se eliminaba, puesto que

competencia de la Audiencia Nacional Ver: “Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa”, 1978, p. 330. 261 El artículo 6. 2 del Real Decreto – Ley 1 / 1977 decía que: “Se exceptúan de lo anteriormente dispuesto los recursos a que se refieren los supuestos a, d, e, f, del apartado A) del artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa que con los que se formulen contra actos emanados del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas, continuarán atribuidos a las Salas de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo. 262 Aún cuando la pretensión se deduzca en relación a un acto dictado por órgano administrativo con competencia nacional de grado inferior a Comisión Delegada del Gobierno, no correspondería su conocimiento a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional, por atribuirse al Tribunal Supremo, en los siguientes supuestos: Que la pretensión tenga por objeto impugnar directamente una disposición general

de la Administración del Estado, general o institucional. Que las pretensiones se deduzcan por los Gobernadores Civiles, Autoridades o

Funcionarios cuyo nivel orgánico sea equivalente o superior al de Director General, declarados responsables por la Administración por hechos o actos realizados en el ejercicio de sus cargos.

Que la pretensión se deduzca frente a actos dictados previo informe preceptivo del Consejo de Estado.

Que la pretensión se deduzca frente a actos adoptados por el Consejo Supremo de Justicia Militar o a propuesta o con informe del mismo.

Así al Tribunal Supremo también le correspondería conocer de los siguientes recursos: Recursos de Apelación contra las decisiones de las Salas de lo Contencioso –

Administrativo de las Audiencias Territoriales y Nacional. Conocerían de los recursos de apelación contra autos (Art. 93 Ley de 1956) y sentencias (art. 94 Ley del 56) tanto ordinarias como extraordinarias. El arto. 6 – 3 del Decreto – Ley de 1 / 1977 estableció que las resoluciones y sentencias de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional serían apelables en un solo efecto. Recursos de Revisión contra las sentencias de las Salas de las Audiencias

Territoriales y de la Audiencia Nacional. El arto. 15 de la Ley de 1956 atribuía a la Sala 3ra del Tribunal Supremo el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de las Salas de las Audiencias Territoriales, al haberse suprimido este apartado por la reforma introducida por la Ley de 17 de marzo de 1973,a partir de la vigencia de esta la competencia de conocer de este recurso de revisión se atribuye genéricamente a las Salas de lo Contencioso – Administrativo del tribunal Supremo, correspondiendo a la Sala que resulte, según la distribución de competencia acordada en aplicación del arto. 15 de la Ley de 1956. Aun cuando el arto. 6 del Decreto – Ley 1 / 1977, no contenía ninguna norma expresa sobre el recurso de revisión sobre las sentencias de la Audiencia Nacional, parecía evidente que se sujetaría al régimen de la revisión de las sentencias de las Salas de las Audiencias Territoriales. González Pérez, Comentarios a la Ley... op cit, p. 331 – 333.

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sólo quedaban residenciables ante él los recursos directos contra reglamentos estatales que procedían de órganos o entidades de ámbito nacional, los relativos a la responsabilidad patrimonial resultantes de actos u omisiones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno y los relativos a actos dictados por el Consejo Supremo de justicia militar o a su propuesta o con informe del mismo o previo informe preceptivo del Consejo de Estado. González Pérez comentaba un artículo del Real Decreto – Ley, que ha simple vista podría pasar inadvertido por el lector menos cuidadoso, y es el de la disposición transitoria tercera la cual señalaba: “Que a partir del día 15 de febrero de 1977 los procesos en tramitación en las Salas de lo contencioso – administrativo del Tribunal Supremo afectados por la distribución de competencias establecida en el artículo 6 del Real Decreto – Ley 1 / 1977 se hallasen enteramente tramitados y estén señalados o sólo pendan de serlo para la vista, conclusiones o fallos serían resueltos por aquellas Salas, las cuales tenían que remitir todos los demás a la Sala de la materia de la Audiencia Nacional, según las nuevas reglas de competencia con emplazamiento de las partes por treinta días”. En opinión del Dr. González Pérez esto originaría un mayor estancamiento en el Tribunal Supremo, así como su posible paralización debido al doble trabajo que esta disposición les imponía a sus funcionarios. Algo muy parecido paso con la aplicación de la reforma de la Ley de 17 de marzo de 1973 mediante la cual el Tribunal Supremo también tuvo que remitir una gran cantidad de casos pero hacía las Audiencias Territoriales. De todo esto resultaba lo siguiente; - Al trasladarse a la Audiencia Nacional el grueso de las competencias

del Tribunal Supremo se crearía inevitablemente en aquélla la congestión que se quiso eliminar en éste, con lo cual según tan prestigioso autor el justiciable ganaría muy poco en cuanto a rapidez en la tramitación de los recursos.

- Tampoco se reduciría de forma apreciable el número global de

asuntos en el Tribunal Supremo puesto que todos, o al menos la gran mayoría de los que se vio liberado con la creación de la Audiencia Nacional, iban a volver a él en apelación, dada la obligación legal de apelar que pesaba sobre los representantes de la Administración Pública263.

- La operación descentralizadora que produjo este Real Decreto – Ley,

contribuyo a generalizar el principio de doble instancia en lo 263 Esto según el artículo 370 de la ley de Régimen Local y el artículo 24 del Estatuto de la Dirección General de lo Contencioso y del Cuerpo de Abogados del Estado, de 21 de enero de 1925.

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contencioso – administrativo, lo cual según Don Tomás Ramón Fernández264 resultaba discutible en tanto no se redujera el plazo de tramitación de los recursos, cosa que las medidas adoptadas por dicho Real Decreto – Ley no aseguraban en absoluto.

Al parecer el Gobierno de la época se dio cuenta de estos problemas, por lo que en el artículo 6 – 3 del mismo Real Decreto – Ley, dispuso que las resoluciones y sentencias que se dictasen por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional serían apelables en un solo efecto, lo que significaba que podrían ejecutarse sin esperar a que el recurso se resolviese. En caso de que la sentencia fuese favorable al recurrente, éste no tendría que soportar ya el nuevo juicio en la posición de vencido en que le situó el acto administrativo recurrido por virtud de su ejecutoriedad. Para Tomás Ramón Fernández265 la medida del arto. 6 – 3 del Real Decreto – Ley era plausible, aunque al limitarla a la apelación de las resoluciones de la Audiencia Nacional contribuía a resaltar la carga que para los justiciables suponía en los demás casos el sistema de doble instancia en las circunstancias que se vivían en esos momentos. Dicho autor266 termina su artículo de análisis sobre este Real Decreto – Ley, diciendo que el mismo disto mucho de ser la solución a los problemas que tiene planteados la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, ya que sólo fue una medida coyuntural que dejaba intactos los problemas de fondo. Después de veinte años de vigencia 264 Sobre la planta....., op cit, p. 319. 265 op cit, p. 320. 266 Tomás Ramón Fernández (op. cit, p. 320) termina con las siguientes propuestas que se resumen en la siguiente cita textual: “En lo que a la planta de la jurisdicción se refiere, la solución que en su día se adopte no tiene porque apartarse de la línea marcada por el proyecto de ley de 1973 (conversión de las Audiencias Territoriales en jueces de Derecho común). Hay que ser conscientes, de que con eso sólo no se va a resolver sin más el grave problema de la demora en la tramitación de los recursos que tanto tiene que ver con la eficacia social de la jurisdicción. Supuesto el carácter ejecutorio de los actos administrativos, la consecución de una justicia eficaz requiere la implantación decidida de procesos sumarios, en todos aquellos casos que así lo exija la naturaleza de los actos recurridos bien por su finalidad represiva (sanciones) bien por la clase de los derechos a que afectan (libertades públicas) bien por razón de su limitada vigencia temporal (medidas coyunturales, tan frecuentes en materia económica), o en que razones de ejemplaridad social así lo aconsejen (licencias urbanísticas por ejemplo, para evitar la imposición de hechos consumados) La idea de impulsar procesos sumarios en el contencioso – administrativo resulta muy interesante, y de posible aplicación práctica en materias concretas, tal y como el Dr. Fernández expone y bien podría ser tomada en cuenta por el legislador nicaragüense, que no ha sido capaz de ir más allá del proceso ordinario, tal vez por cierto recelo de la sumariedad y rapidez, que podría implicar posibles transgresiones a los derechos de los recurrentes o por la novedad que esta materia posee en el país. Esta podría ser una de varias causas de la predilección del legislador por el juicio ordinario y no sumario en Nicaragua, lo que merece un estudio más detallado y profundo, pero la idea aplicada al contencioso – administrativo no deja de ser discutible, por su posible utilidad.

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que tenía la ley de 1956, en opinión de tan prestigioso autor merecía una cuidadosa revisión que pusiera fin al parcheo oportunista al que fue sometida con la ley 10/ 1973 y con este Real Decreto – Ley. Con esta reforma gráficamente la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española en el año de 1977, quedo de la siguiente manera:

SALA DE REVISIÓN DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPREMO

Recurso de revisión

SALAS DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO

(Salas 3ra, 4ta y 5ta, compuestas cada una por un Presidente y diez Magistrados)

Recurso de apelación

SALA CONTENCIOSO – SALAS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE LA ADMINISTRATIVO DE LAS AUDIENCIA NACIONAL AUDIENCIAS TERRITORIALES

(Compuestas por un Presidente y dos Magistrados)

Con este último aspecto he terminado el desarrollo del primer modelo de estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa que el Derecho comparado español presentaba a partir de la

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promulgación de la ley de la materia del año de 1956, tratando de respetar al máximo la pureza legislativa y doctrinal de la época, para situar al lector en la misma, por lo que hice un gran esfuerzo en contar con bibliografía de la época. Por otro lado, a mi juicio la ley del 56 estableció la primera base estructural completa, funcional que ha servido e inspirado a muchas legislaciones dentro del derecho comparado, principalmente en Latinoamérica. Tengo que señalar que dicha estructura era muy parecida a la que se deseaba implantar en Nicaragua con la Ley No. 350, intención que lógicamente ha cambiado tras la declaración de inconstitucionalidad de la misma. De aquí la gran importancia en principio de este primer capítulo, al tratar de situar al lector en lo que podría haber sido el desarrollo orgánico y humano de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense si se hubiera seguido este marco histórico que representa la estructura orgánica de la Ley de lo contencioso – administrativa de 1956. Mi intención se completo al plasmar una pequeña presentación del aspecto que complementa y vitaliza toda estructura orgánica como lo es su personal o recursos humanos, planteando puntos tan llamativos como su forma de selección, es decir como se lograba en España llegar a ocupar un cargo de vital importancia como lo era el de Magistrado de alguna de las Salas de lo Contencioso- Administrativo, mediante el concurso público y la oposición y no a través de la selección parlamentaria o por la Asamblea Nacional como se realiza en Nicaragua, es decir que el aspecto político se dejaba de un lado, no contaminaba por lo tanto la imparcialidad, la independencia y mucho menos la autonomía de criterio y decisión de los Magistrados españoles, quienes no necesitaban el impulso o la proposición por ternas de Diputados o del Presidente de la República para llegar a sus puestos (aun y cuando eran nombrados por el Gobierno), sino que hacían uso de su calidad humana, de su preparación técnica en la materia Administrativa, de sus estudios y su experiencia laboral en el campo del Derecho Administrativo, de su esfuerzo, en una competencia leal, precursora principalmente de la especialización de los funcionarios judiciales juzgadores y reguladores de la actividad de la administración del Estado. Es evidente que para ser Magistrado de las Salas de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo Español, se necesitaba (y todavía es así) de años en el ejercicio de las Magistraturas de las Salas inferiores, acumulando experiencia y la facilidad de resolución de los litigios administrativos, pero también era tomada en cuenta la intensa preparación en las materias de Derecho Administrativo que tuviera el currículum del aspirante al cargo que bien podía ser un Licenciado pero con la experiencia catedrática necesaria para el cumplimiento de tal responsabilidad. Es notable la flexibilidad, la equidad, la justicia, la objetividad que caracterizaba el sistema de selección de los Magistrados

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encargados de administrar la justicia administrativa española, así como el nivel de preparación que debían de poseer. Todo esto se dio en un marco histórico desfavorable para el desarrollo democrático español, durante una época en que todavía se mantenía la Dictadura Franquista y la preeminencia del Gobierno sobre todas las instituciones de derecho lo que era evidente en muchos aspectos por ejemplo, en que la elección o propuesta de nombramiento de varios Magistrados, pero no de todos estaba encomendada a órganos administrativos (del Gobierno a propuesta del Ministro de Justicia). Ante la llamativa ausencia del tradicional Estado de Derecho es sorprendente que se haya originado una Jurisdicción Contencioso- Administrativa tan moderna, apolítica, independiente y de gran calidad, características reconocidas por Don Víctor Moreno Catena267, al señalar que: “La Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa española de 1956 abrió el ordenamiento español al efectivo control Jurisdiccional de la Administración, con una claridad y técnica normativa elogiada por la inmensa mayoría de juristas”. Pero los elogios hacía ésta Ley del año 1956 no terminan ahí, ya que son evidentes en la exposición de motivos268 de la propia Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo española del año 1998 en expresiones como las siguientes: “Dicha ley, en efecto, fue universalmente apreciada por los principios en los que se inspira y por la excelencia de su técnica, que combina a la perfección rigor y sencillez, acertó a generalizar el control judicial de la actuación administrativista, aunque con algunas excepciones notorias que imponía el régimen político bajo el que fue aprobada. Ratificó con énfasis el carácter judicial del orden contencioso- administrativo, ya establecido por la legislación precedente, preocupándose por la especialización de sus Magistrados. Dio a luz a un procedimiento simple y en teoría ágil, coherente con su propósito de lograr una justicia eficaz y ajena a interpretaciones y prácticas formalistas que pudieran enervar su buen fin” Los elogios que esta ley de 1956 ha recibido continúan y son innumerables por citar sólo algunos tanto de la doctrina como los recibidos durante el procedimiento legislativo de su reforma (en el Congreso de los Diputados en 1998) están los siguientes:

267 Moreno Catena, Víctor: Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, Editorial Aranzadi, 1998, p. 9. 268 Exposición de Motivos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Española de 1998, p. 15.

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La señora Uría Echeverría269 (miembro del Grupo Vasco EAJ – PNV) en el Congreso de Diputados expresaba lo siguiente: “No quisiera comenzar mi intervención sin referirme aunque sea muy brevemente a la ley que pretendemos modificar y a los frutos rendidos por ella en nuestra sociedad, puesto que permitió el ejercicio efectivo de algunos de los derechos de los ciudadanos frente al poder y amplio considerablemente el control judicial de la Administración. Es una ley que ha evidenciado ser correcta, pero tiene ya 42 años y sobre todo ha sufrido el impacto extraordinario de la entrada en vigor de la Constitución. La jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional han contribuido de un modo decisivo a su reinterpretación y puesta al día, pero creemos que era necesario su cambio” La señora Rubiales Torrejón270 (miembro del Grupo Socialista en el Congreso de los Diputados) expresaba que: “Vamos a sustituir una ley que ha tenido enorme importancia y consideración en la historia del Derecho español en general, y del Derecho Administrativo en particular, como es la ley de la jurisdicción contencioso – administrativa del año 1956, ley elogiada por todos a lo largo de estos años, modificada también en parte, aunque sin ser adaptada a las necesidades que la Constitución establece, fija y obliga” El señor Jaime Ignacio del Burgo Tajadura271 en su presentación del dictamen de la Comisión de Justicia e Interior ante el pleno del Congreso de Diputados sostenía que: “Todos coincidimos a la hora de valorar la ley de 1956, un texto memorable en la historia de nuestro derecho público, tanto por su calidad técnica como por la circunstancia de que a pesar de su inserción en un régimen político no democrático, supuso un enorme avance en el largo camino recorrido desde los albores de la revolución liberal para conseguir el pleno sometimiento a la ley de la actuación de la Administración Pública. El hecho de que la inmensa mayoría de sus preceptos hubiera superado el juicio de constitucionalidad tras la aprobación de la Constitución de 1978 demuestra la solidez jurídica de sus soluciones” El señor Silva Sánchez272 del Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió) sostenía que: “La ley de 1956 constituye una de aquellas leyes, como la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que se iniciaron muchísimos años antes que un Estado de Derecho, representaron un cierto estado de legalidad en la oscuridad de aquellos tiempos”

269 Palabras pronunciadas en su intervención en el Debate de la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados, Diario de Sesiones Número 403, del 11 de marzo de 1998. VI Legislatura, p. 11833. 270 Ibídem p.11838. 271 Palabra pronunciadas en el debate del pleno del Congreso de los Diputados celebrada el 26 de marzo de 1998, VI Legislatura, Diario de Sesiones número 145, p. 7655. 272 Ibídem, p. 7668.

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Pero los elogios a esta ley no sólo se dieron en el Congreso de los Diputados durante el trámite parlamentario de aprobación del proyecto de reforma de la ley del 56, sino que se han repetido por casi la unanimidad de la doctrina, por ejemplo Don Eduardo García de Enterría273 ha sostenido que: “Los avances sustanciales que supuso en su tiempo la ley jurisdiccional de 1956 y los que aportó una jurisprudencia aplicativa de esa ley, jurisprudencia por vez primera creadora en la historia de nuestro Derecho Administrativo, ha sido un progreso considerable de nuestro sistema jurídico” Con la Ley jurisdiccional de 1956 se intento reducir las llamadas inmunidades del poder, un poder carente de legitimidad democrática pero que se pretendía sometido a una ligadura jurídica. Esta norma procesal es la más importante del Derecho Administrativo español, ha sido la creadora de este Derecho y lo más determinante el respaldo judicial efectivo que todo derecho necesita para ser eficaz, gracias a su sumariedad y eficacia. La Ley de 1956 inauguró un nuevo talante en el modo de juzgar. Supuso la reducción de las exorbitancias del Poder, que acaba en el acto que una vez producido, aparece desnudo ante los Tribunales, siendo la Administración una parte procesal…..Supuso la plena

273 García de Enterría, Eduardo: “La Jurisdicción Contencioso – Administrativa hoy” en Documentación Administrativa Número 220, El control jurisdiccional de la Administración Pública, INAP, octubre – diciembre de 1989, p.12. El mismo autor junto con Tomás Ramón Fernández en su ya clásico Curso de Derecho Administrativo, sostiene que: “La ley de 1956 con muy escasas modificaciones ha sido memorable en la historia de nuestro Derecho Público. Hasta su vigencia existía apenas en España una sombra de verdadera justicia administrativa, sólo limitada a unas cuantas materias tasadas, pero sin abordar (con una mínima excepción en asuntos municipales) los amplios campos abiertos, desde un siglo antes por el exces de pouvoir francés, justicia administrativa, además, por unos llamados tribunales que no eran tales y que carecían de cualquier calificación técnica y aún de verdadera consistencia jurisdiccional. La gran calidad técnica de la ley, resulta de un texto conciso y claro, está aun subrayada por una espléndida exposición de motivos, que con un propósito didáctico plenamente cumplido ha sido y continúa siendo fuente constante no sólo de los principios interpretativos de la propia ley, sino del ejercicio material de los poderes jurisdiccionales en cuanto al fondo de los procesos contencioso – administrativos La inauguración por primera vez entre nosotros de un verdadero diálogo entre la jurisprudencia y la doctrina fueron todos sucesos realizados con cierta rapidez y de ello surgió sin duda posible, una época nueva en nuestro Derecho Administrativo y en el sistema de garantías de los ciudadanos” tomo II, 2002, p. 566 – 568. García de Enterría también ha dicho: “Esta Ley, resulta obvio decirlo, ha sido absolutamente decisiva en la formalización de nuestro Derecho Administrativo. Es la que crea la jurisdicción contencioso – administrativa (hasta entonces el famoso sistema mixto, era una parodia de jurisdicción, sobre todo en la esfera provincial) la que cumple pasos decisivos en su especialización y la que abre los enormes ámbitos de protección que el recurso francés de exceso de poder había ya ganado definitivamente y que entre nosotros no habían llegado a encarnar. Es pues, el verdadero origen de nuestro Derecho Administrativo moderno” Democracia, Jueces y Control de la Administración, quinta edición, 2000, p. 47.

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judicialización tanto en el Tribunal Supremo como en la primera instancia que paso de los Tribunales provinciales a las Audiencias Territoriales e instaura la figura de los Magistrados especialistas. Al éxito de la ley contribuyó eficazmente la calidad poco común de los jueces que decidieron emprender ese camino de la especialización, que fueron en seguida los formadores de sus colegas no especialistas, en seguida pasaron a serlo igualmente en el terreno práctico274. Don Juan Alfonso Santamaría Pastor275 sostiene que: “Es en pleno vigor del régimen político de Franco cuando se dicta la fundamental Ley de 27 de diciembre de 1956 (obra magistral en el aspecto técnico de los profesores Ballbé y González Pérez) que introdujo reformas sustanciales sobre la normativa anterior, diseñando un modelo de jurisdicción y proceso contencioso – administrativo que continúa hoy en vigor. La excelente factura técnica de la Ley de 1956 y los progresos que su articulado permitió, merced a una doctrina jurisprudencial progresiva, permeable a las sugerencias doctrinales, ha posibilitado su vigencia hasta nuestros días (con muy leves reformas 1973, 1977, 1985 y 1992) y aún más allá, su sustitución por la hoy vigente Ley 29 / 1998, de 13 de julio, es en muchos aspectos meramente formal, al haber conservado ésta buena parte del contenido sustancial de aquélla, el proceso contencioso sigue conservando bajo la nueva ley, la estructura y principios que lo inspiran desde 1956” Don Lorenzo Martín Retortillo276, sostenía sobre la ley del 56: “Tan esforzada ley, que se adelantaba en mucho a lo que era usual entonces, ley caracterizada por su decidida impronta judicialista, con afán de superar el ineficaz sistema anterior” Don Tomás Ramón Fernández277, señalaba que esta ley aseguró a los ciudadanos españoles en tiempos difíciles un importante nivel de garantías frente a los excesos del poder público y contribuyo con ello de forma significativa a facilitar el proceso de transición a la democracia. El éxito indudable de la Ley de 1956, se debió, sin duda, a su feliz iniciativa de crear una escala de Magistrados especialistas en lo contencioso – administrativo que permitió rentabilizar el vigoroso movimiento de renovación del Derecho Administrativo Español 274 Ver: José Luis Reguero Ibáñez, Hacia un nuevo proceso contencioso – administrativo, en Diagnosis de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Perspectivas de futuro. Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 88 – 89. 275 Santamaría Pastor, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo, tomo II, 2002, p. 637 – 638. 276 En el artículo: “Evolución reciente del Contencioso – Administrativo”, RAP núm. 95, mayo – agosto, 1981, p. 7. 277 Documento con fecha 30 de noviembre de 1998, que aparece en REDA núm. 100, octubre – diciembre de 1998, con el título: Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de 1998.

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impulsado por la generación de la Revista de Administración Pública e hizo posible un diálogo habitual, extraordinariamente fructífero, entre la jurisprudencia y la doctrina jurídico – administrativa, diálogo sin el cual no es ni siquiera pensable el progreso del Derecho y la justicia” Don Ramón Martín Mateo278 sostenía: “La LJCAE de 1956 vigente hasta el año 1998 significó en su momento un hito de innegable importancia, no sólo por la configuración de un procedimiento judicial sencillo y poco formalista, sino porque consolidó la naturaleza judicial de esta jurisdicción y generalizó el control judicial de la actuación administrativa, aunque con algunas excepciones” Don Fernando Garrido Falla279 respecto a la ley de 1956 sostenía que: “Puede afirmarse que nuestro sistema de justicia administrativa se colocó, técnicamente hablando a la cabeza de los ordenamientos jurídicos más perfectos, y desde el punto de vista de las reales garantías que ofrecía al administrado, puede afirmarse que sus únicas restricciones no fueron otras que las que los mismos jueces consideraron prudente u oportuno poner a sus propias atribuciones” Don Jesús López Medel Bascones280 sostiene que: “Es reconocido unánimemente que la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa de 1956 era un texto legal bien considerado desde un punto de vista técnico y que durante mucho tiempo sirvió para canalizar adecuadamente los conflictos entre los ciudadanos y la Administración Pública, siendo además previsora de muchos elementos de garantía que luego consagraría la instauración del sistema democrático” Don Juan Ramón Fernández281 señala que: “Esta ley es un punto de referencia obligado del nacimiento y desarrollo de un verdadero y genuino sistema de justicia administrativa en España, construido a partir de exigencias sumamente arduas, ambiciosas, y sobre todo y por ello mismo, contradictorias entre sí, tanto que parecen más propias de la especulación teórica que de la pura y simple realidad” Por su parte Don Enrique Arnaldo Alcubilla282 sostenía que: “La Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de 1956 supuso un hito jurídico en España al permitir la universalización del control jurisdiccional de la actuación administrativa, con algunas excepciones derivadas de la naturaleza autocrática del régimen político en el que fue 278 Manual de Derecho Administrativo, 21 a. edición, 2002, p. 428. 279 Garrido Falla, Fernando: Tratado de Derecho Administrativo, volumen III, la Justicia Administrativa, 2002 p. 108. 280 El Sr. Medel fue ponente de la LJCAE y expresaba estas palabras en el prólogo a la obra del Dr. Francisco Javier García Gil, El proceso contencioso – administrativo, 1998, p. 1. 281 Jurisdicción Administrativa revisora y tutela judicial efectiva, 1998, p. 251. 282 El Señor Alcubilla expresaba estas palabras en el estudio titulado: “La tramitación parlamentaria de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa” de la obra: Jurisdicción Contencioso – Administrativa, 1998, p. 239.

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aprobada. Desde los propios órganos jurisdiccionales especializados, desde la Universidad y también desde la abogacía se elogió lo acabado de su técnica jurídica, su rigor y la sencillez del procedimiento articulado en esta ley en torno a la cual se ha desarrollado expansivamente el Derecho Administrativo español” Don Salvador Martín Valdivia283 nos dice que, existe una unanimidad en torno a las bondades técnicas de la ley de 1956, es la propia exposición de motivos de la Ley 29 / 1998 la que comienza poniendo de relieve esas virtudes, reconociéndola como la verdadera artífice de la figura de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y como pieza capital del Estado de Derecho al dotarla de las características que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles para asumir la misión que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración (párrafo primero de la exposición de motivos de la Ley 29 / 1998). La doctrina no ha escatimado elogios tampoco a la ley de la jurisdicción de 1956 en su papel de resorte principal para el control judicial de la actuación administrativa y en definitiva como instrumento ágil y versátil para la creación del Estado de Derecho. Definida como uno de los orgullos, seguramente la pieza principal del ordenamiento jurídico administrativo284, la laureada ley del año 1956 encierra la estructura básica de lo que hoy es la Ley 29 / 1998, si bien la aparición del texto constitucional español y los cambios políticos y sociales habidos en estas cuatro largas décadas desde la promulgación de aquélla, han motivado su reforma. La introducción de la plenitud de la garantía jurisdiccional y el necesario impulso que la misma significa para remover de una vez por todas las limitaciones que habían acotado el proceso hasta entonces como un proceso objetivo al acto suponen, en efecto, un éxito sin parangón en la entonces centenaria historia de la justicia administrativa, avances estos que le sirvieron para recibir, ya desde su nacimiento, efusivas críticas en positivo de toda la doctrina científica285 El alto nivel técnico de la ley de 1956 es evidente, fue una ley con todos los elogios posibles, pero de los citados se desprende que la misma fue reformada varias veces más después de la aprobación de la Constitución Española de 1978 y de forma más profunda que con las reformas de 1973 y 1977, siendo sustituida por una nueva ley en 1998, 283 Martín Valdivia, Salvador: Los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y el procedimiento abreviado, 2001, p. 12 – 13. 284 Consultar Muñoz Machado, Santiago en “Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de 1998”, en REDA número no. 100, octubre – diciembre de 1998, comentario a la exposición de motivos de la ley, p. 36. 285 Nieto, Alejandro, Estudios históricos sobre Administración y Derecho Administrativo, INAP, 1986, p. 51, García de Enterría, Eduardo, Democracia, Jueces y Control de la Administración, 1995, p. 39, González Pérez, Jesús, La Justicia Administrativa en España, p. 59.

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¿A qué se debió dicha reforma o sustitución? ¿Cuáles fueron sus causas? ¿Qué cambios ha sufrido la estructura orgánica de la ley del 56, después de 1977 y 1998? ¿Pueden utilizarse en la Jurisdicción contencioso – administrativa que se quiere constituir en Nicaragua? Son todas las interrogantes que espero contestar en la siguiente parte de este capítulo que dedicare al estudio de la estructura orgánica aprobada por la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, Reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa. C. ESTRUCTURA ORGÁNICA APROBADA POR LA LEY 29 /

1998, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA ESPAÑOLA (LRJCAE)

Comienzo con el análisis de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, Ley 29/ 1998 del 13 de Julio286, con el fin de exponer primero la justificación ya sea histórica, social, jurídica, económica o política que conllevo a la reforma de la Ley del año 1956. Haré un breve resumen de su aprobación parlamentaria, continuaré con un análisis de las principales innovaciones que nos presenta en cuanto a su estructura orgánica, así como las novedades en cuanto a la composición de sus órganos y sus respectivas competencias. Expondré, finalmente, las diferencias que presenta la Ley de 1998 en relación a la Ley de 1956 respecto al tema de esta tesis doctoral y algunas críticas generales de la primera con un carácter constructivo. Es imposible empezar dicho análisis, sin presentar una faceta histórica que empalme o continué con la realidad histórica (expuesta en el desarrollo de la ley del 56) en la cual se ha desarrollado ésta nueva ley, como un posible punto de partida a la justificación del por qué reformar una ley (la de 1956) que parecía cumplía con todas las expectativas jurídicas y de control administrativo que se esperaba. Una ley que ha sido merecedora de tantos elogios287, ¿por qué se reforma y hasta se sustituye por otra ley? 1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS España tuvo un desarrollo histórico bajo la tutela de un fenómeno dictatorial288, desde finales de la década de los 30 hasta el año de 1975,

286 Publicada en el Boletín Oficial del Estado Español No. 167 del 14 de Julio de 1998. 287 Puede verse una amplia referencia a estos elogios al final del apartado dedicado a la LJCAE del 56 unas páginas antes, en este mismo capítulo. 288 Imito la frase que ocupa el Dr. Fernando Diego Cañizares en su Teoría del Derecho, 1979, p. 1, al denominar la noción fenómeno como “Las transformaciones que se producen en la realidad objetiva”, él nos habla del fenómeno jurídico. Se podría considerar a la Dictadura de Franco un fenómeno dictatorial. Al respecto A. Nieto sostenía que la ley del 56 nació con buena fortuna en el momento más glorioso y más perfecto de la legislación española del s. XX. Técnicamente correcta, jurídicamente avanzada, insertó en un sistema político antidemocrático, un instrumento admirable

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en el que muere Franco. Una dictadura que se fue desarrollando y transformando con el pasar de los años y de varias etapas históricas que expuse al principio de éste capítulo, pasó de la reconstrucción de una España destrozada por la guerra civil hasta la consolidación de la nación como una democracia orgánica según la denomina Maurice Duverger289, ya que aunque tenía todos los rasgos de estar dirigida por un régimen totalitario, sin una verdadera Constitución, con una ausencia casi total de la famosa y tradicional división de poderes de Montesquieu290 representativos de toda democracia, con un Gobierno unipersonal franquista con la acumulación de todos las funciones o atribuciones legislativas, judiciales, con instituciones pro- Gobierno, sin una sucesión electoral, entre otros, por el contrario, sí poseía un conjunto de órganos jurisdiccionales de control muy complejos integrados en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa.

El ambiente de seguridad jurídica que fue produciendo esa jurisdicción, junto a un progresivo desarrollo económico y un mejoramiento de la vida social del ciudadano y de la sociedad española en general, mantuvieron vigente (con ciertas reformas291) la normativa de la Ley de 27 de diciembre de 1956 (LJCAE) hasta su definitiva y necesaria transformación.

Dicha transformación tiene su punto de partida más significativo según Duverger292 con el traspaso de mando, o mejor dicho con la designación por parte del Generalísimo Franco de su nuevo sucesor el entonces Príncipe y posterior Rey Don Juan Carlos de Borbón como Jefe del Estado el 22 de Julio del año 1969. Lo que significó el primer gran cambio político, que originaría un primer paso hacía la verdadera democracia española.

Se mantiene en la Presidencia del Gobierno a Don Carlos Arias Navarro, quien al no impulsar unas verdaderas reformas en el antiguo régimen es cesado por el Rey y sustituido por Adolfo Suárez en julio de 1976, quien con decidida intención emprende una verdadera reforma política. Impulsó la disolución de la mayoría del aparato jurídico institucional de la dictadura, legalizó a todos los partidos políticos, concedió la libertad sindical, creó una nueva organización política del país al permitir el resurgimiento de las nuevas autonomías en el País Vasco y en la Región Catalana.

de protección jurídica que convirtió a la Dictadura de Franco en un fenómeno originalísimo: casi una Dictadura atemperada por jueces independientes. (vid. Estudios Históricos sobre Administración y Derecho Administrativo, INAP, Madrid, 1986, p. 51) 289 Duverger, Maurice: op cit, p. 571. 290 Montesquieu, Charles Louis de Secondant: El Espíritu de las Leyes, 1986, p. 134. 291 Ya he analizado las reformas que sufrió con la Ley 10 / 1973, de 17 de marzo y con el Real Decreto – Ley 1 / 1977 de 4 de enero. 292 Ibídem, p. 553.

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Pero, además, el Presidente Suárez fue el que verdaderamente dio el segundo paso hacía la democratización del pueblo español293 ya que en diciembre del año 1978 impulsó la promulgación de una nueva Constitución Española294, que terminó definitivamente con todas las características jurídicas del Franquismo; en su elaboración participaron las fuerzas políticas con representación parlamentaria y en su aprobación y aceptación participó todo el país a través de un referéndum.

Con la nueva Constitución295 se confirmó la democratización española, se plasmaron todas las libertades, derechos y garantías de los ciudadanos, se reconoció y garantizó en su arto. 2 el derecho a la autonomía de las diversas regiones españolas, se instituyó el principio de la tutela judicial efectiva para la protección y seguridad jurídica de todos los españoles en su arto. 24296, a través de los órganos judiciales 293 Este segundo paso así como otros aspectos históricos aparecen en la Enciclopedia Didáctica Océano, Volumen 8, p. 1981. 294 La doctrina y bibliografía general que existe sobre la Constitución Política española es excesivamente amplia, ver por todos: Los Estudios sobre la Constitución Española, homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, (varios tomos), 1991. Cuatro años después de la entrada en vigor de la Constitución, Santamaría Pastor afirmaba con mucha autoridad: “En el momento actual es forzoso reconocer, aunque nos duela que la gran masa de ciudadanos no ve ni siente el contencioso como un instrumento efectivo de protección frente a las arbitrariedades de una Administración todo poderosa. Nos encontramos ante un fenómeno general de perdida de credibilidad en unas estructuras estatales que se relevan tan ineficaces frente a las situaciones de crisis como inasequibles al ciudadano. Si la ineficacia del contencioso ya no puede ser imputada a la mal jurisprudencia ni a la deficiente preparación de los letrados, es forzoso concluir que el origen del problema es estructural (no se refiere sólo a estructura orgánica claro esta)” Ver: Veinticinco años de aplicación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa: Balance y perspectivas. RAP núm. 95, mayo – agosto, 1981, p. 126. Don Lorenzo Martín Retortillo sostenía en la misma época: “Hay que entender que la Constitución ha alterado los criterios y a dejado sin apoyo cualquier pretensión de inmunidad, cualquier obstáculo al enjuiciamiento jurisdiccional” Ver: Evolución reciente del contencioso – administrativo, RAP núm. 95, 1981, p. 10. 295 Rebollo, Luis Martín: La justicia administrativa ante el texto constitucional, en Revista Española de Derecho Administrativo no. 19, diciembre, 1978. 296 Sobre la tutela judicial efectiva existe una extensa bibliografía y jurisprudencia, por todos remito al lector al libro de Don Jesús González Pérez, El Derecho a la tutela judicial efectiva, editorial civitas, 3ra edición, 2001. Es también interesante el artículo de Don Javier Delgado Barrio por su relación con el tema: El principio de efectividad en la tutela judicial en la jurisprudencia contenciosa – administrativa, en La protección jurídica del ciudadano. Estudios homenaje al Profesor Jesús González Pérez, 1993. Si se desea conocer su aplicación en el derecho comparado, puede verse: La justicia administrativa en el Derecho Comparado, coordinado por Don Javier Barnes Vázquez, monografías civitas, 1993. Especialmente sobre Alemania, ver p. 50. También del mismo autor y en el mismo libro: La tutela judicial efectiva en la Grundgesetz (art. 19 IV), p. 135. Sobre Italia ver: la p. 243. Jurisdicción Administrativa revisora y tutela judicial efectiva, Juan Ramón Fernández, monografías civitas, 1998. La STC 136 / 1995 de 25 de septiembre sostiene que: “La Jurisdicción Contencioso – Administrativa constituye el cauce jurisdiccional que contribuye a asegurar el derecho a la tutela judicial efectiva formalizado en el arto. 24 de la CE, que sirve para fiscalizar la sujeción de la Administración al principio de legalidad, y como vía jurisdiccional

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correspondientes para cada caso, entre otras manifestaciones que enmarcan la nueva reforma político- jurídica española.

Son también emblemáticos los artículos 103 y 106 de la Constitución, el primero sostiene que: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” y el segundo que: “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Y, los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”

Es necesario mencionar que luego de la promulgación de la nueva Constitución alcanza el Poder Político, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), que se mantuvo al frente del Estado Español, ocupando la Presidencia de la República el Sr. Felipe González. En 1995 asume la Presidencia el Sr. José María Aznar por el Partido Popular (PP), quien fue reelecto al ganar su partido nuevamente las elecciones generales en el año 1999, abandonando el gobierno en las elecciones del 14 de marzo del año 2004 en las que resulto electo Presidente el Sr. José Luis Rodríguez Zapatero del PSOE.

Además, en todo este período de tiempo se concretiza cada vez más el desarrollo y el desenvolvimiento español en el ámbito internacional con su ingresó el primero de enero de 1986 en la Comunidad Económica adecuada para otorgar la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados”. En Nicaragua el principio de la tutela judicial efectiva no esta establecido en la Constitución Política, tal y como sucede en España, dicho principio aparece en cierta forma en la Convención Americana de Derechos Humanos, conocida como el Pacto de San José en su arto. 25 que señala: “Protección Judicial: 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados partes se comprometen: a. A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado

decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

b. A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c. A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.

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Europea, convirtiéndose en un actor importante en la concreción de la actual Unión Europea.

No se puede olvidar el aspecto jurídico en el que es evidente la proliferación de nuevas Leyes en España lo que representa en mi opinión el tercer paso para la continuación del proceso Democrático Español297, siendo algunas de las más representativas en cuanto a la materia administrativa las siguientes:

Ley 62 / 1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, derogada por la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, Reguladora de Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Ley 2 /1979, de 3 de octubre, Orgánica del Tribunal Constitucional. Ley 10 / 1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado, modificada por Ley 6 / 1997, de 14 de abril, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado. Ley 7 / 1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. Ley 6/ 1985, de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial y sus reformas. Ley 2 / 1987, de 18 de mayo, Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales. Ley 38 / 1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial. Ley 30 / 1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4 /1999, de 13 de enero. Real Decreto Legislativo 2 / 2000, de 16 de junio, texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas hoy ya reformada. Ley 29 / 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Entre otras, que imponen nuevas normas y nuevas figuras jurídicas dentro del Derecho Español en general y en el Derecho Administrativo en particular, siendo la última de la lista la que domina mi interés. 2. JUSTIFICACIÓN DE LA REFORMA298 DE LA LEY DE 27 DE DICIEMBRE DE 1956299, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA 297 El primer paso del proceso democrático español fue en mi opinión el nombramiento del Rey Don Juan Carlos de Borbón como Jefe de Estado, el segundo paso fue la promulgación de la Constitución Política Española en el año de 1978. 298 Ver un breve resumen de los motivos que justifican la reforma en el artículo de Don Rafael Díaz Roca: “Los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo en la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción” en La Ley, Diario núm. 4588, de 21 de julio de 1998, p. 1507. 299González Pérez recordaba las palabras de Don Niceto Alcalá Zamora respecto a la ley del 56: “Sería erróneo en lo absoluto tildar de totalitario el texto, a causa de las circunstancias en las que se ha promulgado y entrañaría grave error que el día de mañana fuese víctima de uno de esos ciegos bandazos derogatorios que tanto propende el temperamento político español” Ver: Fernando Garrido Falla, et al: Tratado de Derecho Administrativo, volumen III, La justicia administrativa, p. 109. En base a esta cita ¿era o no necesaria la derogación de la ley del 56 por otra ley o bastaba su reforma? González Pérez como buen redactor de la antigua ley del 56, se

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preguntaba el por qué de una nueva ley, cuando hubiera sido más simple y respetuoso con el viejo y noble texto, con toda la cultura doctrinal y jurisprudencial generada en su entorno y con la seguridad misma, formular una ley de reforma limitada a los aspectos precisos de variaciones. Y estimaba que la primera razón de no haberse hecho así era la siguiente: “Por el gusto del Gobierno de proponer al legislador una Ley de Procedimiento dictada durante la democracia, estando vigente la nueva Constitución. La insatisfacción por la ley anterior no derivaría tanto de sus carencias técnicas, que son escasas, o de la necesidad de incorporar regulaciones nuevas, que no son tantas, sino de la prevención democrática contra una ley dictada en pleno fulgor de la dictadura franquista” Nos sigue diciendo el Dr. Pérez que: “Estoy plenamente convencido de que está ha sido también la razón de la sustitución de la Ley de 1956 por una nueva ley. No es esta ni mucho menos la opinión general. A diferencia de la reacción ante los proyectos de sustitución de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, de repulsa casi unánime, la doctrina fue muy proclive a la elaboración de una nueva Ley reguladora del proceso administrativo. Aunque por lo bajo, apartándose de lo dicho públicamente, más de uno en distintos ámbitos, doctrinal, legislativo y judicial, me ha reconocido que hubiera bastado con modificaciones concretas. Y esta fue la primera solución en la que se pensó a raíz de la Constitución de 1978. Siendo Ministro Iñigo Cavero, encargó a la Comisión General de Codificación, la elaboración de un anteproyecto de ley de reforma de la Ley de 1956. Y, dentro de la Sección de Administración Pública de aquélla, se designo a una Comisión a tal efecto, precedida por José Luis Villar Palasí, en la que tuve el honor de colaborar con mis compañeros F. Garrido Falla, E. García de Enterría, S. Martín Retortillo, y con los Magistrados Federico Sainz de Robles, Adolfo Carretero, Rafael Mendizábal y Ángel Rodríguez. El anteproyecto elaborado, supongo que dormirá el sueño de los justos en los archivos de ésta” Estudio preliminar, Comentarios a la LRJCA, 1998, p. 62. Ver: En la protección jurídica del ciudadano. Estudios en homenaje al Profesor Jesús González Pérez, 1993, p. 506. Por el contrario, el Defensor del Pueblo en su Informe de 1997, p. 162, hace referencia a la necesidad de aprobar una nueva ley de lo contencioso- administrativo. Desde la doctrina el llamado a reformar la ley se hacía eco en autores como: Garrido Falla, Tratado de Derecho…op cit, p. 110, al afirmar: La necesidad de la reforma estaba, pues, prejuzgada (debido a los efectos de la Constitución en la Ley de 1956 y los cambios estructurales sufridos en la misma a raíz de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como es la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo) Eso sí, no establece si era preferible una reforma o la creación de una nueva ley de la materia. Don Juan Alfonso Santamaría Pastor desde 1981, sostenía en un artículo titulado: Veinticinco años….., op cit, p. 146, que: “La reforma es necesaria y urgente, si es que no se quiere arrumbar al texto de la ley del 56 en el desván histórico de los trastos inservibles, pero inmediatamente se preguntaba: Y, ¿cuáles han de ser las líneas maestras de esta reforma? Ante todo parece necesario advertir contra la tentación de emprender reformas radicales o de instaurar modelos de nueva planta, cuya efectividad estaría por demostrar y que, en cualquier caso, exigirían un largo período de adaptación y sedimentación, ello en un terreno, como el de las garantías, que no admite interrupciones o bajas sensibles en el nivel de prestación de los servicios públicos sin graves inconvenientes. Se me antoja que a la larga puede ser más progresivo partir de lo que tenemos y apuntar retoques parciales, que por más realistas y alcanzables pueden rendir mayores frutos a corto y medio plazo, sin a penas costes sociales y burocráticos” Don Martín Rebollo nos habla de la urgente necesidad de una profunda reforma de la ley, en el artículo: La reforma de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa: un problema pendiente, escrito por Rosario Laza y Laza, RAP núm. 141, septiembre – diciembre, 1996, p. 287 En el mismo artículo Don Raúl Bocanegra Sierra y Don Tomás Ramón Fernández insisten en la aprobación de una nueva ley, p. 288. Don Eduardo García de Enterría sostenía: “Pese a los grandes méritos de la ley jurisdiccional de 1956 y el notable esfuerzo realizado por la jurisprudencia, constitucional y contencioso – administrativa, para reinterpretarla a la luz de la

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La misma Ley 29 / 1998, LRJCAE, nos presenta todo un apartado en su exposición de motivos300, dedicado a explicar los precisos motivos que produjeron las reformas de la LJCAE de 1956301 y que justifican Constitución Española, esfuerzo que ha permitido prolongar su vigencia veinte años más, era manifiesta la necesidad de proceder a su reforma, no sólo por la conmoción general que para la justicia administrativa supuso la promulgación de la norma fundamental, sino también por la concurrencia de una serie de hechos que ponían en gravísimo riesgo su eficacia social. Entre éstas y en primer término: - La situación de bloqueo de la casi totalidad de las Salas, en las que entraban más recursos nuevos que sentencias se dictan, ocasionando un retraso en la resolución de los recursos que equivale a una denegación de justicia en una materia en que la Administración conserva libre, tanto la ejecutoriedad del acto discutido como la posibilidad de seguir construyendo sobre el mismo cadenas de actos nuevos y consecuencias virtualmente irreversibles. - La circunstancia de que esta situación es en sí misma una violación de la regla del artículo 24 de la Constitución Española (y del arto. 6 de Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos) que impone una tutela judicial sin dilaciones indebidas o en plazo razonable - La pobreza de las medidas cautelares de la ley del 56… - La propia precariedad del sistema de ejecución de sentencias…. - Y en fin, la propia reconvención del Estado antes unitario y centralizado, y ahora amplísimamente descentralizado, con las consecuencias que un cambio tal supone para la planta de la jurisdicción. - La reordenación de los órganos de la justicia y de su articulación respectiva decidida por las Leyes Orgánicas del Poder Judicial, 1985 y de Planta y Demarcación Judicial de 1988. Todas estas circunstancias unidas a la incidencia de esas nuevas leyes y de la propia Constitución, cuyas exigencias sólo podían satisfacerse provisionalmente por la jurisprudencia, hacían completamente inexcusable un nuevo texto legal…..Curso de Derecho Administrativo, tomo II, 2003, p. 570 – 572. Don Javier Delgado Barrio ya en 1990 propugnaba la aprobación de una nueva ley de lo contencioso – administrativo por los efectos que la Ley orgánica del Poder Judicial Español había tenido sobre la ley del 56 y además presentaba propuestas concretas. Ver: Los órganos…. RAP núm. 121, p. 390 – 391. Como se puede apreciar las opiniones y respuestas a la interrogante hecha son muchas. Unos (González Pérez, Santamaría Pastor) consideraban que sólo era necesaria una reforma, mientras otros un nuevo texto legal (García de Enterría, Ramón Fernández, Delgado Barrio) En mi opinión lo que se necesitaba era mantener un equilibrio entre los preceptos de la ley del 56, la jurisprudencia y la doctrina creada a su alrededor, con las innovaciones que produjo la CE, la LOPJE, la LPDJ y el nuevo desarrollo jurisprudencial post constitucional, ya fuese en una nueva ley o en una simple reforma. Vemos que la opción del legislador fue la de un nuevo texto, respetando los presupuestos básicos de la ley del 56 (ya García de Enterría y Tomás Ramón Fernández habían dicho: “cualquier nueva conquista que se intente en este campo tendrá que realizarse a partir del terreno ya definitivamente conquistado por la ley del 56, que ha contribuido decisivamente a la modernización de nuestro Derecho Administrativo, Curso, de Derecho Administrativo, tomo II, 1977, p. 475) La misma exposición de motivos de la LRJCA sostiene que: “La reforma es a la vez continuista y profundamente renovadora”. 300 González Pérez (Jurisdicción Contencioso- Administrativa, 1957, p. 13) nos dice que según la STS de 20 de mayo de 1950, los preámbulos o exposiciones de motivos de las disposiciones legales constituyen una fuente de interpretación auténtica de sus preceptos. Además hay que afirmar que muchas veces son verdaderas obras maestras como la de la ley de 1956. 301 Es interesante señalar que según el Diputado Sr. López – Medel Bascones: “El partido popular concurrió a las elecciones con el compromiso de elaborar una Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. El candidato a Presidente del Gobierno

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finalmente, la necesidad de su sustitución, entre los que se señalan los siguientes:

La primera justificación se refiere a los profundos cambios políticos302, económicos y sociales que se han sucedido en el transcurso de la historia el pueblo español. Al respecto sólo hay que comparar los diversos antecedentes históricos en los que se desarrollan ambos cuerpos legales, por ejemplo la ley del 56 se elaboró y entró en vigencia durante la Dictadura Franquista en la que las instituciones jurídicas estaban influenciadas por el Gobierno. Mientras, que la situación histórica que ve nacer e impulsa la reforma y sustitución de la ley del 56 se caracteriza por la preeminencia del Estado Social de Derecho y de la Democracia Española303 Se evidencia la independencia de los Poderes del Estado, se comienzan a sentir los efectos del principio de la tutela judicial efectiva en el ciudadano, los fallos y las indemnizaciones que los favorecen se ejecutan bajo principios constitucionales, que encomiendan el juzgar y ejecutar lo juzgado con exclusividad a los órganos del Poder Judicial. En fin, la seguridad ciudadana esta garantizada por una Constitución y un conjunto normativo y orgánico muy amplio tanto a nivel nacional como dentro de la misma Comunidad Europea.

reiteró en el discurso de investidura ese mismo compromiso, concretamente, el día 3 de mayo de 1996” Ver: Sesión del pleno del Congreso de los Diputados núm. 140, del 26 de marzo de 1998, p. 7673. Vemos que la reforma de la ley del 56 era ya un compromiso político, una promesa anunciada que se vería cumplida. 302 Ya al comienzo de este apartado exponía algunos de esos cambios políticos. 303 El arto. 1 de la Constitución Española de 1978 define a su Reino como un Estado Social y Democrático de Derecho. Por su parte, la Constitución Política de Nicaragua en su arto. 130 señala que la nación nicaragüense se constituye en un Estado Social de Derecho. Al respecto el nicaragüense Dr. Alejandro Serrano Caldera (Ver su artículo “El Estado y la nación en la Constitución nicaragüense”, publicado en la Revista Encuentro UCA, No. 49, 1999, p. 85, www.uca.edu.ni), nos dice que el Estado Social de Derecho es aquel que reconoce la titularidad jurídica de los grupos sociales, entendidos éstos como sujetos de derecho, y la conveniencia sociológica de la participación de la sociedad civil en la construcción de la democracia política, económica y social. Tiene que ver directamente con el concepto y práctica de la democracia participativa. El Estado Social de Derecho es un concepto cuantitativa y cualitativamente más amplio que el concepto clásico de Estado de Derecho (ver los comentarios y la amplia bibliografía y jurisprudencia que sobre este término nos presenta J. Ramón Fernández, La Jurisdicción Administrativa…op cit, p. 257 y ss.), caracterizado éste último, entre otros por dos rasgos principales: en primer lugar, la limitación al poder público y a la potestad del Estado por el Derecho, en beneficio de los derechos y garantías individuales, y la tendencia a la juridificación de lo político, es decir la supeditación de los gobernantes y gobernados, al imperio de la ley. Este es un tema amplio que merecería todo un trabajo que no me toca abordar en esta tesis doctoral.

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La sociedad española ha cambiado304, producto de la modernidad y prosperidad económica del país, de los avances en la comunicación, así como también por la seguridad y protección que recibe por parte del Estado, lo que ha permitido su desarrollo. El cambio de mentalidad del ciudadano, que ve como aspectos tan fundamentales como la libertad de expresión, la igualdad, los derechos humanos fundamentales, la libre empresa y asociación, las facilidades de poder demandar al Estado cuando sus derechos e intereses tanto particulares como colectivos se vean afectados, se vuelven factores cotidianos. Aspectos todos casi inexistentes o inertes en los ciudadanos y en la sociedad en general en la década de los años 50, en los que apenas surgían. En lo económico el desarrollo del país, los efectos del libre mercado, la libre circulación de los bienes y servicios, el auge del comercio, la globalización, la conformación de la Unión Europea con su moneda única el euro, entre otros factores, exigen la prestación de servicios públicos de calidad, la libertad y la facilidad empresarial, la libertad sindical, el fomento de la empresa privada, la seguridad de inversión, la relación gobierno - empresario o ciudadano, y los litigios entre ambos, aspectos que son parte de la realidad actual de una nación de un primer mundo que estaban ausentes o comenzando a desarrollarse en el período de vigencia de la antigua ley. Un segundo aspecto que enumera la exposición de motivos de a LRJCAE de 1998, son los cambios en el ordenamiento jurídico español. Es necesario abordar este aspecto desde dos puntos de vista: 1ro. El de carácter general, seria la aprobación de la nueva Constitución Política Española en el año de 1978 (CE)305, con la que no sólo el

304 Al respecto la exposición de motivos de la LRJCAE de 1998, nos dice que: “La sociedad española es hoy incomparablemente más desarrollada, más libre y plural, emancipada y consciente de sus derechos que hace cuarenta años”. El cambio social se convierte en otro factor que motiva la reforma y sustitución de la ley del 56. 305 Don Jerónimo Arozamena Sierra sostenía: “La Constitución de 1978 culmina el proceso de judicialización, la integración inequívoca en el sistema común de la justicia del que va a pasar a llamarse un orden jurisdiccional, como designación bien expresiva de que el contencioso – administrativo se rige, en cuanto a sus postulados jurisdiccionales, por los comunes principios de independencia, exclusividad y unidad. Los problemas no son hoy, pues, los antaño debatidos sobre la naturaleza de la jurisdicción contencioso – administrativa, su carácter especial o especializado, o los reductos inmunes al control jurisdiccional, o el de la intensidad del control. Tampoco que la judicialización signifique una equiparación de la Administración con los ciudadanos, y la exclusión por la fuerza de la judicialización de la auto tutela, la ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecución forzosa y sancionadora. Las cuestiones son ahora, de una parte la adecuación del texto del contencioso – administrativo a las exigencias constitucionales (la doctrina llega a calificar de estado de conmoción general, el provocado por la necesidad de impulsar dicha adecuación, vid. J. Ramón, Jurisdicción Administrativa, op cit, p.253) a través de entenderse producido el efecto derogatorio de los preceptos de aquél, incompatibles con la constitución o por las vías de reinterpretación de los preceptos de la ley indicada, por lo que es necesario obtener su ajuste al texto constitucional” Ver: El principio de unidad jurisdiccional, en: Estudios sobre la Constitución Española, homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, tomo IV, 1991, p. 3034 – 3035.

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Don Miguel Beltrán de Felipe haciendo un análisis de la obra de García de Enterría (Hacía una nueva justicia administrativa) nos dice: “La posición de supremacía que la Constitución otorga a los derechos fundamentales, respaldada por una interpretación decidida del Tribual Constitucional, y en combinación con la tutela efectiva que los jueces han de asegurar, ha venido a dar al traste con alguna de las técnicas más habituales del contencioso tradicional como el carácter no suspensivo de los recursos, la potestad sancionadora general de la Administración, o la facultad de la Administración para ejecutar por sí misma las sentencias que la condenan. El motivo es bien claro basta con comprobar si las instituciones que la ley de 1956 contiene y cuya finalidad es la garantía del derecho del ciudadano (medidas cautelares, ejecución de lo previamente declarado en la sentencia) o aquellas que cimientan todo el sistema (carácter no suspensivo de los recursos, necesario agotamiento de la vía administrativa previa) son o no acordes con la efectividad de la tutela que la Constitución proclama. La respuesta, tal y como funciona hoy por hoy el contencioso, ha de ser, parece claro, negativa. Sencillamente, si la Administración escapa a la mitad del control del juez (pues a éste se le ha desposeído tradicionalmente de la facultad de hacer ejecutar lo juzgado), si no se le puede obligar a reparar en fase cautelar el daño injustamente causado, etc.… la garantía que en principio representa el juez queda muy lejos de la que la Constitución exige: ni es plena ni es efectiva. Y no se trata ya de entender derogado algún artículo aislado de la legislación administrativa: es la quiebra de un sistema que, se mire por donde se mire, no responde a lo que debe de ser el control de la Administración Pública en un Estado de Derecho” Ver su artículo: Las exigencias constitucionales de una nueva concepción del contencioso – administrativo, en Estudios sobre la Constitución Española, tomo IV, p. 3091. (El subrayado es mío). También ver: L. Parejo Alfonso: Estado Social y Administración. Los postulados constitucionales de la reforma administrativa, civitas, Madrid, 1983, p. 264. Ambas citas por lo más extensas, resultan altamente clarificantes respecto al efecto que tuvo la Constitución en la ley de 1956. Se trato de un cambio del sistema, más que de una simple adecuación constitucional de la ley, o una simple reforma. Por esta razón, entre otras (promesas políticas, emitir un texto dentro del período democrático…), es que se opto por un nuevo texto. Ver: García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández: Curso., p. 568 – 569. La exposición de motivos de la propia Ley 29 /1998 es igual de explícita y categórica en las siguientes palabras: “Ante todo, hay que tener en cuenta el impacto producido por la Constitución de 1978 (RCL 1978\2836). Si bien algunos de los principios en que ésta se funda son los mismos que inspiraron la reforma jurisdiccional de 1956 y que fue deduciendo la jurisprudencia elaborada a su amparo, es evidente que las consecuencias que el Texto Constitucional depara en el punto al control judicial de la actividad administrativa son muy superiores. Sólo a raíz de la Constitución de 1978 se garantizan en nuestro país plenamente los postulados del Estado de Derecho y, entre ellos, el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos, el sometimiento de la Administración pública a la ley y al derecho y el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa por los Tribunales. La proclamación de estos derechos y principios en la Constitución y su eficacia jurídica directa han producido la derogación implícita de aquellos preceptos de la Ley Jurisdiccional que establecían limitaciones en el acceso a los recursos o en su eficacia carentes de justificación en un sistema democrático. Pero el alcance de este efecto derogatorio en relación a algunos extremos de la Ley de 1956, ha seguido siendo objeto de polémica, lo que hacía muy conveniente una clarificación legal. Además, la jurisprudencia, tanto constitucional como contencioso-administrativa, ha extraído de los principios y preceptos constitucionales otras muchas reglas, que imponen determinadas interpretaciones de dicha Ley, o incluso sostienen potestades y actuaciones judiciales no contempladas expresamente en su texto. Por último, la influencia de la Constitución en el régimen de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no se reduce a lo que disponen los artículos 9.1, 24, 103.1 y 106.1. De manera más o menos mediata, la organización, el ámbito y extensión material y el funcionamiento de este orden jurisdiccional se ve afectado por

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ordenamiento jurídico español cambio sino toda la organización del Estado, el ámbito global de todos los ciudadanos (la enumeración de sus derechos fundamentales306), etc. Por ejemplo, con el arto. 1 de la CE de 1978 se estableció que España es un Estado Social y Democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Ya no se concibe la idea de un Estado totalitario, rector de la economía, administrador de justicia, productor de leyes. Una segunda idea fundamental que ordena la Constitución Española es la división de los Poderes del Estado y su respectiva independencia, estableciendo la verdadera organización Constitucional del Estado, al configurar por un lado las Cortes Generales, como el órgano con la potestad legislativa estatal y el control de la acción gubernamental (art. 66 de la CE), el Gobierno y la Administración, de los cuales el primero asume la dirección de la política interior y exterior, la Administración Civil y militar y la defensa del Estado, ejercitando la función ejecutiva y la potestad reglamentaria307, (arto. 97 de la CE), y la segunda se hace cargo del servicio público y es la encargada de instrumentalizar y llevar a la práctica las anteriores competencias, y por último el Poder Judicial, quien posee la potestad jurisdiccional, de juzgar y ejecutar lo juzgado (arto. 117 de la CE).

otras muchas disposiciones constitucionales, tanto las que regulan principios sustantivos y derechos fundamentales, como las que diseñan la estructura de nuestra Monarquía parlamentaria y la organización territorial del Estado. Como el resto del ordenamiento, también el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa debe adecuarse por entero a la letra y al espíritu de la Constitución” Al respecto consultar el artículo de Garrido Falla: Preceptos derogados, modificados e inaplicables de la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, en Protección jurídica al ciudadano. Estudios en homenaje al profesor Jesús González Pérez, 1993. 306 Los que constituyen garantías de los particulares frente al poder público (SSTC 64 / 1988, de 12 de abril, FJ, 1, 197 / 1988, de 24 de octubre, FJ 4 y 129 / 1995, de 11 de septiembre FJ 7) Representan auténticos derechos subjetivos, y por consiguiente situaciones de poder puestas por el ordenamiento jurídico a disposición de los sujetos favorecidos para que éstos realicen libremente sus propios intereses. 307 Ver el libro de García de Enterría: Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial, monografías civitas, tercera edición, 1998.

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Respecto a esta tesis doctoral, la Constitución Española308, aprobó varios artículos de suma importancia como su arto. 24 que establece la tutela judicial efectiva de los Jueces y de los Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses de los particulares. Los artículos 117.1, 3 y 4 de la CE que le confieren la potestad jurisdiccional (juzgar y ejecutar lo juzgado) a los Jueces y Magistrados del Poder Judicial, investidos de las garantías de independencia e inamovilidad, sujetos a responsabilidades y sometidos únicamente a la ley. El arto. 106 establece que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la acción administrativa, así como el sometimiento de la Administración Pública a los fines que la justifican, mientras que en el arto. 106 inc 2 de la CE, se establece la responsabilidad patrimonial del Estado. Y es que la CE produjo en palabras de García de Enterría, una verdadera revolución científica, un cambio radical en muchos de los aspectos propios del contencioso – administrativo, por ejemplo, la

308González Pérez sostiene que: “La incidencia de la Constitución de 1978 en la justicia administrativa ha sido desorbitada. Ante algunos de los muchos comentarios que se produjeron a raíz de su entrada en vigor, se tiene la impresión de que antes el ciudadano se encontraba huérfano de asistencia jurisdiccional frente a las arbitrariedades de unas Administraciones Públicas que actuaban sin sujeción a norma alguna. Que había sido la Constitución la que había impuesto y garantizado la sumisión de los órganos públicos al ordenamiento. Las normas de la Constitución (arto. 24, 106 y 117. 3) en que según una opinión generalizada se encuentran las bases de la profunda transformación que su entrada en vigor supuso en nuestra justicia administrativa, se encontraban ya reconocidas, especialmente en lo que se refiere al derecho a la tutela jurisdiccional en las Leyes fundamentales (Ley de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958, IX, y en los artículos 30 y 31 de la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967) El ordenamiento anterior a la Constitución de 1978 hubiera permitido a los jueces impartir una tutela judicial efectiva frente a las arbitrariedades de la Administración. Y hay que reconocer que en buena parte fueron superando algunas de las deficiencias del texto inicial de la ley de 1956. Pero, excesivamente respetuosos con el Poder, los jueces no agotaron todas las posibilidades que ofrecía para garantizar al administrado una tutela jurisdiccional plena” Estudio preliminar…, op cit, p. 15. Los señalamientos de tan prestigioso autor son dignos de respeto y atención, pero es indudable que los efectos jurídicos, lo cambios y las innovaciones (algunos ya señalados) de la Constitución Española sobre el contencioso – administrativo, son demasiados y de un gran peso, por lo que no me cabe duda que estos junto con los factores políticos, sociales, económicos, el cambio de mentalidad del ciudadano respecto a su relación con la Administración pública y sin olvidar los efectos jurídicos del derecho comunitario (ver por ejemplo, Juan Ramón Fernández, La Jurisdicción Administrativa, op cit, p. 360 y ss.), han influido de tal manera que la sustitución de la ley del 56 es una realidad. Por otro lado, esa característica que González Pérez señala en los jueces españoles, ese excesivo respeto hacía el poder (Administración Pública) en Nicaragua llega a extremos, y tiene su origen en el sistema de selección de los funcionarios judiciales, por ejemplo los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia según el arto. 138. 6 de la Constitución Política de Nicaragua son propuestos por medio de listas del Presidente de la República y por los propios Diputados. El que va a ser juzgado, escoge a su propio juez.

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ejecución de las sentencias por parte del juez309, obedeciendo al arto. 117 constitucional (ver también el arto. 2.1 de la LOPJE) que establece que juzgar y ejecutar lo juzgado es una función propia de él y no de la Administración Pública310, la total abolición de los actos políticos311, 309 Ver: García de Enterría: Aún sobre la reforma de la Jurisdicción administrativa y el modelo constitucional. Nota última. REDA núm. 93, p. 71 y ss. Ver el análisis que al respecto hace González Pérez en su estudio preliminar, p. 41 y ss. También: Soriano, José Eugenio: Los Poderes del juez, la ley y la reforma del contencioso, RAP núm. 124, enero – abril, 1991, p. 65 y ss. Como se comprenderá la bibliografía y la jurisprudencia es extensa. 310 El arto. 103 de la ley de 1956 establecía que: “La ejecución de las sentencias corresponderá al órgano que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso” García de Enterría: Hacía una nueva justicia administrativa, 1991, p. 150 y ss. Por su parte, en Nicaragua el arto. 111 de la Ley no. 350 sostenía que: “La ejecución de las sentencias y fallos arbitrales se efectuará por la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal de Apelaciones respectivo. Los miembros de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelación, para el cumplimiento y ejecución de las sentencias deberán de nombrar un juez ejecutor del domicilio correspondiente en donde deba de cumplirse la sentencia, éste deberá hacerse acompañar de los agentes de seguridad pública. Las costas del juez ejecutor serán tasadas por la Sala respectiva a cargo del interesado en la ejecución de la misma” Vemos que en Nicaragua la ejecución de las sentencias contencioso - administrativas quedan bajo la dirección del órgano judicial y se ha propuesto la implementación de la figura del juez ejecutor. Todo el título X de dicha ley, artos 110 al 119 estaban dedicados a la regulación de la ejecución de las sentencias de la materia. Por su parte con el proyecto de reforma de la ley 350 se dedica el título IX, artos. 82 al 87 a la regulación de esta materia. Desaparece la figura del juez ejecutor y se abre una cláusula general de delegación para la ejecución de las sentencias. Este proyecto tienen una menor riqueza legislativa respecto a este tema, con excesivas generalizaciones (disponer las medidas necesarias) lo que no es malo, pero la especificidad o enumeración de casos o procedimientos concretos de ejecución de la ley 350 podían hacer más fácil dicha ejecución, aunque la misma siempre se mantiene bajo la dirección del órgano judicial en consonancia con el arto. 159 de la Constitución Política de Nicaragua: “Las facultades jurisdiccionales de juzgar y ejecutar lo juzgado corresponden exclusivamente al Poder Judicial”

311 La exposición de motivos de la Ley 29 / 1998 señala al respecto: “La Ley no recoge ya, entre estas exclusiones, la relativa a los llamados actos políticos del Gobierno, a que se refería la Ley de 1956. Sobre este último aspecto conviene hacer alguna precisión. La Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad -llámense actos políticos, de Gobierno, o de dirección política- excluida «per se» del control jurisdiccional. Sería ciertamente un contrasentido que una Ley que pretende adecuar el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a la letra y al espíritu de la Constitución, llevase a cabo la introducción de toda una esfera de actuación gubernamental inmune al derecho. En realidad, el propio concepto de «acto político» se halla hoy en franca retirada en el Derecho público europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando genéricamente un ámbito en la actuación del poder ejecutivo regido sólo por el Derecho Constitucional, y exento del control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya sea estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial, resultan inadmisibles en un Estado de Derecho. Por el contrario, y por si alguna duda pudiera caber al respecto, la Ley señala -en términos positivos- una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales, los

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como exentos del control jurisdiccional, la necesidad de trascender hacía una apertura y desarrollo de las medidas cautelares, entre muchos más cambios312.

elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes” Ver por todos: Santamaría Pastor: Principios de Derecho Administrativo, II, 2002, p. 643 – 645. La bibliografía sobre los actos políticos es extensa, ver por ejemplo: Sobre la ley del 56: Embid Irujo, Antonio: La justiciabilidad de los actos de gobierno. DA núm. 220, El control jurisdiccional de la Administración Pública, octubre – diciembre, 1989, p. 19. Sobre la Ley del 98: Fernández Valverde, Rabel: Los actos de Gobierno en la Ley 29 / 1998. en la obra colectiva: La nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Director: José Garberí Llobregat, p. 61. Parejo Alfonso, Luciano, et al: Manual de Derecho Administrativo, parte general, volumen 1, 5ta edición, p. 708. Entre otros.

312 García de Enterría (tan prestigioso autor destacó la existencia de dos razones fundamentales para llevar a cabo la reforma de la ley del 56: “una, la pre constitucionalidad de la ley del 56, no adaptada sistemáticamente al texto constitucional, sino sólo corregida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo, y dos, la espectacular generalización de la justicia administrativa sin que se hayan incrementado por ello, los efectivos con los que contaba hasta ahora. Ello ha conducido a la congestión de los Tribunales” en: La reforma, op cit, p. 286) dicho autor, nos expone cuatro temas básicos relacionados a los efectos de la Constitución respecto al contencioso – administrativo:

a) La aplicación de la Constitución española como motor o detonante de la revolución científica.

b) La nueva concepción del proceso administrativo resultante de dicha revolución. c) El arto. 24 de la Constitución española y sus principales manifestaciones. d) La ejecución de sentencias como consecuencia del principio de efectividad de la

tutela judicial y sus técnicas. Sobre el primero y el cuarto tema ya he expuesto algo, sobre el segundo según Beltrán de Felipe: “La justicia administrativa es una justicia de tutela de derechos e intereses legítimos, una tutela de posiciones subjetivas. Por consiguiente, la concepción tradicional del contencioso – administrativo, el modelo francés del exces de pouvoir, la idea de un proceso al acto, ha concluido en España. El contencioso no es, en modo alguno, un proceso al acto o de protección de la legalidad objetiva: es un proceso de efectiva tutela de derechos, los del recurrente y los de la Administración, entre si confrontados. No se trata pues de un supuesto proceso objetivo o sin partes. Este cambio, bien es verdad se venía barrutando desde tiempo atrás (de hecho como se sabe, el objeto del recurso contencioso – administrativo en la ley de 1956, no es el acto sino las pretensiones que en relación a él se deduzcan)…..La justicia administrativa es un proceso plenario a la Administración como sujeto por parte de otro sujeto en vista de obtener una tutela judicial efectiva y completa de sus derechos e intereses legítimos, lo que se resume afirmando el carácter esencialmente subjetivo de la justicia administrativa” Ver: Las exigencias constitucionales de una nueva concepción, op cit, p. 3093 – 3094. Sobre el tercer punto en cuanto a las manifestaciones o efectos del arto. 24 de la Constitución española sobre el contencioso - administrativo, es una materia extensa en la que no me toca entrar en este trabajo, pero si señalar algunos efectos, por ejemplo, García de Enterría insistía: En la completa normalidad de las pretensiones de condena contra la Administración, la insuficiencia de la tutela cautelar para contrapesar la ejecutividad previa del acto recurrido exige el aumento sustancial de su ámbito, a través de la adopción de medidas parecidas a las adoptadas en el Derecho francés: référé expertise (consistente en una medida de instrucción o pericial), y del référé provision (posibilidad de que el juez, obligue al deudor, esto es, a la Administración, a hacer efectiva una previsión de fondos a favor del acreedor cuando la existencia de la obligación no es discutible seriamente), así como una cláusula para ordenar todas las medidas que sean útiles sin causar perjuicio a la cuestión principal

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2do. El de carácter específico, muchas de las leyes anteriores a la vigencia de la Constitución del Estado de 1978313 ya han sido reformadas por lo que las normativas que se aplicaban junto a la Ley de 1956 ya no existen o simplemente han variado314, por ejemplo existe una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial del año 1985, que según José Garberí Llobregat315, establece en su arto. 9.4 que el orden Jurisdiccional Contencioso- Administrativo enjuicia las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y con las disposiciones reglamentarias, lo que evidencia que la Jurisdicción ordinaria ya no constituye una Jurisdicción especial como en la Ley de 1956, pero sí mantiene su carácter de especialización en cuanto a la preparación de sus miembros y en la aplicación exclusiva de normas del Derecho Administrativo a los casos concretos. Otro aspecto que justifica la reforma de la ley del 56 es la nueva noción que de la Administración Española316 se nos presenta:

y sin hacer obstáculo a ninguna decisión administrativa. La posibilidad de instaurar la vía administrativa como optativa (en apoyo a esta posibilidad, ver por todos: González Pérez: Estudio preliminar, op cit, p. 22 – 23) y la necesaria adopción de la regla de efectividad según la cual cuando la reclamación no tenga visos de prosperar, por existir una jurisprudencia, en contra sólidamente establecida, no será necesaria la vía gubernativa y se podrá recurrir directamente a los tribunales. El reconocimiento de plazos de prescripción de los derechos materiales, que se sobrepongan a los plazos procesales preclusivos (fugaces) (Ver el excelente análisis que al respecto hace González Pérez en: Estudio preliminar, op cit, p. 30 – 32). La plena legitimación de las condenas de hacer (injonctions) a la Administración. El emplazamiento personal y no por medio de la publicación de los anuncios de interposición del recurso en el Boletín Oficial, a todos los demandados (terminando así con la figura del coadyuvante). La introducción de la noción procesal de la cosa juzgada en el contencioso – administrativo para garantizar la efectividad de la tutela judicial efectiva, es decir que no se permita que la Administración repita ad infinitum la lesión al ciudadano ya sancionada por el juez, (puesto que cada nuevo acto requiere un nuevo proceso). Las posibles derogaciones y límites del principio de inembargabilidad (Hacía una nueva justicia…, p. 107 y ss.) Como se puede apreciar son manifestaciones fundamentales del cambio o reforma del contencioso – administrativo a partir de los efectos del arto. 24 de la Constitución que he tratado sólo de señalar pero que aparecen analizados en el libro del Dr. Enterría, Hacía una nueva…., capítulo II, op cit, p. 59 y ss. Recomiendo la lectura de las reflexiones finales de Juan Ramón Fernández, en Jurisdicción Administrativa revisora y tutela judicial efectiva, 1998, p. 330 y ss. Principalmente, el punto titulado: Las bases constitucionales de la reforma de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa: el derecho a la tutela judicial efectiva, algo más que un simple oráculo para el perfeccionamiento de la justicia. 313 Resulta interesante la lectura, al respecto, del artículo del Dr. Jesús González Pérez: Los atentados al modelo de justicia de la Constitución de 1978; en Revista Española de Derecho Administrativo no. 134, 2007. 314 Se puede recurrir a una lista de las mismas, que por supuesto es incompleta, que presente al comienzo de este apartado. 315 Garberí Llobregat, José, et al: Derecho Procesal Administrativo, 1991, p. 114. 316 Como todas las normas del ordenamiento jurídico, también la reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa debe enteramente adecuarse a la Constitución, pero no sólo a ésta sino también a las transformaciones habidas en la Administración Pública cuya acción se ha multiplicado bajo nuevas formas jurídicas

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Ya no se habla de una Administración reducida, centralizada y jerarquizada por los mandatos y ordenamientos de un solo personaje gubernamental, ya que se ha convertido en toda una organización extensa y compleja, dotada de múltiples funciones y recursos, totalmente descentralizada territorial y funcionalmente. Existen nuevas leyes que rigen el funcionamiento de la Administración Pública317 y que imponen nuevas formas de organización de la Administración central y local, un ejemplo claro y evidente es la diferenciación conceptual que ambas leyes presentan en cuanto a lo que se entiende por Administración Pública. En la LJCAE del 56 en su arto. 1, inc. 2 se hablaba de que la misma estaba compuesta por la Administración del Estado, por las entidades locales y por último por las Corporaciones e Instituciones Públicas, sometidas a la tutela del Estado o de alguna entidad local, mientras que en la nueva Ley (29 / 1998) en su arto. 1, inc. 2 se habla de las Administraciones Públicas con una noción descentralizada, regional, particular, dividida en partes funcionales con posibles características propias y ya no de la única Administración Pública como un todo indivisible que forma un ente totalitario y centralizado, lo que se evidencia en su composición que estará integrada por la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y por de organización, ha ampliado sus fines y también potenciado sus privilegios, ha diversificado los contenidos de su actividad material y jurídico – formal. Ante esta situación no resulta difícil entender el carácter imprescindible de la nueva ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa adecuada a la letra y espíritu de la Constitución y a la nueva realidad de la organización y acción de la Administración Pública. Enrique Arnaldo Alcubilla, et al: Jurisdicción Contencioso – Administrativa, 1998, p. 241 – 242. Ya Alberto Palomar Olmedo en su artículo: Aspectos orgánicos y competenciales de la reforma del contencioso – administrativo en RAP núm. 119, mayo – agosto, 1989, p. 438, apuntaba que estos cambios en la Administración Pública tendrían que ser zanjados en la reforma de la ley del 56. Son muy expresivas las palabras de la exposición de motivos de la Ley 29 / 1999: “Por otra parte, durante los últimos lustros la sociedad y la Administración españolas han experimentado enormes transformaciones... Mientras, la Administración reducida, centralizada y jerarquizada de antaño se ha convertido en una organización extensa y compleja, dotada de funciones múltiples y considerables recursos, descentralizada territorial y funcionalmente. Al hilo de estas transformaciones han variado en buena medida y se han diversificado las formas jurídicas de la organización administrativa, los fines, el contenido y las formas de la actividad de la Administración, los derechos que las personas y los grupos sociales ostentan frente a ella y, en definitiva, el sistema de relaciones regido por el Derecho Administrativo. Todos estos cambios repercuten de una u otra forma sobre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa” 317 Ver: Ley 12 / 1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, la Ley 50 / 1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y funcionamiento del Gobierno, la Ley 6 / 1997, de 14 de abril, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y la Ley 7 / 1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Todas en: Leyes Administrativas, Editorial Aranzadi, edición preparada por Don Luis Martín Rebollo, 16 va edición, del 2010, p. 789, 833, 849, 901, 915, 931.

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todas las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las entidades locales. Es claro que la nueva noción de Administraciones Públicas obedece a la división político - organizativa que introdujo la Constitución española, al reconocer la funcionalidad y realidad propia de las Comunidades Autónomas. Así, España, como nos dice Garberí Llobregat318, se encuentra organizada territorialmente en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas según el arto. 137 de la Constitución Española, de las cuales sólo la última tiene la facultad de dictar normas con rango de ley formal para sus respectivos territorios. El último aspecto que impulsó la reforma de la LJCAE de 1956 fue la excesiva acumulación de casos319 en las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Territoriales y del Tribunal Supremo. 318 Ibídem, p. 31. 319 El Senador Zubía Atxaerandio, durante el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley 29 / 1998, insistía en el consenso que existió en las discusiones del proyecto de ley en cuanto a los elogios sobre dicha ley (la del 56), pero también las apelaciones a la necesidad de descongestionar el monumental atasco de la Jurisdicción contencioso – administrativa, que ha sufrido hasta la saturación un extraordinario incremento de la litigiosidad, encontrándose a mayor abundamiento con un instrumental jurídico relativamente desfasado, como dijo el Senador Iribas Sánchez de Boado, lo que hacía aún más necesaria la reacción vía legislativa, manteniendo lo que de aprovechable, que era mucho, tenía la ley del 56, como paso primero a las medidas orgánico – estructurales consiguientes. Ver: Arnaldo Alcubilla, et al: La Jurisdicción Contencioso – Administrativa, 1998, p. 258. Este autor cita el Libro Blanco de la Justicia aprobado el 6 de septiembre de 1997 para expresar que el marco legal jurisdiccional desde hace ya demasiado tiempo sufre una grave enfermedad derivada del reproporcionado aumento de la litigiosidad, incremento inimaginable hace apenas algunas décadas y que previsiblemente no cesará en un futuro, op cit, p. 264. La exposición de motivos de la Ley 29 / 1999 dice al respecto: “Concebida en origen como jurisdicción especializada en la resolución de un limitado número de conflictos jurídicos, ha sufrido hasta la saturación el extraordinario incremento de la litigiosidad entre ciudadanos y Administraciones y de éstas entre sí que se ha producido en los últimos tiempos. En este aspecto los problemas son comunes a los que los sistemas de control judicial de la Administración están soportando en otros muchos países. Pero además, el instrumental jurídico que en el nuestro se otorga a la Jurisdicción para el cumplimiento de sus fines ha quedado relativamente desfasado. En particular, para someter a control jurídico las actividades materiales y la inactividad de la Administración, pero también para hacer ejecutar con prontitud las propias decisiones judiciales y para adoptar medidas cautelares que aseguren la eficacia del proceso. De ahí que, pese al aumento de los efectivos de la Jurisdicción, pese al esfuerzo creativo de la jurisprudencia, pese al desarrollo de la justicia cautelar y a otros remedios parciales, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esté atravesando un período crítico ante el que es preciso reaccionar mediante las oportunas reformas” Además, sostiene que: “Dado que, como se ha expuesto, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se enfrenta a un gravísimo problema por la avalancha creciente de recursos, es obvio que la reforma de sus aspectos organizativos debía considerarse prioritaria” Vemos como la Ley 29 / 1998 ante el excesivo aumento de la litigiosidad y el gran atasco que ha producido en los órganos jurisdiccionales, se decide nuevamente por una reforma estructural, una reforma en sus aspecto organizativos, siguiendo la tradición del Real Decreto – Ley 1 / 1977, de 4 de enero, por el cual se creo la Audiencia Nacional con una Sala de lo Contencioso – Administrativo (remito a los

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comentarios que realice en la parte final del apartado dedicado a la ley del 56 en este mismo capítulo) Luis Martin Rebollo sostiene que el tremendo incremento de asuntos en los Tribunales y su congestión, cuando no atasco, tiene muy variadas causas y no admite soluciones simplistas. Entre los factores que han contribuido al aumento de los recursos, esta el cambio de actitud ciudadana, la mayor capacidad de reacción de los individuos frente a la Administración, que es un efecto inducido del propio sistema democrático. Se trata de un aspecto que en principio hay que valorar positivamente, pero que tiene algunos negativos por ejemplo, recursos temerarios o infundados, desplazamientos hacía el juez de problemas que tienen su sede natural en otro ámbitos, y sobre todo una gran cantidad de asuntos por cuestiones mínimas que deberían resolverse por procedimientos menos formalizados y acaso sin necesidad de recurrir a los Tribunales. Otros elementos que contribuyen al aumento de la conflictividad son la propia complicación organizativa y competencial derivada de la multiplicidad de órganos de decisión cuya fronteras no siempre son fáciles de deslindar, el incremento normativo y su complejidad, que muchas veces impiden conocer que esta derogado y que esta vigente, la improvisación, descoordinación y defectuosa técnica con que se elaboran a veces determinadas normas, el hecho de que muchas decisiones administrativas sea cual sea su contenido necesariamente afectan de forma negativa a alguien que desea recurrir buscando una última oportunidad, siendo el contencioso de forma casi inevitable el último trámite de cualquier expediente administrativo (L. Martín Retortillo) Ver: Leyes administrativas, 16va edición, 2010, p. 1179 – 1180. La congestión de los Tribunales produce unos efectos directos e indirectos que como en un circulo vicioso realimentan a su vez el aumento de asuntos. La congestión produce….lentitud, retraso. Y éste fomenta el pleito de mala fe, para ganar tiempo y retardar la decisión, lo cual a su vez favorece el pactismo cuando no la imposición, prescindiendo a veces del principio de legalidad, que es la única garantía y el único poder de los que no tienen poder para pactar. La congestión incide también negativamente en la calidad de la jurisprudencia condenados como están los Tribunales a despachar muchos asuntos y por ello, el examen rápido y a veces superficial de los temas, lo cual puede producir fallos apresurados, ligeramente fundados, sin responder a las alegaciones de las partes o basados directamente en principios generales o incluso en la equidad, lo que en ocasiones supone introducir el decisionismo y la creación judicial del Derecho al tiempo que dificulta la creación de un corpus doctrinal para el futuro que produzca previsibilidad, seguridad y certeza, condiciones básicas del Derecho. A todo ello hay que añadir que se le pide a veces al juez lo que éste, no siempre o incluso difícilmente puede hacer, sustituir más allá de lo razonable a la Administración y administrar el mismo…..Las Administraciones Públicas por su parte utilizan perversamente toda esta situación descrita, para no resolver o para enviar al administrado al recurso a sabiendas de que lo va a ganar dentro de algunos años, perpetuando así un talante y unos comportamientos inerciales difícilmente compatibles con los que debe imperar desde planteamiento constitucionales. En todo caso la situación apuntada no puede resolverse sin más, taumatúrgicamente, mediante una ley procesal. Pero la nueva ley (29 / 1998) junto a otra posibles medidas para procesales de solución de conflictos, la adecuación de las plantillas, la formación especializada, y, sobre todo, la voluntad de adoptar un talante respetuoso con los principios garantizadores en la actuación diaria de la Administración, sí pueden ayudar a mejorar, si no a despejar, el actual panorama. Eso es lo que parece ha sucedido. Al menos, parcialmente la situación ha mejorado. Ver: Leyes administrativas, 2010, p. 1180. Para profundizar, aún más, en el tema recomiendo la lectura de los siguientes artículos: Rivero Ortega, Ricardo y Nicolás Rodríguez García, El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas en la jurisdicción contencioso-administrativa. Reflexiones a la luz de la STC 20/1999, de 22 de febrero; en Revista Española de Derecho Administrativo no. 102, abril – junio de 1999. Cobreros Mendazona, Edorta, Las dilaciones indebidas en los procesos judiciales: Un problema generalizado y de no fácil solución, en Revista Vasca de Administración Pública no. 58, fascículo 2, 2000 y

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Don Víctor Moreno Catena320, nos dice que: “A esa acumulación exponencial de casos y litigios pendientes321 se ha llegado por la falta o

Fernández García, Juan Jesús, Justicia retardada, en Revista de Administración Pública no. 152, mayo – agosto 2000. 320 Moreno Catena, Víctor: Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, 1998, p. 9. 321 Don Álvaro Galán Menéndez decía que en la Memoria del Consejo General del Poder Judicial de 1986, las tres Salas del Tribunal Supremo tenían pendientes, 9248 asuntos, la Sala de la Audiencia Nacional 7790 y las Salas de las Audiencias Territoriales, 61749, para un gran total de: 78. 787 asuntos. Ver: Análisis funcional del Procedimiento Contencioso – Administrativo en, Actualidad Administrativa núm. 12, semana del 21 al 27 de marzo, 1988, p. 659. Ver también los datos que de esta fecha (1986), Javier Delgado Barrio nos presenta en su artículo: Los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y su competencia, RAP núm. 121, enero – abril, 1990, p. 368. Es expresivo El Informe del Defensor del Pueblo de 1996 (p. 37 – 39, y 40 – 41) el cual señalaba que: “Desde que entro en funcionamiento la institución del Defensor del Pueblo viene insistiendo en la situación que presenta la jurisdicción administrativa. En la mayoría de los informes anuales se han reseñado las alarmantes cifras de pendencia que tiene la citada jurisdicción y se ha puesto de manifiesto la imperiosa necesidad de reformar el proceso contencioso – administrativo……. Por ejemplo, en casos específicos, desde el Tribunal Superior del País Vasco se informaba que en el año de 1989 que se estaban tramitando los recursos interpuestos en 1986 y principios de 1987, en ese mismo Tribunal existían en el mes de abril de 1990, 7000 escritos pendientes de proveer. La Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo, presentaba en el año 1995, 25. 733 recursos pendientes. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid al comenzar 1995, tenía un total de 40. 121 recursos y al finalizar ese año la cifra había ascendido a 48.419. Así el derecho fundamental a un juicio sin dilaciones indebidas (ver por todas, las setentas: STC 50 / 1989, 81 / 1989, 35 / 1994) y con él de la tutela judicial efectiva se veían totalmente transgredidos (la STC26 /1983, de 13 de abril, Ar, 26, en su FJ 2, ya sostenía que: “Una justicia tardíamente concedida equivale a una falta de tutela judicial efectiva). Se recomendaba la inmediata puesta en marcha de los Juzgados de lo contencioso – administrativo para solucionar este problema, así como dotar de los necesarios medios técnicos, materiales y humanos a los órganos jurisdiccionales, la creación de más secciones, el nombramiento de más Magistrados, la aplicación de procedimientos abreviados, entre otras… Don José Gabaldón López exponía la situación de la Sala de la Audiencia Nacional, para el 31 de diciembre de 1994 diciendo que tenía pendientes 22 272 asuntos, durante todo ese año ingresaron 13 510, se terminaron 14 419 (por S 8329). Mientras que en 1996: los asuntos pendientes era 22 542 Ver: La Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional, sus competencias, en Actualidad Administrativa núm. 48, del 23 al 29 de Diciembre de 1996, Tomo 3 de La Ley, p. 1045 – 1046. En 1995 García de Enterría afirmaba en un artículo publicado en Otrosí titulado: Sobre la situación de la justicia administrativa y sobre su reforma (Réquiem por un proyecto de ley), que: “La situación de esta jurisdicción es verdaderamente lamentable. Muy simplemente: la más lamentable de todo el panorama general, ya escasamente brillante, de toda la justicia española…. Los tiempos de demora en la resolución de los recursos contencioso – administrativos baten ya todos los récord. Los datos son muy simples. Entre 1981 y 1990 el número de recursos contra la Administración, en todos los niveles de instancias se multiplicó por tres. Desde 1990 hasta 1995 ese incremento es aún proporcionalmente superior, puesto que el número de recursos presentados en la segunda fecha se aproxima al doble de los de la primera. Aunque el rendimiento de los Magistrados se ha incrementado de forma notable, sigue estando por detrás de este espectacular incremento de la demanda social de la justicia frente a la Administración, que hoy excede bastante cada año de los 100. 000 recursos ante los

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Tribunales Superiores y de casi 30. 000 ante la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo. En términos muy simples: en los últimos quince años se han multiplicado por seis los procesos contencioso – administrativos, mientras que el número de Magistrados encargados de resolverlos siguen siendo los mismos” Otrosí, diciembre de 1995. También en Democracia, Jueces y Control de la Administración, cuarta edición, 1998, p. 255 – 257. Delgado Barrio señalaba que: “Nosotros empezábamos el año de 1996 con 244. 000 recursos contencioso – administrativos pendientes. Durante este año la Jurisdicción resolvió más de 113. 000 asuntos, sin embargo después de haber resuelto tantos asuntos terminábamos el año con casi 30. 000 recursos más de los que teníamos a su comienzo. El 1 de enero de 1997 pendían ante nuestras Salas 271 000 asuntos” Discurso ofrecido al inaugurar el curso: “La reforma de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa”, celebrado en la Academia de Ciencias Morales y Políticas en abril de 1997. González Pérez, estudio preliminar, op cit, p. 46. Según los datos oficiales de la Memoria del Consejo General del Pode Judicial de 1997, que se recogen en varios artículos de revistas especializadas: Chamorro González, Jesús María: El diseño competencial del orden jurisdiccional contencioso – administrativo establecido por la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, p. 213 y Rivero Ortega, Ricardo y Rodríguez García Nicolás: El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Reflexiones a la luz de la STC 20 / 1999, de 22 de febrero, publicados ambos en REDA núm. 102, abril – junio de 1999, vienen a recoger dichos datos: 24354 asuntos pendientes de resolver en la Sala tercera del Tribunal Supremo, 18. 949 en la Sala de lo contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional, 273. 472 en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, datos todos ellos obtenidos de la Memoria sobre el estado, funcionamiento y actividades del Consejo General del Poder Judicial y de los Juzgados y Tribunales, aprobada por el pleno en su reunión de 20 de julio de 1998, p. 233 y ss. Francisco Delgado Piqueras comentaba que en dicha Memoria el Consejo concluía que: El número de recursos resueltos no se corresponde con el exiguo incremento en la planilla de magistrados del orden contencioso – administrativo. Las causas de esta acumulación de asuntos estaban, en parte, en la falta de una primera instancia, la insuficiente dotación de magistrados, ausencia de racionalización del trabajo (deficiente asignación de asuntos, recursos repetitivos o sobre los que existe criterio sentado), la falta de respeto de la Administración por los criterios judiciales, entre otros, op cit, p. 85 – 86. Otros autores como Arozamena Sierra, Jerónimo en: El Contencioso – administrativo del urbanismo en la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, publicado en el Boletín de Urbanismo de 5 de enero de 1999, ofrecía datos de este colapso judicial, encontrando en él: “la necesidad de dotar al ordenamiento jurisdiccional para que respondiera al reto de una jurisdicción a la que se ha acudido con frecuencia en demanda de justicia, provocando una carga competencia a la que no ha sido posible dar una respuesta en tiempo razonable, generando bolsas preocupantes de retraso que la estructura orgánica resultaba incapaz de atender”, según este autor, la Sala tercera del Tribunal Supremo, en su sección quinta, tenía pendientes al final del año 1997, en trámite todos los recursos de casación pendientes de resolver según el sistema de casación instaurado en 1992, estando en trámite unos 1276 y pendientes de señalamiento, referidos al urbanismo 2276 recursos. Los datos ofrecidos en cuanto a las Salas Territoriales de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales Superiores de Justicia, resultaban aún más alarmantes, pues al final del año 1996, más de 270. 000 recursos pendían aún de resolución. En tales datos reales de corte competencial se explica y justifica, a juicio del autor citado, la necesidad y oportunidad de la reforma del contencioso – administrativo español en 1998. Ver: Salvador María Matín Valdivia, Los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y el procedimiento abreviado, p. 12. Vicente Magro Servet describe con mucha claridad y amplitud de datos la pendencia de asuntos que existía en los diferentes órganos contencioso – administrativos entre 1995 a 1998, en su artículo: Ante la entrada en funcionamiento de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, publicado en el Diario 4580 de 9 de julio de 1998, La Ley, tomo 4, (5801 – 7500), 1998, p. 1443 – 1449.

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Ver una serie de tablas en las que aparecen de forma exacta muchos de estos datos (actualizados hasta el año dos mil ocho) en: Rebollo Luis Martín: Leyes Administrativas, Editorial Aranzadi, 1998, p. 1123 – 1124 y en la octava edición, 2000, p. 1371 – 1373. Luego ver los datos en la edición actualizada al año 2010, págs. 1181 – 1183, para comprender como se ha desarrollado esta materia. En los datos del año 2000, por ejemplo, se podía apreciar una cierta mejoría en el atasco que han sufrido los diversos órganos de la Jurisdicción (principalmente en las Salas de la materia de los Tribunales Superiores de Justicia). El autor lo reconoce y coincide con la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y los Juzgados Centrales, por lo que al parecer su creación ha tenido ciertos efectos positivos, pero también este autor señala que la pendencia de casos necesitara de varios años de trabajo para ser superada. Así, según Luis Martin Rebollo según los datos globales del año 2008, el número de asuntos pendientes en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa a finales de dicho año eran de 361. 767. Dicho autor nos dice que la incidencia de la nueva ley jurisdiccional, la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y la distribución de competencias que ello ha supuesto, están produciendo una lenta pero persistente reducción del tiempo de pendencia, lo cual el autor trata de demostrar, como hemos dicho, con datos estadísticos. Así la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo de un número de 5170 asuntos ingresados en el año 1983, paso a 20.111, nueve años después (1992) pero luego se produce un lento descenso acentuado a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de 1998, aunque con picos y altibajos. En los dos últimos años (2007 – 2008) se produce una reducción sustancial. El aumento de los asuntos resueltos ha sido muy importante lo que ha supuesto un descenso significativo de la pendencia. En cuanto a la Sala de la Audiencia Nacional, Rebollo, reconoce que los asuntos ingresados han disminuido significativamente a partir del año 2004, mientras que el número de asuntos resueltos ha subido. En cuanto a las Sala de los Tribunales Superiores de Justicia, Rebollo, sostiene que en los dos últimos años (2007 – 2008) el número de asuntos ingresados y pendientes ha crecido nuevamente (dicho crecimiento ya había sido vaticinado por Don Fernando Ledesma: “Cabe esperar en los próximos años un incremento de la actividad de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, en paralelo a una mayor actividad legislativa de los parlamentos autonómicos”, ver: Tribunal Supremo y Jurisdicción Contencioso – Administrativa, en Diagnosis de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Perspectivas de futuro. Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 31) aún y cuando si es cierto que se produjo entre los años 1999 al 2006 una disminución de ambos. Finalmente, en cuanto a los Juzgados contencioso – administrativos, se sostiene que el número de asuntos ingresados después de un ligero freno en el año 2002, ha vuelto a crecer de forma acelerada (años 2007 – 2008) al modificarse la ley y aumentar sus competencias, si bien ha crecido el número de asuntos resueltos, la pendencia ha aumentado. Si hiciéramos el ejercicio virtual de imaginarnos en 1998, cuando no existían estos Juzgados, resultarían según los datos estadísticos, cifras de de carga de trabajo, lentitud y pendencia (el aspecto negativo más destacado de esta jurisdicción) realmente espectaculares, lo que permite una valoración muy positiva de la opción por los Juzgados, en contraste con el recelo con que fueron recibidos al principio. Ver: Leyes administrativas, 16 va edición, 2010, p. 1179 – 1185. Se pueden consultar datos estadísticos sobre el número de órganos judiciales, resoluciones, casos ingresados y resueltos, entre otros hasta el año 2009, en el documento: La justicia dato a dato, año 2009, del CGPJ, en http://www.poderjudicial.es/eversuite/GetDoc?DBName=dPortal&UniqueKeyValue=153964&Download=false&ShowPath=false Veremos, más adelante, como García de Enterría pese a ser en un primer momento uno de los máximos opositores a la creación de los órganos unipersonales luego expone y confirma estos primeros efectos positivos, Curso de Derecho… op cit, p. 572.

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Por otro lado, este factor de acumulación de casos, había sido ya una de las causas de la reforma estructural de la Jurisdicción administrativa francesa. Recordemos que la Ley francesa de 31 de diciembre de 1987 (publicada en el Journal Officiel del 1 de enero de 1988 y con entrada en vigor el 1 de enero de 1989) estipulo la creación de los Tribunales Administrativos de apelación que decidirían en sustitución del Consejo de Estado, las apelaciones contra las sentencias de los Tribunales Administrativos (los cuales fueron creados en sustitución de los Consejo de Prefectura en 1953), es decir se creó un orden jurisdiccional nuevo. Con esta reforma estructural se trato según García de Enterría, simplemente de intentar un remedio al creciente atasco de asuntos contenciosos ante el Consejo de Estado. Las cifras eran ya catastróficas: 25000 asuntos pendientes de sentencia, se venían fallando unos siete mil al año, lo que era enorme, pero el retraso, lejos de reducirse, se acumulaban porque entraban en el mismo período 9000 recursos nuevos. A su vez los Tribunales Administrativos (primera instancia equivalentes a las entonces Salas de las Audiencias Territoriales) tenían pendiente de sentencia casi 100. 000 recursos. Y es que se originó el denominado contencioso en masa. Ver Hacía una nueva…, op cit, p. 79 – 81 (El Dr. Enterría sostenía expresivamente: “El contencioso – administrativo esta enfermo. Todos lo especialistas que lo han visitado lo han diagnosticado así”) Ver también: El artículo de Tomás Ramón Fernández: Una revolución de terciopelo que pone fin a un anacronismo (La ley de 8 de febrero de 1995 y las nuevas reformas del contencioso francés), REDA núm. 91, julio – septiembre de 1996, p. 396 – 397. Así mismo el artículo del Dr. Enterría publicado en Otrosí en Diciembre del 95 y en Democracia, jueces y control.., op cit, p. 256 y 258, en los que describe también la situación en Francia de retardación de justicia administrativa que ha vivido en determinados momentos históricos. Resulta imprescindible la consulta de los siguientes artículos: Urrutia Garro, Carmelo, La reforma del contencioso – administrativo en Francia, en Revista Vasca de Administración Pública no. 25, 1989. De la Sierra, Susana: En busca del tiempo perdido. Breves apuntes sobre la reciente reforma de la justicia administrativa en Francia; en Revista Española de Derecho Administrativo no. 116, octubre – diciembre 2002. García de Enterría, Eduardo: La formación y el desarrollo en Europa de la jurisdicción contencioso-administrativa. Su adquisición definitiva de un status de jurisdicción plena y efectiva, en Revista de Administración Pública no. 179, mayo – agosto 2009. Sin duda que este atasco judicial ha atentado contra el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (STC 159 / 1985, de 27 de noviembre, 52 / 1987, de 7 de mayo, 2 / 1994 de 17 de enero, la jurisprudencia es amplia, valgan estas por todas) Ver: Cosculuella, Luis: Derecho Administrativo, 2000 p. 500. Sobre la compleja materia de la exasperante parsimonia del ritmo de los procesos contencioso – administrativos, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la STC 20 / 1999, de 22 de febrero (RCL 1999 / 20). En su fundamento jurídico 2do se decía que: “Hemos apreciado sendas vulneraciones del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas en supuestos de señalamiento para votación y fallo diferidos, respectivamente, dos años y tres meses y tres años y cuatro meses. Con mayor razón habremos, por tanto, de declararla aquí en que se ha señalado para el 15 de enero 2003, esto es, con un lapso de cuatro años y siete meses desde la finalización del procedimiento, ocurrida, según se ha dicho en los antecedentes, el 18 de mayo de 1998… El otorgamiento del amparo no puede ser, pues, sino parcial, dado que este Tribunal no puede entrar en los problemas estructurales del funcionamiento de la Administración de Justicia que, sin embargo no impiden el otorgamiento del amparo (SSTC 180/1996, fundamento jurídico 7º; 109/1997 [RTC 1997\109], fundamento jurídico 2º y 195/1997, fundamento jurídico 3º).Ver: Benigno Pendás García, Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Estudio sistemático, p. 3. En la STC 180 / 1996 (RCL 1996 / 180), se afirmaba que: “Una dilación indebida sigue siendo tal, y vulnera el derecho constitucional invocado aunque se deba a carencias estructurales de la organización judicial” Por su parte, la STC 223 / 1999, de 29 de noviembre, censura el retraso injustificado padecido en la tramitación de un recurso contencioso – administrativo, que no puede atemperarse ni disculparse porque sea consecuencia de deficiencias estructurales y organizativas de los órganos judiciales o de la abrumadora carga de trabajo que pesa sobre ellos.

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carencia de medios materiales y personales, aun con la gran inversión presupuestaria que se ha hecho en la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Es imprescindible poner al día los instrumentos normativos con los que opera la Jurisdicción y tiene que responder eficazmente, pues la realidad litigiosa presente está muy lejos, no sólo en el tiempo, de la que afronto el legislador de 1956, y en el momento presente nos hallamos ante un embalsamiento de más de trescientos mil procesos contencioso- administrativos pendientes, realidad ante la que se ven impotentes para darle salida en un plazo razonable322”.

Estas dos últimas sentencias son muy importantes debido a que establecen la violación del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, independientemente de si la causa de la violación sea por carencias estructurales o por la carga de trabajo que posea el órgano judicial. En Nicaragua no he encontrado una sentencia similar, al revés en mi proceso de investigación las carencias estructurales y presupuestarias que atraviesa la organización judicial nicaragüense en general, son una justificación, una excusa de la violación constante de un derecho constitucional y humano como el mencionado. Por su parte el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las STEDH de 26 de abril de 1994 y STEDH de 11 de enero del 2000, establecía la obligación de los Estados adheridos al Convenio Europeo de Derechos Humanos de 4 de noviembre de 1950, de actualizar el contenido prestacional del art. 6, estructurando el sistema jurisdiccional administrativo de la forma más idónea para satisfacer el derecho jurisdiccional a una administración de justicia estatuida en un plazo razonable. 322 González Pérez nos decía que: “Si la lentitud (la misma no sólo afecta y defrauda al administrado sino también a la Administración Pública, a los servicios públicos mismos, así por ejemplo, la anulación tardía, luego del transcurso de varios años, de un reglamento, una sanción , una prohibición, amenaza con crear graves trastornos en el funcionamiento de la Administración, Juan Ramón Fernández, op cit, p. 346) ha sido uno de los males endémicos del proceso, de todo proceso, hoy ha adquirido niveles, inadmisibles en el ámbito de la justicia administrativa. Resulta intolerable que el justiciable tarde hasta diez años en obtener una sentencia que decida su pretensión para empezar el calvario de intentar se lleven a efecto sus mandatos cuando tiene la suerte de que la resolución le sea favorable. Lo que supone, pura y simplemente, que no existe tutela judicial efectiva (La STC 26 /1983, de 13 de abril, Ar, 26, en su FJ 3, sostenía que dentro del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva se encuentra el derecho a que se ejecuten las sentencias firmes en un tiempo razonable y sin dilaciones indebidas) Al menos en este aspecto no se echan las culpas a la ley de 1956 ni se depositan en las normas de la Constitución las esperanzas para superar el problema. Es más, a veces se atribuye a la Constitución, o al menos a la confianza en las instituciones que su promulgación despertó en los ciudadanos, que, adquiriendo conciencia (la Ley 10 / 1992, de 30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal, en su exposición de motivos I, sostenía que: “La toma de conciencia por nuestra ciudadanía de sus derechos democráticos produce un progresivo aumento de la litigiosidad”) de su posición central en el Estado de Derecho, dejaron de adoptar una posición pasiva, soportando pacíficamente las arbitrariedades de los poderes públicos, como ocurría en tiempos pasados, y acudieron al proceso administrativo siempre que estimaron que se atentaba contra sus derechos e intereses legítimos. No es cierto que el aumento de la litigiosidad se deba a una mayor conciencia ciudadana de los derechos y a una mayor confianza en la administración de justicia. Ni tampoco a la utilización abusiva del proceso administrativo, aunque no falte su utilización con fines bastardos. No puede explicarse por una mayor confianza en la justicia cuando esta confianza ha ido decreciendo cada año en la misma medida en que aumentan los litigios administrativos. Las estadísticas publicadas al comenzar cada año judicial no pueden ser más expresivas ni más alarmantes. No es que el ciudadano tenga una mayor confianza. Es que no le queda más remedio que litigar ante el tratamiento que recibe

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de una Administración cada día más intervencionista y arbitraria. Estamos ante un fenómeno de masificación del proceso administrativo (Ver: Xiol: Consideración de algunos aspectos del proceso administrativo como respuesta a los fenómenos de masificación social, en: Jurisdicción contencioso – administrativa, aspectos procesales, CDJ, XV, 1992, p. 133 y ss.) Varias han sido las propuestas para superar este gravísimo problema de la justicia administrativa. Desde las reformas orgánicas hasta las de racionalización y mecanización de las oficinas, pasando por las de regulación de los procedimientos (El Informe del Defensor del Pueblo de 1998, p. 195, señala que también se han establecido Comisiones de servicios de Magistrados, la adscripción de un Magistrado suplente en alguna Sala)” Estudio preliminar, op cit, p. 45 – 46. Francisco Piqueras tampoco piensa que el aumento de litigiosidad se debe a una mayor confianza del ciudadano en la justicia, sino más bien a un aumento o crecimiento aritmético de la presión fiscal y de la intervención pública en la regulación y control de actividades económicas y de riesgo, en la prestación de servicios y subsidios públicos, en la inversión y contratación de obras públicas, suministros, etc. Esta mayor presencia de la Administración en la vida social conlleva inevitablemente un aumento de las situaciones de conflicto. Sin perder de vista que, a la vez, se han ido incorporando elementos de una mayor complejidad administrativa (descentralización, participación, transparencia, etc.) op cit, p. 87. Contrario a las dos opiniones anteriores, García de Enterría justificaba este crecimiento en el desarrollo de la conciencia ciudadana, que es la de la titularidad común del poder público, lo que se hace presente de el justiciable que reclama ante un Tribunal contra la Administración por presunta ilegalidad de su actuación. Ese sentimiento es fácilmente previsible que seguirá en expansión creciente como una consecuencia de la mayor conciencia democrática…Es lo que se ha llamado un contencioso – administrativo de masas. Otrosí, diciembre de 1995 y en, Democracia, jueces y control, op cit, p. 258. En el Libro Blanco de la Justicia publicado por el Consejo General del Poder Judicial Español en 1997, se insistía en que una de las causas de esa lentitud, demora o dilación en lo contencioso – administrativo podía encontrarse en la falta de una primera instancia en la jurisdicción, en la insuficiente dotación de Magistrados y en el abuso de la Administración en la utilización de la Jurisdicción. Citado en el Informe del Defensor del Pueblo de 1997, p. 163. Don Joaquín Tornos Mas, desde un artículo publicado en 1990, sostenía: “La razón de este mal funcionamiento puede atribuirse a una crisis de crecimiento, que tiene su principal consecuencia en la lentitud del proceso y por tanto en una situación final de injusticia. Los datos que avalan esta crisis de crecimiento son elocuentes y no sólo privativos de España. El aumento de la conflictividad debe atribuirse a la mayor conciencia del ciudadano de cuales son sus derechos y al incremento de los cometidos asignados a las Administraciones Públicas. Paralelamente el número de Magistrados y Tribunales aumenta lentamente y el ordenamiento jurídico – administrativo se complica de forma creciente. La consecuencia final puede resumirse en una falta de tutela judicial efectiva” Ver, La situación actual del proceso contencioso – administrativo, RAP núm. 122, mayo – agosto, 1990, p. 106. Vemos como se enumeran varias causas de esa lentitud y de ese atasco, así como varias posibles medidas para resolverlo. Me llama mucho la atención como se hace énfasis en el desarrollo de la conciencia del ciudadano de sus derechos frente a la Administración Pública, pero lo cierto es que no es la única causa, también influye en gran medida la creciente intervención de aquella en todos los ámbitos del ciudadano. En Nicaragua dicha conciencia todavía es muy pobre, pero esa intervención esta comenzando a crecer, especialmente ahora que se ha puesto en marcha la contratación administrativa, su gestión en los servicios públicos, entre muchas otras actividades propias de la intervención (en la que sobresalen los privilegios y la auto tutela) de la Administración Pública.

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Pero es necesario precisar no sólo los motivos que justifican la reforma de la Ley del 56, sino también, ¿qué es lo que se pretendía con dicha reforma? Según la exposición de motivos de la nueva Ley con la reforma se pretendía completar la adecuación del régimen del recurso contencioso - administrativo a los valores y principios constitucionales323, tomando en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional324 y del

323 Y es que la continuidad y permanencia de las leyes estructurales del Estado no riñe lógicamente con su necesaria reforma y adaptación a los cambios, más aún cuando se ha producido la instauración de un Estado fundado en principios radicalmente opuestos a aquellos en los que la ley de 1956 vio la luz, los que derivan de la Constitución de 1978 que garantiza plenamente el Estado democrático de derecho (arto. 1.1) en el que todos tienen derecho a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos (arto. 24.1) incluyendo aquéllos que se deducen frente a la Administración Pública que está sometida a la ley y al derecho (arto. 103.1) por lo que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa (arto. 106.1) Como todas las normas del ordenamiento jurídico, también la reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa debe enteramente adecuarse a la Constitución. Enrique Arnaldo Alcubilla, Jurisdicción…., op cit, p. 241 – 242. Luis Martin Rebollo nos dice que también hay que recordar que la Constitución va a tener incidencia en el contencioso – administrativo en el plano orgánico. En efecto la nueva división territorial del Estado y el nacimiento de las Comunidades Autónomas exigían modificar la planta jurisdiccional en cuanto que los Estatutos de Autonomía preveían la existencia de los Tribunales Superiores de Justicia con competencias, entre otras, en el orden contencioso – administrativo. Ver: art. 152 de la CE, Leyes administrativas, 2010, p. 1176. Ver: Ferrer Morant, Rafael, Incidencia de la Constitución sobre el Derecho Administrativo, en Revista de Administración Pública no. 150, septiembre – diciembre de 1999. 324 Hay que recordar que antes de la aprobación de la Constitución no existía en España el Tribunal Constitucional, el cual empieza a operar a partir del año 1979 y parte de 1980, creando una riqueza en cuanto a jurisprudencia constitucional se refiere que afecta la normativa contencioso - administrativo de la ley del 56. Según Luis Martín Rebollo la Ley del 56 debía reinterpretarse a la luz de los postulados constitucionales, lo que ha provocado un cambio significativo en la aplicación de varios de sus preceptos…..Desde estos planteamientos en todos estos años se ha ido asentando una interpretación jurisprudencial sobre todo del Tribunal Constitucional en vía de recurso de amparo, pero también del Tribunal Supremo. Así por ejemplo, el TC ha considerado derogadas todas las exclusiones al control judicial contenidas en el viejo artículo 40 de la Ley de 1956 Ver: Auto 60 / 1980, de 22 de octubre, RTC 1980, 60 AUTO, y las SSTC de 17 de mayo, RTC 1983, 39, y 10 de octubre de 1983, RTC 1983, 80. El TC ha entendido derogado igualmente el art. 28.1.b, de la Ley de 1956, en cuanto éste limitaba la legitimación para impugnar directamente disposiciones de carácter general de la Administración del Estado a las entidades, corporaciones o instituciones de Derecho Público representativas de interés de carácter general o corporativo, por ser incompatible con el art. 24.1 de la CE. Ver: SSTC16 de octubre de 1984, y 28 de noviembre de 1985, y SSTS de 18 de abril, 8 de julio, 21 de octubre de 1986, 15 y 18 de abril de 1988 entre otras. Muchos otros aspectos concretos (ejecución de sentencias) de la Ley de 1956, fueron rectificados por la jurisprudencia de del TC y del TS a la luz de los criterios de la Constitución, realizando una labor depuradora y superadora de algunas de sus limitaciones que conviene, en todo caso, tener presente. Ver: Leyes administrativas, 2010, p. 1177 – 1178.

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Tribunal Supremo, la nueva organización del Estado y la evolución de la doctrina jurídica. También, se perseguía con la reforma dotar a la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de los instrumentos necesarios para el ejercicio de su función, tomando en cuenta la realidad jurídica que hoy vive España. Desde este último punto de vista, la reforma compagina las medidas que garantizan la plenitud material de la tutela judicial efectiva en el orden contencioso - administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos, y a la defensa de las partes, sin concesión alguna a tentaciones formalistas, con las que se tiene por finalidad agilizar la resolución de los recursos, es decir que lo que se pretende es conseguir una celeridad en la resolución de los procesos junto con una efectividad en lo juzgado325. 3. OTRAS REFORMAS326 PUNTUALES DE LA LEY DE 1956, RESPECTO A SU ESTRUCTURA ORGÁNICA ANTES DE SU REFORMA TOTAL POR LA LEY 29 / 1998, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO 325 Ver los comentarios de Salvador María Martín, Los Juzgados de lo Contencioso – Administrativos, op cit, p. 25 y ss. Para conseguir esa celeridad se ha confiado en España parte en órganos unipersonales y en procedimientos abreviados con carácter oral para el contencioso – administrativo. 326 Puede verse un relato breve de las diferentes reformas que ha sufrido la ley del 56 hecha por Don Martín Rebollo en el artículo: La reforma de la Jurisdicción… RAP núm. 141, op cit, p. 287. Don Raúl Bocanegra Sierra afirma que: “Las reformas orgánicas de la justicia administrativa han pretendido siempre descargar de trabajo al Tribunal Supremo - sin que ello diera resultado – y plasmar una correlación entre el órgano que dicta el acto administrativo y el Tribunal que lo enjuicia, lo cual no me parece en nada acertado”, Ver: La reforma de la Jurisdicción… RAP núm. 141, op cit,, p. 293. Como es obvio solo enumerare las reformas orgánicas, pero la ley del 56 también sufrió reformas procesales como la sucedida con Ley 10 / 1992, de 30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal (publicada en el BOE 5 mayo 1992, núm. 108) con la cual se implemento el recurso de casación (capítulo III de dicha ley) Sobre la misma ley (10 / 1992) la Sentencia del Tribunal Supremo Español (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), de 15 mayo 1998 (RJ 1998 / 4662) Recurso de Casación núm. 968/1994. en su FJ 1º estableció la siguiente doctrina: la Ley 10/1992 de 30 abril (RCL 1992\1027), introdujo en la Ley Jurisdiccional, entre otras, las modificaciones que cristalizan en los artículos 93.4, 96.2 y 102, b).2. En todo caso, es claro que las excepciones establecidas en cuanto a la procedencia del recurso de casación responden al propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso – administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas Comunidades Autónomas, la determinación de la interpretación auténtica del derecho de procedencia autonómica”. Ver: Hernández López, Vidal: La reforma procesal contencioso – administrativa, Actualidad Administrativa (I , II y III) núm. 35, del 28 de septiembre al 4 de octubre de 1992, La Ley, Tomo 3, p. 395 y ss. Ver: El artículo de Don Alberto Palomar Olmedo: Aspectos orgánicos y competenciales de la reforma del contencioso – administrativo en RAP núm. 119, mayo – agosto, 1989, p. 433 y ss. Lo interesante del artículo es la descripción del desarrollo orgánico y competencial que el autor va haciendo desde la Ley del 56 hasta la Ley de Demarcación y Planta Judicial. Resulta sumamente descriptivo por lo que recomiendo su lectura.

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Antes de llegar al análisis de la estructura orgánica realizada por la Ley 29 / 1998, es necesario hacer una breve referencia a algunas reformas estructurales puntuales que sufrió la ley de 1956 y así enlazar con el análisis de las dos reformas (1973 y 1977) anteriores a la década de los ochenta que ya he realizado. 3.1. LEY ORGÁNICA 6 / 1985, DE 1 DE JULIO, DEL PODER JUDICIAL ESPAÑOL327 (LOPJE)

327 Ver: Alonso Pinazo: Algunas consideraciones en torno a la estructura del orden contencioso – administrativo en la LOPJE, en Documentación Jurídica núm. 51, 1986. También algunas reflexiones sobre la evolución de la estructura orgánica del contencioso – administrativo que se implanta finalmente en la LOPJE en el artículo de José Luis Reguero Ibáñez: La organización del Contencioso – Administrativo en su actual punto de evolución, REDA núm. 66, abril – junio, 1990, p. 260 – 262. Así mismo, las críticas que establece este autor respeto a la relación de la LOPJE con los distintos Estatutos de Autonomía (figura, que en Nicaragua solo existe en la Costa Atlántica: Ley no. 28, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 238 del 22 de diciembre de 1987) op cit, p. 267 – 270. Finalmente, dicho autor sostiene como una crítica muy general a la LOPJE que: “Consideramos que la LOPJE ha sido una ocasión perdida para asentar definitivamente un modelo organizativo – judicial maduro, libre de perjuicios, en parte históricos, en parte modernos”. Ver el desarrollo de su crítica en su artículo, op cit, p. 260 y ss. Raúl Bocanegra Sierra (Comentarios al art. 8, REDA núm. 100, p. 149) sobre esta ley ha dicho: “La LOPJE torció aún más y ya parece que definitivamente el rumbo de una organización racional de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, excluyendo su organización de su propia ley, para incluirlo en el sistema general judicial de la LOPJE (ley orgánica) …Se produce una extremadamente perjudicial uniformación de los esquemas orgánicos” Garberí Llobregat sostenía que: “La principal conclusión que cabe extraer a la vista de la regulación contenida en la LOPJE es la de que el orden jurisdiccional administrativo es uno más entre los diversos ordenes jurisdiccionales, al igual que ellos plenamente integrado en el Poder Judicial, sin que a ningún efecto pueda apreciarse una diferencia sustancial entre la organización, composición y funcionamiento del mismo con respecto a los restantes ordenes. Así pues, y a diferencia de lo acontecido en anteriores etapas históricas, tras la promulgación de la Constitución y la LOPJE, los Juzgados y Tribunales que conocen de la materia contencioso – administrativa, no constituyen una suerte de jurisdicción especial, pues están formalmente integrados en el Poder Judicial, ni tampoco una Jurisdicción especializada dado que forman parte de la Jurisdicción ordinaria, sus miembros los son de carrera y forman con el resto del personal jurisdiccional un cuerpo único” en Curso de Derecho Procesal Administrativo, 2da edición, 1994, p. 67. Creo que en la LOPJE se opto por el viejo criterio (seguido ya en la Ley 10 / 1973 y en Real Decreto – Ley 1 / 1977, ya comentados en el apartado de este capítulo dedicado a la Ley del 56) de crear órganos y establecer criterios de distribución de competencias, con la finalidad de poder descargar de casos a los órganos superiores, por ejemplo, con la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. En lugar de tener la visión de convertir de una vez por todas al Tribunal Supremo en un Tribunal de casación en lo contencioso – administrativo, quitándole sus competencias en única instancia. Así no se le brindó más fuerza por ejemplo a la Audiencia Nacional, al poderle haber otorgado esas competencias de única instancia del Tribunal Supremo. Y también crear una primera instancia otorgándosela a un órgano concreto (ya fueren los Juzgados o a un órgano colegiado) para instaurar una doble instancia, y una casación en el Tribunal Supremo español.

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Don Francisco Delgado Piqueras328 nos dirá que esta ley procede a una nueva reordenación de competencias en el orden contencioso – administrativo (principalmente en sus artículos 58329 (se refiere al Tribunal Supremo330), 66 (Audiencia Nacional) y 74 (Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia331), derogando los particulares de la LJCA del 56 que regulaban esta Jurisdicción y la estructura de sus órganos. Uno de los cambios orgánicos más notable fue la creación de los Tribunales Superiores de Justicia, por cuanto supuso el cumplimiento de una previsión constitucional ligada al nuevo modelo de organización territorial del Estado: culminar la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma (arto. 152. 1 CE) La incardinación de las Salas de lo Contencioso – Administrativo en el seno de éstos aporta una novedad estructural, a costa de suprimir las preexistentes en las Audiencias Territoriales que se extinguen. Otra gran innovación orgánica fue la creación al menos normativa de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo (y con ellos el inicio de la discusión doctrinal sobre su viabilidad) 332 en su arto. 90 y que no

328 Ver: Los órganos de la Jurisdicción y sus competencias en Comentarios… (coordinados por Jesús Leguina y Sánchez Morón), p. 85 y 93. 329 El arto. 58. 4 de la LOPJE según el FJ 1º de la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), de 15 mayo 1998, (RJ 1998 / 4662) Recurso de Casación núm. 968/1994, excluía del recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo los que se refieran a sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sobre actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas y que se funden en infracción de normas emanadas de los órganos de aquéllas. 330 Las tres Salas que constituían el Tribunal Supremo pasan a ser una sola Sala la tercera (arto. 55 LOPJ, ver también el arto. 28 de la LDPJ) Los cambios que estableció esta ley son evidentes. Al entrar en el desarrollo de la estructura orgánica de la LRJCAE de 1998, el lector podrá apreciar con mayor detenimiento los cambios que la LOPJE introdujo en el orden contencioso – administrativo. 331 La jurisprudencia sobre la competencia de estos órganos y los efectos del arto. 74 es amplia, ver por todas: SSTS 3ra, de 3 y 5 de mayo de 1991, la de 5 de junio de 1991, el ATS 3ra, de 12 de noviembre de 1991, STS 3ra, Sección 4ta, de 20 de noviembre de 1991, 3ra, 7ma, de 17 de enero de 1992, 27 de enero de 1992, 3ra, Sección 3ra, de 1 de febrero de 1992, 3ra, 6ta de 10 de julio de 1992, la lista continua…. Un excelente resumen jurisprudencial con sus respectivas competencias en Gimeno Sendra, et al, LJCAE, op cit, p. 133 – 137. La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), de 11 octubre 1996. Cuestión de competencia núm. 541/1993 (RJ 1996\7526) sostenía en FJ 3: Los referidos Tribunales Superiores de Justicia tienen, mientras no se pongan en funcionamiento los Juzgados de la Jurisdicción no sólo la competencia establecida por el artículo 74 de la LOPJE, en cuanto sea posible, sino también las que tenían las Audiencias Territoriales, con la salvedad respecto de las del primer grupo, es decir que, cuando aquel artículo le otorga transitoriamente al Tribunal Superior de Justicia para conocer «en única instancia», esto debe entenderse sustituido por la de «en primera instancia».

332 La disposición adicional primera de la LOPJE sostenía que: “En el plazo de un año, el Gobierno remitirá a las Cortes Generales los proyectos de Ley de planta, de

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llegan a concretizarse hasta la aprobación de la LRJCAE de 1998. Mientras tanto sus competencias continuaron siendo conocidas por las Sala de los Tribunales Superiores de Justicia según el arto. 57 LDPJ333

demarcación judicial, del proceso contencioso - administrativo” Disposición evidentemente incumplida.

333 El Auto del Tribunal Supremo Español, Sala 3ra, Sección 7ma, de 31 de enero de 1991 (ver también las sentencias del TS: S de 5 de junio de 1991, Ar, 6674, S. de 10 de julio de 1991, Ar, 6679, S de 16 de octubre de 1992, Ar, 7874 y S de 22 de noviembre de 1993, Ar, 8213) sostenía que: este artículo ha de ser interpretado en el sentido de que los Tribunales Superiores de Justicia tienen ante todo la competencia que les ha atribuido la LOPJE y además la que tenían antes las Audiencias Territoriales en tanto no se constituyan los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y en cuanto no haya sido atribuida por la LOPJ a la Audiencia Nacional. Ver los comentarios de Gimeno Sendra y Garberí Llobregat en: LJCAE y Legislación complementaria, 1998, p. 131. Además es necesario ver la disposición transitoria 34 de la LOPJE, la cual señalaba que: Mientras no se apruebe la Ley de Planta (RCL 1988, 2606 y RCL 1989, 1150), los órganos jurisdiccionales existentes continuarán con la organización y competencias que tienen a la fecha de entrada en vigor de esta Ley (LOPJE). Sobre esta disposición ver la siguiente jurisprudencia: STS, Sala 3ra, Sección 6ta, de 10 de abril de 1991, SSTS, 3ra, 6ta, de 26 de julio de 1991, 11, 17 y 27 de septiembre de 1991, 27 de abril de 1992, STS, 3ra, 4ta, de 26 de febrero de 1991, STS, 3ra, 6ta, de 24 de marzo de 1992, STS 3ra, 6ta, de 7 de marzo de 1991, STS, 3ra, 7ma, de 20 de diciembre de 1991, STS 3ra, 7ma, de 25 de febrero de 1992. Trascribo por su importancia y relación con esta disposición (34) los FJ. 1, 2, 3 y 4 de la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección 6ª), de 22 noviembre 1993.(RJ 1993\8213) PRIMERO. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional entiende que la disposición transitoria 34.ª de la Ley Orgánica del Poder Judicial (RCL 1985\1578, 2635 y APNDL 8375) demoraba la entrada en vigor del régimen de organización y competencia de los órganos jurisdiccionales establecido en la misma hasta la aprobación de la Ley de Planta, por lo que, publicada ésta por Ley 38/1988, de 28 diciembre (RCL 1988\2606 y RCL 1989\1150), se produjo la completa vigencia de la LOPJE en aquellos aspectos. Sin embargo, la Ley 38/1988 introdujo en su art. 57 una expresión de dudoso alcance, cuando estableció que «las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia tendrán la competencia que a la entrada en vigor de esta Ley corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, en tanto no se pongan en funcionamiento los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo». Esta duda ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en repetidos autos, en los que se señala que la disposición transitoria 34.ª de la LOPJE ha agotado sus efectos con la aprobación y entrada en vigor de la Ley de Demarcación y Planta Judicial y, en consecuencia, resulta de aplicación el régimen de competencia residual establecido en el art. 74.1.a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial Español, según el cual corresponde a las Salas de lo Contencioso - Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia el conocimiento de «los recursos contencioso-administrativos contra los actos y disposiciones de los órganos de la Administración del Estado que no estén atribuidos o se atribuyan por Ley a otros órganos de este orden jurisdiccional», lo que supone la asunción por el Tribunal Supremo y por la Audiencia Nacional de las competencias que se señalan en la citada LOPJE, y también por los Tribunales Superiores de Justicia, en relación con aquéllos, quedando únicamente pendiente la distribución de competencias respecto de los Juzgados de lo Contencioso - Administrativo. En el presente recurso se impugna un acto dictado por el Subsecretario de Justicia, no reformado en alzada, acto por ello no comprendido en el art. 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (que sólo atribuye a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los recursos contra disposiciones y actos emanados de los Ministros y de los Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía administrativa de recurso o en procedimiento de fiscalización o tutela los

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dictados por órganos o entidades distintos «cualquiera que sea su ámbito territorial»), por lo que la Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Audiencia Nacional concluye rehusando el conocimiento del asunto, por estimar que corresponde a la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de acuerdo con el art. 74.1.a) de la LOPJE. SEGUNDO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por el contrario, razonaba que la disp. transitoria 34.ª de la LOPJE estableció que «mientras no se aprobase la Ley de Planta, los órganos jurisdiccionales existentes continuarán con la organización y competencias que tienen a la fecha de entrada en vigor de esta Ley», de donde se deduce que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales tenían las mismas competencias que las que gozaban anteriormente, esto es, las previstas en los artos. 10 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción (RCL 1956\1890 y NDL 18435), al igual que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conservaba las mismas competencias. Al promulgarse la Ley 38/1988, de Demarcación y Planta Judicial, no se crearon y pusieron en funcionamiento de inmediato los Juzgados de lo Contencioso - Administrativo, por lo que el arto. 57 de dicho texto legal, antes trascrito, mantuvo para las Salas de lo Contencioso - Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia las competencias propias de las Salas de las Audiencias Territoriales, que no eran sino las previstas en la Ley de la Jurisdicción, y no las de la LOPJE, que serían las que se asuman cuando entren en funcionamiento los susodichos Juzgados. Como fundamento de esta postura se indicaba que el problema suscitado era análogo al originado como consecuencia de la publicación de la Ley 10/1973, de 17 marzo (RCL 1973\505 y NDL 18440 nota), que dio lugar a que se resolviese que los actos emanados de los Ministros, resolutorios de recursos de alzada planteados contra acuerdos de órganos inferiores, pero de competencia extendida a todo el territorio nacional, fuesen recurribles ante la Audiencia Nacional, y esta situación era congruente con lo que estableció el art. 57 de la Ley de Demarcación y Planta Judicial. En el mismo sentido -se añade- se ha pronunciado la Circular 1/1990 de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado. Finalmente, se estimo que las resoluciones judiciales citadas por la Audiencia Nacional en apoyo de su tesis no eran aplicables al caso que se planteaba, ya que contemplaban supuestos totalmente distintos, y que el Tribunal Superior de Justicia lo es de la Comunidad Autónoma de Madrid, por lo que no sería lógico que conozca de recursos contra actos dimanantes de órganos con competencia en todo el territorio nacional, lo que le llevaba a concluir que el conocimiento del asunto correspondía a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, planteando la cuestión de competencia negativa que se debía resolver. TERCERO.- Como se advierte, la discrepancia se suscitaba en torno al contenido y alcance del art. 57 de la Ley 38/1988, que reclamaba una interpretación sistemática e integradora con toda la normativa vigente, debiendo rechazarse una interpretación literal y aislada del mismo. Desde esta perspectiva, el art. 57 citado no tenía otro designio que el de llenar un vacío en la atribución de competencias que hacía la LOPJE, nacido de la falta de implantación inmediata de los Juzgados de lo Contencioso. Sin dicho precepto, que sólo va dirigido a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, quedaría un amplio campo de la impugnación sin posibilidad de revisión judicial, por lo que se impone entender que con el mencionado art. 57 se atribuía provisionalmente, hasta tanto no entrasen en funcionamiento los Juzgados de lo Contencioso, a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia aquellas materias de las que han de conocer tales Juzgados, pero nada más, sin que al amparo del repetido arto. 57 se pudiese sostener que las competencias que quedan atribuidas a las Salas de los Tribunales Superiores no eran otras que las de la Ley de esta Jurisdicción y no las de la LOPJE. En consecuencia, había que considerar que con la publicación de la Ley 38/1988 eran de inmediata aplicación los preceptos de la citada LOPJE que regulan las competencias tanto de la Sala de la Audiencia Nacional como de la de los Tribunales Superiores de Justicia. Así se deduce del contenido de los artos. 2, 33 y 53 de la Ley 38/1988, de manera que las Salas de esta Jurisdicción de los Tribunales Superiores de Justicia asumieron las competencias atribuidas por el arto. 74 de la Ley Orgánica y, además, hasta tanto no funcionasen los Juzgados de lo Contencioso, las que a éstos

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En cuanto a la repartición de competencias el legislador orgánico lo hizo de una extraña manera, por su asimetrismo, ya que en unos casos cito una por una las competencias asignadas (v. gr. arto. 74 LOPJE) y en otras se remite a la Ley ordinaria (v. gr. arto. 91 LOPJE) Respecto al factor humano de la jurisdicción, el libro IV de la LOPJE derogó el capítulo III, del título I de la LJCA de 1956, que se refería al personal de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y cuyas normativas habían conseguido una alta especialización del personal que constituía sus órganos. Este hecho sería uno de los que reciban mayores críticas, debido a que los integrantes de esta Jurisdicción quedarían regidos por las normas generales de los arto. 311.1, 312.2, 314, 330.2, 332 y 334 de la LOPJE y no por normas específicas de la futura LRJCAE de 1998. La crítica se centraría en la poca especialización que han podido contener dichos artículos (de la LOPJE) y el poco incentivo ofrecido a los funcionarios judiciales para participar

pudiesen corresponder. De sostener, como hace la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia no tienen otras competencias que las reguladas por la Ley de esta Jurisdicción, y nunca las derivadas de la Ley Orgánica, quedaría sin aplicación la disp. transitoria 34 de ésta, y no había un nuevo precepto de la Ley 38/1988 que así lo dispusiese, prolongando la vigencia de dicha disposición transitoria, con la correlativa consecuencia de la no derogación del Real Decreto Ley 1/1977, de 4 enero (RCL 1977\30 y 159), y de la no aplicación directa de los artos. 66 y 74 de la Ley Orgánica, como si dichos preceptos continuaran congelados en su aplicación, como lo fueron por la disp. transitoria 34 de la Ley Orgánica, mientras mantuvo sus efectos. En conclusión, la obligada aplicación directa del art. 66 de la Ley Orgánica impedía entender que la Sala de la Audiencia Nacional conserva competencias atribuidas por el Real Decreto Ley de su creación. Paralelamente era también de directa aplicación el arto. 74 de la Ley Orgánica, el cual determinaba la competencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia, porque no existía precepto que atribuyera estos casos a otro órgano judicial, debiendo considerarse que el arto. 57 de la Ley 38/1988 complementaba la atribución de competencias propias de estos Tribunales, así como que quedaba modificada la Ley de esta Jurisdicción en lo necesario, por virtud del arto. 53 de la Ley 38/1988, para la directa aplicación de dicho art. 74. CUARTO.- No existe duda que cumplidas las previsiones de la disp. transitoria 34 de la Ley Orgánica mediante la entrada en vigor de la Ley 38/1988, quedaba alzado el obstáculo que dicha transitoria representaba para la atribución del sistema de competencias regulado en la Ley Orgánica, así como que alcanzaba plenitud la derogación del Real Decreto Ley 1/1977, que quedó demorada hasta la publicación y vigor de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, por lo que no es posible su aplicación y menos sostener que a su amparo la Sala de la Audiencia Nacional conservaba residualmente competencias nacidas del Real Decreto-Ley de su creación, dado que en la Ley 38/88 no existía para esta Sala un precepto -cual el arto. 57- dirigido a las Salas de los Tribunales Superiores y que interpretado en la forma y con la extensión con que lo hace la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid permitiría concluir, si bien con error, que también subsisten para la Sala de la Audiencia Nacional un resto de sus antiguas competencias. Esta conclusión sólo cabe predicarla para las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia al amparo del mentado arto. 57 y con el contenido, extensión y límites que le hemos otorgado, por lo que de la aplicación de este precepto sólo era posible extraer consecuencias para las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia.

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en la futura Jurisdicción (principalmente en los nuevos órganos como los Juzgados)334

3.2. LEY 38/ 1988, DE 28 DE DICIEMBRE, DE DEMARCACIÓN Y PLANTA JUDICIAL335(LDPJ)

Don José Luis Requero Ibáñez336 sostenía que esta ley estaba condicionada a tres factores:

- Su viabilidad absoluta dependería de las siguientes leyes presupuestarias (dependencia económica)

334 Por todos ver a García de Enterría, Curso…, 2003, op cit, p. 576. Ver, también: Arozamena Sierra Jerónimo, Perspectivas de futuro de la justicia administrativa, en Revista Vasca de Administración Pública no. 24, 1989. 335 Publicada en el BOE de 30 de diciembre de 1988, núm. 313/ 1988 (RCL 1988 / 2606). Entro en vigencia el 19 de enero de 1989. Ha sido reformada por la Ley 3 / 1992, de 20 de marzo, de medidas de corrección de la Ley 38 / 1988, de 28 de diciembre de 1988, de demarcación y planta judicial, publicada en el BOE de 21 de marzo de 1992, núm. 70 y por la Ley 37 / 1999 de 28 de octubre, publicada en el BOE de 29 octubre de 1999, núm. 259. Esta última lo que pretendía era la adición de los Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo a la Ley 38 / 1988, de 28 de diciembre, de demarcación y planta judicial. Sus reformas, así como su actualización se puede ver en: www.noticiasjuridicas.com. El párrafo final del punto V de la exposición de motivos de la LDPJ establecía que: “Todos los órdenes jurisdiccionales, con las modulaciones que para cada uno de ellos impone su peculiar cometido dentro del marco genérico del ejercicio de la potestad jurisdiccional, quedan organizados con una estructura semejante, basada en una primera instancia o grado funcional ante un órgano unipersonal, una segunda instancia o grado funcional ante un órgano colegiado y un recurso de casación cuya función primordial es la de unificación en la interpretación de la Ley y la salvaguarda del principio de legalidad” No pretendo entrar en un análisis detallado de esta LDPJ, sólo me interesa resaltar los cambios orgánicos que produjo en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española, por lo que remito al lector a los siguientes artículos que gozan de gran detalle e importancia: Palomar Olmedo, Aspectos orgánicos, RAP núm. 119, op cit, p. 446 y ss. González Pérez: La Ley de planta y el proceso administrativo, en REDA núm. 61, enero – marzo, 1989. La STC 56 / 1990 de 29 de marzo, Ar 56, sostenía que: “El establecimiento de la planta judicial supone determinar los Juzgados y Tribunales a los que se atribuye el ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado (arto. 117.3 de la C. E.). En consecuencia, dentro de la organización o establecimiento de la planta judicial necesariamente han de encuadrarse las dos siguientes operaciones: El establecimiento en abstracto de los tipos o clases de órganos a los que se va a encomendar el ejercicio de aquella potestad y, en segundo lugar, la fijación del número de órganos que, dentro de cada uno de los tipos definidos de forma abstracta, se van a asentar en el territorio nacional. Establecida la planta judicial, la organización de la demarcación judicial se presenta como una operación complementaria de la anterior. Se trata de circunscribir territorialmente los órganos jurisdiccionales que previamente han quedado definidos en el establecimiento de la planta judicial (arto. 35.1 de la LOPJ), a lo que hay que añadir la localización de la capitalidad de cada uno de los órganos judiciales”. 336 Requero Ibáñez: La nueva organización de los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Algunas notas sobre el Proyecto de Ley de Demarcación y Planta Judicial, en Actualidad Administrativa núm. 38, del 17 al 23 de octubre de 1988, Tomo IV, p. 2198 y ss.

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- Era una ley que no podría entenderse si antes no se procedía a la promulgación de una nueva Ley de Jurisdicción Contencioso – Administrativa.

- Por lo tanto, era una ley dependiente de la voluntad gubernamental del momento.

Y es que hubo una especie de renuncia del legislador, en cuanto a que el futuro de la ley se entrego al Gobierno337 en párrafos como los siguientes: “El Gobierno podrá modificar el número y composición de los órganos judiciales establecidos en esta ley mediante la creación de Secciones y Juzgados, sin alterar la demarcación judicial, oído el Consejo General del Poder Judicial, y en su caso la Comunidad Autónoma afectada” (arto. 20, inc. 1 de la LDPJ) o “El Gobierno, conforme a los mismos requisitos, podrá acordar el aumento de plazas de Magistrados” (arto. 20, inc. 3 LDPJ) “El Gobierno elaborara los programas necesarios para la aplicación efectiva de la nueva planta judicial, en el período comprendido entre 1988 y 1992. Corresponderá al Ministerio de Justicia su desarrollo y ejecución” (arto. 62 LDPJ)338 Sería así el Ministerio de Justicia quien decidiera la puesta en funcionamiento de las Secciones y de los Juzgados de nueva creación, por esta razón se decía que la nueva organización judicial entraría en vigencia no por ministerio de la ley en un determinado plazo sino cuando lo deseara el Gobierno.

Los Tribunales Superiores de Justicia339 asumirían sus nuevas competencias objetivas y funcionales cuando se pusieren en funcionamiento los Juzgados de lo Contencioso340, y estos a su vez, se

337 El punto X de la exposición de motivos de la LDPJ lo establecía con claridad: “Se regula y desarrolla la facultad del Gobierno para crear Secciones, Juzgados o plazas de Magistrados por encima de las previsiones de la planta establecida, con modificación de ésta. Esta medida ha de permitir en todo caso la permanente actualización cuantitativa del diseño orgánico establecido en la LOPJE a las nuevas necesidades que puedan surgir”

338 Este hecho (que una ley autorice al Gobierno a crear y modificar órganos judiciales, es decir la planta judicial) en Nicaragua sería totalmente inconstitucional (me refiero a la ley) debido a que el Poder Ejecutivo no puede emitir Decretos – Leyes (arto. 150. 4 de la Constitución de Nicaragua), es decir que el Legislativo no le puede delegar por ley la creación de órganos judiciales o el nombramiento de funcionarios judiciales. Todas estas son funciones exclusivas del Poder Judicial, específicamente de la Corte Suprema de Justicia (arto. 164 de la Constitución de Nicaragua). En Nicaragua no existe un Ministerio de Justicia. 339 El arto. 2 de la LDPJ sostenía que: “Los Tribunales Superiores de Justicia tienen jurisdicción en el ámbito territorial de su respectiva Comunidad Autónoma”.

340 Recordemos que el arto. 57 LDPJ sostenía que: Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia tendrán la competencia que a la entrada en vigor de esta Ley corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, en tanto no se pongan en funcionamiento los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Ver: Fernández

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crearían dentro de las disponibilidades presupuestarias de cada ejercicio económico. Se desconfiaba lógicamente del Gobierno, ya que la disposición adicional primera de la LOPJE sostenía que se enviaría el proyecto de ley (de la LDPJ y de la LRJCAE) a las Cortes y esto se cumplió casi tres años después. Ahora qué pasaría con la puesta en marcha de la nueva organización judicial que establecía esta LDPJ. Se tuvo que esperar hasta 1998, es decir diez años, para constituir los Juzgados, trece años desde su aprobación en la LOPJE. Siempre la justicia en manos del Gobierno y del presupuesto341.

Fue con esta ley (LDPJ)342 que cobro sentido la organización judicial implantada en el contencioso – administrativo por la LOPJE, así como la sucesión lógica en la promulgación que han de regular en el futuro la vida de la jurisdicción en general. Pero, ¿cuál fue su incidencia en los órganos judiciales? De forma muy resumida se puede decir:

En el Tribunal Supremo343 la principal innovación de esta ley fue reafirmar la constitución de una única Sala de lo Contencioso – Administrativo344 (denominada como macro – sala, por Reguero Ibáñez),

Martínez, Rafael, El Juzgado de lo Contencioso – Administrativo, en Actualidad Administrativa 48, 1991.

341 Tal y como pasa en Nicaragua, ya en la exposición de motivos (p. 5) del proyecto de reforma de la Ley núm. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua, se sostiene, que dicha reforma se origino en parte por la ausencia de partidas presupuestarias para la creación de la estructura orgánica aprobada en dicha ley. 342 En Nicaragua una ley (LDPJ) como esta no existe, ya que la misma Ley orgánica del Poder Judicial de dicho país, al crear cada órgano, ha establecido también su demarcación territorial general. En Nicaragua no tenemos una ley que sirva como una especie de mapa para indicarnos cuántos órganos hay por cada demarcación o circunscripción judicial. Por otra parte, si la misma es o no adecuada y necesaria en dicho país, es una discusión que podría originar diversidad de opiniones, unos te dirían que no es necesaria, por la pequeña extensión territorial del país, otros te dirían que sí para procurar un orden lógico y legal de los órganos jurisdiccionales que componen el Poder Judicial de Nicaragua. 343 Según el punto VI de la exposición de motivos de la ley (LDPJ) se decía que: “Supone al atribuir decididamente al Tribunal Supremo, como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, con jurisdicción en toda España, la condición de un Tribunal con funciones específicamente casacionales, salvo las pocas excepciones previstas en la Ley Orgánica por motivos especiales, justificados en cada caso” La planta de la Sala III del Tribunal Supremo la fijaba en el Anexo II de la LDPJ, en un presidente y 29 Magistrados. Ver: Lazcano Brotons, Iñigo, El recurso de apelación ante la sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo: en torno a la interpretación del art. 58.1 de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, en Revista Vasca de Administración Pública no. 26, 1990. 344 El arto. 28 LDPJ sostenía que, las Salas Tercera, Cuarta y Quinta de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se constituirían en Sala única de lo Contencioso-Administrativo en el plazo de treinta días, a partir de la entrada en vigor de esta Ley. El art. 55 de la LOPJ ya lo había establecido.

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dividida en Secciones y la asunción de nuevas competencias al ser Sala de Casación345.

La Audiencia Nacional, mantenía toda su planilla346, pero según los efectos de la LOPJE, vería incrementada sus competencias, asumiendo el conocimiento de los recursos contra disposiciones de carácter general así como todo lo relativo a actos y disposiciones del Secretario de Estado.

Las Salas de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia347 experimentarían un incremento en sus competencias en cuanto a conocer los recursos contra disposiciones de carácter general de la Administración Central, su conversión en Tribunal de Apelaciones, cuando se pusieran en marcha los Juzgados de la materia, de revisión y como órgano de resolución de conflictos de competencia

345 Sería con la aprobación de la Ley 10 / 1992, de 30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal, con la que se pondría en marcha esta función de casación.

346 El anexo III de la LDPJ establecía que su Sala de lo Contencioso-Administrativo estaría compuesta por: 1 Presidente de Sala y 5 Secciones: Cada una compuesta de 1 Presidente y 2 Magistrados, excepto la primera, compuesta por 2 Magistrados.

347 El arto. 7 de la LDPJ sostenía que: “Los Tribunales Superiores de Justicia tienen su sede en la ciudad que indiquen sus respectivos Estatutos de Autonomía y, si no la indicaren, en la ciudad en que la tenga la Audiencia Territorial existente en el momento de entrada en vigor de la LOPJE, y, cuando no exista, en la capital de la Comunidad Autónoma” En el anexo IV de la misma ley se podía apreciar la composición de cada Sala en su respectivo ámbito territorial (la lista era extensa) Por su parte, el arto. 34 sostenía que: los Magistrados destinados en las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales quedarían integrados en las Salas de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia que tengan su sede donde la tuviesen aquéllas en el momento de la entrada en vigor de esta Ley.

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En cuanto a los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo348 esta ley preveía crear 112 juzgados. Asumirían sus competencias ex novo, es decir sin asumir el trabajo hasta ese momento detentado por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia. Don José L. Reguero349 sostenía que la razón de ser de estos juzgados había de encontrarla en la necesidad de llevar la litigiosidad local a los mismos sin perjuicio de revertir éstos asuntos de nuevo en los Tribunales Superiores al ser órganos de apelación. Se preveía desde entonces una posible sobrecarga de trabajo en las Salas de dichos Tribunales.

Respecto al factor humano el proyecto de esta ley fijaba en el apartado IX de su exposición de motivos la nueva plantilla de la Carrera judicial en la cifra de 3551, finalmente la ley los fijó en 3570, tomando en cuenta que para esa fecha (1988) era de 2000 y el plazo de ejecución de la ley según su arto. 62 era de cuatro años (hasta 1992), implicaba reclutar en un período de tiempo tan corto, más de 1500 jueces, más de la mitad de la planilla que existía.

A este respecto la exposición de motivos de la LDPJ para lograr dicho fin (reclutar unos 400 jueces por año) sostenía que era necesario, reestructurar el Centro de Estudios Judiciales, reformar prudentemente el sistema de oposición y dar efectividad a los criterios de selección de jueces y magistrados mediante concursos350. Reguero351 plasmaba ya la crítica de que dicho sistema había sido reestructurado no para captar lo mejor (la calidad), sino para cubrir masivamente vacantes (la cantidad)

348 En su arto. 3 la LDPJ sostenía que los mismos tienen jurisdicción en el ámbito territorial de su respectiva provincia. En el anexo VIII (Ver Repertorio Cronológico Legislación 1988, TOMO IV, p. 6379) se podía apreciar que se proponía crear 112 Juzgados y ahí su ámbito territorial (por ejemplo en Andalucía se proponían 17, en Cataluña 17, en la Comunidad Valenciana 9, en Madrid 18, y así sucesivamente) Este anexo VIII fue parcialmente modificado por el arto. 5 de la Ley 37 / 1999 de 28 de octubre, que modifica la Ley 38 / 1988, de 28 – 12 – 1988, de Demarcación y planta judicial (Ver RCL 1999 – 2727 Aranzadi) Este último artículo señalo en 10 el número de Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo que debían crearse. También fue modificado anteriormente por el Real Decreto 143 / 1999, de 29 de enero, BOE núm. 26 de 30 de enero de 1999 y posteriormente por el Real Decreto 814 / 2001, de 13 de julio (BOE núm. 168 de 14 de julio del 2001 (RCL 2001 / 1740) y por El Real Decreto 1161 / 2002, de 8 de noviembre (BOE núm. 269 de 9 de noviembre del 2002 (RCL 2002 / 2610) El arto. 44 de la LDPJ sostenía que: El Gobierno, en el marco de la Ley de Presupuestos, dispondrá, previo informe del CGPJ, la constitución de los distintos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo previstos en esta Ley, dentro del plazo general de programación establecido en el artículo 62 (1988 – 1992). 349 Requero Ibáñez, op cit, p. 2207. 350 Como vemos estas son acciones que se deben de realizar para lograr la constitución de nuevos órganos. Son acciones que se deberían de seguir en Nicaragua para constituir la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y que serán parte de mis propuestas. 351 Requero Ibáñez, op cit, p. 2207 – 2208.

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4. LA TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA352 DE LA LEY 29 / 1998, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO ESPAÑOLA (ÉNFASIS EN LAS MODIFICACIONES DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA)

- La iniciativa: Como no podía ser de otra manera, la iniciativa legislativa había de ser gubernamental353. El proyecto de ley fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 18 de junio de 1997 (Congreso Serie A, núm. 70 – 1) durante la sexta legislatura y en él es reseñable que toma como base los trabajos parlamentarios realizados durante la legislatura anterior (la quinta) en torno al proyecto de 30 de septiembre de 1995354

352 Como nos recuerda Arnaldo Alcubilla, el procedimiento legislativo está constituido por la serie de trámites que han de seguirse lógica y cronológicamente para que un texto determinado adquiera jurídicamente fuerza obligatoria de ley. Es una operación compleja formada por una escalonada serie de obstáculos que han de irse venciendo para que, con garantías de mediación y debate, como en todo auténtico procedimiento, se llegue a una decisión en forma de ley, que es precisamente la norma que en el Estado de Derecho ocupa el puesto preeminente en la jerarquía de fuentes. Es el iter o cauce formal que ha de seguirse necesariamente para la formación y aprobación de la ley. Se han identificado tres fases básicas en dicho procedimiento: la iniciativa, la instrucción, la deliberación y decisión, y, finalmente la fase integrativa de la eficacia. La primera de ellas o introductoria se limita a poner en marcha el procedimiento actuando como presupuesto de hecho. La segunda fase es la constitutiva o propiamente parlamentaria y se desarrolla en su totalidad en el seno del Parlamento, por contraposición a la iniciativa generalmente externa o exógena al mismo. Por último la fase de integración de la eficacia en la que el acto potencialmente eficaz llega a serlo, si bien esta fase, que se produce una vez culminado el iter parlamentario de creación de la ley, es lógicamente externa al Parlamento e incluso al propio procedimiento legislativo propiamente dicho. Afecta pues esta fase, no a la validez sino a la eficacia de la ley. Ver: Jurisdicción…, op cit, 1998, p. 239 – 241 Por su parte, la STC de 20 de julio de 1981 nos remarcará la importancia del trámite parlamentario de las leyes: “Sucede, sin embargo, que la interpretación de este precepto constitucional (se refiere al art. 134.7 de la Constitución) exige que tengamos en cuenta el debate parlamentario del que surgió esta redacción definitiva” Ver: María Gemma Prieto: Tramitación parlamentaria del proyecto de ley de la Jurisdicción contencioso – administrativa en la obra coordinada por Pendás García, Benigno: Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Estudio sistemático, p. 64. También se puede consultar López Medel, Jesús, La elaboración parlamentaria de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo. Editorial Aranzadi, 2001. 353 Dada la complejidad técnico – jurídica de la materia es el Gobierno el que esta en mejores condiciones para elaborar un texto de esta naturaleza. En Nicaragua veremos que el proyecto de ley de lo contencioso – administrativo no fue redactado por el Gobierno, sino que fue preparado por la Corte Suprema de Justicia, con el apoyo de un grupo de técnicos en la materia tanto nacionales como internacionales. Hay que mencionar que si bien el Gobierno no participo en su redacción, si fue el ente que impulsó su aprobación, para poder presentarla como parte del cumplimiento de los compromisos políticos que implicaba el estar en las fases de la HIPC, y antes del ESAF. Más adelante en esta tesis doctoral (capítulo III) entraremos en esta materia propia de la realidad normativa del contencioso – administrativo en Nicaragua. 354 Se hace referencia también a otro anteproyecto de reforma a la ley de 1956, que data de mayo de 1986, el cual fue publicado por el Ministerio de Justicia. Sobre su texto ver: Documentación Jurídica núm. 51, 1986. Joaquín Tornos Mas: La situación actual del proceso contencioso – administrativo, RAP núm. 122, mayo – agosto, 1990,

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(Congreso Serie A, núm. 133 – 1) que terminaron con el informe de la ponencia355 de la Comisión de Justicia e Interior aprobado pocos días antes de la disolución de las Cámaras. Recibido el proyecto en el Congreso de los Diputados, la Mesa de la Cámara, en reunión del 10 de junio de 1997, acordó encomendar su aprobación con competencia legislativa plena, conforme con el arto. 148 del reglamento del Congreso, a la Comisión de Justicia e Interior, abriendo un período de quince días hábiles356, cuya finalización se dispuso para el 5 de septiembre357. Dicho plazo fue sucesivamente ampliado por la Mesa de la Cámara a instancia de distintos grupos parlamentarios, concluyendo el 22 de octubre de 1997 (BOCG, serie A núm. 70 – 7)358 No llegaron a formularse enmiendas de totalidad al proyecto de ley por cuanto había un alto grado de conformidad359 respecto el mismo, logrado en gran parte al final de la legislatura en torno al texto de 1995360. En consecuencia no hubo lugar a la celebración del debate de totalidad.

p. 103. En esta fecha (1990) dicho autor expresaba: “El momento actual del proceso contencioso – administrativo puede definirse como de crisis”. 355 BOCG, Congreso, Serie A, núm. 133 – 7, de 3 de enero de 1996) Este y los otros documentos se pueden obtener en: www.congreso.es 356 La práctica viene a demostrar que el limitadísimo plazo de quince días para formular propuestas de modificación, supresión o adición a la iniciativa legislativa hacen elegible, incluso de manera casi automática, acuerdos sucesivos de ampliación por el órgano de gobierno de la Cámara, lo que convierte el plazo en meramente formal 357 Los meses de julio y agosto no son parlamentariamente hábiles en España. 358 Ver las diversas ampliaciones del plazo en: María Gemma, op cit, p. 65, pie de página núm. 7. 359 El Sr. Ollero Tassara, en el debate en Comisión destaco el alto grado de coincidencia en las enmiendas presentadas “no sólo por la existencia habitual de enmiendas remitidas por colectivos y agentes sociales afectados e interesados en el proyecto, que acababan llegando a todos los grupos y con facilidad acaban siendo también presentadas simultáneamente por ellos, sino que en esta ocasión muchas veces las coincidencias expresas o tácitas han sido fruto del esfuerzo de colaboración, entre los grupos parlamentarios Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, Justicia e Interior, núm. 403, 11 de marzo de 1998, p. 11841. 360 Proyecto de Ley de 30 de septiembre de 1995, publicado en BOCG, núm. 133 – 1, Serie A, V Legislatura. La exposición de motivos de la Ley 29 / 1998 dice al respecto: “La reforma que ahora se aborda, que toma como base los trabajos parlamentarios realizados durante la anterior Legislatura - en los que se alcanzó un estimable grado de consenso en muchos aspectos-, va bastante más allá” El arto. 6 de dicho proyecto proponía la siguiente estructura orgánica, textualmente decía: “El orden jurisdiccional contencioso – administrativo se halla integrado por los siguientes órganos:

a) Juzgados de lo Contencioso – Administrativo b) Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de

Justicia c) Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional d) Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo

Vemos como no aparecían por ningún lado los Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo, propios del proyecto del gobierno de 1997 (arto. 6), una clara y

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- La deliberación en la Comisión de Justicia e Interior:

Concluido el plazo de presentación de enmiendas esta Comisión nombró en su seno una ponencia colegiada361, para que a la vista del texto y de las enmiendas presentadas, redactara un informe. El informe sobre las 320 enmiendas presentadas al proyecto362 expresaba exclusivamente el número de las incorporadas (más de ochenta de todos los grupos parlamentarios) y de las rechazadas, pero no las razones de la aceptación o no de las mismas por lo que resulta relativamente frustrado el debate de fondo que con toda certeza (como lo prueban las transacciones anunciadas en relación con más de cien enmiendas o el anuncio de retirada de otras, más de veinte) tuvo lugar en la ponencia. En todo caso casi el sesenta por ciento de las enmiendas formuladas fueron bien incorporadas plenamente bien de modo parcial vía transaccional. Las tres novedades sustantivas respecto del proyecto de ley en el informe de la ponencia fueron: - La introducción de un capítulo I en el título IV del procedimiento, comprensivo de un único artículo (el 75, actual arto. 78 de la ley), regulador del procedimiento abreviado363.

marcada diferencia estructural entre ambos. Lógicamente el proyecto del 95 no contenía un orden competencial (sus competencias aparecían en el inciso 5 del art 8, del proyecto del 97, junto a la de los Juzgados contencioso- administrativos y no como un artículo aparte) de esos Juzgados Centrales, ni mucho menos las competencias que como segunda instancia le otorgaba el proyecto del 97 a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional. Tampoco aparecía en el proyecto del 95 como es de suponer la normativa referida al procedimiento abreviado que hoy el art. 78 de la Ley 29 / 1998 contiene. 361 La ponencia estaba integrada por los Diputados: Andrés Ollero Tassara, Jesús López Medel y Jaime Ignacio del Burgo (GP), Amparo Rubiales Torrejón y Pedro Jover i Presa (GS), Pablo Castellano (GIU) Manuel Silva Sánchez (GC – CiU), Margarita Uría Echeverría (GV – PNV), Luis Mardones (GCC), y Begoña Lasagabaster (GMx) Los señores Del Burgo, Jover y Mardones fueron asimismo miembros de la ponencia constituida para informar el proyecto de 1995. 362 1 a 26 del grupo parlamentario Vasco, PNV, 27 a 54 del grupo mixto, 55 a 92, 319 y 320 del grupo coalición canaria, 93 a 156 del grupo IU – IC, 157 a 259 del grupo Catalán – CiU, 260 y 267 del grupo popular, y 268 a 318 del grupo socialista. Publicadas con el índice correspondiente en BOCG, Congreso, Serie A, núm. 70 – 8, de 24 de noviembre de 1997. También puede obtenerse dicho índice en el libro: Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, Trabajos Parlamentarios, Cortes Generales, preparado por el Sr. Letrado de las Cortes Generales, Don Fernando Sainz Moreno con la colaboración de María Luisa Fernández, 1998, p. 51. Veremos en el desarrollo de la estructura orgánica de la LRJCAE de 1998 y sus competencias, como muchas surgen producto de estas enmiendas. 363 Y es que este procedimiento no estaba propuesto en el proyecto de ley de 1997 como resulta lógico deducir de su simple lectura. Sobre este procedimiento pueden verse: Garrido Falla, Fernando, et al: Tratado de Derecho Administrativo, III, op cit, p. 263 ss. Borrajo Iniesta, I: Comentario al arto. 78, en Comentarios a la LRJCAE, REDA núm. 100, González Pérez: Comentarios a la LJCAE, 1998, p. 1436 ss. Martín

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- La introducción del recurso de casación en interés de la ley364 (arto. 104 de la ley actual).

- La plena reelaboración del capítulo II, Título VI, es decir de las medidas cautelares365 (arto. 124 al 131, que en la ley actual el 129 y siguientes). Luego se procedió al debate en Comisión366 para poder obtener el dictamen367 del proyecto.

Valdivia, Salvador: Los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y el Procedimiento Abreviado, 2001. Gil Ibáñez, J. L: El nuevo procedimiento contencioso – administrativo abreviado, Revista del Poder Judicial núm. 53, 1999, p. 269 – 307. Sánchez Morón, Miguel, et al: Comentarios a la LJCAE, 1998. Álvarez – Cienfuegos, J. M: El procedimiento abreviado en el proyecto de ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 34, 18 de junio de 1998. También ver los comentarios al mismo hechos por Ignacio Borrajo Iniesta en REDA núm. 100, p. 562 – 577. En Nicaragua este tipo de procedimiento abreviado, sumario, no existe en lo contencioso – administrativo, sólo se ha establecido el procedimiento ordinario, muy semejante al procedimiento español. Por mi parte, he decidido no entrar en su desarrollo, debido a que sólo me he centrado en aspectos meramente orgánicos y humanos, no de procedimiento y porque según la realidad nicaragüense, si bien podría ser muy significativa su adaptación, por el momento sólo lo dejo como referencia para su posterior y oportuna discusión. 364 En Nicaragua la Ley núm. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo del 2000, no estipulo la creación de un recurso de casación general y mucho menos la casación en interés de la ley, por lo que resulta toda una novedad. Dicha ley sólo establecía el recurso de apelación, que fue suprimido por la sentencia de inconstitucionalidad a la misma. Ahora el proyecto de reforma a la Ley núm. 350 no establece ningún tipo de recurso de alzada o casación (sólo de aclaración, reposición y reforma, Título VIII, artos 81 - 82) al igual que su dictamen, debido a que sólo propone un órgano competente en la materia que es la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Más adelante entrare en profundidad. Ver por todos: Garrido Falla, Fernando, et al: Tratado….., op. cit, p. 367 – 370. 365 Sobre medidas cautelares en la justicia administrativa española la bibliografía es abundante, pero basta mencionar de forma general: García de Enterría: La batalla por las medidas cautelares, 1995, Chinchilla Carmen: La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, 1992, al igual que sus comentarios en Sánchez Morón, Miguel, et al: Comentarios…., op cit, y su artículo: De nuevo sobre la tutela cautelar en el proceso contencioso – administrativo, p. 447, en el libro: La Justicia Administrativa en el Derecho Comparado, coordinado por Don Javier Barnes Vázquez, monografías civitas, 1993. También, Garrido Falla, Fernando, et al: Tratado….., op cit, p. 392 – 411. Si se desea entrar a fondo sobre este tema, remito al lector a todas las obras y la jurisprudencia citadas en estos trabajos. En Nicaragua la única medida cautelar posible según la Ley 350, arto. 62 – 68 es la suspensión del acto administrativo, todavía no se aceptan las medidas positivas, igual sucedía en el proyecto de reforma a dicha ley, arto. 50 – 56, en su dictamen se ha establecido la posibilidad de emitir cualquier tipo de medida cautelar, pero no sabemos si dicha amplitud se mantendrá durante su aprobación, pero al menos es un paso adelante en materia de medidas cautelares dentro de la justicia administrativa española. Por su parte en el recurso de amparo nicaragüense sólo es posible la suspensión del acto administrativo, arto. 25, 31 al 36 de la Ley no. 49, Ley de Amparo, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua núm. 241 del 20 de diciembre de 1988 y sus reformas del año 2008. Ver: Manual Práctico del Recurso de Amparo, escrito por Don Alfonso Valle Pastora (Secretario General de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua), 1997.

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Me gustaría resaltar las principales opiniones respecto a la estructura orgánica: La Diputada del grupo parlamentario Vasco – PNV, Margarita Uría Echeverría, se manifestó en pro de los órganos unipersonales, pero no de los Juzgados Centrales, una de las más relevantes novedades del proyecto del 97 respecto del de 1995, cuya justificación puso en duda. Por su parte, el Sr. Manuel Silva Sánchez, del grupo parlamentario Catalán – CiU, centro el objetivo de sus enmiendas en la adaptación de la estructura orgánica del proyecto de ley a la estructura autonómica el Estado, teniendo en cuenta que el art. 152 CE368 atribuye a los Tribunales Superiores de Justicia369 culminar la organización judicial en el territorio de la Comunidad Autónoma sin perjuicio de la superior jurisdicción del Tribunal Supremo.

366 Sesión del 11 de marzo de 1998, Diario de Sesiones núm. 403. Dicho debate resultó según Enrique Arnaldo Alcubilla, impecable en las formas y abiertamente constructivo en cuanto al fondo, para hacer una ley técnicamente y doctrinalmente correcta, sin duda gracias al alto grado de acuerdo sobre las líneas generales del texto. Comentarios…, op cit, p. 245. En este debate otro punto de mucho conflicto fue el referente a los actos políticos (que por no ser parte de esta tesis doctoral solo menciono). La bibliografía y la jurisprudencia sobre dicho tema es extensa, pueden verse por ejemplo: Garrido Falla, op cit, p. 114 ss., Leguina Villa en la obra dirigida por él, y por Don Miguel Sánchez Morón, Comentarios… op. cit, p. 50, Embid Irujo, A: Acto político y control jurisdiccional, Actualidad Administrativa, núm. 5, 29 de enero a 4 de febrero de 1996, del mismo autor: la justiciabilidad de los actos de gobierno, Documentación Administrativa núm. 220, titulado: El control jurisdiccional de la Administración Pública, octubre – diciembre, 1989, p. 19, Fernández Valverde, Rafael: Los actos del Gobierno en la Ley 29 / 1998, en La nueva LJCA, estudio y aplicación práctica, dirigido por José Garberí Llobregat, editorial colex, 1999, Jordano fraga: Jaque mate al acto político, REDA núm. 95, julio – septiembre, 1997 y muchos más. 367 El dictamen de la Comisión se publicó en el BOCG, serie A, núm. 70 – 10, de 23 de marzo de 1998. Ver: Trabajos parlamentarios sobre la LRJCA, op cit. p. 255. 368 Es evidente que este artículo tuvo efectos directos sobre el arto. 7 de la ley de 1956. El arto. 152 de la Constitución española tiene correspondencia con el arto. 74 de la LOPJE de 1985, el arto. 32 de la LDPJ de 1988 y es, se podría decir el origen de los Tribunales Superiores de Justicia en España. 369 Sustitutos de las Audiencias Territoriales que establecía la ley de 1956 en su arto. 7. Más adelante entrare en el análisis de dichos Tribunales. El texto del proyecto realizaba una reducción importante de las competencias de estos Tribunales sobre la base de llevar algunas de las mismas a los Juzgados Centrales, utilizando además de ese mecanismo directo otro que consistía en entender que cuando los órganos centrales superiores del Estado resolvían en vía de recurso o en vía refiscalización confirmado actos de órganos inferiores, el órgano jurisdiccional se determinaba por estos órganos superiores o en función de los mismos y no de los inferiores. Las enmiendas de este grupo fueron aceptadas y los Tribunales en mención mantuvieron las competencias que ya poseían, pero además se les incorporo el recurso de casación en interés de la ley y el de la unificación de la doctrina. En cuanto a los órganos unipersonales sostenía este diputado que no iban a apoyar enmiendas que pretendieran la supresión de los Jugados Centrales debido a que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se había convertido en una especie de sub Audiencia Nacional por lo que la creación de los mismos permitiría resolver esta situación y descongestionar a la misma Audiencia Nacional.

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El Sr. Castellano Cardalliaguet, del grupo parlamentario IU, defendió la ampliación de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. La Sra. Rubiales Torrejón370, del grupo parlamentario Socialista, insistió en el reproche fundamental a la incorporación de los Juzgados Centrales y al reparto de competencias entre los Juzgados de lo Contencioso y los Tribunales Superiores de Justicia y el Tribunal Supremo. Dichos Juzgados Centrales señalo no parece que traigan sino muchos defectos, inconvenientes y desventajas que han venido siendo subrayados por parte de la doctrina, de los medios de comunicación y por parte del conjunto de la sociedad en torno a la existencia de lo que se denomina en términos vulgares jueces estrella… alejan la Jurisdicción del ciudadano. El Sr. Ollero Tassara371 del grupo parlamentario popular, justifico la propuesta de los Juzgados Centrales porque si existen asuntos que por desbordar ámbitos territoriales obligan a la existencia de un órgano como la Audiencia Nacional, no se entiende porque no va a haber el mismo procedimiento que se da en los ámbitos territoriales que haya una posibilidad de que los asuntos de menor entidad sean solventados por órganos unipersonales.

370 La Sra. Rubiales afirmaba que: “No nos parece razonable ni que tenga sentido a estas alturas del siglo, en que estamos introducir la figura de los Juzgados Centrales. El propósito, desde el punto de vista de los principios de nuestro grupo hubiera sido incluso suprimir la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de la Audiencia Nacional. No lo hemos hecho así porque sabíamos que supondría desde el punto de vista práctico, unas enormes dificultades para poner fin a los retrasos en la solución de los conflictos que los ciudadanos tienen con la Administración” Eso si este grupo parlamentario no se opuso a la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y propuso un par de enmiendas la 276 y 277 (BOCG, Congreso, serie A, núm. 70 – 8 de 24 de noviembre de 1997), proponían un nuevo reparto competencial y una nueva estructura, basándose en la supresión de los Juzgados Centrales. Ver: Trabajos Parlamentarios, op cit, p. 221 o la Sesión núm. 42 de la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados, en el BOCG, núm. 403, 11 de marzo de 1998, p, 11839. 371 El Sr. Ollero también sostenía que: “A la hora de establecer los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo la postura de nuestro grupo es que empiecen desde cero (la misma postura se defendía en alguna doctrina ver: Rafael Díaz Roca, Los Juzgados…, op cit, p. 1509), que no nazcan víctimas de la enorme acumulación de asuntos que hay en esta jurisdicción. Por lo que proponemos la transaccional por la que de los asuntos acumulados hasta el momento, sigan conociendo los órganos colegiados, pero a través de un Magistrado delegado para tal fin y así no hipotecar desde su nacimiento a los juzgados” Sesión núm. 42 de la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados, en el BOCG, núm. 403, 11 de marzo de 1998, p, 11842. La disposición transitoria primera de la Ley 29 / 1998 estableció que: “Los procesos pendientes ante las Salas de lo Contencioso - Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia cuya competencia corresponda, conforme a esta ley, a los Juzgados de lo Contencioso - Administrativo, continuarán tramitándose ante dichas Salas hasta su conclusión.” Así los Juzgados Contencioso – Administrativos comenzarían su función de cero.

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También represento un cierto debate la cuestión referida a la entrada en vigor de los juzgados, manifestando el representante del grupo popular, Sr. Burgos Tajadura372 la oposición a las enmiendas de los otros grupos, debido a que: “Es voluntad del Gobierno la implantación de los mismos a la mayor brevedad posible, pero poner una fecha de entrada en vigor puede no ser prudente ni realista, y en consecuencia preferimos lo que dice la disposición final tercera, que establece que el Gobierno tendrá un plazo para la instalación de los juzgados en un período comprendido entre 1998 y el año 2000”

- El debate en el pleno del Congreso de los Diputados: La ponencia acordó en su reunión del 25 de febrero de 1998, solicitar a la Comisión encomendar al Diputado Sr. Burgo Tajadura, la presentación del dictamen ante el pleno, así se aprobó y se llevó a cabo en la sesión plenaria del 26 de marzo del mismo año. El Sr. Burgo califico la reforma de continuista al tiempo que profundamente renovadora, aunque pueda parecer paradójico. Señalo como una de las principales novedades, la implantación de los órganos jurisdiccionales unipersonales (auténtica revolución). En resumen se mantuvo por parte del grupo vasco y el socialista su desacuerdo en cuanto a la implantación de los Juzgados Centrales, por considerarla radicalmente perturbadora además de innecesaria. El Sr. Silva Sánchez373 destaco: “La traslación al Poder Judicial de las características y naturaleza del Estado de las Autonomías. Dotando a los Tribunales Superiores de Justicia de competencias en materia de casación cuando el precepto alegado y determinante del fallo fuese emanado de la propia Comunidad Autónoma. Aunque sin excesivo entusiasmo acogió los Juzgados centrales y es que con menos entusiasmo hubiésemos contemplado la situación actual, esto es el

372 Ver: Trabajos parlamentarios Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española, op cit, p. 223 ss. También Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisión de Justicia e Interior núm. 403, p. 11862. Finalmente la Disposición final segunda, titulada: Desarrollo de la Ley, quedo de la siguiente manera: “Se autoriza al Gobierno a dictar cuantas disposiciones de aplicación y desarrollo de la presente Ley sean necesarias. En concreto, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, a propuesta del Consejo General del Poder Judicial, regulará la organización y régimen de acceso al Registro previsto en la disposición adicional tercera. Al mismo tiempo, el Gobierno elaborará los programas necesarios para la instauración de los órganos unipersonales de lo contencioso-administrativo en el período comprendido entre 1998 y 2000, correspondiendo al Consejo General del Poder Judicial y al Ministerio de Justicia o, en su caso, al órgano competente de la Comunidad Autónoma el desarrollo y ejecución, dentro del ámbito de sus respectivas competencias”

373 El Sr. Sánchez expresaba: “Queríamos recordar, con toda amabilidad, al grupo socialista, que en febrero de 1993 envió al CGPJ un anteproyecto que preveía la creación de Juzgados Centrales de primera instancia en la Audiencia Nacional” Sesión del pleno del Congreso de los Diputados núm. 140, del 26 de marzo de 1998, p. 7669.

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mantenimiento en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid de competencia para resolver cuestiones que en modo alguno debieran incumbirle”374 El Sr. Castellano Cardalliaguet, explicó las razones por las que su grupo no mantuvo las enmiendas para el pleno que quedaron vivas en Comisión, centrándose en evitar que pudiera parecer empañado el consenso en trono al proyecto. Señalo que: “No parece en modo alguno un dislate que en el seno de la Audiencia Nacional haya la mimética corresponsabilidad de unos Juzgados centrales de lo contencioso – administrativo, al igual que existen en el seno del resto de las Audiencias”375 En cuanto a los Juzgados Centrales el Sr. Ollero Tassara requirió el apoyo de la Cámara y desgranó la falta de entidad del argumento de la lejanía expuesta por la Sra. Rubiales, diciendo que: “Esos casos sino van a los Juzgados Centrales van a ir a la Audiencia Nacional que está allí mismo. Va a ser una puerta o la de al lado. Si realmente hay problemas de distribución territorial de los asuntos que justifican la existencia de la Audiencia Nacional, no entendemos por qué vamos a privar de esta posibilidad de evitar su colapso a una Audiencia como la Nacional. Ayudemos a que no se colapse”376

374 Y es que vemos como la consolidación parlamentaria de la implantación de los Juzgados Centrales se fue consiguiendo por medio de transacciones políticas, entre los grupos parlamentarios. Unos cedían en unas cosas y otros grupos en otras. 375 Desde mi punto de vista una razón (la de no empañar el consenso del proyecto) un tanto débil e insuficiente para no mantener su primera postura de oposición a la implantación de los Juzgados Centrales. Es evidente como los mismos iban cimentándose y cogiendo cada vez más consenso y forma en el procedimiento legislativo. Su implantación cada vez veía más luces. 376 Se repite la polémica expuesta por Ramón Fernández y Parada Vázquez en cuanto a la contradicción entre el principio de acercar la justicia al administrado y la descongestión de los órganos superiores, dentro de la corriente de crear órganos inferiores (es decir aplicar reformas a la estructura orgánica de la ley de 1956) desde la Ley 10 / 1973, que ambos exponían el primero de ellos junto con Santamaría Pastor en: RAP # 70, Enero – Abril de 1973, el artículo se titulaba: “Comentario de urgencia a la reforma parcial de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa ( Ley 10 / 1973, de 17 de marzo)” p. 349 a la 364 y el segundo en: Informe sobre la Administración y la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en el Anteproyecto de Bases para una Ley Orgánica de la Justicia, publicada en la RAP núm. 58, p. 449 y siguientes. Citado por Ramón Fernández en: “Sobre la planta de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa” RAP núm. 81, septiembre – diciembre de 1976, p. 309 – 320. En otras palabras la discusión parlamentaria sobre la implantación de los Juzgados Centrales se centraba en la posible lejanía de la justicia administrativa que podrían causar al ciudadano que no habitara en Madrid, ciudad que les serviría de sede (razón expuesta por la Sra. Rubiales Torrejón, del grupo socialista) Mientras que el Sr. Ollero del grupo popular fundamentaba la implantación de los mismos, en la función descongestionadora de los mismos respecto a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional. La antigua discusión se repite y casi con los mismos representantes (gobierno versus oposición, y la doctrina entre los dos, con otras posibles propuestas o alternativas, por ejemplo de Ramón Fernández quien hablaba de procesos sumarios en lo contencioso – administrativo, que al parecer fue

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Finalmente, el texto después de su votación fue aprobado y publicado por el pleno del Congreso en el BOCG, serie A, núm. 70 – 12, de 8 de abril de 1998, pasando el debate al Senado377

- El debate en el Senado: El 13 de abril tuvo entrada en la Cámara Alta el texto remitido por el Congreso, siendo remitido a la Comisión de Justicia. También la Presidencia ordeno su publicación378 y la presentación de enmiendas hasta el día 24 de abril, es decir a los quince días de su apertura379. La ponencia designada en el seno de la Comisión de Justicia emitió el preceptivo informe el 26 de mayo de 1998380. El debate de la Comisión tuvo lugar el 2 de junio del mismo año. La discusión respecto a la implantación de los Juzgados Centrales continuo casi bajo los mismos argumentos, el dictamen se publico en el BOCG, serie II, núm. 77 (e) de 8 de junio de 1998. El debate en el pleno del Senado tuvo lugar el 11 de junio de dicho año. En el mismo llama la atención la intervención del Sr. Alfredo Prada Presa (GP) quien en su elocución recordó: “El esfuerzo del Gobierno del Partido Popular en poner en marcha los órganos unipersonales, mandato que data de 1985. Hablamos insisto de un

recogida en parte por la Ley 29 / 1998, al normarse en su art. 78 el procedimiento abreviado, ver: Sobre la planta de la Jurisdicción..., op cit. p. 320) 377 En Nicaragua no existe el Senado, el Poder Legislativo, llamado Asamblea Nacional, contiene una única cámara. Las iniciativas entran en secretaría de la misma, luego se remiten a la Comisión correspondiente según la materia, se dictamina y se pasa al pleno donde se discute artículo por artículo, discusión en la que caben enmiendas de los diputados, que se aprueban en votación específica. Al terminar con todo el texto, el mismo se vota y aprueba en lo general, pasando al Presidente de la República para su posible veto o ratificación y posterior publicación en La Gaceta, Diario Oficial, que por cierto no se distribuye por medios técnicos, en internet, sino que se publica únicamente en papel, su distribución es limitada. Se obtiene por suscripción o en las Bibliotecas de las Universidades o del Poder Judicial. Las Iniciativas de ley por su parte no se conocen, ya que no todas se publican en la página web de la Asamblea Nacional (www.asamblea.gob.ni) y no se publican en La Gaceta. Más o menos esta es una breve descripción mental del procedimiento legislativo nicaragüense, por su puesto que exige un mayor espacio para su exposición detallada, así como de las realidades políticas que esconde su práctica. 378 BOCG, Senado, serie II, núm. 77 (a), de 13 de abril de 1998. Ver su texto en: Trabajos parlamentarios sobre la LRJCA, op cit, p. 369. 379 En el Senado a consecuencia de la limitación temporal, dos meses, de su intervención en el procedimiento legislativo que el arto. 90 de la Constitución Española le impone sólo prolongó una vez el plazo de presentación de enmiendas, del 24 al 30 de abril del mismo año (BOCG, serie II, núm. 77 (b), de 24 de abril de 1998). Se presentaron 145 enmiendas, ninguna propuesta de veto, y ninguna enmienda de totalidad. La distribución de las enmiendas se puede ver en el BOCG, Senado, serie II, núm. 77 (c), de 6 de mayo de 1998. Ver: Arnaldo Alcubilla, Jurisdicción Contencioso… op cit. p. 255. La enmienda del grupo socialista núm. 19, proponía la supresión del art. 6 del proyecto, en vista de que continuaban planteado la imperiosa necesidad de no aprobar los Juzgados Centrales. Ver también las enmiendas: 20, 21, 22 y 23. 380 BOCG, serie II, núm. 77 (d), 1 de junio de 1998. La ponencia estuvo integrada por Salvador Capdevila i Bas (GPCiU), Joaquín Jesús Galán (GPS), José Iribas Sánchez (GPP), José Antonio Marín (GPS) y Alfredo Prada Presa (GPP)

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mandato de 1985, con la obligación incumplida de haber puesto en funcionamiento 112 juzgados unipersonales de lo contencioso – administrativo, tal y como determinaba la Ley de Planta y Demarcación Judicial, de 18 de diciembre de 1988. Hoy bajo el mandato del Partido Popular, se crean en este año 64 nuevos juzgados, así como 90 juzgados más entre los años 1999 y 2000, en total: 154 juzgados” También hizo hincapié en el nuevo modelo del procedimiento abreviado trazado sobre el prudente desarrollo del principio de oralidad en el proceso contencioso. El texto en el Senado sufrió escasas innovaciones, trasladándose las enmiendas aprobadas por el Senado al Congreso de los Diputados para su pronunciamiento sobre las mismas, acompañando de las mismas del mensaje motivado381

- La aprobación definitiva por el Congreso de los Diputados: Las enmiendas propuestas por el Senado dieron lugar a un nuevo debate y votación en el pleno del Congreso de los Diputados que se celebró el 25 de junio de 1998, un año después de la entrada del proyecto en la Cámara. La Sra. Uría Echeverría (del grupo PV) señalo que la nueva regulación propuesta por el Senado del juicio abreviado da lugar a que se reduzca notablemente su utilización, lo que refleja que se ha intentado equilibrar rapidez con seguridad jurídica en la respuesta judicial. Esperemos haber acertado aunque quizá sea éste uno de los aspectos que con un tiempo de rodaje nos pondrá en evidencia si está necesitado de retoque. Quizás debió preverse la existencia de un trámite en el que las partes pudieran discutir contradictoriamente la procedencia de utilizar o no el procedimiento abreviado. El Sr. Silva Sánchez (grupo catalán) por su parte, puso especial énfasis en el incremento notable de competencias de los Tribunales Superiores de Justicia que no son el de Madrid, a los que tampoco llamo periféricos y en el notable acercamiento del procedimiento al ciudadano a través del juicio abreviado de carácter verbal que realiza los principios de inmediación, oralidad y concentración. La Sra. Rubiales Torrejón (grupo socialista) tras denunciar que el texto sale en algunos casos peor de lo que entro en el Senado porque no se ha hecho el esfuerzo de consenso y de acuerdo que se hizo en la Cámara del Congreso. Puso todo su énfasis en la radical oposición de su grupo (el socialista) a los Juzgados Centrales que calificó de innecesarios y perturbadores porque esta acumulación de poderes y de responsabilidades en los jueces estrella no tiene ventajas y sí muchos 381 El texto aprobado por el Senado se publicó en el BOCG, Senado, serie II, núm. 77 (f) de 16 de junio de 1998. Mientras que el mensaje motivado se publicó en el BOCG, Congreso de los Diputados, serie A, núm. 70 – 13, de 24 de junio de 1998.

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inconvenientes, además de romper el principio de colegialidad en el contencioso por encima de lo que es razonable. Se manifestó también en contra de las enmiendas del Senado al arto. 78, es decir al procedimiento abreviado, (han hecho más que un fárrago que no produce más que desconcierto, confusión y estupor. No nos parece lo más conveniente la fijación del límite cuantitativo marcado ni que no exista un plazo para resolver el recurso) El Sr. López Medal Bascones (GP) cerro el debate señalando que la reforma de la jurisdicción contencioso – administrativa no se articula solamente, señalo, a través de la ley procesal sino, como en cualquier materia, con la dotación presupuestaria, y en este caso con la suficiente para poner en marcha 154 órganos unipersonales en apenas año y medio. Pero fue sobre todo en la defensa de los Juzgados Centrales a los que se atribuyen los asuntos más sencillos, reservando a los órganos colegiados de la Audiencia Nacional el conocimiento de los asuntos más complejos. Con la aprobación definitiva382 del Congreso se puso fin a la tramitación parlamentaria de la LRJCA, publicándose en el BOE el 14 de julio de 1998383.

- LA LEY ORGÁNICA 6 / 1998, DE 13 DE JULIO, DE REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL384

Conjuntamente con el proyecto de ley (LRJCA) ya expuesto, el Gobierno remitió al Congreso de los Diputados385 el Proyecto de Ley Orgánica de reforma a la LOPJE, que siguió una tramitación paralela e incluso acumulada por ser de naturaleza conexas entre ambos. Esta Ley era necesaria para crear los Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo ya que la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa creada por la LOPJE de 1985 no los contenía. Lógicamente dicha ley tiene carácter orgánico, y para la creación de un nuevo órgano contencioso – administrativo como lo son los Juzgados Centrales386 que no estuviera en los estipulados en la 382 BOCG, Congreso, serie A, núm. 70 -14, de 13 de julio de 1998. 383 González Pérez nos dirá: “Ha resultado un texto denso, amazacotado, oscuro. Artículos desmesuradamente largos, divididos a su vez en apartados desmesurados, con incisos que hacen difícil a veces llegar a su verdadero sentido” Ver: Estudio preliminar, Comentarios a la LRJCAE, 1998, p. 17. 384 Ver los comentarios realizados por Bocanegra Sierra, en REDA núm. 100, p. 977 – 979. 385 BOCG, Congreso, serie A, núm. 71 – 1, de 18 de junio de 1998.

386 El punto 7 de esta ley sostiene que: Se añade un nuevo apartado 4 al artículo 90 (de la LOPJE) con la siguiente redacción: «En la villa de Madrid, con jurisdicción en toda España, habrá Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo que conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra disposiciones y actos emanados de autoridades, organismos, órganos y entidades públicas con competencia en todo el territorio nacional, en los términos que la Ley establezca».

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LOPJE se necesitaría de una reforma orgánica387, tal y como sucedió en este caso388. Del informe de la ponencia, las novedades más importantes que se pueden deducir son: - La creación de una Sección en la Sala III del Tribunal Supremo para el conocimiento de los recursos de casación para unificación de la doctrina, cuando la contradicción se produzca entre sentencias dictadas en única instancia por Secciones distintas de la Sala (arto. 61. 3 nuevo). - El incremento de las competencias de las Salas de lo contencioso – administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (punto 5 de esta ley orgánica)389 - La atribución a los Juzgados de lo contencioso – administrativo de la competencia para autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios, edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración (punto 8. 2 de esta ley orgánica) - El régimen transitorio hasta tanto no se cubra la totalidad de la planta de órganos unipersonales (disposición transitoria 1, de esta ley 6 / 1998) El debate en la Comisión celebrado el día 11 de marzo de 1998, sólo introdujo una modificación en el texto, un apartado segundo en la

387 La exposición de motivos de esta ley sostiene que: La doctrina del Tribunal Constitucional establece que la Ley Orgánica esté reservada a materia orgánica (v. gr. STC 15/1981, de 13 de febrero [RTC 1981, 15], y 76/1983, de 15 de agosto [RTC 1983, 76]). No deben establecerse o reformarse normas orgánicas mediante disposiciones de una Ley no orgánica; ello exigiría votaciones separadas y mayorías distintas en el Congreso de los Diputados.

388 Esto ya se sostenía en la doctrina, por ejemplo ver: Delgado Barrio, Los órganos de la Jurisdicción…RAP núm. 121, 1990, op cit, p. 370. 389 Delgado Barrio sostenía que el incremento de las competencias de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (establecidas en el arto. 74 de la LOPJE de 1985) también necesitarían de una Ley Orgánica para ser establecida. Delgado Barrio, Los órganos….RAP núm. 121, op cit, p. 371. Surge así el problema o la incógnita de saber si es que cada vez que se quieran reformar las competencias de estos TSJ, se necesitará una ley orgánica que modifique el arto. 74 de la LOPJE. Al respecto la STC 91 / 1998, de 23 de abril afirmaba por una parte que el arto. 152. 1 de la CE no concreta las competencias objetivas que corresponden a los TSJ, que por tanto habrán de ser determinadas por el legislador (el estatal según el contenido de los artos. 122.1 y 149.1.6 CE), de otra parte, que la atribución de competencias a los Tribunales ordinarios no necesariamente ha de realizarse a través de una ley orgánica, ya que de la interpretación conjunta de los artos. 24.2 y 81.1 CE, no puede concluirse que en la atribución de competencias, se requiera tal rango normativo. Ver: Pascual Sala Sánchez, et al, Jurisdicción y Competencia en el Proceso Contencioso – Administrativo (Problemas de delimitación competencial en la nueva LRJCA), p. 740 Al parecer el problema o la incógnita estaba ya resuelto.

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disposición transitoria articulando de este modo provisional la fórmula germana de la delegación de la Sala en un Magistrado del conocimiento de los procesos que, atribuidos por esta ley a los Juzgados, estén pendientes ante dichas Salas en el momento de entrada en vigor de la ley. Así sin más modificaciones fue aprobado el dictamen de la Comisión por el pleno del Congreso el 26 de marzo390 El texto fue remitido al Senado el 8 de abril, encomendando la Presidencia la emisión del dictamen a la Comisión de Justicia a la vista de las enmiendas formuladas, la cuales fueron seis391. Cabe destacar las del grupo popular, las cuales tenían por objeto: - La adaptación de las atribuciones de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia y de sus Presidentes en cuanto a la distribución de asuntos (punto 10 de esta ley orgánica). - La sustitución de la fórmula transitoria de la delegación por la de constitución de la Sala por un único Magistrado, (disposición transitoria única núm. 2 de esta ley orgánica) y - La reducción en un mes, de seis a cinco de la vacatio legis, con el fin de asegurar la entrada en vigor en el año 1998. Las tres enmiendas fueron incorporadas, se emitió el dictamen de la Comisión y se aprobó por el pleno del Senado el 19 de mayo de 1998, es decir en sesión separada de aquella en la que se aprobó la ley jurisdiccional. El pleno del Congreso de los Diputados aprobó las enmiendas presentadas en el Senado en la sesión de 25 de junio de 1998, obteniendo en la votación final y de conjunto, por ser ley orgánica, 187 votos a favor, 117 en contra y 5 abstenciones392. Se publico en el BOE de 14 de julio de 1998. Sin lugar a dudas uno de los aspectos más relevantes de la Ley 29 /1998393 fue la reforma estructural de la jurisdicción, la aprobación de

390 BOCG, Congreso, serie A, núm. 71 – 12, 8 de abril de 1998. 391 BOCG, Senado, serie II, núm. 76 (b), de 24 de abril de 1998. 392 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno, núm. 174, p. 9384. 393 Pero la entrada en vigor de esta ley como es lógico, no vino a terminar con los altos nivele de pendencia y atasco de la Jurisdicción y lo confirma el Informe del Defensor del Pueblo del año 2000, p. 76 - 77, al estimar que es la que poseía mayores niveles de pendencia. Dicho informe señala que: en el Tribunal Superior del Principado de Asturias, estaban pendientes al finalizar 1999, 12. 140 asunto. En el Tribunal Superior de Castilla y León se estaban resolviendo en el mes de diciembre de 1999, los recursos de 1995, teniendo pendientes unos 11. 000 recursos, pero lo más impresionante es que algunos recursos tenían fecha señalada para votación y fallo el mes de marzo del 2004 (en el Tribunal Superior de Canarias) Puede verse que tampoco en el Informe del 2001, la cosa mejoro mucho, p. 138 – 139, pero ya algún sector de la doctrina más radical en contra de la puesta en marcha de dichos juzgados comienza a ver algunos efectos positivos de los mismos, García de Enterría, Curso…, 2002, p. 572. Sobre la Ley en general, ver el artículo: Comentarios a la Ley 29 / 1998, de 13 de

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los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y los Juzgados Centrales. La puesta en marcha en cuanto a su funcionamiento representó en un primer momento el primer reto del Gobierno394. 5. LA NUEVA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA ESPAÑOLA Y SU COMPOSICIÓN395

julio,… escrito por: Federico Carlos Sainz en el Diario 4637 de 28 de septiembre de 1998, La Ley, tomo 5, (7501 – 9100), p. 1654 – 1656. 394 Pero el Gobierno no dejo pasar el tiempo y reacciono con gran celeridad y el mismo día en que el BOE publicó la ley remitió a informe del Consejo General del Poder Judicial Español dos proyectos: el de Real Decreto por el que se disponía la constitución de 2 Juzgados Centrales y 63 Juzgados de lo Contencioso – Administrativo y el de Orden Ministerial por la que se disponía su puesta en funcionamiento dentro de 1998, que tras el informe el pleno de dicho órgano el 20 de julio, vieron la luz en el BOE del 25 de julio de 1998. El CGPJ ya había adoptado en el pleno de 28 de enero de 1998 el plan aprobado por la Comisión Mixta que estaba conformada por dicho órgano constitucional y el Ministerio de Justicia, por el cual se fijaban las actuaciones a realizar en el orden jurisdiccional en cuestión, proponiendo la puesta al día del Anexo VIII de la LDPJ con base en el estudio realizado por la propia Comisión Mixta que propuso un baremo de 600 asuntos / año como módulo adecuado de funcionamiento y conforme al cual habían de crearse entre el año 1998 y el 2000, 10 Juzgados Centrales y 180 Juzgados. Ver: Magro Server, Vicente: Ante la entrada en funcionamiento de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, La Ley núm. 4580, 9 de julio de 1998, p. 1447. Es evidente la utilidad de los estudios estadísticos y presupuestarios para poner en marcha una reforma estructural que implica crear nuevos órganos, permitiendo conocer una aproximación de casos que se espera que puedan conocer y resolver desde antes de ponerlos en marcha. Así ya se tiene una idea del número de órganos a constituir y el lugar donde debe hacerse. En Nicaragua al aprobarse la Ley no. 350, no existió ningún tipo de estudio para constituir la estructura orgánica que proponía, fue un gran fallo técnico que en parte llevo al fracaso a la misma. Desde ya recomendaría que junto al proyecto de reforma a dicha ley, se pueda realizar un estudio técnico y estadístico que permita tener una base sobre la cual organizar una adecuada estructura orgánica para la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense. 395González Pérez señala respecto a la composición de los órganos jurisdiccionales un problema práctico que vale la pena traer a colación: “La ausencia de la reglamentación por la ley de la creación o modificación en su composición o en sus atribuciones de las Secciones de las Salas de lo contencioso – administrativo, con el consiguiente riesgo de violación del derecho al juez predeterminado por la ley, que constituye una garantía esencial de la tutela jurisdiccional efectiva. La generalidad de los criterios legales – dice el Tribunal Constitucional en sentencia 101 / 1984, (Sala Segunda), de 8 noviembre, Recurso de Amparo núm. 769/1983 (Ar 1984 /101), FJ 4 – garantiza la inexistencia de jueces ad hoc, la anterioridad de tales criterios respecto al planteamiento procesal del litigio garantiza que una vez determinado en concreto el juez de un caso en virtud de la aplicación de los criterios competenciales contenidos en las leyes, no podrá ser desposeído de su conocimiento en virtud de decisiones tomadas por órganos gubernativos” El FJ 3 de dicha sentencia también sostenía que: “Una eventual irregularidad en la designación del Juez que ha de entender de un proceso puede constituir una infracción del derecho del justiciable, al Juez ordinario predeterminado por la Ley (La S. del TS, Sala 3ra, Sección 7ª, de 16 enero 2003, (RJ 2003\1535) en su FJ 8º señalaba la siguiente doctrina: Para fundar la vulneración del derecho fundamental al Juez predeterminado por la Ley, del arto. 24 de la Constitución española, cita como vulnerada la doctrina sentada al respecto en la sentencia 47/1983 del Tribunal Constitucional (RTC 1983\47), que impone que la composición del órgano jurisdiccional venga predeterminada por la Ley, y que en cada caso siga el procedimiento establecido al efecto para la designación de los miembros que han de constituir el órgano correspondiente”), del arto. 24. 2 CE”.

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CON LA LEY 29 / 1998, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO (LRJCAE) Integrada plenamente en el Poder Judicial, la Jurisdicción Contencioso – Administrativa396 constituye un orden jurisdiccional propio (arto. 9.4 LOPJE), con órganos singularizados, cuyo diseño, ya avanzado por la LOPJE y por la LDPJ, se han venido a perfilar definitivamente y completado por la reforma de ambas leyes, que ha acompañado a la LRJCAE de 1998397. Así, según el arto. 6 de la LRJCAE398, el orden contencioso - administrativo399 se halla integrado por los siguientes órganos:

- Juzgados de lo Contencioso - Administrativo400. Pues bien ante la falta de reglamentación legal, se cambian, así en la Sala tercera del Tribunal Supremo Español, el número de Secciones, los Magistrados adscritos a las Secciones y los asuntos atribuidos a cada una de ellas, por simple acuerdo de la Sala del Gobierno, que apenas recibe publicidad. De este modo ocurre que los criterios para asignar asuntos a uno u otro órgano jurisdiccional, como es en realidad cada Sección, no sólo no aparecen en un texto legal, sino que no son anteriores, (sino posteriores) al caso ya atribuido y generador de un proceso pendiente. Y sucede, asimismo, con mucha frecuencia, que por decisiones de un órgano gubernativo se desposea a unos órganos jurisdiccionales del conocimiento ya atribuido a ellos, de una serie de casos o asuntos. Hay que reconocer que en este punto, la nueva Ley ha remediado en parte la situación anterior al disponer el arto. 17. 3 que en el supuesto de resultar alterada la competencia de los Juzgados con sede en un mismo partido judicial, de las diversas Salas de un mismo Tribunal o de las diversas Secciones de una Sala por razón de una nueva distribución de asuntos, de los procesos en tramitación continuará conociendo y fallará el órgano jurisdiccional que resultare competente al tiempo de interponer el recurso, según los acuerdos entonces vigentes” en Estudio preliminar, op cit, p. 34. 396 La STC 34 / 1995, de 2 febrero sostenía que: “El control de los Tribunales de Justicia Contencioso – Administrativos, al ejercer la potestad jurisdiccional sobre los actos de las Administraciones Públicas, es el corolario del reconocimiento constitucional del principio de sumisión de la Administración a la ley y al derecho que la Constitución eleva a núcleo central que preside el obrar administrativo, conectando la garantía de sometimiento a la norma con la interdicción de arbitrariedad”. 397 Ver: Sánchez Morón, Miguel: Sobre la situación de la justicia administrativa en los albores del siglo XXI, en Revista de Administración Pública no. 154, enero – abril 2001. 398 Ver los comentarios a este artículo en Enrique Gómez Reino y Carnota en Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de 1998, REDA núm. 100, p. 135 – 141. Concordancias: Artos. 1 y 9 a 13 y disposición transitoria primera de la LRJCAE. Referencias: Artos. 123 y 152 CE, artos. 58, 61, 66, 74, 90 y 91 LOPJE y disposición transitoria única de la L. O 6 / 1998, de 13 de julio, de reforma a la LOPJE. 399 Según Antonio Agúndez Fernández (Ley 29 de 13 de julio de 1998, Comentarios y jurisprudencia, 2000, p. 128) los principios informantes de la organización de los tribunales contencioso – administrativos son: Tribunales unipersonales y colegiados, precisión de las materias atribuidas a cada tipo de tribunal, ordenación de competencias, coordinación paralela de órganos administrativos y órganos judiciales, homologación con los sistemas de los demás ordenes jurisdiccionales.

400 La exposición de motivos de la Ley 29 / 1998 nos dice: “La novedad más importante en este capítulo consiste en la regulación de las competencias de los

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- Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo.

- Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales

Superiores de Justicia.

- Sala de lo Contencioso- Administrativa de la Audiencia Nacional.

- Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. Gráficamente401 dicha estructura se puede apreciar de la siguiente manera:

Sala Tercera de lo Contencioso – Administrativo

del Tribunal Supremo (arto. 6 LRJCAE y 55 y 58 LOPJE)

Recurso de casación402 y de revisión403 Sala de lo Contencioso – Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Administrativo de los Audiencia Nacional Tribunales Superiores de (arto. 6, 11 LRJCAE, 64 y 66 LOPJE) Justicia (arto. 6, 10 LRJCAE, 72, 74 LOPJE)

Recurso de apelación404, Recurso de revisión, y

Recurso de casación en interés de la ley Juzgados Centrales de lo Juzgados de lo Contencioso - Contencioso – Administrativo Administrativo Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. La creación de estos órganos judiciales, que previó la LOPJE, fue recibida en su día con división de opiniones. Si, por un lado, parecía imprescindible descongestionar a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo de un buen número de asuntos, por otro surgieron dudas acerca de la idoneidad de los Juzgados, órganos unipersonales, para afrontar el ejercicio de las competencias que habrían de corresponderles en virtud de la cláusula general establecida en la citada Ley Orgánica. Ciertamente, la complejidad técnica de muchos de los asuntos y la trascendencia política de otros que habrían de enjuiciar a tenor de dicha cláusula ha dado origen a una larga controversia, que era necesario resolver para implantar definitivamente los Juzgados. La presente reforma aborda el problema con decisión y con cautela a la vez”.

401 Gráfico tomado del texto: El Proceso Contencioso – Administrativo en esquemas, de Fernando de Mateo Menéndez y José Daniel Sanz, 2000, p. 40. 402 Sobre el recurso de casación ordinario consultar los artos. 86 – 95 de la Ley 29 / 1998, LRJCAE. Sobre el recurso de casación para la unificación de doctrina ver los artos 96 al 99 y sobre el recurso de casación en interés de la Ley ver los artos. 100 – 101. 403 Ver el arto. 102 de la Ley 29 / 1998, LRJCAE. 404 Ver los artos. 81 al 85 de la Ley 29 / 1998, LRJCAE.

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(arto. 6, 9 LRJCAE y 90. 4 LOPJE) (arto. 6, 8 LRJCAE y 90. 1, 91 LOPJE) Resultan evidentes los cambios405 efectuados en la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa española por la nueva LRJCAE, presentando como su mayor innovación la creación de los Juzgados406 de lo Contencioso- Administrativo y además de los

405 Nos hemos dado cuenta como los cambios y reformas orgánicas han sido una constante en el contencioso – administrativo español. Don Joaquín Tornos Mas afirmaba que: “Las situaciones de colapso de los Tribunales han tenido siempre en las reformas organizativas la respuesta más a mano. Se trata de incrementar el número de Juzgados y Tribunales y de redistribuir las competencias para descargar a los niveles superiores. La creación de nuevos niveles de administración de justicia y una correcta distribución de cometidos entre ellos no resuelve, sin embargo, todos los problemas. Habría que precisar cuándo es posible la apelación o la casación y con qué efectos. La delimitación de los supuestos en los que los Tribunales Superiores de Justicia serían última instancia” pero este autor no sólo realiza estas afirmaciones, sino que también planteaba propuestas muy interesantes: “Esta reforma organizativa podría concebirse, además a un doble nivel. Junto a la modificación vertical de la estructura (aparición de los Juzgados y de los Tribunales Superiores de Justicia) podría haberse pensado en una reforma horizontal, situando en los niveles ya existentes órganos especializados en algunas materias. La comprobación de que determinados asuntos constituyen una proporción muy alta sobre el total de los que conoce una Sala permite afirmar que tal vez fuera útil crear órganos especializados en estos temas con el fin de descongestionar al Tribunal, consiguiendo al mismo tiempo una mayor eficacia por la propia especialización del nuevo órgano. Como ejemplo, puede citarse el caso de las cuestiones en materia de función pública. Podría pensarse en nombrar en cada Audiencia Territorial uno o más jueces delegados (Ramón Fernández comenta que esta ha sido una de las soluciones implementadas por el derecho francés, en el arto. 63 de la ley de 8 de febrero de 1995, es decir la implementación del Magistrado delegado, Ver: Una revolución de terciopelo, op cit, p. 398 - 399), encargados de juzgar estos asuntos. También, proponía la posible utilización de alternativas de resolución de conflictos basados en técnicas de conciliación, esta posibilidad esta también apuntada en el arto. 13 de la ley francesa de 1987. Así planteado el recurso ante el Tribunal de Justicia podría crearse una Comisión precedida por un Magistrado con presencia de las partes interesadas, dentro de la cual se busque una solución al conflicto planteado. De esta forma también podrían evitarse largos procesos corrigiendo la decisión administrativa hasta que se alcanzara el acuerdo. El precio del tiempo puede ser un argumento para forzar el acuerdo” Ver: La situación actual…op cit, p. 109 - 110 y 129. 406 Desde un punto de vista conceptual Juzgado según Manuel Osorio, “Es un Tribunal de un solo Juez, es el Local con cierta jurisdicción territorial en la que un Juez ejerce una función”. La Enciclopedia Jurídica Omeba, también lo define como: “Un Tribunal o sitio dirigido por un solo Juez que imparte justicia en el territorio de su Jurisdicción”. Ver: Osorio, Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 1994, p. 548 y la Enciclopedia Jurídica Ameba, 1963, p. 738. Gimeno Sendra nos presentaba ciertas diferencias puntuales entre un órgano unipersonal (Juzgado), y un órgano colegiado (La Sala de un Tribunal) que pueden ser útiles como doctrina o conocimiento general: 1ra. El órgano unipersonal está dirigido por una sola persona que en este caso es un Juez, que podría o no tener la preparación y los requisitos de un Magistrado, considerándosele muchas veces inferior en un nivel jerárquico tanto al órgano como a la persona que los dirige, mientras que un órgano colegiado esta formado por varias

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Juzgados Centrales, es decir órganos unipersonales, que según Don Fernando Irurzun Montoro407, servirán de parámetro para la valoración futura408 de la eficacia de dicha Jurisdicción y son sin lugar a dudas una de las principales diferencias de la nueva LRJCAE del 98 con la LJCAE del año 56. De ahí la importancia de la forma en que se estructuran las Jurisdicciones, ya que si sus órganos responden a la demanda de efectividad, celeridad en la resolución de los casos y la necesidad de una verdadera aplicación de la ley en busca de una transparente justicia, la constitución general de la Jurisdicción y su funcionamiento obtendría una satisfactoria valoración. Gimeno Sendra409 nos dice que los Juzgados de lo Contencioso - Administrativo surgen producto del arto. 122. 1410 de la Constitución española el cual exige que sea la LOPJE la que determine la

persona llamadas Magistrados, cuyas decisiones son tomadas en consenso y no de forma individual. 2da. El órgano colegiado efectúa una mejor aplicación del derecho objetivo y resuelve los casos muchas veces con mayor eficacia gracias a la deliberación de sus miembros, mientras que en un órgano unipersonal la decisión es tomada por una sola persona con muchos riesgos a equivocarse y con una sola versión o interpretación de los hechos. 3ra. Los órganos colegiados muchas veces actúan con más lentitud y desgaste debido a que es necesario convocar o reunir a todos sus miembros para emitir la sentencia de un caso, mientras que el dirigente de un órgano unipersonal decide por su cuenta sin esperar a nadie. 4ta. El órgano unipersonal necesita un mayor esfuerzo en el acopio de los materiales de prueba que lo lleven a una decisión, mientras que los miembros del órgano colegiado se pueden repartir las diferentes funciones procesales. Ver: Derecho Procesal…, op cit, 1991, p. 57. Ver las características que Don Rafael Díaz Roca (Los Juzgados… op cit, p. 1508) les confiere a los Juzgados Contencioso – Administrativos: Son órganos unipersonales, están incardinados en la organización provincial, su competencia como la del resto de órganos es improrrogable, tiene predeterminado una modalidad del procedimiento general: el procedimiento abreviado, regulado en el arto. 78 de la LRJCAE, su competencias son de atribución, de mucho volumen y de poca entidad, forman en la sistemática de la nueva ley un escalón separado en la Jurisdicción (en cuanto a que han quedado prácticamente incomunicados del Tribunal Supremo Español, ya lo expresaba así Reguero Ibáñez, en La organización…, REDA núm. 66, op cit, p. 266) 407 Irurzun Montor, Fernando: Principales innovaciones en materia de órganos, competencia y procedimiento, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid No. 2, Febrero- Abril de 1999, p. 3. 408 Don José Eugenio Soriano sostenía que: “El juez contencioso se va a encontrar en el punto de mira de la próxima reforma procesal. Y ello es así porque no hay duda de que juega un papel político de primera magnitud. Los Tribunales y jueces de lo contencioso están abocados, pues, a convertirse en piezas centrales del enjuiciamiento del poder” Ver: Los poderes del juez, la Ley y la reforma del Contencioso, RAP núm. 124, enero – abril 1991, p. 71, 80 409 Ibídem, p. 56 – 61.

410 El cual sostiene que: La LOPJE (RCL 1985, 1578 y 2635) determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia.

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constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, exigencia que fue cumplida por dicha Ley a través de sus artículos 26411, 90. 1412 y 91413 ordenando la creación de los Juzgados de lo Contencioso - Administrativo antes del año 1992, lo que se cumplió con seis años de retraso respecto a dicha previsión temporal hasta en la LRJCAE de 1998.

- JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO La nueva LRJCAE ha creado dos tipos de Juzgados, los primeros llamados simplemente Juzgados de lo Contencioso- Administrativo414 cuentan con un carácter provincial415.

411 Sostiene en sus partes conducentes que: “El ejercicio de la potestad jurisdiccional se atribuye a los siguientes Juzgados y Tribunales: Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Tribunales Superiores de Justicia. Audiencia Nacional. Tribunal Supremo”

412 El cual sostiene que: “En cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital, habrá uno o más Juzgados de lo Contencioso-Administrativo”

413 Sostiene que:

1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra actos que expresamente les atribuya la ley.

2. Corresponde también a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración.

La redacción de este artículo procede de la Ley orgánica, de 13 de julio, que se aprueba para hacer coherente la Ley Orgánica del Poder Judicial y la de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Respecto al apartado segundo, Luis Martín Rebollo nos dice que debe conectarse con el art. 18.2 de la Constitución Española. Desde la STC 22 / 1984, del 17 de febrero el Tribunal Constitucional, había declarado que la Administración necesita autorización judicial para entrar en domicilios a efectos de ejecutar actos administrativos. En ausencia de previsión legal anterior, inicialmente y hasta la nueva redacción de este artículo, el art. 87.2 (ahora derogado y sin contenido) atribuyó esa competencia a los Juzgados de instrucción. Esos Juzgados no podían revisar la legalidad intrínseca del acto administrativo que se trataba de ejecutar entrando en el domicilio porque ello corresponde a la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Pero tampoco debían actuar con un automatismo formal. El juez que autoriza la entrada en el domicilio a actúa como garante de su inviolabilidad, verificando la apariencia de legalidad del acto y la necesidad de la entrada para ejecutarlo. En tal sentido ver STC 76 / 1992, de 14 de mayo. Dicha autorización no será ya necesaria cuando la entrada en el domicilio sea para ejecutar una sentencia contencioso – administrativa. Así quedo matizada la doctrina anterior en la importante STC 160 / 1991 de 18 de julio. (Ver: Leyes administrativas, 16 va edición, 2010, p. 1217)

414 La instauración de los mismos estuvo marcada por una gran polémica y por la crítica de grandes administrativistas. Así por ejemplo, González Pérez sostenía que: “Lo que aparece indudable, es que no va a resolver el problema (se refiere al atasco de casos en

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los órganos contencioso - administrativos) la implantación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo que contra viento y marea, pese a una crítica bastante general, establece la nueva ley” Así lo señalo también Delgado Barrio, al inaugurar el Curso sobre la reforma de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, op cit, 1997: “Las estructuras actuales no permiten resolver, ni siquiera el número de asuntos que entran cada año. Esta es la dura actualidad. No obstante, el proyecto no resuelve la lentitud de la jurisdicción. Parece que su solución se confía a la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, pero se trata de un remedio insuficiente. Sin entrar en el debate doctrinal…. Yo tengo que confesar mi profunda desconfianza en que estos Juzgados puedan contribuir a resolver el problema. Por eso entiendo que la solución que con ello se busca es insuficiente. Esta prevista la creación de 114 Juzgados, con un cálculo optimista yo creo que puedan resolver unos 25, 000 asuntos al año, pero no significa que vayan a haber 25, 000 asuntos menos, porque una buena parte de las sentencias que dicten los Juzgados será susceptible de recurso de apelaciones ante las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, con lo cual ese número que, en principio, restaba el Juzgado a la Sala tercera del Tribunal Supremo, en buena parte va a volver a caer en manos de las Salas de la materia de los Tribunales Superiores de Justicia. Pero, además esta solución es insuficiente porque yo no la veo viable en términos económicos y al cortísimo plazo, de las soluciones que exige la Jurisdicción. Con cálculos otra vez diré que optimistas, se dice que esos 114 Juzgados pueden representar un desembolso de 6000 millones de pesetas, pero además hay que tener en cuenta que exigen 114 locales, 114 magistrados, 114 secretarios, oficiales, auxiliares y agentes, y todo eso es mucho dinero. Pues bien, como yo no veo posible que en este año (1997) ni en el próximo, quizá en 1999, los presupuestos puedan contener previsiones más satisfactorias para la justicia, me parece que sería una solución más adecuada incrementar el número de magistrados de las Salas de la materia de los Tribunales Superiores de Justicia” Estudio preliminar, op cit, p. 46 – 47. García de Enterría sostenía: “A favor de la creación de los Juzgados se arguyen dos motivos, por una parte, se trata de hacer efectiva una previsión que se encuentra ya hace once años en la LOPJE de 1985, en segundo lugar se trataría de una fórmula que se entiende que descongestionaría los TSJ de una manera relevante. Yo no tengo inconveniente en manifestar mi oposición completa a esta idea. El primer argumento, no me parece concluyente, más bien lo contrario, si han pasado más de diez años sin que se haya llevado a término ello es porque se ha estimado que el juez unipersonal no cuadra en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. El segundo argumento, si se mantiene todo el procedimiento ordinario, que es lo que hacía el proyecto Belloch y el anteproyecto actual en cuanto es conocido y resulta que es todos y cada uno de los pequeños asuntos que se quieren confiar a estos Juzgados han de tramitarse por el proceso formal hoy existente, la ganancia será mínima” Comentarios a la LRJCAE, 3ra. edición, 1998, p. 329 – 330. González Pérez se hizo eco de estas posturas y se limitó a indicar: “el tiempo dirá quien tiene razón y sobre quién recae la responsabilidad de estructurar una nueva y compleja organización judicial contencioso – administrativa, si no sirve para cumplir los fines perseguidos” Ver: Garrido Falla, Tratado, III, op cit, p. 134. Don Antonio Martí del Moral sostenía que: “Insistimos en que los juzgados unipersonales no pueden contemplarse ingenuamente como la solución a todos los problemas que gravitan en esta jurisdicción, al contrario, su nacimiento puede contribuir al surgimiento de otros de no menor categoría, como es la falta de garantías para el establecimiento de la especialización de los titulares de los nuevos juzgados, que van a ser frente a problemas y litigios en los que resulta imprescindible un conocimiento certero de las técnicas jurídico – administrativas, sin que el legislador haya procedido a una solución satisfactoria en beneficio de los ciudadanos” Ver: Planta y competencia de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Estudios sobre la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (Antonio Jiménez Blanco, director), 1999, p. 49.

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Don José Eugenio Soriano sostenía: “Confieso públicamente mis dudas sobre la bondad de esta figura del juez unipersonal de lo contencioso – administrativo. No solamente es contrario a la tradición, sino que resulta difícilmente que el control y la fiscalización del poder recaiga sobre un solo juez no suficientemente arropado en una Sala completa. La tarea que van a tener va a ser muy ardua. Y no me refiero sólo a los aspectos técnicos, que ya de por sí son considerables, sino a la presión enorme que un juez de estas características va a tener que soportar. Y sería muy fácil poner ejemplos en los que se demuestre, con toda claridad, la conveniencia y oportunidad de que el juez de lo contencioso, actúe en el seno de un órgano colegiado y no asilado frente al poder político. En definitiva, y con todos los respetos, me parece un grave error de la Ley haber configurado al juez de lo contencioso, aunque sea limitadamente, como juez unipersonal. Y entiendo que todavía se está a tiempo de corregir dicha equivocación” Ver: Los Poderes del juez, RAP núm. 124, op cit, p. 81 – 82. Ver algunos comentarios de: Mariano Baena del Alcázar, et al, LRJCAE, Doctrina y Jurisprudencia, p. 147 – 148. Este autor centra en tres puntos la polémica doctrinal sobre los obstáculos de la creación de estos Juzgados: - Aspectos presupuestarios. – Lo delicado e inoportuno que podría ser que una sola autoridad judicial, anulase los actos de autoridades de poblaciones donde la convivencia es muy inmediata y directa. - El reclutamiento de los jueces. Francisco Pera Verdaguer (Comentarios a la Ley de lo Contencioso – Administrativo, 1998, p. 138) señalaba que la opinión dominante sobre la instauración de estos Juzgados era desfavorable, incluso partiendo de la base de que sea mínima la atribución de competencia a tales órganos. García de Enterría respecto a la discusión entre la opción de haber mantenido órganos colegiados o inclinarse por Juzgados unipersonales (Salvador María Martín, op cit, p. 33 – 37, describe muy bien esta especie de lucha doctrinal entre órganos colegiados y unipersonales, expone razones para confiar en los Juzgados y los inconvenientes que produce un órgano colegiado, por ejemplo, el atraso y lentitud que produce dentro del órgano colegiado, el tener que leer la sentencia por el ponente, deliberación, la votación, el fallo, es decir que todos los Magistrados tengan que conocer, estudiar y resolver un mismo caso, especialmente aquellos cuya materia es extremadamente pequeña, como una multa de tráfico) se muestra partidario de la primera solución, creándose un órgano colegiado que unifique tres o cuatro provincias y delegándose los asuntos más reiterativos en algún Magistrado de la Sala, tal y como se hace en Alemania (en el mismo sentido Bocanegra Sierra, REDA núm. 100, op cit, p. 151). Tomás Ramón Fernández, se mostraba de acuerdo con el primer autor, ya que la colegialidad en el contencioso es necesaria en cuanto que la labor de estos Magistrados consiste nada más y nada menos que en juzgar y controlar el poder. Ver: La de la Jurisdicción, RAP núm. 141…p. 294. Este último autor sostenía que la puesta en marcha de estos Juzgados es polémica y arriesgada, especialmente en un orden jurisdiccional al que siempre han sido ajenos y es que como advierte el conocido adagio francés: “juez único, juez inicuo”, REDA núm. 100, op cit, p. 981. Por su parte, también García de Enterría exponía su desacuerdo con estos Juzgados en los siguientes términos: “El órgano unipersonal es incompatible con la sustancia misma de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en todo el mundo civilizado, donde la regla de la colegialidad es general y absolutamente imprescindible para evitar peligrosísimas personalizaciones de la justicia administrativa, de la que felizmente la experiencia de esta jurisdicción ha sabido huir de una manera sumamente efectiva” Organización de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y sistema de recursos, en el libro, Tribuna sobre la Reforma de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, p. 21, citado por: Pilar Teso Gamella en: Los órganos y su competencia en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en la obra colectiva de Pendas García, op cit, p. 138. Es interesante traer a colación una discusión doctrinal sostenida por tan prestigioso autor (García de Enterría) con el Magistrado Alfonso Sabán Godoy y los Catedráticos Leguina Villa, Sánchez Morón y Ortega Álvarez, desde las páginas de la Revista Otrosí. El Dr. Enterría sostenía su oposición a los Juzgados de lo Contencioso –

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Administrativo por el temor de que su carencia de especialización, no garantizaran los valores de objetividad e independencia de la justicia (Sobre la situación de la Justicia Administrativa y sobre su reforma, Otrosí, diciembre de 1995). De forma más concreta sostenía que: “Estos nuevos órganos judiciales, plantean dos problemas sumamente serios: en primer término, la oportunidad de instaurar en esta materia (contra lo que es común en toda Europa, como en toda nuestra historia) órganos unipersonales y no colegiados como hasta ahora se ha creído imprescindible para garantizar mejor en los juicios contra la Administración valores tan esenciales a la justicia como la objetividad y la independencia, segundo y particularmente, ese esfuerzo nuevo carecerá – aunque resulte sorprendente – de cualquier especialización en Derecho Administrativo y Tributario, especialización imprescindible como vio lúcidamente la ley de 1956… Estremece lo que puede ser una justicia administrativa entregada a jueces de entrada sin la menor especialización en Derecho Público y actuando cada cual a su aire…. Como es fácil de apreciar, el sistema parece que no había sido bien meditado” Democracia, jueces y control, op cit, p. 259 – 260. Por su parte, los Catedráticos mencionados, señalaban, respecto a tan respetada opinión que: “Estos temores no deben impedir, crear una instancia imprescindible para remediar el mal mayor que es la actual congestión de los Tribunales. Pero si han sido tenidos en cuenta para definir las competencias de los Juzgados” “Por lo demás, Juzgados hay en otros órdenes que deciden cuestiones de mucha mayor importancia y no es posible escudar la crítica en el prejuicio de la falta de especialización, que haría imposible cualquier reforma. Lo que hay que hacer es, precisamente dotar a los titulares de los Juzgados de la formación necesaria, tarea en la que los profesores de Derecho Administrativo, aparte otras instancias, hemos de asumir también nuestras cuota de responsabilidad” Dichos respetables profesores terminan sus comentarios remitiendo a las palabras del CGPJ (que más adelante reproduzco) a favor de la constitución de los Juzgados vertidas en su Informe al proyecto del 95 y a la aceptación general de todos los grupos parlamentarios en su creación (Otrosí: ¿Parón a la reforma de la justicia administrativa? Marzo – abril de 1996) Por su parte, el Dr. Enterría nos dirá (Otrosí: Sobre la reforma de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (una réplica), junio de 1996) “Los profesores Leguina, Sánchez y Ortega, coautores calificados del proyecto del 95…Conocen como bien exponen el lamentable estado de la justicia administrativa, pero siendo así resulta sorprendente que en el plano orgánico no se les hubiese ocurrido otra solución en el proyecto que la de los Juzgados unipersonales. Es en este plano orgánico donde afirme y sigo creyendo que el sistema no parece que haya sido bien meditado” “El tema de la especialización de los Magistrados es una cuestión central que queda al margen de los juzgados unipersonales como primer grado de la jurisdicción. A muchos nos resulta inadmisible que se crea que lo importante sea dictar muchas sentencias y que la cuestión de sus calidad resulte secundaria” Respecto a la opinión del Magistrado Sabán (Otrosí: La necesaria reforma de la justicia contencioso – administrativa (replica al profesor García de Enterría) enero – febrero, 1996) quien sostenía que el incremento de Magistrados si no se adoptan otras medidas con anterioridad, no hace sino, en muchas ocasiones, perturbar el funcionamiento de las Secciones, hasta en el sentido físico y lo que es peor, de las Secretarías. García de Enterría sostenía: “El Magistrado Sabán estima que hay jueces suficientes en las Salas de lo Contencioso – Administrativo, pero que al parecer, podían trabajar más eficazmente de lo que lo hacen…Pero si así fuese, resultan inexplicables los retrasos crecientes que los procesos padecen (que en los dos grados existentes se aproximan ya a los diez años)… Tiene razón Sabán en que hay muchos procesos idénticos, cuya unificación de tramitación simplificaría notablemente el maremagno en que se ha convertido la justicia administrativa…Interesante también lo que dice sobre los famosos magistrados suplentes, que hoy soportan una parte considerable de peso de la jurisdicción. Ya sospechábamos que con excepciones, su calidad no suele ser una garantía y precisamente en una jurisdicción cuya función es controlar a la Administración, de cuyos rangos procede la gran mayoría de tales suplentes. Quizás convenga pensar en el sistema alemán de Jueces adjuntos (Nebenamt) más calificados y menos objetables” Ver, también, el artículo: Aun sobre la reforma de la Justicia Administrativa y el

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modelo constitucional. Nota última, en el libro: Democracia, jueces y control, op cit, p. 301 – 325. Finalmente, el mismo Dr. Enterría junto al Dr. Fernández sostenían: “En lo que concierne a las reformas orgánicas, la nueva Ley 29 / 1998 es, ciertamente innovadora, la innovación que introduce – los Juzgados unipersonales de lo contencioso – administrativo – aunque carente de tradición y aun de precedente alguno en el Derecho comparado, en el que ha sido visto siempre con notorio recelo (juge unique, juge inique) ha aportado, finalmente, unos no esperados por todos resultados positivos, que ha despejado de asuntos a los Tribunales Superiores y que esta permitiendo una justicia eficaz y rápida en el orden competencial que se les ha asignado” Curso de Derecho, op cit, p. 572. Como vemos dos de los máximos detractores de las innovaciones orgánicas de la LRJCAE del 98, sostuvieron en determinado momento que han producido efectos positivos y que han ayudado a descongestionar a los órganos judiciales, pero eso sí también sostuvieron: “Es prematuro, formular un pronóstico, pero sí puede decirse con seguridad que la nueva LRLCAE está, sin embargo, lejos de poder suponer lo que en su día supuso para la justicia y el Derecho Administrativo la ley del 56. La situación actual de la justicia administrativa es grave y sus agobios han estado aumentando cada año, los recursos pendientes han comenzado, sin embargo a descender, pero probablemente son aun exigibles medidas más enérgicas e imaginativas. Quizá una apuesta política decidida a favor de mecanismos de composición y arreglo de conflictos (ver: Huergo Lora, Alejandro: La resolución extrajudicial de conflictos en el Derecho Administrativo, Bolonia, 2000. Propone la transacción y arbitraje) en vía administrativa, de tribunales de este orden dotados de efectiva imparcialidad e independencia en materias tales como personal, tributarias, justiprecios expropiatorios, sanciones (de tráfico, consumo y otras semejantes) mecanismos que parece postulaba el arto. 88 LPC, podría liberar efectivamente a los Tribunales del cúmulo de asuntos que les impiden – y les seguirán impidiendo – hacer una auténtica justicia, es decir, una justicia en tiempo real y no una justicia meramente histórica, absolutamente inefectiva las más de las veces, en los asuntos que realmente merecen, exigen y justifican la puesta en marcha del aparato procesal. Pero, eso claro, requiere inexcusablemente una forma diferente de administrar, una renuncia decidida al uso instrumental del poder público y a especular con los privilegios exorbitantes que se vinculan a la mera detentación de ese poder, que es, en realidad, lo que alimenta la conflictividad creciente e imparable en la que radica la causa última de todos los problemas” Curso… op cit, p. 572 – 573. Presento ahora opiniones favorables de la doctrina respecto a la creación de estos Juzgados: Don Joaquín Tornos Mas nos presenta una opinión favorable respecto a su creación: “La reacción de los Juzgados unipersonales, puede ser una buena medida al descongestionar la Audiencia Territorial y acercar la justicia al justiciable (Don Martín Retortillo señalaba en RAP núm. 95, mayo – agosto de 1991, p. 38, que se requiere sin duda una mayor cercanía, el no tener que desplazarse a la capital de la región para todo, en suma, el que el Juez o el Tribunal no quede tan lejos para tantos ciudadanos) pero hay que preguntarse cómo van a dotarse estos Juzgados y reconocer los peligros que puede tener una justicia muy vinculada a problemas políticos en manos de un solo Magistrado” La situación…., op cit, p. 109. Otra opinión favorable era la de Francisco Piqueras: “Algunos de los cambios nos parecen positivos, como la entrada en funcionamiento de los Juzgados Provinciales, que supone una comedida apuesta por la descentralización, la agilización de la justicia y su acercamiento a los ciudadanos” en Comentarios (coordinados Sánchez Morón, et al) p. 84. A favor también de su creación: Francisco Ruiz Risueño, El Proceso contencioso – administrativo 2000, p. 155. Pascual Sala Sánchez, Juan Antonio Xiol y Rafael Fernández Montalvo sostienen con mucha rotundidad que: “Cualquier imputación de insuficiencias o peligros, mas que a la estructura organizativa que los permite (se refiere a los Juzgados Contencioso - Administrativos) deberá hacerse a insuficiencias de especialización, de incentivos para asumirla, de organización de la oficina judicial o simplemente a la falta de dotaciones

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necesarias” en, Jurisdicción y competencia en el Proceso Contencioso – Administrativo, p. 733. Luis Vacas García sostenía: “Se han puesto en funcionamiento los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, desde nuestro punto de vista con pleno respaldo por resultar de imperiosa necesidad, pues, su entrada en vigor era inaplazable por tres principales razones: de un lado, por la importancia de los mismos en el contexto general del enjuiciamiento contencioso – administrativo, de otra parte, por la especialidad inherente a este orden jurisdiccional, y, de modo especial, por la singularidad que plantea la fiscalización de la actuación administrativa local, en el que dichos Juzgados, han de tener un papel preponderante, y finalmente, porque pueden contribuir a una agilización del proceso contencioso y a disminuir el elevado volumen de asuntos pendientes de resolución por las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia” en: Guía para los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, 2000, p. 25. Benigno Pendás García nos diría que: “Es significativo observar que, unos meses después de empezar a trabajar, se aprecia en los ambientes prácticos una opinión más bien positiva en torno a dichos Juzgados, incluso entre muchos abogados y profesores que han sido durante años más bien tibios y escépticos, cuando no abiertamente contrarios a los mismos” Pendás García, op cit, p. 4. Vicente Magro Server se preguntaba: “¿Cuáles son los motivos que hacen imprescindible la entrada en funcionamiento de estos juzgados? Y respondía diciendo: Desde mi punto de vista, existen dos circunstancias que avalan esta necesidad: La proximidad que supone para el ciudadano, la presencia de un órgano especializado en la materia contencioso – administrativa al radicar uno al menos en cada capital de provincia, lo que va a suponer un incremento sustancial de la litigiosidad, habida cuenta que si la lejanía de la sala impedía a muchos ciudadanos plantear un contencioso a la Administración por el coste que le suponía y las incomodidades correlativas, la creación y puesta en marcha de estos órganos supondrá que la estadística de este orden jurisdiccional se disparará de inmediato, cosa lógica por la proximidad del órgano jurisdiccional y la claridad establecida en un supuesto listado tasado de competencias El colapso que sufren en la actualidad las Salas de la materia de los Tribunales Superiores de Justicia es preciso afrontarlo con una reforma que pasa por la implantación obligatoria de estos Juzgados a fin de que asuman parte de la competencia ahora atribuida a las Salas mencionadas” Ver el artículo: Los Juzgados Contencioso – Administrativos y su ámbito competencial en la nueva reforma contencioso - administrativa, Diario 4209 de 17 de enero de 1997, La Ley, tomo I, 1 – 2200, p. 1842 – 1848. Es evidente que dicho artículo estaba referido al proyecto del 95, porque como se sabe con el proyecto del 97 y con la LRJCAE del 98, lo que se pretendió es que los Juzgados empezaran a funcionar de cero, es decir sin tener que absorber los asuntos que estancaban a las Salas de la materia de los Tribunales Superiores de Justicia. Son si opiniones y puntos de vista que por su interés traigo a colación. Vemos que la confrontación doctrinal (y entre la doctrina y los funcionarios judiciales también) a favor y en contra de estos Juzgados fue amplia y de gran nivel. Se centro desde mi punto de vista en los siguientes puntos: - La confrontación entre la tradición de constituir la Jurisdicción Contencioso – Administrativo en base a órganos colegiados y no unipersonales. - Los amplios gastos presupuestarios que implicaría su creación. - La posible poca especialización de los jueces que los integrarían. - La desconfianza en dicho jueces en su relación con el poder político, entre otros. Por su parte, la doctrina y las opiniones a favor de su creación se centraron en los siguientes puntos: - Su función de posible descongestión de los órganos superiores al resolver con más rapidez y celeridad que un órgano colegiado. - La necesaria superación de la tradición de la colegialidad, como una innovación del derecho español.

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Como vemos en cada provincia habrá uno o más Juzgados de lo Contencioso – Administrativo416 con sede en su capital (Anexo VIII, LDPJ) si bien podrán crearse (arto. 90 LOPJE): - Uno o más juzgados en las poblaciones que la ley determine. Tomarán la denominación del municipio de su sede y extenderán su jurisdicción al partido correspondiente. - Excepcionalmente, también podrán crearse juzgados que extiendan su jurisdicción a más de una provincia, dentro de la misma Comunidad Autónoma417.

- La puesta en marcha de innovaciones normativas y de los suficientes incentivos para lograr la pronta especialización de los jueces. - La resolución de casos de poca monta, poca cuantía e importancia competencial que no deberían ser resueltos por todo un órgano colegiado. - El acercar la justicia administrativa a todos los administrados. Algunos autores (García de Enterría, Ramón Fernández) contrarios a la idea de creación de los Juzgados han señalado algunos efectos positivos de los mismos. En el mismo sentido, pero desde el punto de vista estadístico también se ha señalado (Martín Rebollo) una cierta mejoría y de disminución en la acumulación de casos en los órganos de la Jurisdicción (que podría en parte deberse a los efectos positivos de los Juzgados) Es muy difícil emitir una opinión respecto a los mismos, saber si fueron adecuados o no, todavía su labor esta desarrollándose (aunque con efectos positivos) Si comparto plenamente la idea que la creación de los mismos no era la única solución a esa acumulación, habría tal vez que implementar otras reformas, por ejemplo, vías de conciliación previa al proceso, el arbitraje administrativo, admitir el carácter potestativo general de la vía administrativa, implementar otros procedimientos abreviados para materias concretas, en fin muchas opciones dignas de estudio e investigación, pero ninguna será posible (incluyendo cualquier tipo de reforma orgánica y humana) mientras no se produzca un cambio en la mentalidad de quien dirige la Administración Pública, en pro de un verdadero control y sometimiento de su actuación a la legalidad, de la no utilización de sus privilegios exorbitantes como un simple instrumento de poder y de sometimiento al ciudadano o de trasgresión de sus derechos e intereses, que origina la conflictividad ciudadano – Administración Pública. En verdad, se trata también de un cambio político, tan difícil como el jurídico y cuidado más. 415 Aplicados a la realidad territorial de Nicaragua es como que si hipotéticamente la Región IV (según el art. 175 de la Constitución Política de Nicaragua, se denomina Región a las de la Costa Atlántica, la Región del Atlántico Norte (RAAN) y la Región del Atlántico Sur (RAAS), pero por efectos del ejemplo seguiré la división política por Regiones) que comprende Granada, Masaya, Rivas y Carazo, formara toda una Comunidad Autónoma denominada por ejemplo Comunidad Sur, en la cual cada una de sus Provincias o Departamentos como en Nicaragua los denominamos tuvieran un Juzgado de lo Contencioso- Administrativo. Si somos más específicos y seguimos las circunscripciones judiciales que establece el art. 38 de la Ley orgánica del Poder Judicial nicaragüense, y convertimos por ejemplo, la circunscripción judicial central de Nicaragua, que comprende los Departamentos de Boaco, Chontales y Río San Juan y la consideramos una Comunidad Autónoma, se tendría que crear un Juzgado de lo Contencioso - Administrativo para cada uno de sus Departamentos. 416 Ver: Díaz Roca, Rafael, Los Juzgados de lo contencioso – administrativo en la nueva

ley reguladora de la jurisdicción, en La Ley, Diario 4588 de 21 de julio de 1998. 417 Según Don Francisco Delgado Piqueras esta posibilidad – que de momento ha sido descartada - cabe pensar que se utilizaría cuando una sola provincia no diera un

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Según García de Enterría418 su implantación se ha realizado con cierta rapidez, según precisaba la disposición final segunda de la LRJCAE de 1998. El Real Decreto 1647 / 1998419, de 24 de julio, que disponía la constitución de Juzgados de lo Contencioso – Administrativo correspondientes a la programación de 1998, estableció la creación de los dos primeros Juzgados Centrales y 63 Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. Por su parte, el Real Decreto 143 / 1999420, de 29 de enero, se dispuso la creación de 5 Juzgados Centrales más y 88 Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. Por medio del Real Decreto 347/2000421, de 10 marzo, se creó el Juzgado Central número ocho y nueve, así como varios Juzgados y Salas en diversos Tribunales Superiores de Justicia. El Real Decreto 814 / 2001422, de 13 de julio, creó el Juzgado Central número 10 y varias plazas de magistrados para las Salas de la materia de los Tribunales Superiores de Justicia, así como nuevas Salas. El Real Decreto 1161 / 2002423, de 8 de noviembre creo nuevos Juzgados y Salas de la materia en diversos Tribunales Superiores de Justicia. Luego el Real Decreto 1230/2003424, de 26 septiembre, estableció la creación de nuevos Juzgados Contencioso – Administrativos para el año 2003 y así sucesivamente. Por su parte, la STS de 30 de septiembre de 1991 estableció el régimen competencial de carácter transitorio y la STSJ de Andalucía de 13 de octubre de 1999 analizó la competencia de los Juzgados y su deslinde en relación con la competencia de los Juzgados de menores.

número suficiente de pleitos como para hacer rentable el mantenimiento del Juzgado. op cit, p. 88.

418 Curso de Derecho, op cit, p. 573. Dicha disposición en sus partes conducentes decía: “Se autoriza al Gobierno a dictar cuantas disposiciones de aplicación y desarrollo de la presente Ley sean necesarias. En concreto, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, a propuesta del CGPJ, regulará la organización y régimen de acceso al Registro previsto en la disposición adicional tercera. Al mismo tiempo, el Gobierno elaborará los programas necesarios para la instauración de los órganos unipersonales de lo contencioso - administrativo en el período comprendido entre 1998 y 2000, correspondiendo al CGPJ y al Ministerio de Justicia o, en su caso, al órgano competente de la Comunidad Autónoma el desarrollo y ejecución, dentro del ámbito de sus respectivas competencias”

419 Publicado en el BOE núm. 177, de 25 de julio de 1998. Ver: Antonio Martí del Moral, Planta. op cit, p. 49. Además por Orden de 27 de julio de 1998 del Ministerio de Justicia se dispuso la entrada en funcionamiento de estos órganos el 15 de diciembre de 1998. Pilar Teso, op cit, p. 138. 420 Publicado en BOE núm. 26 de 30 de enero de 1999 (RCL 1999 / 271) 421 BOE núm. 61 de 11 marzo 2000 (RCL 2000 / 680) 422 BOE núm. 168 de 14 de julio del 2001 (RCL 2001 / 1740) 423 BOE núm. 269 de 9 de noviembre del 2002 (RCL 2002 / 2610) 424 BOE núm. 232 de 27 de septiembre del 2003 (RCL 2003 / 2319)

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Respecto a la selección, formación y preparación de los titulares de estos órganos, Doña Pilar Teso Gamella425 comentaba que: “El Consejo General del Poder Judicial Español426 por Acuerdo de 11 de agosto de 1998 (BOE de 4 de septiembre de 1998), dispuso unos requisitos de formación para cubrir las vacantes de estos juzgados y de los centrales, en cuya virtud si la plaza se cubría por un Magistrado no especialista, debe seguir un curso de formación antes de incorporarse a dichos órganos. Esta previsión del Consejo intentaba adaptar a este orden jurisdiccional a los jueces que provengan de otras jurisdicciones, pues no parece que el criterio de preferencia que establece el arto. 329. 2 de la LOPJE a favor de los Magistrados especialistas, o de los que hayan prestado tres años de servicio dentro de los cinco últimos, vaya a tener muchos peticionarios, aunque si puede haber más demanda respecto de los jueces a que alude la disposición transitoria única de la Ley Orgánica 6 / 1998, esto es, haber desempeñado cambios de servicio en órganos de lo contencioso – administrativo o asistido a cursos de especialización homologados por el CGPJ”.

425 Los órganos, op cit, p. 139. 426 El CGPJ estimaba en su Informe al proyecto de ley de lo contencioso – administrativo de 1997, que los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo pueden asumir aproximadamente un 75% de los asuntos hasta ahora resueltos por las correspondientes Salas, en segundo término que sería razonable que conocieran de un volumen de asuntos cercanos a los 600 anuales, y que podría haber sido acertado que la planilla de los mismos fuera de 2 oficiales, 4 auxiliares y 2 agentes judiciales. Ver: Luis Vacas…op cit, p. 29. Dicho Consejo en su informe al proyecto del 95 sostenía que: “En el campo contencioso – administrativo, los sucesivos y a veces inexplicables aplazamientos en la creación de estos Juzgados pueden encontrar una explicación, que no una justificación en la crítica, en muchos aspectos, fundada, con que la doctrina ha abordado la previsión de su creación. Básicamente se pone de relieve su carácter unipersonal, ajeno a la tradición contenciosa – administrativa española y en el contexto europeo y las dificultades que puede comportar cubrir con jueces debidamente formados unos órganos que sin una adecuada especialización de sus titulares, están ciertamente llamados al fracaso. Sin embargo, estas críticas, aún teniendo una sólida base, no deben ser malentendidas, ni conducir a resultados nefastos como los que a veces parecen perfilarse en el horizonte de esta jurisdicción. En efecto el carácter unipersonal de estos órganos puede aconsejar, sin duda alguna, dosificar de modo adecuado la competencia que se les atribuya, para evitar que la falta de colegiación pueda ofrecer un flanco de riesgo a la arbitrariedad, el error o la falta de firmeza frente a la Administración. Por otra parte, la necesidad de una verdadera especialización obliga a este Consejo a extremar su cuidado en los procesos de selección y de formación correspondientes. Pero estos riesgos hipotéticos, ciertamente no confirmados por la general actividad de los órganos unipersonales en otros ordenes jurisdiccionales, no pueden hacer olvidar que la existencia de un nuevo grado jurisdiccional constituye una exigencia que se desprende casi literalmente de la Constitución Española y de los Estatutos de Autonomía, que parten de la existencia de más de un grado jurisdiccional en el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma. La doble instancia en el seno de la Comunidad, junto con el recurso de casación ante el Tribunal Supremo, aparecen así como los rasgos definidores de la estructura de la jurisdicción contencioso – administrativa en el Estado Autonómico. Esta estructura sólo es posible con la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo (o de otros órganos que desempeñen un papel similar, que nada impediría que en una futura e hipotética reforma orgánica fueran colegiados)” Ver: Luis Vacas, op cit, p. 26.

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- JUZGADOS CENTRALES DE LO CONTENCIOSO -

ADMINISTRATIVO Los segundos son los denominados Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo427 que según Irurzun Montoro428, es un órgano jerárquicamente subordinado a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con una competencia dirigida hacía todo el territorio nacional, cuya única justificación funcional era la necesidad de descargar de trabajo y casos a la Sala que le es jerárquicamente de la Audiencia Nacional. Vieron la luz en parte gracias a la reforma del arto. 90, de la LOPJE hecha por la Ley Orgánica 6 / 1998, de 13 de julio, al añadirle un apartado 4 que decía: << en la Villa de Madrid, con jurisdicción en toda España, habrá Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo que conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso – administrativos contra disposiciones y actos emanados de autoridades, organismos, órganos y entidades públicas con competencia en todo el territorio nacional, en los términos en que la ley establezca>>

427 La exposición de motivos de la Ley 29 / 1998 sostiene: “No termina aquí la reforma en cuanto a órganos unipersonales. Se regulan también las competencias de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, con jurisdicción en toda España, para contribuir a paliar la sobrecarga de trabajo de órganos jurisdiccionales actualmente muy saturados” El Auto del Tribunal Supremo (ATS) de 19 de octubre de 2000 declaraba la competencia de estos Juzgados en el enjuiciamiento del Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas. Por su parte, el ATS de 28 de febrero de 2000 declaraba la competencia de los mismos en las cuestione de personal cuando no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. La STS de 3 de octubre de 2000 declaraba la competencia de estos Juzgados en el enjuiciamiento de la AEAT.

428 Irurzu Montoro, Fernando: Principales innovaciones en materia de órganos, competencia y procedimiento, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid No. 2, Febrero/ Abril de 1999.

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Este órgano unipersonal fue muy criticado por varios sectores429 ya que se consideraba que se le estaba dando demasiado protagonismo a un órgano unipersonal, al dotarlo de una competencia o extensión territorial nacional. Además de que se le había establecido una nueva carga al justiciable o al recurrente, ya que se les obligaba a personarse en la capital y no en sus provincias cuando los casos fuesen propios del conocimiento de estos Juzgados Centrales430, por medio de un

429 Basta con recordar la oposición del grupo parlamentario socialista (ver las enmiendas núm. 277 en el Congreso, reiterada por la núm. 20 en el Senado) a su creación ya comentada, pero además las críticas como era lógico esperar no se hicieron esperar en la doctrina, así Delgado Piqueras nos decía que su creación ha sido fuertemente cuestionada incluso el Dictamen del Consejo de Estado advirtió sobre el riesgo inherente a la concentración de asuntos en órganos unipersonales de un único órgano central con jurisdicción en todo el Estado, al conllevar un exceso de responsabilidad y de poder en jueces concretos. Dicho autor sostenía que compartiendo las críticas que se han hecho, estimo que la Audiencia Nacional y los Juzgados Centrales concentran una competencia material tan excesiva como innecesaria y en demasiados casos, incontrolable. Especialmente llamativo resulta que les asignen en bloque todos los procesos contra las llamadas Administraciones independientes y del sector público estatal…. Comentarios a la LRJCAE, (dirección: Leguina Villa y Sánchez Morón), p. 85 y 92. Garrido Falla sostenía: “Su creación, es sin duda, fruto de la indefinición real del ámbito competencial que late para los órganos unipersonales en el ámbito de la LRJCAE” Tratado….op cit, p. 140. Aunque, también, han tenido opiniones favorables como la de Don José Manuel Bandrés quien sostenía que: “Transcurrido cerca de un año y medio de la entrada en vigor de la Ley 29 / 1998, la decisión de instaurar los Juzgados provinciales y centrales de lo contencioso – administrativo se ha de considerar validada por la actuación profesional de los jueces que han ejercido responsablemente la potestad jurisdiccional de enjuiciar la actuación de las Administraciones Públicas, además de por haber constituido el resorte para permitir superar las deficiencias estructurales que padece esta jurisdicción”, en el artículo: La revisión del Derecho Autonómico y local por las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los TSJ, en Cuadernos de Derecho Judicial titulado: Cuestiones sobre la competencia surgidas con la LRJCAE 2000, p. 365. Mariano Baena del Alcázar (LRJCAE, Doctrina y Jurisprudencia, op cit, p. 148) también considero en su momento que la creación de estos Juzgados estaba justificada a la vista de las competencias que se le asignaban para descargar de trabajo a la Audiencia Nacional. 430 Aplicados a la realidad nicaragüense significaría que en Managua (capital de Nicaragua) se tendría que crear un (o varios) Juzgado (s) Central (es) de lo Contencioso- Administrativo, con una extensión y competencia territorial para toda la nación, pero cuyo funcionamiento estaría dirigido para la solución de determinados casos muy peculiares y expresos que la misma ley de la materia tendría que determinar, lo que significaría que para esos determinados casos un ciudadano de León (Departamento del Occidente del país) por ejemplo, tendría que venir a Managua a personarse ante el Juzgado Central pero, lo tendría que hacer a través de un procurador o abogado que tramitaría su caso, y tendría que fijar como domicilio para oír notificaciones no el supuesto domicilio del ciudadano en León sino la oficina o el despacho de dicho abogado o de un familiar en la capital. El problema sería desde luego el sistema de notificaciones nicaragüense (que no cuenta con los medios materiales, económicos y humanos para ser lo suficientemente eficiente), así como la lejanía del ciudadano para asistir por ejemplo a la vista oral, y los costos económicos que implicaría el pago de una buena defensa, aún con beneficio de pobreza o defensores de oficio (en Nicaragua estas figuras tienen demasiados problemas, hay muy pocos defensores, para tantos casos, no hay medios económicos para cumplir su

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procurador o abogado, y a fijar un domicilio en el mismo Madrid para efecto de notificaciones.

- SALAS DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA

El tercer órgano que nos presenta la nueva LRJCA, son las Salas de lo Contencioso - Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ)431, los cuales según Garberí Llobregat432, fueron creados en virtud de los artículos 152433 de la Constitución Española, el 74434 de la

trabajo y suplir el beneficio de pobreza. En el apartado dedicado a la situación del Poder Judicial de Nicaragua, del siguiente capítulo expondré este punto) 431 El Auto del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2000 declaraba la competencia del TSJ en las resoluciones de denegación de visado y salida del territorio nacional. La STS de 6 de octubre de 2000 declaraba la competencia para conocer de las cuestiones de personal que no se refiriesen al nacimiento o extinción de la relación funcional. La STS de 13 de junio de 2000 declaraba la competencia para conocer de los actos de la Oficina Española de patentes y marcas (en el mismo sentido la STS de 1 de julio de 2000) Ver: Garrido Falla, op cit, p. 141. 432 Garberí Llobregat, et al: Derecho Procesal Administrativo, 1991, p. 117- 118. Respeto a estos Tribunales en el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley 29 / 1998, el Sr. Rodríguez Sánchez, expuso un dato que exponía muy bien la situación de congestionamiento de los mismos: en Galicia entraban por año 15, 000 procesos en las Salas de lo Contencioso – Administrativo del TSJ, solamente se resolvían entre 6000 y 7000, y el término medio que tardaban en resolverse era de dos años y medio. Sesión plenaria núm. 140, celebrada el 26 de marzo de 1998, BOCG, núm. 145, p. 7660.

433 Dice que: Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la LOPJE y dentro de la unidad e independencia de éste. Respecto al artículo 152.1 CE y el 74.1 a, LOPJE, se emitió la STC 114, del 14 de abril de 1994, que estipulaba que dicho artículo delimitaba, sin duda, la demarcación judicial correspondiente a cada uno de los TSJ (STC 56 / 1990, FJ 16 y 62/ 1990 FJ 8) pero esa delimitación territorial no entrañaba en modo alguno una correlativa restricción territorial mal se compadecería con la obligación general que el arto. 118 CE establece. De otro lado, sería inconciliable con la misma unidad del Poder Judicial, que se afirma, precisamente en el propio arto. 152.1, párrafo 2do, in fine de la norma fundamental, pues los TSJ no son claro está, órganos de la respectiva Comunidad Autónoma, (STC 38 / 1992 FJ 4) sino de ese Poder Judicial único que configura la CE (STC 56 / 1990 y 62 / 1990, FJ 6 y 4 respectivamente) al que se atribuye el ejercicio de la jurisdicción por los Juzgados y Tribunales que lo integran en todo el territorio español (arto. 4 LOPJ) De manera que los pronunciamientos de los TSJ no sólo recaen aplicando el ordenamiento en su conjunto, sino que poseen eficacia en todo el territorio español. Ver: Antonio Agúndez, op cit, p. 130 y Gimeno Sendra, et al, LJCA, op cit, p. 137 – 139.

434El mismo establece las competencias generales de los Tribunales Superiores de Justicia y surge producto de los efectos del arto. 5 de la Ley 6 / 1998, de 13 de julio, que modifica a la LOPJE.

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LOPJE de 1985 y el arto. 32435 de la LDPJ de 1988, los cuales suprimieron las Audiencias Territoriales de la LJCAE del 56, que eran órganos de competencia pluriprovincial en materia civil, penal y Contencioso - Administrativa, que fueron sustituidos por dicho TSJ exactamente el día 23 de mayo de 1989, los cuales fueron situados al frente de cada una de las Comunidades Autónomas436 que conforman España atribuyéndoseles competencia para el territorio de cada una de sus Comunidades, pudiendo existir más de una Sala de lo contencioso – administrativo en ellos. El arto. 78 LOPJE permite también crear Salas con competencias reducidas a una o varias provincias de la Comunidad Autónoma437. En cuanto a su composición el arto. 16, inc. 2 de la LRJCAE, establece que cuando el número de sus miembros exceda de cinco, actuarán divididas en Secciones, cuyo Presidente será el que lo fuere de la Sala o el Magistrado más antiguo de los que integren las Sección. Para el despacho ordinario, la vista, la deliberación o fallo de los recursos deben estar constituidas al menos por tres Magistrados, es decir, el que presida y dos magistrados438 (aunque la disposición transitoria única de la Ley 6 / 1998, de 13 de julio, Orgánica de modificación de la LOPJE, permitía, no obstante, que se constituyesen con un solo Magistrado para conocer de los recursos en trámite que según la LRJCAE pasaban a ser de la competencia de los Juzgados hasta que se completara en su totalidad la planta de éstos) Se encomienda la resolución de los recursos de casación en interés de la ley, de casación para unificación de doctrina y de revisión a una Sección de la Sala de lo Contencioso – Administrativo que tuviese su sede en el Tribunal Superior de Justicia, compuesta por el presidente de dicha Sala que la presidirá, por el presidente o presidentes de las

435 También por los efectos de los artículos: 33 al 37 de dicha ley. 436 Según Fernando Ledesma, por medio de la STS de 26 de septiembre de 2000, se ha sostenido que los Tribunales Superiores de Justicia son los supremos Tribunales del Derecho Autonómico. Ver: Tribunal Supremo y Jurisdicción Contencioso – Administrativa, en Diagnosis de la jurisdicción Contencioso – Administrativa. Perspectivas de futuro. Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 24. 437 Ver: Parada Vázquez, Derecho Administrativo, parte general, tomo I, 2002, p. 701. También: Ramón Martín Mateo, Manual de Derecho Administrativo, 2002, p. 430. 438 La regla general sobre composición de las Salas correlativa a la prevista para el Tribunal Supremo en el art. 15.2, b, se contiene en el apartado 3 del art. 16, que prevé un número inferior al impuesto para el Tribunal Supremo, tres miembros (dos Magistrados, más el que ostente la presidencia de la Sección o Sala) en lugar de cinco lo cual es coherente con el menor número de Magistrados con plaza en estos órganos judiciales. Esta composición de las Salas es aplicable tanto para dictar sentencias como para el despacho ordinario (sobre le cual, no obstante, téngase en cuenta la traslación de competencias sobre el mismo que ha operado la Ley 13 / 2009) Ver: Santamaría Pastor, Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Comentarios, 2010, p. 206.

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demás Salas de lo Contencioso – Administrativo y en su caso, de las Secciones de las mismas, en número no superior a dos, y por los Magistrados de las referida Sala o Salas que fueran necesarios para completar un total de cinco miembros. Si la Sala o Salas de lo Contencioso – Administrativo tuviesen más de una Sección, la Sala de Gobierno del TSJ establecería para cada año judicial el turno con arreglo al cual los presidentes de sección ocuparían los puestos regulados. También, lo establecería entre todos los Magistrados que prestasen servicio en la Sala o Salas (arto 16. 4 LRJCAE)

- SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DE LA AUDIENCIA NACIONAL

El cuarto órgano que conforma la nueva estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa es la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional439, que es según Garberí Llobregat440, el órgano sustituto de los Tribunales de orden público constituido en el Franquismo para el uso y abuso de quienes estaban al frente de la Dictadura, los cuales tenían exclusivas competencias penales. Durante el período de transición a la Democracia se promulgaron sucesivos Decretos - Leyes que extinguieron el referido Tribunal y crearon la Audiencia Nacional, entre los que sobresalieron el

439 Don Martín Rebollo se mostraba partidario de su supresión (con igual criterio Bocanegra Sierra, comentarios al arto. 8 de la LRJCAE, REDA núm. 100, p. 149), por el contrario Tomás Ramón Fernández no estaba de acuerdo con esa postura, en cuanto que la labor que realiza – juzgar a los órganos centrales de la Administración del Estado – no puede llevarse a cabo por un Tribunal Superior de Justicia. Por su parte, García de Enterría se mostraba partidario de su conservación (al igual que Luis Cosculluela Montaner en REDA núm. 100, Comentarios al arto. 11 de la LRJCAE, p. 167) pero dejando su competencia sólo para enjuiciar la actividad de los Ministros. Ver: La reforma de la Jurisdicción, RAP núm. 141… p. 295. Respecto a su posible supresión la idea no sólo se reflejó en la doctrina sino también en la discusión parlamentaria de la LRJCAE. Así la enmienda 319 del grupo de Coalición Canaria sostenía que “por considerar innecesaria e improcedente la creación de una Sala de lo contencioso – administrativo de la Audiencia Nacional, lo cual implica la extensión o ampliación de las competencias actuales de dicha Audiencia, presumimos igualmente los conflictos que pudieran plantearse entre una Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional y las competentes de los Juzgados Centrales. Creemos que es suficiente la actuación de las Salas de la materia de los TSJ de las C. A y la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo para atender todos los supuestos competenciales de estas jurisdicción” En definitiva parece que se trasladaban los recelos que ciertos sectores jurídicos y políticos sienten o sentían hacía la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional al orden jurisdiccional contencioso – administrativo. Ver: Jurisdicción Contencioso – Administrativa, coordinado por José Luis de la Torre Nieto, p. 68. La STS de 5 de marzo de 1998 analizaba las competencias de este órgano jurisdiccional. La STS de 11 de julio de 1997 establecía la competencia de este órgano para conocer los actos administrativos de ascensos en la carrera militar. En el mismo sentido la STS de 18 de abril de 1996. Garrido Falla, op cit, p. 143. Ver con carácter general Cosculluela Montaner, L: Comentario al artículo 11 de la LRJCA, en REDA núm. 100, octubre – diciembre de 1998, p. 166. 440 Garberí, op cit, p. 116- 117.

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Decreto Ley 1/ 1977441 del 4 de enero que en su arto. 6, fijó las competencias contencioso - administrativas a estos órganos, lo que luego fue reafirmado por el arto. 66 de la LOPJE, mientras que el arto. 63 de dicha ley establecía sus Secciones. Según el mismo autor lo cuestionable de la Audiencia Nacional (se cuestionó también su constitucionalidad)442, no era que asumiese

441 Debidamente comentado por mi, al final del apartado (A) dedicado a la Ley del 56 en este mismo capítulo I de esta tesis doctoral. La Audiencia Nacional se creo según nos comentaba Don José Gabaldon López, con dos Salas de lo Contencioso – Administrativo que podrían dividirse en Secciones, en su diseño original dicha Sala estaba formada por cuatro secciones. El RD 2382 / 1982, de 30 de julio, creó la Sección quinta de la Sala para iniciar sus funciones el día 1 de octubre de 1982. En 1991 (RD 653 / 1991, de 22 de abril) se dotaron tres plazas de Magistrado para constituir una Sección más (la 6ta). En 1993 (RD 763 / 193, de 21 de mayo) se creo la Sección séptima con tres Magistrados más y en 1994 (RD 2037 / 1994, de 14 de octubre) se constituyo la Sección octava, con tres Magistrados más. Ver su artículo: La Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional. Sus competencias. En Actualidad Administrativa núm. 48, del 23 al 29 de diciembre de 1996. La Ley, tomo 3, p. 1035 y ss. 442 En la opinión de Gimeno Sendra su mantenimiento parecía vulnerar el arto. 152 de la Constitución Española al derogarse tácitamente la cláusula que afirmaba que los TSJ culminarán la organización judicial en el ámbito de la Comunidad Autónoma y ante ellos se agotarían las sucesivas instancias procesales (vid. En este sentido el voto particular del Magistrado Sendra a la sentencia del pleno del TC 56 / 1990 de 29 de marzo, sobre constitucionalidad de determinados preceptos de la LOPJE) Derecho Procesal…, 1991, p. 117. Gabaldon López también sostenía que “se ha polemizado mucho alrededor de la constitucionalidad de la Audiencia Nacional alegándose el rango de la norma de creación (Decreto – Ley) desde el punto de vista del arto. 24, 2 de la CE, es decir, el de si cumple o no con la exigencia constitucional de tratarse del juez ordinario predeterminado por la ley, o según el argumento utilizado, del juez natural”. La sentencia del TC 199 / 1987, de 16 de diciembre (ver también la STC 153 / 1988, de 20 de julio), e incluso la referencia de la misma a un Informe de la Comisión Europea de Derechos Humanos (de 16 de octubre de 1986) al parecer desvanecieron estos argumentos al reconocer a los jueces centrales de instrucción y a la propia Audiencia Nacional su carácter de órganos judiciales ordinarios, al afirmar que la CE prohíbe Jueces excepcionales o no ordinarios. Pero permite al legislador una determinación de las competencias de acuerdo a los intereses de la justicia y teniendo en cuenta experiencias propias y ajenas. Resultaba evidente que legislador estatal al establecer la planta orgánica de los Tribunales ha de tener en cuenta y respetar la estructura autonómica del Estado y el reconocimiento constitucional de la existencia de los Tribunales Superiores de Justicia, pero la actuación de éstos presupone la radicación en el territorio de la Comunidad del órgano competente en primera instancia. Existen supuestos, que en relación con su naturaleza, con la materia sobre la que versan, por la amplitud del ámbito territorial en que se producen y por su trascendencia para el conjunto de la sociedad, pueden hacer llevar razonablemente al legislador a que la instrucción y el enjuiciamiento de los mismos pueda llevarse a cabo por un órgano judicial centralizado, sin que con ello se contradiga el arto. 152. 1 CE ni los preceptos estatutarios que aquí se alegan, ni tampoco el arto. 24. 2 de la CE. En efecto, tanto los Juzgados Centrales como la Audiencia Nacional son orgánica y funcionalmente, por su composición y modo de designación, órganos judiciales ordinarios y así ha sido reconocido por la Comisión Europea de Derechos Humanos en su Informe de 16 de octubre de 1986, sobre el caso Barberá y otros, en el que se afirma: la Comisión comprueba que la Audiencia Nacional es un Tribunal ordinario instituido por el Real Decreto – Ley y compuesto de Magistrados nombrado por el

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competencias contencioso - administrativas, sino que se situase, al igual que el Tribunal Supremo, como un órgano con competencia sobre todo el territorio nacional. En cuanto a su composición el arto. 16. 1 de LRJCAE, estableció que se organizaría en Secciones que aconsejase el número de asuntos443, cuyo Presidente será el que lo fuere de la Sala o el Magistrado más antiguo de los que integrasen la Sección.

- SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO

El quinto y último órgano de la nueva estructura orgánica que nos presenta la LRJCAE, es la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo (TS)444. Según Garberí Llobregat445, con anterioridad a la promulgación de la nueva LRJCAE de 1998, existían en el TS, tres Salas de lo Contencioso- Administrativo, la 3ra, la 4ta y la 5ta, y una más especial que era la Sala de Revisión de las Sentencias dictadas por esas tres Salas. En la actualidad sólo existe una única Sala de lo Contencioso- Administrativo

CGPJ. Doctrina ratificada por la sentencia de dicho Tribunal de 6 de diciembre de 1988, op cit, p. 1036 – 1037. También hace referencia a la discusión sobre la constitucionalidad de la Audiencia Nacional, Pascual Sala Sánchez, et al, op cit, p. 741. 443 Véase, por ejemplo, el Acuerdo de la Sala de Gobierno de la Audiencia Nacional de 17 de noviembre de 1997, publicado mediante Acuerdo de la Comisión permanente del CGPJ de 16 de diciembre de 1997 (BOE núm. 7 de 8 de enero de 1998), la Sala de la Audiencia Nacional actúa dividida en ocho secciones conforme a las normas de reparto allí establecidas. Ver: Antonio Martí del Moral, op cit, p. 79 y Gimeno Sendra, et al, LJCA y Legislación complementaria, op cit, p. 139 – 141. Nos dice Luis Martín Rebollo que las últimas normas de reparto y distribución de asuntos se aprobaron por medio de Acuerdo de la Sala de Gobierno de la Audiencia Nacional de 20 de julio de 2009, hecho público por medio del Acuerdo del CGJPE de 3 de septiembre del 2009. Siempre consta de 8 Secciones, y los criterios de reparto entre ellas se hace tomando como referencia el Departamento ministerial o entidad pública en que se origina el acto recurrido y complementariamente la materia sobre la que verse el recurso. La Sala de Gobierno de la Audiencia Nacional es la que aprueba las normas de reparto de asuntos entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo (Ver: Leyes administrativas, 16va edición, 2010, p. 1283) 444 Con carácter general ver: Rivero Ysern: Comentario al artículo 12 de la LRJCAE, REDA núm. 100, octubre – diciembre, 1998, p. 171. También Agúndez Fernández, op cit, p. 158 – 163. El ATS de 6 de octubre de 2000 reclamaba la competencia del TS para conocer de los asuntos de personal del Consejo de Estado (en el mismo sentido, el ATS de 13 de octubre de 2000) Garrido Falla, op cit, p. 145. 445 Ibídem, p. 116.

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en este supremo órgano, que es la 3ra. (arto. 55446 LOPJE) la cual fue constituida el día 22 de febrero de 1989, por orden del arto. 28. 1 de la Ley 38/ 1988, del 28 de Diciembre, LDPJ, manteniéndose en ella todos los Magistrados de la Salas extinguidas. Las Secciones de la Sala 3ra, del alto Tribunal se distribuyen los asuntos por materias o Ministerios u órganos de procedencia, según acuerdos anuales de la Sala de Gobierno del mismo Tribunal447. El arto. 15 de la LRJCAE establecía la composición de la Sala 3ra, del Tribunal Supremo al dividirla en secciones, cuyo presidente será el de la Sala o el Magistrado más antiguo de los que integrasen la Sección, salvo en el supuesto previsto en el art. 96. 6 en el que la Sección a que se refiere será presidida por el Presidente del Tribunal Supremo. Para los aspectos referentes al procedimiento de la Sala específicamente habría que ver el mismo arto. 15, inc. 1, 2 y 3. Para la vista o deliberación y fallo sería necesaria la concurrencia de los siguientes Magistrados: el que presida y todos lo que componen la sección, cuando se trate de recursos de casación y revisión, el que presida y cuatro Magistrados, en los demás asuntos448, y el que presida y dos más, para el despacho ordinario449.

446 Sostenía que: El Tribunal Supremo estará integrado por las siguientes Salas: Tercera: De lo Contencioso-Administrativo. Ver también su disposición transitoria primera y el arto. 28 de LDPJ.

447 Por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 11 de enero del 2010, hecho público por medio del Acuerdo de la Comisión Permanente del CGPJE de 16 de febrero del 2010, se estableció la composición y funcionamiento de las Salas y Secciones del Tribunal Supremo. Ver: Luis Martín Rebollo: Leyes administrativas, 16 va edición, 2010, p. 1281) 448 Esta es la regla general, el órgano sentenciador debe componerse necesariamente de cinco Magistrados, el que preside y cuatro más. Pero esta sucinta fórmula deja indeterminadas cuestiones como: 1) si cuando presida el Presidente de la Sala también deberá formar parte del órgano el Magistrado que preside normalmente la Sección (además de otros tres Magistrados de la misma); 2) si pueden formar Sala a estos efectos los Magistrados eméritos, habiendo en la Sección Magistrados que no lo sean; 3) como debe completarse el número de miembros de una Sección cuando ésta tenga asignados menos de cinco Magistrados (si cabe llamar a un Magistrado de otra Sección y en caso positivo, a cuál y cómo) Por excepción, para resolver los recursos de casación y revisión deben formar parte del órgano sentenciador todos los miembros de la Sección. Dejando a un lado el que no se advierta razón alguna para esta excepción ¿Por qué no son suficientes cinco Magistrados? Se suscita el problema de que varias Secciones tienen asignado un número par de Magistrados. Y si se tiene en cuenta que ni la LJCA ni la LEC ni la LOPJE, atribuyen voto de calidad al Magistrado que presida (privilegio que no pueda presumirse, y que quizá debería establecerse pero que hoy por hoy no existe) los órganos así constituidos podrían llegar a alcanzar situaciones de bloqueo irresoluble por empate, siendo así que la sentencia ha de dictarse en todo caso. Ninguna de estas dificultades tiene hoy solución en el derecho positivo, y teniendo en cuenta que afectan a un principio constitucional básico como es el derecho al juez predeterminado por la ley, nos parece evidente que su resolución no puede dejarse a

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La Sala Tercera del Tribunal Supremo como la de los restantes órganos colegiados de la Jurisdicción puede actuar en pleno, esto es constituirse en órgano judicial con la presencia de todos los miembros integrantes de todas sus Secciones, así lo autoriza el art. 197 de la LOPJE, según el cual podrán ser llamados para formar Sala, todos los Magistrados que la componen aunque la ley no lo exija cuando el Presidente o la mayoría de aquéllos lo estime necesario para la administración de justicia450. Por su parte, la antigua Sala de Revisión paso a ser la Sala Especial de Revisión, prevista en el arto. 61 de la LOPJE, la cual no conoce únicamente de la materia de revisión de sentencias firmes de la Sala 3ra del TS (que es la contencioso – administrativa) sino también de otras diferentes materias (civil, penal, social), lo que ha podido originar un serio problema que va en contra del principio de especialización de

decisiones coyunturales adoptadas en el seno de la Sala, decisiones que pueden ser adoptadas con el mejor criterio de eficacia, sin duda, y que pueden ser incluso acertadas, pero que debieran hallarse rigurosa y puntualmente reguladas en normas con rango de ley. Las partes tienen perfecto derecho a conocer de antemano qué Magistrados van a fallar el asunto que les afecta. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 203 - 204. 449 La expresión “para el despacho ordinario” es bastante poco rigurosa, se refiere con toda probabilidad a la adopción de las decisiones de impulso procesal o providencias, y si esto es así, habría que plantearse la necesidad de este precepto puesto que a partir de la Ley 13 / 2009, la práctica totalidad de las medidas de impulso procesal han sido encomendadas a los Secretarios de Sala. Para el caso, no obstante, de que este órgano continúe siendo necesario, hubiera sido oportuno que la ley aclarase si esta composición reducida de la Sala es también aplicable para la adopción de las decisiones de mayor trascendencia distintas de la sentencia (como por ejemplo, las de resolución del incidente de medidas cautelares, o del de alegaciones previas) lo que a nuestro juicio debe merecer una respuesta negativa. Pero si esto es así, como parece lógico, la necesaria concurrencia de tres Magistrados para la adopción de decisiones de puro trámite procesal parece desproporcionada. Sería más lógico que la ley habilitara para ello al Magistrado ponente (o al Presidente) como se hace en otros ordenamientos próximos al nuestro, sin perjuicio de que la eventual revisión de las providencias pudiera hacerse de modo colegiado. Es sorprendente el desaliño con que la ley trata todas estas cuestiones quizá bajo la suposición de considerarlas como asuntos puramente domésticos e irrelevantes, cuando ya hace tiempo que dejaron de ser una cosa y otra. Ver: Santamaría pastor, op cit, p. 204. 450 Nos dice Santamaría Pastor que resulta un tanto sorprendente que la presente ley no haga alusión alguna a esta composición singular del órgano jurisdiccional que sin embargo, ha sido recogida por el Acuerdo del 3 de noviembre de 2008, según el mismo el pleno de la Sala puede avocar para sí la resolución de cualesquiera procesos, cualquiera que sea la fase en que se encuentre su tramitación. Por lo demás ni el acuerdo señalado ni la LOPJE dicen en qué supuestos puede llevarse a cabo la avocación de los asuntos al plano y quién la decide, lo cual debiera hacerse por cuanto supone el desplazamiento de la competencia para resolver del órgano judicial predeterminado. En su defecto la jurisprudencia ha advertido de la necesidad de motivar suficientemente cada supuesto de convocatoria (STS de 8 de abril del 2009 que cita como antecedente al ATS de 26 de febrero del 2008. Ver: Santamaría Pastor, La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Comentario, 2010, p. 201.

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la Jurisdicción Contencioso - Administrativa451, ya que dicha Sala esta integrada por un Presidente y quince Magistrados de los cuales sólo tres serían de la Sala 3ra, el resto de la Sala Civil, Penal, Social y hasta Militar. Específicamente, dicha Sala según García de Enterría452 esta formada por (composición extraña y poco meditada) el Presidente del Tribunal Supremo, todos los presidentes de la Sala de éste y los Magistrados más antiguos y más modernos de cada Sala a la que se ha encomendado, en materia contencioso – administrativa, las siguientes competencias: - Recursos de revisión contra las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso – Administrativo del TS. - Incidentes de recusación del Presidente de la Sala o de más de dos Magistrados de la misma, y - Pretensiones de declaración de error judicial (a efectos de la responsabilidad civil del Estado del arto. 121 de la Constitución Española) cuando el mismo se impute a una Sala del Tribunal Supremo. En opinión, de Garberí Llobregat, lo que se debió de haber hecho era encomendar los recursos de revisión de la materia Contenciosa - Administrativa a la Sala 3ra en pleno, o mejor aún constituir una nueva Sala integrada por el Presidente del Tribunal Supremo, junto con el Presidente de la Sala 3ra, y los dos Magistrados más antiguos y más modernos de la misma453. 6. COMPETENCIA454 DE LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA SEGÚN LA LEY 29 / 1998 Y SUS REFORMAS

451 Así se expresa Carlos Lesmes Serrano, Derecho orgánico judicial contencioso – administrativo, en Diagnosis de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Perspectivas de futuro. Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 39. 452 Curso de Derecho…op cit, p. 580. Las críticas a esta Sala por atentar con su composición contra la especialización del contencioso – administrativo, al estar compuesta por Magistrados de las otras Salas del Tribunal Supremo, ha sido una constante en la doctrina, ver: Delgado Barrio, Los órganos… RAP núm. 121, p. 375. 453 Esta misma propuesta era ya expuesta por Don Paulino Martín Martín, citado por Delgado Barrio, Los órganos, RAP núm. 121, p. 375. 454González Pérez afirma respecto a la regulación de la competencia: “Cuando en el contencioso – administrativo francés, ante el problema del excesivo número de recursos que se acumulaban ante el Consejo de Estado, se iniciaron las reformas encaminadas a modificar la simplista regulación de la competencia se llegó a afirmar que la complejidad de la delimitación de competencias estaba más allá del entendimiento. Ante la complejidad de las normas delimitadoras de las competencias de los distintos órganos en la nueva regulación, casi resultaría válida aquella afirmación. Si se hubiera buscado deliberadamente la confusión, no podía haberse hecho mejor. El Senado intento poner remedio al caos de competencias del proyecto primitivo, que el

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Congreso de los Diputados no mejoró. Y aunque el texto que salió del Senado eliminó algunas contradicciones de las que adolecía el inicial, el sistema no puede ser más complicado y confuso. Se ha olvidado la recomendación que venía haciendo la doctrina… la claridad. La entrada en vigor de la Ley planteará, no ya las dificultades que siempre plantea una modificación de la organización jurisdiccional, sino una generalizada desorientación, que se traducirá en interminables conflictos de competencia, nulidades de actuaciones y, en definitiva, demoras en la tramitación de los procesos”. Como vemos una predicción de mucho valor práctico y doctrinal, especialmente por quien la emite. Estudio preliminar…op. cit. p. 19. Don Antonio Martí del Moral nos decía que: “Es inaceptable la variedad de criterios que utiliza la LRJCAE en la atribución de competencias a los órganos judiciales y se le ha de echar en cara que no haya optado por un esquema más sencillo y transparente, basado en la correlación entre jueces y órganos administrativos de forma que principalmente corresponda a los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, los recursos frente a la Administración local, a las Salas de los TSJ, los relativos a la Administración Autonómica , y a los Juzgados Centrales, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo, los recursos que se deduzcan ante la Administración General del Estado. La administración de justicia y sus órganos no pueden organizarse de forma absolutamente mimética a la que adopten las Administraciones Públicas”. Planta….op cit, p. 50. Doña Inés Huerta Garicano sostenía que: “La distribución competencial en el orden jurisdiccional contencioso – administrativo ha ido paulatinamente complicándose hasta llegar al galimatías de la vigente ley. Regulación a mi juicio, absolutamente criticable y necesitada de una urgente reforma”, Las competencias de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los TSJ en la Ley 29 / 1998, en Cuadernos de Derecho Judicial titulado, Cuestiones sobre la competencia surgidas con la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, 2000, p. 126. Ver los diversos ejemplo demostrativos de la defectuosa regulación legal de la materia de competencias realizada por la LRJCAE, en op cit, p. 143 – 154. Yo tomare alguno en el apartado dedicado a las Salas de los TSJ (arto. 10. 1, d LRJCAE) Garberi Llobregat se unía a esta crítica al sostener que: “El sistema de competencias de la LRJCAE abona la inseguridad jurídica al mostrarse extremadamente impreciso cuando en un concreto conflicto no aparece cuestionada una única parcela administrativa material, sino varias ligadas entre sí o cuando es muy dificultoso o imposible, determinar la cuantía exacta del derecho o interés invocado en el proceso” Ver: Rasgos Generales del proyecto de nueva ley de la JCA en materia de competencia judicial, La Ley núm. 2, (Diario 4504, de 20 de marzo de 1998), p 1863. También ver: José Luis de la Torre, La Jurisdicción Contencioso – Administrativa, p. 72. Por su parte, Baena del Alcázar (LRJCAE, Doctrina y Jurisprudencia, op cit, p. 166) sostenía que la asignación de competencias a los órganos contencioso – administrativos parece a primera vista anárquica y confusa. Ha llegado incluso a considerarse absurda. Sin embargo, supone un verdadero sistema aunque las quiebras y excepciones al mismo puedan hacer difícil su comprensión. Francisco Pera Verdaguer (Comentarios, op cit, p. 145) sostenía que de reglas competenciales sencillas, elementales y apartadas de dudosas interpretaciones, se ha pasado a un sistema complejo, confuso, diversificado y de casuismo ilimitado. En definitiva se ha ido pasando a la necesidad de contemplar cuestiones como cuáles sean los órganos emisores de actos y disposiciones, cuantías litigiosas y naturaleza o materia a dilucidar. Ahora en la nueva ley (LRJCAE), se llega – por el momento – a algo que empieza a asemejarse a cierta confusión, lo que lleva aparejada la necesidad de los prolijos análisis y a veces especulaciones, para alcanzar la conclusión referente a cuál debe ser el órgano competente. Finalmente, Don José María Álvarez Cienfuegos sostenía: “Me atrevería a afirmar, que la delimitación de las competencias y la configuración de los órganos en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa constituye uno de los retos más importantes que tiene la aplicación de la nueva ley” en el artículo: La competencia como garantía constitucional, en Cuestiones sobre la competencia surgidas con la Ley

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Tengo que advertirle al lector que el tratar de exponer y explicar cada una de las competencias de los distintos órganos jurisdiccionales es una tarea que trasciende el fin de este trabajo, por lo que me centrare en algunas y sólo los remitiré a las distintas explicaciones doctrinales del resto. No pretendo centrar mi atención ni en los medios de resolución de conflictos de competencia (inhibitoria o por Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, Cuadernos de Derecho Judicial, 2000, p. 24. Resulta evidente que ha habido en momentos determinados un rechazo y muchas críticas al diseño competencial de la LRJCAE, sobresale su falta de claridad, de transparencia, poca sencillez, el supuestamente ser complicado. Hay que tener sumo cuidado para saber a que órgano recurrir. Tiene una gran cantidad de excepciones por cada regla general que establece, pero además presenta excepciones de excepciones. Así como la relación de unos artículos con otros. Son muchos criterios de distribución los que utiliza. Realmente una clara diferencia con la sencillez del diseño competencial contenido en la ley del 56, lógicamente la diferencia en cuanto al número de órganos a controlar entre ambas leyes, así como la diferente organización de la Administración Pública, hoy más grande y descentralizada incide en este hecho. Respecto a la competencia de cada órgano de la jurisdicción antes de la aprobación de la ley de planta judicial, ver: Galán Menéndez, Álvaro: Análisis funcional del Procedimiento Contencioso – Administrativo en, Actualidad Administrativa……op cit, p. 647 – 650. Así como el diagrama que presenta en la p. 661. También los comentarios de Don Jerónimo Arozamena en: Competencia y legitimación en el proyecto de Ley del proceso contencioso – administrativo, Jornadas sobre dicho proyecto celebradas en Sevilla el 11 y 12 de marzo de 1996, p. 37 y ss. Colección Ciclos. Recomiendo para apreciar de una forma más grafica las competencias de los órganos de esta Jurisdicción recurrir a los cuadros redactados por Don Julio Toledo Jáudenes en: González Pérez, Jesús, Manual de Práctica Forense Administrativa, sexta edición, 2001, p. 433 – 438. Así como a los esquemas y cuadros que presenta Ruiz Risueño en el Proceso Contencioso – Administrativo, 2000, p. 205 – 210 y los expuestos en el libro: La nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, directora: Celsa Picó Lorenzo, 1999, p. 322 – 342. Por su importancia práctica y la jurisprudencia que posee remito al lector al libro: Práctica del proceso contencioso – administrativo, coordinado por Don Francisco José Sospedra, 1ra edición, 2002, p. 42 y ss. Así como al libro: Memento Práctico Administrativo (2002 – 2003), de Francis Lefebvre, p. 965 – 981, así como la edición 2010, para tener mayor claridad del desarrollo de esta materia. Uno de los textos más completo por su extensión y calidad respecto al aspecto competencial de la LRJCAE se titula: Jurisdicción y Competencia en el Proceso Contencioso – Administrativo (Problemas de delimitación competencial en la nueva LRJCAE), escrito por: Pascual Sala Sánchez, Juan Antonio Xiol Ríos y Rafael Fernández Montalvo, editorial Bosch. Don Ramón Castillo Badal recuerda que la regulación de las competencias de los distintos órganos jurisdiccionales ha de inspirarse en varios criterios generales:

- Claridad: De éste modo la competencia para conocer de un recurso contencioso – administrativo debe resultar de la normativa reguladora de la materia de forma manifiesta, es decir, sin necesidad de grandes esfuerzos interpretativos.

- Plenitud: La distribución de competencias debe servir para determinar el órgano jurisdiccional competente en todo supuesto.

- Racionalidad: Es decir, que los procesos han de iniciarse en los escalones inferiores de manera que a los superiores se llegue por la vía de recurso.

- Proximidad al ciudadano: Lo que contribuye a intensificar la efectividad de la tutela judicial.

Ver: La competencia de los Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo, Cuestiones sobre la competencia… Cuadernos de Derecho Judicial, op cit, p. 40 – 41. Ya los mencionaba (estos criterios) Javier Delgado Barrio, en su artículo: Los órganos…RAP núm. 121, 1990, p. 376 – 377.

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declinatoria)455, ni en el tratamiento jurídico de la figura de la competencia456, en cuanto al arto. 17457 de la LRJCAE (que establece la distribución de los asuntos458) hare sólo unos breves comentarios, debido a que en Nicaragua al sólo establecerse un único órgano jurisdiccional con competencia territorial nacional, para todas las materias, dichos temas pierden trascendencia. La finalidad que persigo es tratar de exponer distintos criterios de distribución de competencias con el fin de utilizar alguno en mis propuestas estructurales. Así como señalar los principales problemas, críticas, conflictos y disfunciones que se han generado con el diseño competencial implementado por la Ley 29 /1998. Entrando en materia, González Pérez459, nos dice que el problema fundamental de la competencia es determinar el órgano jurisdiccional que debe conocer con preferencia de todos los demás de un determinado asunto. Esta preferencia se manifiesta en dos criterios: - Frente a los órganos superiores e inferiores en grado (criterio

jerárquico) - Frente a los que son iguales en grado (criterio horizontal o territorial) El criterio jerárquico se desdobla en dos:

455 González Pérez, Comentarios a la LRJCAE 1998, p. 343 – 345. 456 Recomiendo recurrir por su riqueza jurisprudencial y el contenido de sus explicaciones al libro de González Pérez, Comentarios a la LRJCAE, 1998, p. 336 – 344. También a Ruiz Risueño, Proceso Contencioso – Administrativo, 2000, p. 156 – 166, Mariano Baena del Alcázar, op cit, p. 168 – 170. 457 Sobre dicho artículo ver: González Pérez, Comentarios a la LRJCAE, op cit, p. 403 – 406, Garrido Falla, Tratado…, III, op cit, p. 147 – 149, Jiménez Blanco Estudios sobre la Jurisdicción C – A, op cit, p. 78, Arnaldo Alcubilla, Jurisdicción, op cit, p. 467 – 475. 458 Existen muchas sentencias que hacen referencia a esta materia, ver por todas: STS (Sala 3ra, Sección 1ª), de 10 marzo 2003. Cuestión de competencia núm. 465/2001, (RJ 2003\3183) 459 Comentarios a la LRJCAE, 1998, p. 341 – 342, también Gimeno Sendra, et al, Derecho Procesal, 1991, op cit, p. 142 y ss., y Pascual Sala, et al, Jurisdicción Y Competencia, op cit, p. 743 y ss. En varios libros aparecen las competencias de los distintos órganos agrupadas y comentadas bajo estos criterios: Estudios sobre la Jurisdicción Contencioso –Administrativa, Antonio Jiménez (director) , op cit, p. 54 y ss., Ley de la JCA, estudio sistemático, Pilar Teso, op cit, p. 14 y ss., Ver el artículo: Los órganos de la Jurisdicción y sus competencias de Delgado Piqueras, op cit, p. 98 y ss., Manuel Ortells, et al, El Proceso, op cit, p. 47 y ss., entre otros. Por mi parte expondré en lista tal y como aparecen en la LRJCAE las competencias de cada uno de los órganos jurisdiccionales. Señalaré los criterios específicos que se enumeran en cada uno, los oportunos comentarios que ha hecho la doctrina y la principal jurisprudencia al respecto, pero sin pretender ser tan específico, me quedare en generalidades debido a que esta tesis doctoral no radica en el tema de la competencia de la Jurisdicción, sino en su estructura orgánica.

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a) Criterio objetivo: Se basa en la naturaleza de la pretensión. Y como la naturaleza puede caracterizarse de una manera cualitativa y cuantitativa, el criterio objetivo460 se divide en otros dos:

- El de la materia o índole de la pretensión: Este criterio es básico para delimitar la competencia en sentido jerárquico. Según la naturaleza de la pretensión, o más concretamente, según el acto o disposición que da lugar a la pretensión, se determina la competencia jerárquica. Así los artículos 66 y 74 LOPJE, y el arto. 8 de la LRJCAE, en los que juegan dos criterios: Por un lado, el ámbito territorial de la competencia y por otro, la materia objeto del acto. - El de la cuantía461 de la pretensión: A diferencia del proceso civil, en que la cuantía puede ser básica para determinar la competencia de un órgano jurisdiccional frente a otro, en el proceso administrativo no se tiene en cuenta para delimitar la competencia entre órganos, sino únicamente en orden a la admisibilidad de recursos.

b) Criterio funcional: Atiende a la distinta función que a cada órgano jurisdiccional se le atribuye en el proceso.

El criterio territorial: Determinado el grado jerárquico del órgano jurisdiccional, se ha planteado el problema (no en el Tribunal Supremo ni de la Audiencia Nacional ni de los Juzgados Centrales, pero sí entre las Salas de lo contencioso – administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y entre los Juzgados de la misma materia) de determinar horizontalmente la competencia cuando existan varios de un mismo grado. Por otro lado, según Irurzun Montoro462, la nueva LRJCAE en cuanto al reparto o distribución de competencias o atribuciones entre los distintos órganos de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa utiliza una técnica de lista tasada463 en casi todos los casos, excepto en la de

460 Resulta enriquecedora la lectura de la obra de Ardura Pérez, Ángel, Francisco Javier Nogales Romero y Carlos Romero Rey, La competencia objetiva en la Jurisdicción contencioso - administrativa: Análisis de la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Tirant lo Blanch, 2008. 461 Ver: Flores Prada, Ignacio, Determinación y función de la cuantía en el proceso contencioso - administrativo, en Revista Española de Derecho Administrativo no. 144, 2009. 462 Irurzun Montoro, Fernando: Principales innovaciones en materia de órganos, competencia y procedimiento, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid No. 2, Febrero/ Abril de 1999. 463 Así vemos como el legislador de 1998 optó por sustituir la atribución de competencias a los Juzgados mediante una cláusula general de tipo residual, que era lo establecido inicialmente por el arto. 91 de la LOPJE, por el sistema de lista cerrada. Ver: Jurisdicción Contencioso – Administrativa (comentarios a la Ley 29 / 1998, de 13 de julio), coordinador: José Luis de la Torre Nieto, Xunta de Galicia, p. 73.

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los Tribunales Superiores de Justicia que además tiene un carácter residual. Me gustaría reproducir las competencias con que originalmente se aprobaron cada uno de los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española, para luego hacer referencia a los cambios, modificaciones o reformas que los mismos han sufrido, con la finalidad de que el lector pueda apreciar primero, las críticas, comentarios doctrinales originales y la labor jurisprudencial, para luego en un segundo momento puedan apreciar como a raíz, casi siempre de esas críticas y comentarios se originaron esos cambios legislativos hasta llegar al texto vigente de cada artículo, de cada inciso. Es realmente una riqueza la que se puede obtener del Derecho comparado español, con la finalidad de organizar una Jurisdicción en esta materia en Nicaragua o al menos como lo he dicho, tomar insumos para ese fin. - JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

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En cuanto a los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo464, se

464 La exposición de motivos de la Ley 29 / 1998 dice que se: “Define la competencia de los Juzgados mediante un sistema de lista tasada. En la elaboración de esta lista se ha tenido en cuenta la conveniencia de atribuir a estos órganos unipersonales un conjunto de competencias relativamente uniformes y de menor trascendencia económica y social, pero que cubren un elevado porcentaje de los recursos que cotidianamente se interponen ante los órganos de la Jurisdicción. De esta manera es posible aportar remedio a la saturación que soportan los Tribunales Superiores de Justicia, que se verán descargados de buen número de pleitos, aunque conservan la competencia para juzgar en primera instancia los más importantes «a priori» y toda la variedad de los que se incluyen en la cláusula residual, que ahora se traslada a su ámbito competencial. Por su parte, los Juzgados obtienen un conjunto de competencias que pueden razonablemente ejercer y que parecen suficientes para consolidar la experiencia. Nada impide, antes al contrario, que tras un primer período de rodaje la lista de competencias se revise a la vista de esa experiencia. De todas formas, es evidente que el éxito de la reforma depende más que nada de la pronta y adecuada selección y formación de los titulares de los Juzgados” Luis Vacas García sostenía que: “El detallado estudio del régimen competencial de estos Juzgados evidencia que se trata de unos órganos que tienen atribuido el conocimiento de asuntos muy próximos a la esfera de los derechos y situaciones jurídico – subjetivas de los ciudadanos. Piénsese así y a modo de ejemplo, en la importante y compleja temática de las relaciones jurídico – administrativas en el ámbito de las Administraciones Públicas en base territorial, y muy particularmente, en el caso de las entidades locales, en supuestos tales como la gestión y recaudación de los tributos locales, determinadas licencias de uso y edificación, del suelo y del subsuelo, y la totalidad de las sanciones administrativas impuestas por las Corporaciones Locales. Desde este punto de vista puede afirmarse que estos Juzgados constituyen el juez natural para el enjuiciamiento de gran parte de la actuación administrativa procedente de la Administración local. Pero, asimismo, el apuntado régimen competencial pone también de manifiesto la existencia de significativas limitaciones que dichos Juzgados tienen para el conocimiento de algunos asuntos, limitaciones estas referentes tanto a determinadas materias – el nacimiento y extinción de la relación de servicios de los funcionarios de carrera, o ciertas sanciones administrativas impuestas por las Administraciones Autonómicas – como a específicas cuantías – licencias de uso y edificación del suelo con presupuesto superior a 250 millones de pesetas, o actos dictados por la Administración periférica del Estado de cuantía superior a 10 millones de pesetas. La esfera competencial de los Juzgados unipersonales de lo contencioso – administrativo contrasta así notoriamente, en lo que a estas limitaciones se refiere con la de los restantes órganos unipersonales de otros ordenes jurisdiccionales, lo que quizá pueda deberse a las cautelas que ha tenido el legislador en la inicial puesta en funcionamiento de estos Juzgados”, op cit, p. 34 – 35. El mismo autor señalaba que el anteproyecto de Ley del Proceso Contencioso – Administrativo de 1986 (vid. el núm. 51 de la Revista Documentación Jurídica, Tomo XIII, o el artículo de J. Lavilla Rubira, Consideraciones en torno al ámbito del orden jurisdiccional contencioso – administrativo en el Anteproyecto de Ley Reguladora del Proceso Contencioso – Administrativo, RAP núm. 113, de 1987, p. 303 – 334) atribuía a los Juzgados de la materia competencias de carácter global, sin concreta determinación de asuntos por razón de la materia o de la cuantía (Ver también a Garberi Llobregat quien afirmaba que dicho proyecto de ley depositaba unas grandes dosis de confianza en estos Juzgados al atribuirle por ejemplo, toda la actividad proveniente de la Administración Local sin límite o excepción alguna de índole cuantitativa o material, entre otras. Ver: Rasgos … op cit, p. 1863 El mismo autor señalaba que con las constantes limitaciones en cuanto a las materias que pueden conocer estos Juzgados se ha atentado en contra del fin que buscaba su creación como era el de descongestionar a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia. Además, se afirmaba que estos Juzgados no podrían ser los órganos jurisdiccionales

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de primera instancia por excelencia. Ver la propuesta de competencias que con carácter más amplio propone este autor, op cit, p. 1864) Por su parte, el proyecto del 95 asignaba a estos Juzgados competencias por razón de la materia, criterio que ha prevalecido en la LRJCA de 1998. Guía para los Juzgados… p. 26 – 27. Don Jesús María Chamorro González señalaba que: “El legislador ha sido absolutamente cicatero con estos Juzgados y así se confiesa en la exposición de motivos (como hemos visto) ya sea por sus reservas hacía los órganos unipersonales o por las causas que fueren, el recorte de competencias de los Juzgados es claro. Se les han otorgado unas competencias que en absoluto los convierten en la primera instancia de este orden jurisdiccional, ni en la base de la pirámide organizativa de los órganos jurisdiccionales del mismo. Por el contrario, el peso sigue descansando en las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia (Igual criterio exponía Garberi Llobregat en Rasgos generales, op cit, p. 1865) Con ello no se quiere decir que el número de asuntos que se tramitan en cada órgano judicial unipersonal de lo contencioso – administrativo sea bajo. La conclusión es que el diseño competencial no puede calificarse de racional cuando se invierten las funciones que lógicamente deberían distribuirse de abajo a arriba, cual acontece en otros órdenes jurisdiccionales, provocando, junto con una ineficaz resolución del problema de la eterna lentitud de la jurisdicción, graves disfunciones en el sistema de unificación de doctrina” Ver: Las competencias de los Juzgados de lo contencioso – administrativo, en Cuestiones sobre competencia… op cit, p. 159 – 160. También del mismo autor: El diseño competencial del orden jurisdiccional contencioso – administrativo establecido por la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, REDA núm. 102, abril – junio, 1999, p. 213 – 227. En este artículo se nos decía: “El resultado final de la reforma recorto de tal modo la capacidad de actuación de los Juzgados que estos dejan de ser la base y sustento del sistema de la Jurisdicción, y la consecuencia no es otra que el predecible fracaso de la reforma en la medida que no puede dar el juego que cabría esperar y que ciertamente era necesario. Si se optó por los Juzgados, debió hacerse con todas las consecuencias, y no reduciéndole competencias que de forma natural, como órganos de primera instancia, les corresponderían. En caso contrarío, la solución era clara, pudieron haberse creado las alterativas Secciones de lo Contencioso – Administrativo en las Audiencias Provinciales, quizá menos costosas, y superando ciertos localismos mal entendidos, crear un sistema basado en la colegialidad, que suscitara menos reticencias y que claramente constituyera un sistema de primera instancia en esta jurisdicción, articulando un mecanismo jurisdiccional coordinado y armonioso, que diera respuestas claras y contundentes, en donde no podemos permitirnos el lujo de dar soluciones a medias. El diseño de competencias que se contiene en la Ley 29 / 1998 no se puede dudar que desconfía de los nuevos órganos…. Consideramos que la confianza en el Poder Judicial debe ser la que tiene que ser, y por tanto los órganos de la primera instancia, sean unipersonales o colegiados deben sustentar la pirámide de la justicia administrativa y por tanto sostener el grueso de los recursos y de las competencias”, op cit, p. 215 – 216. Siguen esta línea crítica: Faustino Cordón Moreno, El Proceso Contencioso – Administrativo, 1999, p. 77, Garberi Llogregat, Rasgos…op cit, p. 1863 y ss, este último autor sostiene, refiriéndose a esta poca confianza depositada por el legislador en los Juzgados Contencioso – Administrativos, que: “No se comprende bien, que un juez de primera instancia pueda decretar la quiebra de una gran empresa con implicación de intereses sociales y económicos de más que considerable envergadura y, sin embargo, se dude de la capacidad y preparación de un juez para desempeñar el control de parcelas relativamente modestas de la actividad administrativa” Citado por: Pascual Sánchez, et al, op cit, p. 735 Sobre esta limitación o recorte de competencias a los Juzgados, en el sentido de no ser considerados como una primera instancia total, es decir esa especie de desconfianza en los mismos por parte del legislador (se sostiene que lo lamentable no se representa ya sólo por la falta de decisión del legislador para dejar en manos de los Juzgados y a través del procedimiento abreviado numerosas cuestiones que bien podían haberse tramitado por ellos, lo decididamente pesimista es la falta de criterio con que se ha movido para fijar tales delimitaciones), en los comentarios de Salvador María Martín, op cit, p. 57 y ss. (así como una muy detallada explicación de las competencias de estos Juzgados en las mismas páginas) Por el

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crearon como órganos territoriales465, cuyo régimen de reparto competencial descansa en tres criterios de distribución, de un lado el estrictamente material, considerando los ámbitos materiales que van a ser juzgados, por otro lado, el órgano administrativo del que emana la actuación administrativa466 y finalmente en algunos casos muy concretos el de la cuantía467.

contrario, Don Rafael Díaz Roca señalaba que estos Juzgados han sido dotados de unas competencias ciertamente copiosas. Al parecer este autor se hubiera decantado por acortar aun más las competencias o simplemente consideraba la lista como muy extensa, por lo que hubiera optado por una cláusula de carácter general (esta era la propuesta del grupo parlamentario de Izquierda Unida, ver la enmienda núm. 97 al proyecto de ley) especialmente en la materia local, tal y como apunta José Luis de la Torre, op cit, p. 73 - 74, es difícil saberlo. Por otro lado, recomiendo ver el Acuerdo de 13 de abril de 1999 de la Comisión permanente del CGPJ (BOE de 14 de mayo) por el que se hizo público el Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en su reunión del 22 de marzo de 1999, por el que se aprobaron las normas de reparto entre los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo de Madrid. Don Luis Vacas García enumera diversos acuerdos de esta misma naturaleza y del mismo año pero dirigidos a los Juzgados de Valencia, Pamplona, Palmas de Gran Canaria, entre otros…p. 43 – 68 Así mismo, los acuerdos del año 2000, de los días 25 de enero y 15 de febrero (BOE de fechas 5, 9 y 25 de febrero) sobre normas de reparto de asuntos entre los Juzgados Centrales y los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo de Valencia y Madrid. La lista continúa lógicamente. Resulta una contradicción primero encontrar tanta doctrina en contra de la creación de los Juzgados y luego otra gran cantidad a favor de que si se opto por los mismos, se le asignaran todas las competencias propias de un ente de primera instancia. En mi opinión, lo que ocurrió es que esa doctrina en contra de dichos órganos incidió en el legislador quien sólo le asigno casos muy concretos, materias de poca monta, con el único fin de descongestionar a los Tribunales Superiores de Justicia. Considero que se les debió haber otorgado competencias más generales y convertirlos de una vez por todas en la primera instancia general de la Jurisdicción, tal vez su actuación actual esta siendo parcial y no total, por la desconfianza del legislador. Esta doctrina que he señalado podría haber sido el inicio de una reforma en ese sentido, pero esto son sólo especulaciones.

465 González Pérez (Comentarios a la LRJCAE, 1998, p. 347) sostenía que: “La idea central de la delimitación de estos Juzgados, es que se refiere a actuaciones (en el sentido a que se refiere el art. 13 de la LRJCAE) de órganos cuya competencia no se extiende a todo el territorio nacional, sino a actuaciones de órganos con competencia territorial limitada. De aquí que la línea divisoria entre su competencia y la de los Juzgados Centrales, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo radique en el ámbito territorial de la competencia de los órganos de que proceda la actuación litigiosa. Criterio que no resulta válido para delimitar su competencia respecto de los Tribunales Superiores de Justicia, cuyas Salas de lo Contencioso – Administrativo, también conocerán de las pretensiones deducidas en relación con actuaciones de órganos cuya competencia no se extiende a todo el territorio nacional. Los asuntos de que conocen dichos Tribunales serán los mismos de que conocen estos Juzgados, pero en segunda instancia, salvo en los que determina el arto. 81.1 de la LRJCAE, de los que conocerán en única instancia éstos. Por tanto, la línea divisoria de las competencias respectivas está en el grado: - En primera instancia, los Juzgados, salvo los asuntos a que se refiere el arto. 81.1. - En segunda instancia, las Salas de la materia de los Tribunales Superiores de Justicia. 466 Los mismos criterios establece Ruiz Risueño, Francisco en: El Proceso Contencioso – Administrativo, 1998, p. 117. Por su parte, J. Reguero Ibáñez señalaba que el diseño competencial puede denominarse de arquitectura asimétrica (término utilizado en la obra: La nueva Ley de la JCA, directora: Celsa Picó, op cit, p. 204), ya que la

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regulación parte de cual es la actividad administrativa a enjuiciar y cual la organización administrativa que la emite, para posteriormente determinar el órgano judicial más idóneo para conocer de la misma. Ver: La competencia en la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia, I, Actualidad Administrativa núm. 14, 1999, p. 361 y ss, y La competencia en la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Juzgados. Competencia por razón de la materia y territorial, II, op cit, p. 289 y ss. Don Jesús María Chamorro afirmaba que es necesario conocer la organización administrativa y el régimen jurídico que imperan en cada estructura pública, para poder articular el sistema de forma adecuada. Si tenemos en cuenta la irregular organización de las diferentes Administraciones Públicas, tanto las territoriales como las instrumentales, detectamos con facilidad los problemas que encierra la opción del legislador de considerar de forma principal el criterio del órgano administrativo del que emana la actuación administrativa impugnada para determinar la competencial del órgano judicial. En efecto las potestades de auto organización de las Administraciones Públicas, así como las potestades legisferentes de algunas de ellas, nos conducen a un sistema organizativo que poco o nada tiene que ver con la uniformidad, a lo que se debe añadir un régimen jurídico también diferente, que se traduce, en sistemas de recursos distintos, y en formas de poner fin a la vía administrativa también diferentes, con las necesarias disfunciones en orden a determinar el órgano judicial competente. El sistema diseñado por el legislador nunca podrá dar soluciones satisfactorias en orden a lograr una distribución racional de las competencias. Esta forma de distribución de competencias produce la que ya denominamos heterogeneidad competencial, y así por ejemplo, una expropiación para tender una instalación eléctrica en una Comunidad Autónoma pluriprovincial será acordada en la Provincia correspondiente a través de su Administración Autonómica Periférica, evidentemente con posibilidad de que sea revisada en vía de recurso administrativo por los órganos centrales de esa Comunidad y descansando, la competencia para el control judicial de legalidad de la misma ante el Juzgado de lo Contencioso de esa Provincia en virtud de lo previsto en el art. 8. 3 de la LRJCA. Si por el contrario, la actuación se desarrolla en una Comunidad uniprovincial, que no tiene por su puesto, Administración Periférica, esa actuación será exclusivamente enjuiciada por la Sala del Tribunales Superiores de Justicia, según la previsión del arto. 8. 3 en relación con el 10. 1 j, de la LRJCAE. Ello va a ser causa de un muy diferente ritmo de resolución del litigio en el tiempo (en unos casos sobre la misma materia, los ciudadanos verían solventados sus problemas antes que en otros), y de que en un caso exista una doble instancia de control, mientras que en el otro una sola (que en un caso, sea el juzgado el competente y en otro un órgano colegiado) Vemos como el orden competencial depende de la potestad de auto organización administrativa, lo que hará que nunca pueda ser uniforme. Este autor insiste en la necesidad de dotar a este orden jurisdiccional de una organización racional, creando una auténtica doble instancia a través de una primera instancia formada bien sólo por los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo o compartiendo este escalón con órganos colegiados de nueva planta que bien pudieran encontrar ubicación en las Audiencias Provinciales, convirtiendo a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia en auténticas Salas de apelación, y dejando a la Sala tercera del Tribunal Supremo su necesaria e imprescindible función de unificar la doctrina jurisprudencial” Las competencias de los Juzgados…, op cit, p. 161 -162 Garberi Llobregat sostenía que este criterio es debido al hecho de que el pre legislador, siguiendo miméticamente una orientación político – legislativa puramente continuista cuyo origen se remonta prácticamente un siglo atrás sigue apostando de manera hegemónica por el llamado principio competencial de la jerarquía del acto, también denominado por Sainz de Robles como criterio de asignación competencial sujeto a pautas protocolarias, de conformidad con el cual la actuación de las más altas instancias administrativas estatales y autonómicas ha de ser enjuiciada, respectivamente por los más altos órganos judiciales de ámbito nacional y autonómico y de ahí hacia debajo de forma y manera escalonada. Se viene a establecer así una suerte de aforismo objetivo, es decir una atribución de competencia judicial objetiva por razón de la actividad de la persona. Rasgos….op cit, p. 1862. Por el contrario,

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Así, según el arto. 8.1 de la LRJCAE468 (versión original), conocerían en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales, es decir de la Administración Local469, cuando se refieran o tengan por objeto470: - Cuestiones de personal471 salvo que se refieran al nacimiento472 o extinción de la relación de servicio473 de los funcionarios públicos de carrera la que se vislumbrará ante el orden laboral. Palomar Olmedo en: Aspectos…, RAP núm. 119, op cit, p. 461, tildaba este criterio como positivo y clarificador. Raúl Bocanegra Sierra (comentarios al arto. 8 de la LRJCAE, REDA núm. 100, p. 147, pie de página 1) señalaba como la doctrina alemana y el propio legislador ha rechazado este criterio de asignación de competencias tildándolo de ser una concepción indebida y autoritaria. Ver también, las críticas que realiza en sus comentarios al arto. 9 de la LRJCAE en REDA núm. 100, p. 157, en la que cataloga a este criterio como una especie de intuitu personae. 467 Sobre los efectos de la cuantía en la competencia de estos Juzgados, ver: Salvador María Martín, op cit, p. 61 – 66. 468 Ver con carácter general los comentarios de Bocanegra Sierra a dicho artículo en REDA núm. 100, p. 146 – 155. También los comentarios de Antonio Agúndez, op cit, p. 141 – 146. 469 En este primer apartado no se distingue entre las diferentes tipologías de entidades locales ni entre los órganos que pueden componer las mismas, por lo que se puede concluir que en relación al criterio de los órganos administrativos de los que emana la actuación impugnada, no existe aquí distingo alguno y todos los órganos locales se controlarán por estos Juzgados. No existe eso si el mismo criterio en cuanto a las materias que por ser tantas, sólo abordare algunas, sin agotarlas todas, por que dicho fin trasciende del tema de mi tesis doctoral. Chamorro González, REDA núm. 102, op cit, p. 219. Ver, el arto. 1. 2, c, y el 13, a, LRJCAE 470 Aquí surge la delimitación por materias, es decir que como bien nos dice González Pérez, la competencia de estos Juzgados no se extiende al conocimiento de todas las pretensiones deducidas en relación con un acto de una entidad local. Sino que, además, se exige que el acto tenga por objeto una de las materias que enumera este inciso 1 del art. 8. 471 Para Víctor Manteca este es el término con el que se hace referencia al enjuiciamiento de las cuestiones derivadas de la aplicación del Estatuto de los funcionarios públicos, en expresión del art. 103.3 de la Constitución, incluyendo tanto la aplicación a las relaciones de los funcionarios públicos (en su acepción más general y al margen de su estatuto concreto de aplicación) o en aquellas parcelas administrativas de la relación laboral pública. La novedad más importante la regulación establecida por la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, consiste en haber sustituido la existencia de un proceso especial para el enjuiciamiento de estos asuntos por su sometimiento al proceso general, si bien, manteniendo una serie de peculiaridades en la tramitación procesal cuya esencia no es otra que la de intentar una abreviación del proceso para tratar de conseguir, a su vez, que la resolución de estos asuntos no se vea contagiada e implicada en la que sin duda, sigue siendo la asignatura pendiente de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa: su lentitud. Es lo cierto que la atribución competencial de muchos de estos asuntos a los órganos jurisdiccionales de carácter unipersonal ha supuesto una reducción evidente del problema y ha señalado algunas de las reglas de lo que puede ser una fórmula para diseñar el modelo tipo de enjuiciamiento. Ver: Procedimientos de control judicial en materia de personal (I y II) Actualidad Administrativa no. 15 y 16 septiembre del 2009, p. 1860 – 1861. 472 Este inciso al delimitar la competencia de los Juzgados excluía expresamente la de conocer las cuestiones relativas al nacimiento de la relación de servicio de los funcionarios de carrera, como son todas las que se planteen con ocasión del acceso a

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- Gestión, inspección y recaudación de los tributos y demás ingresos de Derecho Público regulados en la Legislación de Haciendas Locales474. - Licencias475 de edificación476 y uso del suelo y del subsuelo, siempre que su presupuesto no exceda de 250 millones de pesetas477, así como las de apertura.

la condición de funcionario. Parece evidente que tiene este carácter la anulación de los actos de convocatoria de acceso a la Administración, incluido el de la relación de candidatos (A de 6 de marzo de 1997, Ar. 2166) Eso si, era necesario que se tratará de funcionarios de carrera por lo que se excluía: - Los problemas de acceso de los funcionarios interinos o contratados (S de 28 de mayo de 1990, Ar. 4133) o el acceso a plaza para personas que tenían ya un vínculo con la Administración (S. de 18 de julio de 1996, Ar. 5731) - Los de acceso a las plazas de carácter laboral (S. de 15 de junio de 1990, Ar. 5168, y 12 de febrero de 1996, Ar. 1314) sin que la condición jurídico – laboral y no funcionarial sea razón excluyente del concepto genérico de cuestiones de personal (A. de 3 de abril de 1997, Ar. 2906) Ver: González Pérez, op cit, p. 350. 473 Tal y como se formula la excepción parece evidente que sólo quedaban fuera de la competencia de los Juzgados y corresponderán a las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, las pretensiones en relación con actos que implicasen la extinción de la relación de servicio, como puede ser la separación definitiva del servicio, cualquiera que sea la causa. Se consideran actos que implican separación definitiva aquellos que determinan extinción de la relación, ya por jubilación, retiro o por cualquier otra causa análoga (S. de 23 de octubre de 1989, Ar. 6992, de 23 de mayo de 1990, Ar. 4123, entre otras) No parecía que pudiese incluirse aquí la declaración de incompatibilidad, respecto de la que la jurisprudencia había establecido que en cuanto determina la excedencia voluntaria supone un apartamiento de las funciones públicas, desposeyendo al funcionario de su relación orgánica (A de 11 de julio de 1989, Ar. 5376, A de 23 de noviembre de 1989, Ar. 8052, A de 27 de noviembre de 1989, Ar. 8098, A de 21 de febrero de 1990, Ar. 3365, y A de 9 de septiembre de 1996, Ar. 6474) González Pérez, Comentarios a la LRJCAE, 1998, op cit, p. 351. 474Chamorro González señalaba que era especialmente conflictivo este apartado b, ya que no era infrecuente que esta gestión de tributos locales, se delegase por parte de las entidades locales en otras entidades locales de carácter territorial superior, como son las Diputaciones provinciales, o en los propios órganos de las Comunidades Autónomas, sobre todo en el caso de las Comunidades uní provinciales donde no existe ese escalón intermedio de las Diputaciones Provinciales. Parece claro que si la gestión la realizasen las Diputaciones, seguíamos ante el caso de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo porque éstas seguían siendo consideradas como entidades locales (arto. 3 y 31 de la Ley 7 / 1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local) El problema surgía cuando la gestión la realiza la Comunidad Autónoma, y es que el arto. 7, párrafo 3 en la nueva dicción que el arto. 18 de la Ley 50 / 1998 le daba a la Ley de Haciendas Locales, establecía que el régimen de revisión de actos administrativos tributarios dictados por delegación de competencias, seguiría el procedimiento previsto para el órgano gestor, es decir la Comunidad Autónoma. Como consecuencia, era evidente que un acto de liquidación tributaria, dictado por una Comunidad Autónoma en ejercicio de sus competencias delegadas por alguna entidad local no podría ser revisado en vía jurisdiccional por un Juzgado sino por una Sala de lo Contencioso – Administrativo del respectivo Tribunal Superior de Justicia. Ver: Las competencias de los Juzgados….op cit, p. 165 – 167. 475 Son ejemplos de jurisprudencia sobre licencias emitidas por estos Juzgados, las siguientes sentencias (entre muchas): Sentencia Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 110/2002 Ávila, Castilla y León (Núm. 1), de 29 julio (RJCA 2003 / 639), Sentencia Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 89/2002 Ávila,

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- Declaración de ruina y órdenes de ejecución de obras de conservación, reforma y rehabilitación de inmuebles. - Sanciones administrativas, cualquiera que sea su naturaleza, cuantía

y materia.

Actualmente, el art. 8. 1 de la LRJCAE, producto de las modificaciones hechas por el apartado dos de la disposición adicional 14va de la Ley orgánica 19 / 2003, de 23 de diciembre, ha quedado de la siguiente manera:

“Art. 8.1. Los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos478 de las entidades locales o de las entidades o corporaciones479 dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico480”

Castilla y León (Núm. 1), de 25 junio, Recurso contencioso-administrativo núm. 210/2001 (RJCA 2003 / 624) 476 Sobre licencias de edificación se puede consultar la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Zamora, Castilla y León (Núm. 1), de 24 abril 2001 (RJCA 2001\1388), la misma desarrollaba un conflicto entre Colegios Profesionales por la construcción de un edificio. 477 Aquí la cuantía era relevante en la delimitación de las competencias de los Juzgados. Ver los comentarios de González Pérez, op cit, p. 351 – 353 sobre este inciso. La STSJ del País Vasco de 14 de mayo del 2001 sostenía que todos los actos de disciplina urbanística, con excepción de los relativos al otorgamiento o denegación de licencia cuyo presupuesto de ejecución expresado en el preceptivo proyecto a que esta clase de solicitudes hubiese de acompañarse excediera de 250 millones de pesetas debían de ser conocidos por los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. Ver: Jesús Besteiro Rivas, et al, Jurisdicción Contencioso – Administrativa, 2003, p. 65 – 66. 478 Como vemos se excluyen de la competencia de los Juzgados la impugnación de disposiciones o normas reglamentarias dictadas por las entidades locales que corresponden a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 10. 1, b de la ley) Eso si la expresión “actos” debe incluir a las actuaciones materiales, la inactividad y las vías de hecho (art. 13, b de la ley) 479 Es incierto el sentido de la alusión a las “corporaciones” no parece que quiera aludir a las Corporaciones de Derecho Público ni tampoco a ninguna de las personificaciones instrumentales que enumera el art. 85.2 LBRL (ninguna de las cuales tiene carácter corporativo) probablemente su mención se deba a una imprecisión del legislador, que de esta forma quiso hacer una referencia omnicomprensiva a cualquier tipo de entidad instrumental de los entes locales. Ver Santamaría Pastor, Juan Alfonso: la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo. Comentario, 2010, p. 135 – 136. 480 Los instrumentos de planeamiento urbanístico se enumeran y regulan en la legislación del suelo de cada una de las Comunidades Autónomas. La exclusión de este tipo de recursos debe referirse sólo a las impugnaciones de carácter directo no a los denominados recursos indirectos como los planes urbanísticos. Por lo demás esta salvedad, es puramente repetitiva, desde el momento en que teniendo los planes urbanísticos naturaleza reglamentaria su impugnación queda ya excluida. Santamaría Pastor, op cit, p. 136.

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Pero además estos Juzgados conocerían según el arto. 8, inc. 2 de la LRJCAE (versión original), en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos481 de la Administración de las Comunidades Autónomas482, salvo que procedan del respectivo Consejo de Gobierno483, cuando tengan por objeto484:

Según Miguel Ángel Ruiz desde la atalaya del décimo aniversario que contempla la implantación de los Juzgados unipersonales de lo Contencioso – Administrativo, resulta innegable que constituyen hoy por hoy los jueces ordinarios de la legalidad de la actuación administrativa local. En un principio, su competencia se basaba en un sistema de lista tasada, de suerte que tan sólo los recursos que se dedujeran frente a concretos actos de las entidades locales incluidos en el art. 8. 1 de la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, eran de la competencia de tales Juzgados. Sin embargo, el innegable éxito alcanzado por estos órganos jurisdiccionales movió al legislador a ampliar su esfera de competencias. Ver: Ruiz López, Miguel Ángel, la inadmisión del recurso de casación por competencia de los Juzgados ¿Hacia una doble instancia contencioso – administrativa? (A propósito de la STC 119 / 2008, de 13 de octubre) en REDA 141, 2009, p.168. 481 Las actuaciones de estas Administraciones Públicas territoriales que se atribuyen a estos Juzgados son exclusivamente los actos administrativos, las vías de hecho y la inactividad, dejando las disposiciones generales que versen sobre las materias que se mencionan a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia. Chamorro González, op cit, p. 168. 482 Ver: Sánchez Morón, Miguel: Las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en recursos contra la actividad de las Comunidades Autónomas y de la Administración del Estado, en Justicia administrativa. Revista de Derecho Administrativo, año 2000, no. 9. 483 González Pérez sostenía lógicamente que quedan fuera de la competencia de estos Juzgados las pretensiones deducidas en relación a actos que, aunque sean administrativos, procedan de las Asambleas Legislativas e instituciones análogas al Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo, además de las que se deduzcan frente a los actos de dicho Consejo. Ver: Sus comentarios a la LRJCAE, 1998, op cit, p. 353. Por su parte Chamorro González sostiene que el legislador quiso de manera expresa que los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo no conocieran de los recursos instados frente a actos emanados del Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas. Aún así nos encontramos que existen Comunidades de carácter uní provincial, que no son precisamente pocas y algunas en donde las Salas de lo Contencioso – Administrativo tienen una especial carga de trabajo, en la que los actos emanados de las Consejerías o Departamentos, son impugnados en vía de alzada ante el respectivo Consejo de Gobierno. De esta forma la mayoría de las competencias que en virtud de lo previsto en este párrafo 2 de este artículo 8, corresponderían a los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, y que básicamente serían las únicas que tendrían con relación a las actuaciones de las Comunidades Autónomas se cercenarían si son impugnadas en vía administrativa ante dicho Consejo, pasando a ser competentes las respectivas Salas de la materia de los Tribunales Superiores de Justicia (ya que no hay un inciso final como el establecido en el siguiente inciso 3, de este arto. 8: “y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso”). Esto es algo lógico ya que si dicho Consejo es el máximo órgano ejecutivo de la Comunidad y culmina el organigrama de su respectiva Administración Pública, el control de legalidad de los mismos lo ha de desempeñar el órgano que culmina la organización judicial de esa Comunidad. Se confirma así el criterio de distribución de competencias basado en el órgano administrativo del que emana la actuación y su igualación o equiparación institucional con el respectivo órgano judicial en este caso el TSJ. Ver: REDA núm. 102, 1999, op cit, p. 221 – 222.

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a) Cuestiones de personal485, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.

b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 10 millones de pesetas y cese de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses486, en las siguientes materias:

484 Se confirma aquí nuevamente el criterio material para la distribución de competencias, junto al del órgano administrativo que emite la actuación administrativa. 485 González Pérez (Comentarios a la LRJCAE, 1998, op cit, p. 348 -349) sostenía que por cuestión de personal se entienden todas las derivadas de una relación jurídico – administrativa entre una Administración Pública y su personal. Como decía un A de 20 de septiembre de 1989 (Ar. 6359) reiterando doctrina de la S. de 8 de mayo de 1987 (Ar. 6359) constituye materia de personal todo lo relacionado con el nacimiento, permanencia y extinción de la relación estatutaria funcionarial habiéndose equiparado a la separación de empleados públicos inamovibles, la imposibilidad o impedimento de acceso a la función pública. Ver: STS, de 3 de marzo de 1988 (Ar. 2150), 23 de enero de 1989 (Ar. 231), 5 de junio de 1989 (Ar. 4312), 9 de octubre de 1989 (Ar. 6853), 15 de marzo de 1990 (Ar. 1940) y 3 de julio de 1990 (Ar. 3190), STS Sala 3ra, Sección 9na, de 28 de mayo de 1990 (Ar, 4133), STS, Sala 3ra, Sección 7ma, de 5 de marzo de 1993 (Ar, 1993 / 1642) , ATS, Sala 3ra, Sección 7ma, de 20 de enero de 1997 (Ar, 1997 / 426) Sala 3ra, Sección 7ma, de 21 de abril de 1997 (Ar, 1997 / 3412), ATS de la Sala 3ra, Sección 1ra, de 24 de noviembre de 1997 (Ar, 8412), entre otras…. La S, de 3 marzo de 1997 (Ar. 1921. ponente: Goded) en FJ 3 dice: “Son cuestiones de personal a estos efectos, según reiterada doctrina jurisprudencial, todas las cuestiones derivadas de una relación jurídico – administrativa o estatutaria entre una Administración Pública y su personal, ya se refieran al nacimiento o constitución de la relación jurídica (concursos, oposiciones, nombramientos), a su contenido (derechos económicos, ascensos), situaciones administrativas (excedencias) o extinción, incluso las peticiones de derechos pasivos. Son las cuestiones relacionadas con el personal estatutario o de Derecho Administrativo, (salvo el de la seguridad social), los interinos, los funcionarios de justicia etc. Se incluyen también las cuestiones referentes a la selección del personal laboral de nuevo ingreso. Como dice el Tribunal Supremo español, “todas las relacionadas con nacimiento, contenido, modificación y extinción de la relación de servicio, incluidos los actos que se dictan en aplicación del régimen de clases pasivas, abstracción hecha de que el beneficiario de la pensión sea el causante de la misma o sus familiares”. Entre otros los Autos de 17 de octubre de 1995 y 16 de junio de 1997. Alguna sentencia no considera cuestiones de personal los planteados entre un Colegio profesional y uno de sus colegiados (S, de 3 de octubre de 1997, Ar. 7676) No existe relación de servicio entre un Notario y la Administración (S. de 26 de enero de 1996, Ar. 775) Ver: Arias Martínez, María Antonieta, Las cuestiones de personal en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en Revista de Administración Pública no 156, septiembre – diciembre 2001 y González Salinas, Pedro, La relación funcionarial especial del personal estatutario de los servicios de salud y la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa; en Revista Española de Derecho Administrativo no. 125, 2005. 486 Existe aquí una delimitación en razón de la naturaleza y cuantía de la sanción, lo que es difícilmente entendible si respecto de la actividad sancionadora de la Administración no existe como tal, sin que se alcance a conocer la diferencia. Ver: Chamorro González, op cit, p. 169. José Luis de la Torre sostiene que: “Llama la atención la injustificada diferencia de criterio del legislador respecto de las sanciones locales, pues mientras que el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con éstas se atribuye sin restricción alguna a los Juzgados de lo Contencioso

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1) Tráfico, circulación y seguridad vial487.

2) Caza, pesca fluvial, pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura.

3) Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.

4) Comercio interior y defensa de consumidores y usuarios.

5) Espectáculos públicos y actividades recreativas.

6) Juegos y máquinas recreativas y de azar.

Actualmente, el art. 8. 2 de la LRJCAE, producto de las modificaciones hechas por el apartado dos de la disposición adicional 14va de la Ley orgánica 19 / 2003, de 23 de diciembre, ha quedado de la siguiente manera:

“8.2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administración de las Comunidades Autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:

a. Cuestiones de personal488, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.

– Administrativo, en el caso de las sanciones autonómicas se ha introducido una triple limitación competencial por razón del órgano que las impone, la cuantía o duración de las mismas, y la materia a la que afectan”, op cit, p. 74. 487 Una crítica al diseño competencial hecha por Doña Inés Huerta Garicano (Las competencias de las Salas de los TSJ, op cit, p. 143 – 144) radicaba en que el sistema de lista (original de la ley 29 / 1998) utilizaba muchas veces conceptos jurídicos indeterminados como, “seguridad vial”, que podían generar inseguridad jurídica y un tratamiento procesal desigual por la distinta interpretación que de estos conceptos puedan realizar y de hecho están realizando los distintos órganos jurisdiccionales. Así esta expresión puede entenderse en un sentido restringido o amplio, comprensivo de todas las sanciones por infracciones en los que de algún modo – directa o indirectamente – el bien jurídico protegido sea la seguridad vial (Ver la STS de 13 de diciembre del 2001 Ar, 2002 / 216, la STS de 30 de octubre del 2001, Ar, 2001 / 9773, STS de 8 de noviembre del 2001, Ar, 2001 / 9781) 488 Víctor Manteca sostiene que la importancia cuantitativa de los contenciosos de personal sobre el volumen total de los contenciosos administrativos es de tal magnitud que suponen la materia cuantitativamente más numerosa de las que conocen los actuales Tribunales del orden contencioso – administrativo y esta tendencia se traslada progresivamente a otros ámbitos como el del entramado institucional comunitario europeo. Por ello es preciso replantear el sistema de solución de conflictos que no siempre proporciona resultados satisfactorios desde un punto de vista temporal por ello es preciso encontrar un mecanismo que permita enjuiciar los contencioso en materia de personal en un tiempo admisible y real compatibilizando dicha prescripción con el derecho final al proceso y a la tutela ejecutiva de los jueces y tribunales. Esta solución debería arbitrarse, a nuestro juicio, en torno a unos tribunales administrativos que

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b. Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses489.

c. Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros”

Estos Juzgados también conocerían según, el inciso 3 del artículo 8 de la LRJCAE, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones490 y actos de la Administración periférica del Estado491 y de las Comunidades Autónomas, contra los

dotados de independencia funcional, puedan solucionar aquellos en un tiempo admisible y con posibilidad de reducir el ámbito judicial de aquellos conflictos. Ver: Procedimientos de control judicial en materia de personal I, Actualidad Administrativa no. 15, septiembre del 2009, p. 1861. 489 Santamaría Pastor sostiene que esta norma suscita dos cuestiones: La primera si para el cálculo de la cuantía máxima mencionada deben computarse los recargos, intereses, sanciones pecuniarias accesorias a la multa y conceptos similares. Dado que nos encontramos ante una competencia de atribución y dotada de una finalidad limitativa, la respuesta debe ser afirmativa. Y segunda, si las sanciones que se mencionan deben considerarse como requisitos acumulativos o alternativos. El precepto habla de….60000 euros y cese….., de forma aparentemente acumulativa, pero creemos que se trata de una imprecisión de lenguaje. Si la competencia de los Juzgados requiere la concurrencia de ambos tipos de medidas sancionadoras en el mismo acto administrativo recurrible, quedaría reducida prácticamente a la nada. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 138. 490 González Pérez sacaba aquí a la luz una posible imprecisión técnica de la LRJCAE, ya que al referirse expresamente a disposiciones la competencia se extiende a las pretensiones que se deduzcan en relación a las disposiciones de los órganos, aunque dada la competencia territorial de éstos, resulta difícil que se den supuestos de disposiciones generales. Y es que no tendría sentido que reservada a los Tribunales Superiores de Justicia la competencia para conocer de pretensiones deducidas en relación a las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales (arto. 10.1, b), se les reconozca a los Juzgados para conocer de las disposiciones generales emanadas de un órgano periférico de la Comunidad, si es que pudiera darse el supuesto. Mientras el arto. 10. 1, b se refiere a disposiciones generales, este arto. 8. 3 se refiere a disposiciones como algo distinto, e ahí la imprecisión. Comentarios a la LRJCA, 1998, op cit, p. 355. 491 La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ra, Sección 1ª), de 12 febrero 2001, cuestión de competencia núm. 237/2000, (RJ 2001/675) establecía la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo por un acto dictado por órgano periférico de la TGSS (Tesorería General de la Seguridad Social) con cuantía inferior a 10.000.000 de pesetas, en su FJ 2 establece la siguiente doctrina: por más que la Tesorería General de la Seguridad Social tenga personalidad jurídica diferenciada y su competencia se extienda a todo el territorio nacional, no se puede desconocer que se trata de un ente dotado de órganos periféricos –Direcciones Provinciales y Administraciones y Unidades de Recaudación incluidas en las mismas– que tienen sus competencias recaudatorias territorialmente limitadas, y lo que no deja de ser significativo a estos efectos, que cuando el acto recurrido emana de la Administración periférica del Estado, en rigor, de un órgano periférico de la Administración General del Estado, que por definición extiende su competencia a todo el territorio nacional, el conocimiento de los recursos contencioso-administrativos se atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Y es que el espíritu que anima a la norma contenida en el enunciado del artículo 8º.3 de la Ley de esta Jurisdicción obedece al propósito –con las excepciones por razón de la materia o de la cuantía del acto recurrido, expresamente previstas en el mismo– de establecer una correlación entre la

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actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela492.

Se exceptúan los actos de cuantía superior a 10 millones de pesetas (60.000 euros según el apartado dos de la disposición adicional 14va de la Ley orgánica 19 / 2003, de 23 de diciembre) dictados por la Administración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre el dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.

El artículo 8 inciso 4 de la LRJCA, en su versión original señalaba que: Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los términos previstos en la legislación electoral493. (Hoy este es el inciso 5 del art. 8, porque el apartado dos de la disposición adicional 14va de la Ley orgánica 19 / 2003, de 23 de diciembre, aprobó un inciso 4 al art. 8 de la Ley 29 / 1998 que se lee así: “Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería494 por la Administración periférica del Estado”)

competencia territorial del órgano administrativo autor del acto impugnado y la del órgano jurisdiccional llamado a su enjuiciamiento, interpretación finalista que corrobora el artículo 13 de la misma Ley, cuando al relacionar los criterios que deben tenerse en cuenta para aplicar las reglas de distribución de competencia contenidas en los artículos anteriores preceptúa –letra a)– que las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas. En el mismo sentido la Sentencia del TS (Sala 3ra, Sección 1ª), de 18 octubre 2000. Cuestión de competencia núm. 46/2000 (RJ 2000/ 8312) 492 El Auto del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo (Núm. 6), de 30 septiembre 1999, (RJCA 1999\4015) en su FJ 2 señalaba que: Del propio modo el art. 8.3 citado atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la competencia para conocer de los recursos interpuestos cuando la resolución recurrida provenga de «los órganos superiores» siempre que sean íntegramente confirmatorias de las dictadas por cualquiera de aquellos órganos de competencia territorialmente limitada, es decir tanto para los dictados por la Administración periférica del Estado o por los organismos y entidades de Derecho Público. 493 Ver los comentarios de González Pérez, op cit, p. 356 – 357. Así como los de Santamaría Pastor, op cit, p. 143 – 144.

494 La materia de extranjería es sin duda la relativa al régimen de entrada, permanencia, derechos y deberes de los extranjeros en España regulado por la Ley Orgánica 4 / 2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Recomiendo el artículo de María del Carmen Gómez Cabello, titulado: El principio de proporcionalidad y el Derecho administrativo

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Según el viejo inciso 5 del mismo artículo 8 de la LRJCAE, los Juzgados de lo Contencioso - Administrativos conocerán de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública495.

Este inciso es hoy el número 6 del actual artículo 8 de la LRJCAE, pero según el apartado dos de la disposición adicional 14va de la Ley orgánica 19 / 2003, de 23 de diciembre, y la disposición adicional séptima de la Ley 15 / 2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia496, se le ha agregado dos párrafos más, quedando de la siguiente manera:

sancionador de extranjería: material y procedimental, en Noticias jurídicas, enero, 2009. http://noticias.juridicas.com/articulos/15-Derecho%20Administrativo/200901-24563102036789.html

495 Según Chamorro González (Las competencias…, op cit, p. 177), estas autorizaciones de ejecución de actos firmes (reformada, por cierto, por la disposición final decimocuarta de la Ley 1 / 2000, de enjuiciamiento civil (ver los comentarios de Ruiz Risueño, El proceso…op cit, p. 170) en relación a las medidas adoptadas por las autoridades sanitarias para la tutela de la salud pública y que además de su urgencia impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental no está adecuadamente ubicada en este orden, tanto por razones de la infraestructura y disponibilidad de estos órganos judiciales frente a los Juzgados de Instrucción de guardia permanente, lo que garantiza mayor eficacia y rapidez en la actuación, como porque este tipo de resoluciones no llevan aparejado un control de legalidad de la actuación administrativa que se pretende ejecutar por la Administración, de forma que no se somete ninguna pretensión sometida al Derecho Administrativo (arto. 9 de la LOPJE), sino que es un control formal y de respeto a derechos fundamentales (STC 171 / 1997, de 14 de octubre) Ver los oportunos comentarios que realiza González Pérez, op cit, p. 357 – 359, especialmente la abundante jurisprudencia que sobre el concepto de domicilio nos ofrece y su interpretación sobre la competencia en si. José Luis de la Torre (op. cit, p. 76) nos dice que esta competencia surgió de la enmienda núm. 277 del grupo parlamentario socialista e implico la reforma de la LOPJE, específicamente la supresión del apartado segundo del art. 87 y el añadido de un apartado segundo al art. 91. Sostiene también que sorprende que la LRJCA no haya introducido alguna especialidad procedimental más concreta para la tramitación de estas solicitudes. Para todo el inciso ver la siguiente jurisprudencia: STC 22 / 1984, de 17 de febrero (Ar. 22), desarrolla la noción de domicilio, STC 137 / 1985, de 17 de octubre (Ar. 137) esta incluye entre los titulares del domicilio a personas físicas y jurídicas, STC 69 / 1999, de 26 de abril (Ar. 69), expone los locales sobre cuyo acceso posee poder de disposición su titular, STC 22 / 1984, de 17 de febrero (Ar, 22) establece que la potestad de auto tutela de la Administración no es contraria a la CE, STC 199 / 1998, de 13 de octubre (Ar. 199) establece la distinción entre la autorización para ejecución forzosa de actos de la Administración de la ejecutividad de resoluciones judiciales emanadas de otros órganos y que la autorización de estos Juzgados se circunscribe a la ejecución forzosa de actos administrativos firmes. Ver: Manuel Pulido Quecedo, Código de la JCA, 2000, p. 240 – 244. Así mismo la siguiente jurisprudencia: ATS de 23 de junio de 1999, Ar, 5878, STSJ Castilla la Mancha de 12 de mayo de 2000, Ar, 2022, STSL de Cataluña de 28 de junio del 2000, Ar, 1851, entre otra) 496 BOE no. 159, del miércoles 4 de julio del 2007.

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“Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública497.

Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.

Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición498” - JUZGADOS CENTRALES DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO En lo que se refiere a los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo499, como ya lo mencioné tienen una competencia

497 Según STS de 25 de abril del 2003 son nulas de pleno las actuaciones realizadas por funcionarios de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que procedieron a la entrada, registro e incautación de material en las sedes de varias empresas en base a un auto judicial que fue posteriormente anulado en vía de recurso y que autorizaba la entrada, pero no el registro ni la incautación de material. 498 Santamaría Pastor sostiene que es más que dudosa la necesidad de incorporación de este tercer párrafo, que no añade nada sustancial a lo que dice el primer párrafo, constitucionalmente la autorización judicial solo se requiere para la entrada en los domicilios, no para las inspecciones que puedan realizarse en ellos una vez efectuada la entrada. Y tampoco resulta demasiado feliz la previsión de que tal autorización se requiera, además de los casos en los que se haya formulado oposición formal por parte del titular del domicilio o local, en aquellos otros en los que exista riesgo de tal oposición. Con ello se pretende indirectamente habilitar la práctica de entradas en domicilios por sorpresa (esto es sin el previo aviso a su titular para requerir su consentimiento, previo aviso que podría dar lugar a la destrucción de documentación comprometedora en el intervalo entre la negativa al acceso y la obtención de la autorización judicial) pero ello que es razonable, no hace más que poner de relieve la necesidad de una regulación material para la entrada forzosa en domicilios, que hoy por hoy no existe y que malamente puede ser sustituida por preceptos como este. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 145 – 146. 499 Ver: El Acuerdo de 19 de enero de 1999, de la Comisión Permanente del CGPJ (BOE de 10 de febrero de 1999) por el que se ordenó hacer público el Acuerdo de la Sala de Gobierno de la Audiencia Nacional, en su reunión del día 21 de diciembre de 1998, por el que se aprobaron las normas de reparto de asuntos entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo. Ver: Luis Vacas García, Guía para los Juzgados, op cit, p. 41 Don Ramón Castillo Badal sostenía que no puede afirmarse que las normas que regulan la competencia de los Juzgados Centrales sean claras y para ello nada más que reseñar el dato, referido a 31 de diciembre de 1999, de 809 autos de competencia dictados por aquéllos, teniendo en cuenta que cinco, habían entrado en funcionamiento a mediados de junio (de 1999). Y no pueden ser claras,

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territorial nacional, ya que conocerán de los recursos que se interpongan frente a los actos administrativos500 que tengan por objeto (según el arto. 9 de la LRJCAE501): a) En primera o única instancia en las materias de personal502 cuando se trate de actos dictados por Ministros503 y Secretarios de Estado504,

porque obligan a combinar varios criterios. Así, el del órgano autor del acto, matizado en muchos casos por el recurso de la Administración a la técnica de la delegación de competencias, que obliga al órgano jurisdiccional a comprobar si la competencia de que se trata se inserta materialmente en el ámbito de la delegación, si el órgano delegante es alguno de los que contempla el arto. 9 de la Ley jurisdiccional, si se trata de una verdadera delegación o de una sustitución. A ello se une el criterio de la materia, con un sentido y alcance diferente según los distintos apartados del arto. 9 y por último el fuero territorial en materia de personal y sanciones. Pudiera entenderse que la implantación de la primera instancia limitada por razón de la cuantía y la materia en este orden jurisdiccional, originara confusiones en el justiciable, pero sorprende más todavía la disparidad de criterios que sostenemos unos y otros órganos jurisdiccionales incrementando el desconcierto. Se impone pues una clarificación de las competencias deslindando las que deben corresponder a los Centrales, de las de los Provinciales y TSJ. De otro modo se corre el riesgo de empañar la visión positiva global que en general merece la implantación de los órganos unipersonales” Cuadernos del Poder Judicial, op cit, p. 41 – 43. Este autor señalaba que la función que la exposición de motivos de la LRJCAE le ha asignado a estos Juzgados (descongestionar o desatascar de trabajo y asuntos a la Sala de la Audiencia Nacional) podría ser ilusoria debido a que casi todos los asuntos pueden ser sujetos de apelación por lo que los mismos revertirán nuevamente sobre la Sala en cuestión, principalmente en casos tan numerosos como los de personal, en los que se pregunta si tiene algún sentido que determinadas cuestiones puedan estar sujetas a dicho recurso. Además dicho autor sostenía que se debería procurar una cifra racional de asuntos por Juzgado que permita mediante la aplicación del procedimiento abreviado y otras técnicas procesales como la tramitación preferente, ya empleadas con éxito resolver con rapidez sin merma de la seguridad jurídica. También que la revisión del régimen competencial debe contemplarse desde una perspectiva de reparto no meramente cuantitativa (Ya el Informe del CGPJ de 1997 al proyecto de ley sostenía que: “el catálogo de competencias previstas…quizá resulte demasiado amplio y puede motivar el colapso de estos Juzgados desde el mismo momento de su puesta en funcionamiento” citado por Ruiz Risueño, op cit, p. 171) sino de un modo que resulte coherente entre la Sala de la Audiencia Nacional y los Juzgados. Por otro lado, cabe señalar que las competencias de este tipo de Juzgado aparecía en el proyecto de ley del 97, como un apartado 5 del arto. 8 (que normaba las competencias de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo). La segregación de este apartado y su enumeración como arto. 9, se debió a la recomendación del informe de la ponencia del Congreso, como consecuencia de una transacción con la enmienda núm. 168 del grupo parlamentario Convergencia y Unión. Ver: José Luis Torres, op cit, p. 77. 500 Fijémonos que el inciso no habla de disposiciones de carácter generales, por lo que quedan excluidas. Pera Verdaguer, Comentarios. op cit, p. 148. 501 Ver los comentarios de: Bocanegra Sierra a este artículo en REDA núm. 100, op cit, p. 155 – 160, Agúndez Fernández, op cit, p. 146 – 147. 502 Ver la siguiente jurisprudencia sobre esta materia respecto al inciso en cuestión:

STS de 8 de octubre de 2001, Ar, 769 y STS de 30 de noviembre del mismo año, Ar. 2002 / 197) Besteiro Rivas, Jesús, op cit, p. 72 – 73.

Recomendamos el artículo de Manteca Valdelande, Víctor, Procedimientos de control judicial en materia de personal (I y II) en Actualidad Administrativa no. 15 y 16, 2009. 503 La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ra, Sección 1ª), de 29 mayo 2003, Cuestión de competencia núm. 93/2002, (RJ 2003 / 4111) establecía la competencia

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salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, o a las materias recogidas en el arto. 11. 1 a) sobre personal militar505 b) En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en los supuestos previstos en el apartado 2 b) del arto. 8. c) En primera o única instancia de los recursos contencioso – administrativos que se interpongan contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica y entidades pertenecientes al sector público estatal con

del Juzgado Central sobre actos adoptados por Ministro en cuestión de personal que no se refiera al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera: con independencia de que aquél sea resolutorio de recurso formulado contra órgano de nivel inferior a Ministro. En el mismo F J 2 establecía esta doctrina debido a que el inciso a del arto 9 de esta ley jurisdiccional no distingue en función de que el acto impugnado emane directamente de aquéllos o confirme, como es el caso, el dictado por otro órgano central de la Administración General del Estado. En el mismo sentido Sentencia del TS (Sala 3ra, Sección 1ª), de 28 abril 2003, Cuestión de competencia núm. 3/2002 (RJ 2003 / 4072) entre otras. 504 La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ra, Sección 1ª), de 20 febrero 2003, Cuestión de competencia núm. 502/2001 (RJ 2003 / 2508) Establecía la competencia de los Juzgados Centrales en cuestión de personal: acto dictado por Secretario de Estado: resolución por delegación del Presidente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuyos actos en materia de personal corresponden a los Juzgados Centrales, dada la condición de Secretario de Estado que ostenta: STS de 12 de febrero del 2001, STS de 20 de febrero del 2003, entre otras. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 157 – 158. 505 Este precepto se articula con el arto. 11. 1 a) de tal modo que, todas las disposiciones generales y los actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal se atribuyen a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional cuando se refieren al nacimiento o extinción de la relación de servicio, en otro caso a los Juzgados Centrales. Estos asimismo, conocen de los actos en materia de personal de los referidos órganos superiores de Defensa pero siempre que no se refieran a ascensos, orden y antigüedad en el escalafón y destinos. El problema se plantea a la hora de determinar el ámbito del nacimiento y de la extinción de la relación de servicio. El nacimiento de la relación de servicio de los funcionarios de carrera hace referencia a un proceso que tiene por objeto el reclutamiento de los servidores públicos para que, previa la realización de las pruebas correspondientes que acrediten su capacitación, accedan a la función pública y se integren en los cuerpos y escalas correspondientes. En este procedimiento único se producen una serie de actos y actuaciones administrativas sucesivas y encadenadas cuyo objeto es el nacimiento de la relación de servicio por quienes resulten seleccionados. Así la aprobación de la convocatoria y sus bases, la publicación de las listas de admitidos y excluidos, la celebración de las pruebas, la publicación de la relación de aprobados, la superación del período de prácticas o del curso selectivo, el nombramiento de quienes superen el proceso selectivo y la posterior toma de posesión son fases que han de darse en la totalidad o la mayoría de dichos procesos, atendiendo a lo dispuesto en sus bases de modo que solamente quienes los superen adquieren la condición de funcionarios público de carrera. Es por ello que la expresión nacimiento de la relación de servicio no puede quedar reducido exclusivamente al acto de nombramiento.

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competencia en todo el territorio nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo i) del apartado 1 del arto. 10506. A este artículo 9 de la LRJCAE, en base a la disposición final segunda de la Ley Orgánica 7 / 2006, de 21 de noviembre, de protección de la salud y de lucha contra el dopaje en el deporte507, y por el apartado tres de la disposición adicional 14va, de la Ley Orgánica 19 / 2003, de 23 de diciembre, se le agregaron tres incisos o letras más, quedando de la siguiente manera:

“d) En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.

506 La lectura del precepto pone de relieve que aquí se ha querido someter a la llamada Administración Institucional del Estado que bajo la denominación genérica de Organismos Públicos la LOFAGE en su título III regula a continuación de la Administración General del Estado. Se pretende someter a enjuiciamiento de estos Juzgados los actos y las disposiciones generales de esa Administración institucional salvo los que se dicten en determinadas materias, personal, propiedades especiales y expropiación forzosa. El hecho de que en éste apartado resida la Administración Institucional y no la de carácter corporativo explican que las resoluciones de los Consejos Generales de los Colegios Profesionales (abogados, psicólogos, etc.), la ONCE etc., no encuentran encaje aquí, sino en el TSJ por la cláusula residual del arto. 10. 1. j, repartiéndose la competencia jurisdiccional respecto de la Administración Corporativa entre los Juzgados de lo Contencioso conforme al arto. 8. 3 y la Sala del TSJ. Recomiendo ver la STS de 30 de noviembre de 2001, Ar, 2002 / 198 y STS de 12 del mismo mes y año, Ar, 9783) La sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo (Núm. 5), de 9 noviembre 2000 (JUR 2001 / 106258) establecía en su FJ 2 que: Resulta evidente la competencia de este Juzgado para conocer del presente recurso Contencioso – Administrativo en cuanto que el acto impugnado emana de una entidad central (Se refiere la Instituto Nacional de Salud, INSALUD) de un organismo público con personalidad jurídica propia perteneciente al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, que no se refiere a las materias (se refería a contratación administrativa) incluidas en el arto. 10.1 i) de la Ley Jurisdiccional, es decir, cae bajo la órbita del arto. 9 c) de la misma Ley. Ver también: Sentencia Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo (Núm. 5), de 24 diciembre 2001, Procedimiento abreviado núm. 160/2001, (JUR 2002\76551) Esta se refiere a Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos y a materias de responsabilidad patrimonial. Es competencia de los Juzgados Centrales el recurso contra la resolución de un Director provincial del INEM dictado por delegación del Director General del mismo, por ser imputable a este último la resolución. STS de 12 de noviembre del 2001. Los recursos contra actos dictados por órganos de la UNED son competencia de estos Juzgados Centrales por ser las Universidades asimilables a los organismos públicos que este precepto menciona, no obstante, tratándose de un asunto de personal, la competencia corresponde a la Sala del Tribunal Superior de Justicia conforme al apartado 1, i del artículo siguiente. STS del 22 de mayo del 2003, del 28 de mayo del 2003, del 8 de marzo del 2005, entre otras. Santamaría Pastor, op cit, p. 158 – 159. 507 BOE no. 279, del miércoles 22 de noviembre del 2006.

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e) En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político508.

f) En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización sean dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva509”

Es evidente, que si aplicamos este órgano unipersonal a la futura realidad Jurisdiccional de Nicaragua y sus competencias, este sería el órgano encargado de conocer casi todos los recursos contra los actos y disposiciones que violan o transgreden los derechos e intereses de los administrados, dictados por el Gobierno y todas las entidades y personal que están bajo su dirección según los artículos 12 y 14 de la Ley 290510. Eso si en cuanto a las materias propias del mismo (personal, sanciones y los del inciso c, del mismo arto. 9 de la LRJCAE) - SALAS DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO DE LOS

TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA Las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ)511, según el Dr. Montoro512, quedan como

508 Este precepto alude a los supuestos regulados en el art. 5. 6 de la Ley 5 / 1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, que atribuye en exclusiva al Ministro del Interior la competencia para inadmitir a trámite las solicitudes de asilo (sin tramitación del procedimiento de concesión del mismo, por tanto) Aunque la diferencia es obvia téngase en cuenta que el precepto no se refiere a las resoluciones de fondo (de concesión o denegación del asilo) sino sólo a las inadmisiones a limine de las solicitudes por ausencia ostensible de los requisitos para disfrutar este derecho. Las resoluciones de fondo corresponden por regla general, también al Ministro del Interior (salvo en los supuestos previstos en el art. 7, b de la ley 5 / 1984, en cuyo caso la competencia corresponde al Consejo de Ministros) pero el recurso deberá interponerse en este caso ante la Sala de la Audiencia Nacional conforme a lo dispuesto en la cláusula general del art. 11.1 a, (si la resolución fuera del Consejo de Ministros a la Sala tercera del Tribunal Supremo, art. 12. 1, a) Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 155 – 156. 509 El régimen disciplinario de las actividades deportivas se encuentra regulado en el título XI de la Ley del Deporte y desarrollado en el Real Decreto 1591/ 1992, de 23 de diciembre sobre disciplina deportiva. La imposición de sanciones disciplinarias a todas las personas físicas o jurídicas, integrantes del ordenamiento deportivo corresponde a los jueces o árbitros, a los clubes, a las Federaciones deportivas españolas, a las Ligas profesionales y a las Asociaciones de clubes de ámbito estatal (art. 74 de la Ley 10 / 1990 y 6 del Real Decreto citado) las resoluciones sancionatorias dictadas por estas personas y organizaciones que pongan fin a la vía respectiva pueden ser, a su vez recurridas ante el Comité Español de Disciplina Deportiva en los plazos que establece el art. 52 del Real Decreto, y las decisiones que el Comité adopte al resolver estos recursos son las resoluciones a que este art. 9 inciso f, se refiere. Santamaría Pastor, op cit, p. 156. 510 Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 102, del miércoles 3 de junio de 1998. 511Reguero Ibáñez sostenía que las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, por sus competencias funcionales y objetivas, tanto directas como residuales, constituyen el centro neurálgico de la organización del contencioso – administrativo, como órgano

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órganos residuales, ya que aunque es verdad que tienen una lista tasada de atribuciones fijadas en el art. 10 de la LRJCAE, en el fondo sólo conocerían de todos aquellos asuntos que no estén atribuidos a los demás órganos jurisdiccionales. Dos serán los sistemas de atribución competencial de estas Salas:

llamado a formular doctrina legal administrativa respecto de las Administraciones que despliegan su actividad en el ámbito de la respetiva Comunidad Autónoma y como verdaderos Tribunales Supremos respecto al Derecho Público Autonómico (STS de 26 de septiembre del 2000, Ar, 7674). Citado por Don José Manuel Bandrés en el artículo: La revisión del Derecho autonómico y local por las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, cuestiones competenciales, Cuadernos de Derecho Judicial, 2000, op cit, p. 349, pie de página núm. 7. Estas Salas constituyen el juez natural (Ver la STC de 7 de abril de 1997, la cual establece que el juez ordinario predeterminado por la ley exige, en primer término que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica, que ésta le haya investido de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial y que su régimen orgánico y procesal no permita calificarle de órgano especial o excepcional) para establecer doctrina legal en relación con el derecho autonómico y local, son seis las cláusulas de competencia en las que esto se establece: 1) arto. 10. 1. a, 2) arto. 10. 1. b, 3) arto. 10. 1. j, 4) arto. 10. 2, 5) arto. 10. 5, 6) arto. 10. 6. Proceden constitucionalmente de los artículos 152 y 153. En casi todos los Estatutos de Autonomía se establecen las siguientes competencias de estas Salas y la posición institucional de los TSJ como órgano jurisdiccional de último grado en que culmina la organización judicial en su ámbito territorial, ante el que se agotan las sucesivas instancias procesales. Ver el artículo 74 de la LOPJ el cual establece el diseño competencial general de estas Salas. Como derecho transitorio ver la siguiente jurisprudencia (S de la Sala 3ra, del TS de 11 de septiembre de 1996 y el A de la misma Sala de 1 de diciembre de 1997) Un completo y extenso repertorio de jurisprudencia sobre los TSJ desde 1984 hasta 1996 en Francisco Javier García Gil, El Proceso Contencioso – Administrativo, 1998, p. 291 – 304 y en Pera Verdaguer, Francisco, Comentarios..op cit, p. 151 - 153 Por otro lado, Don José Manuel Bandrés (op cit, p. 366 – 367) propone para preservar la posición de estas Salas de los TSJ como órganos supremos dentro de cada Comunidad Autónoma, el propiciar la adopción de medidas orgánicas configurando a la Sala de Casación de lo Contencioso – Administrativo de los TSJ como órgano jurisdiccional propio, diferenciando de las demás Salas o Secciones del Tribunal, y promover la elección del Presidente y los Magistrados de la Sala casacional por el CGPJ, previa la acreditación del conocimiento del Derecho público de la C. A, en simetría con la designación del Presidente y los Magistrados de la Sala de lo Civil y Penal, que desempeñan igualmente sus funciones en estos órganos jurisdiccionales. También la jurisprudencia administrativa de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los TSJ debe ser reconocida expresamente como fuente del derecho, lo que propicia la reforma del arto. 1. 6 del Código Civil, de forma que se establezca que la formación / creación de doctrina legal, cuyo objeto es completar el ordenamiento jurídico no sólo corresponde al TS sino también a estos órganos judiciales territoriales. Ver: Soriano, José Eugenio, Los poderes del juez, la ley y la reforma del contencioso (A propósito de las competencias de las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia), en Revista de Administración Pública No. 124, enero – abril, 1991. 512 Irurzun Montoro, Fernando: Principales innovaciones en materia de órganos, competencia y procedimiento, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid No. 2, Febrero/ Abril de 1999.

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a) El sistema de lista (arto. 10. 1. b, c, d, f, g, h, i) b) Atribución residual513 (arto. 10. 1. a, j). Pero además hay que tener presente que poseen competencias en única instancia, en segunda instancia para conocer recursos y competencias para resolver cuestiones de competencia de los Juzgados como se verá a continuación. Si reunimos todos esos criterios nos daremos cuenta que en realidad son cuatro los criterios: el orgánico, el material, el territorial y el funcional514. Según el arto. 10. 1 de la LRJCA515, estos órganos conocerán en única instancia516 de los recursos que se deduzcan en relación con: 513 Dicho carácter residual ya lo poseían desde la LOPJ, Ver: STS, Sala 3ra, Sección 3ra, de 12 de septiembre de 1996 (Ar 6958) la cual establece que conforme al mencionado arto. 74. 1, a, de la LOPJ, las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los TSJ, tienen una competencia residual. En el mismo sentido, la S. de 6 de mayo de 1997. Sentencia del TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª), de 24 noviembre 1997. Cuestión de competencia negativa núm. 480/1997 (RJ 1997 / 8388) FJ 1, la Sentencia del TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª), de 27 septiembre 1994, (RJ 1994\7286) FJ. 2. 514 Criterios seguidos por Cosculluela Montaner para explicar el diseño competencial de estas Salas de los TSJ, en REDA núm. 100, p. 162 – 166. 515 Transcribo la crítica de González Pérez (Comentarios a la LRJCAE, 1998, op cit, p. 364) a este artículo: “El desconocimiento de las más elementales reglas de la técnica legislativa de que hacen gala los redactores de la nueva ley alcanza uno de los puntos culminantes en este artículo. Si lo que se ha querido es complicar al máximo la delimitación de competencias entre los órganos del orden contencioso – administrativo, no ha podido hacerse mejor. Porque si la competencia de las Salas de lo contencioso – administrativo de los TSJ es residual, según el número 1 de este artículo ¿para qué el resto de los apartados de este número? ¿A qué viene esta larga lista? ¿No hubiera sido preferible delimitar claramente, sin tantas disquisiciones, las competencias de los demás órganos y haber establecido pura y simplemente la competencia residual? Cosculluela Montaner (REDA núm. 100, op cit, p. 162) responde estas preguntas diciendo que resultaría improcedente en términos políticos, quedarse en una simple cláusula general de carácter residual, por la importancia que los TSJ tienen en las C. A y sus Estatutos de Autonomía Por su parte, Antonio Agundez respondiendo a esas mismas preguntas, sostiene que si bien estas normas podrían ocasionar confusiones por minuciosidad de supuestos con riesgos de ambigüedades y hasta probables dilaciones procesales para los interesados al interponer recursos de un órgano a otro, esto tendrá que ser solucionado por la aplicación del art. 7 de la LRJCA y luego por la jurisprudencia que se vaya pronunciando sobre el órgano competente, por lo que se obtendrá la adecuada acomodación a cada caso (ver A. de la Sala 3ra. del TS de 25 de junio de 1996) Comparto la crítica hecha por González Pérez en el sentido de que es exagerada la extensa lista de competencias, pero posiblemente el legislador o los redactores del proyecto de ley entendieron que dicha extensión produciría una mayor claridad o que al ser tan específico, se brindaría mayor precisión al litigante. Lo que si tengo claro es que si me tocara ejercer el litigio en esta materia aquí en España, tendría que tener un sumo cuidado y apego a la ley como es lógico, porque entre tanta competencia equivocarse podría ser sumamente fácil. Es una lista altamente detallista y todo exceso trae su consecuencia. Tal vez se debió haber redactado con más generalidad en vista del carácter residual de estos órganos. Es una discusión abierta y a veces de gustos en cuanto a la técnica que se debió utilizar. Lo que si esta claro es que es una normativa vigente y hay que tener mucho cuidado. Respecto a lo que señala Agundez es cierto que la jurisprudencia iría acomodando cada caso al respectivo órgano jurisdiccional, pero mientras tanto de una u otra forma las dilaciones procesales se produjeron. Así vemos como la transición hacía el acomodo del diseño competencial de

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a) Los actos de las Entidades Locales y de las Administraciones de las

Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo517.

b) Las disposiciones generales518 emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales.

c) Los actos y disposiciones de los órganos de Gobierno de las

Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, y de las Instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial519.

d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-

Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa520.

la LRJCA (principalmente en artículos como el 10) produciría un sacrificio en el litigante. Ver con carácter general los comentarios de Luis Cosculluela Montaner a este artículo 10 de la LRJCAE en REDA núm. 100, op cit, p. 161 – 166, así mismo Agundez Fernández, op cit, p. 149 – 152. 516 Se dice en “única instancia” porque las sentencias dictadas por estas Salas en las materias del apartado 1, sólo son susceptibles en su caso de recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (ya que el recurso de casación no es en términos procesales una instancia) Santamaría Pastor, op cit, p. 160. 517 Este inciso confirma el aspecto residual que caracteriza a estas Salas. Ver las siguientes sentencias: STS de 30 de octubre del 2001, Ar, 9092, STS de 8 de noviembre del 2001, Ar, 9781, STS de 23 de noviembre de 2001, Ar, 2002 / 2721. Besteiro Rivas, Jesús, et al, op cit, p. 76 – 77. Para Santamaría Pastor esta formulación residual es equivoca, pues su contenido es muy diverso. En relación con los actos de las entidades locales, la competencia de las Salas no es genérica y residual, sino rigurosamente singular, el art. 8. 1 de la ley 29 / 1998, atribuye a los juzgados una competencia total sobre los actos de las mismas, con la sola excepción de las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico, la aparente clausula residual de esta letra a, abarca pues, sólo estas impugnaciones, por lo que bien podría haber sido expresada de forma menos equivoca. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 160. Es competencia de los Tribunales Superiores de Justicia el recurso contra los acuerdos de los jurados autonómicos de expropiación forzosa que son órganos desconcentrados de la Administración autonómica según STS del 9 de marzo del 2005. 518 La frase “Disposiciones generales” se refiere a las disposiciones generales de rango inferior a la ley o más técnicamente a las normas reglamentarias, aludiendo también (sólo respecto de las Comunidades Autónomas) a los Decretos Legislativos dictados por ellas. 519 Ver los comentarios de González Pérez, op cit, p. 365 - 366. También Santamaría Pastor, op cit, p. 162. 520 De este punto Doña Inés Huerta Garicano (Las competencias de las Salas de TSJ… op cit, p. 144 -145) deducía uno de los mayores problemas prácticos del diseño competencial de la LRJCAE, al sostener que: “La excesiva fragmentación en la atribución de competencias puede llevar, incluso a que un mismo acto pueda ser revisado jurisdiccionalmente hasta por tres órganos jurisdiccionales sin vinculación jerárquica alguna entre ellos, con riesgo evidente para la seguridad jurídica y la posibilidad de que el recurrente pueda elegir, a través de los cauces procesales

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e) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos521.

establecidos al efecto, al juez natural que más le convenga. Se pueden citar como ejemplos, los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico Administrativo Regionales y Locales, que pongan fin a la vía administrativa, cuyo conocimiento en principio viene atribuido a la Salas de los Tribunales Superiores de Justicia (arto. 10. 1, d LRJCAE) Sin embargo, si el cauce procesal elegido por el recurrente para el ejercicio de su pretensión de impugnación es el especial de protección de derechos fundamentales establecido en los arts. 114 y ss de la LRJCAE, para el que no es preciso agotar la vía administrativa, y lo que se impugna es directamente el acto originario, si éste dimana de un órgano periférico de la Administración General del Estado o de un ente de Derecho Público dependiente de la Administración General del Estado con competencia territorial limitada, el conocimiento del recurso especial corresponderá a los Juzgados Contencioso – Administrativos, dentro de cuya circunscripción territorial radique el órgano administrativo o el ente público estatal autor del acto cuando la cuantía litigiosa no exceda de 10. 000. 000 de pesetas (con posibilidad de recurso de apelación ante la Sala de la materia del respectivo TSJ) Si la cuantía litigiosa, por el contrario, excede de dicha cifra, el conocimiento del recurso corresponderá en única instancia y con posibilidad de casación, ante la Sala de lo Contencioso del TS (arto. 8. 3 LRJCAE) Si el acto originario impugnado a través de dicho procedimiento dimana de un órgano central no superior de una Comunidad Autónoma, la competencia corresponderá a las Salas de la materia de los TSJ (arto. 10. 1, a, LRJCAE) con posibilidad de casación si el derecho aplicado no es estrictamente autonómico. Si se trata, de un órgano periférico de la C. A o de un ente de derecho público dependiente o vinculado a una Comunidad la competencia vendrá atribuida, cualquiera que sea la cuantía, al Juzgado de lo Contencioso de la respectiva circunscripción territorial, con posibilidad de recurso de apelación ate la Sala de la materia del TSJ correspondiente. El resultado, a mi juicio, es disparatado” Los Tribunales Económico – Administrativos Regionales y Locales son órganos desconcentrados del Ministerio de Economía y Hacienda regulados en los artos. 28 y 30 del real Decreto 520 / 2005. De acuerdo con lo dispuesto en el art. 229.5 LGT en cada Comunidad Autónoma existirá un Tribunal Económico – Administrativo Regional. En cada ciudad con Estatuto de Autonomía existirá un Tribunal Económico – Administrativo Local. Este precepto (10. 1 d de la ley 29 / 1998) no obstante limita la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia a las resoluciones de estos Tribunales que pongan fin a la vía administrativa económico – administrativa. Tales resoluciones son las no susceptibles de recurso de alzada ante el Tribunal Económico – Administrativo Central: en concreto las que se dicten en las reclamaciones que se interpongan contra los actos administrativos dictados por los órganos periféricos de la Administración General del Estado, de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y de las entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado y por los órganos de la Administración de las Comunidades Autónomas no comprometidos en el párrafo a, del apartado anterior cuando la cuantía de la reclamación sea igual o inferior al importe que se determine reglamentariamente. De acuerdo con el art. 36 del Real Decreto 520 / 2005, no procede recurso de alzada (y por tanto, ponen fin a la vía económico – administrativa) cuando la cuantía de la reclamación no supere 150 000 euros, o 1. 800 000 euros si se trata de reclamaciones contra bases o valoraciones. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 163. 521 La regulación del Tribunal Económico – Administrativo Central se establece en el art. 29 del Real Decreto 520 / 2005. Por regla general, sus resoluciones son susceptibles de recurso contencioso ante la Sala de la Audiencia Nacional (art. 11.1 e, de esta ley) Por excepción, sin embargo, este precepto atribuye a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia los recursos contra resoluciones de dicho Tribunal en materia de tributos cedidos. Tales tributos vienen especificados en el art. 17 de la Ley 21 / 2001, de 27 de diciembre, por lo que se regulan las medidas fiscales y

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f) Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas, así como los recursos contencioso - electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.

g) Los convenios entre Administraciones Públicas522 cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma.

h) La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión (RCL 1983\1534)523.

i) Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro524 o Secretario administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía. Los términos concretos de la cesión a cada Comunidad Autónoma viene establecidos en las Leyes 17 a 31 / 2002, todas ellas de 1 de julio. Ver la STS de 14 de noviembre de 2001, Ar, 9842. 522 La figura de los convenios interadministrativos tienen una historia tan corta como tortuosa. Desconocidos por la legislación preconstitucional, el primer atisbo de esta técnica de relación apareció en la propia Constitución española con la previsión de convenios entre Comunidades Autónomas (art. 145.2) recogida después por la totalidad de Estatutos de Autonomía. Volvió a emerger en 1985 con la previsión de convenios con entidades locales (art. 57 LBRL) y recibió una regulación general en los artos. 6 a 8 de la LRJAP. Para Santamaría Pastor, op cit, p. 166, la frase: “cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma” dista mucho de ser feliz entendida en sentido literal, comprendería también los convenios interadministrativos celebrados entre la Administración del Estado y una Comunidad Autónoma o entre la primera y un ente local, porque es evidente que todos los entes públicos ejercen sus competencias sobre el territorio de una Comunidad Autónoma, si así fuera la previsión del art. 10.1.d de esta Ley sería superfluo por ausente de contenido lo que obliga a desechar esta interpretación literal. A nuestro juicio, lo que el legislador quiso decir, con toda probabilidad, es que las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán de los recursos motivados por convenios celebrados entre entidades públicas cuyo ámbito de competencias no exceda los límites de una Comunidad Autónoma (por eso se habla en singular) esto es los celebrados entre entidades locales (de una misma Comunidad) esto es los celebrados entre entidades locales (de una misma Comunidad) entre una Comunidad Autónoma y una o varias de las entidades locales de su territorio, entre entes instrumentales de una u otras y, por supuesto entre cualesquiera de los entes públicos que se acaban de mencionar. 523 Este inciso h, es producto de la aceptación primero por el informe de la ponencia del Congreso y luego por el dictamen de la comisión y el pleno de la cámara, de las enmiendas núm. 61 y 64, presentadas por el grupo parlamentario Coalición Canaria. Ver: José Luis de la Torre, op cit, p. 85. 524 Ver: La STS, Sala 3ra, Sección 7ma, de 24 de noviembre de 1997 (Ar, 8388) establecía la resolución de una cuestión de competencia negativa planteada por una Sección de la Sala del TSJ de Madrid y otra Sección de la Sala de la Audiencia Nacional sobre la competencia de un recurso contra la resolución de Subsecretario que desestima un recurso de alzada de un Tribunal Calificador. Se le otorga la competencia a la primera sección. El ATS Sala 3ra, Sección 7ma, de 17 de diciembre

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de Estado en materias de personal525, propiedades especiales526 y expropiación forzosa527.

j) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional528.

de 1996 (AR, 9028) en este último se que el acto administrativo impugnado la ha dictado la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de retribuciones, órgano colegiado cuyos componentes son dos Directores Generales y seis Subdirectores(órganos como vemos inferiores a Ministro, arto. 1.4.1 del Real Decreto 469 /1987, de 3 de abril) por lo que la competencia para conocer del recurso debe residenciarse en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al tener su domicilio en dicha capital la entidad sindical demandante y visto el arto. 74. 1, a de la LOPJ. Ver también la STS de 22 de octubre de 2001, Ar, 8264, STS de 23 de noviembre de 2001, Ar, 2002 / 2719 y la STS de la misma fecha, Ar, 2002 / 157. Besteiro Rivas, Jesús, et al, op cit, p. 78 – 79. 525 Ver las sentencias del TS: Sala 3ra, Sección 1 ra, de 3 junio 2003. Cuestión de competencia núm. 95/2002. (RJ 2003\4119) y la de la Sala 3ra e igual Sección 1, de 2 junio 2003. Cuestión de competencia núm. 102/2002 (RJ 2003\4117) Remito al lector al amplio repertorio de sentencias que en materia de personal enumera Santamaría Pastor, op cit. P. 172 - 173. 526 Doña Inés Huerta (Las competencias de las Salas de los TSJ, op cit, p. 149 – 150) sostiene que: “Se ha planteado el alcance de la alusión a las propiedades especiales cuyo conocimiento, junto con la materia de personal y expropiación forzosa se atribuye a las Salas de la materia de los TSJ, siempre que el órgano autor de la actuación impugnada tenga rango orgánico inferior a Secretario de Estado o forme parte de la Administración Institucional del Estado (arto. 10. 1. i, 9, c, 8. 3, segundo párrafo, LRJCAE) La razón de esta atribución competencial tiene plena explicación en materia de personal y de expropiación forzosa, netamente administrativas, y de importante repercusión pública. Sin embargo, cuando se habla de propiedad especial en el ámbito administrativo, concepto acuñado por el Código Civil y bajo cuya rubrica se engloban, entre otras la propiedad de las aguas, minas, montes, propiedad intelectual y propiedad industrial, sólo tiene sentido si se alude a aquellas propiedades especiales de titularidad pública que en razón de esa titularidad tienen un estatuto jurídico de la propiedad especial y específico, y que en mi opinión, serían las únicas que podrían justificar un tratamiento competencial diferenciado en razón de su interés público. Las restantes propiedades especiales, entre las que se encontraría la propiedad industrial están por el contrario, sujetas al derecho privado y la actuación administrativa es colateral, careciendo de sentido, que a esa intervención tangencial el legislador administrativo haya querido otorgarles relevancia para situarlas, junto a dos materias netamente administrativas: personal y expropiación forzosa” Ver los comentarios de González Pérez, op cit, p. 369. En las cuestiones de propiedades especiales corresponde a la Sala del Tribunal Superior de Justicia y no al Juzgado de lo Contencioso, conocer del recurso contra la sanción impuesta por una Confederación Hidrográfica al haber sido dictado el acto en virtud de sus competencias sobre el dominio público hidráulico. STS del 9 de febrero del 2004. 527 La competencia para conocer de los recursos contra los acuerdos de los Jurados Provinciales de expropiación corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia aunque se trate de órganos de la Administración periférica del Estado, la materia prevalece sobre la naturaleza del órgano. ATS de 11 de noviembre del 2002. 528 Hoy es el inciso m, del art. 10 de la Ley 29 / 1998 y representa otro inciso que establece la característica residual de las competencias de estas Salas. Ver la siguiente jurisprudencia: STS de 3 de abril de 2001, Ar, 5754, ATS de 3 de julio de 2001, Ar, 5174, STS de 9 de octubre de 2001, Ar, 8258, STS de 29 de octubre de 2001, Ar, 2002

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Por efecto de la Ley 15 / 2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia529 así como por la Ley 34 / 2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras530. Se realizo una renumeración del inciso o apartado 1 del art. 10 de la Ley 29 / 1998, pasando el inciso “j” a ser el “m”. Así mismo, se añadieron tres nuevos incisos, de la siguiente manera: “j) Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia531. k) Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en materia de contratación previsto en el artículo 311 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en relación con los contratos incluidos en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones locales. l) Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos Contractuales.” El mismo arto. 10 pero en sus incisos 2, 3 y 4 de la LRJCAE, hace referencia a otros aspectos de la competencia de estas Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la siguiente forma: El arto. 10, inc. 2 de la LRJCAE nos dice que: “Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos

/ 689. Asimismo, Auto del TS, Sala 3ra, Sección 7ª, de 19 octubre 2000, (RJ 2000\9921) y Auto del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo, de 31 diciembre 1999, Recurso núm. 46/1999 (RJCA 1999 / 4449) Santamaría Pastor (op cit, p. 170) señala que con la inclusión de este inciso se convierte en perfectamente inútil todos los contenidos tan trabajosa como desafortunadamente elaborados en el apartado 1 del art. 10 de la Ley 29 / 1998. 529 BOE no. 159, del miércoles 4 de julio del 2007. 530 BOE no. 192, del lunes 9 de agosto del 2010. 531 Santamaría Pastor sostiene que la crítica a este inciso, es la perfecta falta de necesidad de esta norma atributiva de competencia: los órganos autonómicos de defensa de la competencia se encuentran implícitamente mencionados en la letra a, de este mismo artículo y apartado (ya que sus actos no se hallan atribuidos a los Juzgados Contencioso – Administrativos por el art. 8) por lo que la adición de esta letra que realizó la Ley estatal de Defensa de la Competencia era rigurosamente superflua. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 169.

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dictados por los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo y de los correspondientes recursos de queja”532 Mientras tanto el arto. 10, inc. 3 de la LRJCAE, establece que: “También les corresponde con arreglo a lo establecido en esta Ley, el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo”. El inc. 4 del mismo artículo 10, nos señala que: “Conocerán de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo con sede en la Comunidad Autónoma”533

Finalmente, los incisos 5 y 6 de este mismo artículo 10 establecen que: Conocerán del recurso de casación para la unificación de doctrina

532 Es evidente que éste artículo confirma la doble instancia en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española, en la otra línea orgánica de la jurisdicción (la otra es la que forman los Juzgados Centrales y la Sala contencioso – administrativa de la Audiencia Nacional). La crítica se repite, ya que si con la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo se quería reducir el número de asuntos estancados en las Salas de los TSJ, considero que más bien se le han asignado más asuntos, pero ahora a través de la apelación y el recurso de queja (arto. 10. 2 LRJCAE), de revisión (arto. 10. 3 LRJCAE) y las cuestiones de competencia de los Juzgados (arto. 10. 4 LRJCAE) Muchos se han cuestionado si tiene sentido que determinadas cuestiones o materias (como de personal) tengan recurso de apelación. Ver: Ramón Castillo Badal, La competencia de los Juzgados Centrales, op cit, p. 43. Sobre esta crítica hace referencia González Pérez, en sus comentarios a la LRJCA, 1998, p. 370. También Delgado Barrio y García de Enterría en el Curso sobre la reforma de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, Academia de Ciencias Morales y Políticas, en las páginas. 15 y 20 respectivamente. Bocanegra Sierra (REDA núm. 100, op cit, p. 158) también presentaba una crítica a este sistema de doble instancia al considerar un contrasentido que los casos que conocen los Juzgados considerados de menor monta e importancia si son sujetos al recurso de apelación y por lo tanto a doble revisión, mientras que los casos de mayor importancia (por ejemplo en materia o cuestiones de personal, ver: Ruiz Risueño, El proceso.. op cit, p. 168) que conocen los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán sujetos a una casación extraordinaria, la misma crítica hará respecto a la doble instancia establecida respecto a los Juzgados Centrales y la Audiencia Nacional. 533 Este inciso fue incorporado por recomendación del informe de la ponencia del Congreso, que aceptó la propuesta de la enmienda núm. 171 del grupo parlamentario Convergencia y Unión. Concuerda con lo establecido en el arto. 51.1 LOPJE, que establece que las cuestiones de competencia entre Juzgados y Tribunales de un mismo orden jurisdiccional se resolverán por el órgano inmediatamente superior común (Auto TS, Sala 3ra, Sección 6ª, de 17 noviembre 1999, RJ 1999 / 10224, FJ 1) Es por cierto, un precepto que carece de sentido en el proyecto de reforma de la Ley núm. 350 de Nicaragua, ya que la misma en su arto. 16, sólo establece un único órgano para esta jurisdicción con competencia en todo el territorio nacional (la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia) al igual que en su reciente dictamen del 2006. En la Ley núm. 350 si aparecían cuestiones de competencia (bajo el criterio territorial, en su capítulo II, arto. 24) ya que su arto. 19 establecía Salas de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales de Apelaciones (es decir había dos instancias y en la primera varios órganos)

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previsto en el artículo 99 y conocerán del recurso de casación en interés de la ley previsto en el artículo 101534.

- SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO DE LA AUDIENCIA NACIONAL

La Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Audiencia Nacional535, conocerá en única instancia según el arto. 11 de la LRJCA536 de las siguientes materias:

a) De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros537 y de los Secretarios de

534 El recurso de casación para la unificación de doctrina por infracción del Derecho de la Comunidad Autónoma que se atribuye a la competencia de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los TSJ tienen como finalidad preservar la pureza de la ley para conseguir el respeto de los principios de igualdad y de seguridad jurídica en su aplicación por los órganos jurisdiccionales, conformando la doctrina legal que tiene valor de fuente del Derecho complementario del ordenamiento jurídico, tal y como expone la STC 37 / 1995, de 7 de febrero. Ver: Ruiz López, Miguel Ángel, la inadmisión del recurso de casación por competencia de los Juzgados ¿Hacia una doble instancia contencioso – administrativa? (A propósito de la STC 119 / 2008, de 13 de octubre) en REDA 141, 2009, p.168. 535 Ver: Gabaldón López, José, op cit, p. 1033 y ss. Aun cuando hemos visto que ciertas voces doctrinales apuntaban a la opción de desaparecer este órgano (Don Martín Rebollo en La reforma de la Jurisdicción, RAP núm. 141… p. 295. También alguna referencia hace Don José María Álvarez Cienfuegos, en La competencia como garantía…op cit, p. 23), Reguero Ibáñez sostenía que después de veintitrés años, es un órgano consolidado y necesario en lo contencioso – administrativo. La exposición de motivos de la LRJCAE ni siquiera ha tenido que justificar su existencia ni su necesidad. En los últimos años el legislador lejos de recortar sus competencias las ha incrementado. La misma ha logrado su adecuación con la Administración Central, a través del enjuiciamiento plenario de los actos que provienen de los órganos que componen la misma, más que mediante la limitada vía del recurso de casación que se pudo utilizar. Ver: Las competencias de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional, en Cuadernos de Derecho Judicial: Cuestiones sobre la competencia surgidas con la LRJCA, 2000, p. 182 – 183. Posee competencias en única instancia, segunda instancia y competencias en la resolución de conflictos de competencia de los Juzgados Centrales. Luis Cosculluela Montaner agrupa sus competencias en tres criterios: orgánico, material y funcional (REDA núm. 100, p. 168 – 171) Ver un amplio resumen jurisprudencial desde 1987 hasta 1996 en García Gil Francisco, El Proceso, op cit, p. 306 – 313. 536 Hay que añadirle las competencias asignadas por la disposición adicional cuarta de la LRJCAE. Agúndez Fernández (op cit, p. 154, 156 y 157) señalaba que: “Acudir a remedio de disposiciones adicionales, tanto en la propia ley como en leyes de otras materias, revela la incapacidad de quienes redactan las normas legislativas y su desconocimiento de las técnicas jurídicas de elaboración, la ambigüedad y la imprecisión, errores que luego se trasladan a la realidad cotidiana del foro y los Tribunales” 537 Ver: STS (Sala 3ra, Sección 6ª), de 3 abril 2003. Recurso de Casación núm. 11063/1998 (RJ 2003 / 3668) la cual sostenía que la reclamación de responsabilidad patrimonial por daños sufridos con ocasión de la realización de obras en centro penitenciario es un acto administrativo cuya resolución compete al Ministro de

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Estado538 en general539 y en materia de personal540 cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de

Justicia, al no estar atribuida a organismo autónomo de la administración penitenciaria (por lo tanto la Audiencia Nacional es competente) 538 Este inciso a, del arto. 11, confirma la función primigenia de la Audiencia Nacional de ser el órgano natural que enjuicia las pretensiones referidas a actos, vías de hecho, inactividades (según el arto 13, b de la LRJCA) y disposiciones de los órganos superiores de los Departamentos ministeriales. El ATS, de 10 de marzo de 1994 (ponente: Sánchez Andrade), sostenía que si el recurso contencioso – administrativo se dirige contra la resolución presunta de un Ministro la competencia para conocer del mismo corresponde a tenor de los dispuesto en los artos. 66 y 58 LOPJE a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional. No tendrá competencia si el acto emana de un órgano superior o inferior. Es indiferente que se trate de acto o disposición (A. de 2 de noviembre de 1989, Ar. 7823) Si la decisión no procede de un Ministro ni de Secretario de Estado no se le puede atribuir a esta Sala competencia (A. de 14 de diciembre de 1989, Ar. 7823, S de 23 de mayo de 1990, Ar. 4273, S de 7 de febrero de 1998, Ar. 1369) Pero si el acto se adoptó por el Subsecretario por delegación del Ministro, dicha Sala si sería competente (ATS, de 31 de julio de 1989, Ar. 6186, STS, Sala 3ra, Sección 7ma, de 31 de mayo de 1995, Ar. 4407) No conocerá de actos o disposiciones del Consejo de Ministro (ATS, Sala 3ra, Sección 2da, de 16 de marzo de 1994, Ar, 8081) Conocerá de los actos de Ministros, con dictamen preceptivo del Consejo de Estado (STS, Sala 3ra, Sección 2da, 5 de diciembre de 1996, Ar. 9203) También conocerá del acto de un Ministro confirmatorio por silencio de recurso de revisión (ATS, Sala 3ra, Sección 4ta, de 8 de febrero de 1996, Ar. 1104) Así mismo, conocerá de un acto de Delegado del Gobierno en Madrid dictado por delegación de Secretario de Estado (STS, Sala 3ra, Sección 7ma, de 25 de enero de 1994, Ar, 1072) o del acto de un Director General adoptado por delegación del Ministro (ATS de 18 de julio de 1997, STS 29 de marzo del 2004) Aunque el acto impugnado proviene de la Dirección General de Tráfico dado que se trata de la declaración de inadmisibilidad de una petición de revisión de oficio y de la que la resolución de las revisiones de oficio corresponden a los Ministros o Secretarios de Estado la competencia corresponde a la Sala de la Audiencia Nacional, STS de 3 de febrero del 2004. También, corresponde a dicha Sala el recurso contra la resolución dictada por el Director Gerente de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Defensa, al haber sido dictada en virtud de delegación de su presidente que tiene rango de Secretario de Estado. STS de 29 de enero de 2004. Ostentando el Presidente del Consejo Superior de Deportes el rango de Secretario de Estado corresponde a la Sala de la Audiencia Nacional conocer del recurso contra sus actos, STS de 18 de junio del 2003. No hallándose previsto en las normas estatutarias del organismo autónomo que éste resolverá las reclamaciones de responsabilidad que a él se dirijan la competencia para hacerlo corresponde al Ministro siendo competente para conocer del litigio la Sala de la Audiencia Nacional, STS de 3 de abril del 2003. Como se puede apreciar la variedad de situaciones en este caso ha sido amplia, así como la jurisprudencia. Ver: Pulido Quecedo, Manuel: Código de la JCA, 2000, p. 251 - 253 y Pera Verdaguer, Comentarios…op cit, p. 155 – 158. Santamaría Pastor, op cit, p. 182 – 183. Otra jurisprudencia de carácter general referida a este inciso: ATS de 18 de julio de 2001, Ar; 5177, STS de 27 de septiembre de 2001, Ar, 7812, STS de1 de octubre de 2001, Ar, 7817, STS de 6 de noviembre de 2001, Ar, 2002 / 146, STS de 23 de noviembre de 2001, Ar, 2002 / 2720, STS de 29 de noviembre de 2001, Ar, 9843, STS de 14 de noviembre de 2001, Ar, 9842, entre otra. Besteiro Rivas, Jesús, et al, op cit, p. 82 – 84. 539 Esta cláusula “en general”, da a entender que sea cual sea la materia sobre la que resuelva el Ministro o Secretario Estado o sobre la que se regule en un reglamento siempre la competencia será de la Audiencia Nacional. Esta cláusula no hacía distingo en cuanto a la norma de cobertura del acto del Ministro o Secretario de Estado, de forma que si tiene por cobertura una norma autonómica, la competencia se sigue

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carrera. Asimismo conocerá de los recursos contra los actos de cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa541 referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos.

b) De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o en procedimiento de

residenciando en dicha Audiencia. Esta matización tiene relevancia a efectos del recurso de casación pues el art. 89 excluye la casación en casos de derecho autonómico, pero si la sentencia proviene de un Tribunal Superior de Justicia. Esta cláusula tiene una excepción (además de la materia de personal) por relación del art. 9. b, respecto al art. 8. 2. b. De este precepto se deduce que cuando en algunas de las materias del art. 8, 2, b, un Ministro o Secretario de Estado imponga una multa inferior a diez millones de pesetas o acuerde el cese de actividades o privación de derechos por más de seis meses, la competencia será del Juzgado Central, cuando sea superior a esos topes la competente será la Audiencia Nacional. Cobra así eficacia la regla preferente de atribución competencial por razón de la materia (arto. 13, c, LRJCAE) 540 Este inciso debe relacionarse con el arto. 9. a de la LRJCAE. De esta forma si el acto del Ministro o Secretario de Estado se dicta en materia de personal, la competencia es del Juzgado Central de lo Contencioso – Administrativo, pero si la cuestión versa sobre nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios público de carrera, la competencia es de la Audiencia Nacional. 541 Aquí se continuaba arrastrando la regulación que se introdujo en el arto. 66 LOPJE. Se sustrajo de los Tribunales Superiores de Justicia para llevarlo a la Sala de la Audiencia Nacional el enjuiciamiento de los actos emanados de los Jefes de los Estado Mayores de los tres ejércitos, en materia de ascenso, orden y antigüedad en el escalafón y destinos. Tras la LRJCAE se ha ampliado esa competencia y alcanza ya a las resoluciones de todos los órganos centrales del Ministerio de Defensa. Se trata de una regla competencial que aplica de forma contundente el criterio de preferencia por razón de la materia deducible del arto. 13, c. La razón del mantenimiento y reforma que de manera evidente exceptúa para la función pública militar la regla deducible del arto. 9. a y del prior inciso del arto. 11, 1, a, - tanto por razón de la materia como por razón de los órganos – no es otra sino que la Audiencia Nacional haga las veces de verdadero tribunal supremo en materia de personal para las fuerzas armadas y así evitar resoluciones contradictorias. En todo caso el panorama que implica la excepción del inciso final del arto. 11, 1, a, es que en materia de función pública militar, la Audiencia Nacional, conocerá de los recursos cuya materia se refiera al nacimiento y extinción de la relación de funcionarios militares más las materias excepcionadas y el resto de las materias, será competencia bien sea de los Juzgados Centrales, bien de los TSJ (art. 10, 1, i) y, en su caso, de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo respecto de los órganos periféricos. Ver: Reguero Ibáñez, Las Competencias de la Sala….op cit, p. 212. Por su parte, José Luis de la Torre (op cit, p. 87) sostenía que esta competencia para conocer de los órganos centrales del Ministerio de Defensa en esos casos fue objeto de discusión en el Congreso por las enmiendas núm. 100 y 101, del grupo Izquierda Unida, que solicito que pasase a la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo con la justificación de que la Audiencia Nacional creada con un fin determinado y unas competencias muy concretas ve continuamente ampliadas éstas, provocando su saturación operativa y la acumulación excesiva de asuntos en perjuicio de la celeridad de la tutela judicial efectiva. Francisco Pera Verdaguer enumeraba alguna jurisprudencia respecto a los posibles actos del Ministerio de Defensa que son competencia de esta Sala, en p. 156 – 157. Ver: S. Audiencia Nacional (Sala Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), de 20 junio 2002, (RJCA 2003 / 114)

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fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos542 con competencia en todo el territorio nacional543.

c) De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones públicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.

Según Irurzun Montoro544, esta es una nueva incorporación en las competencias de la Audiencia Nacional, la cual nos dice que todo convenio que sea firmado por la Administración del Estado o que actúe como parte, habrán de ser impugnados ante esta Sala de la Audiencia Nacional, mientras que cuando no sea parte la Administración del Estado sino que sean las demás Administraciones Públicas habrá de acudirse ante las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. En otras palabras, la clave de la atribución competencial no es tanto quien suscribe el convenio sino cual es su ámbito territorial545.

d) De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-

542 En el caso de esta expresión “entes distintos”, se estaba ante una dicción muy criticable, pues los entes y además distintos se predican respecto de los Ministros y Secretarios de Estado que no son entes sino órganos centrales de la Administración General del Estado. Ahora bien, la competencia de la Sala de la Audiencia Nacional ex arto. 11,1, b, debe entenderse referida tanto al organismo en sí como cuando lo recurrido sea un acto de un órgano central dentro del organismo público. En consecuencia si como se ha dicho dentro de ese organismo hay órganos centrales y periféricos, por vía del arto. 11, 1, b, la Sala de la Audiencia sólo conocerá de los recursos cuando se refieran a actos dictados por órganos centrales de organismos públicos con competencia en toda España y siempre que rectifiquen. Este criterio se ha sostenido en las Sentencias de la Audiencia Nacional de 29 de diciembre de 1999 y 16 de febrero de 2000 (en el ámbito de las entidades gestoras de la seguridad social) o el Auto de 23 de diciembre de 1999 (en el caso de un acto de Ministro confirmatorio de la resolución de la Dirección Provincial de MUFACE) y en STS dictada en conflicto negativo de competencias, de 18 de abril del 2000. Ver: Reguero Ibáñez, Las competencias, op cit, p. 191 – 193. 543 La ley vuelve en este precepto al complejo asunto de las resoluciones dictadas en vía de recurso administrativo a las que ya se había referido para cuestiones diversas en los artos. 8.3 y 9, a. Y la regla que establece es muy sencilla y simple: Cuando el Ministro o Secretario de Estado dicta una resolución en vía de recurso de alzada interpuesto contra el acto de un ente instrumental dependiente de él, siempre que uno y otro tengan competencia en todo el territorio nacional (por ejemplo un Director general y un organismo autónomo) tal resolución es recurrible ante la Sala de la Audiencia Nacional sólo cuando modifique o rectifique de cualquier forma el acto recurrido. Ver: Santamaría pastor, op cit, p. 176. 544 Irurzun Montoro, op. cit. 545 Así sea cuáles fueren las Administraciones que suscriban el convenio, si su ámbito territorial no excede del territorio de una Comunidad Autónoma, la competencia sería de los Tribunales Superiores de Justicia a tenor del art. 10. 1, g, pero si excede de ese ámbito territorial, sea cuáles fueren las Administraciones que lo suscriban, la competencia será de la Audiencia Nacional.

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Administrativo Central, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1 e)546

En este punto tenemos que señalar que por efectos de la Ley Orgánica 4 / 2003, de 21 de mayo, complementaria de la Ley de prevención y bloqueo de la financiación del terrorismo, por la que se modifican la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa547. Se agregó al art. 11 de la ley 29 / 1998, el inciso e, que señala: e) De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de

Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo y de la autorización de prórroga de los plazos de las medidas de dicha Comisión, conforme a lo previsto en la Ley de prevención y bloqueo de la financiación del terrorismo548.

Así mismo, por efectos de la Ley 34 / 2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras549. Se agrego un inciso “f” a la ley 29 / 1998 que se lee de la siguiente manera: f) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de

Recursos Contractuales, con excepción de lo dispuesto en el art. 10.1.K)

546 Ver los comentarios de González Pérez, op cit, p. 376 – 377 y la STS de 14 de noviembre de 2001, Ar, 9842. Según Luis Martin Rebollo hay que tener en cuenta que la nueva Ley General Tributaria (Ley 58 / 2003, de 17 de diciembre) donde se regulan ahora las reclamaciones económico – administrativas, no contempla entre los órganos económico – administrativos al Ministro de Economía y Hacienda (art. 228) a diferencia de lo previsto en la normativa anterior. Ver: Leyes administrativas, 2010, p. 1278. 547 BOE no. 122, del 22 de mayo del 2003. 548 La Comisión de Vigilancia de las Actividades de Financiación del Terrorismo se encuentra regulada en el art. 9 de la Ley 12 / 2003, sus competencias (art. 2 de la misma) pueden consistir en el bloqueo de los saldos, cuentas y posiciones, incluidos los bienes depositados en cajas de seguridad, abiertas por personas o entidades vinculadas a organizaciones terroristas, l prohibición de la apertura de nuevas cuentas en las que figure como titular autorizada para operar o representante alguna de dichas personas o entidades y el bloqueo dele efectivo, valores y demás instrumentos provenientes de transacciones u operaciones financieras que el ordenante o el beneficiario directamente o a través de persona interpuesta, hubiera realizado con motivo u ocasión de la perpetración de actividades terroristas o para contribuir a los fines u objetivos perseguidos de los grupos u organizaciones terroristas (art. 2.1 y 2) Tales son los actos que pueden recurrirse ante la Sala de la Audiencia Nacional. 549 BOE no. 192, del lunes 9 de agosto del 2010.

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El mismo arto. 11 en su inc. 2 de la LRJCAE, también nos dice que: “Conocerán en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo y de los correspondientes recursos de queja”550

Finalmente el inciso 3 y 4 de este artículo 11 establecen respectivamente que: Conocerá de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y también conocerá de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo551.

- SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO

Por su parte, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo552, conocerá en única instancia según el arto. 12 de la LRJCAE, de los recursos que se deduzcan en relación con:

550 Este artículo nos demuestra la supremacía jerárquica de la Sala de la Audiencia Nacional respecto a los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo, así como la doble instancia en la línea orgánica y competencial que conforman ambos órganos dentro de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa. En cuanto a la supuesta finalidad que origino la creación de los Juzgados Centrales (descargar a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional) este inciso (2 del arto. 11 LRJCAE) estaría atentando contra dicho fin, ya que la Sala se vería nuevamente con más casos además de los que ya poseía y los de su propia competencia en única instancia (arto. 11, incisos a, b, c, y d), pero ahora en apelación, revisión (inciso 4 del arto. 11 LRJCAE) y las cuestiones de competencia (inciso 5, arto. 11 LRJCAE). Es un contrasentido. Ver alguna crítica concreta a la existencia del recurso de apelación en algunas materias (como de personal) en, Ramón Castillo Badal, La competencia de los Juzgados Centrales, op cit, p. 43. Esta crítica aparece también en González Pérez, Comentarios a la LRJCA, 1998, op cit, p. 373. Garberi Llobregat, Rasgos generales, op cit, p. 1865, Faustino Cordón Moreno, El Proceso… op cit, 1999, p. 74. 551 En el art. 10 del proyecto de ley no aparecían, sin duda por un olvido, los apartados tercero y cuarto de este art. 11, lo que fue corregido a petición del informe de la ponencia del Congreso. La única enmienda sobre este punto que se había presentado en el Congreso, la núm. 172, del grupo de Convergencia y Unión aludía solamente a las cuestiones de competencia y no a los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados Centrales. 552 Según, José Luis de la Torre (op cit, p. 91), el ámbito objetivo de competencias de la Sala del Tribunal Supremo es el que ha experimentado menores modificaciones a raíz de la nueva LRJCAE, no con respecto a la Ley del 56, cuyo artículo 14 había que considerar derogado por el arto. 58 de la LOPJE, sino con respecto a esta última disposición. En efecto aunque la Ley orgánica 6 / 1998, de 13 de julio, modificó el articulo mencionado (el 58), la finalidad ha sido más de simplificación que el de introducir modificaciones sustanciales. José Luis Reguero Ibáñez, establecía desde 1990 (La organización…REDA núm. 66, op cit, p. 263 y 275) una crítica a la LOPJE y a la LRJCAE: “Hoy día carece de justificación, desde luego técnica y casi política, el mantener el Tribunal Supremo como órgano de instancia. Se perdió una buena ocasión para hacer del Alto Tribunal un auténtico órgano de casación, verdadero centro de elaboración de doctrina administrativa…el auténtico motor primario para el desarrollo científico del Derecho Administrativo” Y es que los efectos del criterio de jerarquía del acto, es decir de

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a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno553

igualar el órgano administrativo al órgano judicial según su jerarquía ha tenido un gran calado en el legislador, ya veíamos como este criterio tiene un origen político (Ver: Garberi Llobregat, Rasgos… op cit, p. 1862, Reguero Ibáñez, La competencia… Actualidad Administrativa núm. 14, op cit, p. 361 y Ruiz Risueño, el Proceso….op cit, p. 117). Reguero Ibáñez (REDA núm. 66, op cit, p. 264) sostenía que no se podía utilizar con excusa que el resto de Salas del Tribunal Supremo siguieran este criterio, ya que no se trata de una cuestión de fueros, de honores, o de jerarquías, sino de aplicar racionalidad en la organización judicial del orden contencioso – administrativo. Sería digno de repensar la competencia del Tribunal Supremo como órgano de primera instancia, para así descargarlo totalmente de casos, asignándole por ejemplo a la Audiencia Nacional (ver a Reguero Ibáñez, REDA núm. 66, op cit, p. 263) los casos del apartado 1 del arto. 12 LRJCAE (esto sólo con una reforma claro esta) y convertir a dicho Supremo Tribunal en un órgano de casación, verdadero eje constructor de la doctrina contencioso – administrativa. Verá el lector más adelante en esta tesis doctoral como en Nicaragua se ha perdido la oportunidad de tener un Tribunal Supremo de Casación en lo contencioso – administrativo, que establezca y unifique la doctrina de la materia a través de su jurisprudencia, esto debido a que sólo existirá una única instancia (según el art. 16 del proyecto de reforma de la Ley núm. 350 y su dictamen), un solo órgano contencioso – administrativo con competencia nacional para todas las materias de dicho orden jurisdiccional. Lo que desde ya considero desacertado desde todo punto de vista y me llevará más adelante a presentar propuestas en pro de su reforma. Francisco Javier García Gil exponía una referencia jurisprudencial en cuanto a la competencia del TS de 1986 hasta 1996 en su libro: Proceso...op cit, p. 316 – 319. 553 González Pérez (Comentarios, op cit, p. 380) comentaba que al parecer se ha olvidado que según la Ley 50 / 1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Parece que la competencia para conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con ellos corresponderá no a la Audiencia Nacional, cuya competencia se limita a las pretensiones que se deduzcan en relación con los Ministros (arto. 11. 1, a) sino a la Sala 3ra del TS, a pesar de no referirse este artículo a estos actos expresamente. También, sostiene González Pérez que esta Sala será competente aunque el acto dictado por los órganos que enumera el artículo sea confirmación de otro (S de 14 de diciembre de 1993, Ar. 9358, ponente: Goded) Ver también: La STS, Sala 3ra, Sección 3ra, de 13 de mayo de 1993 (Ar, 3758) la cual establecía que una orden de Ministro dictada previa aprobación del Consejo de Ministros es competencia del TS, por su parte la STS, Sala 3ra, Sección 3ra, de 22 de octubre de 1997 (Ar. 7447) establece que será competente el TS para conocer de un acto sancionador del Consejo de Ministros a propuesta del Tribunal de Defensa de la Competencia. La Sala 3ra del TS será competente para conocer de un acto del Consejo de Ministros en vía de recurso (STS, Sala 3ra, Sección 7ma, de 8 e octubre de 1997 (Ar. 7129) También la S de 11 de mayo de 1990, Ar, 4108 y A de 18 de diciembre de 1990, Ar. 10556. ATS de 3 de noviembre de 2000, Ar, 9843, ATS de 29 de diciembre de 2000, Ar, 2001 / 345, ATS de 28 de junio de 2001, Ar, 7868, STS de 21 de mayo de 2002, Ar, 2002 / 4500. Correspondiendo al Consejo de Ministros la competencia para pronunciarse sobre acciones de responsabilidad del Estado legislador la competencia para conocer de los recursos correspondientes pertenece a la Sala Tercera del Tribunal Supremo según el ATS de 19 de junio de 2003. Ver: Pulido Quecedo, op cit, p. 254 – 255, Pera Verdaguer, Comentarios...op cit, p. 160, Besteiro Rivas, Jesús, et al, p. 86. Por Gobierno ha de entenderse conforme el art. 1.2 LGob, exclusivamente el órgano colegiado compuesto por el Presidente del Gobierno, los Vice presidentes en su caso y los Ministros. El control judicial de la actuación de los miembros del Gobierno individualmente considerados se encomienda a la Sala de la Audiencia Nacional y a los Juzgados Centrales.

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b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.

c) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado554, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.555

Las Comisiones Delgadas del Gobierno reguladas genéricamente en el art. 6 LGob, se encuentran enumeradas y determinada su competencia por el Real Decreto 639 / 2009, de 17 de abril. Pese a su simplicidad, este precepto (12.1, a, de la Ley 29 / 1998) plantea dudas en lo que se refiere a dos tipos de miembros del Gobierno: el o los Vicepresidentes y el propio Presidente de Gobierno que forman parte del Gobierno (evidentemente) pero que no son el Gobierno, ni tampoco ostentan la condición de Ministros. La actuación de los Vicepresidentes, como tales, carece de fuero jurisdiccional propio. Ello no constituye ni exención ni privilegio alguno, se debe sencillamente a que como tales Vicepresidentes no desarrollan actividad sometida a Derecho Administrativo. Normalmente, cada uno de los Vicepresidentes es a la vez titular de un departamento ministerial y en la actuación que lleven a cabo como tales tienen la naturaleza de Ministros y son actos son enjuiciados por la Sala de la Audiencia Nacional y por los Juzgados Centrales. El caso del Presidente de Gobierno, es aparentemente similar pero sustantivamente distinto. Aunque no ha sucedido desde la aprobación de la Constitución nada se opone a que el Presidente asuma el desempeño directo de una cartera ministerial en tal caso las decisiones que tome en el ámbito de dicho Departamento deben ser consideradas como propias de un Ministro como en el caso de los Vicepresidentes. Sucede, sin embargo, que el Presidente ostenta competencias (enumeradas en el art. 2 de la LGob) muchas de las cuales son puramente constitucionales e inmunes al control de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (por ejemplo el refrendo de los actos del Rey) pero no otras, como sucede con los Reales Decretos de creación, modificación y supresión de los Ministerios y Secretarias de Estado, y de aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno (art. 2.2, j, LGob) En la medida en que el Presidente de Gobierno no actúa en el ejercicio de tales competencias, como Ministro, sino como tal Presidente, y en la medida además de la posición hegemónica que ostenta sobre el resto de miembros del Gobierno y del hecho de que él es el recipiendario personal de la confianza del Congreso de los Diputados no parece excesivo equipararle a estos efectos al Gobierno como tal. Entre otras razones porque, si no fuera así sus decisiones caerían bajo el control de las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia ex art. 10.1 lo que no parece demasiado razonable. Según STS del 3 de junio del 2004 corresponde a la Sala Tercera del Tribunal Supremo la competencia para conocer de recursos contra actos dictados por el Presidente del Gobierno mediante Real Decreto (en el caso de autos, la sustitución de un Ministro), el Presidente del Gobierno no puede ser calificado a este efecto como un ministro o simple miembro del Gobierno. Ver: Santamaría pastor, op cit, p. 184. 554 Los Acuerdos de las Mesas del Congreso y del Senado son competencia del Tribunal Supremo (STS de 18 de mayo de 1988, Ar. 4179 y la STS de 12 de febrero de 2002, Ar, 3160) EL ATS de 6 de octubre de 2000, Ar, 9841 señala que los acuerdos del Consejo de Estado pese a no estar mencionados en las competencias del TS, son competencia del mismo por el nivel y la relevancia constitucional de dicho órgano. 555 Por este inciso es que González Pérez dividía la competencia de esta Sala en función de la naturaleza de los órganos de que proceda (pretensiones en relación a actos de la Administración del Estado y actos de órganos que no son Administración Pública) Enrique Rivero Ysern se mostraba partidario de atribuir estas competencias a la Audiencia Nacional o a los Juzgados Centrales para contribuir a la descongestión del Tribunal Supremo (REDA núm. 100, op cit, p. 174)

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El inciso 2do, del mismo artículo nos dice que esta Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo también conocerá de: a) Los recursos de casación de cualquier modalidad556, en los términos establecidos por esta Ley, y los correspondientes recursos de queja.

556 Ver los artos. 86 al 95 de la LRJCAE para el recurso de casación que podríamos llamar ordinario o común. Para el recurso de casación para la unificación de doctrina ver los artos. 96 a 99 y para el recurso de casación en interés de la ley ver los artos. 100 y 101 de la Ley 29 / 1998. Es importante hacer referencia a la STC 56 / 1990, de 29 de marzo por la cual se declaró ser conforme a la Constitución el establecimiento de un recurso de casación ante su Sala de lo Contencioso – Administrativo contra las sentencias de la misma Sala de los Tribunales Superiores de Justicia, en relación a actos y disposiciones de la Comunidad Autónoma siempre que el recurso se funde en infracción de normas jurídicas no emanadas de ella. En tal sentido el Tribunal Constitucional destacó que este recurso hacía posible la elaboración de una interpretación y jurisprudencia unitaria de las normas jurídicas estatales para todo el territorio nacional por un órgano judicial de ese alcance. Citada por: Pascual Sala Sánchez, et al, op cit, p. 741. Una obra muy completa sobre el recurso de casación en el contencioso – administrativo es la de Inés Celia Iglesias, El recurso de casación contencioso – administrativo, Editorial Tirant lo Blanch, 1ra edición, Valencia, España, 2000 y de la misma autora, Recursos contencioso – administrativos. Doctrina, jurisprudencia y formularios. Editorial Tirant lo Blanch, España, 2009. Santamaría Pastor nos dice que respecto a estos recursos hay que tener en cuenta dos puntos: Primero que los recursos de casación no proceden en todo caso, contra las sentencias de cualesquiera jueces o tribunales: i) el de casación ordinario sólo cabe contra los autos y sentencias dictados por las Salas de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia en única instancia (no por tanto en vía de apelación contra autos o sentencias de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo o Centrales); ii) el de casación para la unificación de doctrina regulado en el art. 96 contra las resoluciones de los mismos órganos y de la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo; iii) el de casación para la unificación de doctrina regulado en el art. 99 sólo contra las sentencias de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, si existen varias de estas Salas o la Sala o Salas tienen varias Secciones (pero no contra las de la Sala de la Audiencia Nacional); iv) el de casación en interés de la ley regulado en el art. 100 contra las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso – Administrativo y por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional; y v) el de casación en interés de la ley regulado en el art. 101 sólo contra las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso – Administrativo. Y segundo, que la competencia para resolver algunos de los recursos de casación antes mencionados, no corresponde a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, contra lo que parece decir esta letra “a” de este art. 12.2: i) los recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de la ley aludidos en los puntos iii y iv del párrafo anterior competen a las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y ii) el también de casación para la unificación de doctrina que regula el art. 96 y que fue mencionado en el punto ii del párrafo anterior tiene por objeto una sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, no se resuelve por ésta sino por la Sección especial regulada en el art. 61.3 de la LOPJE como este mismo precepto establece. Sorprende un tanto que este inciso no haga estas salvedades, como si lo hace la letra c, a propósito de los recursos de revisión contra sentencias dictadas por el Tribunal Supremo.

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b) Los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas557, con arreglo a lo establecido en su Ley de Funcionamiento. c) Los recursos de revisión558 contra las sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el artículo 61.1.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (RCL 1985\1578 y 2635) El inciso 3 del mismo arto. 12 de la LRJCE señala que también conocerá de:

a) Los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central559, así como los recursos contencioso-electorales que se deduzcan contra los acuerdos sobre proclamación de electos en los términos previstos en la legislación electoral560

En la misma línea establecida en los artos. 10.2 y 11.2 respecto del recurso de apelación corresponde también al Tribunal Supremo la resolución de los recursos de queja contra la inadmisión por los órganos a quo de los recursos de casación (inadmisión prevista en el art. 90.2). Los recursos de queja se hallan regulados en los artos. 494 y 495 de la LEC. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 187 – 188. 557 Además de la sujeción del Tribunal de Cuentas a la Sala Tercera del Tribunal Supremo respecto de las decisiones de sus órganos de Gobierno en materia de personal, administración y gestión patrimonial la Ley 29 / 1998, ha recogido una atribución competencial que se incluyó diez años antes en la Ley 7 / 1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Dicha ley acentuó sensiblemente las funciones y la imagen judicial del Tribunal de Cuentas en detrimento de su función fiscalizadora del gasto del sector público estatal. Una muestra de dicho fenómeno fue la regulación de los juicios por responsabilidad contable con arreglo a modelos procesales estrictos (que terminan incluso con una resolución a la que se le denomina sentencia) y derivado de ella la configuración implícita del Tribunal de Cuentas como un órgano judicial (que no lo es en absoluto) A esta imagen contribuyo la previsión de recursos de casación y revisión contra sus sentencias ante al Sala Tercera del Tribunal Supremo, que la Ley 7 / 1988 reguló de forma idéntica a como lo hacía la LRJCA de 1956, haciendo parecer al Tribunal de Cuentas como algo sustancialmente idéntico o equiparable a las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 188. Consultar, STS de 22 de octubre de 2001, Ar, 2002 / 122. 558 Cano Campos, Tomás, Algunas precisiones sobre el recurso de revisión contencioso-administrativo. En particular, la recuperación de documentos decisivos. A propósito de la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1999, en Revista de Administración Pública no. 151, enero – abril del 2000. 559 Ver el ATS de 11 de junio de 1992, STS de 9 de junio de 2000, Ar, 7097 y el ATS de 30 de junio de 2001, Ar, 7869, entre otros…. 560 Ambos incisos reflejan el control de revisión ejercido sobre los actos y disposiciones del Poder Electoral por parte de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en España, que como es evidente no rompe con el principio de independencia de los Poderes del Estado, sino que más bien les inculca una especie de transparencia y fortaleza al ser revisados sus actos por una entidad jurisdiccional. Referente a este punto la Ley No. 350, Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo de Nicaragua, establecía en su arto. 2, inc. 2 que sólo

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b) Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el procedimiento para elección de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial561 (RCL 1985\1578 y 2635)

- CRITERIOS DE APLICACIÓN DE LAS REGLAS DE COMPETENCIA

La Ley 29 / 1998, de 13 de julio, en su arto. 13 establece los criterios de distribución de competencias562 de la siguiente manera:

serían revisados los actos de los demás Poderes del Estado (en este caso específico me refiero al Electoral), que se refiriesen a la materia de personal, gestión patrimonial y contratación administrativa. Esta normativa se mantiene hoy en su proyecto de reforma y su dictamen, pero lógicamente otorgándole esa materia a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (como ya lo he explicado) Considero que es recomendable y aconsejable desde todo punto de vista que la Jurisdicción Contencioso- Administrativa nicaragüense pudiese adquirir la misma facultad que la española, es decir que sus órganos tuvieran la competencia para conocer y revisar los demás actos que emita el Poder Electoral (y no sólo los de personal, gestión patrimonial y contratación administrativa), esto permitiría fortalecer la efectividad de las resoluciones, actos administrativos y disposiciones que por ejemplo, nuestro Poder Electoral (el Nicaragüense), representado por el Consejo Supremo Electoral y los Magistrados que lo componen dicten o emitan, facultad de control que podría alejar todo vicio político que contamine el funcionamiento de dicho Poder del Estado y de las elecciones mismas. El control jurisdiccional contencioso – administrativo de la materia electoral en Nicaragua esta restringido y limitado. 561 La primera cuestión que debe de ponerse de relieve para comprender el contenido de este precepto, es que las Juntas electorales a que alude no son las reguladas en la LOREG (que gestionan y controlan los procesos para la elección de miembros de las entidades locales de los parlamentos autonómicos de las Cortes Generales y del Parlamento Europeo) sino las constituidas ad hoc en cada uno de los Tribunales u órganos judiciales colegiados en orden a la elección de los miembros (electivos) de las Salas de Gobierno de los mismos. Dichas juntas electorales se hallan compuestas por el Presidente del tribunal cuya Sala de Gobierno se trata de elegir y por el Magistrado más antiguo y el más moderno del mismo (esto es del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia según el art. 151.2 de la LOPJE) Y corresponde a las mismas proclamar las candidaturas, actuar como mesa electoral en el acto de la elección, proceder al escrutinio y proclamar los resultados que se comunicarán al Consejo y en general, la dirección y ordenación de todo el proceso electoral (art. 151.4 LOPJE) Son los actos dictados en cada uno de estos trámites los que son susceptibles del recurso al que se refiere el art. 12.3, b, y que se encomienda a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que el citado art. 151.4 LOPJE califica expresamente de contencioso – administrativo electoral. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 191. 562 Ver los comentarios que realiza Pedro González Salinas a este artículo en REDA núm. 100, op cit, p. 177 – 182, Agundez Fernández, op cit, p. 164. Santamaría Pastor realiza duras críticas al art. 13 de la ley, al señalar que constituye un perfecto ejemplo de la incapacidad de los seres humanos para apreciar nuestros mayores defectos. El lector de esta ley tras pasar revista al abultado conjunto de problemas interpretativos que plantean sus art. 8 al 12 (que son en dura competencia con los dedicados al recurso de casación los de peor factura técnica de todo el texto) hubiera podido esperar legítimamente un gesto de cortesía por parte del legislador, que aclarase en este artículo algunos de los conceptos más oscuros que contiene dichos preceptos. Desgraciadamente, no es así, los criterios que se apuntan en este art. 13 son por decirlo con una frase literaria acuñada de una insoportable levedad. No ayudan a

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Para aplicar las reglas de distribución de competencia contenidas en los artículos anteriores, se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a) Las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas563

b) La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho564

c) Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto565

resolver ni uno sólo de los problemas de interpretación que hemos venido advirtiendo incluso introducen en algún caso un mayor grado de perplejidad y, desde luego, no prestan la menor ayuda para orientarse en el incalificable laberinto que son las reglas de distribución de competencia jurisdiccional. El artículo es, por ello, absolutamente prescindible. Ver: Santamaría pastor, op cit, p. 192. 563 J. L de la Torre (op cit, p. 93) consideraba este inciso como innecesario debido a lo establecido en el apartado 2 del artículo 1 de la LRJCAE. Respecto a su puesta en práctica ver la STS de 23 de noviembre de 2001, Ar, 2002 / 2719. Así como toda la jurisprudencia que nos presenta Besteiro Rivas, Jesús, Et al, op cit, p. 75, 89 – 91. Santamaría Pastor (op cit, p. 192) sostiene que hecha de menos una aclaración a cerca de cuales sean las Corporaciones que dependen de las entidades locales, supuesto éste del que el autor de este libro, sin duda por ignorancia no tiene noticia de su existencia, y tampoco hubiera sido impertinente desvanecer la duda de si cuando se utiliza la expresión “Comunidades Autónomas” la ley hace referencia sólo a su Administración o también a sus restantes órganos estatutarios. Con todo esta regla sería útil si la redacción de los artos. 8 al 12 fuera coherente con ella, es decir, si al mencionar a una Administración territorial cualquiera no se hiciera también alusión a sus entes instrumentales y a sus corporaciones. Pero como no lo es (véanse por ejemplo los apartados 1 y 3 del art. 8) induce a vacilaciones en su posible empleo respecto de otros preceptos (por ejemplo, en el art. 8.2) Tampoco es claro si esta regla interpretativa es aplicable cuando se menciona a órganos concretos de una Administración territorial (por ejemplo, los Ministros y Secretarios de Estado, art. 9, a) o a un sector específico de ella (por ejemplo, órganos centrales de la Administración General del Estado, art. 9, b) 564 González Pérez (Comentarios, op cit, p. 384) tildaba a este inciso de obvio e innecesario (el mismo criterio en J. L de la Torre, op cit, p. 93) debido a que el arto. 1 de la LRJCAE hace alusión al término actuación con carácter general para referirse también a la inactividad y a las vías de hecho, lo que pasa es que los artos. 8 al 12 de la LRJCA hacen referencia muchas veces sólo al término actos administrativos y no al de actuación. Comparto plenamente este señalamiento, es más el que no conoce la materia contencioso – administrativa o comienza a dar sus primeros pasos en ella, puede caer en esa confusión y considerar que ciertos órganos sólo conocerán de actos administrativos. Habría posiblemente una falla técnica en la redacción dada a la LRJCAE sobre este aspecto Ver: SAP Vizcaya, 22 de enero de 2001, AC 2001, 126. 565 Hemos visto como en algunos artículos (10. 1, h) delimitadores de la competencia ésta se atribuye para conocer determinadas materias, sin hacer referencia al órgano de que procede la actuación que provoca la pretensión. En estos casos según este

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- REGLAS DE DETERMINACIÓN DE LA COMPETENCIA TERRITORIAL Finalmente, su arto. 14566, establece las reglas de distribución que se siguen al atribuir las respectivas competencias a cada órgano, así, se establece la competencia territorial567 como parámetro a seguir en base a ciertas reglas: Primera. Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado568. inciso (c) no se tendrá en cuenta el órgano. Ver la STS de 23 de noviembre de 2001, Ar, 2002 / 157 y la STS de 13 de diciembre de 2001, Ar, 2002, 216. Según Santamaría Pastor este último criterio interpretativo es muy sencillo, y con él tratan de salvarse contradicciones aparentes entre las diversas reglas de competencia. El problema que plantea esta regla radica en que los artos. 8 al 12 no hallamos ningún supuesto en el que pueda ser aplicado. Santamaría, op cit. 193. 566 Ver los comentarios que sobre este artículo realiza Delgado Piqueras en REDA núm. 100, p. 184 – 190. También, STS de 8 de noviembre de 2001, Ar, 9781 y STS de 23 de noviembre de 2001, Ar, 2002 / 2721, entre otras….

567 Como ya he comentado este criterio fue el que había escogido la Ley núm. 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua en su arto. 24: “La competencia territorial de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelaciones se determinará de la manera siguiente: 1. Por regla general, será competente para conocer de la acción contencioso-administrativa, el órgano jurisdiccional en cuya comprensión territorial se hubiere dictado la disposición o realizado el acto o vía de hecho, o incurrido en la omisión objeto de la demanda o impugnación. 2. Cuando la demanda tuviere por objeto actos cuya ejecución se hubieran efectuado en un lugar distinto de aquél en que tengan su sede el órgano administrativo o su domicilio el administrado, o si afectaren a una pluralidad de administrados de similares o diferentes comprensiones territoriales o domicilio, éstos podrán optar por presentarla ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de cualesquiera de estas tres demarcaciones, en este caso la competencia corresponderá a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal que hubiere prevenido en el conocimiento del asunto” Actualmente ni en el proyecto de reforma a dicha ley no. 350 ni en su dictamen, se plantean criterios para resolver conflictos de competencia porque estos simplemente no ocurrirán debido a que sólo se propone un único órgano contencioso – administrativo con competencia para todas las materias y para todo el territorio nicaragüense, la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

568 Ver los comentarios que realiza González Pérez, op cit, p. 386 -388. La crítica de este apartado se centraba en cuanto al posible plus de trabajo que significaba este criterio para órganos como la Sala de la materia del TSJ de Madrid en todo lo referente a la Administración General (según el arto. 10. 1. i de la LRJCAE) Ver: Reguero Ibáñez, La organización…REDA núm. 66, op cit, p. 263. Respecto a la jurisprudencia de este inciso ver por ejemplo, el ATS, Sala 3ra, Sección 5ta de 11 de diciembre de 1990 (Ar, 10040). Los conceptos a tener en cuenta en este artículo son dos (acto originario y sede): - Ha de tener por referencia el acto o disposición originaria impugnado y por tanto, atender al órgano administrativo del que emana (no el que resolviera, en su caso, el recurso administrativo interpuesto contra el mismo). De igual manera, la determinación del órgano administrativo lo es con independencia de que el mismo hubiera actuado en virtud de competencias propias o transferidas (por ejemplo, por delegación o según acuerdo de convenio inter administrativo) - Será órgano judicial territorialmente competente aquel en cuya circunscripción territorial tenga su sede el órgano administrativo autor del acto o disposición

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Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones Públicas en materia de personal569, propiedades especiales570 y sanciones571 será competente a elección del

originario recurrido. Es preciso, pues, determinar el lugar donde tiene establecido normativamente dicho órgano su centro director y organizativo básico y principal, desde donde ejerce su autoridad el autor del acto o disposición de que se trate. Conforme a esto es indiferente el lugar donde hubiera tenido sus efectos dicho acto o disposición (residencia del interesado, ubicación del inmueble) Ver: Santiago Milans del Bosch y Jordán de Urríes, en Jurisdicción Contencioso… Dirección: Enrique Arnaldo Alcubilla, op cit, p. 459. La Sentencia TS (Sala 3ra, Sección 1ª), de 4 junio 2003. Cuestión de competencia núm. 33/2002. (RJ 2003\4120) en su FJ 2 sostenía que una interesante doctrina: Reiterada doctrina de este Tribunal (Sentencias, entre otras, de 16 [RJ 2000\8959] y 24 de noviembre de 2000 [RJ 2000\10601] y 18 de abril [RJ 2001\2680] y 18 [RJ 2001\3953] y 30 de mayo de 2001 [RJ 2001\4360] y 26 de febrero de 2003 [RJ 2003\3159]) viene declarando, en relación con la antes expresada regla segunda del arto. 14.1 de la Ley de esta Jurisdicción (RCL 1998\1741), que el fuero electivo previsto en la misma tiene su aplicación dentro del ámbito territorial de competencia de un solo Tribunal Superior de Justicia aunque en la demanda se invoquen sólo normas estatales, pues cuando el órgano que dictó el acto impugnado se incardina en una Comunidad Autónoma hay siempre aspectos reglados por la normativa autonómica, señaladamente los referentes a la competencia y posiblemente otros procedimentales, que potencialmente pueden ser objeto del pleito. El indicado fuero electivo debe entenderse, por tanto, referido, cuando se trata de recursos contra actos de las Entidades Locales o de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, a los órganos judiciales sitos en la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en la que se halle también la sede del órgano administrativo autor del acto de que se trate. Ver: Ruíz López, Miguel Ángel, La inadmisión del recurso de casación por competencia de los Juzgados: ¿hacia una doble instancia contencioso-administrativa? (A propósito de la STC 119/2008, de 13 de octubre) jurisprudencia, en Revista Española de Derecho Administrativo no. 141, 2009. 569 Ver la siguiente jurisprudencia referida a materia de personal y la elección de fuero: STS de 8 de octubre de 1980, permite al demandado la elección de fuero, STS 28 de mayo de 1980. ATS de 12 de marzo de 1979, sostiene que habiendo optado el Ayuntamiento por el fuero de su domicilio institucional a ello deberá estarse. En un caso de pensión de jubilación por invalidez, habiendo optado el actor por la Sala de la Circunscripción de su domicilio, debe conocer esa Sala y no la de Madrid (S de 19 de noviembre de 1979) Habrá que respetar la opción si se trata de cuestión de personal con resolución de órgano con competencia nacional y categoría inferior a Ministro (S de 23 de mayo de 1984) El recurrente tiene derecho a la elección, bien a favor del órgano judicial de su domicilio, o donde se hubiere dictado el acto por órgano con competencia en todo el territorio nacional (S de 17 de enero de 1994) Ejercicio del derecho de opción (S de 24 de septiembre de 1993) Recurso contra resolución de la Secretaria General del INSALUD sobre materia de personal y teniendo su domicilio la recurrente en Madrid, competente el TSJ de esa capital (A de 22 de abril de 1997) Ver: Pera Verdaguer, op cit, p. 166 – 167. La opción que reconoce esta regla sólo opera entre Juzgados cuya competencia esté comprendida dentro del ámbito territorial de un mismo Tribunal Superior de Justicia STS de 20 de noviembre del 2000, STS de 30 de mayo del 2001, STS del 7 de abril de 2003. 570 En la STS de 2 de abril de 1980 se sostenía que: Tratándose de una concesión minera (propiedad especial) puede el recurrente ejecutar la opción prevista en el arto. 11, 2 LRJCAE. El paréntesis es mío. 571 La adición de los términos propiedades especiales y sanciones surgió de las enmiendas núm. 278 y 279 del grupo socialista, reiterada en la enmienda núm. 24 del mismo grupo en el Senado. Ver la siguiente jurisprudencia: STS, Sala 3ra, Sección

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demandante572, el Juzgado o Tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado573.

4ta, de 19 de diciembre de 1997 (Ar, 8957), STS, Sala 3ra, Sección 7ma, de 25 de marzo de 1996 (Ar, 2808), STS, Sala 3ra, Sección 6ta, de 23 de noviembre de 1993 (Ar, 8256), entre otra, Quecedo Pulido, op cit, p. 257 – 259. El Auto Tribunal Superior de Justicia Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 9ª), de 23 diciembre 1999. Recurso contencioso-administrativo núm. 9/1999. (RJCA 1999\5281) establecía en su FJ 2 la siguiente doctrina: Es cierto que el artículo 14.1, en el apartado segundo referido, permite la elección del fuero en materia de sanciones administrativas. No obstante debe interpretarse de tal manera que se evite que un órgano judicial de distinta Comunidad Autónoma a la que pertenece el órgano autor del acto impugnado sea el encargado de su revisión jurisdiccional, pues no puede olvidarse que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 152 de la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875) dentro de la organización de una Comunidad Autónoma los Tribunales Superiores de Justicia culminan la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En base a ello debemos declarar que la elección de fuero que se admite en el referido precepto debe ser congruente con la organización judicial propia de una Comunidad Autónoma, de tal manera que dicha elección sólo será admisible cuando ello conlleve la elección de un órgano judicial que está encuadrado dentro del ámbito territorial propio de la organización administrativa en la Comunidad Autónoma autora del acto administrativo impugnado pero no cuando el órgano judicial -como así sucede en el caso examinado- esté encuadrado en otra Comunidad Autónoma. 572 Resulta sumamente interesante el artículo de Ezquerra Huerva, Antonio, El fuero electivo en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Consideraciones a la luz de la jurisprudencia reciente, en Revista de Administración Pública no. 157, enero – abril 2002. 573 González Pérez, op cit, p. 390 – 392. La razón de esta segunda regla según Santiago Milans (op cit, p. 461) no es otra que la procuración de la mayor cercanía con el ciudadano o con la cosa sobre la que recae la actuación administrativa que se recurre (acto expreso, presunto, inactividad o vía de hecho) Se trata, en suma, de acercar el proceso al justiciable, dando prioridad a la opción por el órgano judicial que este manifieste. Un Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Madrid, Comunidad de Madrid (Núm. 25), de 6 junio 2001 (RJCA 2002 / 276) rompe (legalmente) con este fuero electivo cuando establecía que: este Juzgado (el de Madrid) es incompetente territorialmente para el conocimiento y resolución del presente recurso, toda vez que alegar la desvirtuación del derecho a la seguridad jurídica carece de sentido, ya que se trata de una resolución dictada por el Ayuntamiento de Barcelona, en aplicación de su Ordenanza de Circulación, además de obligar al citado Ayuntamiento a litigar fuera de su ámbito territorial, en asunto de su competencia, y que debe ser resuelto por el Juzgado de lo Contencioso – Administrativo correspondiente a Barcelona, dentro del ámbito competencial del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cataluña. El recurrente según el FJ 1 tenía su sede en Barcelona por lo que la competencia radicaba en el Juzgado mencionado (el de Barcelona) Por su parte, la S. TS (Sala 3ra, Sección, 6ª), de 7 abril 2003. Recurso de casación en interés de la Ley núm. 2/2002, (RJ 2003 / 3823) en su FJ 4º establecía la siguiente doctrina: la opción que el artículo 14.1, regla 2ª, reconoce al demandante en relación con los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo competentes, conforme al artículo 8.2 de la mencionada Ley, únicamente puede tener lugar entre aquellos cuya competencia esté comprendida dentro del ámbito territorial de un mismo Tribunal Superior de Justicia, a cuya Sala de lo Contencioso-Administrativo corresponderá, por vía de los recursos procedentes, unificar la interpretación del derecho autonómico propio de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial radique el correspondiente Tribunal Superior de Justicia.

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Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado574 (añadido por medio del art. 14.1 de la Ley 13 / 2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial575) Tercera. La competencia corresponderá al órgano Jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias, y en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada576. Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y fueren diversos los Juzgados o Tribunales competentes según las reglas anteriores, la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado577.

574 El párrafo segundo de esta primera regla ha recogido una prolongada doctrina jurisprudencial que limita el derecho de opción del demandante en los casos en que el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales. En tal hipótesis, se excluye la posibilidad de que el demandante opte por el Juzgado o Tribunal en cuyo ámbito territorial tenga aquél su domicilio si el mismo se encuentra fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, la opción queda reducida, por tanto, a la elección entre los diferentes Juzgados de lo Contencioso – Administrativo de competencia provincial (ya que en cada Comunidad Autónoma no hay, como es evidente, más que un solo Tribunal Superior de Justicia) siempre que el demandante resida en el territorio de la Comunidad Autónoma si su domicilio queda fuera de él, la opción desaparece pura y simplemente siendo competente el Juzgado o Tribunal en que tenga su sede el órgano administrativo que hubiera dictado el acto recurrido. Esta limitación tiene su razón de ser, posiblemente, en la necesidad de evitar que un órgano judicial sito en una Comunidad Autónoma (la del domicilio del demandante) si es éste el que elige, tenga que conocer de recursos fundados en derecho de otra Comunidad Autónoma distinta. Se trata desde luego de una directriz de exclusivo fundamento político que tiende a asegurar que los litigios en los que se debata sobre la aplicación del derecho autonómico (y local) se resuelvan por órganos judiciales sitos en el territorio de la Comunidad, no tiene otro sustento, porque ninguna dificultad técnica existe para que un juez contencioso de la Comunidad de Cataluña, por ejemplo, aplique una norma de la de Andalucía. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 197. 575 BOE no. 266 del miércoles 4 de noviembre de 2009. 576 González Pérez, op cit, p. 393 – 395. 577 Según Santamaría Pastor esta regla parece configurarse como una contra excepción a las contenidas en las reglas 2da y 3ra del apartado 1, ya que vuelve a la norma general de la sede del órgano que hubiere dictado el órgano originario impugnado. El supuesto en que esta contra excepción opera es naturalmente, la existencia e una pluralidad de destinatarios del acto o disposición que se recurre (y como es lógico que de dicha pluralidad pudiera derivarse una diversidad de los Juzgados o Tribunales competentes) la finalidad de la regla es, claro está, el mantenimiento de lo que

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- DISTRIBUCIÓN DE ASUNTOS En cuanto a la distribución de asuntos, el art. 17 de la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, establece los siguientes incisos:

1. La distribución de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal578, o entre las diversas Secciones de una misma Sala, será acordada por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos.

2. Idéntico criterio se tendrá en cuenta para la distribución de asuntos entre los diversos Juzgados de lo Contencioso-administrativo de una misma población.

La aprobación corresponderá a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, a propuesta de la Junta de Jueces de este orden jurisdiccional579.

tradicionalmente se conoce como continencia de la causa o más sencillamente el aseguramiento de la unidad de decisión. En apariencia esta última regla debería sólo poder jugar respecto de la regla 2da, del apartado 1, y en los casos de la elección de fueros distintos por cada uno de los demandantes. Creemos, sin embargo, que también debería operar en relación con la regla 3ra, existiera o no una pluralidad de destinatarios, cuando el inmueble radique en circunscripciones judiciales diversas (por ejemplo, una expropiación para la construcción de una autovía que comprende suelo de dos Comunidades Autónomas) Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 198. Esta regla no es aplicable cuando el conflicto provocado por un acto administrativo general (reglas para la adscripción de personal de Correos al Ministerio del Interior) se refiere a la situación concreta de una determinada persona (STS de 29 de marzo del 2005) La limitación contenida en la regla segunda, párrafo segundo, no es aplicable cuando el órgano autor del acto pertenece a la Administración periférica del Estado (STS de 22 de mayo del 2009, y STS de 10 de julio del 2009) 578 La distribución de asuntos entre las Salas de esta Jurisdicción de un mismo Tribunal Superior de Justicia no es una cuestión de competencia, sino un mero problema de distribución de asuntos entre Salas de un mismo Tribunal cuya resolución corresponde a la Sala de Gobierno del propio Tribunal Superior de Justicia. Ver: STS de 3 de abril del 2001, STS del 10 de marzo del 2003, STS del 25 de noviembre del 2003. 579 En este punto Santamaría Pastor sostiene: “La duda radica, sencillamente, en si la Sala de Gobierno tiene competencia para modificar la propuesta hecha por la junta de Jueces, o para rechazarla, tanto por motivos de legalidad como de oportunidad. En nuestra opinión, la duda ha de ser resuelta positivamente, como corresponde al carácter de mera propuesta que se atribuye a la distribución elaborada por la Junta (art. 170. 1 LOPJE emplea la misma terminología) si tal potestad de aprobación (y por tanto, de modificación) no existiera, la Ley habría previsto la remisión directa del acuerdo de la Junta de Jueces al Consejo General del Poder Judicial. Una vez más la ley incurre en un inexplicable olvido: la distribución de asuntos entre los Jueces Centrales, que por analogía parece que deberá hacerse por la Sala de Gobierno de la Audiencia Nacional. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 211.

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3. Los acuerdos sobre distribución de asuntos se adoptarán cada dos años y se comunicarán al Consejo General del Poder Judicial al solo efecto de su publicación, antes de la apertura de Tribunales, en el Boletín Oficial del Estado o en el de la Comunidad Autónoma, según corresponda580.

En caso de resultar alterada la competencia de los distintos Juzgados con sede en un mismo partido judicial, de las diversas Salas de un mismo Tribunal o de las diversas Secciones de una Sala por razón de una nueva distribución de asuntos, de los procesos en tramitación continuará conociendo y fallará el órgano jurisdiccional que resultare competente al tiempo de la interposición del recurso, según los acuerdos entonces vigentes581.

580 Es altamente cuestionable la forma en que se prevé la publicación de estos acuerdos. Nos parece que tanto por tratarse de órganos estatales como por su trascendencia geográfica general los acuerdos debieran ser objeto de publicación, en todo caso, en el Boletín Oficial del Estado (y si se quiere también en los Diarios Oficiales de las Comunidades Autónomas los acuerdos de su respectivo Tribunal Superior de Justicia, pero con carácter meramente informativo) no en uno o en los demás según el ámbito territorial de competencia de cada Tribunal. Y mayor sorpresa suscita aún la forma en la que la publicación se realiza: No tiene explicación ni justificación posible las inusuales demoras que se producen habitualmente entre las fechas de aprobación del acuerdo por la Sala de Gobierno, la del acuerdo de publicación del Consejo General del Poder Judicial y la de inserción efectiva en el periódico oficial. Y menos explicable aún es que la inserción en el BOE se realice en su virtualmente invisible Sección Tercera “otras disposiciones”. Los acuerdos de distribución de asuntos en cuanto determinantes de la competencia efectiva de órganos judiciales tienen la naturaleza de auténticas normas reglamentarias, que dieran insertarse en la Sección primera del periódico oficial, no sólo por su naturaleza, sino por su relevancia, creemos que no es excesivo aspirar a que se les dé el mismo trato que a las que por otro lado muy dignas resoluciones del Comisionado Español para el Mercado de Tabacos. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 212 – 213. 581 La razonabilidad de esta disposición, sin embargo, es tan evidente como su aparente dificultad de aplicación, porque sucede que para su efectiva puesta en práctica debería saberse cuál es la fecha de entrada en vigor de cada uno de los acuerdos de las Salas de Gobierno, algo que la ley no aclara, que los acuerdos no precisan y que admitiría soluciones diversas: la fecha de adopción del acuerdo por la Sala de Gobierno, la de publicación en el Diario Oficial, la de inicio del año judicial o si éste ha comenzado, el primer día hábil de cada año natural. La solución más racional y clara sería, sin duda, tomar como dies a quo la fecha de inicio del año judicial, siempre que la publicación en el Diario Oficial de los acuerdos hubiera tenido lugar con anterioridad. Pero como esto habitualmente no sucede, resulta imposible ofrecer una solución indiscutida. Todas estas consideraciones ponen de manifiesto no sólo la más que deficiente técnica legislativa de este artículo (17) sino lo que es más preocupante una consideración implícita de estas cuestiones, por parte de la corporación judicial, como asuntos domésticos regidos por reglas imprecisas cuyo cumplimiento se deja a la buena voluntad de los órganos judiciales, cuando se trate de asuntos capitales, en los que está en juego el derecho constitucional al juez predeterminado por la ley y que por lo tanto, afecta primariamente a los justiciables, este desaliño es simplemente inadmisible. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 214.

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7. COMPOSICIÓN HUMANA DE LOS ÓRGANOS DEL ORDEN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO582 La regulación que hacía la ley del 56 en sus artos. 19 al 21 quedo derogada por la LOPJE. La Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo no establece una regulación jurídica sobre la composición humana como la que tenía la Ley de 1956, por lo que la integración humana de los órganos contencioso – administrativos se hace por medio del sistema de carrera judicial, estipulado en la Ley 6 / 1985, del Poder Judicial Español y sus reformas, así como por medio del Reglamento 1 / 1995, de 7 de junio, de la carrera judicial, aprobado por el Consejo General del Poder Judicial. Como el lector podrá apreciar la finalidad de esta tesis doctoral ha estado centrada en la estructura orgánica de la Jurisdicción y el ejercicio de las competencias asignadas a sus órganos, pero lógicamente he hecho alguna breve referencia al sistema de integración humana durante el análisis de la Ley de 1956, por lo que se podría ahora hacer lo mismo con la Ley 29 / 1998, sin tener que agotar el tema a fondo, porque podría ser una temática a desarrollarse en toda una investigación formal o incluso en una tesis doctoral. También, tengo que señalar que provengo de un país (Nicaragua) en el que si bien existe Ley de carrera judicial desde el año 2004, la misma no se ha puesto en práctica, ya que los nombramientos judiciales en dicho país, se siguen haciendo, tal y como veremos en el capítulo II y IV de esta tesis doctoral, mediante un sistema de nombramientos de forma directa por el pleno de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, convirtiéndose en un sistema centralizado, discrecional, amparado en el cumplimiento de unos requisitos legales (edad, profesión) pero sin poner en marcha los mecanismos de selección en base a oposiciones o concursos que establece dicha normativa de carrera judicial nicaragüense583.

582 Ver: L. Morrel Ocaña: Curso de Derecho Administrativo, tomo II, tercera edición, 1998, p. 476. También los comentarios de E. Gómez Reino en REDA núm. 100, p. 140 – 141 y las criticas y recomendaciones hechas por Tomás Ramón Fernández en REDA núm. 100, p. 981 – 982. González Pérez, Jesús: La selección de los jueces, 2008. Pera Verdaguer, Francisco: Los jueces en la Jurisdicción Contencioso – Administrativo, en Noticias jurídicas, septiembre de 1998, http://noticias.juridicas.com/articulos/15-Derecho%20Administrativo/199809-not19_4.html. Se puede consultar el Acuerdo del pleno del Consejo General del Poder Judicial de 18 de enero del 2011, sobre el desarrollo de las bases para el acceso a la carrera judicial (http://www.poderjudicial.es/eversuite/GetRecords?Template=cgpj/cgpj/principal.htm) 583 José Ignacio Sarmiento sostiene que las modalidades con las que se elige al juez revisten una importancia especial para el funcionamiento del sistema jurídico y sobre todo en relación con las funciones a desempeñar en democracia constitucional, por eso las modalidades de reclutamiento de los jueces, es vital para el buen funcionamiento de la Administración de justicia, porque el funcionamiento de la

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Lo anterior, como veremos más adelante, puede estar causando graves consecuencias jurídicas en el Poder Judicial nicaragüense, por ejemplo, falta de independencia e imparcialidad judicial, amiguismos y politización de los nombramientos y destituciones de los funcionarios judiciales584, entre otros que lógicamente afectan a la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense de forma muy significativa y marcada. Como el lector podrá apreciar, exponer un sistema de carrera judicial y en este caso el español, no es tarea fácil, sobre todo para alguien que procede de un país donde no se pone en práctica, pero trataremos de hacer una breve exposición del mismo dirigido al contencioso - administrativo, ayudado por doctrina y la normativa correspondiente. Según Luis Martín Rebollo585, la Ley Orgánica 6 / 1985, del Poder Judicial Español ha sufrido una amplia reforma por medio de la Ley orgánica 19 / 2003, de 23 de diciembre, sobre todo en la organización (ingresos y ascensos) de la carrera judicial. El Libro IV de la Ley Orgánica 6 / 1985, del Poder Judicial Español desarrolla esta materia, puntualmente en lo que respecta a la integración de los órganos contencioso – administrativos, podemos decir lo siguiente: El ingreso en la carrera judicial se efectúa normalmente por la categoría de juez mediante la superación de una oposición libre (conjuntamente con el ingreso en la carrera fiscal) Una vez superada la oposición hay que seguir un curso teórico práctico en la Escuela Judicial dependiente del CGPJE (art. 301 LOPJE) Cuando se dice que normalmente el ingreso en la carrera se realiza por la categoría de juez586 se afirma esto misma depende en gran manera de los jueces. Ver: Alternativas a la selección de jueces, en Actualidad Administrativa no. 20 noviembre del 2008. 584 Ignacio Sarmiento también, nos dice que la selección de los miembros de la judicatura es esencial para el funcionamiento del Estado de Derecho, sin unos procedimientos de selección claros y transparentes con el objeto de seleccionar a los más capaces en todos los sentidos, para que puedan ejercer esta importante tarea, que es el guardián de los derechos de los ciudadanos en un Estado de derecho y democrático. Ver: Alternativas a la selección de jueces, en Actualidad Administrativa no. 20 noviembre del 2008. 585 Rebollo, Luis Martín: Leyes administrativas, 16 va edición, p. 1238. Ver comentarios de Jesús González Pérez en su Manual de Derecho Procesal Administrativo, tercera edición, 2001, p. 148. Así como su obra Selección de los Jueces, 2008. 586 El Juez que demanda la sociedad del siglo XXI no es el juez universal que desde una hipotética e imposible omniscencia pronuncie las palabras de la ley. Tiene derecho más bien a confiar en un juez inmerso en la sociedad a la que sirve, comprometido con los ciudadanos y que participe de sus inquietudes, socialmente sensible, crecientemente especializado y permanentemente dispuestos a la formación continua. Ver: Carlos Lesmes Serrano, Derecho orgánico judicial contencioso – administrativo, en Diagnostico de la jurisdicción Contencioso – Administrativa. Perspectivas de futuro, en Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 68.

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porque, en ciertos casos cabe el acceso directo a la categoría de Magistrado y aun al Tribunal Supremo. Lo normal sin embrago es el acceso por la base, es decir por la categoría de juez. A dicha categoría se accede sólo mediante oposición de manera que lo que ha desaparecido es el acceso a dicha categoría por concurso de méritos entre juristas, modalidad que se mantiene, para la categoría de Magistrado. A la categoría de Magistrado se accede normalmente por ascenso entre quienes ya son Jueces, pero cabe también mediante pruebas de especialización y asimismo, continúa siendo posible el acceso directo. Así de cada 4 vacantes que se produzcan en la categoría de Magistrados se proveerán de la siguiente manera: 2 mediante ascenso con Jueces que ocupen los primeros puestos en el escalafón de su categoría y lleven al menos 3 años como Jueces, 1 mediante pruebas de especialización (en el orden contencioso – administrativo) a las que podrá optar Jueces con sólo 2 años de servicios efectivos y también quienes ya sean Magistrados y finalmente, 1 plaza la cuarta vacante se proveerá por concurso entre juristas de reconocida competencia con más de diez años de ejercicio profesional y que, por lo tanto, no eran Jueces con anterioridad (art. 311 LOPJE que precisa, además, que una tercera parte de estas vacantes se reserven a miembros del cuerpo de Secretarios Judiciales de primera o segunda categoría) - PROVISIÓN DE PLAZAS: a) DE LOS JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO Se proveerían por concurso, que se resolvería a favor de quienes, ostentando la categoría de Magistrado especialista en este orden judicial, tuviesen mejor puesto en el escalafón, en su defecto, se cubrirán por Magistrados que hubiesen prestado tres años de servicios, dentro de los cinco anteriores, en el orden jurisdiccional contencioso – administrativo, y si tampoco los hubiera, las plazas se cubrirán por antigüedad general en el escalafón. Los que obtuvieran plaza deberán participar antes de tomar posesión en su nuevo destino en las actividades específicas de formación que el Consejo General del Poder Judicial establezca reglamentariamente para los supuestos de cambio de orden jurisdiccional. En el caso de que las vacantes hubieran de cubrirse por ascenso, el Consejo General del Poder Judicial establecerá igualmente actividades específicas y obligatorias de formación que deberán realizarse antes de la toma de posesión de dichos destinos por aquellos jueces a quienes corresponda ascender. (arto 329 LOPJE) b) JUZGADOS CENTRALES DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

Los concursos para la provisión de plazas de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se resolverán en favor de quienes

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ostenten la especialidad en dicho orden jurisdiccional; en su defecto, por quienes hayan prestado servicios en dicho orden durante ocho años dentro de los doce años inmediatamente anteriores a la fecha de la convocatoria; y en defecto de estos criterios, por quien ostente mejor puesto en el escalafón. En ese último caso los que obtuvieren plaza deberán participar antes de tomar posesión en su nuevo destino en las actividades específicas de formación que el Consejo General del Poder Judicial establezca reglamentariamente para los supuestos de cambio de orden jurisdiccional (arto. 329. 5 LOPJE)

c) DE LAS SALAS Y SECCIONES DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DE LA AUDIENCIA NACIONAL Y DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA La provisión de plazas de Magistrado en las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional se resolverán por concurso entre quienes ostenten mejor número en el escalafón de la categoría. Ello no obstante, en los Tribunales Superiores de Justicia, al menos una de las plazas se ha de reservar para Magistrados especialistas del orden contencioso – administrativo (especialización a la que se llega mediante la superación de pruebas ya mencionadas) con preferencia para el que ocupe mejor puesto en el escalafón. Si la Sala se compusiera de 5 o más Magistrados el cupo de reserva para este sistema será de 2 (art. 330.1 LOPJE) En la Audiencia Nacional los concursos se resuelven a favor de quienes ostenten la correspondiente especialización, en su defecto a favor de quienes lleven prestando servicios en el orden contencioso – administrativo durante al menos ocho años y en defectos de esos criterios a favor de quien ostente mejor puesto en el escalafón. Las plazas de Presidente de Sala de la Audiencia Nacional, así como las de Presidente de Sala de los Tribunales Superiores de Justicia, se proveerán, por un período de cinco años, a propuesta del Consejo General del Poder Judicial, entre Magistrados que hubieren prestado 10 años de servicios en esta categoría y ocho en el orden jurisdiccional de que se trate (arto. 333 LOPJE)

Las plazas de Presidente de Sala de la Audiencia Nacional se proveerán en la forma prevista en el artículo 333 de la LOPJE. La Presidencia de la Audiencia Nacional se proveerá por el Consejo General del Poder Judicial, por un período de cinco años, entre Magistrados, con quince años de servicios prestados en la categoría, que reúnan las condiciones idóneas para el cargo, en los términos previstos en esta Ley para los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia. (Art. 335 LOPJE)

d) DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO

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Según el art. 343 de la LOPJE de cada 5 plazas de sus Magistrados, 4 se proveerán entre miembros de la carrera judicial con diez años al menos de servicios en la categoría de Magistrados y no menos de quince en la carrera, y la quinta entre abogados y otros juristas de reconocida competencia con más de 15 años en la actividad profesional. De las cuatro plazas reservadas a los miembros de la carrera judicial, 2 se proveerán entre Magistrados que hubiesen accedido a la categoría mediante las correspondientes pruebas de especialización en el orden contencioso – administrativo (por lo que aquí nos interesa) En este punto se exigen quince años en la carrera, pero sólo cinco en la categoría (art. 344 LOPJE) las dos plazas restantes quedan reservadas a un turno general entre Magistrados que reúnan las condiciones comunes del art. 343 de la LOPJE. Cuando el número de Magistrados de la Sala no sea múltiplo de 5 se adjudicará una plaza más al turno general, luego al turno de Magistrados especialistas y, finalmente, al grupo de juristas de prestigio, sucesivamente y por ese orden. (art. 346 LOPJE) Los Presidentes de Salas se nombran a propuesta del CGPJE por períodos de cinco años, de entre Magistrados del Tribunal Supremo con tres años de servicios en la categoría. - COMENTARIOS: De lo expuesto hasta aquí, son llamativos, diversos aspectos:

- Se accede a la carrera judicial casi siempre mediante el puesto de Juez, con algunas excepciones, en base a principios de mérito y especialización, siguiendo un sistema de oposiciones, cursos teórico – prácticos, aplicando para determinados casos el concurso. Esto es algo que también existe en Nicaragua, pero como he dicho esta estipulado en la Ley de carrera judicial (Ley No. 501)587, pero no se ha llevado a la práctica, por lo que todos los nombramientos se hacen de forma directa por el pleno de la Corte Suprema de Justicia.

- Se nota que el sistema de carrera judicial lógicamente, implica un sistema de promociones, algo que existe en Nicaragua, pero repito sólo en la ley pero no en la práctica. Lo que quería comentar del sistema español es que veo que para llegar a ser Magistrado, dos plazas las ocupan los Jueces con tres años de experiencia en su puesto y una plaza por el especialista contencioso – administrativo, de cinco posibles, me parece que ahí, sobre todo para llenar los puestos en los Tribunales Superiores de Justicia

587 Publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua No. 9, 10 y 11 del 13, 14 y 17 de Enero de 2005.

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habría la posibilidad de estar atentando un poco contra la especialización de la Sala.

- Los temarios para las oposiciones y para los cursos tendrían que tener una fuerte dosis de Derecho Administrativo (general, especial y sobre todo procesal, contencioso – administrativo) para que este sistema funcione adecuadamente. En Nicaragua estos temarios no existen, porque lógicamente en la práctica no ocurren estas oposiciones ni estos cursos, por lo que la especialización desde mi punto de vista podría ser escasa, especialmente en los Magistrados que integran la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, quienes son nombrados directamente por el Poder Legislativo y no tienen porque haber pasado por la carrera judicial desde la base (juez, menos secretario)

- En el sistema de carrera judicial español se toma en cuenta a los Secretarios de forma expresa, funcionarios que llegan a acumular un gran conocimiento y pericia práctica y que se han convertido en ejes fundamentales en base al nuevo sistema de Oficina Judicial. En el sistema nicaragüense no son tomados en cuenta de forma tan expresa, más que desde su labor de funcionarios auxiliares, aunque si es necesario señalar que algunos llegan a ser Jueces o Magistrados.

- Veo que la Escuela Judicial en el sistema español tiene un papel muy importante en la especialización de los recursos humanos incluso como parte de los requisitos de la carrera judicial. En Nicaragua existe la Escuela judicial pero se le ve más como un órgano de capacitación, que tienen una incidencia media dentro de la carrera judicial, pero no fundamental.

- En el sistema español veo un Consejo General del Poder Judicial realizando labores administrativas de nombramiento, en Nicaragua existe un Consejo de Administración y Carrera Judicial (Ley No. 501) pero el mismo sólo es propositivo, porque siempre la última palabra en todo (nombramientos, destituciones, traslados, promociones) lo tiene el pleno de la Corte Suprema de Justicia.

Es realmente, un sistema de carrera judicial español, con una estructura y una serie de reglas y procedimientos a seguir, que se basan en el mérito y la especialización588, mediante oposiciones, cursos

588 Fernando Ledesma Bartret reconoce que en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa existen problemas de tardanza y de imprevisibilidad jurídica. La busca de los remedios suele hacerse dando prioridad a factores cuantitativos: a mayor litigiosidad, mayor número de operadores judiciales. Sin, embargo, esa es sólo una parte del problema. A mi juicio, hay que atribuir igual importancia a factores cualitativos. Es decir, hay que priorizar y profundizar en la formación y especialización de los operadores judiciales a fin de que la función jurisdiccional se preste aún mejor

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y concursos que como dije, merecería un estudio aparte con mayor detenimiento e incluso de forma particular, pero esta vez no es parte de esta tesis doctoral, pero que como el lector puede apreciar y apreciará más adelante me permite tener insumos para incidir en el sistema de organización humana de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense, que como he dicho no se desarrolla en la práctica bajo los lineamientos de la carrera judicial, aunque legalmente así esta estipulado. 8. COMENTARIOS589 A MANERA DE RESUMEN SOBRE LA LEY 29 / 1998, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA EN CUANTO A SU ESTRUCTURA ORGÁNICA

que como ahora se ofrece a los ciudadanos, que cada día acuden más a los jueces. Ver: Tribunal Supremo y Jurisdicción Contencioso – Administrativa, en Diagnosis de la jurisdicción Contencioso – Administrativa. Perspectivas de futuro. Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 17. 589 Raúl Bocanegra Sierra (REDA núm. 100, p. 151) además de exponer ciertos comentarios y críticas se ha preocupado por proponer una alternativa orgánica a la aprobada por la Ley 29 / 1998. Primero proponía la supresión de la Audiencia Nacional, segundo proponía la creación de Tribunales Administrativos colegiados (esta misma propuesta se hizo pública también en las conclusiones sobre la reforma de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa, celebrado en la Universidad Menéndez Pelayo de Santander del 9 al 13 de septiembre de 1996, ver: Arnaldo Alcubilla, Enrique, Jurisdicción… op cit, p. 392) como jueces de Derecho común de todas las Administraciones Públicas (con excepción del Consejo de Ministro) de ámbito provincial (o el que requiera el número de asuntos, contando con una estadística judicial fiable) integrado en proporción suficiente por Magistrados especialistas, pero con especialización de origen, no del cuarto turno, que debería reservarse únicamente por el Tribunal Supremo, aunque pudiendo optarse, si se quiere, por modificar los programas de ingreso en judicatura, imponiendo un temario completo de Derecho Administrativo, tercero el nombramiento de Magistrados delegados para la resolución de asuntos repetitivos, en serie o de cualquier índole, que en cualquier momento podrían devolver el asunto a la Sala o atender debidamente unas u otras cuestiones urgentes, sustituyendo con gran ventaja a los jueces unipersonales. En cuarto lugar proponía que los Tribunales Superiores de Justicia, resolvieran los recursos de apelación contra las resoluciones de los Tribunales administrativos de instancia, al tiempo que mediante una Sala especial, resolvieran los recursos de casación del derecho propio de la Comunidad Autónoma, para finalmente reservar al Tribunal Supremo para lo que realmente debe servir, como un Tribunal de Casación (que también conocería de las decisiones del Consejo de Ministro) Sólo de este modo, doble instancia y casación, tenía pleno sentido un recurso de casación (inconcebible técnicamente con una sola instancia) Este modelo orgánico no descansaba en un puro arbitrismo, compatible al de los jueces unipersonales, sino que es el esquema al que han podido confluir los ordenes jurisdiccionales de Francia y Alemania. En el comentario al arto. 9 que el mismo autor hace en REDA núm. 100, p. 156, proponía simplemente la creación de órganos judiciales contencioso – administrativos inferiores, de primera instancia y con competencias comunes, luego órganos superiores que conocieren de los recursos de apelaciones en contra de las decisiones de los primeros y finalmente el Tribunal Supremo como órgano de casación pero de acceso razonablemente restringido porque la mayoría de los asuntos habría recibido ya un doble examen completo, en primera instancia y en apelación (También Jesús María Chamorro, hace referencia a estas propuestas en: Las competencias de los Juzgados…, op cit, p. 161 -162) Debo de señalar que el utilizar Magistrados delegados para ciertos casos y con las características establecidas por Bocanegra, podría ser de gran utilidad en Nicaragua,

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especialmente ahora que sólo existe un único órgano jurisdiccional, la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (se podría pensar, adelantándome un poco a mis propuestas, en dividir a dicha Sala en dos Secciones con cuatro o tres Magistrados cada una, y utilizar en ciertos casos la figura del Magistrado delegado, asimismo establecer un diseño competencial en base a alguno de los criterios que sigue el sistema español. Bocanegra Sierra no es el único que ha planteado propuestas de reforma para la estructura orgánica aprobada por la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, así por ejemplo, José Luis Reguero Ibáñez ha sostenido: “No se trata de replantear la bondad o no de la implantación de órganos unipersonales en la jurisdicción contencioso – administrativa. Después de trece años de polémica y siete de vigencia, creo que el balance es positivo, si bien la bondad del sistema depende aún de dos cuestiones. Por una parte, la determinación, de las competencias objetivas de tales órganos y en segundo lugar, aún cuando esta es una cuestión global de la selección y formación del juez contencioso – administrativo. En cuanto a la primera cuestión, la generalización de la primera instancia, por tal entiendo la atribución general de competencias a dichos órganos, dejando la competencia funcional de las actuales Salas sólo a la segunda instancia, es decir, hacerlas enteramente órganos de apelación. Esto implica, obviamente, llevar al contencioso – administrativo el modelo competencial, por ejemplo, de la jurisdicción civil o social respecto de la competencia objetiva de los juzgados y que ya se ha hecho en muy buena medida en cuanto a la Administración local tras la Ley Orgánica 19 / 2003; con esto se solventaría, si bien sólo en parte, la complejidad del reparto competencial actualmente existente. A su vez y desde el punto de vista de la planta judicial, tal propuesta exige reconsiderar la actual composición de los órganos contencioso – administrativos, pues debería abordarse un plan de creación de órganos unipersonales acompañado, probablemente de la amortización de plazas en los órganos colegiados. Obviamente, alterar de esta manera el esquema de las actuales instancias implica, a su vez, adentrase en otra cuestión no menos peliaguda, la casación y el Tribunal Supremo. Nos adentramos incluso en el campo de lo estrictamente político de la mano del llamado modelo territorial del Estado concretado, en lo que ahora interesa en la función de los Tribunales Superiores de Justicia. Por su parte, si se propone a las Salas como órganos de apelación, no puede dejarse intacto el actual marco normativo de la casación pues significaría que el Tribunal Supremo quedaría vaciado por razón de sus actuales competencias funcionales, de forma que sólo podría fijar doctrina legal a través de los recurso extraordinarios “más extraordinarios”, esto es, la casación en interés de ley y el de unificación para litigios con cuantía determinada. Por otra parte, parece ineludible que el Tribunal Supremo pueda formular doctrina legal sobre todas las materias, en principio al margen de la cuantía y a su vez y esto ya suscitara recelos, sobre todo el ordenamiento jurídico, sea estatal o autonómico. Como bien podrá comprenderse, esta propuesta requiere una mayor reflexión pues tal y como se formula implicaría el colapso total del Supremo, de ahí que deba avanzarse en la función del cerciorari, es decir, la posibilidad de que el órgano de casación determine que asuntos gozan por sí, de especial interés para la función nomofiláctica de su jurisprudencia y, por otra parte, garantizar el valor vinculante de la misma. La propuesta que se hace incidiría en una mayor agilización en cuanto que debería irse a una mayor extensión del ámbito objetivo del procedimiento abreviado, serían siempre menos los asuntos que pasarían a la segunda instancia y mayor la tarea depuradora del Tribunal Supremo, si es que se piensa en una reforma simultanea de la casación. Por otra parte, y de la mano de la propuesta de generalizar la primera instancia de órganos unipersonales, se plantea la cuestión de la selección y formación del juez contencioso – administrativo. Es evidente que la formación jurídico – administrativa y tributaria que debe acreditarse al tiempo de acceder a la carrera judicial es más que mínima, es puramente testimonial, de la ahí la importancia de la especialización contencioso – administrativa. Tampoco es el momento de exponer las bondades de este sistema a la vista de la experiencia acumulada desde 1956, sólo decir que la

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Según Don Eduardo Calvo Rojas590, la nueva ley ha tenido varios aspectos que han despertado ciertas críticas y discusión entre los que sobresalen los siguientes: - El primer aspecto que la nueva Ley dejo en un gran vacío es el que se refiere a la normativa del recurso humano591, del personal en general de propuesta que se hace pasa por potenciar esta especialización e incentivar profesionalmente al juez y fijar como criterio para la provisión de destinos en este orden la regla ya prevista para los órganos de lo mercantil y para la Audiencia Nacional, esto es, que el primer criterio de preferencia será la condición de especialista en el orden contencioso – administrativo, condición obtenida mediante la superación de las oportunas pruebas selectivas. Ver: Hacia un nuevo proceso contencioso – administrativo. Diagnosis de la jurisdicción contencioso – administrativa. Perspectivas de futuro. Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 100 – 103. Como el lector puede apreciar estamos frente a dos propuestas de reforma (la que hace Raúl Bocanegra y la hecha por José Luis Reguero) a la estructura orgánica aprobada por la Ley 29 / 1998, que podrían convertirse hasta en trabajos independientes y paralelos a esta tesis doctoral. Lo bueno es no sólo plantear críticas, sino que las mismas sean constructivas e incluso contengan propuestas concretas en pro del desarrollo del contencioso – administrativo español y con esto del latinoamericano y del nicaragüense particularmente, finalidad de esta tesis. 590 Calvo Rojas, Eduardo: La Reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, cuestiones no resueltas, en Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid No. 2, Febrero/ Abril de 1999. 591 González Pérez afirmaba al respecto: “Uno de los aciertos de la Ley de 1956, que hoy no se discute, es la alta especialización de los jueces que habían de impartir la justicia administrativa con el sistema de selección por ella instaurado (la doctrina que reconoce este hecho es extensa y unánime, ver por todos a Pascual Sala Sánchez, Jurisdicción y competencia, op cit, p. 730)…La situación ha cambiado radicalmente: Lo reflejaba así hace unos años el Sr. Delgado Barrio (Los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y su competencia, en Poder Judicial, número especial XV, p. 99) diciendo que las pruebas selectivas que se venían convocando todos los años estaban arrojando un resultado muy pobre en número: no se cubrían plazas, a pesar de que con acierto se interpretan con gran flexibilidad las reglas relativas al acceso a las pruebas, por ello el porvenir presumible era sombrío. Las causas determinantes de esta situación eran dos: una, general, que no es otra que el posible bajo nivel de las oposiciones, otra, que el esfuerzo que ello supone no se ve compensado por las perspectivas de ascenso en la carrera judicial que ofrecía el sistema implantado por la ley de 1956”. Ver, también, Delgado Barrio, RAP 121, op cit, p. 376. El mismo autor proponía desde entonces el aumento de los incentivos para estimular a los jueces para que participaran en las pruebas selectivas que se pondrían en marcha para llenar las plazas de los Juzgados Contencioso – Administrativos. M. Retortillo Baquer sostenía (RAP núm. 95, op cit, p. 37), que: “Hacer las cosas bien cuesta dinero, y garantizar la calidad de los nuevos jueces de lo contencioso – administrativo que se necesita no es tarea que pueda improvisarse con sólo dos páginas del BOE, ni habilitando, sin más, a quien no esté rigurosamente preparado para ello” Tomás Ramón Fernández hacía una crítica en estos términos: “El problema de la especialización es en mi opinión, la razón última de la general, aunque no unánime, actitud recelosa de la doctrina frente a la figura de los non natos jueces provinciales. En la situación de progresiva descapitalización de nuestra jurisdicción que ha provocado la perdida de los alicientes, que nutrieron durante años la escala de especialistas, felizmente ideada por la ley del 56, la creación de la nada de un centenar largo de jueces, que tendrían que ser por definición especialistas en Derecho Público supuesta su afectación a la jurisdicción contencioso – administrativa, es pura quimera, Y qué será del primer nivel de la jurisdicción si los titulares de los Juzgados

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provinciales carecen de la imprescindible especialización? Porque, nótese bien, hasta ahora los Magistrados no especialistas de las actuales Salas de lo Contencioso – Administrativo podían ir cogiendo el paso al lado del especialista que normalmente formaba parte de aquéllas, pero ¿cómo podrá hacerlo un juez aislado sin nadie que le sirva de guía? Una revolución de terciopelo…. p. 399. En REDA núm. 100, p. 981 – 982, se publicó una moción con el nombre de este prestigioso autor que señalaba: “Los estímulos de carrera que alimentaron inicialmente la especialización de los Magistrados de este orden jurisdiccional han ido disminuyendo sensiblemente, hasta desaparecer casi totalmente en la actualidad, lo que se traduce en una mengua notoria en el ritmo de incorporación de nuevos especialistas, cuyo conjunto no llega en este momento al centenar y por supuesto, en el nivel de especialización de los mismos. El éxito o el fracaso de la Ley de 13 de julio que ahora va a iniciar su camino se juega sencillamente en este doble escenario de la formación básica en Derecho Administrativo de todos los Jueces de nuevo ingreso y de la formación especializada de los Magistrados que hayan de nutrir el resto de los Tribunales colegiados”. Pero Ramón Fernández no se queda simplemente en la crítica sino que proponía al Consejo General del Poder Judicial español poner en marcha ciertas medidas que el lector podrá apreciar en dicha moción y que comparto plenamente, pero que además deberían ser parte integrante de la carrera judicial nicaragüense, respecto al orden contencioso – administrativo. Por su parte, García de Enterría nos decía que: “La especialización en lo contencioso – administrativo ha perdido intensidad en los últimos años al desaparecer en buena parte los extraordinarios alicientes profesionales que ofrecía la ley del 56, sigue siendo esencial para el correcto funcionamiento de los Tribunales de este orden, por lo que sería deseable una revitalización de la escala de especialistas (que no llega al centenar) y una profundización real en la especialización, que habría de operar, además a partir, de una formación adecuada en las áreas de Derecho Administrativo y Tributario de todos los jueces, que hoy resulta sencillamente imprescindible en razón de la creación de los Juzgados unipersonales de lo contencioso – administrativo” Curso de Derecho..op cit, p. 576. En el mismo sentido Bocanegra Sierra en REDA núm. 100, p. 147 y 149. El Dictamen del Consejo de Estado 503 / 95 ya advertía de tan importante cuestión al señalar que: “Sería un contrasentido y un paso atrás, que frente a la especialización tradicional de los Magistrados en este orden los nuevos Juzgados se cubrieran con Jueces no especializados”. Y es hay que tener claro la importancia del personal humano, de los recursos humanos en la composición orgánica de cualquier Jurisdicción. La figura del juzgador, su preparación, su imparcialidad, objetividad e independencia son claves (STC 101/1984, de 8 de noviembre, Ar, 101, FJ 2), y representan el éxito o el fracaso de toda Jurisdicción (ya la corrobora la exposición de motivos de la LRJCAE al afirmar que: “De todas formas, es evidente que el éxito de la reforma depende más que nada de la pronta y adecuada selección y formación de los titulares de los Juzgados”) Puede haber el mejor texto normativo, los mejores despachos (juzgados o tribunales), las mejores condiciones físicas de los órganos jurisdiccionales, o el mejor sistema competencial, pero sin esas características en el juzgador todo eso será en vano. Y es que sobre la figura del juez (representando a todos los recursos humanos) ha dicho Calamandrei que es el más importante entre los personajes del proceso, su verdadero protagonista. Asiste mudo e impenetrable a todo el desarrollo del drama, siempre presente se limita a escuchar en silencio la disputa de los otros personajes. Pero, al fin, la última palabra, la palabra decisiva, es la suya: todo aquello que se ha dicho en el curso del debate se resume y decide en su decisión. El epílogo del drama, el último acto del rito es la sentencia. Ite missa est. Ite iudicatum est. El juez será el que decida el proceso, será el que, en ejercicio de su deber, administre justicia. El juez desarrolla una actividad que es concreción de la función del Estado que es la jurisdicción. González Pérez, Manual de Derecho Procesal Administrativo, tercera edición, 2001, p. 97. Ver: Bocanegra Sierra, Raúl, Consideraciones sobre la planta de

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la nueva Jurisdicción Contencioso- Administrativa, lo que evidencia también una gran diferencia con la vieja Ley del 56, ya que esta última dedicaba una gran cantidad de artículos a los Magistrados de los distintos órganos de dicha Jurisdicción. La nueva Ley (LRJCAE) no se ha preocupado por establecer normativas de procedimiento para el ascenso del personal, o para el traslado de los Jueces, ya sea a niveles superiores o hacía otras jurisdicciones. No ha implementado estímulos para concretizar la especialización que la Ley del 56 logro imprimir en el personal humano que compone la jurisdicción en general, la nueva ley impulsa programas de formación desde la Escuela Judicial más teóricos que prácticos siguiendo el procedimiento de carrera regulado en la Ley Orgánica del Poder Judicial. - Se ha descuidado la noción del concurso o de la oposición que aunque aún se mantienen, no se les ha impreso el suficiente vigor renovador, ni el suficiente estímulo que poseía antes592.

- Otro aspecto crítico es la creación de los nuevos órganos unipersonales593, los Juzgados sin un estudio profundo (principalmente estadístico según Bocanegra Sierra, REDA núm. 100, p. 148), serio y previo, que justificara la necesidad de su creación, en un primer momento no se sabía a ciencia cierta si su creación ayudará a mejorar la funcionalidad de la Jurisdicción, fueron visto como órganos impredecibles, de cuya suerte dependería la misma Jurisdicción en su conjunto. Una vez creados, se critico fuertemente la desconfianza del legislador en estos Juzgados al haberle otorgado sólo competencias de escasa importancia material o económica. Una gran parte de la doctrina (ya expuesta) lo que esperaba e incluso propuso es que los mismos fuesen una primera instancia general594 para todas las materias por lo menos a nivel local, algo que como hemos visto ha ocurrido, pero aún las críticas de ciertos sectores se mantienen595.

la jurisdicción contencioso-administrativa (modelo español y modelos comparados) en Revista de Administración Pública no. 161, mayo – agosto 2003. 592 González Pérez, Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2001, p. 97. 593 Ya he plasmado toda la discusión doctrinal y parlamentaria que generó su aprobación, así como los supuestos efectos positivos (también estadísticos) que están generando con su labor jurisdiccional. Es lógico establecerlos como parámetro de éxito de la nueva estructura orgánica y de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española en general. 594 Ver por ejemplo, Reguero Ibáñez, op cit, p. 100 – 103. 595 Juan Alfonso Santamaría Pastor ha sostenido que en la actualidad la Jurisdicción Contencioso – Administrativa posee una estructura mixta de órganos unipersonales y colegiados. Esta estructura ha sido objeto de un permanente cuestionamiento desde el punto de vista político y doctrinal, la existencia de órganos unipersonales (que como se ha advertido reiteradamente no existen en ningún país europeo, a la Administración la juzgan siempre órganos colegiados, por algo será se concluye) que sin embargo, se han implantado con la finalidad, puramente pragmática, de descongestionar la carga de trabajo de los órganos colegiados y agilizar el funcionamiento del conjunto. Es necesario reconocer que estos objetivos no se han

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- Se ha critico también en su momento el centralismo que poseen los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo596, cuya competencia está dirigida para todo el territorio nacional, por lo que todo ciudadano tiene a fuerza que recurrir en ciertos casos a ellos, desde cualquier parte de la nación española hasta la capital Madrid que es donde están ubicados, lo que posiblemente atentaría contra el acercamiento preciso de la justicia administrativa hacía el ciudadano.

alcanzado más que un grado mínimo, lo que sin duda aconsejaría emprender una reflexión en profundidad de toda la estructura. Desde el punto de vista de sus competencias por razón de la materia, esta estructura no responde como sucede en la jurisdicción civil, a un esquema piramidal, sino a una regla de asignación a cada uno de los tipos de órganos de cada una de las Administraciones, cuya actuación ha de enjuiciarse. Esta asignación no es, sin embargo, nítida, sino que ofrece solapamientos. La implantación efectiva de los Juzgados contencioso – administrativos se demoró hasta la aprobación de la Ley 29 / 1998, como consecuencia de la fuerte polémica levantada acerca de su creación (polémica que no se ha extinguido por completo) Por este motivo la enumeración de sus competencias se hizo, en el texto original de la ley, con un criterio restrictivo y un aire claramente experimental, fue objeto de una sensible ampliación en el año 2003, pero aún perdura en el texto señas inequívocas de la desconfianza hacía esta figura en muchos puntos, como la exclusión de los recursos contra planes urbanísticos (apartado 1, art. 8) o la limitación de su competencia por razón de cuantía….. Pese a esta ampliación, el conjunto de competencias de los Juzgados ofrece peculiaridades muy acusadas. En primer lugar, la ausencia de carácter genérico, los Juzgados no son en absoluto jueces de derecho común como los de primera instancia en el orden civil, sus competencias se rigen por el principio de jus singulare, siendo única y exclusivamente las enumeradas en el art. 8, y no poseen si quiera una competencia residual, la cual se atribuye a las Salas de los Tribunales Superiores de justicia (art. 10. 1. j de la ley) Y en segundo lugar, su relativa levedad, los Juzgados fueron creados con el objeto principal de descargar a las Salas de dichos Tribunales, de cuestiones de importancia menor o sencillamente ingratas, de ahí que su competencia se limite a los recursos contra actos de las entidades locales, de la Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, pero también con limitaciones cuantitativas. Por todas estas razones, el conjunto de competencias delos Juzgados ofrece una impresión general de desorden y de selección sesgada de asuntos. Salvo en materia de Administración local, sus competencias bien podrían calificarse de residuales, aunque es probable que vayan experimentando un crecimiento en los años venideros, a medida que la desconfianza hacía los juzgados vaya disminuyendo y a medida también que se incremente la presión de asuntos en los Tribunales Superiores de Justicia, que ya es muy fuerte. Santamaría Pastor, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Comentario. 2010, p. 126 – 127, 134 – 135. 596 Parece evidente que la creación de estos Juzgados Centrales fue producto de un fenómeno de emulación: de la misma forma que los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo se establecieron con la finalidad de descargar de competencias a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, los juzgados Centrales pretendían introducir un alivio paralelo a la carga de trabajo de la Audiencia Nacional. Con ello el legislador hizo muestra, una vez más, de una notable falta de perspectiva, porque ya entonces era notorio que la profunda traslación de competencias a las Comunidades Autónomas iba a producir un progresivo vaciamiento de competencias decisorias de las autoridades estatales y por tanto también de la Audiencia Nacional (vaciamiento que realmente se ha producido) Santamaría Pastor, op cit, p. 148.

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Así mismo, se vertieron críticas contra la misma Audiencia Nacional597 (sobre su constitucionalidad, su excesivo centralismo, sus competencias tan generales) pero al final su labor se mantiene al igual que la de los Juzgados Centrales con las reformas expuestas.

- La reforma estructural de las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo Español, en una sola Sala, aglutinando a una gran cantidad de Magistrados en un solo órgano, causó en un primer momento, un desconcierto funcional enorme, que pudo haber originado como consecuencia una desorganización en el trabajo de los Magistrados, una descoordinación muy brusca que pudo atentar contra la armonización, la efectividad y la celeridad necesaria en la resolución de los casos, pero ha podido salir adelante como instancia unificadora de la interpretación del ordenamiento jurídico estatal y europeo, según palabras de Fernando Ledesma Bartret598.

597 Las competencias de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional conservando su núcleo inicial han experimentado un doble proceso de disminución y ampliación: Algunas de las que ostentaba en su origen han pasado a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, salvo las referidas a los órganos de máximo nivel de la Administración estatal, los Ministros y Secretarios de Estado (por ello se ha dicho con acierto que esta es la Sala que por excelencia juzga los actos de los Ministros) Pero este rasgo ha llevado también a confiarle los recursos contra autoridades y organismos públicos estatales considerados de la máxima relevancia, cuya supuesta dignitas parecía desaconsejar su enjuiciamiento por órganos judiciales de competencia territorial inferior así se aprecia en las letras d y e, del apartado 1 del art. 11 de la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, y sobre todo en la extensa disposición adicional cuarta cuyo contenido forma materialmente parte de este art. 11 y que debe tenerse muy en cuenta, así como el paralelo art. 66 LOPJE. Ver: Santamaría Pastor, op cit, p. 174. 598 Sostiene que han sido muchas las opiniones a favor de modificar la competencias de la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo con el propósito de garantizar su función unificadora de la interpretación del ordenamiento jurídico estatal y europeo. Ledesma Bartret sostenía (año 2006) que no encuentra razón alguna para modificar las competencias de única instancia de dicha Sala (artículos 12. 1 y 3 de la Ley 29 / 1998) pero que si convendría examinar la posibilidad de restringir el acceso a la casación de las sentencias que, en única instancia, dicte la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional. Por otro lado, de forma general Ledesma Bartret ha sostenido: “Nuestra jurisdicción ha padecido, cuando menos, tres enfermedades: Esta masificada, da respuestas en un tiempo que no satisface adecuadamente el derecho a la tutela judicial efectiva y sus resoluciones no tienen el grado de previsibilidad que exige el principio de seguridad jurídica. Es cierto que los datos revelan un incremento constante de las pretensiones que se plantean ante los Tribunales contencioso – administrativos. Más ¿Tal dato tiene sólo un sentido negativo? ¿no hay que advertir en él, al mismo tiempo, una dimensión positiva y esperanzadora? El aumento de la demanda de protección judicial frente a las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas revela que los ciudadanos tienen conciencia de que los derechos e intereses legítimos que el ordenamiento jurídico les reconoce pueden ser eficientemente defendidos ante los Tribunales. Ver: Tribunal Supremo y Jurisdicción Contencioso – Administrativa, en Diagnosis de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Perspectivas de futuro. Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 16, 24, 25.

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- Se ha criticado el actuar y la composición de la Sala especial de revisión, que al estar compuesta por Magistrados de otras Salas y no sólo por los del orden contencioso – administrativo, pero además al tener competencia para revisar las sentencias del resto de materias que conoce el Tribunal Supremo, se ha considerado que dicha Sala podría atentar en contra de la especialización del contencioso – administrativo. - La falta de claridad y sencillez (así como algunas fallas técnicas599) producto de la combinación de varios criterios de distribución de competencias entre los órganos jurisdiccionales fue también un hecho criticable600. También, el haber establecido reglas generales, pero al mismo tiempo varias excepciones y excepciones de las excepciones origino la opinión de haber abusado del criterio de otorgar competencias al órgano judicial en correspondencia con el órgano de la Administración Pública española que lo emitiese. 599 Al utilizar el término acto administrativo en varios de los artículos y no el término general de actuación que establece el arto. 1 de la LRJCAE de 1998 y que abarca las vías de hecho y la inactividad administrativa. González Pérez, Comentarios, op cit, p. 384 y J. L de la Torre, op cit, p. 93. 600 Al respecto Santamaría Pastor ha dicho que el diseño de la estructura de órganos integrantes de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y del reparto de competencias entre ellos no responde a un mínimo principio de racionalidad: en modo alguno ha sido objeto de un diseño coherente confeccionado con objeto de asegurar el buen funcionamiento del conjunto mediante una adecuada distribución de la carga de trabajo y el mantenimiento de la unidad de criterios de resolución. Los criterios en los que se ha basado, por el contrario, son literalmente indefendibles, de una parte, el simple acarreo histórico, de otra, el criterio que podríamos llamar jerárquico o de paridad honorifica (la asignación de órganos administrativos fiscalizados a órganos judiciales se hace en función de su respectiva categoría) y por fin, la creación acumulativa de órganos de nivel inferior con objeto de asignarles los asuntos menos creativos y más repetitivos. La distribución de competencias, en efecto, es irracional y disfuncional, no responde a un estudio serio de cargas de trabajo de todos y cada uno de los diferentes órganos judiciales (porque no existe una estadística rigurosa por materias) sino a valoraciones aproximativas basadas en instituciones no sometidas a comprobación empírica, siempre condicionadas por los criterios que antes mencionamos y sometida a cambios constantes que a su vez, se basan en puras improvisaciones. Además el sistema de relaciones entre órganos impide la unificación de criterios en múltiples materias: así, dado que la casación no procede más que contra las resoluciones de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia dictada en única instancia (y con muy severas restricciones) las materias confiadas a los Juzgados unipersonales carecen de cualquier mecanismo unificador. Y por último, la distribución d competencias es caótica e imposible de retener en la memoria, los artículos 8 al 12 de la Ley constituyen un puzle surrealista e inmanejable que suscita dudas continuas a los letrados que han de interponer un recurso, y a los propios titulares de los órganos judiciales, así como los correspondientes conflictos entre estos últimos. Una reforma en profundidad de este anti sistema judicial parece, en suma, imprescindible, pero, a fuer de sinceros, improbable en las circunstancias actuales. Ver: Santamaría Pastor, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Comentario. 2010, p. 128 – 129. También, Nieto Martín, Fernando, Asimetría, por entes administrativos, del reparto competencial entre Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo que diseña la Ley jurisdiccional de 1998, en Revista de Administración Pública no. 158, mayo – agosto, 2002.

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- Finalmente, se señalaron críticas particulares sobre los criterios de distribución de competencias o sobre las competencias propias de algunos órganos de la Jurisdicción, por ejemplo, respecto a los Tribunales Superiores de Justicia se sostuvo que si tendrían un carácter residual, cuál es el fin de la larga lista de competencias que se les asigno601. Respecto al Tribunal Supremo se propugno el dejarlo sólo como Tribunal de casación y trasladar sus competencias de única instancia a la Audiencia Nacional602, entre otras603.

Como vemos los comentarios, discusiones y las críticas que se hicieron públicas desde diversos sectores, sobre la estructura orgánica aprobada por la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, fueron muchos, lógicamente como pudimos apreciar también hubieron comentarios muy positivos, de una u otra forma la Jurisdicción española en esta materia continua desarrollándose y sirviendo siempre de marco de referencia para el contencioso – administrativo latinoamericano en general y nicaragüense en lo particular. 9. REFORMAS A LA LEY 29 / 1998, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA604 Como veremos la Ley 29 / 1998, no ha sido reformada por otra ley de lo contencioso – administrativo, sino que ha sufrido modificaciones parciales, mediante las distintas reformas que ha sufrido la Ley Orgánica del Poder Judicial Español, así como por otras leyes. Tenemos que afirmar que el sistema orgánico de la Jurisdicción se mantiene tal y como lo hemos descrito con cada uno de sus órganos judiciales605, las reformas han apuntado más bien a modificar el sistema de competencias aprobado originalmente, lo que lógicamente ha tenido que hacerse muchas veces, por medio de reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial porque las mismas se originan en dicha ley.

601 Por todos, González Pérez, Comentarios a la LRJCAE, 1998, op cit, p. 364. 602 Reguero Ibáñez, La organización…REDA núm. 66, op cit, p. 263 y 275. 603 Que ya he expuesto en el punto dedicado a la competencia de los órganos jurisdiccionales en este mismo capítulo. 604 Ver: Colmenero Guerra, José Antonio, Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, 2010. Leguina Villa, Jesús, Miguel Sánchez Morón y Luis Ortega Álvarez, Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, 1ra edición, 2010. Martínez Vares, Santiago, Contencioso – administrativo, Ley 29 / 1998, de 13 de enero. Comentarios y jurisprudencia, 2010. Santamaría Pastor, Juan Alfonso, La Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, 2010. Rodríguez, Celso, Paradojas del sistema judicial, en Revista Otrosí, 1 de octubre del 2010 (www.otrosi.net)

605 Ver: Barnuevo, Diego Marín, Problemas actuales de la justicia administrativa, en Revista Justicia administrativa no. 26, 2005. También, Bello Paredes, Santiago, La reciente reforma procesal en el ámbito de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en Actualidad Administrativa no. 13, 2010.

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Al parecer los comentarios y críticas emitidos por diversos sectores de la doctrina, que hemos reproducido han tenido su grado de acierto y han obligado al legislador en determinados casos a realizar reformas puntuales al sistema de competencias de la ley, lo que parece será lo que ocurra en el sistema contencioso – administrativo español, hasta que se impulse una reforma a la Ley 29 / 1998, por otra ley de la materia. Así, las reformas a la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativa, que han afectado el ejercicio de competencias de la estructura orgánica de esta Jurisdicción606, podríamos resumirlas de la siguiente forma:

- LEY ORGÁNICA 4/2003, DE 21 DE MAYO, COMPLEMENTARIA DE LA LEY DE PREVENCIÓN Y BLOQUEO DE LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO, POR LA QUE SE MODIFICAN LA LEY ORGÁNICA 6/1985, DE 1 DE JULIO, DEL PODER JUDICIAL, Y LA LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN

606 Recordemos que la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, había sufrido otras reformas, entre las que se puede señalar las siguientes:

Ley 50 / 1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, la cual mediante su disposición adicional vigésima cuarta, adicionó un sexto párrafo a la disposición adicional cuarta de la Ley 29 / 1998, Recursos contra determinados actos, resoluciones y disposiciones, redactado en los siguientes términos: Los actos administrativos no susceptibles de recurso ordinario dictados por la Comisión Nacional de Energía y las resoluciones del Ministro de Industria y Energía que resuelven recursos ordinarios contra actos dictados por la Comisión Nacional de Energía, así como las disposiciones dictadas por la citada entidad, directamente, en única instancia, ante la sala de lo contencioso-administrativo de la audiencia nacional.

Ley 41 / 99, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pago y liquidación de valores, la cual mediante disposición adicional séptima modificó la disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción contencioso - administrativa, incorporando un punto 6 a su actual redacción: 6. las resoluciones del ministro de economía y hacienda que resuelvan recursos de alzada contra actos o disposiciones dictados por el instituto de contabilidad y auditoria de cuentas, directamente, en única instancia, ante la sala de lo contencioso-administrativo de la audiencia nacional.

Ley 1 / 2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, la cual mediante disposición final decimocuarta, añadió un segundo párrafo al apartado quinto del artículo 8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con la siguiente redacción: Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.

Ley 62 / 2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, la cual mediante su art. 86, modificó el art. 48 y 112 de la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo.

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CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (BOE NO. 122, DE 22 DE MAYO DE 2003)

Se modifico el artículo 66 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial Español, quedando redactado de la siguiente manera:

“La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocerá:

a. En única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra disposiciones y actos de los Ministros y Secretarios de Estado que la ley no atribuya a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

b. En única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo. Conocerá, asimismo, de la posible prórroga de los plazos que le plantee dicha Comisión de Vigilancia respecto de las medidas previstas en los artículos 1 y 2 de la Ley 12/2003, de prevención y bloqueo de la financiación del terrorismo.

c. De los recursos devolutivos que la ley establezca contra las resoluciones de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

d. De los recursos no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia en relación a los convenios entre las Administraciones públicas y a las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central.

e. De las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de aquellos otros recursos que excepcionalmente le atribuya la ley.”

Se añadió también por medio de la Ley orgánica 4 / 2003, de 21 de mayo, un párrafo o inciso “e” al artículo 11.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con el siguiente texto:

e. De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo, y de la autorización de prórroga de los plazos de las medidas de dicha Comisión, conforme a lo previsto en la Ley de Prevención y Bloqueo de la Financiación del Terrorismo.

- LEY 19 / 2003, DE 23 DE DICIEMBRE, DE MODIFICACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA 6 / 1985, DE 1 DE JULIO, DEL PODER JUDICIAL607

607 BOE no. 309, del 26 de diciembre del 2003. Ver los siguientes artículos de Palomar Olmedo, Alberto: Sobre los Juzgados de lo contencioso - administrativo y su funcionalidad operativa, en Justicia administrativa no. 17, 2002 y Las reformas en el

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Según Luis Martín Rebollo608 esta ley modificó de forma profunda el art. 8 de la Ley 29 / 1998, aumentando considerablemente la competencia de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. Por de pronto, se han convertido en los jueces ordinarios del control de la actividad local (excluida la actividad normativa y los instrumentos de planeamiento) También, han visto aumentadas las competencias relacionadas con la actividad de las Comunidades Autónomas respecto de las cuales se amplía la competencia en todos los ámbitos sancionatorios y se les atribuye también el conocimiento de las reclamaciones de responsabilidad hasta una determinada cuantía. En el caso de los actos de la Administración General del Estado destaca la atribución del control de todas las resoluciones en materia de extranjería. Todo esto ha realzado extraordinariamente el papel de los Juzgados y descarga a los Tribunales Superiores de Justicia de una amplia carga competencial en única instancia. Nos sigue diciendo Martín Rebollo609, que en relación con lo dispuesto en el apartado 6 del art. 8 de la Ley 29 / 1998, hay que tener en cuenta el art. 18 de la Constitución española y el 91 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. También el art. 51 de la Ley de expropiación forzosa en la redacción dada por la Ley 53 / 2002, de 30 de diciembre. Según la nueva versión en casos de expropiación una vez hecho efectivo o consignado el justiprecio, la Administración podrá entrar en los bienes expropiados, considerándose que únicamente será necesario el consentimiento del interesado o la autorización judicial para entrar, además de en el domicilio, en lo locales cerrados sin acceso al público. Cabe señalar que con el apartado tres de la disposición adicional 14va de la Ley Orgánica 19 / 2003, se ha reformado el art. 9 de la Ley 29 / 1998, aumentándole el inciso d y e, añadiéndole así a los Juzgados Centrales de lo Contencioso - Administrativo dos nuevas competencias como son la de conocer en primera o única instancia de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros (inciso d) y el conocer en primera instancia de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de

contencioso – administrativo en el invierno del 2003, en Justicia administrativa no. 23, año 2004.

608 Leyes Administrativas, 16va edición, 2010, p. 1277. 609 Derecho Administrativo I, parte general, 2010, p. 636.

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asilo político (inciso e), en coherencia también con las nuevas atribuciones que el art. 8 de la Ley 29 / 1998 asigna a todos los Juzgados. Según Ramón Parada Vázquez610 con esta ley se atribuyo a la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo todas las cuestiones de responsabilidad civil en que este involucrada la Administración aunque deriven de relaciones civiles o afecten también a personas privadas611. La misma Ley orgánica 19 / 2003, en la misma línea de someter a la justicia administrativa la actividad de entes jurídico – privados le atribuye las cuestiones que se promuevan entre la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S. A, y los empleados de esta que conserven la condición de funcionarios y presten servicios en la misma, en los mismos términos en que conocen las cuestiones que se plantean entre los organismos públicos y su personal funcionario, atendiendo a la naturaleza específica de esta relación.

- LEY ORGÁNICA 7/2006, DE 21 DE NOVIEMBRE, DE PROTECCIÓN DE LA SALUD Y DE LUCHA CONTRA EL DOPAJE EN EL DEPORTE (BOE NO. 279, DE 22 DE NOVIEMBRE DEL 2006)

Esta Ley mediante su disposición final segunda adiciono una letra “f” en el artículo 9 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedando con la redacción siguiente:

Artículo 9. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo conocerán de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:

f. En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.

Así mismo, introdujo una nueva redacción al apartado primero del artículo 78 de la misma Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa quedando redactado de la siguiente manera:

Artículo 78.1. Los Juzgados de lo Contencioso - Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso - Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal 610 Derecho Administrativo I, parte general, 2010, p. 636. 611 Ver: Uriarte Ricote, M, El conflicto de competencia planteado por la Administración al juez civil o social como mecanismo unificador, hacia la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en materia de responsabilidad administrativa, en Revista de Administración Pública 143, mayo – agosto, 1997.

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al servicio de las administraciones públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros.

- LEY 15 / 2007, DE 3 DE JULIO, DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA (BOE NO. 159, DEL 4 DE JULIO DEL 2007)

Lógicamente, la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo ha sufrido otras modificaciones puntuales en sus competencias por otras normas jurídicas, por ejemplo he encontrado que la disposición adicional séptima de la Ley 15 / 2007, de 3 de julio, de Defensa de la competencia, ha modificado el inciso 6 del art. 8 de la Ley 29 / 1998, al agregársele lo siguiente: “6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública.

Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.

Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición”

Así mismo, modificó el inciso 1 del art. 10 de la Ley 29 / 1998, quedando de la siguiente forma: “1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:

a. Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

b. Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales.

c. Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial.

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d. Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa.

e. Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.

f. Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas, así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.

g. Los convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma.

h. La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión.

i. Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.

j. Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.

k. Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.”

Y finalmente, la disposición adicional séptima siempre de la Ley 15 / 2007, de 3 de julio, de Defensa de la competencia, ha modificado el apartado 3 de la disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con la siguiente redacción:

“3. Las resoluciones y actos del Presidente y del Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia, directamente, en única instancia, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.”

- LA LEY 13 / 2009, DE 3 DE NOVIEMBRE, DE REFORMA DE LA LEGISLACIÓN PROCESAL PARA LA IMPLANTACIÓN DE LA NUEVA OFICINA JUDICIAL612 Y LA LEY ORGÁNICA 1/2009, DE 3 DE NOVIEMBRE, COMPLEMENTARIA DE LA LEY DE REFORMA DE LA LEGISLACIÓN PROCESAL PARA LA IMPLANTACIÓN DE LA NUEVA OFICINA JUDICIAL, POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY ORGÁNICA 6/1985, DE 1 DE JULIO, DEL PODER JUDICIAL613

612 BOE no. 266 del 4 de noviembre del 2009. 613 BOE no. 266 del 4 de noviembre del 2009.

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El Pacto de Estado614 para la Justicia suscrito el 28 de mayo de 2001 por el Gobierno de España y los partidos popular y socialista constituye un punto de referencia indiscutible en el devenir de la administración de justicia. En este pacto se marcan las directrices sobre las que más tarde se iba a diseñar la nueva Oficina Judicial615.

Fruto de este Pacto fue la Ley orgánica 19/2003616, de 23 de diciembre que modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial introduciendo un novedoso diseño de la Oficina Judicial y regulando por primera vez su estructura, modificándose, igualmente, el Estatuto del Cuerpo de Secretarios Judiciales y del resto del personal al servicio de esta administración617.

La nueva Oficina Judicial necesariamente debía acompañarse de reformas procesales precisas para hacer factible que los Secretarios Judiciales asumieran las nuevas funciones que les encomendaba la 614 Pacto de fecha 28 de mayo de 2001, en: http:www.juecesdemocracia.es/pdf/pactoRefjust.pdf 615 José Luis Reguero Ibáñez sostenía “Y por último esta la inminente reforma de la llamada Oficina Judicial. Si esa reforma se basa en la pérdida de perspectiva de que la Oficina Judicial es un entramado de medios humanos y materiales de carácter instrumental, puestos al servicio de los jueces y tribunales para una eficaz tutela judicial, se habrá fracasado y ese fracaso generará una convulsión sin precedentes en el funcionamiento de la justicia. Cifro ese fracaso si la nueva Oficina Judicial se piensa como algo yuxtapuesto a la actuación de jueces y tribunales, al margen o descoordinada de los mismos o hasta contraria a su forma de trabajo o si se le atribuyen funciones de ordenación procesal sobre aspectos con claras adherencias respecto del fondo del litigio. Esto ocurrirá, por ejemplo, si esa nueva esfera organizativa se concibe como un ámbito en el que los Ejecutivos (bien sea estatal como los autonómicos) imponen una organización que mediatiza o entorpece la tarea judicial y genera enfrentamientos intra procesales. Sería un error que las reformas judiciales en ciernes se pensasen no en clave de mayor eficacia en la tutela judicial, sino en clave bien de política territorial o en clave de protagonismo gubernativo o de satisfacción de intereses de ciertos cuerpos funcionariales, piénsese, por ejemplo, y en cuanto a lo primero, lo negativo que sería para el ciudadano tener que agotar dos instancias o una casación y, entre medias y dentro del proceso, tener que padecer la carga de recurrir las resoluciones del Secretario” Ver: Hacia un nuevo proceso contencioso – administrativo, en Diagnosis de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Perspectivas de futuro. Cuadernos de Derecho Judicial, 2006, p. 109. 616 Según Sánchez Prego la Ley 19 / 2003, de 23 de diciembre, que modificó la del Poder Judicial contiene el material genético, por así decirlo, de la importante y extensa Ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina Judicial del año 2009. Ver: Reflexiones constitucionales sobre la reforma procesal de 2009, en Actualidad Jurídica Aranzadi no. 785, de 2009. 617 Como dijera Carnelutti: << quien considere el desenvolvimiento de un proceso advertirá que la actividad de que resulta el ejercicio de la función judicial no proviene de un solo hombre, junto al juez están otros hombres que hacen otras cosas, los cuales forman parte de la propia función…., las exigencias de la Administración de justicia no podrán ser satisfechas si la función judicial fuese confiada a una sola persona. El órgano u oficio judicial es, pues, un conjunto o reunión de personas a quienes se encomienda el ejercicio de la función judicial. Ver: Dorado Picón: El Secretario judicial en la nueva Oficina Judicial del siglo XXI, en http://www.cej.justicia.es/pdf/publicaciones/secretarios_judiciales/SeCJUD36.pdf

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reformada Ley Orgánica del Poder Judicial y para posibilitar que los Jueces se centraran en la función de juzgar que les confiaba la Constitución Española. Estas reformas procesales las introducen las leyes de 3 de noviembre, la Ley orgánica 1/2009 y la ley 13/2009, con incidencia en el proceso contencioso administrativo.

Para Santiago Bello Paredes618 la creación de la nueva Oficina Judicial va a tener tres grandes etapas. En la primera se produjo la modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial para diseñar el modelo legal de su estructura y organización, año 2003. La segunda fase esta compuesta, por la reforma de la legislación procesal que permita adecuarse a esta provisión, año 2009, y por último, la tercera fase está aún por llegar, y supondrá la efectiva creación de las nuevas unidades de organización judicial.

El preámbulo de la Ley 13 / 2009, de 3 de noviembre, en sus puntos I, II y III explican muy bien la finalidad de esta normativa, como lo es la implantación de la Oficina judicial, así nos dice:

“La reforma de la Justicia se ha convertido en un objetivo crucial e inaplazable. Los ciudadanos tienen derecho a un servicio público de la Justicia ágil, transparente, responsable y plenamente conforme a los valores constitucionales. Uno de los medios esenciales para conseguirlo es la implantación en España de la nueva Oficina judicial, cuyo objetivo es la racionalización y optimización de los recursos que se destinan al funcionamiento de la Administración de Justicia. Se trata, en síntesis, de que los Jueces y Magistrados dediquen todos sus esfuerzos a las funciones que les vienen encomendadas por la Constitución: juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Para ello es preciso descargarles de todas aquellas tareas no vinculadas estrictamente a las funciones constitucionales que se acaban de señalar, y a ello tiende el nuevo modelo de la Oficina judicial. En ella, se atribuirán a otros funcionarios aquellas responsabilidades y funciones que no tienen carácter jurisdiccional y, por otra parte, se establecerán sistemas de organización del trabajo de todo el personal al servicio de la Administración de Justicia, de forma que su actividad profesional se desempeñe con la máxima eficacia y responsabilidad. En este nuevo diseño, jugarán un papel de primer orden los integrantes del Cuerpo Superior Jurídico de Secretarios judiciales. La racionalización de esfuerzos permitirá diseñar y crear un modelo de Oficina judicial compuesta de las dos unidades previstas por el artículo 436 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: las unidades procesales de apoyo directo y los servicios comunes procesales. De este modo, el Secretario judicial, cuando se encuentre al frente del servicio común de ordenación del procedimiento, estará en mejores condiciones para impulsar el procedimiento, permitiendo que el Juez o Tribunal pueda dictar las resoluciones de fondo en tiempo y forma. Y para que esto ocurra es indispensable que se lleve a efecto la reforma de las leyes procesales de modo que a los Secretarios judiciales les sean atribuidas no sólo las funciones de impulso formal del procedimiento que tenían hasta ahora, sino también otras funciones que les permitirán adoptar decisiones en materias colaterales a la función jurisdiccional pero que resultan indispensables para la misma.

618 Bello Paredes, Santiago: La reciente reforma procesal en el ámbito de la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, en Actualidad Administrativa no. 13, julio de 2010, p. 1557.

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El objetivo primordial compartido en la reforma de todas las leyes procesales es, por tanto, regular la distribución de competencias entre Jueces y Tribunales, por un lado, y Secretarios judiciales, por otro. La idea inspiradora de la reforma ha sido la de concretar las competencias procesales del Cuerpo de Secretarios judiciales, configurado como un cuerpo superior jurídico, de modo que salvo los supuestos en que una toma de decisión procesal pudiera afectar a la función estrictamente jurisdiccional, se ha optado por atribuir la competencia del trámite de que se trate al Secretario Judicial. De este modo, se garantiza que el Juez o Tribunal pueda concentrar sus esfuerzos en la labor que le atribuyen la Constitución y las leyes como función propia y exclusiva: juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”

Según los artículos 435 al 438 de la LOPJE, la Oficina Judicial619 es la organización de carácter instrumental que sirve de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales. Su estructura básica será homogénea en todo el territorio nacional (español) como consecuencia del carácter único del Poder al que sirve, estará basada en los principios de jerarquía, división de funciones y coordinación.

La Oficina Judicial funcionará con criterios de agilidad, eficacia, eficiencia, racionalización del trabajo, responsabilidad por la gestión, coordinación y cooperación entre Administraciones, de manera que los ciudadanos obtengan un servicio próximo y de calidad, con respeto a los principios recogidos en la Carta de Derechos de los ciudadanos ante la Justicia. (Art. 435. 3 LOPJE)

Los puestos de trabajo de la Oficina judicial sólo podrán ser cubiertos por personal de los Cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, y se ordenarán de acuerdo con lo establecido en las relaciones de puestos de trabajo. (Art. 435. 4 LOPJE)

En atención a sus funciones se distinguirán dentro de la Oficina Judicial dos tipos de unidades: unidades procesales de apoyo directo y servicios comunes procesales. La actividad principal de estas unidades viene determinada por la aplicación de normas procesales (como la contencioso – administrativo)

Se entiende por unidad procesal de apoyo directo aquélla unidad de la Oficina judicial que directamente asiste a jueces y magistrados en el ejercicio de las funciones que les son propias, realizando las actuaciones necesarias para el exacto y eficaz cumplimiento de cuantas resoluciones dicten. Existirán tantas unidades procesales de apoyo

619 Resulta muy útil el Compendio de Cuestiones sobre la nueva Oficina Judicial, actualizado a diciembre del 2010 en, http://www.poderjudicial.es/eversuite/GetRecords?Template=cgpj/cgpj/principal.htm. Ver: Lardiés Porcal, María Pía: Nueva oficina judicial: Competencias del Secretario judicial en el orden jurisdiccional contencioso – administrativo, mayo, 2010, en Noticias jurídicas (www.noticiasjuridicas.com)

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directo como juzgados, o en su caso, salas o secciones de tribunales estén creadas y en funcionamiento, integrando junto a sus titulares el respectivo órgano judicial. Las unidades procesales de apoyo directo contarán con un secretario judicial que ejercerá las competencias y funciones que le son propias. (Art. 437 LOPJE)

Se entiende por servicio común procesal, toda aquella unidad de la Oficina judicial que, sin estar integrada en un órgano judicial concreto, asume labores centralizadas de gestión y apoyo en actuaciones derivadas de la aplicación de las leyes procesales. Prestarán su apoyo a todos o a alguno de los órganos judiciales de su ámbito territorial, con independencia del orden jurisdiccional al que pertenezcan y la extensión de su jurisdicción.

El Ministerio de Justicia y las comunidades autónomas en sus respectivos territorios serán competentes para el diseño, creación y organización de los servicios comunes procesales, con funciones de registro y reparto, actos de comunicación, auxilio judicial, ejecución de resoluciones judiciales y jurisdicción voluntaria. En razón de la actividad concreta que realicen, los servicios comunes procesales, podrán estructurarse en secciones, a las que se dotará de los correspondientes puestos de trabajo y éstas, a su vez, si el servicio lo requiere, en equipos. Al frente de cada servicio común procesal constituido en el seno de la Oficina judicial habrá un secretario judicial, de quien dependerán funcionalmente el resto de los secretarios judiciales y el personal destinado en los puestos de trabajo en que se ordene el servicio de que se trate y que, en todo caso, deberá ser suficiente y adecuado a las funciones que tiene asignado el mismo (art. 438 LOPJE)

Como se puede con estas leyes (13 / 2009 y Ley Orgánica 1 / 2009), se ha impulsado una reforma en la Ley Orgánica 6 / 1985, del Poder Judicial Español, así como en el sistema de justicia en cuanto a procurar la figura de la Oficina judicial, mediante la labor más amplia de los Secretarios judiciales en determinados trámites de los procedimientos con la finalidad de que la autoridad judicial pueda ejercer su función constitucional de juzgar y ejecutar los juzgado con mayor agilidad. Así las resoluciones pasan a denominarse "resoluciones procesales", de forma que comprenden tanto las de Jueces y Tribunales como las de los Secretarios judiciales. Entre las primeras se encuentran las providencias, autos y sentencias y dentro de las resoluciones propias de los Secretarios Judiciales están las diligencias de ordenación, las diligencias de constancia, comunicación o ejecución y como novedad los Decretos que se dictarán cuando se admita a trámite la demanda, cuando se ponga término al procedimiento del que el Secretario tuviera atribuida competencia exclusiva y, en cualquier clase de procedimiento, cuando fuere preciso o conveniente razonar lo resuelto.

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Un aspecto puntual que reforma estas leyes (13 / 2009 y Ley Orgánica 1 / 2009), en la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en cuanto a las temáticas que hemos analizado en esta tesis doctoral (estructura orgánica de la jurisdicción y sus competencias) tiene que ver con una modificación a la segunda regla para la determinación de la competencia territorial de los Juzgados y Tribunales de esta materia. Así, el art. 14. 1 de la Ley 13 / 2009, de 3 de noviembre, agregó un segundo párrafo a esa segunda regla, quedando redactada de la siguiente manera:

“Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones Públicas en materia de personal, propiedades especiales y sanciones será competente a elección del demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscripción tenga aquel su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado.

«Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado620»” (La cursiva es mía para realzar la reforma)

Esta Ley 13 / 2009, de 3 de noviembre, ha afectado total o parcialmente, 60 artículos de la Ley 29 / 1998, de 13 de julio, se trata de los siguientes: 14, 35, 36, 37, 38, 40, 42, 45, 47, 48, 49, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 74, 76, 78, 79, 81, 84, 85, 86, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 96, 97, 99, 100, 102, 104, 107, 109, 110, 111, 112, 116, 117, 118, 119, 122, 124, 125, 126, 127, 128, 131, 135, 136, 138, disposición adicional cuarta. Además, se modifican dos rúbricas y se añade un artículo y una disposición adicional.

También, tenemos que señalar que se le adiciono una nueva sección, la séptima, al Capítulo III del Título IV de la Ley 29 / 1998 para regular los recursos contra las resoluciones del Secretario Judicial, estableciéndose dos recursos, en atención a la resolución recurrida, el de reposición y el de revisión. 620 Asumiendo así una línea jurisprudencial ya establecida por el Tribunal Supremo en sentencias de fechas 26 de septiembre de 2000, 6 de octubre de 2000 y 18 de abril de 2001, por todas, en las que se viene a interpretar que el fuero electivo tenía aplicación únicamente dentro del ámbito territorial de competencia de un solo Tribunal Superior de Justicia. Regla especial de competencia que la doctrina también había interpretado de forma restrictiva, Santamaría Pastor, La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, Madrid, 2010, p. 197, considera que esta limitación introducida por la reforma tiene su origen en la necesidad de que un órgano judicial situado en una Comunidad Autónoma tenga que conocer de los recursos fundados en el derecho de otra Comunidad distinta.

294

- LEY 34/2010, DE 5 DE AGOSTO, DE MODIFICACIÓN DE LAS LEYES 30/2007, DE 30 DE OCTUBRE, DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO, 31/2007, DE 30 DE OCTUBRE, SOBRE PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN EN LOS SECTORES DEL AGUA, LA ENERGÍA, LOS TRANSPORTES Y LOS SERVICIOS POSTALES, Y 29/1998, DE 13 DE JULIO, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA PARA ADAPTACIÓN A LA NORMATIVA COMUNITARIA DE LAS DOS PRIMERAS621

Con esta ley se han producido una serie de modificaciones en la Ley 29 / 1998, entre las que podríamos enumerar las siguientes: Por medio, del art. 3.1 de la Ley 30 / 2010 de 5 de agosto, se modificó el art. 10.1 de la Ley 29 / 1998, referido a la competencia de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia al añadírsele el inciso K y l, los cuales leyéndose desde el encabezado del art. 10. 1 dicen: “Las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con: K) Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en materia de contratación previsto en el art. 311 de la Ley 30 / 2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en relación con los contratos incluidos en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones Locales. L) Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos Contractuales622”. Lo anterior ha implicado una renumeración por así decirlo del art. 10. 1 señalado. Así mismo, la Ley 30 / 2010 de 5 de agosto, modificó el art. 11.1 de la Ley 29 / 1998, al agregarle un inciso f, el cual señala que: “La Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia: F) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.K”

621 BOE no. 192, del 9 de agosto del 2010. 622 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Fórmulas complementarias de resolución de controversias jurídico - administrativas: acerca de la creación de comisiones o tribunales administrativos, en Revista Andaluza de Administración Pública (RAAP): Junta de Andalucía: Instituto Andaluz de Administración Pública: (http://www.juntadeandalucia.es...) no. 76, 2010.

295

Como hemos visto, lo que se ha pretendido con la Ley 30 / 2010 de 5 de agosto es adecuar la Ley 29 / 1998 a la nueva normativa de contrataciones administrativas española señaladas. 10. PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE LA LJCAE DEL 56 Y LA LRJCAE DEL 98 EN CUANTO AL ASPECTO ESTRUCTURAL Y DE COMPETENCIAS 1) La primera gran diferencia radicaba en el contexto histórico en que

surgen ambas Leyes, ya que mientras la primera surge durante la Dictadura Franquista, con un Gobierno totalitario, que acumulaba todos los Poderes del Estado en una sola persona, con características política, económicas y sociales muy distintas a las que posee España actualmente. Mientras, que la nueva ley surge producto de la instauración del Estado de Derecho a partir de la promulgación de la Constitución Española de 1978623, con una sociedad económicamente más prospera y moderna, surge en una época democrática.

2) La organización político - administrativa de la década del 50 era muy

diferente a la actual, debido a la ausencia de las Comunidades Autónomas y de toda su organización administrativa, política, económica y jurídica tan particular que en la actualidad son un eje fundamental del nuevo Estado Social y Democrático de Derecho Español.

3) La mayor diferencia que existe entre ambas Leyes (centrándome en

el tema de la tesis doctoral) es la innovación estructural de la Jurisdicción al crearse Juzgados de lo Contencioso- Administrativo y Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo, es decir órganos unipersonales totalmente inexistentes en la LJCAE de 1956, en la que se respondía más a un principio colegiado del órgano jurisdiccional.

4) Se han sustituido las antiguas Salas de lo Contencioso –

Administrativo de las Audiencias Territoriales por las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

5) Ya no existen tres Salas de lo Contencioso- Administrativo en el

Tribunal Supremo Español como existían durante la aplicación de la LJCAE del 56, actualmente sólo existe una única Sala (la 3ra) que reunió a todos los Magistrados del resto de Salas que existían.

623 Ya veíamos como los efectos de la Constitución española sobre el texto de la ley del 56, junto con la nueva realidad económica, política y social de España, inciden en su reforma.

296

6) La antigua Sala de Revisión es ahora una Sala Especial de Revisión pero no sólo de las sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, sino de todas las Salas de dicho Tribunal, de la Civil, la Penal, la Social y hasta de la Militar, lo que según algunos ha podido atentar contra el carácter especializado tanto de los órganos como de sus miembros que tanto pretendía la LJCAE del 56.

7) La LJCAE del 56 contenía todo un capítulo (el tercero de su Título I)

dedicado al personal de la jurisdicción, es decir a la constitución humana de la misma, que estipulaba los mecanismos para optar a un cargo público dentro de la Jurisdicción, mientras que la LRJCAE de 1998 obvio esto, dejando en la Ley Orgánica del Poder Judicial Español toda la normativa humana.

8) El reparto de competencias ha cambiado totalmente producto

principalmente de las innovaciones orgánicas de la Administración Pública española así como por otros criterios. Se ha acoplado la estructura orgánica y las competencias de los órganos jurisdiccionales de lo contencioso – administrativo a la organización actual de la Administración Pública española, es decir un órgano judicial por estrato de esa Administración (el criterio de jerarquía del acto624).

9) Mientras que el diseño competencial de la LJCAE del 56 era sencillo

(lógicamente respondiendo como he dicho a la sencillez organizativa de la Administración Pública en ese entonces) claro y sin complicaciones. El diseño actual es más complicado, ya que establece reglas o criterios generales (el criterio jerárquico del acto, por materias, cuantías…), con muchas excepciones, pero además excepciones de excepciones. También hace una mezcla o combinación de criterios y de competencias de un órgano con otro y finalmente establece límites a las competencias de los órganos que entran y originan dicha combinación.

Repetimos que el desarrollo estructural de la Jurisdicción contencioso – administrativa española continúa y sigue siendo un gran modelo a seguir en el desarrollo de esta materia en Latinoamérica y en particular en Nicaragua.

624 Denominado así por Garberri Llobregat, Rasgos, op cit, p. 1862.

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Tabla comparativa de las principales diferencias entre la LJCA de 1956 y la LRJCA de 1998, en cuanto a los aspectos analizados en

esta tesis doctoral (estructura orgánica, competencias)

LJCAE del 56 LRJCAE del 98

Surge durante la dictadura Franquista, bajo un sistema totalitario, no existía en España una verdadera Democracia.

Surge en una época democrática, que goza de una Constitución, de una verdadera división de Poderes, de derechos y garantías individuales, así como de una defensa y tutela judicial de los derechos e intereses del administrado, gracias al control de la actuación de la Administración Pública. Nace en una España moderna y más prospera en todos los sentidos.

La división política- administrativa Española no reconocía la existencia de las Comunidades Autónomas ni el desarrollo del Municipalismo.

La Constitución Española de 1978, en su art. 2 reconoció el Derecho a la autonomía de las Regiones Españolas, esto genera un cambio estructural en la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en pro de su acoplamiento a la nueva organización territorial de la Administración Pública española.

La estructura orgánica jurisdiccional era según el art. 7 de dicha Ley: - Las Salas de lo Contencioso- Administrativo de las Audiencias Nacionales. - Las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. - La Sala de Revisión de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. Esta estructura sólo estaba compuesta por órganos colegiados, integrados por Magistrados.

La estructura orgánica jurisdiccional según el art. 6 de la nueva Ley es:

Juzgados de lo Contencioso- Administrativo.

Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo.

Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia

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Nacional. Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Supremo.

Es evidente que la principal diferencia estructural entre ambas leyes es la creación de órganos unipersonales (integrados por un Juez), es decir Juzgados de lo Contencioso- Administrativo.

El Tribunal Supremo Español estaba constituido por tres Salas de lo Contencioso- Administrativo, la Sala 3ra, 4ta y 5ta, integrada por un Presidente y diez Magistrados, cuya única función era revisar los conflictos Contencioso- Administrativos.

Actualmente el Tribunal Supremo Español sólo existe una única Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sala 3ra), que ha reunido a todos los Magistrados de las anteriores Salas hoy extintas.

Contenía Salas de lo Contencioso – Administrativo en las Audiencias Territoriales.

Se crearon las Salas de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales Superiores de Justicia por el efecto directo del art. 152 de la Constitución Española, entre otros factores.

No aparecía todavía la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional.

Contiene la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional creada originalmente por medio del Real Decreto – Ley 1 / 1977.

Esta Ley poseía todo un Título de normativas dedicadas a la regulación del personal de la Jurisdicción, la forma de su escogencia, los medios para acceder a una Magistratura, entre otros aspectos. (Capítulo tercero, Título I)

Esta nueva Ley no posee una regulación dirigida especialmente hacia el personal de la Jurisdicción, que norme su funcionalidad, los métodos de selección de las autoridades judiciales. Se ha dejado dicho aspecto en la normativa de la Ley Orgánica del Poder Judicial Español.

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Poseía una distribución competencial simple, sencilla y clara, con un sistema de doble instancia, dirigido al control de la actuación de los órganos de la Administración central y local.

El orden competencial es mucho más complicado, debido a la descentralización de la Administración Pública española y la gran cantidad de órganos que posee. Se utilizan criterios materiales, de cuantía, objetivos y territoriales. El nuevo diseño establece reglas de competencias, pero demasiadas excepciones que se entremezclan entre sí, siempre bajo la doble instancia jurisdiccional.

CAPITULO II. DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA JUDICIAL NICARAGÜENSE Con este capítulo iniciamos la segunda parte de la tesis doctoral, es decir la que se refiere al estudio del desarrollo del sistema orgánico de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense. Antes de abordar la temática de fondo, pretendemos presentar una breve reseña o especie de radiografía que nos refleje la realidad actual de Nicaragua, en diversos escenarios: Políticos, económicos, sociales, jurídico, pasando por una breve reseña descriptiva de su sistema judicial, para luego analizar cómo esas realidades inciden en cualquier propuesta de reforma del sistema orgánico de lo contencioso – administrativo que nos propongamos plantear en la presente tesis doctoral. Tenemos que aclarar que no pretendemos hacer una extensa narración del desarrollo histórico nicaragüense, en cuanto a estas materias, sino presentar una radiografía de su situación actual partiendo desde la década de los noventa, en la cual el sistema orgánico del contencioso – administrativo (tema de la presente tesis) comienza a renacer625 y a tener una incidencia práctica en el control judicial de la actuación de la Administración Pública Nicaragüense.

625 Recordemos que el contencioso – administrativo en Nicaragua tiene su primer impulso constitucional en 1974, específicamente en el art. 306 de la Constitución Política de 1974, durante el Gobierno de Somoza, sin que se aprobara la ley de la materia, ni se pusiera en marcha el Tribunal Contencioso – Administrativo que aprobó. Luego, es hasta el año 1994, que se comienza a discutir el contenido de un Anteproyecto de Ley de lo Contencioso – Administrativo, siendo hasta el año 1995, que por medio de la reforma constitucional, se aprobó la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Ver: Esgueva Gómez: Historia de las Constituciones Políticas de Nicaragua, p. 145.

300

Posteriormente, haremos una aproximación del desarrollo de nuestro sistema judicial, de su estructuración orgánica, de su composición humana, por medio del naciente sistema de carrera judicial nicaragüense, pero sobre todo de su funcionamiento práctico. Es en este sistema judicial donde se desarrolla la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, cuya estructura orgánica pretendemos analizar y si es posible incidir en su desarrollo. Estamos convencidos que el lector, sobre todo, el extranjero debe conocer esta breve radiografía, con el fin de situarlo en estas realidades nicaragüenses, para que adquiera así una noción sobre si las propuestas y conclusiones de esta tesis doctoral son posibles de aplicar dentro de la realidad nicaragüense que lógicamente dista mucho de la española. 1. DESCRIPCIÓN DE LA REALIDAD ECONÓMICA, POLÍTICA, SOCIAL Y JURÍDICA DE NICARAGUA 1.1 REALIDAD ECONÓMICA – SOCIAL DE NICARAGUA (BREVE REFERENCIA) Nicaragua, es el tercer país más pobre de Latinoamérica sólo superado por Guatemala y Haití, esto según los Informes de Desarrollo Humano que se han hecho públicos entre los años 2000 y 2010626 elaborados

626 Se pueden consultar los siguientes reportajes de los diarios nicaragüense que describen muy bien el desarrollo humano en ese país: - “El desarrollo humano sostenible” EL NUEVO DIARIO, 25 de septiembre de 1999. - Fonseca, Roberto: “Subimos un peldaño, posición de Nicaragua en el índice de

pobreza mejora del segundo puesto al tercero, nos superan en pobreza Haití y Guatemala”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Viernes 30 de Junio del 2000, p. 1 y 6 A.

- También: “Leve mejoría en índice de desarrollo”, LA PRENSA, escrito por: Mariela Fernández, 10 de julio del 2003, en dicho reportaje Nicaragua aparece según el Índice de Desarrollo Humano preparado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el año 2003 en la posición 121 de 175 países que evalúa cada año, el año 2002 estuvo en la posición 118.

- “Crece brecha entre ricos y pobres”, EL NUEVO DIARIO, 24 de agosto del 2002. - ¿Quién democratiza a globalizadores? EL NUEVO DIARIO, 26 de agosto del 2002. - “Nicaragua a la cola en desarrollo humano”, LA PRENSA, 8 de julio de 2003 - “Centroamérica estancada”, LA PRENSA, escrito por: Roberto Pérez, 23 de julio de

2003. En este reportaje se puede ver una comparación de la situación general de Nicaragua respecto a la de los otros países centroamericanos.

- “Nicaragua estancada”, LA PRENSA, escrito por: Roberto Pérez, 24 de octubre de 2003

- El Informe 2004 del PNUD determinaba que Nicaragua mejoró su Índice de Desarrollo Humano, al pasar de la posición 121 el año pasado, a la posición 118 de 177 países estudiados. EL NUEVO DIARIO, 29 de septiembre del 2004.

- “Desarrollo humano en Nicaragua” EL NUEVO DIARIO, 23 de octubre del 2005. En el año 2005 estuvimos ubicados en la posición 112 de 177 países que evalúa el Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas.

Entre el año 2005 y el 2010 se ha mantenido casi la misma constante en cuanto a la situación de Nicaragua, en los distintos informes de Desarrollo Humano de las

301

por las Naciones Unidas. Dichos informes han sostenido que entre los años 1995 al 2005 casi el 50. 3 % de los hogares Nicaragüenses han estado en el límite de la pobreza627. Un estudio específico sobre la pobreza (1995 – 2005) fue realizado por el nicaragüense Oscar René Vargas628, indicando que en esa década el 82.3 % de los hogares nicaragüenses han estado en los rangos de: Pobreza relativa (27.6 % de dichos hogares) y pobreza extrema (54. 7 % de dichos hogares).

Naciones Unidas que pueden ser consultados en: www.und.org.ni. En el año 2010 Nicaragua apareció en la posición 110 en este informe a nivel mundial. En esa web puede encontrarse también una serie de documentos que describen, analizan y realizan una serie de propuestas para resolver el fenómeno de la pobreza en Nicaragua, como por ejemplo, los textos titulados: “La valoración común del país” y “Ética, política y pobreza en Nicaragua”, Naciones Unidas, 2009, entre otros. 627 La situación de pobreza en Nicaragua es descrita en los siguientes artículos periodísticos: a) “Pobreza extrema cae, pero con críticas al como” escrito por José Adán Silva, 2010,

www.ipsnoticias.net b) “Pobreza y cooperación”, 12 de marzo del 2009, “Banco Mundial pronostica leve

reducción en la pobreza para Nicaragua”, 13 de febrero del 2009, LA PRENSA. c) “En el estomago de la pobreza”, 1 de junio del 2008, LA PRENSA. d) “La pobreza el gran baldón de Latinoamérica”, 27 de septiembre del 2006,

“Enormes desigualdades impiden a Nicaragua salir de la pobreza”, 6 de junio del 2006. “Los estragos de la pobreza en Nicaragua” 22 de mayo del 2006. EL NUEVO DIARIO.

e) “El país pobre que el presidente no ve” 18 de octubre del 2005. “Pobreza llega a escándalo” 26 de octubre del 2005. EL NUEVO DIARIO.

f) “Riqueza y pobreza” 24 de enero del 2004”. “Atraso y pobreza en Nicaragua” “¿Nadie ve vergonzoso esto de la pobreza?”, 28 de enero del 2004, “Pobreza y tragedia” 7 de abril del 2004. “¿Cómo reducir la pobreza a la mitad?” 14 de mayo del 2004, “La pobreza un invento de los pobres” 5 de septiembre del 2004, EL NUEVO DIARIO.

g) 42% de la población (somos casi 5 millones 100 mil personas en todo el país que tiene una extensión de 130. 000 Km2) sobrevive con menos de un dólar por día y tres cuartas partes con menos de dos dólares, El NUEVO DIARIO: “Pobreza nos aplasta” , escrito por: Esteban Solís, el 30 de junio del 2003.

h) 2 millones 385 mil nicaragüenses son pobres, lo que equivale a un poco menos de la mitad de la población mientras 783, 000 no tienen lo mínimo suficiente para alimentarse y están considerados como paupérrimos, reveló un estudio denominado: “Resultados del perfil comparativo de la pobreza en Nicaragua, 93, 9 y 2001”, realizado por el Instituto Nicaragüense de Estadísticas y Censos (INEC), EL NUEVO DIARIO: “2.3 millones de nicas son pobres”, escrito por: Valeria Imhof, 23 de mayo del 2003.

i) Una encuesta de Cid Gallup realizada en todo el país señala que: 27.1% de los nicaragüenses obtiene ingresos casuales, el 12.3% obtiene dinero de lo que vende y únicamente el 25.1% tiene ingresos fijos. EL NUEVO DIARIO: “Nicas viven de ingresos eventuales”, escrito por: Noelia González, 29 de agosto del 2002. “Pobreza el problema más dramático del país” 26 de agosto del 2002. EL NUEVO DIARIO.

j) Según una encuesta de la firma internacional Cid Gallup, realizada entre el 18 y 26 de noviembre del 2002, con entrevistas a 1256 adultos, el 56% opinaba que el principal problema de Nicaragua es el desempleo, EL NUEVO DIARIO: “Desempleo mantiene liderazgo entre los problemas del país”, escrito por: José Adán Silva, 6 de diciembre del 2002.

628 Vargas, Oscar René: Pobreza en Nicaragua, un abismo que se agranda, 1999, p. 196. El Dr. Vargas ha reeditado nuevamente este texto en el año 2008. Ver: Informe de Desarrollo Humano. Naciones Unidas, 2008. (www.und.org.ni)

302

Cabe señalar que esos datos han mejorado en los últimos años (2005 – 2009), ya que los índices de pobreza se redujeron de manera sensible en Nicaragua durante los últimos tres años (2005 – 2009), de acuerdo con los resultados difundidos en dos encuestas paralelas realizadas con la asistencia del Banco Mundial629.

La pobreza general se redujo en 15,4 puntos porcentuales de 2005 a 2009, mientras la pobreza extrema lo hizo en un 7,5 por ciento en el mismo período, según arrojó la Encuesta de Hogares para la Medición de la Pobreza en Nicaragua, realizada por la Fundación Internacional para el Desafío Económico Global (Fideg630), con el financiamiento de Suiza y Holanda.

Parecida reducción resultó en la Encuesta de Medición del Nivel de Vida (EMNV) correspondiente a 2009, efectuada por el Instituto Nacional de Información para el Desarrollo (Inide631) que, al igual que la anterior, contó con la asistencia técnica del Banco Mundial.

Según esta última investigación, el índice de pobreza de Nicaragua se redujo, del 48,3 por ciento en 2005, al 42,5 en 2009, mientras la pobreza extrema pasó del 17,2 al 14,6 en el mismo período.

Lógicamente, la situación de pobreza en Nicaragua se mantiene como uno del los principales problemas del país632.

629 Ver: http://www.larepublica.es/spip.php?article21010, http://www.rebelion.org/noticia.php?id=111648, http://www.elobservadoreconomico.com/articulo/730 http://www.intermonoxfam.org/es/page.asp?id=904 y www.wordbank.org (información al 10 de enero del 2011) finalmente se puede consultar: “Reducción de la pobreza en Nicaragua” en www.iadb.org/publications Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 630 http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=96351 (información al de enero del 2011) 631 Ver los informes de esta entidad bajo el título: “Nicaragua reporte de pobreza, desafíos y oportunidades para la reducción de la pobreza” en: http://www.inide.gob.ni/Pobreza/publicacion/reportepobreza.pdf. 632 Ver: Gallardo, Manuel: Pobreza el desafío pendiente a superar en www.mpra.ub.ni.org.

303

Vemos que el Producto Interno Bruto (PIB)633, como factor económico de nuestra realidad actual en Nicaragua ha experimentado un crecimiento en relación a la década de los noventa, producto no tanto de una expansión sostenida de las exportaciones o de otros factores económicos, sino más bien del oxigeno que nos ha suministrado la cooperación internacional634 y la comunidad nicaragüense residente en el exterior (remesas familiares), crecimiento que se refleja en el siguiente cuadro635:

Tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto en Nicaragua

(1994 – 2010)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

633 El PIB per cápita en dólares en el año 2006 en Nicaragua fue de 958.5, mientras que en el año 2007 fue de 1170. Sobre el desarrollo del PIB (años 2002 – 2010) en Nicaragua se puede consultar los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO (www.elnuevodiario.com.ni): “Economía de Nicaragua crecerá levemente en 2010” “CEPAL sostiene que Nicaragua crecerá un 4% en el 2006” 19 de abril del 2006. “Nicaragua entre naciones de menor crecimiento en Latinoamérica”, 26 de julio del 2006, “Los maga salarios gubernamentales representan un 1 % del PIB en Nicaragua”, 16 de octubre del 2005, “Crecimiento del PIB será menor que lo que estipulaba el Banco Central” 30 de noviembre del 2005. “El PIB crecerá un 2. 3 % en el año 2004” 16 de enero del año 2004. “Inflación sin freno” 15 de octubre del 2004, “Economía avanza a paso de tortuga”, 21 de diciembre del 2004. “Tiene salida la crisis económica” 19 de febrero del 2003. “Optimismo macroeconómico”, 24 de diciembre del 2003. “Habrá decrecimiento económico en el 2002” 30 de junio del 2002. En LA PRENSA se pueden consultar los siguientes artículos: “PIB nica en descenso en 2008”, 21 de noviembre del 2008. “Medirán el PIB de forma trimestral”, 17 de octubre del 2008. Para actualizar toda esta información de forma continua (incluso semestralmente) se puede consultar la web del Banco Central de Nicaragua (www.bcn.gob.ni) específicamente en la parte dedicada a las estadísticas económicas del país. Recomendamos la obra de Ordóñez Pérez, Jessenia Guadalupe: Análisis de las cuentas simplificadas de la nación y determinación del PIB por el lado de la oferta y la demanda. Monografía para la obtención del título de Licenciado en Economía Aplicada. Universidad Centroamericana (UCA), Managua, Nicaragua, 2007. El texto se puede consultar en: www.bjcu.uca.edu.ni 634 Hay que señalar que el actual Gobierno de Nicaragua, dirigido por el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) después de las elecciones del año 2006, ha tenido serios problemas para mantener la cooperación internacional hacia Nicaragua, en gran parte debido a las acusaciones de un supuesto fraude llevado a cabo durante las elecciones municipales de noviembre del año 2008. Ver los siguientes artículos de LA PRENSA: “Gobierno contra la pared por cooperación internacional”, 2 de diciembre del 2008, “Cooperación de la Unión Europea sigue en stand by”, 19 de febrero del 2009, entre otros. Aunque esos problemas han sido parcialmente resueltos por la cooperación directa que el Gobierno de Venezuela otorga al Gobierno nicaragüense la cual puede rondar entre los 450 y los 500 millones de dólares al año. Ver: www.noticias24.com, www.radiolaprimerisima.com, www.centralamericadata.com. 635 Fuente: Gobierno de Nicaragua, Sociedad, Gobierno y Ayuda Externa en Nicaragua: Hacía un nuevo Milenio. Documento Mimeografiado, 17 de Marzo del 2010, (A) Proyección en base al ESAF. Ver también: Toda la información económica del país detallada en la Web de la Agencia de Promoción de Inversiones de la República de Nicaragua (www.pronicaragua.org/español. Así mismo, se puede consultar la Web del Banco Central de Nicaragua (www.bcn.gob.ni) en su área de informes económicos.

304

3.2 4.5 4.7 4.1 4.1 4.0 4.5 3.0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 3.0 3.3 5.1 5 5 6.8 6.8 7.31

Mientras tanto el Producto Interno Bruto per cápita, según datos del Banco Central de Nicaragua636, se mantenía en el año 2000 en casi 491 dólares. Actualmente (año 2010 - 2011) oscila entre 500 y 1200 dólares. Por otro lado, datos de la Dirección de Empleo y Salario del Ministerio del Trabajo de Nicaragua637, indicaban que la tasa de desempleo abierto y subempleo en Nicaragua fue, en 1999, del 51% de la población económicamente activa (PEA638), siendo el desempleo abierto de un 13 % y el subempleo de 37.9 %. De acuerdo a la información brindada por el Banco Central de Nicaragua639, la PEA anduvo en el año 2010 muy cerca de 1.7 millones de personas, con una tasa de desempleo del 9.9 %, con una tasa de ocupación del 45 % (www.bcn.gob.ni y www.estrategiaynegocios.net) 636 Son citados por Oscar René Vargas en un Documento titulado: Nicaragua: La Incertidumbre y el Futuro, Centro Inter Universitario de Estudios Latinoamericanos y Caribeños, Fundación Friedrich Ebert, Miércoles 31 de Mayo del 2000, p. 4. Este índice del Producto interno bruto per cápita se encuentra entre 500 y 1200 dólares, para el año 2010. Según el Informe del Banco Central de Nicaragua de junio del 2003, consultar (www.bcn.gob.ni), en la sección Informes Económicos o Informes Anuales del BCN, dicha Institución del Estado sostenía que a mayo del 2003 el ingreso per cápita (por habitante) era de 779 dólares. Por su parte la Agencia de promoción de Inversiones lo calculo en el año 2010 en 1200 dólares tal y como lo hemos señalado. Por otro lado, en la misma dirección electrónica del Banco Central Nicaragüense se puede ver que las Reservas Internacionales Brutas del país al 20 de noviembre del 2003 rondaban en los 482. 2 millones de dólares y que la inflación anual era del 5.27% a Junio del 2003, 18 punto superior respecto a junio del 2002 y que el Producto Interno Bruto (PIB) de Nicaragua a mayo del 2003 rondaba entre los 3, 953 millones de dólares. Para el año 2010 estas cifras pasaron aproximadamente a 4.556 millones de dólares para el PIB, 650 a 762 millones para las reservas internacionales y 9.3 para la inflación (www.pronicaragua.org/español) Ver la siguiente información periodística: - EL NUEVO DIARIO: “Recalculan el PIB”, escrito por: Mario José Moncada, 13 de

mayo del 2003. En el Índice de Desarrollo Humano del año 2003, emitido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo el PIB per cápita es de 2450, mientras que en el año 2002 fue de 2366 dólares

- “Leve mejoría en Índice de Desarrollo”, LA PRENSA, escrito por: Mariela Fernández, 10 de julio del 2003

- “El Índice de Desarrollo Humano de Nicaragua”, LA PRENSA; 18 de mayo del 2010 637 Ibídem, p. 7. 638 Sobre este elemento de medición del empleo se pueden consultar los siguientes artículos: - “El mercadeo político del Estado mendigo”, EL NUEVO DIARIO, escrito por Amaru

Barahona, 18 de octubre del 2006. - En el año 2005 el nivel de desempleo del PEA era alrededor del 43 %. EL NUEVO

DIARIO: “Pobres Condenados”, 24 de octubre del 2006. - “El Índice de Desarrollo Humano de Nicaragua”, LA PRENSA; 18 de marzo del

2010 639 Banco Central de Nicaragua, Indicadores Económicos, Julio 2010, Volumen V, Número 7, 2010, p.32.

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Por otro lado, según la periodista nicaragüense Martha Daniela Corea640, nuestro país para el año 1999 tenía un volumen de exportaciones641 que no alcanzaba los 550 millones de dólares, y con importaciones642 superiores a los 1,500 millones de dólares, lo que implicaba un déficit comercial643 del orden a los 1,000 millones de dólares anuales. En el año 2003 las exportaciones fueron de casi 650 millones de dólares (unos 11, 932 millones de córdobas), manteniendo siempre casi el nivel de importaciones en unos 25,417 millones de córdobas644, (Informe del Banco Central de Nicaragua, año 2003)

640 Corea, Martha Daniela: “Déficit Comercial: US $ 1,000 millones”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Jueves 16 de Diciembre de 1999, p. C 1 y C 8. 641 Sobre las exportaciones en Nicaragua consultar los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO (www.elnuevodiario.com.ni): “Auguran U$1200 millones en ventas al exterior” 31 de octubre del 2006. “Exportaciones seguirán creciendo en el 2006” 16 de marzo del 2006. “Nicaragua en la cola de las exportaciones en la región” 14 de septiembre del 2006, “Exportaciones nacionales continúan creciendo” 11 de noviembre del 2005. “Exportaciones sin diversificarse” 14 de diciembre del 2004. “Exportaciones nicas bajo lupa”, 13 de octubre del 2003. “Las exportaciones reflejan el nivel de desarrollo del país”, 19 de junio del 2001. Sobre las exportaciones pueden consultarse los siguientes artículos de LA PRENSA: “Crecen las exportaciones en Nicaragua”, 16 de agosto del 2008, “Aumentan exportaciones de Nicaragua”, 3 de octubre del 2008, “Exportaciones nicas crecen un 34 % en Nicaragua durante el año 2008”, 16 de septiembre del 2008, “Exportaciones nicas del año 2009 podrían congelarse”, 11 de diciembre del 2008, “Exportaciones nicas en retroceso en el 2009”, 5 de febrero del 2009, “Exportaciones han caído en cuatro meses”, 5 de marzo del 2009, “Exportaciones en Nicaragua siguen cayendo”, 4 de marzo del 2009, Recomendamos la lectura del trabajo de Tello, Mario: La promoción de las exportaciones en Nicaragua, 1997 – 2007. Ministerio de Fomento de Nicaragua; también de Guzmán, Sandra: El marco jurídico de las exportaciones en Nicaragua, 2005, Monografía para optar al título de Licenciado en Derecho, UCA, Managua, Nicaragua. Ver ejemplar en www.bjcu.uca.edu.ni Resulta provechosa la lectura del articulo de CONFIDENCIAL no. 581, del 27 de abril al 3 de mayo del 2008, titulado: “Repunte de exportaciones: Manufactura y agro”. 642 Ver los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO: “Productores se lanzan a sustituir importaciones”, 20 de julio del 2006, “Sombras sobre panorama económico del 2006 y 2007”, 5 de julio del 2006, “La válvula de oportunidades” 31 de agosto del 2005, “Comercio exterior más dinámico, aunque basado en importaciones”, 12 de octubre del 2004, “Brecha comercial insostenible” 28 de junio del 2003, “Déficit fiscal y brecha comercial son anonadantes” 2 de febrero del 2000. 643 “El aumento del petróleo ha disparado el déficit comercial”, EL NUEVO DIARIO, 28 de septiembre del 2006.Según este artículo para esta fecha el déficit comercial nicaragüense estaba en los 972 millones de dólares. Ver también en EL Nuevo Diario los siguientes artículos: “El CAFTA y el dios del comercio”, 15 de septiembre del 2003, “¿Tiene salida la crisis económica?”, 19 de febrero del 2003, “¿Oportunidad o amenaza”, 12 de febrero del 2003, “¿Veto contra el mundo o la pobreza?” 1 de febrero del 2003, “Economía nica insostenible”, 31 de enero del 2002, “Balance económico del Gobierno de Alemán”, 12 de enero del 2002, “El grave déficit de la balanza comercial” 22 de febrero del 2000, “Ronda inflación y sombras de los 80”, 15 de diciembre del 2000. 644 Sobre este nivel de exportaciones e importaciones consultar: EL NUEVO DIARIO: “Recalculan el PIB”, escrito por: Mario José Moncada, 13 de mayo del 2003. También consultar www.pronicaragua.org/español.

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Para el año 2005 las exportaciones se incrementaron hasta llegar a los 1735 millones de dólares, pero con un nivel de importaciones superior. Para el año 2007 el nivel de exportaciones rondaba los 12000 millones de córdobas con unas importaciones de 18465 millones de córdobas (Tasa de cambio promedio del año 2008: 1 dólar * 19 córdobas). En el año 2010 las exportaciones rondaron los 1800 millones de dólares, mientras que las importaciones estuvieron por el orden de los 3880 millones de dólares, con un déficit comercial de 2080 millones de dólares645. Como se puede apreciar Nicaragua importa más de lo que exporta, compra más de lo que produce para vender, por lo que su déficit comercial es excesivo. Como otro factor determinante para medir la realidad económica nicaragüense nos encontramos con una tasa de inflación sumamente elevada que rondaba el 16.8 % (año 2007646), mientras que en el año 2005 y 2006 fue del 9.8 %, en el año 2010 se situó entre el 8. 8 % y el 10% lo que ha generado una recesión económica muy fuerte, que poco a poco va mejorando, en parte a causa del excesivo aumento de los precios del petróleo y la crisis alimenticia a nivel mundial. Lo que ha afectado tremendamente el poder adquisitivo del nicaragüense, cuyo salario promedio actual es de unos 180 dólares al mes, unos 4000 córdobas. Mientras que el salario mínimo ronda los 750 córdobas, unos 50 dólares al mes647. Es reconocido y aceptado por todos en Nicaragua, que existen dos factores que le permiten al país, respirar económicamente:

645 Ver www.bcn.gob.ni y http://nestoravendano.wordpress.com/2010/12/14/la-economia-de-nicaragua-en-2010/ 646 Para el primer semestre del año 2008, el Presidente del Banco Central de Nicaragua, Sr. Antenor Rosales sostuvo que la inflación es del 10 %, y se espera que cierre alrededor del 16 %. Ver: LA PRENSA: “inflación aumenta al 10 %”, 12 de junio del 2008. Mientras tanto para el año 2009 existía una proyección de que la inflación se mantendrá igual en el país (www.bcn.gob.ni) Para el año 2010 la inflación en Nicaragua rondo el 10 %, según informaciones oficiales del mismo Banco Central de Nicaragua (www.bcn.gob.ni) Sobre la inflación en Nicaragua se pueden consultar los siguientes artículos de LA PRENSA: “Nicaragua cerro con la mayor inflación del istmo”, 8 de enero del 2008, “Alza de la inflación preocupa al FMI”, 24 de junio del 2008, “Inflación nica seguirá galopante”, 16 de septiembre del 2008, “La inflación y otros temas”, 30 de septiembre del 2008, “Inflación cierra en noviembre del 2008 al 14%”, 11 de Diciembre del 2008. “Factores externos determinaron una baja inflación en el año 2010”, EL NUEVO DIARIO, 9 de enero de 2011. 647 Ver www.bcn.gob.ni y http://nestoravendano.wordpress.com/2010/12/14/la-economia-de-nicaragua-en-2010/

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1. Las remesas familiares648 de los nicaragüenses que residen en el extranjero y que constituyen un aporte determinante en el ingreso del hogar y que según cálculos independientes las ubican entre 600 y 800 millones de dólares anuales. Según un estudio de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)649, las remesas familiares en Nicaragua representan un 18 al 36% del Producto Interno Bruto, un 65 al 131% de las exportaciones, entre un 29 y 59% de las importaciones y entre un 112 a 224 % de las reservas internacionales del país.

2. La ayuda o la cooperación internacional que recibe Nicaragua de otras

naciones, como por ejemplo los pertenecientes al grupo de los 5

648 Sobre el tema de las remesas familiares en Nicaragua se pueden consultar los siguientes artículos en EL NUEVO DIARIO: “Más de 8 mil millones de dólares en remesas en Centroamérica”, 17 de enero del 2006. “América Latina multiplicó por 20 sus remesas en 20 años”, 2 de febrero del 2006. “Y si no existieran las remesas”, 25 de mayo del 2006. “Remesas requieren de un marco regulatorio”, 5 de octubre del 2006, “Remesas para el desarrollo” 12 de diciembre del 2005. “Remesas deben financiar pequeñas empresas”, 14 de diciembre del 2005. “Remesas llegan a U$ 800 millones”, 28 de agosto del 2004. “Las remesas un salvavidas para América Latina”, 27 de octubre del 2004. “La migración algo más que remesas”, 13 de septiembre del 2004. “Remesas frenan crisis”, 1 de noviembre del 2003. “¿Por qué emigran los nicaragüenses?”, 9 de octubre del 2002. “Exportar mano de obra y vivir de las remesas”, 2 de enero del 2002. “Seguiremos viviendo de remesas”, 3 de enero del 2001. “Remesas continúan manteniendo a nicas” 12 de julio del 2001. Sobre las remesas familiares en Nicaragua podemos encontrar los siguientes artículos en La PRENSA: “Remesas mantienen a Nicaragua”, 29 de junio del 2000, “Remesas familiares apaciguan hambre”, 11 de abril del 2001, “Comienza batalla por comisión de remesas”, 19 de enero del 2004, “Las remesas en Nicaragua”, 27 de abril del 2005, “Las remesas familiares crecen mas que las exportaciones”, 14 de marzo del 2006, “Incertidumbre económica y remesas familiares”, 2 de septiembre del 2008, “Remesas familiares bajaran este año por la crisis”, 9 de octubre del 2008, “Remesas familiares crecerán menos”, 27 de noviembre del 2008, “Crecen envíos de remesas a Nicaragua”, 13 de mayo del 2010, entre otros. Sobre este tema existe en Nicaragua una extensa bibliografía al respecto por ejemplo: Orozco, Manuel: Inmigración y remesas familiares, en Cuadernos de Ciencias Sociales no. 98, 2007; Torres, Federico: Uso productivo de las remesas familiares y comunitarias en Centroamérica, CEPAL, 2000; Seque ira, Adolfo: Impacto de las remesas familiares en la economía de Nicaragua, Tesis para la obtención del titulo de Máster en Administración y Dirección de Empresas, Universidad Centroamericana, Managua, Nicaragua, 2002. Este ultimo trabajo puede consultarse en la web: www.bjcu.uca.edu.ni 649 López, María Antonia: “Remesas mantienen a Nicaragua”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Jueves 29 de Julio del 2000, p. 1 C. Actualmente estos índices se mantienen. Tradicionalmente, las remesas familiares no han sido utilizadas por los nicaragüenses para ningún proyecto de vida, sino para hacer frente al hambre que han llegado a padecer en determinados momentos históricos el 30 % de los casi 5 millones 100 mil personas que aproximadamente habitan Nicaragua, esto según diversos estudios de la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) (ww.fao.org) Ver también: EL NUEVO DIARIO: “Hambre se come remesas”, escrito por: Octavio Enríquez, 23 de marzo del 2003. También: “Remesas crecen, pero a un alto costo” escrito por Gustavo Álvarez. EL NUEVO DIARIO, 23 de marzo del 2006. “Remesas una realidad invisible” 3 de noviembre del 2010 (www.elobservadoreconomico.com) “Crecerá el flujo de remesas para el 2011” 10 de enero del 2011 (www.estrategiaynegocios.net)

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(Suecia, España, Estados Unidos, Canadá y Francia) ha sido de casi 1800 millones de dólares desde la Reunión de Estocolmo (año 2000), donde representantes del Gobierno Nicaragüense se reunieron con representantes de los mismos para solicitar cooperación después de la destrucción del país por el Huracán Mitch en el año 1998. También esta la cooperación económica – financiera de la instituciones multilaterales como el Banco Mundial650, el Fondo Monetario Internacional (FMI)651 o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)652

Nicaragua, posee una deuda externa de casi 3400 millones de dólares653, por lo que estamos regidos desde hace casi catorce años por

650 Ver por ejemplo, Banco Mundial otorgara 92 millones de dólares a Nicaragua para financiar el Presupuesto General de la República. EL NUEVO DIARIO, Área Económica, 23 de marzo del 2005. Banco Mundial otorga 25 millones de dólares para lucha contra la pobreza, LA PRENSA, 9 de noviembre del 2006. “Banco Mundial aportara 3000 millones a Centroamérica”, LA PRENSA; 11 de febrero del 2009. En el año 2010 el Banco Mundial redujo su ayuda financiera a Nicaragua en forma de donaciones líquida por prestamos concesionales, pero dirigidos a ciertos sectores como el energético, por ejemplo. En otras palabras esta entidad internacional, ya no participa del grupo de apoyo presupuestario sino que actúa respecto a Nicaragua, como lo que es un banco. Ver: http://nestoravendano.wordpress.com/2010/09/29/la-cooperacion-del-grupo-de-apoyo-presupuestario/ 651 En EL NUEVO DIARIO ver: “Misión del FMI llegó a Nicaragua”, 13 de noviembre del 2006. “FMI condona deuda a Nicaragua”, 21 de diciembre del 2004. “FMI urge firma de nuevo ESAF”, 7 de febrero del 2002. “FMI, BM y BID urgen leyes contra delitos financieros”, 29 de enero del 2002. A partir del año 2009 – 2010 tanto el FMI, como el Banco Mundial han reducido sus créditos y prestamos a Nicaragua debido al supuesto fraude electoral llevado a cabo en las elecciones municipales del país. Ver: “40 millones menos para Nicaragua en el 2010” LA PRENSA, 31 de octubre del 2010. 652 “Banco Interamericano desembolsara 100 millones de dólares a nuevo gobierno” EL NUEVO DIARIO, 10 de noviembre del 2006. “BID estudia perdón de 800 millones de dólares para Nicaragua”, 15 de noviembre del 2006. “BID analizara la crisis en Managua”, 3 de marzo del 2009, LA PRENSA, “BID le canta cero a Ortega”, 6 de marzo del 2009, LA PRENSA. “Nicaragua y el BID en el año 2010” (documento en www.iadb.org) “Programa de prestamos y de cooperación internacional entre el BID y Nicaragua” 20 de noviembre del 2010 (www.centralamericadata.com) 653 La deuda externa del país al 31 de Agosto del 2003 según el Banco Central de Nicaragua era de 6342 millones de dólares, equivalentes al 150% del PIB, pero según un estudio particular de la Universidad de Trabajadores de América Latina de Venezuela, la deuda externa del país (Nicaragua) en esa fecha era de 7842 millones de dólares. Por otro lado, la deuda interna del país rondaba en esta misma fecha en los 1500 millones de dólares. La deuda per cápita (por habitante y en dólares) rondaba a esa fecha en 1268, en el año 1990 era de 2807, en 1999 era de 1283, en el 2000 era de 1313 y en el 2001 era de 1268 dólares. Cada nicaragüense que nace, ya posee una deuda que pagar. Consultar LA PRENSA: “Endeudamiento voraz”, escrito por: Mario José Moncada, 1 de Diciembre del 2003. Para el año 2005 Nicaragua ha conseguido la reducción de casi el 80 % del total de su deuda externa por parte de las economías más ricas del mundo e instituciones multilaterales. Ver el Informe de deuda pública, externa e interna, emitido por el Banco Central de Nicaragua (www.bcn.gob.ni) para el tercer trimestre del año 2005. Para el año 2008 la deuda externa de Nicaragua ronda los 3400 millones de dólares, ver: “Deuda externa ronda los 3466 millones de dólares, 29 de septiembre del 2008,

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las normas del Programa de Servicio Financiero de Ajuste Estructural para la reducción de la pobreza (ESAF)654, así como por las condicionantes o compromisos de las Reuniones de Estocolmo y del Grupo Consultivo que se celebró en Washington el 23 y 24 de mayo del año 2000 y que constituyen parte de la denominada Iniciativa de países altamente endeudados (HIPC655 por sus siglas en inglés), es decir una iniciativa que ha permitido la condonación656 de gran parte de la deuda

LA PRENSA. Para el año 2010 la deuda externa de Nicaragua cerró en unos 3400 millones de dólares ((www.centralamericadata.com) El problema es que los niveles de la deuda interna han aumentado radicalmente producto de las quiebras bancarias (tres Bancos) cuyo monto económico tuvo que ser respaldado por el Gobierno mediante la emisión de Certificados Económicos Negociables (CENIS) para que los Bancos que quedaron asumieran las carteras de los Bancos quebrados, lo que origino un incremento exponencial de la deuda interna del país entre el año 2005 y el año 2010, en casi 6000 millones de córdobas (1 dólar por 21 córdobas), mientras que se mantiene una deuda externa de unos 13000 millones de córdobas. Ver www.bcn.gob.ni. 654 Una descripción detallada de este programa puede consultarse en: VARGAS, Oscar René: Once años después del ajuste. Resultados y perspectivas. Managua, Nicaragua, 2001. Ver los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO: “El ESAF II un ominoso presagio”, 3 de septiembre de 1999. “Nuevo ESAF arrasa con la democracia” 7 de septiembre de 1999. “ESAF sinónimo de muerte” 27 de septiembre de 1999. “Nicaragua: Entre el ESAF y el reto de ser viable”, 13 de enero del 2000. “Fondo Monetario urge firma de nuevo ESAF”, 7 de febrero del 2002. “ESAF si eficacia en sector rural” 7 de agosto del 2002. “El Consenso de Washington, el FMI y el ESAF.”, 2 de septiembre del 2006. 655 La iniciativa HIPC, es una propuesta realizada por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para los países altamente endeudados que, habiendo agotado todos los programas existentes para aliviar la deuda, siguen enfrentando graves problemas para el pago del servicio. Su fin es que los beneficiarios no necesiten volver a reestructurar su deuda. VARGAS, op cit, p. 73. Sobre la HIPC ver los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO: “HIPC ¿escapando de la trampa?”, 26 de diciembre de 1998, “Y la HIPC dónde esta” , 6 de enero del 2006, “A un año del HIPC”, 17 de septiembre del 2000, “ Honduras nos gano carrera HIPC” 11 de julio del 2000, “Otra vez cerca de HIPC” 17 de diciembre del 2002, “Ya somos HIPC” 24 de enero del 2004, “Banco Mundial nos ingresa a HIPC” 25 de enero del 2004, “Ingreso a HIPC y medias verdades” 25 de enero del 2004, “Nicaragua beneficiada por iniciativa HIPC”, 9 de julio del 2005, “Organismos condicionan alivio de la deuda externa de la deuda nicaragüense a cumplimiento de las condicionantes HIPC” 12 de octubre del 2005. “Banco Mundial cancela deuda a Nicaragua 29 de junio del 2006. “Aumentan reservas internacionales gracias a condonación HIPC” 2 de agosto del 2006. 656 Resulta interesante consultar el siguiente artículo periodístico: “El espejismo de la condonación”. EL NUEVO DIARIO, 19 de enero del 2004. Además en el mismo diario: “Entra en vigencia condonación del Banco Mundial”, 7 de enero del 2006. “FMI reactiva programa de condonación de la deuda nicaragüense” 19 de enero del 2006. “SICA pide al BID acelerara condonación de la deuda nicaragüense” 3 de septiembre del 2006. “Comienzan efectos de condonación del G – 8“, 30 de julio del 2005. “FMI anuncia condonación de deuda”, 9 de diciembre del 2005. “Por concretarse condonación por parte del BCIE” 13 de enero del 2002. “Club de París condona U $ 406 millones a Nicaragua” 14 de diciembre del 2002. “BID reducirá gran deuda a Nicaragua” 31 de diciembre del 2001. Según el economista nicaragüense Néstor Avendaño la más importante donación que ha recibido Nicaragua, aunque contable porque no implica el ingreso de nuevos recursos al país, ha sido la condonación de la deuda pública externa. Con base en datos del BCN, el FMI y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), durante el período 2002-2010 el monto total del Alivio HIPC

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externa del país, tras el cumplimiento de ciertas condicionantes entre las que sobresalen657: - Mantener una macroeconomía sana y estable. Algo que realmente se ha podido lograr. - Cumplir con una transparencia gubernamental, lo que incluye la aprobación de una serie de leyes como: La Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativo658, Carrera judicial659, Endeudamiento público660, Carrera civil y administrativa661, Código Penal y de Procedimiento Penal, Ley de Registros Públicos, Ley de la propiedad, Ley de pensiones662, Ley de Procedimiento Administrativo663,

y del Alivio MDRI sumó US$1,762.1 millones. Ver: http://nestoravendano.wordpress.com/2010/07/29/la-mas-importante-donacion-para-nicaragua-la-condonacion-de-la-deuda-externa/ 657 Ver una edición especial del Diario LA PRENSA titulado: “Nicaragua, un año después del Mitch”, (Managua, Nicaragua), Jueves 18 de Mayo del 2000, p. 1 C – 8 C. 658 Ley 350, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 140 y 141 del 25 y 26 de julio del 2000. 659 Ley 501, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 9, 10 y 11 del 13, 14 y 17 de enero del 2005. Esta ley hasta hoy (enero del 2010) todavía no ha sido reglamentada lo que ha ocasionado graves huelgas en el sistema judicial del país, ya que lógicamente los Jueces Locales y de Distrito están a la expectativa de la aplicación total de dicha normativa jurídica, para poder optar a los diversos concursos públicos que la misma estipula, así como para poder obtener una mayor seguridad en sus puestos de trabajo, que solo podrán perder tras un procedimiento disciplinario. En otras palabras, esta normativa otorga una amplia protección a los funcionarios judiciales e impide en gran medida que los mismos sean separados de sus cargos por el pleno de la Corte Suprema de Justicia sin el debido procedimiento, así mismo impide que se nombre a cualquier persona como funcionario judicial, obligando a la Corte Suprema de Justicia ha organizar los concursos pertinentes, lo que resta un gran control político a dicha entidad, que repercute en la labor de los Funcionarios judiciales ya nombrados, en su independencia e imparcialidad. No podemos olvidar que según el art. 64 inciso 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua el pleno de la Corte Suprema de Justicia es la que nombra y destituye a los funcionarios judiciales del país (Jueces, Magistrados) 660 Ver: Ley No. 477, Ley General de Deuda Pública publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua, No. 236 del 12 de diciembre de 2003 y su Reglamento, Decreto No. 2-2004, publicado en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua, No. 21 del 30 de enero de 2004. También se pueden consultar los lineamientos de la política de endeudamiento público para el año 2007, Decreto Ejecutivo no. 49 – 2006, La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 148 del 1 – 8 del 2006. 661 Ley No. 476, Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa. Publicada en La Gaceta. Diario Oficial de Nicaragua, No. 235 del 11 de Diciembre del año dos mil tres. Decreto 87 – 2004, Reglamento de la Ley del Servicio Civil y Carrera Administrativa, La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 153 del 6 de agosto del 2004. Se pueden consultar los siguientes artículos periodísticos sobre esta normativa: Barberena, Edgard: “Preparan dictamen de Ley de Servicio Civil”. EL NUEVO DIARIO, 7 de septiembre del 2003. “Aprueban Ley de Carrera Municipal”, EL NUEVO DIARIO, 13 de febrero del 2004. “Implementan Ley de Servicio Civil”. EL NUEVO DIARIO, 17 de febrero del 2006. 662 Ver la Ley Orgánica de la Superintendencia de Pensiones, La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 85, del 8 de mayo del 2001. 663 Existe un Proyecto de ley desde el año 1997 en la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional de Nicaragua que aún no ha sido dictaminado.

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Ley de reforma a la Contraloría General de la República664, entre muchas más. Así, como poner en marcha lo aprobado en ellas665 - Cumplir con la reducción paulatina de la pobreza - Implementar planes de prevención de desastres666, entre otros. Somos un país que dependemos económicamente de la ayuda internacional y que para surgir de ese atraso económico, tuvimos que ser aceptados y luego cumplir las diversas etapas de la Iniciativa de Países Altamente Endeudados (HIPC)667 para que nuestra deuda 664 Ver Ley 361, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 70 del 16 de abril del 2001. 665 Resulta llamativo y significativo el siguiente reportaje de LA PRENSA: “Donantes a la expectativa por aprobación de leyes de la Iniciativa de países altamente endeudados (HIPC por sus siglas en inglés)”, escrito por: María José Uriarte, 26 de noviembre del 2003. En el mismo se dice que: “Los representantes de los países donantes y de organismos financieros internacionales, se reunieron con el presidente Enrique Bolaños para abordar el tema de la leyes requeridas para la condonación del 80% de la deuda externa”. Otro artículo de EL NUEVO DIARIO: “Ejecutivo tras consenso a Ley de Carrera Judicial”, escrito por: Esteban Solís, 22 de Noviembre del 2003. En este último artículo se refleja la preocupación del Poder Ejecutivo Nicaragüense por la pronta aprobación de la Ley de Carrera Judicial que para finales del año 2003, junto con otra serie de leyes que se debían aprobar era uno de los principales compromisos para que el Fondo Monetario Internacional (FMI), perdonara a Nicaragua el 80% de la deuda externa que superaba los 4 mil millones de dólares. La Ley de lo contencioso – administrativo y la de procedimiento administrativo fue junto a otra serie de leyes en el año 2000, uno de los condicionantes para que Nicaragua entrará por primera vez en la HIPC. Resulta evidente que todas estas leyes no surgen de la voluntad política de nuestros legisladores sino que son producto del cumplimiento de esos compromisos internacionales. Ver también: EL NUEVO DIARIO: “La Carrera Judicial, retrasan la ley y atentan contra HIPC”, escrito por: William Briones, 19 de agosto del 2003, EL NUEVO DIARIO: “Carrera judicial en lugar de tómbola”, escrito por: Luis Galeano, 10 de mayo del 2003. “Banco Mundial urge aprobación de paquetes de leyes”, 5 de febrero del año 2004, LA PRENSA. En el año 2006 la normativa que condiciono la continuidad de la cooperación internacional fue la aprobación y posterior reforma del Código Tributario. Ver: Salieron, Luís: Código Tributario entra en vigencia. LA PRENSA; 23 de mayo del 2006. Álvarez, Gustavo: Dictaminan reforma del Código Tributario. EL NUEVO DIARIO; 31 de agosto del 2006. Por su parte, en el año 2010 la aprobación de la nueva Ley de contrataciones del Estado fue la norma jurídica que condiciono el apoyo financiero por parte del BID, ver: “Arca abierta al Ejecutivo por parte del BID tras la aprobación de la Ley de Contrataciones”, EL NUEVO DIARIO 29 de agosto del 2010. En otro artículo periodístico se señala: “El Banco Interamericano de Desarrollo, BID, había expresado su inquietud sobre las contrataciones del Estado razón por la cual no se habían entregado préstamos aprobados por esa entidad financiera para la entrega de nuevos recursos a Nicaragua para infraestructura durante el año 2010” ver: http://diario.lajornadanet.com/archivo/2010/octubre/21/1.html 666 Consultar: “La visión sobre los desastres en Nicaragua”, LA PRENSA, escrito por: Horacio Somarriba, 31 de octubre del 2003. También: “Centroamérica pierde 312 millones de dólares por desastres naturales”, EL NUEVO DIARIO, 27 de octubre del 2006. 667 Sobre la HIPC se pueden consultar: - Vélez Astacio, Sergio: “Iniciativa HIPC: Oportunidad real o espejismo?”, LA

PRENSA, (Managua, Nicaragua), lunes 29 de Mayo del 2000, p. 11 A. - De EL NUEVO DIARIO: “Ejecutivo cabildea por HIPC”, escrito por: Esteban Solís,

25 de noviembre del 2003. Dicho artículo señala que: El Ministro de Hacienda

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externa pudiera ser condonada en un 80%. Para llegar a ese fin se ha tenido que cumplir con los compromisos antes señalados y con las revisiones internacionales de los países cooperantes y de los organismos multilaterales (FMI, BID; Banco Mundial) como las que se han dado durante los grupos consultivos668 mencionados y que aun continúan de forma constante669. Así mismo, los países donantes en varias oportunidades han suspendido o restringido su cooperación670 por diversos motivos: Incumplimiento de dichos compromisos por parte de las autoridades o políticos nicaragüenses, o por los constantes conflictos político – jurídicos que atentan contra el desarrollo del país y el desembolso de la ayuda externa, la no aprobación de determinadas normativas jurídicas671, entre otros.

obtuvo la promesa de respaldo del Partido Liberal Constitucionalista (PLC), mayoría en la Asamblea Nacional, a leyes financieras, al Proyecto de Ley de presupuesto público del 2004, y de la Ley de carrera judicial.

- LA PRENSA, “HIPC y el esfuerzo por generar riqueza y empleo” escrito por: Marcos Mayorga, 3 de Diciembre del 2003

- LA PRENSA: “Plan Nacional de Desarrollo: el largo camino a la meta”, escrito por: José Adán Silva, 15 de septiembre del 2003. Este es un plan propuesto por el Gobierno para lograr un desarrollo económico y social paralelo a la HIPC, se puede consultar todo el texto de dicho plan en: www.ucresep.gob.ni

Finalmente Nicaragua ha entrado en la HIPC el día 24 de enero del año 2004, ver los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO: - “Carta del FMI y BM a Bolaños. Estamos cerca de la HIPC”, 11 de enero del 2004 - “Espejismo en condonación” 19 de enero del 2004 - “Alivio HIPC quedará bajo lupa del FMI”, 22 de enero del 2004 - “Banco Mundial nos ingresa a HIPC” 23 de enero del 2004 - “Ya somos HIPC” Deuda externa se reducirá en 73 %. Análisis sobre pobreza en

Nicaragua y las proyecciones que puede tener el ser parte de los países pobres más endeudados. 24 de enero del 2004

- “Ingreso a la HIPC no nos garantiza la estabilidad fanfarroneada. Presionaran por mas reformas económicas” 24 de enero del 2004

- “Ingreso a la HIPC y medias verdades” Escrito por Edgard Barberena, 25 de enero del 2004

668 Ver editorial del Diario LA PRENSA titulado: “El Grupo Consultivo”, (Managua, Nicaragua), del día Miércoles 17 de Mayo del 2000, p. 10 A. 669 “FMI y BCN firman carta de intención y acuerdo de entendimiento” LA PRENSA, 18 de septiembre del 2010. 670 LA PRENSA: “Donantes retiene ayuda”, 22 de abril del 2005. “Unión Europea retira ayuda”, EL NUEVO DIARIO, 21 de julio del 2000. Ver también, los siguientes artículos de LA PRENSA: “Gobierno contra la pared por cooperación internacional”, 2 de diciembre del 2008, “Cooperación de la Unión Europea sigue en stand by”, 19 de febrero del 2009, entre otros. 671 Como, por ejemplo, la reglamentación de la Ley de Carrera Judicial por parte de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, lo que ha impedido su aplicación practica, al no poder celebrarse los concursos y oposiciones respectivas para seleccionar a los Jueces y Magistrados del países, actividad que sigue ejerciendo de forma directa la Corte Suprema de justicia de Nicaragua en pleno sin mediar estos medios de selección publica. Esta situación ha ocasionado que los países donantes y los organismos internacionales cooperantes (USAID, FMI, BID, BM, BCIE) hayan expuesto públicamente la posibilidad de suspender su ayuda financiera a Nicaragua si esta normativa y otras no se aprueban cuanto antes. Ver: “AID tiene en capilla a la Corte Suprema de Justicia”, LA PRENSA, 18 de octubre del 2005.

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Es evidente que económicamente hemos estado muy mal en Nicaragua, con aspectos negativos y deficiencias que impiden en gran medida todo intento de proposición de desarrollo humano, social pero sobre todo jurídico672, pero actualmente podemos decir que el país al menos desde el punto de vista macroeconómico va teniendo un desarrollo sostenible y estable, con sectores económicos cuyo crecimiento es palpable y muy representativo, como por ejemplo, el manufacturero673, el de construcción, el minero, el turístico674, el comercial, el de los servicios públicos, el de la pesca y la agricultura. El problema es que ese crecimiento macroeconómico no se refleja en la realidad económica familiar, ni en una disminución de la pobreza, es decir la pequeña riqueza que produce el país no llega a la masa popular, o llega pero a cuenta gotas. Actualmente, Nicaragua ha entrado en un acelerado proceso de relaciones internacionales de carácter comercial gracias a la firma del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos675

En el artículo de EL NUEVO DIARIO titulado: “Ahora urge la normativa a Ley Judicial” escrito por Eloísa Ibarra (10 de junio del 2008), el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, Sr. Manuel Martínez reconoce que: “Hay mucha presiones de la comunidad internacional y los donantes para que se apruebe la normativa que reglamente la Ley de Carrera Judicial, por lo que estamos decididos a aprobar esta normativa, tras reconocer que no aprobarse los donantes no solo suspenderían la ayuda al sector justicia, sino a todo el país, que ronda los 130 millones de euros.” Cabe señalar nos dice la periodista que la aprobación de esta normativa significa restarle poderes administrativos al presidente de la Corte Suprema de Justicia, ya la Ley de Carrera Judicial establece que los asuntos administrativos se decidirían con el consenso del Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial y no por dicho funcionario. Lo que le resta un amplio poder administrativo e incluso político. 672 Es muy difícil dentro de esta realidad económica y social hacer propuestas para mejorar los medios de control de la actuación de la Administración Pública, debido a que las mismas muchas veces implican gastos presupuestarios que el país no puede soportar, si a esto le sumamos el recelo con que la misma Administración ve dichos medios de control y que la misma es la que maneja el Presupuesto, es una tarea titánica, muchas veces desalentadora, pero que bien planteadas (las propuestas) pueden encontrar su eje de apoyo en esa misma realidad que vivimos, por ejemplo, es una condicionante de la HIPC, el establecer medios de control adecuados en pro de una seguridad jurídica que permita la inversión económica tanto extranjera como nacional, hay y ha habido un gran apoyo económico de los países cooperantes en ese sentido, por lo que el mismo es aprovechable en pro de la concreción de cualquier propuesta que trate de mejorar las normativas que ellos mismos han solicitado, entre estas la contencioso – administrativa. 673 Este sector, por ejemplo, ha pasado de cinco compañías denominadas zonas francas existentes en el año 1992 a casi cien en el año 2010, gracias a las excepcionales condiciones (exoneraciones tributarias) ofrecidas por su normativa para la inversión. 674 Este sector económico ha tenido un crecimiento de casi el 300% en los últimos diez años. Produce actualmente, cerca de 190 millones de dólares, convirtiéndose así en una de las mayores fuentes de ingreso para el país. Ver: www.pronicaragua.org/español. 675 Sobre este tratado se puede consultar: ¿Qué es el CAFTA? Un Tratado entre desiguales Centroamérica – Estados Unidos, escrito por Oscar René Vargas,

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(CAFTA por sus siglas en inglés), pero también por los efectos del Tratado de Comercio Justo con los países integrantes del ALBA676 (Venezuela, Cuba, Bolivia) que si están abriendo las puertas de a los productos nicaragüenses en pro de un mejor desarrollo económico del país. Esta grave situación económica y social nicaragüense, se agudiza aún más cuando nos encontramos con un país dirigido por una Administración Pública carente de una composición humana basada en un sistema de servicio civil y carrera administrativa, por medio del cual sus funcionarios públicos sean seleccionados por medio de concursos y oposiciones que les aseguren permanencia en sus puestos independientemente del gobernante de turno, pero sobre todo que permita un alto grado de especialización, profesionalismo y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa. Y es que actualmente, las entidades públicas nicaragüenses se integran desde el punto de vista humano por medio de nombramientos directos de índole político, personal y hasta familiar, lo que ha degenerado en altos niveles de ineficiencia y hasta de corrupción, impidiendo un correcto desarrollo de la Administración Pública en su conjunto. Además, la clase política nicaragüense visualiza a esta entidad administrativa como una oportunidad para generar riqueza personal y no colectiva, lo que lleva a la utilización de medios jurídicos, como las excesivas y continuas reformas constitucionales, para sobredimensionar al Estado, para ocupar mas cargos públicos677, pero no para utilizarlos con la finalidad de cumplir profesionalmente con el ejercicio de las competencias del cargo y el adecuado ejercicio de la función administrativa para promover así, la inversión y el desarrollo económico del país.

septiembre del 2003. También: LA PRENSA: “EEUU y Nicaragua finalizan proceso para la implementación del DR – CAFTA”, 30 de marzo del 2006. “Cálculo político con el CAFTA”, 11 de octubre del 2005. 676 Sobre el ALBA se pueden consultar los siguientes artículos periodísticos de LA PRENSA: “Presidentes del ALBA preparan una respuesta a la crisis mundial”, 26 de noviembre del 2008, “Dos años en el ALBA”, 4 de febrero del 2009, “Chávez anuncia cumbre del ALBA”, 17 de marzo del 2009. 677 Con las reformas constitucionales del año 2000 en Nicaragua, se aumento el número de Magistrados en La Corte Suprema de Justicia de 12 a 16, mientras que en el Consejo Supremo Electoral de 5 a 7 Magistrados, pero no se reformo el método para su selección, manteniéndose siempre los nombramientos directos hechos desde la Asamblea Nacional, la cual lógicamente esta integrada por los Diputados que son electos mediante sufragio universal a través de un sistema de plancha presentado en la boleta de cada Partido Político para las elecciones. Ver los siguientes artículos de LA PRENSA: “La reforma constitucional”, 4 de julio del 2003, “OEA se pronuncia sobre las reformas constitucionales”, 14 d enero del 2005, “La reforma constitucional esta cocinada” 19 de noviembre del 2008, “Póker constitucional por CSJ”, 2 de junio del 2008, “El PLC y la reforma constitucional”, 26 de enero del 2009, “Las reformas constitucionales”, 6 de marzo del 2009.

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Lo mismo ocurrirá, como podremos apreciar, en el Poder Judicial Nicaragüense, que no rige su constitución humana por los principios y normativas propias de un sistema de carrera judicial, basado en concursos y oposiciones, que fomente la preparación académica y la especialización de sus funcionarios judiciales, que son nombrados según el art. 164 de la Constitución Política Nicaragüense y el art. 64 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de dicho país, por medio de nombramientos directos de la Corte Suprema de Justicia en pleno, cuyos Magistrados tampoco proceden de un sistema de carrera judicial sino que son nombrados directamente por la propia Asamblea Nacional, incluso por propuestas hechas por el propio Presidente de la República o de los Diputados del Poder Legislativo. La situación anterior genera un sistema de selección judicial en cadena, regido por intereses políticos, basado en amiguismos e incluso vínculos familiares. Esto degenera en un sistema judicial en el que se pueden encontrar varios elementos comunes, primero, un gran nivel de retardación de justicia, que obedecerá no solo a problemas estructurales y presupuestarios, sino también a intereses creados en casos concretos. Y en segundo lugar, nos encontraremos que los órganos judiciales están integrados por funcionarios sin la especialización adecuada, lógicamente sin que esto signifique que ocurre en todo el Poder Judicial, pero al menos en la temática de esta tesis doctoral, si es un factor real, porque nos encontramos en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, Magistrados que no cuentan con la especialización adecuada en las materias propias del Derecho Administrativo, porque simplemente el sistema que regula sus nombramientos obedece a intereses políticos que no implican necesariamente la especialización, ni la pertinencia entre la preparación académica del candidato a Magistrado y la materia (Contencioso – administrativa) que les tocara conocer y resolver. En vista de estos últimos elementos descritos, hemos considerado necesario hacer una descripción de la realidad política y jurídica constitucional de Nicaragua, pero además trataremos de describir la estructura orgánica y humana del Poder Judicial donde reside el único órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense, como lo es la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense. 1. 2 REALIDAD POLÍTICA Y JURÍDICA CONSTITUCIONAL DE NICARAGUA

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Nuestra reciente realidad política678 se había desarrollado, hasta las elecciones de noviembre del año dos mil seis, en un bipartidismo679 casi total, que a partir de mediados de la década de los noventa producto del llamado popularmente en Nicaragua como pacto libero - sandinista680, ha ocasionado una repartición completa de todos los

678 No pretendo realizar una referencia completa del desarrollo histórico de la política nicaragüense, solamente nos centraremos en una breve referencia de acontecimientos que han acaecido desde la década de los noventa hasta la actualidad, por ser en este periodo histórico donde se desarrolla la temática de esta tesis doctoral. 679 Dicho bipartidismo, no es nada extraño, Estados Unidos, posee el suyo, Partido Demócrata vs. Partido Republicano. Nicaragua tradicionalmente ha tenido este bipartidismo, históricamente dominado por conservadores y liberales, pero últimamente entre sandinistas (FSLN) y liberales (PLC). En el año 2008 entro a la escena política parlamentaria, gracias a las elecciones presidenciales, una tercera fuerza política, surgida de la división del Partido Liberal Constitucionalista (PLC), en lo que se conoce como Alianza Liberal Nicaragüense (ALN), partido político que posteriormente se ha desintegrado en dos grandes tendencias una que se ha plegado al FSLN y otra al PLC, siguiendo al Sr. Eduardo Montealegre, fuerte candidato a candidato a la Presidencia de la República. Por lo que el bipartidismo vuelve nuevamente a prevalecer. El problema de este fenómeno político (el bipartidismo) surge cuando no es compartido por la ciudadanía debido a que el mismo se origina a raíz de que los dos partidos (FSLN – PLC) a través de pactos político – jurídicos ponen una serie de obstáculos para la integración de otros partidos políticos mediante la legalización (electoral, la cual tiene rango constitucional en Nicaragua, vid, art. 184 de la Constitución Política de Nicaragua) de requisitos que no se pueden cumplir. Lo que fue totalmente rechazado por un 75 % de la población del país según la encuesta de M & R Consultores presentada por Sandoval, Consuelo: “Fuerte rechazo al bipartidismo”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Martes 11 de Julio del 2008, p. 1 y 4. Como podemos apreciar no tenemos en Nicaragua un bipartidismo ocasionado por la falta de otras tendencias o partidos políticos, sino mas bien por los pactos políticos que han ocasionado que sea muy difícil para la sociedad poder salir de ese bipartidismo formando otras entidades políticas, en otras palabras es un bipartidismo provocado y mantenido que se ha integrado a la idiosincrasia política de Nicaragua y forma parte del status quo que se quiere mantener por el FSLN y por el PLC, para evitar que el control político se les vaya de la mano y lo tengan que compartir. 680 Mairena Martínez, Mario: “Mariano Fiallos sostiene que retrocedemos a las cavernas políticas”, EL NUEVO DIARIO, (Managua, Nicaragua), Sábado 15 de Julio del 2000, p. 1 y 14. Ver también los artículos de LA PRENSA: “Serrano: Los pactos afianzan las dictaduras” 16 de marzo del 2005. “Pacto firme y arrollador”, 31 de agosto del 2005. “Pacto y re pacto”, 6 de mayo del 2008 Este pacto político como veremos origino una serie de reformas constitucionales con el fin de modificar estructuralmente los diversos Poderes del Estado, aumentar su integración humana, mantener vigente la reelección presidencial, disminuir el techo o piso electoral (al 35%) para obtener la Presidencia de la República, entre otras finalidades, pero también ha permitido la convivencia pacifica entre los dos partidos políticos tradicionales (FSLN – PLC), creándose así las condiciones para aprobar las leyes necesarias para mantenernos dentro de los programas financieros de los organismos internacionales (FMI, BID, BM, BCIE) manteniendo un clima más o menos factible para la inversión extranjera y nacional, para mantener una macroeconomía saludable, para evitar conflictos en las calles, huelgas, protestas. En fin el pacto ha tenido su lado malo y su lado bueno, dos caras de una moneda política. Como señalábamos, a partir de las elecciones del 5 de noviembre del año 2006, el escenario político nicaragüense ha cambiado con el triunfo presidencial de Daniel Ortega, así como el ascenso de nuevas fuerzas políticas como lo es el partido de la Alianza Liberal Nicaragüense (ALN) que ha obtenido una buena porción de

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cargos públicos entre los miembros de los dos partidos políticos mayoritarios en nuestro país como lo son el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) y el Partido Liberal Constitucionalista (PLC), así como una transformación en todas las instituciones y Poderes del Estado, producto del cambio jurídico más radical que ha atravesado el país, desde hace muchos años, como han sido las reformas parciales a la Constitución Política de Nicaragua681 (CPN) acaecidas en el año 2000, hecho que no ocurría desde el año 1995. Estas reformas682 a la Constitución Política Nicaragüense están plasmadas en la Ley 330683 y en la Ley 520684, ambas de reforma parcial a la Constitución Política de la República de 1987, y finalmente, en la denominada Ley marco685 para la estabilidad y gobernabilidad del país.

parlamentarios lo que originara nuevas negociaciones políticas que podrían incidir en los efectos tradicionales del pacto. Se puede consultar en EL NUEVO DIARIO los siguientes artículos: “16 años después el sandinismo vuelve al poder”, 6 de noviembre del 2006, “Ortega declarado presidente”, “Parlamento más plural”, 7 de noviembre del 2006, “Ortega mantendrá reformas constitucionales”, 9 de noviembre del 2006. En el Diario EL CONFIDENCIAL se puede consultar: “Ortega pide voto de confianza”, “Fin al bipartidismo en el parlamento” “El mandato de Ortega” “El último tren de Ortega” edición del 12 al 18 de noviembre del 2006 (www.confidencial.com.ni) 681 La Constitución Política de Nicaragua data del año 1987, fue aprobada durante la década del Gobierno sandinista. Esta norma fundamental derogo el Estatuto de Derechos Fundamentales aprobado en el año de 1979, que a su vez derogo la Constitución Política de 1974, aprobada durante el Régimen de Somoza. 682 Resulta llamativa la calificación otorgada a las reformas constitucionales del año 2000 bajo el siguiente artículo de EL NUEVO DIARIO: “Reformas constitucionales prebendarías. Asalto a las instituciones. El pacto letra por letra” 20 de diciembre de 1999. 683 Publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 13 del Miércoles 19 de Enero del 2000. Se puede consultar su texto en: www.asamblea.gob.ni. Ya en el año 1995 nuestra Constitución Política (de 1987) había sufrido otra reforma en la que por cierto se aprobó la creación de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (art. 163 de dicha carta magna). 684 Aprobada el 13 de enero del 2005 y publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua No.35 del 18 de febrero del 2005. 685 Ley No. 558, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 203, el 20 de octubre del 2005. Ver: LA PRENSA: “EEUU en desacuerdo con las reformas”, 7 de enero del 2005. “Reformas debieron ser consultadas”, 1 de febrero del 2005. “Controversial ley marco”, 19 de octubre del 2005. También, “Ley marco: deseos y realidad”, 21 de octubre del 2005. “Exigen referendo para reforma constitucional” 8 de agosto del 2005. La Ley marco fue declarada inconstitucional por el pleno de la Corte Suprema de Justicia, justo unos días antes del Informe Anual que el Presidente de la República, Daniel Ortega tenia que rendir el diez de enero del año 2008, ante la Asamblea Nacional después de su primer año de su segundo mandato presidencial. La ley marco estipulaba que mientras no existiera un acuerdo político entre el Gobierno del Presidente Enrique Bolaños y la oposición (FSLN) no entrarían en vigencia las reformas constitucionales del año 2005, las cuales estipulaban que los nombramientos que realizase el Presidente de la República tenían que ser ratificados por el pleno de la Asamblea Nacional, lo que restaba el poder de nombramiento de manos del mandatario de turno (el Ing. Enrique Bolaños) quien tras un pacto con el

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Como se puede apreciar las reformas constitucionales en Nicaragua son muy frecuentes, en cada período de gobierno686 se procura impulsar una reforma de este tipo, ya sea desde el mismo Gobierno o desde la Asamblea Nacional. Con la reforma constitucional expuesta en la Ley 330 se produjo un cambio en la constitución orgánica y humana de diversas instituciones e incluso en los Poderes del Estado, así por ejemplo, en su art. 5 se aprobó una transformación total de la Contraloría General de la República687 (CGR), de un cuerpo unipersonal a un órgano colegiado,

dirigente (Sr. Daniel Ortega) del partido opositor (FSLN) consiguió la aprobación de dicha ley marco suspendiendo las reformas constitucionales del 2005. La Ley marco tenia un rango ordinario por lo que desde un inicio se discutió el hecho que pudiese suspender una reforma constitucional, pero además la figura de la suspensión constitucional no esta regulado en la Constitución Política de Nicaragua, por lo que su inconstitucionalidad era evidente, convirtiéndose la Ley marco en un simple mecanismo político que podía ser declarado inconstitucional cuando fuese conveniente. Finalmente, la Corte Suprema de Justicia en pleno declaro la inconstitucionalidad parcial de la Ley 520, en cuanto a la parte en la que condicionaba su entrada en vigencia a la existencia de un acuerdo político entre el Gobierno y la oposición, por lo que dichas reformas constitucionales entraron en vigencia en cuanto a la atribución que hoy tiene la Asamblea Nacional de ratificar los nombramientos de Ministros, Directores de Entes Descentralizados y los cargos Diplomáticos del país. Recomendamos consultar las primeras planas de LA PRENSA y EL NUEVO DIARIO del día 11 de enero del año 2008. 686 Históricamente, ha sido una costumbre política en Nicaragua el reformar la Constitución Política con distintas finalidades, unas veces para permitir las reelecciones presidenciales, como en el caso de la Dictadura de los Somoza, 1934 a 1979, mientras que otras veces para adelantar elecciones presidenciales, como en el año 1990 y finalmente para promover cambios estructurales profundos en los distintos Poderes del Estado y en la Contraloría General de la República, principalmente para incrementar el número de funcionarios (Magistrados, Contralores) en los mismos, como sucedió con las reformas constitucionales de 1995 y del año 2000, e incluso con otras reformas constitucionales se han llegado a crear nuevas entidades administrativas, como la Superintendencia de Servicios Públicos en el año 2005. Así, en el Gobierno de Doña Violeta Barrios de Chamorro se produjo la reforma constitucional de 1995, en el siguiente período de Gobierno el del Dr. Arnoldo Alemán Lacayo se produjo la reforma del año 2000 y en el Gobierno del Ingeniero Enrique Bolaños se emitieron las reformas constitucionales del año 2005. Resulta oportuna la lectura del libro del Dr. Esgueva Gómez sobre la Historia de las Constituciones de Nicaragua, en el que además de encontrar sus textos, también se puede consultar una breve referencia histórica y jurídica de las mismas. Así mismo, es oportuno el texto titulado: “A 21 años de Constitución Política: Vigencia y Desafíos” escrito por el Dr. Sergio Cuaresma, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y el Diputado del FSLN Edwin Castro.

687 La Contraloría General de la República equivale al Tribunal de Cuentas Español. Según los artos. 154 al 157 de la Constitución Política de Nicaragua es el organismo rector del sistema de control de la Administración Pública y fiscalización de los bienes y recursos del Estado. Para dirigirla se creo el Consejo Superior de la Contraloría General de la República, que está integrado por cinco miembros propietarios y tres

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con cinco miembros propietarios y con tres suplentes, que son electos por la Asamblea Nacional, es decir hubo un cambio radical en uno de los órganos constitucionales del control público. Por otro lado, el art. 6 de dicha reforma constitucional señalaba que la Corte Suprema de Justicia como máximo órgano del Poder Judicial estaría integrado por dieciséis Magistrados y no por doce como aparecía en el art. 163 de la reforma constitucional de 1995, es decir que se dio un aumento de cuatro Magistrados electos según el art. 8 inc. 2, del mismo cuerpo legal por ternas presentadas por el Presidente de la República y por los Diputados de la Asamblea Nacional. Ese aumento en el número de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, se realizó sin ninguna justificación evidente o necesaria, no fue causado por ningún motivo eminentemente jurídico, ni por ninguna necesidad laboral extrema en la Corte Suprema de Justicia, sino más bien al parecer, obedeció a factores políticos, debido a la necesidad de los dos partidos mayoritarios de mantener un centro o equilibrio de poder y de representación en dicho Poder del Estado688.

suplentes, electos por la Asamblea Nacional para un período de cinco años, dentro del cual gozan de inmunidad. Corresponde a la Contraloría General de la República:

Establecer el sistema de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos gubernamentales.

El control sucesivo sobre la gestión del Presupuesto General de la República. El control, examen y evaluación de la gestión administrativa y financiera de los

entes públicos, los subvencionados por el Estado y las empresas públicas o privadas con participación de capital público.

La Contraloría General de la República es un organismo independiente, sometido solamente al cumplimiento de la Constitución y las leyes; gozará de autonomía funcional y administrativa. La Asamblea Nacional autorizará auditorias sobre su gestión. La Contraloría deberá hacer públicos los resultados de sus investigaciones, y cuando de los mismos se presumieran responsabilidades penales, deberá enviar su investigación a los Tribunales de Justicia, bajo el apercibimiento de encubridor, si no lo hiciera, de los delitos que posteriormente se determinara cometieron los investigados. El Presidente y Vicepresidente del Consejo Superior de la Contraloría General de la República serán elegidos por los miembros del Consejo Superior de entre ellos mismos, por mayoría de votos y por el período de un año, pudiendo ser reelectos. El Presidente del Consejo Superior de la Contraloría General de la República o quien éste designe de entre los Miembros del Consejo, informará de la gestión del organismo a la Asamblea Nacional cada año o cuando ésta lo solicite; este acto lo realizará personalmente el Presidente o el designado. La ley determinará la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República.

688 Resultan muy expresivos los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO: - “Del pacto y sus efectos”, escrito por: Guillermo Suárez, 1 noviembre de 1998. - “Pactistas legalizan y publican el pacto”, con el subtítulo: - Reformas

constitucionales están vigentes desde el 19 de enero, publicado el día 21 de enero del 2000.

- “Alemán estrena reformas constitucionales” con los subtítulos: - Las mando a hacer a su medida para burlar sumario de la Contraloría, - Asamblea manda auditoria contra CGR, escrito por Eloísa Ibarra, 22 de enero del 2000.

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Con ese aumento de Magistrados, lógicamente cada Sala que integra la Corte Suprema de Justicia, entre las que se encuentra la Contencioso – administrativa, vio incrementado en dos el número de Magistrados, llegando a estar seis en cada Sala, manteniéndose siempre el equilibrio político, al integrar la Sala por un Magistrado de una tendencia política (Liberal) y otro de la otra (Sandinista), ya que los nuevos nombramientos fueron hechos en la Asamblea Nacional, donde los partidos políticos mayoritarios (PLC y FSLN) siempre han tenido la mayoría necesaria para proponer a los candidatos a Magistraturas y para aprobar sus nombramientos, por lo que siempre nombran igual número de Magistrados por tendencia o partido político. Resulta evidente señalar desde ahora que en Nicaragua estos altos funcionarios judiciales no provienen de un sistema de carrera judicial, sino de nombramientos directos de naturaleza política. En otras palabras, los candidatos a las Magistraturas en la Corte Suprema de Justicia en Nicaragua no tienen que hacer carrera judicial, ni tener experiencia judicial, tampoco necesitan pasar por un Juzgado, ni ser secretarios, ni jueces, ni realizar ningún tipo de concurso, ni preparar y superar ninguna oposición, simplemente tienen que ser abogados, mayores de treinta y cinco años, estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos y lógicamente lograr reunir los votos de los Diputados de la Asamblea Nacional para lograr la votación necesaria para poder optar a tan alto cargo judicial. Esos votos lógicamente estarán dirigidos por las directrices que emanan de los partidos políticos mayoritarios, por lo que la selección de estos altos funcionarios judiciales podría depender más bien de decisiones, de favores políticos y hasta personales. Lo anterior, ocasiona graves consecuencias dentro de la Corte Suprema de Justicia, por ejemplo, que posiblemente existan Magistrados en la Sala de lo Contencioso – Administrativo sin la preparación y los conocimientos adecuados en Derecho Administrativo y sus diversas materias para poder conocer y resolver los diversos conflictos jurídicos administrativos que regula la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, lo que podría atentar contra la especialización de la Jurisdicción y la calidad de las sentencias en esta materia. Situación que ya hemos señalado.

- “Los candidatos del pacto para CSJ, CSE y CGR”, escrito por Edgar Barberena, 23

de enero del 2000. - “PLC y FSLN siguen barajando cargos, honras y dignidades”, escrito por Edgard

Barberena, 1 de febrero del 2000. - “FSLN – PLC, elegirán a 8 Magistrados para la Corte Suprema de Justicia”,

CONFIDENCIAL no. 574, del 2 al 8 de marzo del 2008. - “Del pacto al neozancudismo” EL NUEVO DIARIO, 6 de septiembre del 2010. - “El pacto frena el desarrollo de Nicaragua” LA PRENSA, 20 de septiembre del 2010.

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Vemos como la ausencia de un sistema de carrera judicial para la adecuada integración humana de la Corte Suprema de Justicia donde reside el único órgano competente en esta Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense va a afectar el correcto desarrollo de la misma, teniendo esto su origen en la misma Constitución Política de Nicaragua, específicamente en el medio jurídico que regula en su art. 138, inc. 7 referido a los nombramientos directos hechos por el pleno del Legislativo para integrar a aquella máxima entidad del Poder Judicial de Nicaragua. Más adelante entraremos con mayor profundidad en este punto. Siguiendo con el análisis jurídico – político de Nicaragua, resulta evidente con los ejemplos anteriores, que la reforma constitucional del 2000 (por medio de la ley 330) tenía un único fin, reformar la Corte Suprema de Justicia y la Contraloría General de la República para ampliar su composición humana, pero continuando con los medios de selección estipulados en la Constitución Política de 1987 y su reforma de 1995, es decir por medio de votación directa en la Asamblea Nacional, a propuestas de candidatos enviadas por el Presidente de la República o presentada por los propios Diputados de la Asamblea Nacional. Así mismo, lo antes dicho ha originado un serio problema de gobernabilidad en el país, debido a que se ha obligado a los Poderes del Estado (especialmente al Legislativo y al Ejecutivo) ha mantener una especie de convivencia política obligatoria y cuando ha surgido un desequilibrio entre ambos, por ejemplo cuando la Asamblea no ha nombrado a los candidatos a Magistraturas que el Ejecutivo le ha enviado, se originan graves crisis políticas. En esa especie de convivencia política el ex Presidente de la República Ing. Enrique Bolaños durante su mandato (2001 – 2006) perdió totalmente el apoyo político de las dos bancadas mayoritarias de la Asamblea Nacional (FSLN y PLC)689, pero además inexplicablemente perdió el apoyo del partido político que lo llevo a la presidencia, como fue el Partido Liberal Constitucionalista (bancada mayoritaria en el

689 Resulta llamativo señalar que también le paso lo mismo a la Presidenta Violeta Barrios de Chamorro (1990 – 1996) durante su periodo presidencial, en el cual llego incluso a perder el apoyo del Partido Político que la llevo al poder, como fue la Unión Nacional Opositora (UNO) y con esto perdió también el apoyo de los Diputados que integraban dicho partido, lo que la dejo en diversos aislada del Poder Legislativo, produciéndose incluso la reforma constitucional de 1995, por medio de la cual, en su art. 163 y 164 incisos 10 y 11, se aprueba la creación de una Sala de lo Contencioso – Administrativo en la Corte Suprema de Justicia y la asignación a la misma de la atribución de conocer y resolver los conflictos entre los administrados y la Administración Pública; y los que pudiesen suceder entre los órganos administrativos que la integran. Resulta interesante la lectura de las Memorias de Doña Violeta Barrios de Chamorro, expuestas en su biografía.

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legislativo entre 1996 y 2006), el cual decidió mantener el pacto político – jurídico con el partido mayoritario de izquierda (el FSLN) pero además decidieron mantener el control humano en el resto de Poderes del Estado y en la Contraloría General de la República. Ante estos hechos el Presidente de la República (Ing. Bolaños) ejerció una fuerte presión en contra del líder del Partido Liberal (Dr. Arnoldo Alemán690) impulsando por medio de la Procuraduría General de la República un juicio por malversación de caudales públicos y distintos actos de corrupción, que lo llevaron a ser sentenciado a veinte años de prisión domiciliar, para luego ser liberado691 por medio de una sentencia emitida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, controlada por Magistrados de tendencia liberal, que llegaron a esos puestos gracias al nombramiento realizado por una mayoría liberal en la Asamblea Nacional. Este escenario político origino una serie de negociaciones entre el grupo que detentaba el poder desde la Presidencia de la República en el Gobierno del Ing. Bolaños, a dos bandas, la primera con el partido (FSLN) y la segunda con el Partido Liberal (PLC), lo que ocasionó un equilibrio de poder, que en determinados momentos sufrió desbalances, principalmente cuando el Gobierno debía cumplir con las condicionantes de los países y organismos donantes692 o cuando debía

690Ver los artículos de EL NUEVO DIARIO: “Alemán irá a la cárcel” 22 de septiembre del 2002 y “Doble cárcel para Alemán” 23 de diciembre del 2002. 691 Ver: Ortega libera a Arnoldo Alemán. Diario El país (www.elpaís.com) 16 de enero del 2009. “Pacto libero a Arnoldo Alemán” 19 de enero del 2009, www.lajornadanet.com. 692 Hemos comentado que los Organismos Donantes (BID, BM, FMI, BCIE), siempre han exigido el cumplimiento de ciertas condiciones de gobernabilidad, de institucionalidad, de orden político, económico y social, para continuar con su apoyo financiero al país y al Presupuesto General de la República, por ejemplo, algunas de las principales condicionantes a cumplir durante el año 2008, fue la aprobación por parte de la Asamblea Nacional de la Ley Anti fraude Energético, para disminuir los costos económicos producidos por las conexiones ilegales de electricidad. Ver los artículos de EL NUEVO DIARIO: “Oposición boicotea aprobación de ley anti fraude energético”, 12 de marzo del 2008, “Aprueban en lo general ley anti fraude energético” 13 de marzo del 2008, “Presidente del Banco Central clama por aprobación de ley anti fraude para cumplir con los compromisos internacionales” 2 de abril del 2008, “Cooperación internacional frena desembolsos ante la no aprobación de la ley anti fraude energético”, 9 de abril del 2008. Así mismo, otro compromiso a cumplir durante el año 2008, ha sido el de la aprobación del Reglamento de la Carrera Judicial, que incluso ante su incumplimiento por parte de la Corte Suprema de Justicia, ha traído como consecuencia la suspensión de la cooperación presupuestaria de Inglaterra hacia dicho Poder del Estado. Ver: “Unión Europea expresa reservas sobre Nicaragua”, EL NUEVO DIARIO; 6 de mayo del 2008. También es oportuno señalar que otro de los compromisos a cumplir por el Gobierno Nicaragüense durante el año 2008, consistía en poner en práctica un solo tipo de medición de la pobreza en el país con carácter oficial, para así promover la cooperación internacional, así como la transparencia presupuestaria en la utilización de la misma. Ver: “Donantes exigen una sola medición de la pobreza”, CONFIDENCIAL no. 581, del 23 de abril al 3 de mayo del 2008. Durante el año 2010, una de las

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cumplir con las demandas económico – sociales de sectores internos como por ejemplo, los transportistas, los estudiantes, el sector salud, los maestros, entre otros, que en su mayoría son apoyados por el FSLN. Ante estas situaciones de crisis, se originan todas esas negociaciones a dos o tres bandas en busca de soluciones temporales y de una estabilidad en el país, pero muchas veces los intereses particulares de los negociadores originan rupturas bruscas en esas negociaciones y hasta resultados radicales como lo fue la reforma constitucional del año 2005 que luego comentaremos. Como nos podemos dar cuenta la gobernabilidad en Nicaragua, pasa por el ejercicio de negociaciones políticas repetitivas, que muchas veces anteponen intereses particulares a los de carácter común o general, por lo tanto más que negociaciones propias de un contrato o pacto social que permita la convivencia de todos los factores que integran la sociedad nicaragüense, se convierten probablemente en negociaciones o pactos prebendarios, excluyentes, con finalidades particulares, partidarias, económicas, que incluyen repartición de puestos públicos, por ejemplo, los de índole judicial693, entre los partidos políticos, hasta un control compartido del poder gubernamental.

condicionantes, tal y como lo hemos señalado, fue la aprobación de la Ley de contrataciones del Sector Público. Todas estas condicionantes como hemos visto muchas veces quedan sin cumplir o simplemente se cumplen parcialmente lo que ha llevado a los Organismos internacionales (BID; BM; BCIE; FMI) y a los países cooperantes a reducir su cooperación financiera, a suspenderla o a notificar al Gobierno que en un periodo de tiempo la misma se reducirá o incluso desaparecerá. Ejemplos de lo que señalamos son muy visibles desde el punto de vista jurídico, cuando la USAID decidió suspender su cooperación internacional hacia la Corte Suprema de Justicia por varios motivos, el primero por no poner en marcha el sistema de carrera judicial, al condicionarlo a la reglamentación de su ley, que nunca ha sido emitido por la Comisión Nacional de Administración y Carrera Judicial de dicho Poder del Estado de Nicaragua. El segundo cuando la Corte Suprema de Justicia decidió decretar inconstitucional la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo y presentar una iniciativa de reforma a la misma, dejándola parcialmente aplicable. De esta misma forma en muchas de las instituciones del Estado de Nicaragua sucede lo mismo, se utiliza la cooperación internacional para determinados proyectos, que luego quedan inconclusos o se modifican por razones políticas, lo que ha ocasionado un gran descontento en la Comunidad donante hacia la continuidad de su cooperación económica con Nicaragua. Al parecer los amigos donantes sienten que aportan grandes cantidades de dinero al Estado Nicaragüense para proyectos que al principio parecen muy positivos pero que luego se incumplen o quedan sin concretizarse y casi siempre por razones políticas. Ver: “Cooperación internacional quizás se reduzca en el año 2010 para Nicaragua” CONFIDENCIAL no. 582, del 4 al 10 de mayo del 2008. “Unión Europea expresa reservas sobre el Nicaragua”, EL NUEVO DIARIO; 6 de mayo del 2008. 693 “FSLN – PLC, elegirán a 8 Magistrados para la Corte Suprema de Justicia”, CONFIDENCIAL no. 574, del 2 al 8 de marzo del 2008. “Sandinistas sustituyen a Magistrados liberales en la CSJ” 12 de agosto del 2010 (www.spanish.news.cn/iberoamerica/2010-08/.../c_13442283.htm)

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Tenemos que aclarar que en ningún momento estamos en contra de la resolución pacífica de las controversias políticas, económicas o sociales por medio del diálogo, de convenios, o pactos, pero si nos preocupa que los mismos lleven a las finalidades señaladas y no al mantenimiento del bien común. Por otro lado, siguiendo nuestros comentarios sobre la realidad política y jurídica constitucional de Nicaragua, tenemos que señalar que a partir de las elecciones de noviembre del año 2006694 retoma la Presidencia de la República el Sr. Daniel Ortega por el Partido Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) el cual estaba en la oposición desde el año 1990. Así mismo, se da el nacimiento del Partido o Alianza Liberal Nicaragüense (ALN), que se origina cuando el Sr. Eduardo Montealegre decide formar este nuevo partido político, al separarse del PLC, por no coincidir con las ideas del Dr. Arnoldo Alemán Lacayo (ex Presidente de la República y del Partido Liberal Constitucionalista), es decir el PLC (la derecha nicaragüense se dividió en dos fracciones PLC y ALN, permitiendo una clara victoria del FSLN, en las elecciones del año 2006, y dividiendo el plenario de la Asamblea Nacional en tres bandas (FSLN, PLC y ALN) siendo el primero de ellos mayoría, cuando los otros dos partidos políticos legislan por separado. Posteriormente, como hemos comentado el Sr. Eduardo Montealegre perdió la presidencia del ALN, por medio de una resolución del Consejo Supremo Electoral Nicaragüense, la cual determino que no había cumplido con todos los requisitos de ley, para obstentar la presidencia

694 Como hemos señalado entre el año 2006 al 2011 la Presidencia de la República estará en manos del Sr. Daniel Ortega del FSLN, mientras que la Asamblea Nacional ha quedado con una amplia mayoría para el FSLN (40 diputados), pero no suficientes para la aprobación de normas jurídicas ordinarias o para reformas constitucionales, mientras que el PLC quedo con unos 25 o 26 diputados y ALN con unos 22 o 23 diputados, lo que obliga a que las negociaciones políticas, aun continúen siendo un tema rutinario en Nicaragua, pero ahora entre tres partidos políticos (FSLN, PLC, ALN o mejor dicho el grupo Liberal que apoya al Sr. Eduardo Montealegre, quien era Presidente del ALN, pero con una resolución administrativa del Consejo Supremo Electoral, integrado por miembros del FSLN y PLC, le quitaron la presidencia de dicho partido, lo que obligo al Sr. Montealegre a unirse nuevamente al PLC, partido de donde originalmente había salido, e incluso ocupado diversos puestos gubernamentales cuando el mismo estaba en el Poder Ejecutivo, pasándose finalmente al PLI, Partido Liberal Independiente, tras haber perdido las elecciones municipales de noviembre del 2008, en las cuales el Sr. Eduardo Montealegre corrió como candidato a la Alcaldía de Managua y perdió, según él tras un fraude orquestado por el FSLN y el mismo PLC). Por su parte, la Corte Suprema de Justicia (CSJ) continua dividida en Magistrados de las dos primeras tendencias políticas (FSLN, PLC), ocurriendo lo mismo en el Consejo Supremo Electoral (CSE). Toda esta integración partidaria en los distintos Poderes del Estado de Nicaragua y en sus principales entidades administrativas ocasiona que las mismas entren muchas veces en una parálisis, producto de la falta de acuerdo de sus integrantes para tomar decisiones en puntos determinados. Ver: “Asamblea Nacional estará paralizada incluso hasta junio” EL NUEVO DIARIO 8 de mayo del 2008. “Corte Suprema de Justicia de Nicaragua paralizada” 28 de junio 2010, (noticiasterra.com) “Asamblea paralizada” 24 de septiembre del 2010, (www.elnuevodiario.com.ni)

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de dicho partido político (ALN) por lo que tuvo que reintegrarse al PLC, para las elecciones municipales del año 2008, regresando nuevamente al bipartidismo tradicional, aunque el Sr. Eduardo Montealegre y casi todos los Diputados del ALN, que lo han seguido a él (alrededor de 20) actúan muchas veces de forma independiente, lo que origina graves roces y crisis políticas a tres bandas FSLN, PLC, Bancada legislativa independiente de Eduardo Montealegre. Ante este panorama se esta vaticinando que el pacto político reinante en Nicaragua podría seguir tal y como se ha venido dando desde el Gobierno del Dr. Alemán (1996 – 2001), es decir entre el FSLN y el PLC, o podría surgir variantes en determinados momentos entrando en escena el grupo parlamentario de ALN (4 Diputados) y ahora el del Sr. Eduardo Montealegre (del PLI), para negociar con ambas fuerzas en conjunto, en un pacto a tres bandas, o de forma particular con cada uno, para seguir manteniendo el status quo político del país. Por otro lado, dejando a un lado la realidad política del país y siguiendo con el análisis de las reformas constitucionales, las cuales están íntimamente ligadas a cualquier análisis o propuesta jurídica que produzca la presente tesis, podemos señalar que con la reforma constitucional del año 2005, se pretendía otorgar la atribución al Poder Legislativo de ratificar los nombramientos de los altos funcionarios del Poder Ejecutivo como, por ejemplo, los Ministros, Viceministros de Estado, entre otros695…. Además, se crearon nuevos órganos administrativos como por ejemplo, la Superintendencia de Servicios Públicos (SISEP)696 y el Instituto de la Propiedad Urbana y Rural697, que pretendieron adquirir competencias propias de Entes Autónomos del Estado en materia de servicios públicos y propiedad, suprimiendo lógicamente dichos entes como eran el Instituto Nicaragüense de Electricidad (INE), el Instituto 695 El arto. 2 de la Ley 520, de reforma parcial a la Constitución Política de Nicaragua, reformó el art. 138, inciso 30, de la Constitución de la siguiente manera: “La Asamblea Nacional tendrá las siguientes atribuciones: Ratificar en un plazo no mayor de quince días hábiles, con el voto favorable del sesenta por ciento del total de Diputados, el nombramiento hecho por el Presidente de la República a los Ministros y Viceministros de Estado, Procurador y Subprocurador General de la República, Jefes de misiones diplomáticas, y, Presidentes o Directores de Entes Autónomos y Gubernamentales. El nombramiento sólo se considerará firme hasta que la Asamblea Nacional lo ratifique. De no producirse la ratificación el Presidente de la República deberá proceder a un nuevo nombramiento dentro del plazo de treinta días hábiles, debiendo someterse el nuevo nombramiento al procedimiento de ratificación ya establecido”. También, se reformo el arto. 150, inciso 6 de la Constitución de la siguiente manera: “Destituir de sus cargos a los funcionarios en los casos que la Asamblea Nacional lo haya decidido en uso de sus atribuciones”. 696 Ley No. 511, de la Superintendencia de los Servicios Públicos (SISEP). Aprobada el 24 de Noviembre del 2004. Publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 39 del 24 de Febrero del 2005. 697 Ley No. 512, Creadora del Instituto de la Propiedad Reforma Urbana y Rural. Aprobada el 25 de Noviembre del año 2004. Publicado en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 39 del 24 de Febrero del año 2005. Ver: LA PRENSA: “El Instituto de la Propiedad” editorial, 12 de mayo del 2005.

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Nicaragüense de Acueductos y Agua Potable (INAA) y el Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones (TELCOR), restándole así un gran poder administrativo (el de nombramiento) al Presidente de la República de turno, así como el control sobre las entidades reguladoras de los servicios públicos. Esta reforma constitucional del año 2005 se originó por fuertes contiendas políticas, pero sobre todo por la no aceptación del Presidente de la República de ese entonces (Ing. Enrique Bolaños) de seguir siendo parte de esas negociaciones políticas a dos bandas que señalamos y explicamos anteriormente. Además, se originaron por la clara intención del FSLN de tratar por medio de una reforma constitucional de sentar las bases para la creación de un sistema parlamentarista698 en Nicaragua y no presidencialista, que centrara el poder real en la figura de un primer Ministro y en la Asamblea Nacional dominada por los efectos del pacto político hasta ahora comentado. Se originó así una controversia política interna entre la Asamblea Nacional y el Poder Ejecutivo, que afectó al país por varios meses699, causando una inestabilidad en otros sectores (sociales, económicos, etc.…) Ante esta situación, el Presidente de la República (Ing. Bolaños) interpuso un recurso innominado700 ante la Corte Suprema de Justicia argumentando que la reforma constitucional rompía con la división y el equilibrio de poderes701. La Corte Suprema de Justicia no resolvió dicho recurso702, sino que fue la Corte Centroamericana de Justicia la que emitió una resolución703 a favor del Poder Ejecutivo, suspendiendo la vigencia de dichas reformas.

698 Ver los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO sobre este tema: “Se reaviva debate sobre el parlamentarismo” 4 de mayo del 2008, “Si la ley marco se tendría un parlamentarismo parcial” 20 de enero del 2008 “¿Parlamentarismo a lo nica?” mayo del 2008. 699 LA PRENSA: “Crisis institucional sigue en suspenso”, 20 de abril del 2005. También: “Plantean posibles escenarios de crisis”, 2 de junio del 2005. 700 Este recurso tiene su origen en el art. 164 inc 12 que dice textualmente: “Es atribución de la Corte Suprema de Justicia: 12) Conocer y resolver los conflictos de competencia y constitucionalidad entre los Poderes del Estado” Se le llama innominado, por la ausencia de un nombre o terminología para denominarlo. A inicios del año 2008, este recurso ha sido regulado por medio de una reforma a la Ley de Amparo no. 49, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 241, de 1998. Por medio de esa reforma se ha regulado un procedimiento para resolución de este tipo de recurso. 701 LA PRENSA: “Bolaños aún puede pelear contra reformas”, 31 de marzo del 2005. 702 LA PRENSA: “Piden dictaminar innominado”, escrito por: María José Uriarte, 29 de enero del 2005. También, “Preparan recurso de inconstitucionalidad contra las reformas”, 14 de febrero del 2005. 703 LA PRENSA: “CCJ fallará recurso del Poder Ejecutivo”, 29 de marzo del 2005. “Fallo de la Corte Centroamericana de Justicia”, 30 de marzo del 2005. “Presidentes demandan cumplir fallo de la CCJ”, 1 de julio del 2005.

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Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia, emitió la resolución704 del recurso innominado contradiciendo la resolución anterior, dejando en vigencia la reforma constitucional tal y como hemos comentado. Finalmente, y tras nuevos acuerdos políticos, se emitió la Ley marco, que dejaba en suspenso705 la reforma constitucional inicial del mismo año 2005, hasta inicios del año 2007, en el que asumió el Poder Ejecutivo, el partido sandinista encabezado por el Sr. Daniel Ortega, quien al momento de rendir su primer informe presidencial ante la Asamblea Nacional el diez de enero del año 2008, fue notificado por la Corte Suprema de Justicia en pleno, de una sentencia de inconstitucionalidad declarando inaplicable la Ley Marco, lo que obligó al Presidente Ortega a realizar cambios en su Gabinete con la ratificación de la Asamblea Nacional, lo que nos deja nuevamente bajo la regulación constitucional del año 2005, es decir retrocedimos en el tiempo y a los acontecimientos políticos descritos. Esperando las elecciones del año 2011, en las cuales seguramente será reelecto el presidente Ortega por otro período presidencial de cinco años, manteniendo siempre vigente el pacto político para mantener al resto de poderes divididos entre el bipartidismo nicaragüense. Es evidente que nuestro país ha sufrido un cambio estructural en sus instituciones públicas y en los diversos Poderes del Estado. Es palpable la agitación de la realidad política nicaragüense, así mismo, es lógico pensar que todo rota alrededor de un eje transversal, las continuas reformas constitucionales, que el país ha vivido y sigue viviendo706, pero, realmente cabe preguntarse: ¿De qué han servido a Nicaragua estas continuas reformas constitucionales?, ¿Han mejorado la labor propia de cada Poder del Estado?, ¿Han significado un adelanto en la modernidad y funcionalidad de dichos poderes? ¿Ha mejorado, por ejemplo, la gestión de la Corte Suprema de Justicia con cuatro Magistrados más, o ha

704 LA PRENSA: “CSJ admite recurso contra reformas” 23 de junio del 2005. “Próximo el fallo sobre reformas”, 19 de agosto del 2005. “Fallo político” 12 de septiembre del 2005. 705 LA PRENSA: “Bolaños: referendo ya y Constituyente en el 2006”, 5 de julio del 2005. “Proponen congelar reformas”, 11 de octubre del 2005. También ver: “Ahora el debate es entre Ley marco y contrarreforma”, 13 de octubre del 2005. www.laprensa.com.ni. 706 Se sigue insistiendo en la intención de reformar el sistema político nicaragüense y convertirlo de un sistema presidencialista a uno parlamentarista. Intención que ha nacido desde el partido gobernante el FSLN, y sobre todo de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y Diputados de la Asamblea Nacional de tendencia sandinista. Algunos sostiene que esta propuesta de reforma constitucional, ha presentarse y discutirse durante el año 2011, pretende alargar el período presidencial del Presidente Daniel Ortega o mantenerlo en el poder como Jefe de Estado por un largo periodo de transición del sistema presidencialista al parlamentarista. Ver el articulo de EL NUEVO DIARIO titulado: “Las reformas constitucionales”, 21 de abril del 2008. “Las reformas constitucionales” 6 de marzo del 2009, LA PRENSA.

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mejorado en su gestión de control, la Contraloría General de la República, ahora con un órgano colegiado y no unipersonal? ¿De qué sirvieron las reformas constitucionales del año 2005, la ley marco en contra de las mismas, y toda la crisis política vivida, si finalmente se regreso donde se comenzó? ¿Qué beneficio ha obtenido la sociedad nicaragüense con todas estas reformas constitucionales? Como podemos apreciar los nicaragüenses hemos sido testigos como a raíz de las reformas constitucionales (2000 – 2005), ambas con claros rasgos y finalidades políticas, nuestras diversas instituciones se han politizado, así por ejemplo, en la Corte Suprema de Justicia, existe una percepción popular de que todo se resuelve con negociaciones y transacciones, que llevan a que de tantos funcionarios judiciales de un órgano cualquiera (por poner un ejemplo, el Tribunal de Apelaciones de Managua) la mitad son de un partido político y la otra mitad del otro. Dentro de la misma Corte el nombramiento de los Presidentes de las diferentes Salas y su composición en general siempre es mitad y mitad, o una para tales Magistrados de una orientación política y otra para los otros707.

707 Son muy significativos los siguientes artículos (sin orden predeterminado): Año 1999: CONFIDENCIAL: “Temor por retroceso en la CSJ”, junio de 1999 (www.confidencial.com.ni) CONFIDENCIAL: “Elección política en la Suprema”, agosto de 1999. Año 2000: EL NUEVO DIARIO: “Elección política en la Suprema”, 21 de marzo del 2000. LA PRENSA: “Eligen a cuatro Magistrados de la CSJ”, 21 de marzo del 2000. Año 2001: LA PRENSA: “Padrinazgo y feudos en la Corte Suprema de Justicia”, con el subtítulo: “Sugieren nuevo método para los nombramientos”, 6 de mayo del 2001. LA PRENSA: “Sandinistas controlan tribunales”, 11 de junio del 2001. En este artículo se dice que según una fuente de la misma Corte Suprema de Justicia el 93% de la justicia nicaragüense en materia penal es controlada por los sandinistas (FSLN), mientras que el partido liberal tiene la mayoría en la Corte Suprema de Justicia. LA PRENSA: “Claman independencia de justicia”, 30 de julio del 2001. LA PRENSA: “Estalla crisis en la Corte Suprema”, 4 de octubre del 2001. LA PRENSA: “Urge poner fin a crisis en la Suprema”, 6 de octubre del 2001. LA PRENSA: “Crisis en la Suprema motiva sesión plenaria”, 8 de octubre del 2001. LA PRENSA: “Se agudiza crisis en la Corte Suprema”, 9 de octubre del 2001. LA PRENSA: “Proponen ley para independizar al Poder Judicial”, 10 de octubre del 2001, pág. 10. Año 2003: LA PRENSA: “Continua boleo con la elección de magistrados”, escrito por: Edgard Barberena, 6 de mayo del 2003.

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LA PRENSA: “5 para nosotros y 4 para el FSLN”, escrito por: Edgard Barberena, 24 de mayo del 2003. En este artículo una diputada del Partido Liberal Constitucionalista (PLC), señalaba que su partido por ser mayoría gracias al voto electoral tenía el derecho de obtener cinco magistrados en la Corte Suprema de Justicia y cuatro el FSLN (partido de oposición) EL NUEVO DIARIO: “Expira plazo para candidatos a magistrados, preocupa reparto del botín”, escrito por: Sergio Aguirre, 27 de mayo del 2003. Dicho reportaje señalaba que; “Hoy concluye el período para que las diferentes bancadas parlamentarias envíen sus listados de candidatos a magistrados de la CSJ y propongan sus respectivos sistemas de selección a la comisión especial de la Asamblea Nacional para la elección de estos funcionarios públicos” “Preocupa como el PLC y el FSLN sostiene que tienen el exclusivo derecho a escoger a los nueve magistrados, como si de pedazos electorales se tratara” EL NUEVO DIARIO; “El caudillismo bicéfalo y la elección de los magistrados”, escrito por: Dr. Carlos Tunnermann Bernheim, 28 de mayo del 2003. Señalaba que: “Aunque se diga lo contrario, el reparto de las magistraturas de la Corte Suprema de Justicia pondría en evidencia que el pacto Ortega – Alemán del año 2000 sigue vigente y que continúa haciendo daño a la institucionalidad democrática del país” EL NUEVO DIARIO: “Por favor no reediten pacto con magistrados”, escrito por: Esteban Solís, 29 de mayo del 2003. En dicho reportaje el mismo presidente de la República emitió opiniones tan significativas como: “La CSJ se ha convertido en una trinchera política” EDITORIAL DE LA PRENSA: “El corazón del poder”, 19 de Agosto del 2003. Dicho editorial dice que: “La mayor parte de los jueces y magistrados de los tribunales de apelaciones, y la mitad de la Corte Suprema de Justicia, son de filiación u orientación sandinista, aparte de que, para completar la gran desgracia institucional del país, casi toda la otra parte es también partidista, liberal” “Y por cierto que es por una gracia del partido liberal, que el FSLN tiene ahora un poder político desmesurado – sobre todo en la institución judicial – pues mediante el pacto libero – sandinista de 1999 y la reforma constitucional del 2000, el PLC le aumentó al FSLN la participación en los poderes judicial y electoral, en la Contraloría, Fiscalía y otras Instituciones del poder estatal” EL NUEVO DIARIO: “Crisis judicial afectará a ciudadanía, Magistrados sandinistas y liberales siguen sin ponerse de acuerdo. Pobladores de ciudades sin magistrados tendrán que venir hasta la capital para interponer sus recursos de amparo y habeas corpus”, escrito por: Lizbeth García, 31 de agosto del 2003. EL NUEVO DIARIO: “Crisis en la CSJ insuperable”, escrito por: Eloísa Ibarra, 4 de septiembre del 2003. Dicho reportaje señalaba que: Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia no lograron superar la crisis que enfrentan por la falta de consenso en la elección de ocho magistrados para tres Tribunales de Apelaciones. El NUEVO DIARIO: “Presidenta de la CSJ acusa a liberales, alega que provocan con listas de candidatos sin explicar procedencia ni mecanismos de selección”, escrito por: Lizbeth García, 3 de octubre del 2003. EL NUEVO DIARIO: “Incomodidad en Apelaciones, Magistrados en Managua valoran que bancadas partidarias del Poder Judicial actúan como si fueran Comisión Disciplinaria, por vincular revisión de jueces a parálisis de la CSJ”, escrito por: Eloísa Ibarra, 29 de octubre del 2003. EL NUEVO DIARIO: “Parálisis CSJ se extiende”, escrito por: Eloísa Ibarra, 1 de noviembre del 2003. Dicho reportaje señalaba que: “La Corte Suprema de Justicia (CSJ) continuará paralizada por al menos dos semanas más, debido a que los 16 magistrados que la integran continúan sin consenso sobre la elección de sus autoridades, elección de magistrados de tribunales de apelaciones y revisión de quejas de jueces” EL NUEVO DIARIO: “Reanudan negociaciones en la CSJ”, escrito por: Eloísa Ibarra, 12 de noviembre del 2003. Señalaba este reportaje “Los Magistrados, han declinado hacer mayores comentarios en torno a la elección de nuevos Magistrados y la paralización de la CSJ desde el pasado 25 de octubre, cuando se venció el período de la entonces presidenta de la CSJ”

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Año 2004: LA PRENSA: “Corte se reúne hoy” Subtítulo: Ninguno de los grupos cede en aspiraciones de dominar el Poder Judicial, 16 de enero del 2004. EL NUEVO DIARIO: “Corte plena fracasa por enésima vez, crisis en CSJ insuperable” 17 de enero del 2004. EL NUEVO DIARIO: “Vuelve crisis a CSJ”, 21 de enero del 2004. EL NUEVO DIARIO: “Tras varios meses de impasse, se perfila acuerdo en CSJ” 12 de febrero del 2004. EL NUEVO DIARIO: “Empieza destrabe en Poder Judicial” Subtítulo: Al menos ya eligieron a los presidentes de Sala, pero los cargos de presidente y vicepresidente siguen esperando. Escrito por Ary Neil Pantoja, 19 de febrero del 2004 “Paralización y parasitismo” Subtítulo: - Grave crisis en Poder Judicial. – Crisis política en la CSJ deja paralizado en tercer Tribunal de Apelaciones. EL NUEVO DIARIO: “Corte Suprema causa grave daño al país” con los siguientes subtítulos: Tribunales de las regiones Atlánticas paralizados. Arreglos a medias en Granada y Masaya. 24 de febrero del 2004. En este artículo El presidente administrativo de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), Guillermo Vargas Sandino, afirmaba que esa institución viola los derechos constitucionales de los ciudadanos de la Costa Atlántica al dejarlos sin Tribunales de Apelaciones por falta de elección. EL NUEVO DIARIO: “Crisis de la CSJ por resolverse” 6 de marzo del 2004. EL NUEVO DIARIO: “Al fin hubo elección en CSJ, tras negociación personal”, 16 de marzo del 2004. Este artículo señala que por fin casi un año después desde que se origino la crisis o conflicto interno en la CSJ (desde mayo del 2003, puede verse la secuencia de reportajes en el año 2003) se pudo llegar a un acuerdo (no de consenso total, sino parcial) se nombro al Presidente y Vicepresidente de dicho Poder del Estado. Ya se habían conformado las distintas Comisiones y comenzaban las negociaciones para nombrar a los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones del país. EL NUEVO DIARIO: “CSJ sigue sin elegir Magistrados”, con los siguientes subtítulos: Tribunales de cuatro Departamentos del país siguen desintegrados, mientras períodos siguen venciendo en Matagalpa y el Atlántico, 19 de marzo del 2004. EL NUEVO DIARIO: “Solución de emergencia para Tribunales de Apelaciones, habrá traslado de Magistrados”, 21 de marzo del 2004. EL NUEVO DIARIO: “CSJ efectúa traslados emergencia: Destraban Tribunales de Apelaciones. Unifican jurisdicciones de Masaya y Granada, mientras trasladan Magistrados de las Segovia a las Regiones Atlánticas”, 24 de marzo del 2004. Año 2005: EL NUEVO DIARIO: “Choque de cortes”. 8 de enero del 2005. EL NUEVO DIARIO: “Asesoría a Inversionistas demuele al Poder Judicial”. 5 de octubre del 2005. EL NUEVO DIARIO: “Casos judiciales que se decidieron sobre la base de influencias políticas” “Nivel de Inversión disminuye porque no hay confianza en el Poder Judicial” “Niveles altos de corrupción en el Poder Judicial desde pacto Alemán-Ortega”. 6 de octubre del 2006. LA PRENSA: “Politización judicial” escrito por: Luís Solórzano, 9 de septiembre del 2005. LA PRENSA: “Las perlas de la justicia”, 26 de diciembre del 2005. Año 2006: EL NUEVO DIARIO: “Ojos de Magistrados están sobre Sala Constitucional. Presidencia de la CSJ pasó a segundo plano” 4 de marzo del 2006.

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EL NUEVO DIARIO: “Mis salas, tus salas, tus once y mis once. Propuestas en combos en tapete de la Corte Suprema de Justicia. 16 de marzo del 2006. EL NUEVO DIARIO: “CSJ nombra Consejo provisional mientras solucionan crisis. El Consejo funcionará de forma provisional hasta que los 16 magistrados del máximo tribunal de justicia elijan al presidente y vicepresidente del Poder Judicial” 21 de marzo del 2006. Año 2007: “No hay claridad en los nombramientos de funcionarios judiciales”, 22 de enero y 13 de febrero del 2007, “CSJ juramento a nuevos Magistrados sin utilizar procedimiento de carrera judicial” 7 de agosto del 2007. Año 2008: “Corte aprueba normativa de carrera judicial”, 12 de junio del 2008, LA PRENSA, “CSJ nombra de dedo a dos Magistrados”, 11 de septiembre del 2008, LA PRENSA; “CSJ defiende elección política y partidarizada”, 21 de septiembre del 2008, “Déficit no limita nombramientos en la CSJ”, LA PRENSA; 5 de diciembre del 2008. Año 2009: “Nepotismo impune en CSJ”, 21 de febrero del 2009, “Desorden en la CSJ”, 22 de febrero del 2009, “Retardación de justicia continua en las causas civiles en Managua”, 12 de febrero del 2009, “CSJ debe revisarse”, 24 de febrero del 2009, todos de LA PRENSA. Año 2010: “la elección de magistrados es un asunto ético no sólo político” 23 de febrero del 2010, LA PRENSA (www.laprensa.com.ni), “Elecciones, Magistrados, Diputados, corrupción” 11 de febrero del 2010, EL NUEVO DIARIO (www.elnuevodiario.com.ni) La lista de reportajes que evidencian la posible politización del Poder Judicial de Nicaragua no termina aquí, continúa y refleja varios hechos: a) La aparente politización del Poder Judicial Nicaragüense se ha podido deber en parte a la reforma constitucional del año 2000, pero al encontrar artículos de los diarios nicaragüenses que datan desde 1998 o 1999, conteniendo rasgos de elecciones políticas en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, nos damos cuenta que el verdadero origen de la politización del Poder Judicial de Nicaragua proviene de la misma aprobación de la reforma constitucional del año 1995, por la cual según su art. 138, inc. 7, la selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia quedo en manos de los Diputados, a través de listas de nombres propuestos por dichos Diputados y por el Poder Ejecutivo Nicaragüense, siendo obvia la defensa de los intereses partidarios de ambos entes. b) En Nicaragua no se aplica la normativa de la carrera judicial para seleccionar a los funcionarios judiciales que podrían ocupar los cargos en las altas Magistraturas, por lo tanto no hay sistemas de selección de los funcionarios judiciales nicaragüenses basados en concursos u oposiciones, que transmitan: transparencia, independencia, objetividad, confianza y libre competencia para ocupar dichos cargos públicos, pero sobre todo especialización judicial. c) Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua son electos por

medio de la votación del 60% de los Diputados (ninguno de los dos Partidos políticos mayoritarios (PLC y FSLN) conforman dicho porcentaje en la Asamblea Nacional, por lo que deben negociar los nombramientos) a favor de listas que se presentan en la Asamblea Nacional por parte del Presidente de la República de Nicaragua y de los mismos Diputados. Por lo tanto, los nombramientos de tan altos cargos judiciales podrían estar proviniendo de arreglos o acuerdos políticos dejando el mérito, la especialización y la experiencia en un segundo plano.

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d) Los Magistrados de los diferentes Tribunales de Apelaciones y los distintos Jueces

de todo el país, son escogidos y destituidos por medio de la votación de los 16 Magistrados que conforman la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia (LA PRENSA: “Magistrados se reparten el pastel”, 26 de Octubre del 2001) por lo tanto, tampoco se aplica el sistema de carrera judicial para la selección y el nombramiento de los cargos judiciales inferiores, sino que se realiza de forma directa, entre los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, lo que ha causado graves consecuencias para el Poder Judicial Nicaragüense, por ejemplo, seleccionar a personas no aptas o adecuadas, ni preparadas para el ejercicio de la judicatura, un grave nepotismo, convirtiendo al Poder Judicial Nicaragüense en una gran familia (Ver: “Nepotismo impune en CSJ”, 21 de febrero del 2009, LA PRENSA) entre otras.

e) Hay una percepción general en Nicaragua de que el Poder Judicial esta politizado y peor aún legalmente politizado (por la misma Constitución), por lo que no cuenta con la confianza de la ciudadanía. Ver “Justicia nica no goza de confianza”, EL NUEVO DIARIO, escrito por: José Adán Silva, 27 de junio del 2003. Dicho reportaje señala que: “Dos de cada tres nicaragüenses no creen en la justicia”. “Los Magistrados electos no inspiran confianza” 21 de marzo del 2010, LA PRENSA (www.laprensa.com.ni) “El reino de la impunidad” CONFIDENCIAL, 11 de noviembre del 2010 (www.confidencial.com.ni)

f) Además, existe una percepción de que no existe un control disciplinario sobre la actuación de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por no existir una normativa que regule el mismo, y es que aun y cuando la Constitución Política en su art. 138, inciso 11 señala que la Asamblea Nacional de Nicaragua tiene como atribución conocer sobre la destitución de dichos funcionarios, la realidad es que no puede hacerlo porque no existe la normativa que regule el procedimiento disciplinario, pero además de forma previa al mismo se les tendría que quitar su inmunidad a través de una mayoría parlamentaria que posiblemente sería la misma que selecciono y nombró al Magistrado en cuestión. “Asamblea citara a Presidente de la Corte Suprema de Justicia”, 26 de febrero del 2009, EL NUEVO DIARIO, “Somos inmunes nadie puede investigarnos”, EL NUEVO DIARIO, 25 de febrero del 2009, “CSJ decide no ir a la Asamblea”, 18 de marzo del 2009, EL NUEVO DIARIO (www.elnuevodiario.com.ni)

g) La mayoría de los casos en los que se ven envueltos personajes políticos son resueltos (si es que no se engavetan, verdad) por medio de negociaciones políticas, que incluyen nombramientos de Magistrados y Jueces, o la resolución de otros casos. La justicia es muy parecida al mercado con ofertas y negociaciones por los precios y los productos, me recuerda más a un trueque (LA PRENSA: “Los trueques de la Corte Suprema de Justicia”, 30 de octubre del 2001) que a la simple aplicación de la ley a un caso concreto. Siempre las negociaciones se dan entre los Magistrados de la Corte Suprema de ambas tendencias. Ver: “Palancas pueden mas que la balanza de la justicia”, EL NUEVO DIARIO, 18 de marzo del 2009.

h) Las crisis en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua son cíclicas como podrá apreciar el lector con las fechas de los reportajes, cada dos años más o menos hay una crisis seria y varias de carácter leve (por denominarlas de alguna forma), ya sea por un caso jurisdiccional con mucha publicidad e importancia política o por la simple selección de nuevos funcionarios judiciales.

i) Esta politización todavía continua (El Nuevo Diario: “CSJ nombra Consejo provisional mientras solucionan crisis. El Consejo funcionará de forma provisional hasta que los 16 magistrados del máximo tribunal de justicia elijan al presidente y vicepresidente del Poder Judicial” 21 de marzo del 2009) aún y cuando ya contamos con una normativa de carrera judicial (Ley No. 501, publicada en La Gaceta Diario Oficial no. 9, 10 y 11 del 13, 14 y 17 de enero de 2005) El problema es que como ya hemos mencionado dicha normativa sólo se aplica en la selección de los funcionarios judiciales inferiores (jueces), pero no para los superiores (Magistrados de la Corte Suprema de Justicia) quienes además mantienen la atribución de nombrar y destituir a todos los funcionarios judiciales, porque el Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial de Nicaragua esta

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Lo mismo ha sucedido en la Contraloría General de la República708, en la cual la mitad de sus miembros es de un partido y la otra del otro, por lo que su actuación de control se realiza después de negociaciones internas, casi siempre originadas en factores posiblemente más políticos. Por otro lado, dejando de lado dichos movimientos jurídicos y político - constitucionales, se puede afirmar que ha existido una percepción general en la sociedad nicaragüense de que la Administración Pública principalmente durante el Gobierno del Dr. Arnoldo Alemán (1996 – 2001) ha sufrido los embates y la contaminación por un flagelo, un virus, llamado corrupción709, que corroe y contamina la integridad,

integrado y dirigido por los mismos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Lo anterior, origina un grave conflicto de intereses por que cuando dicho Consejo emite una resolución administrativa en materia de personal (art. 2, inciso 2 de la Ley de lo contencioso – administrativo de Nicaragua), la misma puede ser sujeta de amparo ante la Sala Constitucional y/o contencioso – administrativo, ante la Sala de dicho nombre, compuestas por los mismos u otros Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

j) Mi tema de tesis doctoral se ve afectado por esta realidad (politización del Poder Judicial de Nicaragua) debido a que son los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua quienes integran la Sala Constitucional y la de lo Contencioso – Administrativo, la primera conoce y resuelve los recursos de amparo y la segunda, la materia que la titula, una vez que se ha agotado la vía administrativa, compuesta por los recursos administrativos. Como se puede apreciar la resolución final de los conflictos jurídico – administrativos esta en manos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y por lo tanto posiblemente sometidos a los vaivenes de la política – judicial.

708 Ver los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO: - “Contraloría Colegiada otra de forma de corrupción”, escrito por Edgard

Barberena, 30 de junio de 1999. - “Colegiación daña a la Contraloría”, con el subtítulo: Fiscalización independiente

estaría en peligro, 25 de julio de 1999. - “Jarquín cesa en sus funciones”, escrito por Eloísa Ibarra, 21 de enero del 2000. - “Contraloría colegiada a primera prueba de fuego”, escrito por Eloísa Ibarra, 22 de

enero del 2000. - “Los candidatos del pacto para CSJ, CSE y CGR”, escrito por Edgar Barberena, 23

de enero del 2000. - “PLC y FSLN siguen barajando cargos, honras y dignidades”, escrito por Edgard

Barberena, 1 de febrero del 2000. - “La nueva contraloría ante los actos de corrupción”, escrito por Enrique Alemán,

22 de abril del 2000. - “Contraloría no existe”, escrito por Octavio Enríquez, 23 de agosto del 2000. 709 Ver la opinión de los empresarios nicaragüenses en una encuesta realizada por la empresa M & R Consultores en nuestro país a 140 empresarios, publicada en LA PRENSA, bajo el título: “Corrupción Enraizada”, viernes 16 de junio del 2000, p. 1 y 6 A. Sobre esta encuesta ver la opinión de uno de los nuevos contralores colegiados (recordar que ante de la reforma constitucional del 2000, sólo había un Contralor y ahora hay cinco que conforman un cuerpo colegiado denominado: Consejo Superior de la Contraloría) en EL NUEVO DIARIO: “Encuesta indigna a colegiado de minoría” escrito por Luis Galeano, 21 de junio del 2000. Ver también con carácter general, La PRENSA: “Corrupción generalizada”, 29 de marzo del 2001. Sobre la corrupción Benjamín Franklin decía: Si los hombres son tan corruptos teniendo religión, ¿Cómo sería si no la tuvieran?

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eficacia y el funcionamiento de casi todas las instituciones que conforman dicha Administración del Estado. Dicha percepción de corrupción administrativa disminuyó durante el Gobierno del Ing. Enrique Bolaños Géyer (2002 – 2007), pero dicha disminución significó un desgaste político para dicho gobierno, que en parte evitó que sus esfuerzos se centraran en resolver los diversos problemas sociales y económicos que aquejan al país (pobreza, analfabetismo, desnutrición, falta de atención médica, salarios dignos, entre otros) Y es que al parecer la atención del Gobierno del Ing. Bolaños estuvo más acentuada en mantener y cumplir los compromisos internacionales adquiridos y ya mencionados, en pro del mantenimiento de una macroeconomía sana, dejando en segundo lugar la microeconomía710.

GONZÁLEZ PÉREZ, define a la corrupción como: “La utilización de potestades públicas para intereses particulares cualquiera que sea la forma de manifestarse, sea en beneficio propio o de un tercero o del partido político, sea por razón de amistad o por dinero o por otras prestaciones. El fenómeno de la corrupción consiste, por lo general, en que una persona paga – empresario – y otra cobra – el servidor público, una persona que realiza unas prestaciones y otra que las recibe. Pero ésta a su vez, en su actividad pública se olvida de los intereses públicos, o manifiestamente los infringe en beneficio de los intereses de aquella” (La ética en la Administración Pública, segunda edición, 2000, p. 64) Sobre la existencia de este fenómeno en España, consultar el libro: Corrupción en la España democrática, de Alejandro Nieto, Editorial Ariel, Barcelona, 1ra edición, 1999. Para confirmar la afirmación que hago de que la Administración Pública en Nicaragua estaba contaminada por la corrupción en el gobierno del Dr. Alemán, se puede consultar también: - EL NUEVO DIARIO: “Nicaragua, tercer país más corrupto de Latinoamérica, según la Organización Independiente Transparencia Internacional”, escrito por: Rolando Flores, 29 de agosto del 2003. - EL NUEVO DIARIO: “Nicaragua no supera índice de corrupción, se mantiene percepción internacional, la partid irisación y corrupción en los poderes del Estado es otro parámetro”, escrito por: Rafael Lara y Luis Galeano, 8 de octubre del 2003. El tema de la corrupción no sólo es un problema o fenómeno propio de Nicaragua, sino que también esta presente en la mayoría de los países de Latinoamérica. Ver: LA PRENSA: “Ciudadanía en Latinoamérica ve más corrupción”, 9 de diciembre del 2005. 710 Algunas encuestas (del año 2003, 2005 y 2006) reflejaban los problemas que enfrentaba el Gobierno del Ing. Bolaños como eran: la pobreza, el desempleo, la inseguridad ciudadana, entre otros, consultar por ejemplo: - EL NUEVO DIARIO: “Gobierno aún goza de duda razonable”, escrito por: Mario Guevara Somarriba, 18 de enero del 2003. - EL NUEVO DIARIO: “Presidente por el suelo”, escrito por; Xiomara Chamorro, 13 de marzo del 2003. - EL NUEVO DIARIO: “Fred Denton: Lucha contra la corrupción pospuso lo inevitable”, escrito por: Xiomara Chamorro, 13 de marzo del 2003. - EL NUEVO DIARIO: “Otra encuesta que aplaza al Gobierno, obtiene 3.7 puntos de 10 posibles, situación económica es la principal causa de pesimismo hacía el futuro”, escrito por: Carlos Fernando Chamorro, 21 de julio del 2003. - LA PRENSA: “Gente agobiada por desempleo”, escrito por: Arlen Pérez, 14 de diciembre del 2005. - LA PRENSA: “Un reino de necesidades”, escrito por: Eduardo Marenco, 19 de febrero del año 2006.

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En el Gobierno del Sr. Daniel Ortega (2006 al 2011) al parecer esa percepción de corrupción ha bajado fuertemente, debido en parte a que ha sido un Gobierno más dedicado a los proyectos sociales (salud, educación, vivienda) lo que ha ocasionado una gran simpatía hacía el mismo, dejando de lado la preocupación ciudadana por saber si las prácticas administrativas han sido correctas. Han sido pocos los casos de corrupción que se han conocido en el mismo. Otro punto muy interesante en nuestra realidad política que engloba todas las realidades en sí es la latente intromisión del Poder Ejecutivo, en las esferas de actuación de los demás Poderes del Estado, así como la evidente confusión y mezcla del Estado con el partido político que gana las elecciones. Es evidente que nuestra realidad económica, política y jurídica se nos presenta de forma muy desalentadora, habitamos un país con un gran atraso económico, dependiente de la cooperación internacional, supeditado al cumplimiento de muchas condiciones, con una enorme polaridad política, con unas reformas constitucionales politizadas, que no responden a los verdaderos intereses sociales que debería de poseer toda ley suprema. Contamos con una Administración Pública con una débil institucionalidad711, con una frecuente injerencia del Poder Ejecutivo en el actuar de los demás Poderes e instituciones públicas, con una confusión entre partido político y el Estado, pero sobre todo con una percepción muy alta de corrupción en Gobierno anteriores, por parte de los administrados, lo que genera desconfianza, inestabilidad, pesimismo y apatía social. Esta realidad que he descrito es preocupante ya que de una u otra forma incide en toda propuesta jurídica que se pretenda plantear y desarrollar en pro del control de la Administración Pública Nicaragüense, ya que el contencioso – administrativo se tramita ante el órgano rector del Poder Judicial, la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Y ya he descrito brevemente como la misma se ha hecho acreedora de una negativa percepción de politización. Lógicamente será necesario abordar con mayor profundidad la realidad del Poder Judicial Nicaragüense, porque es en su interior donde se desarrolla la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense, que estamos tratando de abordar en la presente tesis doctoral.

711 Ver a Potoy Rosales, Freddy: “Un país sin institucionalidad”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Miércoles 31 de Mayo del 2000, p. 11 A. “Institucionalidad hecha pedazos en 2010” EL NUEVO DIARIO, 27 de diciembre del 2010; “Momento histórico para la institucionalidad de Nicaragua” EL NUEVO DIARIO, 2 de agosto del 2010. “Reformas constitucionales e institucionalidad” www.enlaceacademico.org, 16 de diciembre del 2010. “Rehacer la institucionalidad” LA PRENSA, 9 de noviembre del 2010.

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1.3 EL PODER JUDICIAL NICARAGÜENSE712

No se puede plantear diferentes tipos de realidades, dejando a un lado a la institución que rige la vida jurídica de todos los administrados, por esta razón es necesario realizar una breve radiografía objetiva del Poder Judicial Nicaragüense, es decir de los órganos que lo componen, especialmente de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (donde esta el único órgano competente para conocer y resolver los casos contencioso – administrativos), todo con el fin de conocer la realidad de la justicia nicaragüense y así describir el escenario, el medio ambiente (por llamarlo de alguna manera) en el cual se pretende desarrollar la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense.

Comenzare haciendo una breve radiografía de la estructura orgánica de este poder del Estado, desde el punto de vista jurisdiccional como administrativo, para luego describir su integración humana, por medio del sistema de carrera judicial, si es que el mismo se aplica, haciendo finalmente, una referencia general a la realidad práctica en la que se tendría que desarrollar toda propuesta estructural para dicha Jurisdicción.

1.3.1 ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL NICARAGÜENSE

El Poder Judicial Nicaragüense descansa sobre una estructura vertical, dirigida por la Corte Suprema de Justicia (CSJ en adelante)713, la cual ejerce funcionas jurisdiccionales y administrativas, esta integrada por dieciséis Magistrados714, electos por la Asamblea Nacional para un período de cinco años y gozan de inmunidad. La Corte se divide en cuatro Salas: Penal, Civil, Constitucional y Contencioso – Administrativo, 712 Don Eduardo García de Enterría cita a Alexis de Tocqueville al referirse al Poder Judicial: “Es de la esencia del Poder Judicial ocuparse de intereses particulares y dirigir complacidamente sus miradas sobre los pequeños objetos que se presentan a su vista, es también de la esencia de ese poder, si no acudir por si mismo en auxilio de aquellos que son oprimidos, estar sin desmayo a la disposición del más humilde de ellos. Por débil que se le suponga a éste, puede siempre forzar al juez a escuchar su reclamación y a responder a ella. Tal poder es por ello especialmente aplicable a las necesidades de la libertad en un tiempo en que el ojo y la mano del soberano se introducen sin cesar en los más pequeños detalles de las acciones humanas, y donde los particulares, demasiado débiles para protegerse por sí mismos, están también demasiado aislados para poder contar con la ayuda de sus semejantes. La fuerza de los Tribunales ha sido, en todos los tiempos, la mayor garantía que se puede ofrecer a la independencia individual, pero esto es, sobre todo, verdadero en los siglos democráticos, los derechos e intereses particulares estarían siempre en peligro si el poder judicial no creciese y no se extendiese a medida que las condiciones se igualan” Tocqueville: De la démocratie en Amerique, en la ed, de Gallimard, París, 1951, II, pág. 331. Ver: Democracia, jueces y control de la Administración, 2000, p. 162 y 163. 713 El art. 159 inc 1 de la Constitución Política de Nicaragua dice que: “Los Tribunales de Justicia forman un sistema unitario cuyo órgano superior es la CSJ” 714 Hasta la reforma constitucional del año 2000, la CSJ estaba integrada por doce Magistrados, ahora son dieciséis.

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cuya organización e integración se acuerda entre los mismos Magistrados siguiendo lo establecido en el art. 31715 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua (LOPJN)716.

La Corte Suprema conoce como Tribunal de casación de las resoluciones de los Tribunales de segunda instancia (Tribunales de Apelaciones), en materia civil y penal. Mientras que en materia constitucional y contencioso – administrativa conoce en única instancia.

1.3.2. ÓRGANOS QUE EJERCEN FUNCIONES JURISDICCIONALES EN EL PODER JUDICIAL NICARAGÜENSE

Tribunales de Apelaciones:

Son tribunales colegiados integrados por un número no menor de cinco Magistrados y dividido en al menos, dos Salas, que conocerán de las materias, civil, laboral y penal. Para la integración de cada Sala se siguen los preceptos del art. 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua ya mencionado.

En cada una de las circunscripciones judiciales717 del país existe un Tribunal de Apelaciones con sus respectivas Salas cada una de las cuales es competente para conocer y resolver en segunda instancia los 715 Cada Sala estará formada por un número no menor de tres magistrados electos anualmente de entre sus miembros, en Corte Plena, con el voto favorable de por lo menos dos tercios del total de sus integrantes. Cada Magistrado podrá integrar permanentemente hasta un máximo de dos Salas. Para conocer en los asuntos sometidos a su decisión, cada Sala formará quórum con la concurrencia de por lo menos las tres cuartas partes de sus integrantes y para resolver se requiere del voto coincidente de por lo menos las dos terceras partes del total de sus miembros. En la elección de los miembros de cada Sala, deberá elegirse a sus respectivos suplentes, para los casos de ausencia, excusas por implicancia o recusaciones. En el año dos mil uno se reformaron los artículos que se refieren a la integración del quórum (artos. 26 y 31 de la LOPJ) y emisión de resoluciones en la Corte (véase el Diario La Prensa, de 14 de octubre del 2001, p. 9), luego de esta reforma que afecta a los párrafos antes mencionados, las resoluciones podrán ser dictadas por la concurrencia y el voto favorable de la mayoría simple de los Magistrados que componen cada Sala. 716 Ley no. 260, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua No. 137, de 23 de julio de 1998 717 Artículo 38 LOPJN- Se establece un Tribunal de Apelaciones para cada circunscripción Judicial del país y que serán las siguientes: - Circunscripción La Segovia, que comprende los Departamentos de Nueva Segovia, Madriz y Estelí. - Circunscripción Norte, que comprende los Departamentos de Matagalpa y Jinotega. - Circunscripción Occidental, que comprende los Departamentos de Chinandega y León. - Circunscripción Managua, que comprende el Departamento de Managua. - Circunscripción Sur, que comprende los Departamentos de Granada y Rivas. - Circunscripción Oriental, que comprende los Departamentos de Masaya y Carazo. - Circunscripción Central, que comprende los Departamentos de Boaco, Chontales y Río San Juan. - Circunscripción Atlántico Norte, que comprende dicha Región Autónoma; y; - Circunscripción Atlántico Sur, que comprende dicha Región Autónoma.

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recursos interpuestos en contra de las sentencias emitidas por los Jueces de Distrito y conocer del recurso de hecho por inadmisibilidad de los recursos de apelación contra sentencias de los Jueces de Distrito. También, conocen por medio de la Sala Penal los recursos de exhibición personal (Habeas Corpus) de conformidad con la ley de la materia (Ley de Amparo)

Así mismo, la Sala Civil de estos Tribunales de Apelaciones recepcionan los recursos de amparo administrativo, suspenden o no el acto administrativo y lo remiten a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua para que esta conozca el fondo del asunto.

Finalmente se encargan de dirimir conflictos de competencia entre los jueces que le están subordinados, entre otras competencias enumeradas en el art. 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua (LOPJN)718.

Como se puede apreciar estos órganos judiciales conocen una amplia gama de materias judiciales, que obliga a los Magistrados que integran sus Salas a resolver conflictos de varias materias del Derecho, por ejemplo los que integran la Sala Civil, conocen también la materia del amparo administrativo, así como la mercantil.

Lo anterior en nuestra opinión atenta en contra de la especialización de la Sala y de sus integrantes, creando una sobrecarga de competencias y mescolanza de materias y conocimientos jurídicos, que hasta el momento nos es difícil de comprender. Son órganos que centralizan excesivamente diversas materias del Derecho.

Juzgados de Distrito:

Son unipersonales y se clasifican, según la materia en: Juzgados únicos, civiles, de familia, de lo penal, del trabajo. Existe al menos un Juzgado de Distrito en cada Departamento y Región Autónoma, con sede en la cabecera del mismo.

Juzgados Locales:

Son unipersonales y existe al menos uno en cada municipio departamental.

718 Artículo 41 LOPJN- El resto de competencia de cada Sala son: - Conocer y resolver los Recursos de Revisión en materia penal. - Conocer en primera instancia, de oficio o por acusación, de los procesos especiales de responsabilidad con formación de causa que, por delitos propios de los funcionarios públicos, tengan lugar en contra de los Jueces de Distrito, Abogados y Notarios en el ejercicio de sus funciones, Alcaldes y Presidentes de los Consejos Regionales Autónomos de la Costa Atlántica; sus resoluciones son apelables en un solo efecto ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. - Conocer en segunda instancia, de los delitos señalados en el numeral anterior cuando éstos fuesen cometidos por los Jueces Locales. - Resolver los incidentes de implicancias y recusaciones que se promuevan contra sus miembros. - Las demás que la ley determine.

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Para apreciar la estructura orgánica del Poder Judicial Nicaragüense podríamos presentar a continuación un organigrama del mismo, teniendo presente que la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo se situaría en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia del país.

ORGANIGRAMA JURISDICCIONAL DEL

PODER JUDICIAL DE NICARAGUA

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (SALAS CIVIL, PENAL, CONSTITUCIONAL

Y CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO)

CASACIÓN CIVIL Y PENAL, MATERIA CONSTITUCIONAL Y

ADMINISTRATIVA EN ÚNICA INSTANCIA

TRIBUNALES DE APELACIONES (SALAS CIVILES, LABORALES

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Y PENALES)

RECURSO DE APELACIÓN

JUZGADOS DE DISTRITO

(Existe al menos uno en cada Departamento y Región Autónoma del país, con sede en la cabecera del mismo)

RECURSO DE APELACIÓN HACIA LOS JUZGADOS DE

DISTRITO EN LOS CUALES TERMINA LA VÍA JURISDICCIONAL LOCAL

JUZGADOS LOCALES

(Existe al menos un Juzgado en cada Municipio del país)

1.3.3. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL PODER JUDICIAL DE NICARAGUA

Según el art. 163 de la Constitución Política de Nicaragua, la Corte Suprema de Justicia en pleno (los 16 Magistrados), es el máximo órgano jurisdiccional del país, pero también posee atribuciones administrativas, siendo la entidad administrativa superior del Poder Judicial, entre esas atribuciones sobresalen, por ejemplo:

La organización del personal administrativo del Poder Judicial.

El nombramiento y destitución de los funcionarios judiciales inferiores (Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, Jueces de Distrito, Jueces Locales, Registradores, Médicos Forenses, entre otros)

La tramitación de los procedimientos disciplinarios tanto en contra de los funcionarios judiciales señalados, como el procedimiento sancionador en contra de los abogados y notarios del país.

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La organización del Presupuesto General del Poder Judicial, para luego ser aprobado por la Asamblea Nacional.

La realización de todos los trámites administrativos de incorporación de los abogados y notarios del país.

Entre otras funciones administrativas estipuladas en el art. 64 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua

Así, podemos señalar que hasta el año 2004, en el cual se aprueba la Ley de Carrera Judicial Nicaragüense, la organización administrativa del Poder Judicial de Nicaragua estaba regulada totalmente por el Título III de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua (arts. 65 al 72), el cual establecía la creación de tres Comisiones permanentes719 dentro de la Corte Suprema de Justicia, siendo los siguientes: La Comisión de Administración, la Comisión de la Carrera Judicial y la Comisión de Régimen Disciplinario, integradas todas por los mismos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

Comisión de administración:

Es la que se encargaba de la formulación del Anteproyecto del presupuesto anual del Poder Judicial, de la planificación de las políticas administrativas y de la supervisión y control de esa misma política a través de los órganos internos, para lo cual debe tener en cuenta las necesidades administrativas en función del ejercicio de las funciones jurisdiccionales. Estaba integrada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia y los Presidentes de cada una de las cuatro salas que la integran (art. 67 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua)

Comisión de carrera judicial:

Es a la que le correspondía todo lo concerniente a la organización y puesta en marcha de la carrera judicial en Nicaragua, la cual hoy esta regulada por la Ley no. 501, Ley de Carrera Judicial. Esta Comisión estaba integrada por al menos tres Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art. 69 Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua)

Comisión de régimen disciplinario:

Era la encargada de conocer las quejas o faltas que se interponían en contra de los funcionarios judiciales, así como de las infracciones al régimen disciplinario cometidas por éstos en el ejercicio de sus funciones. Estaba integrada por al menos tres Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art. 71 Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua)

La Corte Suprema de Justicia y sus Comisiones como órganos de dirección administrativa el Poder Judicial contaban con órganos

719 Borge Tapia, Roberto (Magistrado del Tribunal de Apelaciones de Managua, Sala Civil): “Los órganos de dirección administrativa del Poder Judicial” en: La Revista Justicia No. 17 / 1999, p. 42 y ss.

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auxiliares, para el desempeño de sus funciones siendo estos los siguientes:

La Secretaría general administrativa:

Entre sus principales atribuciones estaba la de: Organizar, dirigir, coordinar y supervisar las funciones administrativas de sus dependencias; velar por el cumplimiento de los acuerdos administrativos de la Comisión de administración y de la Corte plena; dictar los acuerdos de pago, una vez que los gastos hayan sido debidamente aprobados y autorizados; proponer a la Comisión de Administración, el nombramiento de los Jefes de Direcciones Administrativas bajo su dependencia; entre otras estipuladas en el art. 75 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua.

Actualmente, al Secretario General Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, lo propone el recién creado Consejo Nacional de Administración y de Carrera Judicial y lo nombra el pleno de la Corte Suprema de Justicia.

La Inspectoria judicial disciplinaria:

La Inspectoria judicial disciplinaria estaba integrada por un Director y por los abogados y el personal auxiliar necesario. En cada circunscripción judicial y en los distritos que determine la Comisión de Régimen Disciplinario, existe al menos un Inspector Judicial Disciplinario para la atención de la correspondiente circunscripción territorial.

Esta entidad principalmente se encargaba de realizar la investigación de denuncias por faltas disciplinarias de los miembros de la carrera judicial y formular las recomendaciones que estime pertinentes a la Comisión Disciplinaria.

La Escuela judicial:

Es la que tiene como objetivo planificar, organizar, desarrollar y evaluar la formación, profesionalización y actualización sistemática de Secretarios Judiciales, Jueces, Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, Registradores y Médicos Forenses; asimismo, impulsará y desarrollará la actividad investigativa en el campo de las ciencias jurídicas en interés de la consolidación del Poder Judicial de Nicaragua.

Podemos así, plantear un organigrama administrativo del Poder Judicial Nicaragüense, anterior a la aprobación de la Ley de Carrea Judicial de Nicaragua.

ORGANIGRAMA ADMINISTRATIVO DEL PODER JUDICIAL DE NICARAGUA ANTES DE LA APROBACIÓN DE LA LEY DE CARRERA

JUDICIAL

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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

EN PLENO

COMISIÓN DE COMISIÓN DE COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN CARRERA RÉGIMEN

JUDICIAL DISCIPLINARIO

SECRETARIA ESCUELA INSPECTORIA GENERAL JUDICIAL JUDICIAL

ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA

COMISIONES PERMANENTES

ÓRGANOS AUXILIARES

Con la aprobación de la Ley de Carrera Judicial720 (Ley no. 501), se reformo la organización administrativa del Poder Judicial de Nicaragua al crearse el Consejo nacional de administración y de carrera judicial, como un organismo de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense, al que se le confiere autonomía técnica y funcional, para ejercer la competencia de coordinar, planificar y ejecutar la política administrativa y financiera del Poder Judicial de Nicaragua, dirigir la carrera judicial; conocer, investigar y resolver en lo que le competa las infracciones al régimen disciplinario en que incurran los profesionales del Derecho y los funcionarios de carrera judicial, de conformidad con la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua.

Este Consejo esta integrado por cuatro Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, incluido el Presidente de la misma quien lo preside. Los tres miembros restantes del Consejo son electos por el voto favorable de las dos terceras partes del pleno de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. 720 Publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 9, 10 y 11 del 13, 14 y 17 de Enero de 2005.

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Los miembros de este Consejo no forman parte de ninguna de las Salas de la Corte y se dedican de manera exclusiva al ejercicio de estas funciones mientras dure su período que será de un año. El Consejo sesiona con un mínimo de tres de sus miembros y sus decisiones se adoptan con el voto coincidente de tres de ellos.

Entre las principales atribuciones de este Consejo están las siguientes: Planificar y ejecutar la política administrativa del Poder Judicial, formular el anteproyecto de su presupuesto sometiéndolo a la aprobación de la Corte en pleno, así como controlar y supervisar la ejecución del mismo; supervisar y controlar el buen uso y ejecución de los servicios generales del Poder Judicial de Nicaragua; aprobar el nombramiento, traslado o despido del personal administrativo de este Poder del Estado, de conformidad con la ley, así como definir las políticas de administración del personal en general; proponer a la Corte plena el nombramiento del Secretario General Administrativo, así como organizar y controlar las dependencias de tesorería y contabilidad del Poder Judicial.

Así mismo, aprobará el plan de los organismos de dirección del Poder Judicial que realizan actividades administrativas y verificar el cumplimiento de las medidas correctivas que se dicten en el orden administrativo; instruir, conocer y resolver de las denuncias por faltas disciplinarias de los funcionarios de la carrera judicial, imponiendo las sanciones que la Ley no. 501 establece.

Respecto a la carrera judicial dicho Consejo posee las siguientes atribuciones: Elevar a conocimiento de la Corte Plena, las ternas de candidatos para llenar la plaza vacante de Magistrados de Tribunales de Apelaciones, Jueces de Distrito y Locales, propietarios y suplentes, médicos forenses, secretarios judiciales, registradores y defensores públicos. También, se encargara de organizar y supervisar los concursos y las pruebas relativas a la carrera judicial, así como integrar el tribunal examinador correspondiente.

Como se puede apreciar con la aprobación de esta normativa de carrera judicial se ha reformado el Poder Judicial Nicaragüense desde el punto de vista administrativo. Esta reforma ha consistido principalmente en hacer desaparecer las Comisiones permanentes que existían en la Corte Suprema de Justicia, que hemos señalado, y otorgar sus atribuciones administrativas de forma centralizada a este Consejo, manteniéndose lógicamente las atribuciones administrativas de rango constitucional en el pleno de la Corte Suprema de Justicia, el que al final tiene la última palabra en toda la labor administrativa del Poder Judicial Nicaragüense. Podríamos visualizar el producto de esta reforma administrativa ocurrida en el Poder Judicial Nicaragüense en el siguiente organigrama.

ORGANIGRAMA ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DESPUES DE LA APROBACIÓN DE LA LEY DE CARRERA

JUDICIAL

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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA EN PLENO

CONSEJO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN

Y DE CARRERA JUDICIAL SECRETARIA ESCUELA INSPECTORIA GENERAL JUDICIAL JUDICIAL

ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA

Fijémonos, que los órganos auxiliares (Secretaria, escuela e inspectoría) del Poder Judicial siempre se mantienen operando y con toda vigencia legal dentro del Poder Judicial Nicaragüense, debido a que la Ley de Carrera Judicial (Ley no. 501) no reformo la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua (Ley no. 260) en este punto.

1.3.4. EL SISTEMA DE CARRERA JUDICIAL NICARAGUENSE

En Nicaragua la integración humana del Poder Judicial se ha caracterizado por la primacía del sistema de nombramientos directos, sobre el sistema de carrera judicial, esto incluso con un reconocimiento constitucional.

Así, la selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, se realiza por medio de nombramientos directos hechos por la Asamblea Nacional, a propuesta de los Diputados que la integran y del mismo Presidente de la República (art. 138, inciso 7 de la Constitución Política de Nicaragua), pero también se utiliza dicho sistema, en la selección de los funcionarios judiciales inferiores (Magistrados de los Tribunales de Apelaciones y los Jueces de Distrito y Locales) que son nombrados directamente por la Corte Suprema de Justicia en pleno (art. 64 Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua)

Como se puede apreciar no existe entonces en Nicaragua desde el punto de vista práctico y por el momento, un sistema de carrera judicial para la selección de los funcionarios judiciales ni de rango superior (Magistrados de la Suprema), ni de rango inferior (Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, Jueces…) Todos deben sus puestos a

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nombramientos directos (hechos por la Asamblea Nacional de Nicaragua para a selección de los Magistrados de la Suprema o por el pleno de la Corte para la selección de esos funcionarios judiciales inferiores), aún y cuando la Ley Orgánica del Poder Judicial dedica toda una serie de artículos (del 131 al 168) desde el año 1998 en que se aprobó y entro en vigencia a regular un sistema de carrera judicial, basado en concursos y oposiciones para la selección de los funcionarios judiciales (art. 152 de dicha ley) y que estaría regulado por la Comisión de Carrera Judicial de la Corte Suprema de Justicia, hoy el Consejo de Administración, ya descrito.

Con la aprobación de la Ley no. 501, de Carrera Judicial a partir del año 2004 se estipulo una regulación jurídica completa para la selección de los funcionarios judiciales en base a los principios de mérito721, responsabilidad, igualdad, publicidad, estabilidad, imparcialidad, independencia y especialización.

Esta normativa (la Ley no. 501) en su art. 3 establece que la carrera judicial comprende los cargos de: Defensor Público, Secretario Judicial, Secretario de Sala, Oficial Notificador, Juez Local, Juez de Distrito, Magistrado de Tribunal de Apelaciones y Secretario de la Corte Suprema de Justicia. También, cataloga a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia como integrantes del órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes e integrantes de la carrera judicial como categoría especial.

En otras palabras los funcionarios judiciales inferiores pertenecen a la carrera judicial, por lo que tienen que superar los respectivos concursos y oposiciones para optar a un cargo o puesto, así como para optar a una promoción a uno de carácter superior en la escala que estructura el sistema de carrera judicial, mientras que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia no tienen que pasar por estos concursos y oposiciones, porque su nombramiento, como hemos señalado, procede de nombramientos directos hechos por la Asamblea Nacional a propuesta del Presidente de la República o de los Diputados que la integran.

Algunos se han atrevido a señalar que podríamos estar frente a un trato desigual entre los funcionarios judiciales respecto a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, transgrediéndose el principio de igualdad ante la ley (art. 27 de la Constitución Política de Nicaragua), pero otros han considerado que no existe tal transgresión debido a que es la misma Constitución Política la que establece la forma de seleccionar y nombrar a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

La Ley no. 501, establece que para ingresar de forma ordinaria en la carrera judicial se deberá participar y aprobar los concursos de mérito y

721 La Ley no. 501, en su art. 2, define el mérito como: “La idoneidad para aspirar, ingresar, ascender y permanecer en la Carrera Judicial, en base a los requisitos establecidos en esta Ley y en la convocatoria del concurso para desempeñar un cargo de carrera judicial”

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pruebas de oposición, que se realizarán posteriormente a la convocatoria pública emitida por el Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial a la que podrán concurrir quienes reúnan los requisitos establecidos en dicha ley (art. 10), y que lógicamente pueden estar expuestos en la respectiva convocatoria.

Para ingresar a la carrera judicial será necesario: a) Presentar, dentro del término que señale la convocatoria pública, su respectiva solicitud de aspirante, acompañada por la documentación que acredita sus méritos personales. b) Satisfacer los requisitos formales establecidos. c) Superar el concurso de méritos y el correspondiente examen o prueba de oposición, que dará derecho a acceder al curso teórico práctico de ingreso. d) Superar el curso teórico práctico cuyo contenido y duración serán determinados por la Comisión de Carrera Judicial e impartido sistemáticamente conforme estudios de necesidades proyectadas por dicha Comisión.

De la puntuación total corresponderá, un 40% a la valoración de los méritos y un 60% al examen específico para el cargo que corresponda.

El curso teórico - práctico procederá frente a un tribunal examinador integrado bajo el sistema de la desinsaculación, por dos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, un abogado y un catedrático.

Lógicamente, todo el concurso y el sistema de oposición (nos referimos al curso teórico – práctico) estará regido por un documento que servirá de base o de referencia, que contendrá toda la normativa a seguir.

En contra de la resolución del tribunal examinador cabe el recurso de revisión y luego el de apelación ante el Consejo, agotándose así la vía administrativa correspondiente.

ORGANIGRAMA DEL SISTEMA DE CARRERA JUDICIAL DE NICARAGUA EN BASE A LA LEY NO. 501, DE CARRERA JUDICIAL

ELABORACIÓN CONVOCATORIA PRESENTACIÓN DEL ESCALAFÓN PÚBLICA DE LA SOLICITUD DE LA CARRERA DE INGRESO, JUNTO JUDICIAL CON LOS DOCUMENTOS QUE ACREDITEN LOS MÉRITOS EL TRIBUNAL 40% PARA EL 60% PARA LA EVALUACIÓN EXAMINADOR MÉRITO DE LOS EXÁMENES DEL COMIENZA LAS CURSO TEÓRICO - PRÁCTICO EVALUACIONES LISTA CON EL ORDEN NOMBRAMIENTO POR LA DE RESULTADOS Y CORTE SUPREMA DE

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CATEGORÍAS POR JUSTICIA ASPIRANTES

Por otro lado, la misma normativa establece un ingreso extraordinario al sistema de carrera judicial de la siguiente manera: Una de cada cinco vacantes para Magistrados de Tribunal de Apelaciones y dos de cada cinco vacantes para Jueces de Distrito, en cada una de las categorías se reservará para el ingreso extraordinario a juristas de reconocido prestigio dentro del foro nacional, que satisfagan los requisitos formales establecidos para la categoría a que se aspira, sin someterse al examen o prueba específica ni al curso teórico-práctico requerido para el ingreso regular. Sin perjuicio de lo anterior, serán llamados por el Consejo a fin de mantener una entrevista con el mismo sobre los méritos alegados. Tras la entrevista se procederá a la valoración definitiva de los mismos.

Según la propia Ley no. 501, en su art. 9, las condiciones en que se efectuarán las pruebas de oposición y el curso teórico-práctico de ingreso, así como la conformación de los Tribunales examinadores, serán reglamentadas por la Corte Suprema de Justicia a propuesta del Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial.

Podemos señalar que en Nicaragua el sistema de carrera judicial aprobado por la Ley no. 501, ha estado vigente, pero no se ha puesto en práctica, porque la misma no ha sido reglamentada722, omisión que ha sido palpable por casi seis años, lo que ha permitido que todo este tiempo, el sistema de nombramientos directos estuviera siempre en práctica, lo que ha podido degenerar en un sistema de nombramientos en cadena, basándose en simpatías políticas, amistades, favores e incluso lazos familiares723, y no en base a un sistema de mérito.

De esta forma se ha considerado que al ser los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, electos (según el art. 138. 7 de la Constitución Política de Nicaragua) por la Asamblea Nacional de listas separadas propuestas por el Poder Ejecutivo y por los Diputados de la Asamblea Nacional, han podido politizar completamente el Poder Judicial de Nicaragua (ver en este mismo capítulo los artículos periodísticos que demuestran estos hechos), debido a que tanto los Diputados como el Presidente de la República han propuesto a personas que comparten sus mismos intereses políticos, partidarios y hasta personales.

No es que se dude de la calidad de los Magistrados que integran la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, ya que son abogados con mucha experiencia y preparación, lo que se critica es el método de selección de los mismos, el cual debería de realizarse dentro de un sistema de carrera judicial por medio de concursos u oposiciones, basados en sus méritos, capacidades y a través de la superación de

722 “Los jueces protestan en demanda de la reglamentación de la Ley de carrera judicial”, EL NUEVO DIARIO, 9 de enero del 2008. (www.elnuevodiario.com.ni) 723 Ver el artículo de LA PRENSA: “Nepotismo impune en CSJ”, 21 de febrero del 2009.

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pruebas teórico – prácticas, para brindar transparencia, imparcialidad e independencia al Poder Judicial Nicaragüense.

Estoy claro de que con estos métodos no se borran las tendencias políticas, pero bajo un sistema de carrera judicial no sería cualquiera el que llegaría a ser Magistrado de tan alto Tribunal, ni lo nombrarían o sustituirían las personas (Diputados, o los miembros del Poder Ejecutivo) que tienen y defienden grandes intereses políticos y que sobre todo en un momento dado, especialmente en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa tendrán que juzgar o mejor dicho controlar su actuar o inactividad administrativa.

Ese germen político o de posible politización del Poder Judicial Nicaragüense se ha trasladado a los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones y a los Juzgados de Distrito y Locales, debido que sus Magistrados y sus Jueces son nombrados y destituidos por los mismos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por lo que la corriente de nombramientos directos incluso de índole política continúa724, pero peor aun se ha originado lo que popularmente entre nosotros los litigantes se ha denominado la justicia telefónica725, es decir que los funcionarios inferiores reciben instrucciones directas de los funcionarios judiciales superiores o de sus asesores, para resolver de una u otra forma determinados casos, dependiendo así la justicia de los intereses que envuelven el caso, o de las ganancias económicas726 o partidarias que produzca a esos funcionarios.

Es evidente que el sistema estructural y la composición humana del Poder Judicial estaba muy mal organizado y constituido por la misma Constitución Política de Nicaragua, por lo que es claro que con la puesta en marcha del sistema jurídico de carrera judicial727 se trata de

724 Los siguientes artículos del Diario LA PRENSA, expresan muy bien la situación de los Jueces y Magistrados de Nicaragua: “Magistrados denuncian presunta persecución”,28 de septiembre del 2001, p. 7; “Jueces se sienten reos de la Corte Suprema de Justicia”, 6 de mayo del 2001, p. 4 y 5. “Tribunales de injusticia” 19 de mayo del 2010, LA PRENSA, “¿Y dónde esta la justicia en Nicaragua?” LA PRENSA, 21 de mayo del 2010. 725 Ver: “Jueza se queja de recibir llamadas de altos funcionarios judiciales e incluso de asesores de Magistrados de la Suprema para detener una audiencia pública” 15 de enero del 2011 EL NUEVO DIARIO, “En caso de llamadas de asesores de magistrados, abogado amenaza y jueza se suaviza ante Presidenta de la Suprema” 16 de enero del 2011. EL NUEVO DIARIO (www.elnuevodiario.com.ni) 726 Percepción ciudadana en la Corte Suprema de Justicia: Hay que pagar para ganar fallos” CONFIDENCIAL, 2 de febrero del año 2004 (www.confidencial.com.ni) 727 La Iniciativa de Carrera Judicial presentada por la Corte Suprema de Justicia el 3 de febrero del año 2003 en la Asamblea Nacional establecía la misma organización humana que existe en la actualidad, es decir que los órganos administrativos actuales de dicha Corte Suprema serían los encargados de dirigir el sistema de carrera judicial, nombrando y destituyendo a todos los funcionarios judiciales. Por otra parte la Iniciativa de carrera judicial presentada por el entonces Presidente de la República (Ing. Enrique Bolaños) el día 3 de febrero del año 2004 ante el Poder Legislativo si pretendía una descentralización completa de las funciones administrativas y jurisdiccionales, dejando todo lo referente a la carrera judicial en manos de un Consejo Nacional de Administración y de carrera Judicial, órgano que

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descentralizar las funciones jurisdiccionales y administrativas de la Corte Suprema de Justicia y además se pretende establecer nuevos métodos de selección de los funcionarios judiciales basados en concursos u oposiciones, los cuales deberían de comenzar a aplicarse, mediante una reforma constitucional, incluso desde los Magistrados de la misma Corte Suprema de Justicia hasta el último funcionario de rango inferior dentro del Poder Judicial Nicaragüense, para tratar así de conseguir la permanencia e inamovilidad de los funcionarios judiciales, procurando además la selección en base a criterios de profesionalismo, méritos, especialización académica y de experiencia laboral.

Ahora tengo que repetir que desde nuestro punto de vista la integración de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia dentro del sistema de carrera judicial, para evitar que los mismos sigan siendo nombrados de forma directa por medio de la Asamblea Nacional implica una reforma constitucional y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, esto es urgente, para lograr la despolitización del Poder Judicial Nicaragüense.

Consideramos que si se quiere acabar con el mal político que como hemos visto, aqueja al Poder Judicial Nicaragüense, desde la misma raíz, se debería, desde nuestro punto humilde de vista, de reformar el sistema de selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, porque sino se comienza desde ahí, seguiremos en las misma situación, es decir bajo la misma cadena de nombramientos directos en las entidades judiciales, sin tomar en cuenta un sistema de méritos.

El no contar con un sistema de carrera judicial en Nicaragua para el nombramiento de todos los funcionarios judiciales incluyendo a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia tiene un impacto directo sobre la temática de esta tesis doctoral, específicamente en lo que concierne a la composición humana de la estructura orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense.

Hacemos la afirmación anterior debido a las siguientes circunstancias:

a. Dicha Jurisdicción esta integrada únicamente por una Sala de lo Contencioso – Administrativo situada en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, cuyos Magistrados como hemos señalado no provienen de un sistema de carrera judicial, basado en el mérito, sino de nombramientos directos hechos desde la Asamblea Nacional mediante las propuestas hechas por el Presidente de la República y los mismos Diputados (Art. 138 inciso 7 de la Constitución Política de Nicaragua)

según el art. 5 de esa iniciativa se proponía que estuviera conformado por dos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, un Decano de las diferentes Facultades de Derecho del país y dos Profesionales del Derecho propuestos por las Asociaciones de Abogados del país. Como vemos dentro de la Asamblea Nacional durante la discusión de estas iniciativas de Ley de Carrera Judicial primo la organización del Consejo integrada solamente por Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, tal y como finalmente quedo y tal y como lo proponían los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua.

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b. Al no haber un sistema de carrera judicial, el mérito, los conocimientos, la experiencia laboral, la preparación académica, es decir la especialización teórica – práctica en Derecho Administrativo, queda desplazada a un segundo plano, por lo que podríamos estar ante funcionarios judiciales que no sean los más aptos o adecuados para impartir justicia administrativa, por el incumplimiento de esos requisitos simplemente por no ser considerados como requisitos vitales para llegar al puesto.

c. Si Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua no cuenta con personal debidamente capacitado en Derecho Administrativo, así como en todas las materias que lo integran (servicios públicos, responsabilidad patrimonial, contratación administrativa, empleo público, entre otras) la elaboración jurisprudencial podría verse afectada en cuanto a su calidad o podría suceder que se siga la jurisprudencia constitucional para resolver los conflictos jurídico – administrativos, tal y como sucedió antes de la aprobación de la ley no. 350, lo que lógicamente no es adecuado.

d. En otras palabras, desde mi punto de vista la carrera judicial respecto al contencioso – administrativo no se debería de aplicar sólo para los puestos de Magistratura de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, sino también para la selección de su personal asesor, para los ponentes de las sentencias, es decir para los encargados de redactar la sentencias contencioso – administrativa en la Sala, que al fin y al cabo son los que fijan la jurisprudencia contencioso – administrativa.

Repito, que no se interprete con nuestras palabras que los Magistrados y funcionarios que integran la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia no cuentan ni con el conocimiento ni con la capacidad para hacer frente a la resolución de conflictos jurídico – administrativos, por el contrario son gente con mucha capacidad y experiencia sobre todo en la tramitación del recurso de amparo.

Mi inquietud esta en la institucionalización de un sistema de carrera judicial para asegurar que los funcionarios judiciales que integraran la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia son los más adecuados y sobre todo tenga cabida un sistema de rotación y suplencia de funcionarios judiciales en el interior de la misma, que permita a todos los abogados nicaragüenses por igual tener la posibilidad de llegar a ser Magistrados o funcionarios judiciales de dicha Sala, para impartir una justicia administrativa de calidad, tras haber pasado por los concursos, oposiciones y cursos que permitan su especialización y con esto la producción de jurisprudencia de alta calidad administrativa.

Esperemos que la aprobación de la Ley de carrera judicial sea el primer paso hacía esa finalidad, que pronto sea reglamentada y que exista la voluntad político – judicial para llevar a la práctica el sistema de

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selección y nombramiento que regula, en base a concursos u oposiciones, que le impriman al Poder Judicial Nicaragüense, unos recursos humanos bien preparados y sobre todo especialistas en las materias propis de la justicia administrativa.

Lo anterior implicará un cambio en el Poder Judicial Nicaragüense, que podría incluso hacer mejorar la percepción ciudadana no muy favorable a su actuación, principalmente cuando de recurrir en contra de la actuación o inactividad administrativa se trata.

Como vemos la composición humana del Poder Judicial bajo un sistema de carrera judicial es un componente, nunca la única solución, sino un componente más para la modernización del Poder Judicial de Nicaragua y de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa que se encuentra en su interior.

1.3.5. DECRIPCIÓN DE LA REALIDAD DEL PODER JUDICIAL DE NICARAGUA728

En principio es necesario reconocer que se ha logrado un gran avance en el sistema judicial nicaragüense729, en aspectos tales como:

728 Resultan útiles los siguientes documentos sobre el Poder Judicial de Nicaragua:

Escobar, Iván. 2002. Inmunidad, Inviolabilidad, Destitución e Impunidad. Responsabilidad de los Altos Funcionarios y Parlamentarios. Managua: Editorial Hispamer, Colección Textos Jurídicos.

Ramos Rollón, María Luisa et al. 2004. La justicia vista por los jueces: diagnóstico del funcionamiento de los sistemas judiciales centroamericanos. Ministerio de Asuntos Exteriores-

Agencia española de Cooperación Internacional. Fundación Universidad de Salamanca.

Comisión Europea. 2006a. “Informe Estratégico Nacional de Nicaragua 2002 - 2006”. Disponible en http://ec.europa.eu/comm/external_relations/nicaragua/csp/02_06_es.pdf.

Comisión Europea. 2006b. “La Justicia en Nicaragua. Diagnóstico interinstitucional del sistema de justicia”. Programa de Apoyo Institucional /PAI-NIC ALA/2003/5748. Disponible en:

http://www.csj.gob.ni/ppindex/diagnostico2.jpg Corte Suprema de Justicia. 2003. Plan Operativo Global de la Corte Suprema de

Justicia de Nicaragua 2003- 2007. Managua, Nicaragua: la Corte Suprema. Díaz, Francisco: Imparcialidad judicial y construcción del Estado de Derecho

en Nicaragua, tesis doctoral, Universidad de Salamanca, noviembre del 2009. http://gredos2.usal.es/jspui/bitstream/10366/76415/1/DDPG_Diaz_Rivillas_FB_Imparcialidad_judicial.pdf.

729 Considero que ya era muy difícil ir hacía atrás, máxime en el ambiente político e internacional que he descrito al principio de este capítulo. Y es que Nicaragua ha tenido unas condiciones muy favorables para reformar su sistema jurídico y judicial, debido a que es una condición de gobernabilidad que el país ha tenido que cumplir para que se le perdonara gran parte de su deuda externa tal y como ha pasado, pero además como parte de esta condición la Comunidad internacional y los Organismos financieros internacionales han hecho un significativo aporte económico para conseguir esa reforma en el sistema jurídico nicaragüense, permitiendo la aprobación o reforma de una serie de normativas jurídicas, pero además impulsar su aplicación práctica, ejemplo de esto ha sido la aprobación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua (Ley no. 350)

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La aprobación de la Ley Orgánica del Poder Judicial Nicaragüense, Ley 260730 y su Reglamento731. Dicha ley ha establecido innovaciones en la administración de justicia en nuestro país, por ejemplo, la mediación que si es eficaz sería un medio rápido y eficiente para resolver los conflictos jurídicos incluyendo el contencioso -administrativo, la carrera judicial (a finales del año dos mil tres, tal y como hemos dicho, la aprobación de la ley de carrera judicial se convirtió en uno de los compromisos que se debía cumplir para alcanzar el punto de culminación de la HIPC732) Además, se ha establecido por medio de está ley (me refiero a la no. 260), la Defensoría Pública, (art. 211 de la Ley 260), se han abierto en los Juzgados de Managua la Oficina Central de Notificaciones y Distribución de Causas. También, se ha impulsado la creación del Instituto de Medicina Legal.

Por otro lado, se aprobó el Código de la Niñez y la Adolescencia, se ha aprobado un nuevo Código Penal, se impulso la reforma del Código de Instrucción Criminal o Procesal Penal733

730 Entró en vigencia seis meses después de su publicación en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua, No. 137, del jueves 23 de Julio de 1998. 731 Decreto No. 63- 99, publicada en la Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua, No. 104, del miércoles 2 de Julio de 1999. 732 Como ya lo he señalado para obtener la HIPC es necesario cumplir con la aprobación de ciertas leyes, que no surgen por voluntad de nuestros legisladores, sino por la presión internacional, que no es que sea mala es muy buena, nos permite obtener leyes de gran calidad, el problema surge en la puesta en marcha de esas leyes, en la ausencia de partidas presupuestarias para cumplir con lo que dichas leyes estipulan, pero sobre todo en la ausencia de la voluntad política necesaria para cumplirlas. Recomiendo consultar: - EL NUEVO DIARIO: “Carrera judicial en lugar de tómbola”, escrito por: Luis

Galeano, 10 de mayo del 2003. - EL NUEVO DIARIO: “Retrasan la ley de carrera judicial y atentan contra HIPC”,

escrito por: William Briones, 19 de Agosto del 2003. - EL NUEVO DIARIO: “Ejecutivo tras consenso a Ley de Carrera Judicial”, escrito

por: Esteban Solís, 22 de Noviembre del 2003. - EL NUEVO DIARIO: “Ejecutivo cabildea por HIPC, obtienen promesa de respaldo

para aprobación del dictamen de minoría de la Ley de Carrera Judicial”, escrito por: Esteban Solís, 25 de Noviembre del 2003.

- “USA – AID, ofrece ayuda para la implementación de la Ley de carrera judicial” LA PRENSA, 31 de agosto del 2004.

- “Reflexiones en torno a la nueva ley de carrera judicial” EL NUEVO DIARIO, 31 de octubre del 2004.

- “Protestan en demanda de la reglamentación de la Ley de carrera judicial” EL NUEVO DIARIO, 9 de enero del 2008.

- “Sigue desprecio a la Ley de carrera judicial”, EL NUEVO DIARIO, 30 de agosto del 2009.

733 Carrillo Barrios, Janelys: “Redactan Código de Procedimiento Penal”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Viernes 16 de Junio del 2000, p. 12. La reforma del sistema penal es hoy una realidad en Nicaragua, tras la aprobación en diciembre del 2002 del Código de Procedimiento Penal. Ahora los juicios criminales se tramitan de forma oral, algo sumamente novedoso, aunque debo de decir que la primera ley en aprobar un proceso oral y que además se puso en práctica en dos juicios, fue la Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua.

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Así mismo, según decía la ex - Magistrada de la Corte Suprema de justicia de Nicaragua, Dra. Josefina Ramos734, se ha impulsado toda una modernización735 dentro del Poder Judicial que ha incluido, por ejemplo, estructuración física nueva e innovadora dirigida a la resolución del conflicto de la propiedad, se han escogido Árbitros y Mediadores para la resolución de dichos casos, se crearon los Tribunales de la Propiedad736. Es evidente que la Administración de Justicia en Nicaragua ha sufrido innovaciones, cambios sustanciales, impulsados casi en su totalidad por la Corte Suprema de Justicia a través de su Plan de fortalecimiento y modernización de la justicia en Nicaragua (www.poderjudicial.gob.ni). Ha sido la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua la cual suscribió en forma específica sobre la materia de esta tesis doctoral el Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso- Administrativo del año 1997 presentándolo a la Asamblea Nacional de Nicaragua el día 23 de Octubre del mismo año. Producto de la labor que ha realizado la Corte Suprema de Justicia, pero aún más debido a las presiones de los países donantes y a la obligación de cumplir con las condiciones establecidas por la comunidad internacional para la ayuda económica que este país tanto necesita y que fueron establecidas desde la Reunión de Estocolmo (año 2000), en cuanto a la transparencia y gobernabilidad que debemos construir, es que se ha impulsado la creación, aprobación y reforma de todas estas leyes, incluida la contencioso – administrativa, que al parecer no surgen por una voluntad política- jurídica de los diferentes gobiernos que hemos tenido, tal y como lo hemos señalado, sino más bien por dichos acuerdos y obligaciones internacionales.

Veamos un listado de una serie de leyes ya aprobadas, gracias a las condiciones señaladas:

Ley Orgánica del Ministerio Público737. La Ley de Defensa al Consumidor738 y su Reglamento739.

734 Ver un artículo periodístico de EL NUEVO DIARIO titulado: “Dra. Ramos: Avanzamos en modernización y eficiencia”, (Managua, Nicaragua), del 3 de enero del 2000. 735 “Modernización judicial ¿para qué?” 4 de julio del año 2000, “BID y USAID financian modernización del Poder Judicial de Nicaragua” www.elnuevodiario.com, 19 de junio del 2007. “Causas judiciales ya se pueden ver por internet” www.laprensa.com.ni, 1 de agosto del 2008. 736 Ver el editorial del Diario LA PRENSA, titulado: “Tribunales Arbitrales”, (Managua, Nicaragua), Lunes 8 de mayo del 2000, p. 10 A. 737 Esta ley fue aprobada por la Asamblea Nacional el día 2 de mayo del 2000, según lo afirma Humberto Meza: “Aprueban creación de Fiscalía General”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), miércoles 3 de mayo del 2000, p. 3 A.

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Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento740, hoy reformadas por la nueva Ley de contrataciones del Sector Público de Nicaragua741.

El Código Penal742. La Ley No. 312, Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos Ley de Probidad Administrativa de Servidores Públicos743 La Reforma a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de La

República744 Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso-

Administrativa745 Ley de Acceso a la Información Pública746 Reforma a la Ley de la Contraloría General de la República747 El Código o Ley Fiscal748

738 Ley No. 182, publicada en La Gaceta Diario Oficial No. 213 del 14 de Noviembre de 1994. Cabe mencionar que su Reglamento se aprobó hasta en el año 1999. 739 Publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 164 del 14 de Octubre de 1999. 740 La Ley de Contrataciones del Estado, Ley 323 que fue publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 001, del 3 de enero del 2000, sufrió reformas 4 meses después de su aprobación el día 17 de mayo del mismo año, al aprobarse la Ley No. 349, Ley de Reforma a la Ley No. 323, Ley de Contrataciones del Estado, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 109, del Viernes 9 de Junio del 2000, según nos dice Edgard Barberena: “Aprueban reformas a la Ley de Contrataciones”, EL NUEVO DIARIO, (Managua, Nicaragua), 18 de Mayo del 2000. Su Reglamento esta plasmado en el Decreto No. 21- 2000, denominado Reglamento General de la Ley de Contrataciones del Estado, publicado en la Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 46, del Lunes 6 de Marzo del 2000. 741 Publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 214, del 8 y 9 de noviembre del 2010 (www.asamblea.gob.ni, www.nicaraguacompra.gob.ni) 742 Dicho Código ya fue aprobado el día 3 de Mayo del 2000, según lo confirma Humberto Meza: “Aprueban nuevo Código Penal”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Jueves 4 de Mayo del 2000, p. 1 y 9 A. 743 Ley núm. 438, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 147 del 07 de Agosto del 2002. 744 Ley núm. 411, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 244 del 24 de Diciembre del 2001. 745 Esta ley concerniente a la materia que estoy desarrollando en la presente tesis doctoral, fue aprobada el día 18 de Mayo del 2000, según lo confirma Humberto Meza en un artículo periodístico llamativamente titulado: “Aprueban Ley dura sólo para futuros Gobiernos”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Viernes 19 de Mayo del 2000, p. 1 y 8 Ley No. 350, publicada en Las Gacetas Diario Oficial de Nicaragua No. 140 y 141, del Martes 25 y Miércoles 26 de Julio del 2000. Esta ley como lo he mencionado varias veces ya ha sido declarada por el pleno de la CSJ como inconstitucional (sentencia no. 40 emitida el día diez de junio del año dos mil dos) afectando específicamente su estructura orgánica. Ya se ha presentado un proyecto de reforma a la misma en la Asamblea Nacional, por parte de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo con fecha de cuatro de febrero del dos mil tres, e incluso ya se ha dictaminado en el año 2005 (www.asamblea.gob.ni) 746 Ley no. 621, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 118 del 22 de Junio del 2007. Su Reglamento es el Decreto no. 81 – 2007, publicado en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 06 del 09 de Enero del 2008. 747 Ley no. 361, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 70 del 16 de Abril del 2001. Si bien ya se ha dado una reforma parcial a dicha ley, al parecer existe una iniciativa para reformarla totalmente, y así aprobar una nueva Ley de la Contraloría General de la República.

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Es interesante comprobar a través de un artículo periodístico749 la veracidad de la hipótesis de que todas estas leyes (esta superproducción legislativa, que por cierto surgen casi todas, sin las partidas presupuestarias para su concreción física) son producto de una presión internacional y que surgen en cumplimiento a obligaciones contraídas en pro de una verdadera transparencia y gobernabilidad al encontrarnos por ejemplo, que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) prioriza la transparencia gubernamental a través de los procesos de contrataciones del Estado, para lo cual era necesaria una reforma a la Ley de Contrataciones del Estado (Ley No.323). El mismo fenómeno ha ocurrido con la Ley de carrera judicial, la cual ha sido una de las principales normativas condicionantes de la continuidad de la cooperación financiera internacional750 y que sigue sin ser aplicada en su totalidad.

748 En un artículo de EL NUEVO DIARIO titulado: “Alertan sobre peligroso paquete de nuevas leyes”, escrito por: Irving Sánchez, 29 de marzo del 2004, sostiene que entre las próximas leyes que se aprobarán están: El Código Fiscal o Tributario, la Ley de Responsabilidad Fiscal, la Ley de Carrera Administrativa entre otras, lo que demuestra que el proceso de producción de leyes que dio origen a la Ley de lo Contencioso – Administrativo continúa y por el carácter del título y el contenido del artículo, el lector puede apreciar que bajo las mismas características (sobre las que entrare más a fondo en el apartado siguiente de este mismo capítulo, al tratar el desarrollo normativo del Contencioso – Administrativo en Nicaragua. 749 López, María Antonia y Humberto Meza: “BID prioriza trasparencia en contrataciones del Estado”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Viernes 12 de Mayo del 2000, p. 3 A. Ver también de LA PRENSA los siguientes artículos: LA PRENSA: “Donantes retiene ayuda”, 22 de abril del 2005. “Unión Europea retira ayuda”, EL NUEVO DIARIO, 21 de julio del 2000. Ver también, los siguientes artículos de LA PRENSA: “Gobierno contra la pared por cooperación internacional”, 2 de diciembre del 2008, “Cooperación de la Unión Europea sigue en stand by”, 19 de febrero del 2009, entre otros. “AID tiene en capilla a la Corte Suprema de Justicia”, LA PRENSA, 18 de octubre del 2005. “BID no desembolsaba prestamos para infraestructura hasta la aprobación de la nueva ley de contrataciones” LA PRENSA, 15 de noviembre del 2010. 750 Ver los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO: “Retrasan la ley de carrera judicial y atentan contra HIPC”, escrito por: William Briones, 19 de Agosto del 2003. “Ejecutivo tras consenso a Ley de Carrera Judicial”, escrito por: Esteban Solís, 22 de Noviembre del 2003. “Ejecutivo cabildea por HIPC, obtienen promesa de respaldo para aprobación del dictamen de minoría de la Ley de Carrera Judicial”, escrito por: Esteban Solís, 25 de Noviembre del 2003. Del Diario LA PRENSA se puede consultar: “Jueces y magistrados presionan contra Dictamen de la Ley de Carrera Judicial”, 14 de enero del 2004, “Aflora debate sobre la Ley de Carrera Judicial”, 12 de febrero del 2004, “Comisión ad hoc para dictamen de la Ley de Carrera Judicial”, 24 de abril del 2004, “Corte Suprema de Justicia rechaza propuesta del Ejecutivo en materia de carrera judicial”, 3 de marzo del 2004, “Jueces en protesta por la normativa de carrera judicial”, 23 de marzo del 2004, “Retomaran discusión de la Ley de Carrera Judicial”, 7 de junio del 2004, “Se cumplen tres años de la aprobación de la Ley de Carrera Judicial sin aplicarse”, 15 de octubre del 2007; “Jueces piden la aplicación de la Ley de carrera judicial”, 15 de Diciembre del 2007; “Corte aprueba normativa de carrera judicial”, 12 de junio del 2008, entre otros….

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Pero, lógicamente todas estas leyes también surgen o responden al proceso de globalización que tiende a uniformar las legislaciones de los distintos países. Sobre toda esta sobreproducción de leyes751 y la modernidad jurídica que se está alcanzando en Nicaragua el Magistrado Dr. Francisco Rosales752 (Presidente de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia en el período 2002 – 2004) manifestó que: “Hay un montón de hechos y evidencias sobre el desarrollo que ha experimentado la infraestructura jurídica de nuestro país, hemos remozado leyes, tenemos un nuevo Código Penal, un nuevo Código del Trabajo de 1996, una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, en fin hemos hecho lo que se necesita para la modernización del Poder Judicial Nicaragüense” Es evidente que en Nicaragua se ha producido una especie de sobreproducción legislativa, aprobándose leyes de suma importancia que favorecen la modernización y el fortalecimiento de la administración de justicia en Nicaragua. Se puede decir que desde 1990 empezó junto a nuestra entrada en los diferentes programas internacionales de reestructuración y condonación de deuda, esta producción legislativa que en ciertos aspectos obedece a una concepción distinta sobre el Estado, la Democracia y el rol de la Administración Pública, pero también han sucedido diversos hechos que entorpecen dicha modernización y adelanto jurídico y que empañan el prestigio del Poder Judicial Nicaragüense, entre los que sobresalen: La posible politización en la que ha caído la Corte Suprema de Justicia, con el aumento de cuatro Magistrados más, producto de la reforma constitucional que oportunamente he comentado753, así como por el mecanismo jurídico implementado para su selección a través de nombramientos directos, alejados de un sistema de selección basado en la carrera judicial, tomando como base el mérito. En nuestra opinión, como ya lo he dicho, no es la capacidad jurídica de los Magistrados la que está siendo cuestionada, sino los posibles intereses y las tramas políticas que los llevan a ocupar esos puestos, sin acceder a los mismos a través de un sistema de carrera judicial que contenga concursos u oposiciones para medir sus capacidades y escoger a los funcionarios judiciales más capacitados con criterios de independencia y transparencia. Funcionarios que lucharán por

751 La cual continua, ver: EL NUEVO DIARIO titulado: “Alertan sobre peligroso paquete de nuevas leyes”, escrito por: Irving Sánchez, 29 de marzo del 2004. 752 Ver un artículo periodístico titulado: “Corte Suprema: todo está excelente”, en un suplemento especial del Diario LA PRENSA titulado: Nicaragua un año después de Estocolmo, (Managua, Nicaragua), Jueves 18 de Mayo del 2000. 753 Los remito a los reportajes que expuse en pie de página al inicio del apartado dedicado al Poder Judicial de Nicaragua, que confirman o por lo menos expresan el sentir público en Nicaragua sobre esta aseveración que estoy realizando.

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mantener el prestigio alcanzado tras aprobar los concursos u oposiciones necesarios para acceder a su cargo. Considero que no se cuestiona su honestidad, su capacidad, sus preferencias políticas, sino más bien el método de selección que se sigue para su nombramiento, siendo los Diputados de la Asamblea Nacional quienes los escogen, por medio de listas que presenta el Presidente de la República y los mismos Diputados, los cuales llegan a esos puestos, no por votación directa y uninominal de los electores, sino por medio de listas, generales preestablecidas por el caudillo del partido. No hay una elección en la que los ciudadanos de cada Distrito territorial escojan a su Diputado. Lo que hay en Nicaragua es un sistema electoral político – partidario, que no invita al ciudadano a ejercer el derecho al voto, y que ha contribuido a esa posible politización del Poder Judicial Nicaragüense. Se ha respondido más a una repartición de poder tras la reforma constitucional del 2000, ya que es sencillo razonar y preguntarse: ¿por qué no se impulsó un concurso público entre todos los miembros de la carrera judicial, o entre los abogados para ocupar dichos puestos (las Magistraturas) sí eran tan necesarios? La elección de Magistrados para integrar la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua no se realizó (en el año 2000), ni se realizan con un carácter transparente e imparcial, por medio de concursos u oposiciones (como los que están plasmados en la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, arto. 152754 hoy reformado por la Ley de

754Artículo 152.- Concurso y oposición “Para ingresar a la Carrera Judicial, se requiere la aprobación en concurso de las pruebas de oposición que determine la Comisión de la misma de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y la ley de la materia. Para el concurso que determina este artículo, la Corte Suprema de Justicia por medio de la Comisión de Carrera Judicial aprobará las correspondientes bases, las que determinarán la puntuación de los méritos en que deban concurrir en los candidatos. Para tales efectos se tendrán en cuenta los títulos y grados académicos obtenidos en relación con las disciplinas jurídicas, los años de servicio en relación con disciplinas jurídicas, la realización debidamente acreditada de cursos de especialización jurídica, presentación de ponencias, memorias o trabajos similares en cursos, seminarios y congresos de interés jurídico, y otras valoraciones de los méritos del solicitante, interesado o candidato. El nombramiento lo hará la Corte Suprema de Justicia, de la terna de candidatos para cada cargo de elección y votando cada una de ellas en el orden de las calificaciones obtenidas en el concurso correspondiente. En caso de que ninguno de los candidatos obtenga la calificación mínima requerida en las bases del concurso, debe declararse desierto y convocarse de nuevo” Este es un artículo que se queda en papel mojado ya que todavía no se pone en practica la Ley de carrera judicial y porque la Constitución Política de Nicaragua en su arto. 138 inciso 7 (el cual señala que: Es una faculta de la Asamblea Nacional: “Elegir a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de listas separadas, propuestas para cada cargo por el Presidente de la República y por Diputados de la Asamblea Nacional, en consulta con las asociaciones civiles pertinentes. El plazo para presentar las listas

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carrera judicial) por lo que ahora existe una visión u opinión popular muy desfavorable sobre la contaminación política del Poder Judicial, específicamente de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Además, hay que agregar que el aumento de estos cuatro Magistrados a la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (a raíz de la reforma constitucional del 2000) significo según la opinión del hoy desaparecido Don Roberto Terán (q.e.pd)755, ex Presidente del Consejo Superior de la Empresa Privada de Nicaragua (COSEP), un incremento en los gastos y costos dentro del Presupuesto del Poder Judicial que de por sí es muy raquítico, aún y cuando representa no menos del 4 % del Presupuesto Nacional de la República756 según el art. 159 de nuestra Constitución Política de Nicaragua, pero que no da abasto a tanta innovación legislativa y a tanto nuevo nombramiento político - burocrático.

será de quince días contados a partir de la convocatoria de la Asamblea Nacional para su elección. Si no hubiere lista presentada por el Presidente de la República, bastarán las propuestas por los diputados de la Asamblea Nacional. Se elegirá a cada Magistrado con el voto favorable de por lo menos el sesenta por ciento de los Diputados de la Asamblea Nacional) ha establecido el método para proponer y nombrar a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia como una facultad de la Asamblea Nacional. También, la misma Constitución Política en su arto. 164 incisos 5 y 7 ha establecido el procedimiento para la elección de los funcionarios judiciales inferiores al cargo de Magistrado (dicho artículo sostiene que: Es potestad de la Corte Suprema de Justicia: inciso 5: “Nombrar a los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones” inciso 7: “Nombrar o destituir a los jueces, médicos forenses y registradores públicos de la propiedad inmueble y mercantil de todo el país, de conformidad con la Constitución y la ley le otorga a la Corte Suprema de Justicia en pleno la potestad de hacer los nombramientos de los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, Jueces y demás Funcionarios Judiciales”) establece un medio de selección basado en nombramientos directos que no pasan por los métodos de selección propios de la carrera judicial, como son el concurso y la oposición. Por esta razón es tan necesaria una Ley de Carrera Judicial que en mi opinión (es sólo una apreciación personal) implicará una reforma constitucional y una reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua como ya lo he comentado oportunamente, pero por no ser el tema propio de esta tesis doctoral lo dejo como una simple opinión. 755 Ibarra, Eloísa: “Roberto Terán: Inseguridad Jurídica frena la inversión”, EL NUEVO DIARIO, (Managua, Nicaragua), Lunes 17 de Julio del 2000, p. 12. 756 Resulta de interés el reportaje de EL NUEVO DIARIO titulado: “Reducido presupuesto de 2004, Corte Suprema de Justicia afectada”, escrito por: William Briones, 5 de septiembre del 2003. Aun más importante resulta la siguiente afirmación hecha por la entonces Presidenta de la Corte Suprema de Justicia en el período 2002 – 2003 y que esta reflejada en la página 5 del anteproyecto de reforma a la ley no. 350, presentado en la Asamblea Nacional el cuatro de febrero del año dos mil tres: “Debido a las dificultades presupuestarias enfrentadas no se pudo crear en el mes de noviembre del pasado año (se refiere al 2001) las Salas de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales de Apelaciones, de conformidad con lo que establecía en su parte final el arto. 130 de la ley no. 350 (hoy declarado inconstitucional)” Tengo la inquietud sobre la inconstitucionalidad de la ley no. 350, ¿es realmente inconstitucional o fue por problemas presupuestarios que se llego a esa inconstitucionalidad? ¿O es el germen político nuevamente metido en la justicia? Lo veremos más adelante en el análisis que pretendo realizar de la sentencia de inconstitucionalidad de dicha ley.

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En lugar de una inversión en nuevos Magistrados, ya que ningún resultado a corto plazo han producido, esos gastos burocráticos que dicho nombramientos produjeron y siguen produciendo se podrían utilizar en otras áreas mucho más necesarias para la modernización de la administración de justicia nicaragüense, como el inicio de la estructuración de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa por ejemplo, agregaría yo a la opinión de Don Roberto Terán. Otro aspecto que guarda una alto grado de relación con el anterior es el resultado de la Encuesta del Instituto de Estudios Nicaragüenses (IEN)757, el cual ubicó (en el año 2000) al Poder Judicial con un 80.8% de percepción de corrupción ante la población. De 1250 encuestados a nivel Nacional, 55.4% consideró que la Administración de Justicia estaba peor que el año 1999, 34.2% cree que está igual y sólo el 4.9% estimo que ha mejorado. Es necesario recordar que en el año 1998, según la Encuesta Nacional sobre Integridad y Corrupción en la Administración Pública Nicaragüense la Corte Suprema de Justicia como representante del Poder Judicial sólo tenía una percepción de 40% de corrupción, lo que evidencia un 100% de aumento en dicha percepción en un año, algo insólito. En la actualidad (año 2011) la situación de percepción de corrupción del Poder Judicial Nicaragüense758 sigue más o menos igual. La 757 Esta encuesta aparece reflejada y comentada por Eloísa Ibarra, periodista de EL NUEVO DIARIO, en un artículo titulado: “Política y justicia pagada”, (Managua, Nicaragua), 9 de Abril del 2000. En el año 2003 la Corte Suprema de Justicia sólo poseía un 27 % de opinión favorable por parte de la ciudadanía según una encuesta realizada por Cid - Gallup Internacional a 1258 personas mayores de 16 años, entre el 27 de febrero y el 5 de marzo del 2003, al respecto ver: EL NUEVO DIARIO, “Lucha contra la corrupción pospuso lo inevitable”, escrito por: Xiomara Chamorro, 13 de marzo del 2003 Consultar también: EL NUEVO DIARIO, “Justicia nica no goza de confianza”, escrito por: José Adán Silva, 27 de junio del 2003, dicho reportaje señala que: Según la encuesta realizada por la firma M&R Consultores, realizada entre el 24 de mayo y el 11 de junio del 2003, a 1600 personas mayores de 16 años, dos de cada tres ciudadanos no confía en la justicia. Además señala la encuesta que el 62.3% de los encuestados no considera que la justicia funciona imparcialmente. En octubre del 2002 según dicha encuesta sólo el 42 % de los entrevistados tenían esa consideración. 758 Se puede consultar sobre este tema los siguientes artículos de LA PRENSA: “Pactos, impunidad e injusticia en el Poder Judicial”, 15 de enero del 2003, “AID tilda de corruptos al Poder Judicial y Electoral Nicaragüense”, 3 de abril del 2004, “¿Y quien juzga a los jueces?, 18 /8/ 2004, “Poder Judicial afecta la imagen de Nicaragua”, 19 de octubre del 2005, “Nicaragua entre los países mas corruptos”, 24 de septiembre del 2008, “Procurador critica al Poder Judicial por actos de corrupción”, 14 de marzo del 2009. Ver el Informe sobre derechos humanos y conflictividad en Centroamérica, del Centro Nicaragüense de Derecho Humanos de Nicaragua (CENIDH), en www.cenidh.org; también se puede consultar: “CSJ permeable a corrupción narco” 23 de agosto del 2010, www.confidencial.com.ni; “Abogados demandan Magistrados capaces”, 6 de septiembre del 2010, www.laprensa.com.ni, “Poder Judicial y corrupción en Centroamérica” www.centralamericadata.com; “Jueza acusa de corrupto al Poder Judicial” www.elnuevodiario, 21 de octubre del 2010;

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pregunta que surge sería, ¿Cuáles son las causas de dicho aumento en la percepción de corrupción del Poder Judicial Nicaragüense año con año?759 Según Eloísa Ibarra760, periodista de El Nuevo Diario, este aumento obedece a la invasión de la política en el Poder Judicial, el padrinazgo de jueces, la falta de respuesta de la Corte Suprema de Justicia ante las quejas contra los funcionarios y por los cobros en las diligencias judiciales. Para el Dr. Alfonso Dávila Barboza761, ex –presidente del Tribunal de Apelaciones, el problema radica en que la política ha invadido el campo de la justicia, es decir que los problemas políticos están por encima de la justicia en Nicaragua. El Dr. Mariano Barahona762, ex – Magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, sostenía al respecto que las encuestas no están alejadas de la verdad, sino que reflejan la realidad, porque la gente llega a los Juzgados y le cobran por notificaciones, por embargos y por requerimientos al arbitrio del Juez, los depósitos y todo tipo de negociaciones se discuten con los jueces en privado y hasta hay venta de sentencias. Por su parte, el Dr. Víctor Manuel Ordóñez763, ex – Sub Procurador de Justicia, considera que la población percibe que hay cobros por cuestiones judiciales de parte de funcionarios judiciales por realizar las diversas diligencias, además de que hay una alta percepción de influencia política en las resoluciones judiciales en general. No se puede olvidar que no hay mayor prueba o evidencia que la opinión pública. Al respecto Hermann Heller764 sostenía que: “La doctrina de la opinión publica como fuerza gobernante constituye una forma singular de la relativización del Estado al pueblo y de la identificación del poder del Estado con la voluntad del pueblo”. Otro punto muy negativo para la imagen del Poder Judicial en general y de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense en particular, es la lentitud en la resolución de todo tipo de proceso lo que ha producido una grave retardación de justicia o negación de justicia como algunos lo

“Participación ciudadana sostiene que percepción de corrupción en el Poder Judicial es generalizada” 26 de octubre del 2010, www.ciudadoriental.org; “La mitad de América Latina cree que la corrupción en los poderes judiciales ha incrementado” 9 de diciembre del 2010, www.laprensa.com.ni. 759 Es una pregunta que hoy mantiene toda su vigencia y actualidad. 760 Ibarra, Eloísa: “Política y Justicia pagada”, EL NUEVO DIARIO, (Managua, Nicaragua), 9 de Abril del 2010. 761 Ibídem. 762 Ibídem. 763 Ibídem. 764 Heller, Hermman: Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, 1968, p. 190.

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han denominado, debido a que según Freddy Potoy Rosales765, Periodista del Diario La Prensa, existen casi cien Recursos de Inconstitucionalidad interpuestos contra varias leyes aprobadas durante la década del noventa que no han sido resueltos y están engavetados como popularmente se dice, debido en parte ha que políticamente no es recomendable su resolución. Lo mismo sucede en otras materias del Derecho, dentro del sistema judicial nicaragüense, como la penal, civil, materia de amparo, entre otras… Para la Dra. Vilma Núñez de Escorcia766, Presidenta del Centro Nicaragüense de Derechos Humanos (CENIDH), dicha retardación obedece a dos causas fundamentales, la primera al alto grado de burocracia que retraza el proceso de resolución de los recursos y el segundo a los intereses políticos a los cuales están sujetos los Magistrados actuales. Por su parte, el Dr. Alejandro Serrano Caldera767, ex - presidente de la Corte Suprema de Justicia y Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Centroamericana de Nicaragua, sostiene que la Corte Suprema de Justicia violenta el principio fundamental del Estado de Derecho como lo es el de legalidad. La Corte es la encargada de velar por el control constitucional, tiene en sus manos la responsabilidad de restablecer la supremacía de la Constitución alterada cuando una ley secundaria la contradice, pero todo esto se pierde cuando pasan diez años sin que un recurso (de inconstitucionalidad o amparo) se resuelva. Para el Dr. Roberto Argüello Hurtado768, ex – Presidente de la Corte Suprema de Justicia, los Nicaragüenses estamos en la indefensión absoluta, en la impotencia jurídica, esto ya no es retardación de justicia, sino denegación de justicia, debido a que la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense es una especie de órgano cataléptico. El periodista Freddy Potoy Rosales769, sostiene que la retardación de justicia770 es un acto de corrupción, debido a que existe la

765 Potoy Rosales, Freddy: “Corte engaveta cien Recursos”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Viernes 19 de Mayo del 2009, p. 1 y 2 Hoy esta situación se repite con los Recursos de Amparo, y con todas las sentencias que llegan en casación a la Corte Suprema de Justicia. 766 Marenco, Karla: “Corte Suprema viola la Constitución”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Sábado 20 de Mayo del 2008, p. 6. 767 Ibídem. 768 Ibídem. 769 Potoy Rosales, Freddy: “Magistrados negligentes”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Miércoles 24 de Mayo del 2000, p. 10. 770 Al respecto hay que recordar lo que sostenía el escritor moralista francés Jean La Bruyére “Justicia tardía no es justicia, y que una cualidad de la justicia que debemos a los otros es hacerla pronto y sin dilaciones porque hacerla esperar es injusticia”. Ver el Editorial del Diario LA PRENSA titulado: “Negación de justicia”, del Lunes 22 de Mayo del 2000, p. 10; “Persiste hostilidad en el Poder Judicial” 27 de agosto del 2010, www.laprensa.com.ni, “Doctor ya toco arriba” 15 de octubre del 2010, www.elnuevodiario.com.ni; “Acceder y obtener respuesta de la justicia es un pleito diario” 25 de octubre del 2010, www.elnuevodiario.com.ni.

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responsabilidad por omisión al no fallar en tiempo y forma los recursos interpuestos. Dicho periodista también sostiene que aunque la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua ha destituido o castigado a Jueces y Magistrados del Tribunal de Apelaciones por retardación de justicia, por corrupción o por otro tipo de anomalías, a los Magistrados de dicho órgano supremo nadie los castiga, ni los controla, porque son puestos por los dirigentes de sus partidos políticos. Como ya hemos señalado, en Nicaragua no esta regulada la responsabilidad de los altos funcionarios judiciales, ni un procedimiento para el control y posible destitución de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Sobre éste punto específico la Corte Suprema de Justicia se pronuncio comprometiéndose a desengavetar y resolver todos los Recursos de Inconstitucionalidad, según lo afirmaba la ex - Presidenta de la Sala Constitucional Magistrada Josefina Ramos771, quien sostenía que el procedimiento que se sigue en la Corte Suprema de Justicia para su admisión, estudio y resolución es lo que ha causado la retardación de justicia, ya que el mismo responde a una Corte de antaño y no a una organización de principios de siglos, compuesta por 16 Magistrados, en la que cada uno debe de conocer los recursos, estudiarlos y resolverlos al mismo tiempo, para lo cual se necesita consenso, porque resulta muy difícil delegar a un solo Magistrado por la alta desconfianza reinante en la Corte. Además la ex – Magistrada sostenía que los recursos de inconstitucionalidad y de amparo han aumentado en número de forma considerable, no así la modernización y agilidad de los mecanismos para resolverlos. Esto sucedía con los recursos de inconstitucionalidad, pero nada o muy poco se dice de los recursos de amparo, que permanecen engavetados desde hace años en la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Otro aspecto negativo de nuestro Poder Judicial, es la noción que se percibe de que dicho Poder se ha convertido según la Dra. Vilma Núñez de Escorcia772, Presidenta del Centro Nicaragüense de Derechos Humanos, en un violador de los Derechos Humanos, debido a la evidente retardación de justicia que transmite el Poder Judicial a la población, ya que sí se niega el acceso a la justicia, se violan los otros

771 Carrillo Barrios, Janelys: “CSJ se compromete a desengavetar recursos”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), 26 de Mayo del 2000, p. 8. 772 Ibarra, Eloísa: “Conclusión del CENIDH: Poder Judicial viola los Derechos Humanos”, EL NUEVO DIARIO, (Managua, Nicaragua), Lunes 17 de Julio del 2000, p. 13. Ver el Informe sobre derechos humanos y conflictividad en Centroamérica, del Centro Nicaragüense de Derecho Humanos de Nicaragua (CENIDH), en www.cenidh.org.

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derechos que se dejan de proteger porque no hay una respuesta efectiva a la tramitación de ningún recurso, lo que a su vez se convierte en un factor de inestabilidad social. Respecto a la posibilidad de medir si existe o no retardación de justicia administrativa, dentro de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, es muy difícil por varios motivos: El primero es una jurisdicción que apenas ha comenzado a funcionar a plenitud hace un año (finales del 2009) ya que antes sólo resolvía asuntos referentes a Disposiciones de carácter general y conflictos entre entidades administrativas (municipales, centrales). El segundo motivo es que aún es una Jurisdicción que muy pocos conocen, no existe aún una percepción generalizada en la ciudadanía ni en los litigantes, de la existencia de dicha posibilidad jurisdiccional de control de la actividad administrativa. Tercero, nadie se ha preocupado por realizar un estudio a profundidad sobre la retardación de justicia administrativa, desde el mismo Poder Judicial o desde su exterior, y por último casi todos los litigantes optan por recurrir de amparo en contra de las actuaciones administrativas y no al contencioso – administrativo, posiblemente por desconocimiento o por que en Nicaragua ya existe una tradición arraigada de muchos años de utilización del recurso de amparo para controlar la actuación de la Administración Pública Nicaragüense. Considero que tendrán que pasar al menos un par de años más para que la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Nicaragua sea más conocida y puedan originarse estudios que planteen si en la misma existe o no retardación de justicia administrativa, aún es muy pronto para lograr percepciones serias al respecto, porque son pocos los casos que llegan a la misma, lo que lógicamente con el tiempo cambiará, pero sobre todo con la labor jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Estoy seguro que si el ciudadano en general y los litigantes en particular, comienzan a notar que la jurisprudencia contencioso – administrativa es de calidad, permitiendo el efectivo control de la actuación administrativa dela Administración pública Nicaragüense, la misma se convertirá en una opción en la búsqueda de justicia administrativa. He plasmado hasta el momento en esta capítulo, una radiografía de la situación actual tanto del país (Nicaragua) en general como de nuestro Poder Judicial, con mucho desaliento por lo ya descrito sin ser producto de mi invención, sino que lo he tratado de documentar y comprobar con encuestas y artículos de los principales periódicos del país, así como con diversos estudios cada uno con su referencia bibliográfica correspondiente, tratando de transmitir al lector la opinión pública que

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reina entre los nicaragüenses sobre los temas abordados, además he tratado de abarcar un período de tiempo que va desde el año dos mil en el que se aprobó la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativo en Nicaragua hasta el año dos mil diez. Es en este contexto político, social, económico y hasta ético que se mueve esta tesis doctoral, es en esta Corte Suprema de Justicia de Nicaragua descrita en la que se encuentra la única Sala de lo Contencioso - Administrativo capaz de controlar toda la actividad, inactividad y vías de hecho de la Administración Pública Nicaragüense. Esta tesis doctoral, como cualquier otra, no puede estar alejada de esta realidad, no puede ser sólo teoría, sino que debe formar parte de dicha realidad, debe de tratar de transformarlas, teniendo presente que lógicamente también la afectara en muchos sentidos. Tenemos que señalar que no pretendemos restar importancia a los grandes adelantos jurídicos que se han experimentado en Nicaragua, y entre los que se encuentra la ley de lo contencioso – administrativo, pero la percepción de que son adelantos vacíos, plasmados en papel, de origen político y sin partidas presupuestarias para su concreción física, son factores que les resta esa importancia y los afecta en su desarrollo. En éste escenario político, económico, social y jurídico se ha desarrollado la creación del Proyecto de Ley de lo Contencioso- Administrativo (1997), su dictamen (2000), hasta la reciente aprobación de la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativa (Ley No. 350) y su posterior sentencia de inconstitucionalidad773 y es el escenario que se mantiene y mantendrá durante el procedimiento legislativo de aprobación del proyecto de reforma774 a dicha ley, su dictamen, su aprobación final y su futura aplicación práctica. Consideramos que es necesario, analizar el desarrollo legislativo de la aprobación de la Ley no. 350 Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso - Administrativo, pasando por su proyecto de ley y su dictamen, con la finalidad de responder ciertas preguntas: ¿Qué era lo que ambos proponían (en cuanto a la organización estructural de la jurisdicción)? ¿Cuál fue la justificación y necesidad de su aprobación?, ¿Qué impulsó su pronta aprobación como ley?, ¿Qué fue lo que se dictaminó finalmente en cuanto al tema específico de la presente tesis?, ¿Qué estructura orgánica aprobó la ley no. 350 y en qué se vio afectada por la sentencia de inconstitucionalidad?, ¿Era inconstitucional dicha normativa?

773 Sentencia no. 40, emitida por el pleno de la Corte Suprema de Justicia el día diez de junio del año 2002. 774 Proyecto preparado por los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y presentado por su Presidente en la Asamblea Nacional el día 3 de febrero del año 2003.

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Luego de ese primer paso de análisis respecto a la Ley no. 350, tendríamos que analizar el actual procedimiento de reforma legislativa al que esta siendo sometida la Ley no. 350, con la finalidad de contestar otras interrogantes, como por ejemplo: ¿Qué nueva estructura orgánica propone el proyecto de reforma a la Ley no.350 y su dictamen? ¿Qué estructura orgánica contencioso – administrativa se ha aprobado en su reciente dictamen? ¿Dichas estructuras son aplicables a la realidad? ¿Pueden ponerse en marcha? ¿Son viables? ¿En que se pueden mejorar? Hasta llegar después a las propuestas, innovaciones y alternativas concretas sobre la estructuración física de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua, que pretendo analizar. Todos los puntos anteriores serán parte fundamental de los dos capítulos siguientes de esta tesis doctoral hasta llegar finalmente a las conclusiones correspondientes. CAPÍTULO III. DESARROLLO NORMATIVO DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA NICARAGÜENSE Como pudimos apreciar en los antecedentes históricos dedicados a la temática de esta tesis doctoral, la primera vez que se regula jurídicamente la materia contenciosa – administrativa en Nicaragua fue en la Constitución Política de 1974775, al aprobarse la creación de un Tribunal Contencioso – Administrativo y estipularse la aprobación de la normativa jurídica que regulase su funcionamiento. Lógicamente, ni se creo el Tribunal ni se aprobó la normativa jurídica, por lo que por casi 20 años el contencioso – administrativo desapareció del ámbito jurídico nicaragüense776, hasta la reforma constitucional de 1995, por medio de la cual en su art. 163, se creo la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de 775 Recordemos que sobre el contencioso – administrativo nicaragüense existían ya referencias al menos doctrinales en Nicaragua que datan de 1947, por ejemplo el texto titulado “Derecho Administrativo (teórico y práctico) concordado con la legislación Patria” del Dr. Idelfonso Palma Martínez. Ver referencia en: Revista Justicia, Corte Suprema de Justicia, Octubre - Noviembre de 1995, p.39. 776 Ya hemos señalado que durante la década del Gobierno Sandinista (1979 – 1990) no existió ningún tipo de regulación jurídica para el contencioso – administrativo, ni en la Constitución Política de 1987, ni en ningún tipo de norma jurídica ordinaria.

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Nicaragua y se estipulo la aprobación de una normativa al respecto, lo cual no sucedería hasta cinco años después. Según el jurista nicaragüense Dr. Cairo Manuel López777, antes de la aprobación de la actual Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense778, existieron varios proyectos de ley779 con la intención de aprobar una ley y regular dicha materia, especialmente a partir de la creación de la Sala de lo Contencioso- Administrativo en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (CSJ) durante las reformas constitucionales de 1995780. 777 López Sánchez, Cairo Manuel: “Sistema de Juzgados y Tribunales de lo Contencioso- Administrativo en Nicaragua”, entrevista realizada por Juan Bautista Arríen, Managua, 9 de Junio del 2010. El Dr. López es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Centroamericana de Nicaragua, fue uno de los redactores del Proyecto de ley de 1997 y participo como asesor de la Asamblea Nacional en la elaboración del Dictamen de la Ley no. 350. Además, es Presidente de la recién creada Asociación Nicaragüense de Derecho Administrativo (ANIDA) 778 Publicada en Las Gacetas, Diario Oficial de Nicaragua no. 140 y 141 del 25 y 26 de junio del año 2000 (www.asamblea.gob.ni) 779 Uno de esos proyectos de ley para regular el contencioso – administrativo nicaragüense data de 1994, es decir un año antes de la reforma constitucional nicaragüense de 1995, razón por la cual no fue discutido, ni se le dio la atención necesaria, por parte de los legisladores nicaragüenses para lograr su dictamen, porque la atención legislativa e incluso política de ese entonces, estaba centrada en la discusión y aprobación de la reforma constitucional, por medio de la cual se crearía la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Se considero que hasta que dicha Sala estuviese constituida, seria el momento indicado para discutir la posible aprobación de ese proyecto de ley de lo contencioso – administrativo de 1994 o para presentar un nuevo proyecto de ley que regulase la materia contencioso – administrativa, proyecto que bien podría originarse desde el seno de dicha Sala, tal y como ocurrió, pero hasta dos años después, es decir en 1997, cuando la Corte Suprema de Justicia presento en Secretaria de la Asamblea Nacional, el Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo de 1997. Como se puede apreciar la Sala Contencioso – Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua se crea en 1995 e incluso hasta el año 2000 en el que se aprueba la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativa Nicaragüense, se mantuvo inoperante, sin ejercer ninguna atribución y mucho menos sin conocer y resolver ningún caso. En vista de lo anterior muchos nos preguntamos ¿Por qué no se discutió y aprobó el Proyecto de Ley de lo Contencioso – Administrativo de 1994, con la finalidad de que la Sala de lo Contencioso – Administrativo que se quería crear en la Corte Suprema de Justicia funcionara desde el mismo momento de su constitución y no hasta cinco o seis años después? ¿No hubiese sido mas acertado constituir la Sala con una normativa jurídica ya aprobada, y luego los Magistrados que integrasen la misma presentasen una iniciativa de reforma? Podemos comenzar a apreciar que el desarrollo legislativo y estructural del contencioso – administrativo nicaragüense al menos de los últimos 15 años, ha tenido un desenvolvimiento errático y lo podemos comprobar, por ejemplo, con el hecho de crear el órgano jurisdiccional sin normativa jurídica que regulase su funcionamiento, lo que lógicamente lo dejo inoperante por un largo periodo de tiempo. 780 El art. 163 de la Constitución Política de Nicaragua, a partir de la reforma constitucional de 1995, señala que: “La Corte Suprema de Justicia se integrará en Salas, que estarán conformadas con un número no menor de tres Magistrados cada una: Civil, Penal, de lo Constitucional y de lo Contencioso - Administrativo, cuya organización e integración se acordará entre los mismos Magistrados”

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Uno de esos proyectos de ley se dio a conocer el año 1994, pero no tuvo ni mucha divulgación ni mucha aceptación, tal y como lo hemos señalado, otro Proyecto de Ley sobre la materia que tuvo singular importancia fue el Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo de 1997, el cual fue preparado por los Magistrados que integraban en ese entonces la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, junto con un grupo de asesores nacionales e internacionales, apoyados por la cooperación financiera de la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID)781, convirtiéndose en el verdadero punto de En la siguiente dirección electrónica: http://www.poderjudicial.gob.ni/scontencioso/cosalas01.htm. se pueden consultar todos los acuerdos administrativos del Poder Judicial por medio de los cuales se ha integrado la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia desde su formación por medio de la reforma constitucional de 1995. El último de estos acuerdos administrativos el no. 76, del 8 de septiembre del año 2008, ha integrado esta Sala con seis Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense, con sus respectivos suplentes, que son también Magistrados de dicha entidad judicial. Este acuerdo, siguiendo a la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua (Ley no. 260, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 137 del 23 Julio 1998), específicamente en su art. 35 (el cual regula las competencias de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua), sostiene en su parte introductoria que: “Esta Sala formará quórum con la presencia de por lo menos la mitad más uno del total de sus miembros. Toda resolución o acuerdo de la Sala, requerirá del voto coincidente de por lo menos la mitad más uno del total de sus integrantes. En la elección de los miembros de cada Sala, deberá elegirse a sus respectivos suplentes, para los casos de ausencia, excusa por implicancia o recusaciones” 781 No podemos dejar de señalar, tal y como lo hemos hecho en el capítulo anterior de esta tesis doctoral, que la normativa contencioso – administrativa nicaragüense ha formado parte de un bolsón de leyes que debía ser aprobada con la finalidad de que Nicaragua formara parte de la Iniciativa de Países altamente endeudados (HIPC por sus siglas en ingles) y sobre todo para que el país pudiese seguir recibiendo la cooperación financiera de los distintos organismos multilaterales y de los países donantes, así como la condonación de la deuda externa que posee Nicaragua con dichas entidades. De esta forma la Ley de lo Contencioso – Administrativo quedo bajo el financiamiento y seguimiento de USAID, como órgano cooperante del Poder Judicial Nicaragüense, cooperación que muchas veces ha sido suspendida, hasta que finalmente ya USAID decidió no seguir cooperando con ese Poder del Estado Nicaragüense, en gran parte por la negativa de poner en marcha el sistema de carrera judicial, por declarar inconstitucional a la Ley no. 350, o por poner una serie de obstáculos a la creación y puesta en marcha de los Tribunales de la Propiedad, entre otros hechos que al parecer han decepcionado al cooperante y lo han empujado a desconectar su cooperación del Poder Judicial Nicaragüense y trasladarla hacia otros sectores relacionados al componente denominado “Gobernabilidad, Justicia y Estado de Derecho”, como por ejemplo los mediadores rurales, que tratan de evitar procesos judiciales en materia de dominio y posesión de propiedad en el campo o zonas rurales nicaragüenses. Como el lector podrá apreciar la aprobación y puesta en marcha de la normativa contencioso – administrativa ha sido parte de una condicionante mas para el Gobierno Nicaragüense de parte de las entidades donantes o cooperantes, por lo que siempre, incluso desde su origen, recibió un empuje y apoyo financiero de gran importancia, de parte de los mismos, pensando principalmente en la creación de una Jurisdicción o conjunto de entidades judiciales que permitiesen el control de la actuación de la

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partida para el procedimiento legislativo de aprobación de la que seria la actual Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua (Ley no. 350). En este capitulo pretendemos analizar los puntos más importantes sobre la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense, así como su funcionamiento partiendo desde el Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo de 1997782, su dictamen del 16 de marzo

Administración Pública Nicaragüense a la cual, al fin y al cabo es a la que se le entrega la cooperación y el financiamiento internacional. También, tenemos que tener presente que al parecer el contencioso – administrativo nicaragüense, tal y como lo hemos señalado, no nace de una iniciativa de autocontrol por parte de las autoridades gubernamentales de Nicaragua, y al parecer por la lentitud en su aprobación como norma jurídica, tampoco nace con una voluntad política muy positiva a su favor, lo cual es bastante lógico y común. El poder administrativo no quiere que lo controlen. Las inmunidades del poder diría el Dr. Eduardo García de Enterría. 782 En el año 1997, en Nicaragua, la materia del procedimiento administrativo estaba regulada en cada una de las leyes que regían las entidades de la Administración Pública, es decir, no se contaba ni se cuenta aun, con una Ley General de Procedimiento Administrativo. Esta perspectiva cambia en el año de 1998, al aprobarse la Ley no. 290, de Organización, competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo de la República de Nicaragua, en junio de dicho año (Publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 102, del 3 de junio de 1998, reglamentada mediante el Decreto no. 71 – 98, publicado en Las Gacetas, Diario Oficial de Nicaragua no. 205 y 206, del 31 de octubre de 1998). Desde nuestra perspectiva, esta Ley no. 290, aunque según su titulo, uno esperaría encontrar al menos una regulación jurídica elemental del procedimiento administrativo, que estipulara los principios rectores de la misma, su tramitación básica, entre otros elementos característicos, en la realidad práctica se nos presenta como una normativa en la cual el legislador se preocupo mas por regular el régimen jurídico referido a la organización de la Administración Pública central (Ministerios, entes descentralizados) estipulando lógicamente las listas respectivas de competencias administrativas de cada entidad, dejando con una pobre regulación jurídica el desarrollo jurídico dedicado al procedimiento administrativo, y estipulando otra breve regulación de los recursos administrativos (revisión y apelación) aplicables lógicamente en contra de la actuación de dichas entidades administrativas centrales reguladas por la Ley no. 290. Desde nuestra perspectiva, la Ley no. 290, no constituye una verdadera normativa de procedimiento administrativo, simplemente porque la regulación de las materias típicas que lo integran, como por ejemplo, los principios que lo regulan, las actuaciones de trámite que posee, la normativa tradicional del acto administrativo, entre otras, no son reguladas por la misma, tal y como sucede por ejemplo con la actual Ley de régimen jurídico y de procedimiento administrativo común española. Nosotros consideramos que la materia del procedimiento administrativo en Nicaragua continua regulándose de forma particular en cada una de las normativas, leyes o reglamentos que desarrollan la actividad de cada entidad administrativa nicaragüense, es decir no se ha avanzado mucho en esta materia al menos en los últimos diez años en Nicaragua. El camino seguido por el Derecho comparado Español, de aprobar una Ley de Procedimiento Administrativo Común y un sistema jurídico que se base en las normativas y principios estipulados en la misma, tendríamos que señalar que ese camino legislativo no ha sido seguido en Nicaragua, caracterizándose por una serie de normas jurídicas que regulan el procedimiento administrativo dentro de cada entidad del Estado.

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del año 2000, para luego entrar en el análisis de la estructura orgánica contenciosa – administrativa aprobada por la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, para finalizar con el proyecto de reforma de dicha ley que presentaron los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en la Secretaria de la Asamblea Nacional en febrero del año 2003, y su recién dictamen del año 2005, por parte de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional. Lógicamente también, tendremos que presentar un análisis minucioso de los aspectos más importantes de la sentencia no. 40783 de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en pleno que estableció la inconstitucionalidad de la estructura orgánica aprobada en la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua, entre otros puntos. Actualmente, producto de la sentencia señalada, el sistema estructural contencioso – administrativo nicaragüense ha pasado de un sistema de doble instancia y de carácter descentralizado, aprobado por la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense del año 2000, que se basaba en la creación de Salas de lo Contencioso – Administrativo en cada Tribunal de Apelaciones de Como veremos mas adelante el Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo, del año 1997, poseía dos libros uno dedicado a cada materia, pero dentro del seno de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional fue dividido en dos Proyectos de Ley, uno para cada materia, siendo dictaminado y aprobado el dedicado a lo contencioso – administrativo, mientras que el libro de dicho Proyecto de Ley dedicado al procedimiento administrativo, no fue dictaminado pero si retomado posteriormente por el Diputado Wálmaro Gutiérrez de la Bancada Legislativa del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), para ser presentado como proyecto de ley en Secretaria de la Asamblea Nacional, quedando durmiendo el sueño de los justos en los archivos de la Comisión de Justicia de dicho Poder del Estado, hasta que en el año 2006 se retomo nuevamente para su posible dictamen, situación en la que se encuentra actualmente. Lógicamente, desde ya nuestra recomendación e inquietud, por retomar esta materia, en cuyo pre dictamen hemos hecho algunas recomendaciones jurídicas, tratando de seguir el camino trazado por la ley española de la materia, pero al parecer todavía no cuenta con el empuje político necesario para ser dictaminado y aprobado, lo cual es urgente, para brindar un mayor orden a la labor administrativa de la Administración Pública Nicaragüense, así como para brindarle una garantía al administrado, en las diversas relaciones jurídicas que emprende frente a la Administración Pública Nicaragüense, pero además para tratar de seguir la tradición del Derecho comparado, especialmente el Español, de contar con una normativa para regular tanto el procedimiento administrativo como el contencioso – administrativo. Repetimos que no consideramos a la Ley 290, de Organización, competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo Nicaragüense, aprobada en 1998 y lógicamente anterior a la contencioso – administrativa nicaragüense del año 2000, como una verdadera Ley de Procedimiento Administrativo Nicaragüense, punto de vista que hasta podría ser parte de toda otra tesis doctoral, o al menos de una investigación al respecto. Lo que si resulta un poco incomprensible es que en Nicaragua primero se apruebe una ley para regular el contencioso – administrativo y hasta después el legislador se este preocupando por aprobar una dedicada al procedimiento administrativo. 783 Se puede consultar un ejemplar de esta sentencia en la web: www.poderjudicial.gob.ni.

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Nicaragua, que resolviesen el fondo del asunto por medio de sentencias recurribles ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, a otro sistema estructural de una única instancia totalmente centralizado, radicado en la Sala del alto tribunal nicaragüense, por lo que la discusión al menos doctrinaria sobre la viabilidad y eficacia entre uno y otro sistema estructural puede llegar a enriquecer aún más la temática de esta tesis doctoral. Señalamos lo anterior, porque la discusión doctrinal sobre la estructuración del contencioso – administrativo nicaragüense, podría llegar incluso a trastocar derechos constitucionales de los nicaragüenses, que pueden implicar la posible violación del derecho a la utilización de los recursos, en contra de sentencias de primera instancia, para acceder a una segunda instancia, de carácter superior e imparcial a la que emitió la sentencia en cuestión. 1. PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA DE 1997 Como vemos el título de éste proyecto de ley resultaba tan llamativo como innovador, debido a que reunía y condensaba en un mismo cuerpo legal un Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y la propuesta de Ley de lo Contencioso- Administrativo. Era un proyecto que contaba con 121 artículos, de los cuales los primeros treinta y uno estaban dedicados a la primera materia, divididos a su vez en cuatro capítulos y el resto a lo contencioso- administrativo. Contaba además con una amplia exposición de motivos784 que explicaba detalladamente los artículos más importantes del proyecto en sí, así mismo hacia hincapié en la trascendental importancia de la materia que regulaba. Lo más importante de dicho Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso- Administrativo del año 1997, fue el nivel de consenso con el cual fue creado y aprobado contando con una asesoría internacional y nacional de alto nivel, así como con la participación de todos los Magistrados del Poder Judicial y con la

784 En Nicaragua la Ley Orgánica del Poder Legislativo (Ley no. 606, publicada en EL NUEVO DIARIO, www.elnuvodiario.com.ni, del 29 de Diciembre del año 2006) sostiene en su art. 90, que todo Proyecto de Ley debe de ser presentado en la Secretaria de la Asamblea Nacional con su respectiva exposición de motivos, pero al momento de ser aprobado por el pleno de dicho Poder del Estado, no se toma en cuenta dicha exposición de motivos y lógicamente no aparecen como parte del cuerpo de las leyes nicaragüenses. Dicho hecho impide que se pueda contar en Nicaragua con exposiciones de motivos tan brillantes como la contenida en la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española del año 1956, con una riqueza interpretativa y explicativa que como la que tuvo la misma, creaciones singulares de los juristas españoles Ballbe y Jesús González Pérez.

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organización de varios seminarios en todo el país, con la finalidad de darlo a conocer, así como la de recabar recomendaciones y aportes técnicos al mismo, por parte de los funcionarios judiciales de menor rango. Según el ex Presidente de la Corte Suprema de Justicia el Magistrado Dr. Guillermo Vargas Sandino785, este proyecto resultaba tan novedoso que rompía la tradición jurídico - administrativa latinoamericana inspirada en las Leyes Españolas de Procedimiento Administrativo de 1958 y de lo Contencioso- Administrativo de 1956, fusionándolas en un sólo cuerpo de ley y cimentándolas sobre las experiencias que ha recogido la jurisprudencia nicaragüense en torno al Recurso de Amparo786, además de una serie de figuras e instituciones inéditas en el

785 Ver la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso- Administrativo de la República de Nicaragua, 1997, p. 10 (www.asamblea.gob.ni) El Honorable ex - Magistrado Guillermo Vargas Sandino, firmó la exposición de motivos de dicho Proyecto de Ley, por lo que debe entenderse que dicha exposición es atribuible a la Corte Suprema de Justicia que tiene iniciativa de ley, según el art. 140 de la Constitución Política de Nicaragua , para regular materias que le son propias. 786 Desde nuestro punto de vista el proyectista o redactor del proyecto de Ley de 1997, cometió la equivocación de seguir casi al pie de la letra la estructura orgánica y el procedimiento del recurso de amparo nicaragüense, siguiendo el espíritu de la Ley de Amparo y la jurisprudencia constitucional en dicha materia, emitida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ya que propuso la interposición del recurso contencioso – administrativo en los respectivos Tribunales de Apelaciones del país (Sala Civil para el amparo y las contencioso – administrativas que proponía crear dicho proyecto) las cuales recepcionarían el recurso, emitirían la medida cautelar de suspensión del acto administrativo, para luego enviar el expediente a la Sala Contencioso – Administrativa de la Corte Suprema de Justicia y a la Sala Constitucional en el caso del amparo. Como el lector podrá apreciar tanto la estructura orgánica como el procedimiento contencioso – administrativo propuesto por el proyecto de ley de 1997 seguía casi al pie de la letra la estructura y el procedimiento del recurso de amparo, creando entre ambos recursos un paralelismo, que al parecer tiene su origen e incluso al parecer es creación de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, desde su constitución en el año 1995, llegando a convertirse en un consenso estructural y de procedimiento que al parecer se ha mantenido y se ha institucionalizado dentro de dicha Sala, convirtiéndose en una noción o idea estructuralista y de funcionamiento de la Jurisdicción que dichos Magistrados siguen defendiendo y considerándola la mas conveniente y adecuada desde el punto de vista jurídico y presupuestario, tan es así que la misma propuesta estructural y procedimental del proyecto de ley de 1997, vuelve a ser retomada por los Magistrados en el proyecto de reforma de la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa presentado en Secretaria de la Asamblea Nacional en febrero del año 2003 y se mantiene en su Dictamen del año 2005, producido en la Comisión de Justicia del Poder Legislativo Nicaragüense. Yo me atrevería a decir que este consenso estructural y de procedimiento que se mantiene entre los Magistrados Contencioso – Administrativos es uno de los mayores obstáculos al tratar de proponer cualquier tipo de propuesta distinta sobre esta materia, lo cual incluso lo he comprobado de forma personal al participar en la discusión sobre el Dictamen del proyecto de reforma de la Ley no. 350, que se llevo a cabo entre los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y los asesores de la Comisión de Justicia, celebrada en varias reuniones en la

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Derecho comparado sobre esta materia, por lo que se afirmaba que se trataba de una ley original e innovadora en el campo del Derecho Administrativo Nicaragüense787. Nos continúa diciendo el Magistrado Vargas Sandino que este proyecto de ley de 1997, desarrollaba y reunía lo preceptuado en los artos. 163 y 164 de la Constitución Política de Nicaragua (CPN), regulando las materas de los actos administrativos, su formación mediante el procedimiento administrativo correspondiente, así como su revisión en sede administrativa en cuanto que constituyen un presupuesto procesal de su impugnación en vía jurisdiccional ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, la cual posee la atribución de resolver los conflictos jurídico – administrativos que pueden suceder entre los administrados y las entidades que integran la Administración Pública Nicaragüense y entre las mismas, segunda gran materia que regulaba dicho proyecto de ley788. Corte Suprema de Justicia de Nicaragua durante gran parte del segundo semestre del año 2005. Desde nuestra humilde opinión el redactor del proyecto de ley de 1997 debió de haber seguido el sistema estructural contencioso – administrativo español, al menos en la constitución de esta Jurisdicción en base a un sistema de doble instancia procesal, que permitiese que las Salas Contencioso – Administrativas que se proponían crear en los distintos Tribunales de Apelaciones de Nicaragua, pudiesen resolver el fondo de las controversias, para luego ser revisadas mediante un recurso de apelación por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Esta ultima noción estructuralista es la que primo en la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional gracias a la labor de los asesores jurídicos que de forma externa a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, cooperaron en la redacción del proyecto de ley de 1997, y que al llegar a servir de asesores en la Comisión de Justicia del Poder Legislativo, tuvieron la oportunidad de hacer propuestas estructurales y de funcionamiento mucho mas amplias, procesalistas y sobre todo garantistas, en pro de un sistema estructural de doble instancia, labor que al parecer no pudieron llevar a cabo dentro de la Sala Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, en la cual al parecer lógicamente primo el criterio estructuralista de los Magistrados integrantes de la Sala. Este cambio estructural lo podremos apreciar en el Dictamen del Proyecto de Ley de 1997, que fue aprobado en marzo del año 2000 y que luego pasaría también a ser parte de la estructura aprobada por al Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa aprobada en dicho año. Vemos aquí, otra cosa fundamental, que la noción estructural de organización del contencioso – administrativo es distinto en la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional del que se sostiene y defiende en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, en la cual la noción es centralista, mientras en aquella es descentralizada, esto aplicado en la práctica origina amplios debates y le da un carácter práctico a esta tesis doctoral. 787 Compartimos lo expuesto por el ex – Magistrado Vargas Sandino, sobre lo innovador que resultaba el hecho de que ambas normativas (procedimiento administrativo y contencioso – administrativo) estuviesen condensadas en un mismo texto legal, o al menos en un proyecto de ley, en lo que no estamos de acuerdo en que la estructura contencioso – administrativa y la propuesta de su funcionamiento fuesen innovadoras, ya que como hemos comentado, se seguía en ambos casos al recurso de amparo nicaragüense, lo que le restaba originalidad e innovación al proyecto de ley de 1997. 788 Como el lector podrá apreciar los Magistrados tenían ya una interpretación radical sobre el contenido de los artos. 163 y 164 de la Constitución Política de Nicaragua, al

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1.1 ESTRUCTURA ORGÁNICA PROPUESTA POR EL PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA DE 1997 PARA CONSTITUIR LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA NICARAGÜENSE Este proyecto de ley, creado en el seno de la Corte Suprema de Justicia, en su art. 36 proponía que la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Nicaragüense debería estar dirigida por los siguientes órganos judiciales: a) La Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de

Justicia. b) Las Salas de lo Contencioso - Administrativo de los Tribunales de

Apelaciones. Se proponía que la Jurisdicción Contenciosa- Administrativa Nicaragüense estuviese condensada en una estructura orgánica constituida por sólo dos órganos, la Sala de lo Contencioso- Administrativo (SCA) de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), en cumplimiento del art. 163 de la Constitución Política de Nicaragua (CPN) vigente y el art. 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua (LOPJN), Ley 260789, que divide a dicho órgano supremo en Salas, entre las que sobresale la contencioso- administrativa como instancia suprema, como única instancia, ya que dicha Sala no conocería del recurso contencioso- administrativo a través de un recurso de apelación o de alzada, sino que sería el órgano encargado de resolver el recurso contencioso en sí, es decir el fondo del asunto. Pero además, éste proyecto planteaba la existencia o creación de Salas de lo Contencioso- Administrativo en cada uno de los Tribunales de Apelaciones establecidos en todo el país (Nicaragua), por lo que siguiendo la distribución territorial que establece la Ley Orgánica del

sostener que solo la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia tiene la atribución constitucional de resolver los conflictos jurídicos administrativos en Nicaragua, lo que excluía a cualquier otro órgano jurisdiccional o a cualquier propuesta de crear otros órganos jurisdiccionales de carácter inferior para ejercer esa atribución. Estamos frente a la interpretación constitucional que llevaría a los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua ha proponer en el proyecto de ley de 1997 un sistema estructural de única instancia y ha mantenerlo como propuesta estructural en el proyecto de reforma de la Ley no. 350 y su Dictamen, pero además esta seria la interpretación que serviría de base para declarar la inconstitucionalidad de la estructura orgánica descentralizada y de doble instancia que aprobó la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense, la cual como veremos choco contra la interpretación constitucional comentada. 789 Ley 260, Ley Orgánica del Poder Judicial de la República de Nicaragua, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 137, del jueves 23 de Julio del 2000.

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Poder Judicial Nicaragüense en su art. 38790, se proponía establecer al menos una Sala en cada Tribunal de Apelaciones existente, así por ejemplo, en la circunscripción sur, que comprende los Departamentos de Granada y Rivas, en la cual el Tribunal de Apelaciones se ubica en Granada, dicho órgano tendría que constituir una Sala de lo Contencioso – Administrativo. Mientras que en la circunscripción oriental, que comprende los Departamentos de Masaya y Carazo, en la cual el Tribunal de Apelaciones se encuentra en Masaya, dicho órgano debería también adicionar al menos una Sala dedicada a la materia de lo contencioso - administrativo. Lógicamente en Managua, que es la capital del país, y el Departamento que contiene la totalidad de los órganos integrantes del Poder Judicial Nicaragüense, así como la mayoría de casos o conflictos de distinta índole, posee su propio Tribunal de Apelaciones, el cual debería haber creado también su Sala de lo Contencioso- Administrativo, pero por ser el centro jurídico del país y por tener una gran afluencia de casos en otras Jurisdicciones, lo cual será una constante en lo contencioso - administrativo, considero se debería haber estipulado en el Proyecto de ley la necesidad de crear al menos dos Salas de lo contencioso – administrativo. El mismo proyecto de ley era claro al permitir la creación de Salas de lo Contencioso - Administrativo en los Tribunales de Apelaciones, sin restringir su número o predeterminarlo, dicho número debería responder a la cantidad de casos que se esperaban recibir, para lo cual era necesario desde ya un plan estadístico de recursos791, para obtener un aproximado de lo que se esperaba atender cuando entrara en vigencia la Ley de lo Contencioso- Administrativo, hoy Ley no. 350.

790 Ibídem. 791 Hay que señalar que para la redacción del Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo por parte de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y sus asesores no se contó ni con un estudio presupuestario, que permitiera saber los costos financieros que significaba poner en marcha esta nueva Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Nicaragua, ni tampoco se conto con un estudio estadístico que permitiera tener alguna noción sobre la cantidad de recursos o demandas contencioso – administrativas que se esperaban recepcionar y resolver. Dichos estudios lógicamente hubieran permitido tener una perspectiva mas clara, así como una base técnica para la elaboración de la propuesta estructural de la Jurisdicción Contenciosa – Administrativa Nicaragüense, que permitiera decidir entre un sistema estructural de doble instancia u otro de única instancia como el que se proponía en el proyecto de ley de 1997. Y es que en Nicaragua, muy raras veces un proyecto de ley surge acompañado de una base técnica como la de este tipo de estudios presupuestarios o estadísticos. No es una costumbre técnica – legislativa, lo que obliga, casi siempre, al legislador a reformar lo que aprobó para adaptarlo a la realidad. Ejemplo, típico ocurrió con la Ley de Contrataciones del Estado de Nicaragua, que al aprobarse en febrero del año 2000, fue reformada en marzo del mismo año, porque simplemente no se acoplaba a la realidad física y presupuestaria de las entidades administrativas que la pondrían en práctica, entre otros factores (ver capítulo II de esta tesis)

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En cuanto al funcionamiento de esta propuesta estructural de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense el art. 62 de este Proyecto de ley titulado: “Iniciación del proceso y competencia”, señalaba que: “El proceso contencioso - administrativo se iniciará con la presentación de un escrito ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal de Apelaciones competente en el que se interponga el recurso. La Sala respectiva del Tribunal de Apelaciones conocerá de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia el conocimiento ulterior hasta la resolución definitiva. Si la Sala respectiva del Tribunal de Apelaciones se negare a tramitar el recurso, podrá el perjudicado recurrir por la vía de hecho ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia” Como vemos lo que se pretendía crear en Nicaragua según este proyecto de ley, era una sola instancia de lo contencioso - administrativo entendiéndolo como un recurso de impugnación y no como un verdadero juicio o proceso entre partes, es decir como un acto procesal de impugnación de la parte o de un tercero que frente a una resolución administrativa en este caso perjudicial pide la actuación de la voluntad de la ley, es decir la tutela de sus derechos e intereses por un órgano judicial. Es evidente que se estaba adoptando un sistema judicial basado primero en una antesala administrativa, y luego un contencioso – administrativo con carácter de recurso revisor o de impugnación muy parecido al recurso de amparo nicaragüense792, tal y como hemos señalado.

792 Que lógicamente es considerado de única instancia y que también es interpuesto en los distintos Tribunales de Apelaciones del país, pero en sus Salas civiles, las cuales lo recepcionan, lo admiten o no, permitiendo la subsanación de sus requisitos de forma, para luego proceder a la suspensión o no del acto administrativo recurrido, remitiéndose el expediente a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la cual decidirá el fondo del asunto. Como se puede observar la propuesta estructural y de funcionamiento del Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo, era idéntico a la estructura orgánica y al procedimiento que se tramita en el recurso de amparo, tal y como lo hemos señalado. Un sistema orgánico de única instancia, que comienza de forma descentralizada en su interposición y concluye con una centralización en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, en cuanto a su resolución. Dicho sistema lo que produce es una movilización de los recurrentes de las distintas partes del país, hacia la capital, donde esta situada la Corte Suprema de Justicia, y que incluso obliga a los administrados a señalar un lugar de notificaciones en la capital y no en sus domicilios, y con esto se les obliga también a buscar una representación jurídica en Managua (la capital del país) para poder tramitar este tipo de recursos.

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Con esta propuesta orgánica que proponía el Proyecto de Ley de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo de 1997, no se planteaba una estructura orgánica de doble instancia, parecida a la Jurisdicción Penal o Civil de nuestro país (Nicaragua) que comienza con la interposición de la acusación o denuncia en el Juzgado sea de Distrito o Local, el cual dicta una sentencia que puede ser recurrida en apelación ante el Tribunal de Apelaciones en sus Salas Civil o Penal según el caso, para luego poder recurrir de Casación ante la Sala Civil o a la Penal de la Corte Suprema de Justicia, que como vemos es el sistema orgánico jurisdiccional típico de doble instancia. Lo que se pretendía en dicho proyecto de Ley era formar órganos colegiados (Salas de lo Contencioso – Administrativo) compuestos por Magistrados, adjuntos a cada Tribunal de Apelaciones en un primer momento como órganos receptores de las demandas contencioso- administrativas, que conocieran del recurso en sus primeros trámites (análisis de las formalidades) hasta la suspensión del acto administrativo incluso, para luego ser tramitados hacia la Corte Suprema de Justicia cuya Sala Contencioso- Administrativa resolvería el fondo del asunto. Además, con la propuesta estructural del proyecto de ley de 1997, no se nos presentaba un juicio o proceso contencioso - administrativo con instancias por agotar, en cumplimiento del principio de doble instancia estipulado en el art. 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, basados en los recursos procesales de apelación o de casación, sino más bien como nos dice el jurista español Vicente Gimeno Sendra793, un recurso propiamente dicho como medio de impugnación ante un acto o resolución administrativa, basado en el principio de única instancia. En otras palabras estaríamos frente a un ordenamiento procesal o sistema orgánico que con independencia de los recursos especiales o extraordinarios que pudiera poseer, prohibía la impugnación de las resoluciones de dichos órganos por considerarlas definitivas, por no El lector opinara, en una primera impresión, que el sistema estructural del amparo nicaragüense, es de doble instancia, porque se tramita en dos entidades judiciales, pero la realidad es que las Salas Civiles de los Tribunales de Apelaciones no resuelven el fondo del asunto, no emiten sentencia, por lo que no hay un recurso de apelación o de alzada que origine la segunda o doble instancia general. Lo mismo ocurriría con la propuesta estructural de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo que proponía el proyecto de Ley de 1997, quedando el contencioso – administrativo bajo el mismo sistema orgánico de única instancia, totalmente centralizado en cuanto a su resolución. Ver: García Vílchez, Julio Ramón: El Recurso de Amparo, Editorial LEA, 2004. También recomendamos el texto del Dr. Iván Escobar Fornos: Derecho Procesal Constitucional, Editorial Hispamer, Managua, Nicaragua, 2000. El primer autor fue Magistrado Presidente de la Sala de lo Contencioso – Administrativo, mientras que el segundo es Magistrado de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. 793 Gimeno Sendra, Vicente, et al: Derecho Procesal Administrativo, 1991, p. 57.

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haber una instancia superior vertical jerárquica en cuanto al carácter de impugnación y porque no existe un recurso de alzada o de apelación ni de casación, ni mucho menos un órgano superior a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que revise sus sentencias. El Proyecto de Ley de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo de 1997, no contenía dichos recursos, y constituía en resumen una única instancia horizontal, muy llamativa y con caracteres peculiares, ya que en otras Jurisdicciones como la Penal por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua es el superior jerárquico, de los Tribunales de Apelaciones y estos de los Juzgados de Distrito respectivamente, creándose una especie de pirámide estructural, mientras que en la estructura contencioso - administrativa propuesta por este proyecto de ley lo que se instituía era una jurisdicción horizontal, sin recursos procesales verticales, únicamente horizontales (reforma, reposición, aclaración) No se nos planteaba en dicho Proyecto de ley la existencia de órganos superiores o jerárquicos contencioso – administrativos, porque si dicha jerarquía se produce con la presencia de los recursos de impugnación y órganos superiores (la segunda instancia), evidentemente ambos eran inexistentes dentro del proyecto de ley. Se pretendía así, crear un único órgano contencioso - administrativo con poderes de decisión y resolución absolutos cuyas sentencias no ameritasen revisión en cuanto al fondo, es decir que estábamos frente a una especie de órgano supremo monopólico en materia contenciosa - administrativa dentro de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Tengo que señalar que dicho tipo de órgano o estructuración orgánica contencioso – administrativa de única instancia sólo lo he encontrado en el área centroamericana, hasta el momento en la legislación Salvadoreña, cuya Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo794 en su art. 1, erige su jurisdicción en la Corte Suprema de Justicia de dicho país, cuya Sala de lo Contencioso- Administrativo esta integrada por cuatro Magistrados, tiene la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado en esta materia pública. Me gustaría plantear para más claridad dos diagramas que reflejen lo que pretendo explicar y que establezcan la diferencia entre la Jurisdicción Contencioso – Administrativa que este Proyecto de ley de

794 Decreto no. 81, aprobado el 14 de Noviembre de 1978 y publicado en La Gaceta Diario Oficial no. 236, Tomo 261, del 19 de Diciembre de 1978. Ver su texto completo en los anexos de la Monografía titulada: Lo Contencioso- Administrativo en la Legislación Centroamericana, de Lorena Cuaresma Gutiérrez y Martha Lorena Cruz, Universidad Centroamericana UCA, 1996.

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1997, pretendía impulsar y la estructura orgánica clásica de las Jurisdicciones penal o civil, que lógicamente funcionan en Nicaragua:

JURISDICCIÓN PENAL O CIVIL

DIAGRAMAS ESTRUCTURALES COMPARATIVOS ENTRE LAS JURISDICCIONES PENAL, CIVIL Y LA

CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO NICARAGÜENSE

CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA

TRIBUNALES DE

APELACIONES

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- Resolverá el fondo del asunto - Sus sentencias son definitivas una vez que se ha interpuesto

el recurso de aclaración, reforma o reposición

- No posee un órgano jerárquicamente superior - No hay recurso de apelación, ni mucho menos casación

JUZGADOS DE DISTRITO Y LOCALES

ESTRUCTURA VERTICAL Y JERÁRQUICA

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

(Proyecto de ley de 1997)

SALA DE LO CONTENCIOSO –

ADMINISTRATIVO TRIBUNAL DE APELACIONES

SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO

DE LA CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA

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- Conocen los primeros trámites hasta la suspensión del acto inclusive - Remiten el recurso a la Sala de lo Contencioso - Administrativa de la Corte Suprema

de Justicia

Es evidente que en este proyecto de ley de 1997 no se estaba plasmando la idea de crear Juzgados de lo Contencioso- Administrativo como los que actualmente existen en España según el art. 6 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1998, debido tal vez a como lo señala el Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y ex - Presidente de la Sala de lo Contencioso – Administrativo en dos periodos, Don Francisco Rosales795, a que en nuestro país (Nicaragua) se veía o se percibía en un primer momento al contencioso - administrativo como un recurso posterior a la vía administrativa y no como un verdadero juicio o proceso de doble instancia796.

795 Rosales, Francisco: “Sistema de Juzgados y Tribunales de lo Contencioso- Administrativo en Nicaragua”, entrevista realizada por Juan Bautista Arríen, Managua, Miércoles 3 de mayo del 2000. 796 Respecto a esta afirmación el Tribunal Constitucional Español, siguiendo la exposición de motivos de la ley de 1956 afirmaba en la STC 14 / 1997 de 28 de enero que: “La Jurisdicción Contenciosa – Administrativa no es una segunda instancia, sino, que por el contrario, se sigue un auténtico juicio o proceso entre partes”. Ver también la STC 138 / 1990. Por su parte, la STC 76 / 1996 de 30 de abril, sostiene que no debe incurrirse en error sobre la naturaleza jurídica: el denominado recurso contencioso – administrativo no es propiamente un recurso, no genera una segunda instancia o una casación, pues viene a dar vida a un proceso en primera o única instancia, de suerte que no se instala en el terreno del acceso a los recursos sino en el del acceso a la jurisdicción (SSTC 3 / 1983, 37 / 1995 y 55 / 1995) Ver: Garrido Falla: Tratado de Derecho Administrativo, volumen III….., op cit, p. 172, Parejo Alfonso, Manual de Derecho Administrativo, 5ta edición, 1998, p. 839 y a Manuel Ortells Ramos, et al, El Proceso Contencioso – Administrativo, p. 9. Siguiendo esta jurisprudencia española no se podría estar de acuerdo con las apreciaciones del Magistrado Rosales, debido a que también consideramos al contencioso – administrativo no como un simple recurso, por el cual se revisa las pretensiones formuladas en la vía administrativa, o se impugna simplemente la resolución negativa de la Administración Pública a dichas pretensiones. Por el contrario, el contencioso – administrativo implica un verdadero proceso entre partes. Así lógicamente, una cosa es la vía administrativa y otra el proceso contencioso – administrativo, precediendo aquella a este.

ESTRUCTURA HORIZONTAL

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Así mismo, según nos decía la Dra. Martha Quezada797, (ex Juez Primero de Distrito del Crimen y ex - Magistrada de la Sala Penal del Tribunal de Apelaciones de Managua), se consideraba a la vía administrativa, como toda una primera instancia que hay que agotar para poder recurrir ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa. Dicha vía administrativa (recurso de revisión y apelación798) era considerado como suficiente primer instancia en el orden administrativo, por lo que no era necesario y hasta resultaría de más crear una doble instancia dentro de la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y mucho menos Juzgados de lo Contencioso- Administrativo. Dichos órganos unipersonales eran y continúan siendo vistos en Nicaragua como innecesarios, bastando con las Salas u órganos colegiados, que lógicamente estarían formados por Magistrados y no por Jueces obedeciendo a nuestra realidad estructural y al art. 40 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, el cual sostiene que “El Tribunal de Apelaciones estará integrado por un número no menor de cinco Magistrados”. Desde nuestro punto de vista estos órganos unipersonales, serian la base lógica e ideal de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense, si pensamos organizarla bajo un sistema de doble instancia, tal y como venimos pregonando y trataremos de defender más adelante. Además, podrían ser un medio idóneo para acercar la justicia administrativa a los ciudadanos que habitan territorios que carecen de Tribunales de Apelaciones para interponer los recursos contencioso – administrativos y por lo tanto los ciudadanos que los habitan están obligados a recurrir diversas distancias para acceder a la Jurisdicción.

797 Quezada, Martha: “Sistema de Juzgados y Tribunales de lo Contencioso- Administrativo en Nicaragua”, entrevista realizada por Juan Bautista Arríen, Managua, miércoles 10 de Mayo del 2000. Tampoco podemos compartir el señalamiento hecho por la ex - Magistrada Quezada, ya que la vía administrativa no es una primera instancia jurisdiccional, sino que constituye una especie de auto tutela más de la Administración Pública y por lo tanto una carga más para el administrado (los más reconocidos autores españoles en sus más celebres obras la han denominado así, García de Enterría, González Pérez), una oportunidad para que la misma revise sus propios actos (convirtiéndose en juez y parte) antes de proceder a la verdadera vía jurisdiccional que es el proceso contencioso – administrativo, un proceso entre partes, que al menos en el Derecho Administrativo español, o francés (del cual se origina, como hemos visto en la introducción de esta tesis doctoral), entre otros posee una doble instancia procesal. Ver: García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, tomo I y II; González Pérez: Manual de Derecho Procesal Administrativo y su Manual de Procedimiento Administrativo. 798 Regulados en los artículos 39 al 46 de la Ley de organización, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo, Ley no. 290, del 27 marzo 1998, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 102 del 3 junio 1998.

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Es lógico pensar que toda propuesta estructural, luego de ser descrita, pueda ser analizada con mayor profundidad, y pueda ser sometida a una serie de críticas y comentarios constructivos que más que denigrarla, pretenderán desde ya enriquecerla con una serie de propuestas estructurales y de funcionamiento. Podríamos comenzar con realizar un análisis critico de esta primera propuesta estructura que sobre la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo se hizo en el año de 1997 y que ha sido al fin y al cabo la base de todo el desarrollo estructural de dicha Jurisdicción en Nicaragua. Incluso adelantamos desde ya que el proyecto de reforma de la Ley no. 350, la cual abordaremos mas adelante, sigue con muchas similitudes esta propuesta estructural que realizo la Corte Suprema de Justicia en 1997. 1.2 CRÍTICAS A LA ESTRUCTURA ORGÁNICA PROPUESTA POR ESTE PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA DE 1997 Si analizamos bien la estructura orgánica propuesta por el proyecto de ley de 1997, nos damos cuenta que la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua tendría un poder absoluto de decisión en todas las futuras demandas de la materia, ya que como lo había mencionado las Salas de lo Contencioso- Administrativo que se crearían en los Tribunales de Apelaciones sólo serían receptoras y tramitadoras, sin conocer el fondo del asunto, por lo que no hay una primera instancia de decisión especializada o que pudiese especializarse por su exclusividad de competencia, cuyas sentencias pudieran ser impugnadas ante un órgano aún más especializado y capacitado, cuyo personal ya posea una mayor calidad como son los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de Nicaragua. La ausencia de al menos un recurso de apelación para impugnar una decisión judicial resta fortaleza y confianza, al ciudadano y al litigante, en el proceso contencioso- administrativo, así como la existencia de un solo órgano con tanto poder de decisión, que se nos presentaba como una supuesta instancia única con carácter constitucional, ya que como nos decía el ex Magistrado de la Sala de lo Contencioso – Administrativo Don Rodolfo Sandino Argüello799, la Constitución Política de Nicaragua sólo autoriza a la Sala de dicho órgano supremo a conocer los asuntos Contencioso- Administrativos según el art. 163 y los incisos 10 y 11 del arto. 164800 de dicho cuerpo legal constitucional.

799 Argüello Sandino, Rodolfo: “Sistema de Juzgados y Tribunales de lo Contencioso- Administrativo en Nicaragua”, entrevista realizada por Juan Bautista Arríen, Managua, Miércoles 29 de Marzo del 2000. 800 Señalan que: “Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: 10) Conocer y resolver los conflictos administrativos surgidos entre los organismos de la

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Como resulta evidente se nos proponía en este proyecto una estructuración orgánica, con un carácter inicial descentralizado en cuanto permite la interposición de los recursos contencioso – administrativos en los Tribunales de Apelaciones del país, pero luego deviene estrictamente centralizado y peor aun como hemos señalado de única instancia, al establecer que las sentencias de fondo serian siempre emitidas por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Ahora, consideramos que también es relativa esa descentralización inicial de la Jurisdicción que proponía el proyecto de ley de 1997, así como ese acercamiento inicial de la Jurisdicción respecto a la ciudadanía, porque si nos fijamos bien había ese acercamiento de la justicia administrativa únicamente en los habitantes de territorios que contaran con sus respectivos Tribunales de Apelaciones, que en la realidad práctica nicaragüense son a penas nueve, quedando así una gran parte de Municipios o territorios en Nicaragua con ciudadanos que obligatoriamente tendrían que movilizarse hacia aquéllos que como hemos señalado, cuentan con un Tribunal de Apelaciones. Por lo tanto, como hemos señalado esa descentralización inicial de la estructura orgánica que proponía el proyecto de ley de 1997, era relativa, y originaba mas bien una serie de desplazamientos en algunos ciudadanos en búsqueda de justicia administrativa, de acceso mismo a la Jurisdicción, mientras en otros no. Esa situación nos hacia pensar incluso en una posible inconstitucionalidad de la estructura orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativa propuesta por el proyecto de ley, en cuanto trataba de forma desigual a los ciudadanos, transgrediéndose posiblemente, el principio de igualdad constitucional (art. 27 de la Constitución Política de Nicaragua) algo que como veremos se repetirá con el proyecto de reforma de la actual Ley de lo contencioso – administrativo nicaragüense (www.asamblea.gob.ni) Otro comentario critico hacia esta propuesta estructural del proyecto de ley de 1997, consiste en afirmar que todos los ciudadanos quisiesen o no siempre tendrían que trasladarse a la capital del país (Managua) para acceder al órgano jurisdiccional que resolvería el fondo de sus asuntos, es decir la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Así mismo, dichos ciudadanos estarían obligados a estipular un lugar para recibir u oír notificaciones en la capital del país, así como también tendrían que nombrar un representante en la misma capital. administración pública, y entre éstos y los particulares. 11) Conocer y resolver los conflictos que surjan entre los municipios, o entre éstos y los organismos del gobierno central” Lo mismo es repite en los incisos 2, 3 y 4 del arto. 35 de la LOPJN. Ver: www.asamblea.gob.ni; www.poderjudicial.gob.ni.

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Por otra parte, es lógico pensar, que al existir un solo órgano con un poder centralizado de decisión sobre la materia contencioso – administrativa, dicho órgano jurisdiccional correría el riesgo de estancarse, congestionarse y no poder resolver ya no digamos en los tiempos procesales estipulados o propuestos por el proyecto de ley sino al menos resolver sin mayores dilaciones y en un tiempo prudencial. Podíamos visualizar aquí un posible origen de una futura retardación de justicia administrativa, tal y como ha sucedido en la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que como órgano de única instancia resuelve todos los recursos de amparo o en los recursos de inconstitucionalidad801 que en única instancia son resueltos por el pleno de dicho tribunal. Estos dos ejemplos nos demuestran que las experiencias de única instancia jurisdiccional en Nicaragua han fracasado. Por otro lado, el proyecto de ley de 1997 poseía una grave omisión, ya que no establecía ningún tipo de regulación jurídica sobre la composición humana de las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se proponían constituir en los distintos Tribunales de Apelaciones, lo que se superaba por medio de la aplicación de la Constitución Política de Nicaragua y la Ley Orgánica del Poder Judicial, en cuanto a que la atribución de nombrar a los Magistrados que las integrarían recae siempre sobre los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, aun y cuando los candidatos a dichos puestos, pudiesen ser parte de la carrera judicial, tal y como lo hemos comentado en el capítulo II de esta tesis doctoral. En otras palabras aun y cuando los Magistrados que hubiesen formado parte de dichas Salas tuviesen que haber pasado, por sistemas de concurso o de oposición para ser seleccionados, bajo una normativa de carrera judicial, que por cierto, en el momento histórico en el que es propuesto el proyecto de ley de 1997, no existía en Nicaragua, siempre hubiesen sido seleccionados por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense. Como resulta evidente, ante la ausencia de dicha normativa de carrera judicial, se hubiese permitido que funcionarios judiciales, nos referimos a los Magistrados que se hubiesen nombrado en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, fuesen seleccionados, posiblemente, sin tomar en cuenta sus conocimientos, sus méritos, experiencia, entre otros factores que determinan la especialización de todo órgano jurisdiccional.

801 “Miles de recursos de inconstitucionalidad estancados en CSJ” LA PRENSA, 2 de junio del 2006. Basta ver los informes emitidos año con año por el Centro Nicaragüense de Derechos Humanos (CENID) www.cenidh.org; para comprobar los niveles de retardación de justicia en estos recursos en Nicaragua, lo que para dicha entidad implica una grave transgresión a los derechos humanos de los nicaragüenses.

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Siguiendo con la idea anterior, al haber esa especie de cadena de nombramientos, se podría deducir que los mismos hechos que han originado la politización de nuestra Corte Suprema de Justicia, que hemos tratado de explicar en el capitulo anterior de esta tesis doctoral, se hubiesen trasladado a las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se proponían constituir con este proyecto de ley de 1997, porque como hemos señalado la estructuración humana del Poder Judicial de Nicaragua, aun hoy (año 2011) continua bajo un sistema de nombramientos directos, con orígenes en posibles intereses políticos, personales e incluso familiares, dejando de lado los verdaderos hechos que deberían inspirar la constitución humana de toda entidad jurisdiccional, como lo es el mérito, la especialización académica, la experiencia profesional y judicial, entre otros elementos claves que evitarían, como lo hemos señalado, la politización del Poder Judicial Nicaragüense y particularmente de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo tal y como creemos ocurre gracias al sistema de nombramientos directos que la podría regir y que rige a dicho Poder del Estado en Nicaragua. Por otro lado, consideramos que la estructura orgánica del contencioso – administrativa de este proyecto sólo sería o hubiera sido mas garantista y aún con muchas dudas, si al mismo nivel de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense, existiera un órgano especial de revisión de las sentencias emitidas por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de dicho órgano supremo como el que existía en España según la composición establecida en los artículos 17 y 18 de la antigua Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1956 y no como la que hoy es una Sala Especial de Revisión dentro del Supremo Tribunal Español con composición y competencias especificas pero para revisar las sentencias de todas las salas y no sólo de la contencioso - administrativa802. En otras palabras sería crear una Sala especial de revisión (cuya inconstitucionalidad estaría manifiesta) dentro de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua constituida hipotéticamente por el Presidente de la Corte, el Presidente de la Sala de lo Contencioso- Administrativo y el Magistrado más antiguo de dicha Sala. Es evidente que la viabilidad de un órgano de este tipo no se vislumbra de forma muy positiva en la realidad jurídico – judicial nicaragüense, debido en parte a su complejidad y a su viabilidad legal, ya que existe una estructura jurídica de la Corte Suprema de Justicia planteada en nuestra Constitución Política y en la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, que no contiene una sala de este tipo. Además el Proyecto de ley de lo Contencioso- Administrativo de 1997, no lo contenía, ni la proponía para al menos analizar su constitucionalidad partiendo de una ley.

802 Ver lo dicho sobre dicha Sala de Revisión en el capitulo I de esta tesis doctoral.

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Así mismo, dicha propuesta estructural hubiese sido aceptable si hubiese propuesto algún mecanismo para acercar aún más la justicia administrativa a los ciudadanos, por ejemplo, permitiendo que los ciudadanos que habitan territorios en los cuales no existen Tribunales de Apelaciones, pudiesen interponer sus recursos o demandas contencioso – administrativas en los órganos jurisdiccionales que tuviesen a disposición en sus respectivos territorios, por ejemplo en los Juzgados. La propuesta anterior al parecer formo parte de la discusión parlamentaria para la aprobación de la Ley no. 350, porque en su art. 25 se aprobó, que los recurrentes interpusiesen sus recursos en dichos órganos judiciales unipersonales. En esta misma línea de críticas, pero también de propuestas en pro de mejorar o de analizar la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa del proyecto de ley de 1997, no podemos dejar de lado nuestra idea central, respecto a la imperiosa necesidad de organizar dicha estructura nicaragüense en base a un sistema o procedimiento que implicase la doble instancia, como vemos ya no se trata de analizar el derecho mismo de acceso a la Jurisdicción, como en las líneas anteriores, sino del derecho a obtener una sentencia en primera instancia y poderla someter a una revisión ante un órgano judicial superior e independiente al que la emitió, es decir se trata del derecho de acceso al recurso de apelación en contra de la sentencia inicial, es decir el derecho de acceso no a la jurisdicción sino a los recursos judiciales. 1.3 COMPETENCIA TERRITORIAL PROPUESTA POR El PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA DE 1997 Según el art. 41 de este proyecto de ley, la competencia territorial de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelaciones se determinaría de la siguiente manera: a) Por regla general seria competente el órgano jurisdiccional en cuya

demarcación se haya dictado la disposición o acto originario recurrido.

b) Cuando el recurso tuviese por objeto actos cuya ejecución se hiciese

en un lugar distinto al del Tribunal de Apelaciones dentro de cuya Jurisdicción tiene su domicilio el órgano administrativo o al del administrado, éste podría haberlo interpuesto, a su opción el recurso ante el Tribunal de Apelaciones al que corresponda su domicilio, ante el del recurrido, o donde ejecutaría el acto.

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c) Cuando afectase a más de un destinatario, la competencia correspondería al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción se haya dictado el acto impugnado.

De esta especie de distribución de competencias se podía reiterar otra crítica más a la estructura propuesta por este proyecto, como lo es el alejamiento de la justicia administrativa del ciudadano común que de por si no tiene ni medios para sustentar un proceso ahora menos para tener que viajar desde sus pueblos, comarcas o aún desde las capitales de los Departamentos hasta el Departamento donde estuviesen situadas las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelaciones correspondientes. No es posible terminar el análisis sobre este proyecto de ley sin presentar la opinión de alguno de los legisladores nicaragüenses que más se ha visto envuelto en estos temas, principalmente en el dictamen y aprobación de este proyecto, como lo es el Diputado Wálmaro Gutiérrez803 quien sostenía respecto a la unión de dos materias en un mismo proyecto, “Es necesaria la presentación de un proyecto de ley para regular los recursos administrativos, es decir un proyecto de procedimiento administrativo separado del procedimiento contencioso - administrativo”, las interrogantes que surgen son: ¿Qué paso con este proyecto que acabo de analizar? La respuesta del parlamentario fue y cito “El problema es que la Corte Suprema de Justicia nos había enviado un proyecto de ley para regular dos procesos de una vez. Los procesos de lo contencioso y los procesos administrativos, y en eso cometía una violación. Por ejemplo, en el caso de la Dirección General de Ingresos, la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua no puede ordenar al Poder Ejecutivo como tramitar sus procesos804, por lo que debieron de haber sido presentadas iniciativas 803 Meza, Humberto: “Apuran aprobación de Ley de lo Contencioso, Comisión presenta dictamen después de tres años”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), martes 16 de mayo del año 2000, p. 3 A. 804 En este punto se habla de procesos administrativos y no es así, la noción correcta es procedimientos administrativos. Al respecto el Dr. Cairo Manuel López Sánchez, (Ver el artículo Concepto y Naturaleza del Procedimiento Administrativo, Revista Encuentro No.11, UCA, p. 32), nos dice que proceso y procedimiento no deben de emplearse como sinónimos, ya que procedimiento equivale a formas externas, a trámites, a ritos, mientras que proceso sugiere el sistema, la organización, la función y estructura, o sea vía jurisdiccional y procedimiento. Si bien todo proceso requiere para su desarrollo de un procedimiento, no todo procedimiento implica un proceso. El proceso se caracteriza por su finalidad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento (que puede manifestarse fuera del campo procesal, cual sucede en el orden administrativo o judicial), se reduce a una coordinación de actos en marcha, relacionados o ligados entre sí por la unidad del efecto jurídico final, que puede ser el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo. González Pérez, nos dice que procedimiento administrativo es el procedimiento de la función administrativa, en palabras del Tribunal Constitucional Español STC 227 / 1988 de 29 de noviembre, el iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración Pública, el cauce formal por el que debe discurrir la voluntad administrativa (STS de 25 de abril de 1977, Ar. 1719) cauce o

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distintas, separadas y muy estudiadas desde el punto de vista práctico, estadístico”. Lo que el honorable Diputado nos ha tratado de explicar es que por ejemplo, una ley del Ejecutivo como lo es la de la Dirección General de Ingresos, estipula sus propios recursos administrativos, es decir instituye su propia vía administrativa, así como sus procedimientos administrativos, lo que no puede ser regulado a iniciativa del Poder Judicial. Se trataba de una especie de interpretación propia de la teoría de la división y de la independencia de los Poderes del Estado, como el Ejecutivo es un poder independiente, la Corte Suprema de Justicia como representante del Poder Judicial no puede proponer u ordenarle como tramitar sus procedimientos administrativos. Comparto la opinión del Diputado Gutiérrez, en el sentido de que no creo conveniente que cada órgano del Poder Ejecutivo proponga a través de sus propias leyes la forma en que los administrados nos defendamos de sus actos, es como si un acusado además de escoger ser su propio Juez, decida que medios vas a ocupar para acusarlo y así defenderte de una posible trasgresión a tus derechos e intereses, nadie puede ser juez y parte al mismo tiempo o al menos no es recomendable. Debió y debería de haber una iniciativa general de ley de procedimiento administrativo que establezca las actuaciones de trámite de todo procedimiento administrativo, la vía administrativa general y los principios que los regulasen aplicables para todos los órganos de la Administración Pública y lógicamente dicha iniciativa tendrían que proceder del Poder Ejecutivo y no del Poder Judicial, según la interpretación ya expuesta por el Diputado Gutiérrez. Para terminar, el análisis de dicho proyecto de ley de 1997 hay que señalar que no fue aprobado por la Asamblea Nacional al momento de su presentación , sino que fue engavetado, no paso de inmediato a Comisión para ser dictaminado, ni mucho menos se paso de su discusión doctrinal, pero a partir del año 2000, paso finalmente a la Comisión de justicia la cual integro una Comisión especial para su debido dictamen, creándose una especie de Proyecto de lo contencioso – administrativo (que en realidad era el dictamen del proyecto de 1997) con fecha del 16 de marzo del 2000, que ha sido la base angular en la

vehículo del discurrir de la actividad de la Administración (STS de 23 de febrero de 1977, Ar. 731) Sobre sus diferencias con el término “proceso” recomiendo ver su Manual de procedimiento administrativo, 2000, p. 73 – 77. En el ordenamiento jurídico nicaragüense la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en su art. 2 inciso 13 nos define el término procedimiento administrativo de la siguiente manera: “Es el cauce formal de la serie de actos en que se debe concretar la actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo para la consecución de un fin”

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aprobación de la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo, Ley no. 350805. 2. EL DICTAMEN DE LEY DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DEL 16 DE MARZO DEL AÑO 2000 Como vemos el proyecto de ley de 1997, fue elaborado con un gran consenso y en mi opinión lo considero como el verdadero punto de partida de lo contencioso- administrativo en Nicaragua, pero producto del paso del tiempo sin su debida aprobación, y por la aparición por ejemplo de la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Española, con sus innovaciones orgánicas, como son la creación de órganos unipersonales de lo contencioso – administrativo, así como, las innovaciones surgidas en el Derecho contencioso – administrativo centroamericano en el cual también se aprobó y entro en vigencia la nueva ley de la materia costarricense continuando con su estructuración orgánica basada en base a entidades judiciales unipersonales, entre otros hechos, es que consideramos que hubo una especie de perdida de vigencia, una desactualización de las propuestas orgánicas de dicho proyecto de 1997. Además, al parecer hubo un profundo convencimiento dentro de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional en el sentido de considerar que la estructura orgánica que proponía el proyecto de ley de 1997, alejaba la justicia administrativa de la ciudadanía, principalmente, tal y como lo hemos comentado, de aquella que habita territorios en los cuales no existen Tribunales de Apelaciones para interponer los recursos pertinentes. Los hechos anteriores así como la urgencia surgida a raíz de la proximidad de la celebración del grupo consultivo en Washington en el año 2000, en el cual el Gobierno nicaragüense necesitaba llevar aprobada una Ley de lo Contencioso – Administrativa (la cual, recordemos, era uno de los tantos compromisos político – jurídicos para conseguir la ayuda económica que se otorgaría en ese Grupo Consultivo para Nicaragua) permiten o motivan en ese momento (año 2000) un resurgir de lo contencioso- administrativo en Nicaragua. Lo anterior permite e impulsa la redacción de un dictamen del proyecto de ley de 1997 referente a la materia de lo contencioso - administrativo, que fue elaborado por un grupo de asesores de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional en el año 2000. Ese grupo de asesores de la Comisión de Justicia, que en realidad fueron los mismos que asesoraron a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, al momento de

805 Publicada en Las Gacetas Diario Oficial de Nicaragua no. 140 y 141, del martes 25 y miércoles 26 de julio del año 2000.

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redactar el proyecto de ley de 1997, obtuvieron una mayor libertad en cuanto a la redacción del Dictamen, que la que tuvieron cuando laboraron en la redacción del proyecto de ley. Esa mayor amplitud de libertad en cuanto a la redacción del dictamen, junto con la convicción reinante entre Diputados miembros de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional (como la del Diputado Gutiérrez) de acercar aun mas la justicia administrativa a los ciudadanos, permitieron que se trabajara en una profunda reforma de la estructura orgánica propuesta en el proyecto de ley de 1997, así como en el funcionamiento de la misma en general. Es importante señalar que la Corte Suprema de Justicia presento una serie de objeciones al contenido del dictamen, las cuales eran una reproducción del proyecto de ley de 1997, por lo que se puede concluir que la Corte Suprema de Justicia se opuso al contenido de este denominado Dictamen (principalmente en la estructura orgánica y su funcionamiento), el cual presentaba muchas innovaciones, que pasaremos a analizar, y que significaron el modelo que se siguió para la aprobación de la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo (Ley No. 350) Resultaba claro en este momento histórico pensar que la oposición de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua al Dictamen de Ley de lo contencioso – administrativo, significaba un claro precedente para la futura emisión de la sentencia de inconstitucionalidad sobre la Ley no. 350, tal y como ocurrió, dos años después de aprobada. 2.1. FACTORES QUE PERMITIERON LA REDACCIÓN DEL DICTAMEN DE LEY DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO, ASÍ COMO LA APROBACIÓN DE LA LEY DE REGULACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO EN NICARAGUA (LEY No. 350) Es necesario determinar por qué después de tres años desde que se presento todo un proyecto de ley de procedimiento administrativo y contencioso – administrativo (en 1997), debidamente estudiado, estructurado y con un alto nivel de consenso dentro del Poder Judicial Nicaragüense, el mismo paso inadvertido dentro de la Comisión de Justicia y no se dictaminaba, pero de repente se produce un nuevo auge de lo contencioso- administrativo en nuestro país que estimula la redacción del dictamen y su posterior aprobación. Tal vez podríamos encontrar alguna explicación lógica en los siguientes hechos. A raíz del paso del Huracán Mitch en octubre de 1998 por nuestro país, el cual lo destruyó en gran parte, retrocediéndolo económicamente aún más de lo que estaba, el Gobierno de Nicaragua pide una urgente y fuerte ayuda financiera a la comunidad internacional para la reconstrucción y transformación del país, se solicitaron cerca de 1300

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millones de dólares, pero a cambio la comunidad cooperante en la reunión sostenida con los representantes del Gobierno Nicaragüense que viajaron a Estocolmo en mayo de 1999, estableció seis compromisos que debían cumplirse para la buena consecución de la cooperación internacional hacia Nicaragua. Todo este entorno estaba ligado a la posibilidad de que Nicaragua entrará en la iniciativa para países pobres altamente endeudados (HIPC), con lo que se lograría la condonación de un elevado porcentaje de la deuda externa que como ya lo afirme ha llegado a ascender alrededor de los 6, 300 millones de dólares. Entre estos compromisos estaba el de mantener la gobernabilidad y la transparencia, lo que implicaba la aprobación inmediata de varias leyes concernientes a concretizar el Estado Social de Derecho, la estabilidad política, la resolución pacífica de las controversias, la participación ciudadana, la defensa de los derechos de los ciudadanos y la ética administrativa. Una de esas leyes era la de lo contencioso- administrativo, como medio de defensa del administrado frente a la actuación de la Administración Pública así como el control de la misma. En la reunión de Estocolmo también se creó un grupo de países denominados el “Grupo de los cinco más Japón”, que vigilaría el cumplimiento de dichos compromisos, en una reunión denominada “grupo consultivo”, que se celebró en Washington entre el 23 y 24 de mayo del 2000, un año después de la reunión de Estocolmo. En este grupo consultivo se evaluaría el avance y cumplimiento del país en todos sus compromisos. En lo referente a esta tesis doctoral, dicha revisión consistiría en la aprobación o no de la Ley de lo Contencioso- Administrativo. Al respecto el Magistrado Francisco Plata806, ex Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua durante estos acontecimientos, sostuvo antes del grupo consultivo que: “La marcha hacía el cumplimiento de dichos compromisos (gobernabilidad y transparencia) había sido normal y excelente, ya que se había aprobado el Código Penal, habiendo tenido en cuenta también la preparación del proyecto de procedimientos penales y se esperaba el pronto dictamen de la Ley de procedimiento administrativo y de lo contencioso - administrativo los cuales eran avances de gran importancia”. Se empezaba ya a anunciarse los primeros pasos hacia el nacimiento de la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua. Es evidente que la creación de este dictamen en marzo del año 2000 y luego la probación de la Ley no. 350 fueron un producto directo de la 806 López, María Antonia: “Corte Suprema: todo está excelente”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), jueves 18 de mayo del 2000, p. 6C, del suplemento especial titulado “Nicaragua un año después de Estocolmo”.

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presión internacional, pero sobre todo del cumplimiento de uno de los compromisos adquiridos por el Gobierno nicaragüense para conseguir ayuda financiera por parte de la comunidad cooperante para la reconstrucción del país, lo que a simple vista más que una ayuda se asemeja a un préstamo condicionado cuyo pago es el cumplimiento de ciertas garantías, lo que evidentemente es necesario y justo, ya que sin garantías nunca se consigue asegurar el cumplimiento del crédito. Consideramos, que dicha ayuda financiera internacional debe de contar con todas las garantías de transparencia y ser dirigida hacía proyectos y programas específicos, ya que si no se administra con una visión de nación, dicha ayuda acabaría en los bolsillos de unos cuantos y no de quien verdaderamente lo necesitan. Lógicamente esa cooperación financiera internacional, condicionada al cumplimiento de una serie de hechos, es lo que ha producido las grandes transformaciones jurídicas que hoy tenemos en Nicaragua, por ejemplo, un nuevo Código Penal, un nuevo Código de procedimiento penal, pasando de un juicio inquisitivo a uno de características orales, un nuevo Código tributario, así como una serie de leyes administrativas, como la de servicio civil y carrera administrativa, la de contrataciones administrativas, entre otras, que han permitido visualizar verdaderos cambios prácticos en nuestro sistema jurídico en general. En fin, tanto el dictamen como la Ley no. 350, han sido parte, me atrevería a decir, de un compromiso político del Gobierno nicaragüense, de una obligación política con carácter fundamental, para cumplir esas condiciones que permiten la obtención de una jugosa cooperación internacional. Estamos claros, que la normativa de lo contencioso – administrativo nicaragüense, no surge de una verdadera voluntad pública del Estado nicaragüense, ya que muy pocos Gobiernos ven compatible una noción de control de su actuación administrativa. No surge tampoco gracias a un impulso nacional como respuesta a las necesidades de la sociedad y del Estado de Derecho, ni como parte integrante de una política jurídica innovadora y debida, sino más bien obligatoria e impuesta, entre un gran bolsón de leyes que evidenciaban la ausencia total de normativas constitutivas de todo sistema democrático en nuestro país. Así, surge una primera crítica importante en el proceso de creación y aprobación tanto del dictamen como de la Ley de lo contencioso – administrativo nicaragüense (ley no. 350), que se refiere a la rapidez con que se realizó, incluso sin contar con un apoyo estadístico previo o presupuestario que permitiera fundamentar una estructura orgánica mas adecuada a la realidad del país y que fuera posible ponerla en práctica desde el punto de vista económico y judicial, pero además la crítica de fondo podría ser que el contencioso – administrativo en

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Nicaragua no nace como parte de una política de Estado, en pro del control de la actividad administrativa y la eficiencia de la Administración Pública, sino como una condición política a cumplir. Cabe preguntarse, si fue bueno y productivo para nuestro sistema judicial tanta celeridad en la aprobación de leyes como la contencioso - administrativa, se podría conseguir con esa celeridad la efectividad que se esperaba para constituir esta Jurisdicción de lo Contencioso - Administrativo, qué nivel de consenso hubo en el Poder Judicial de Nicaragua para crear dicha normativa, hubo algún tipo de consulta o de proceso consultivo alrededor del país sobre las novedades y cambios que planteaba el dictamen807. Producto de esa celeridad, es evidente que se aprobó una Ley de lo Contencioso - Administrativo sin partidas presupuestarias para ponerla en marcha, o sin un estudio estadístico que permitiera conocer cuantos asuntos contencioso – administrativos se esperaban por cada circunscripción judicial, para poder determinar si la estructura orgánica que se estaba por aprobar era la adecuada para resolver la demanda de justicia administrativa, o qué cantidad de recursos humanos eran necesarios para ponerla en marcha, entre muchas más interrogantes e inquietudes. Por otro lado, es también criticable que producto de esa celeridad legislativa para elaborar el Dictamen del proyecto de ley de 1997, así como la aprobación de la Ley de lo Contencioso – Administrativo no se tomo en cuenta el desarrollo que dicha materia estaba teniendo en el Derecho comparado, principalmente el Español que como ya lo he dicho ya había aprobado una nueva Ley Reguladora de la materia en 1998, con grandes innovaciones y cambios, entre los que sobresalen por ejemplo, la creación en dicho país de Juzgados de lo Contencioso- Administrativo, en cumplimiento de lo que estipulaba la Ley Orgánica del Poder Judicial Español de 1985 (artos. 90 y 91808) dirigidos hacía casos específicos y de poca cuantía.

807 Recordemos que el proyecto de 1997 poseía un alto nivel de consenso y fue divulgado a todos los niveles políticos, económicos, sociales y jurídicos, pero el dictamen careció de ese consenso y de esa divulgación.

808 El artículo 90 (de la LOPJE) dice: 1. En cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital, habrá uno o más Juzgados de lo contencioso - administrativo.

2. Cuando el volumen de asuntos lo requiera, se podrán establecer uno o más Juzgados de lo contencioso - administrativo en las poblaciones que por ley se determine. Tomarán la denominación del municipio de su sede, y extenderán su jurisdicción al partido correspondiente.

3. También podrán crearse excepcionalmente Juzgados de lo contencioso - administrativo que extiendan su jurisdicción a más de una provincia dentro de la misma Comunidad Autónoma

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Esa innovación no fue tomada en cuenta en Nicaragua ni mucho menos todo el cambio estructural que sufrió la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española, por lo que pienso que se obvió sin una justificación técnica, por lo que su viabilidad al menos teórica fue desechada con mucha ligereza lo que nos impulso a tratar de llenar ese vacío con la presente tesis doctoral, con la finalidad de analizar que es rescatable y adaptable del Derecho contencioso – administrativo español, al nicaragüense. No puedo pasar por alto señalar también que nuestro legislador, al parecer tampoco conto con un estudio de Derecho comparado sobre la estructuración orgánica del contencioso – administrativo a nivel centroamericano, ya no digamos a nivel del Derecho europeo, lo que lógicamente no permitió profundizar en la discusión sobre la estructura orgánica del contencioso – administrativo que fuese mas adecuada para responder a las necesidades colectivas de justicia administrativa en Nicaragua y que permitiera un rápido y fácil acceso a la Jurisdicción que controlaría la actuación de la Administración Pública Nicaragüense. Lo anterior no causa ninguna extrañeza, porque estamos hablando de un país con un desarrollo doctrinario casi nulo respecto al contencioso – administrativo, ya no digamos sobre el Derecho Administrativo en general, tal y como lo he tratado de demostrar en los antecedentes de esta tesis doctoral. La discusión sobre estos temas de orden técnico está totalmente ausente en Nicaragua. Es una pena reconocer que nuestros legisladores muy pocas veces legislan en base a estudios estadísticos, presupuestarios o doctrinarios, casi siempre lo hacen gracias a impulsos o intereses políticos, realizando claro esta las consultas pertinentes que en dependencia de la temática a veces son más o menos amplias. Actualmente, tenemos que reconocer que esta percepción esta disminuyendo y que se visualiza, por ejemplo, en la Comisión de El artículo 91 de esta ley (LOPJE) decía:

Los Juzgados de lo contencioso - administrativo conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso - administrativos no atribuidos a otros órganos de este orden jurisdiccional. Ley Orgánica 6 / 1985, de 1 de julio, BOE – 2 de julio de 1985, Núm. 157 / 1985

Finalmente el art. 91 quedo redactado de la siguiente manera: “1. Los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso – administrativos contra actos que expresamente les atribuya la ley. 2. Corresponde también a los Juzgados de lo contencioso – administrativo autorizar,

mediante auto la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración”

Redacción dada por la Ley orgánica 6/ 1998, de 13 de julio, de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

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Justicia de la Asamblea Nacional, una mayor preocupación por ampliar esas consultas y seguir las de mayor profundidad técnica y peso doctrinario y práctico para la aprobación de las distintas normativas jurídicas. 2.2 ÓRGANOS JURISDICCIONALES EN EL ORDEN CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO PROPUESTOS POR EL DICTAMEN DE LEY DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO, DEL 16 DE MARZO DEL AÑO 2000 El art. 19 del dictamen de ley, establecía que la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Nicaragüense se ejercería por medio de los siguientes órganos: a) La Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de

Justicia. b) Las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de

Apelaciones. Es evidente que el dictamen mantuvo la misma estructura orgánica del proyecto de ley de 1997, en las Salas de la materia en el Tribunal de Apelaciones y en la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que la reforma constitucional del año 1995 instituyó, a través de su artículo 163 y cuya competencia es regulada por el art. 164, inciso 10 y 11 y específicamente por el art. 35 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, el cual señala que corresponde a la Sala de lo Contencioso - Administrativo: - Conocer de las acciones y recursos que en materia contencioso- administrativo establezca la ley correspondiente (hoy ley no. 350, hasta que se apruebe su reforma)

- Conocer y resolver los conflictos administrativos surgidos entre los organismos de la Administración Pública y entre estos y los particulares. - Conocer y resolver los conflictos que surjan entre las Regiones Autónomas o entre éstas y los organismos del Gobierno Central. - Conocer y resolver los conflictos que surjan entre los Municipios, o entre éstos y los organismos de las Regiones Autónomas o del Gobierno Central. - Conocer las excusas por implicancias y recusaciones contra los miembros de la Salas. - Las demás atribuciones que la ley señale (se refiere a la ley no. 350 hasta que se apruebe su reforma)

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Es evidente, tal y como hemos señalado, que se mantuvo la misma estructura física de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa que proponía el proyecto de ley de 1997, pero hubo un profundo y sustancial cambio en cuanto a su funcionamiento. Dicho cambio se presentaba en el art. 48809 de este dictamen, que textualmente decía: “El proceso contencioso - administrativo se iniciará con la presentación de un escrito ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones competentes, o con la solicitud al Tribunal del nombramiento de un defensor público o de oficio en los términos establecidos en el art. 32 de la presente Ley. La Sala respectiva de los Tribunales de Apelaciones conocerá de las primeras actuaciones y diligencias, de la suspensión del acto, recibirá las pruebas y resolverá sobre la demanda mediante sentencia. La Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia fungirá como Tribunal de Apelaciones en el proceso contencioso- administrativo, salvo en los casos previstos en los artículos 35 y 118 en que conoce directamente”. Hay que aclarar que el art. 35 del dictamen, contenía la impugnación de las disposiciones de carácter general que dictara la Administración Pública, las cuales serían conocidas directamente por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, y el art. 118 se refería a las acciones que interpondrían los Gobiernos Municipales y los Regionales autónomos, que serían conocidos directamente también por dicha Sala suprema y no por los Tribunales de Apelaciones. Son evidentes los cambios radicales en el funcionamiento de la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, propuestos por este dictamen y que podríamos resumir de la siguiente manera: En primer lugar, en el dictamen ya no se hablaba de un recurso contencioso - administrativo sino más bien de un proceso o juicio formado de dos instancias independientes pero enlazadas por un recurso de apelación, es decir se hablaba de una secuencia de actos procesales (de un proceso con su respectivo procedimiento), que comenzarían con la interposición de una demanda ante un primer órgano o instancia (Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal de Apelaciones correspondiente), el cual resolvería el fondo del asunto con una sentencia.

809 Titulado: “Del inicio del proceso y competencia”

398

En segundo lugar, dicha sentencia de primera instancia, podría ser revisada a través de un recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, como órgano o segunda instancia superior jerárquica, que como vemos ya no resolvería el fondo del asunto sino que funcionaría como un Tribunal de Apelaciones dentro de la Jurisdicción Contenciosa – Administrativa Nicaragüense en general. Vemos que al momento de redactarse el dictamen del proyecto de ley de 1997, los legisladores se preocuparon más por cumplir con el principio de la doble instancia jurisdiccional, en pro de constituir una Jurisdicción Contencioso - Administrativa más garantista. Noción que compartimos plenamente y que incluso se debería de profundizar cada vez más. Por otro lado, dicho dictamen no profundizo en una reforma estructural mas profunda de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense, respecto a la que proponía el proyecto de ley de 1997, de esta forma no se pensó por ejemplo, en la necesidad o viabilidad de crear Juzgados de lo Contencioso - Administrativo en nuestro país (Nicaragua), ni mucho menos en propuestas alternativas a la creación de Salas en el Tribunal de Apelaciones como por ejemplo, un Tribunal Contencioso- Administrativo especializado en la resolución de dichos casos. Teniendo presente que ambas propuestas podían ser una primera instancia procesal general o para casos particulares, y es que lógicamente en el dictamen tampoco se pensó ni planteo una propuesta legislativa de distribución de casusas para organizar la Jurisdicción. Consideramos que el dictamen no profundizo en el problema mismo del acceso a la Jurisdicción, especialmente en los territorios en los cuales no existen Tribunales de Apelaciones para la interposición del recurso o demanda contencioso – administrativa, lo cual al parecer iba quedando pendiente para la futura ley de la materia (hoy ley no. 350) eso sí, el dictamen se ocupo de descentralizar la jurisdicción y de la posible revisión de la sentencia de primera instancia, es decir sentó las bases para un sistema estructural de doble instancia para el contencioso – administrativo nicaragüense. Presento un diagrama o gráfico de la propuesta estructural del dictamen de la Ley no. 350:

DIAGRAMA ESTRUCTURAL PROYECTO DE LEY 2000


ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA

ACTUARÍA COMO UN

TRIBUNAL DE APELACIONES

399

2.3. SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS ENTRE EL PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DE 1997 Y EL DICTAMEN DE DICHO PROYECTO ELABORADO EN EL AÑO 2000

Semejanzas:

a) Tanto el proyecto de ley como su dictamen contenían la misma estructura orgánica y física, proponían la creación de los mismos órganos, la Sala de lo Contencioso- Administrativo en la Corte Suprema de Justicia y las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones.

b) Ni el proyecto de ley de 1997, ni su dictamen establecieron la

creación de Juzgados (órganos unipersonales) o Tribunales especializados en lo Contencioso- Administrativo.

c) Ambos sostenían que mientras se constituyeran las Salas de lo

Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones, serían las Salas Civiles de dichos órganos las que conocerían de los litigios Contencioso - Administrativo (art. 118 del proyecto de 1997 y el 128 del dictamen)

2DA INSTANCIA

SALAS DE LO CONTENCIOSO –

ADMINISTRATIVO DE LOS

TRIBUNALES DE APELACIONES

1ERA INSTANCIA

ESTRUCTURA VERTICAL

RECURSO DE

APELACIÓN

400

d) Ninguno de los documentos se preocupaba por el acceso a la

Jurisdicción de aquellos ciudadanos que habitan territorios que no cuentan con los órganos judiciales que proponían, principalmente, Tribunales de Apelaciones.

e) Ninguno de los dos documentos establecía un medio para la

organización humana de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense, basado en concursos u oposiciones, o alguna forma o sistema de carrera judicial.

Diferencias:

a) La principal diferencia entre ambos documentos es el

funcionamiento de sus estructuras orgánicas, así el proyecto de ley de 1997, estableció que las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones sólo serían receptores y tramitadores del recurso, siendo la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, la que resolvería el fondo del asunto.

Mientras, que en el dictamen de ley, las Salas de la materia de los Tribunales de Apelaciones serían las encargadas de recepcionar el recurso, tramitarlo, y resolver el fondo del asunto, constituyéndose la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte de Suprema de Justicia en una especie de Tribunal de Apelaciones en lo contencioso - administrativo. b) El proyecto de ley de 1997, visualizaba al contencioso -

administrativo como un recurso de impugnación ante una resolución o acto administrativo, con una estructura horizontal en cuanto a la resolución del mismo, siguiendo así el mismo procedimiento del recurso de amparo nicaragüense; mientras que el dictamen del año 2000, lo visualizaba como todo un juicio o proceso formado por dos instancias, es decir con una estructura vertical.

c) El dictamen del año 2000 contenía una gama de recursos de

impugnación frente a la sentencia contencioso – administrativa pasando por un recurso de reposición, reforma y aclaración (art. 102), hasta un recurso de apelación o alzada (artos. 103- 107); mientras que el proyecto de ley de 1997 no contenía ningún tipo de recurso en contra de la sentencia emitida por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, más que una simple revisión horizontal ante la misma entidad.

d) Mientras el proyecto de ley de 1997, sólo proponía una vacatio

legis810 de 60 días después de publicada la Ley (art. 121), el

810 Finalmente la Ley no. 350 en su art. 138, estipuló una vacatio legis de 10 meses. Por su parte el proyecto de reforma a la ley no. 350, en su art. 99 así como su y su

401

dictamen del año 2000 establecía un periodo de un año para su entrada en vigencia después de su debida publicación (art. 131), lo que sólo podía tener su explicación en la necesidad de un tiempo razonable para la constitución estructural y humana de la futura Jurisdicción Contencioso- Administrativa Nicaragüense.

Lo anterior resultaba de mucho interés porque reflejaba que los Magistrados de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia con el proyecto de ley de 1997 (quienes fueron los impulsores del proyecto y los encargados de presentarlo en el Poder legislativo Nicaragüense) tenían la voluntad de poner en marcha lo más pronto posible todo lo estipulado en el mismo, pero en el Poder legislativo, algo paso (no tengo la certeza si es que fue la falta de presupuesto o de voluntad política o los cambios en el funcionamiento de los nuevos órganos de la jurisdicción impuestos en el dictamen de ley u otra razón) que llevo a los legisladores a estipular una vacatio legis más amplia. El lector podrá apreciar que estamos frente a un primer momento de desarrollo del contencioso – administrativo en Nicaragua, en el cual se suceden una serie de hechos que lo vuelven a impulsar y que originan los primeros cambios estructurales en la futura Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense, procurando estructurarla bajo un sistema procesal de doble instancia, que permitiera la revisión de las sentencias contencioso – administrativas por una instancia judicial superior, independiente e imparcial respecto a aquel órgano que la emitió en primera instancia. También, el lector podrá apreciar que el punto de discusión en el origen mismo del contencioso – administrativo nicaragüense ha sido la organización de la estructura orgánica de dicha Jurisdicción, temática de la presente tesis doctoral. Esa discusión estructural ha tenido tres grandes interlocutores, primero los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, segundo los Diputados de la Asamblea Nacional, principalmente los que han integrado la Comisión de Justicia, encargada del dictamen del proyecto de ley de 1997 y finalmente los asesores legales de ambas entidades, que han jugado un papel fundamental en mantener viva esta discusión.

dictamen proponen una vacatio legis de sólo 30 días a partir de su publicación (como ley aprobada) en La Gaceta Diario Oficial. En Nicaragua a diferencia de España las iniciativas de ley no se publican en La Gaceta, Diario Oficial, llegan al conocimiento público por la difusión en los periódicos o diarios de circulación nacional (LA PRENSA O EL NUEVO DIARIO) que le da cada una de las Comisiones parlamentarias (a través de entrevistas de los diputados en los medios de comunicación) o por medio de la página web de la Asamblea Nacional (www.asamblea.gob.ni)

402

3. LEY NO.350, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO (LRJCAN)

Antes de este capitulo, presenté el escenario político, económico y jurídico nicaragüense en el cual se desarrollo el inicio del desarrollo legislativo del contencioso – administrativo en Nicaragua.

Así mismo, presente una breve síntesis de los factores que permitieron la pronta aprobación de la Ley de lo Contencioso- Administrativo en Nicaragua, planteando la idea de que dicha ley no. 350, denominada Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo811, fue una Ley que surgió como una respuesta a factores externos, a presiones económicas internacionales y a una necesidad por cumplir determinadas condiciones políticas, impuestas como garantías para el desembolso de la ayuda externa hacia Nicaragua.

Hemos llegado a convencernos que esta normativa contencioso – administrativa no surgió producto de una voluntad político- jurídica sana, voluntaria, necesaria. Tampoco, surgió como integrante de una política pública en pro de la reforma estructural y jurídica de la justicia nicaragüense en general y de la administrativa en particular, sino más bien estamos frente a una normativa que nació de forma obligatoria e impuesta para los gobernantes nicaragüenses, por parte de los países y entidades cooperantes internacionales.

Y es que consideramos que todavía en Nicaragua no hay un convencimiento pleno tanto en la clase política gobernante como en la oposición, que una ley de este tipo es necesaria para el debido control de la actuación administrativa de la Administración Pública Nicaragüense y la defensa de los derechos e intereses de los administrados.

Al respecto, hay que recordar las frases celebres de la exposición de motivos de la LJCA de 1956812:

“Las infracciones administrativas se muestran no tan sólo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como un entorpecimiento de la buena y recta administración, y la regulación que implica lo contencioso - administrativo no menoscaba el prestigio y eficacia de dicha Administración Pública, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de sus funciones al afirmar y cimentar la autoridad pública con una visión de justicia”.

Este tipo de conciencia jurídico – social expuesta en el Derecho Contencioso – Administrativo Español, en pro del sometimiento de la actividad administrativa a un control judicial y de la necesidad de crear

811 Publicada en Las Gacetas Diario Oficial de Nicaragua no. 140 y 141, del martes 25 y miércoles 26 de julio del 2000. 812 González Pérez, Jesús: Jurisdicción Contencioso- Administrativa, 1957, p. 16.

403

una normativa que regule el funcionamiento de una estructura judicial que realiza dicha labor, consideramos que aun no es parte de la conciencia política de los gobernantes nicaragüenses. Lo que no implica que si sea parte de la conciencia ciudadana e integrante de las enseñanzas básicas del Derecho Administrativo Nicaragüense desde las Universidades del país, que poco a poco se va abriendo camino, a pesar de una serie de obstáculos jurídicos, económicos, políticos y hasta sociales, que como hemos dicho hemos tratado de exponer brevemente en el capitulo anterior.

Al respecto, la aprobación de una Ley de lo Contencioso – Administrativo en Nicaragua es ya un primer paso que hay que profundizar y darle los mecanismos necesarios para que sea firme y duradero en pro de la consecución del Estado Social de Derecho al que aspira llegar Nicaragua. Con esa visión de las cosas es que surge en nosotros la inquietud de analizar el punto más crítico de la normativa contencioso – administrativa como lo es la estructura orgánica de la Jurisdicción en cuestión.

Así, el día 18 de mayo del año 2000 finalmente se aprobó la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo (Ley No. 350), siendo una especie de pasaporte más hacía el grupo consultivo que se celebraría en Washington los días 23 y 24 de mayo de dicho año.

La vigencia de dicha normativa sería real hasta dentro de 10 meses después de su aprobación, según lo señalaba su art. 138, es decir que su vacatio legis se extendió más allá del período de la Administración Pública que dirigía el país en ese momento, además según el art. 130 de dicho cuerpo legal proponían 6 meses más de tiempo después de los 10 meses del vacatio legis para la creación de las Salas de lo Contencioso- Administrativo en los Tribunales de Apelaciones, es decir se aprobó una ley dura sólo para los futuros gobernantes nicaragüenses813, con el pretexto (lógico) de que era necesario preparar, capacitar y crear todos los medios adecuados, materiales como humanos, para el debido funcionamiento de la Jurisdicción, cumpliendo además con el principio de irretroactividad de la ley que plantea la Constitución Política de Nicaragua en su art. 38.

Así se aprobó una ley para demostrar cierto nivel de cumplimiento a los organismos internacionales y países donantes814, de las condiciones de transparencia y gobernabilidad que el Gobierno nicaragüense está obligado a cumplir, es decir fue una aprobación legislativa estratégica –

813 Meza, Humberto: “Aprueban Ley dura sólo para futuros Gobiernos, Diputados protegen a Alemán”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Viernes 19 de Mayo del 2000, p. 1 y 8 A. 814 Barberena, Edgard: “Aprueban de mentira Ley de lo Contencioso, vigencia hasta final del Gobierno, así quieren darle atol con el dedo a los organismos internacionales que han presionado su vigencia”, EL NUEVO DIARIO, (Managua, Nicaragua), Viernes 19 de Mayo del 2000.Ver http://www.elnuevodiario.com.ni/archivo.

404

política, junto con otras normativas (penal, contrataciones administrativas, tributarias, entre otras).

Antes de entrar al análisis de lo que finalmente se aprobó en la ley, es necesario presentar ciertas justificaciones ideales y teóricas que impulsan su aprobación:

- Una Ley de lo Contencioso- Administrativa, permite en principio una revisión de la actuación e inactividad administrativa, así como un control de la legalidad de dichos actuación, convirtiéndose en un medio de defensa de los derechos e intereses legítimos de los administrados. - En consecuencia permite afirmar y fortalecer la seguridad jurídica del ciudadano o administrado frente a la actuación de la Administración Pública. - Una normativa jurídica para regular esta materia permite establecer y viabilizar un adecuado sistema de responsabilidad de la Administración Pública y de sus funcionarios, es decir hace funcional el art. 131 de la Constitución Política de Nicaragua815. - La justificación más profunda para aprobar una normativa de este tipo es la necesidad de fortalecer la institucionalidad y el Estado de Derecho en Nicaragua. - Con el peligro latente de politización de los demás Poderes del Estado, esta ley es un medio adecuado para ejercer determinado control en su actuar al menos en sus funciones administrativas, de gestión patrimonial y de contratación administrativa, como lo señala el art. 2, inc. 2 de la Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense. - Finalmente, el posible alto grado de corrupción que el sector público nicaragüense ha vivido, podría ser controlado y repelido en cierta medida a través de esta ley y el control judicial que produce sobre la actuación de la Administración Pública nicaragüense en general. 3.1 ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA SEGÚN LA LEY NO. 350 Según el art. 19 de la ley No. 350, los órganos encargados de dirigir la Jurisdicción Contencioso - Administrativa en Nicaragua eran:

815 Dicho articulo señala que: Los funcionarios de los cuatro poderes elegidos directa o indirectamente, responden ante el pueblo por el correcto desempeño de sus funciones y deben informarle de su trabajo y actividades oficiales. Deben atender y escuchar sus problemas y procurar resolverlos. La función pública se debe ejercer a favor de los intereses del pueblo. Todo funcionario tiene el deber de desempeñar eficaz y honestamente sus funciones y será responsable de sus actos y omisiones. Se establece la carrera administrativa que será regulada por la ley.

405

a) La Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

b) Las Salas de lo Contencioso - Administrativo que se crearían en los

Tribunales de Apelaciones y que estarían integradas por tres miembros propietarios y dos suplentes.

Es evidente que con la ley 350 se mantiene la misma estructura física planteada en el proyecto de ley del 97 como la del dictamen del 2000, pero se fijo el número de los integrantes de las Salas de la materia en los Tribunales de Apelaciones, en tres Magistrados propietarios y dos suplentes, cuyo nombramiento debería realizarse según el art. 131 de la ley no. 350, en un plazo no mayor de seis meses contados a partir de la fecha de vigencia, efectuándose según el art. 132 de dicha Ley (LRJCAN) de conformidad a los requisitos y procedimientos señalados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, para el nombramiento de los Magistrados del Tribunal de Apelaciones, quienes permanecerían en sus cargos por un período de cinco años, pudiendo ser reelectos según el art. 133 de la ley no. 350. Ante la ausencia de una Ley de Carrera Judicial en nuestro país, los Magistrados del Tribunal de Apelaciones son nombrados, como hemos dicho, por la Corte en pleno según el arto. 64, inc. 4 de la LOPJN816. No se escogen por medio de medios de selección públicos (como concursos u oposiciones), sino particulares, es decir son escogidos directamente por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en este medio particular de selección, como ya lo he afirmado, podrían entrar en juego intereses políticos817. Así mismo, los ciudadanos, no sabemos quienes son los que están optando a dichos cargos, no conocemos su preparación académica, ni su experiencia práctica. En un primer momento con la ley 350 se pretendió seguir el criterio rígido de carrera judicial que estipula que para llegar a ser Magistrado es necesario haber sido primero Secretario de un Juzgado y luego Juez, criterio que aunque cumple con los principios de la carrera judicial, me parecen un poco estrictos ya que si analizamos el Capítulo III del Título I (artículos. 19- 24), de la Ley de la jurisdicción Contencioso – administrativa española de 1956, es decir de hace 34 años, referido al

816 Publicada en la Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 137, del Miércoles 23 de Julio de 1998. 817 Sostengo esto porque los Magistrados de la Corte Suprema (los encargados de nombrar a todos los funcionarios judiciales) son nombrados por el voto favorable del 60 % de los Diputados que integran el Poder Legislativo nicaragüense, pero los candidatos a Magistrados provienen de listas que propone el Presidente de la República o los mismos Diputados. Estos Diputados provienen del nombramiento partidario que los coloca en listas para que por medio de las elecciones ocupen sus diputaciones, no provienen del voto directo uninominal de los ciudadanos de los distritos que representan. El sistema de elección de dichos funcionarios desde su raíz es político, pero esta debidamente legalizado en la Constitución Política de Nicaragua (arto. 132 para los Diputados y 138, inciso 7, para los Magistrados)

406

personal de las Salas de lo Contencioso - Administrativo818, nos damos cuenta que por ejemplo, según el arto. 20, inc. 2, c), un licenciado podía ser Magistrado de la Sala de la materia en el Tribunal Supremo Español, si cumplía con algunos requisitos como ser un Catedrático de Derecho Administrativo con diez años de experiencia, sin la imposición de haber sido Juez. Posteriormente, en Nicaragua, se dejo de un lado esa rigidez y se opto por seguir el procedimiento de selección por el cual se escogen a los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, es decir mediante nombramientos directos. Es evidente que en el aspecto humano y de personal la ley no.350 específicamente, pero sobre todo nuestro sistema de carrera judicial en lo general, tiene un gran vacío, pero además una inmensa rigidez que no supera ni siquiera una ley de hace 34 años, cuyos criterios en lo general siguen vigentes y son un ejemplo a seguir en España y en Nicaragua. En cuanto al funcionamiento de la Jurisdicción según el arto. 49 de la Ley No. 350, sería el siguiente: “El proceso se iniciará cuando reciba el Tribunal de Apelaciones la demanda remitida por los Juzgados de Distrito correspondientes o con la presentación de un escrito ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal de Apelaciones correspondiente o con la solicitud al mismo Tribunal del nombramiento de un defensor público o de oficio en los términos establecidos en el arto. 33 de la presente Ley. La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal respectivo, conocerá de las primeras actuaciones y diligencias, de la suspensión del acto, recibirá las pruebas y resolverá sobre la demanda mediante sentencia. La Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia fungirá como Tribunal de Apelaciones en el proceso contencioso - administrativo, salvo en los casos previstos en los arto. 36 y 120 de la presente ley”. El arto. 36 de la ley No. 350 estipulaba que: “Contra las disposiciones de carácter general que dictare la Administración Pública podrá ejercerse directamente la acción contencioso - administrativa ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, sin necesidad de agotar la vía administrativa. Dicha Sala funcionará como Tribunal de única instancia. De la misma manera podrá procederse en contra de los actos que se produzcan por la aplicación de esas disposiciones, con fundamento de no ser conformes a Derecho.

818 Ver el capítulo I de esta tesis doctoral, en el apartado dedicado a la Ley Contencioso – Administrativa Española del 56.

407

Si no se ejerciere directamente la acción contra la disposición general, o fuere desestimada la demanda que contra ella se hubiera presentado o incoado, siempre podrán impugnarse los actos de aplicación individual a que tal disposición de lugar, pero deberá agotarse previamente en este caso la vía administrativa”. Mientras que el arto. 120 de dicho cuerpo legal nos decía que: “Los Gobiernos Municipales y los Gobiernos Regionales Autónomos, podrán ejercer la acción contencioso - administrativa directamente ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia contra todos aquellos actos y disposiciones generales que consideren lesivos para sus intereses y que estos menoscaben su competencia o que limitaren su autonomía”. Esto en cumplimiento del arto. 164, inciso 11 de la Constitución Política de Nicaragua y de los incisos 3 y 4 del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Como se puede apreciar con la ley no. 350, se mantuvo el mismo funcionamiento de la estructura de esta Jurisdicción, propuesto por el dictamen de ley del 16 de marzo del 2000, pero no la del proyecto de ley de 1997. Se estableció el contencioso - administrativo como todo un juicio o proceso con dos instancias y no como un simple recurso de impugnación en base al procedimiento del recurso de amparo, es decir que se había creado un verdadero proceso contencioso – administrativo. Además de este significativo logro, la ley No. 350, presentaba dos grandes innovaciones en este punto:

a) El utilizar o designar a los Juzgados de Distrito (no menciona de que materia, penal o civil) del país como órganos receptores de la demanda, con el fin único de que la Jurisdicción tuviese una mayor cobertura territorial y una mayor cercanía con el administrado, lo que significaba una confirmación del principio de acceso público y popular de la justicia. Esto se veía confirmado por el arto. 25819 de la Ley No. 350 el cual sostenía que no sólo los Juzgados de Distrito sino también los Locales serían los encargados de recepcionar la demanda y remitirlas al Tribunal de Apelaciones correspondiente en un período de ocho días según el arto. 136 de la misma ley.

Considero este aspecto de gran utilidad y como un primer paso hacia una estructura física completa, ya que los Juzgados hubieran cumplido un papel complementario inicial en la recepción de las demandas de la

819 Este artículo decía que: Los Juzgados locales y de distrito recepcionaran las demandas y las remitirán al Tribunal de Apelaciones correspondiente para su tramitación. Por su parte, el artículo 136 de la ley no. 350 establecía que: En el caso de la remisión de las demandas para ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal de Apelaciones respectivo, los Juzgados locales y de distrito dispondrán de un plazo de 8 días más el término de la distancia.

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materia. Esta es una forma de acercar la justicia administrativa a los ciudadanos, pero principalmente a los que habitan en municipios en los que el único órgano judicial es el Juzgado único para todas las materias. Esta innovación cumple con el principio de igualdad ante la ley, ya que no pueden haber ciudadanos que tengan que recurrir grandes distancias para interponer su demanda contencioso – administrativa mientras hay otros que poseen en su misma circunscripción judicial todos los órganos competentes y no tienen que verse forzados a recorrer grandes distancias. Utilizar a los juzgados de esta forma podía ser la semilla de la posible creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, porque se estaría frente a la utilidad de un órgano unipersonal en lo contencioso - administrativo que en un tiempo determinado podría germinar en la resolución de casos de poca importancia y cuantía, que podrían descongestionar a los órganos colegiados superiores, pero no nos adelantemos a la discusión de las propuestas de esta tesis doctoral.

b) La presentación de un juez ejecutor administrativo820 de las sentencias emitidas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal de Apelaciones, que según el arto. 111 de la ley no. 350, se haría acompañar de los agentes de seguridad pública que fueran necesarios para hacer cumplir dichas sentencias, siguiendo los pasos del juez ejecutor que se

820 García de Enterría había emitido ya comentarios sobre la posible ejecución de sentencias por medio de comisarios nombrados por el juez. Ver: Hacía una nueva justicia administrativa, p. 64. Por su parte, Miguel Beltrán de Felipe (ver su artículo: “Las exigencias constitucionales de una nueva concepción del contencioso – administrativo, en Estudios sobre la Constitución Española, Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, p. 3105) nos dice que se trata de un técnica habitual en Italia y que se enmarca en el denominado guidizio di ottemperanza mediante la cual el juez para suplir la discrecionalidad técnica, nombra a un perito o comisario para que tome las decisiones pertinentes en ejecución de lo mandado. En la práctica italiana se elige en general a los comisarios de entre profesores universitarios, funcionarios (a poder ser no sometidos jerárquicamente al órgano contra el que se ha de ejecutar la sentencia) u otros expertos como puedan ser abogados e incluso fiscales. Como es lógico, se plantean problemas colaterales cuales son los de la impugnación de los actos comisariales, la responsabilidad de su actuación o la extensión de sus poderes, pero parece que la innovación ha sido bien acogida por la doctrina y la jurisprudencia italiana. Enrique Arnaldo Alcubilla, referente a esta figura sostiene que: “Y puesto que el control de la ejecución corresponde en exclusiva al órgano judicial, éste, para la mayor eficacia de su función puede requerir la colaboración especial de cualquier persona física pública o privada, lo que se conoce como la técnica del comisario o comisionado, a través de quien de llevará a buen término dicha ejecución (la técnica del envío de comisarios podría configurarse como un plus o algo ligeramente distinto, respecto del deber de colaboración de los artos. 118 de la Constitución española y 17. 1 Ley orgánica del Poder Judicial español, porque el órgano judicial podría escoger el comisario de manera absolutamente independiente del sistema competencial y porque tendrá más intensidad, el comisario o mandatario habla y actúa en nombre del juez (por lo que sus actos serán jurisdiccionales y no administrativos) o mandante y por tanto tendrá acceso a las dependencias administrativas incluso valiéndose de la policía judicial) Ver: Jurisdicción Contencioso – Administrativa, p. 395 - 396

409

utiliza en el recurso del habeas corpus o de exhibición personal, según el arto. 56 de la ley de amparo821.

Como toda innovación ambos aspectos generaron una cierta cantidad de interrogantes entre las que sobresalieron: ¿Estarían los Juzgados nicaragüenses en la capacidad de recepcionar las demandas contencioso - administrativas? ¿No tienen ya una gran sobrecarga de trabajo y de casos propios de su competencia (penal y civil)? ¿La retardación de justicia en el sistema judicial nicaragüense es una realidad o no? ¿Qué pensarían los jueces de su nueva labor, y aunque no se trata de estar o no de acuerdo, sino de hacer cumplir la ley?, ¿es o no importante el aspecto subjetivo de dichos funcionarios? ¿Fueron tomadas en cuenta sus opiniones y la realidad de su ámbito laboral? ¿Habría celeridad si un Juzgado de determinado Departamento transmita la demanda a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de su respectivo Tribunal de Apelaciones, que puede estar en otro Departamento del país? ¿Existen en Nicaragua, abogados o personas con la capacidad de ejercer la función de un juez ejecutor administrativo? Son muchas la interrogantes que dejó abierta esta ley, al menos en estas últimas innovaciones, de la cual pretendo presentar ahora un gráfico sobre su estructura orgánica: 821 Ley No. 49, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 241, del 20 de diciembre de 1998, con su reforma del 2008. Consultar en www.asamblea.gob.ni.

DIAGRAMA ESTRUCTURAL DE LA LEY Nº 350


ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA

SALAS DE LO CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL DE

APELACIONES

2DA INSTANCIA

ACTUARÍA COMO UN

TRIBUNAL DE APELACIONES


JUEZ EJECUTOR ADMINISTRATIVO

410

3.2 ALGUNOS ASPECTOS GENERALES POSITIVOS Y NEGATIVOS DE LA LEY 350 EN CUANTO A LO ESTRUCTURAL

Aspectos positivos: - La inclusión de los Juzgados de Distrito y Locales de Nicaragua como órganos receptores de la demanda contencioso - administrativa, en todo el país, era una forma de popularizar la justicia administrativa, de acercarla aún más a los administrados, era una forma práctica de garantizar la cercanía de la jurisdicción en general a la realidad territorial y humana del país, es decir una forma de descentralización de la justicia administrativa, aunque con cierta polémica por la duda de saber si esos órganos unipersonales podrían hacer frente a esa nueva competencia de recepción y traslado de demandas contencioso – administrativas. - La funcionalidad del orden contencioso - administrativo no como un simple recurso de impugnación sino más bien como todo un juicio o proceso de doble instancia con sus debidas garantías, entre las que se

JUZGADOS LOCALES Y DE DISTRITO DE NICARAGUA

1RA INSTANCIA

RESUELVEN EL FONDO

DEL RECURSO

ÓRGANOS RECEPTORES

DE LA DEMANDA

ESTRUCTURA VERTICAL

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incluía un recurso de apelación822 ante la Sala de la materia en la Corte Suprema de Justicia, cuyos Magistrados poseen una mayor experiencia en lo contencioso - administrativo - Un aspecto altamente positivo era la institución de un juez ejecutor administrativo del domicilio correspondiente donde debían de cumplirse las sentencias de las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones según el art. 111 de la ley no. 350, quien acompañado de agentes de la seguridad pública las haría cumplir y ejecutaría, de forma muy parecida al juez ejecutor en el recurso de exhibición personal nicaragüense (Habeas Corpus). Es una forma particular, individual y directa de hacer cumplir las sentencias contencioso - administrativas, aunque no se sabe quiénes ejercerán o pudieron haber ejercido dichos cargos. - La instauración de un proceso oral823 en Nicaragua para la tramitación del contencioso - administrativo, específicamente como nos señalan los artículos 77 y 78 de la Ley No. 350, en la vista general del juicio, es decir que un país con una extensa tradición escrita, con procedimientos formales, esta trascendiendo hacía una noción de juicio oral, a través del contencioso - administrativo. Su aprobación en sí es todo un aspecto positivo que nos permite llegar a la concreción de un verdadero Estado de Derecho

Aspectos negativos: Considero que aunque la ley se aprobó en base a un proyecto de ley de 1997 y su dictamen del 16 de marzo del 2000, elaborado por una Comisión técnica asesora de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional y que ambos documentos tienen un alto nivel técnico - jurídico, la ley no. 350, respondía a una presión internacional y no a una voluntad política- jurídica y administrativa de nuestra Administración Pública por controlar su actividad y apegarla a derecho, en busca de altos niveles de eficiencia, celeridad e imparcialidad, pero sobre todo de protección individual de los derechos e intereses de los administrados. Dicha aprobación más política que jurídica, es un arma de doble filo, que podría o bien dejar sin efecto y consistencia la nueva ley o llevarla a su plenitud. Además, considero que aunque su elaboración fue producto de un proceso largo, que tuvo un alto consenso en el año 1997, su aprobación en el Poder Legislativo fue demasiado rápida. La no inclusión de medios modernos, democráticos y competitivos para seleccionar a los Magistrados de las Salas de lo Contencioso-

822 Ver los artículos. 105 al 109 de la Ley No. 350, Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo, publicada en Las Gacetas Diario Oficial de Nicaragua no. 140 y 141 del Martes 25 y Miércoles 26 de Julio del 2000. 823 En el ámbito penal ya se ha puesto en marcha la práctica de juicios orales con resultados bastante positivos, a partir de la aprobación del Código de procedimiento penal en el año 2002.

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Administrativo de los Tribunales de Apelaciones que se pretendían nombrar o para cualquier funcionario judicial que se pretenda nombrar en esta jurisdicción, ya que no se visualiza la existencia de un concurso público o de un proceso de oposición por ejemplo, para poder acceder a dichos puestos, sino que más bien se deja bajo las facultades de la Corte plena, lo que podría ocasionar una posible politización de toda la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense. No hay una verdadera legislación referente al factor humano de esta Jurisdicción en la ley no. 350 ni en su propuesta de reforma ni en su reciente dictamen, como la que contenía la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1956 en su capítulo III, de su título I, (artos. 19- 24), dedicado exclusivamente al personal de las Salas de lo Contencioso- Administrativo824. En mi opinión, este era el punto más negativo de la ley no. 350, la cual no se preocupa del aspecto central de toda Jurisdicción, de toda empresa, de toda industria, como lo es el factor humano. La efectividad de un órgano jurisdiccional depende en gran parte de sus recursos humanos, de su personal, de la forma en que se norma y regula la determinación de medios concretos para su nombramiento o elección, su actuar y funcionamiento particular. Esta deficiencia u omisión apuesta por una futura y casi segura politización de la Jurisdicción y de sus órganos atentando desde ya contra su eficiencia y efectividad. Hay que recordar que según la Ley Contencioso - Administrativa Española la especialización825 de los órganos de su Jurisdicción sólo se logra con la especialización de sus recursos humanos, de su personal. Otro aspecto negativo se deducía de la opinión que el ex Magistrado de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua Don Julio Ramón García Vílchez826, externo respecto al cuerpo de la ley no. 350, al sostener que no contenía todos los aportes que los Magistrados de la Corte hicieron tanto en el proyecto de dicha ley de 1997 como en el dictamen del año 2000. Esta opinión podría ocasionar tres cosas (como así sucedió): a) Un vacío en la ley en cuanto a la omisión de los aspectos propuestos

por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que podría responder a factores políticos y que debería ser llenado con la jurisprudencia que los mismos emitan.

b) Que la ley fuese declarada inconstitucional (tal y como sucedió,

como ya lo veremos un poco más adelante) por dichos vacíos, o por

824 Ver el capítulo I, apartado dedicado a la Ley del 56 de esta tesis doctoral. 825 González Pérez, Jesús: Manual de Derecho Procesal Administrativo y Comentarios a la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo. 826 Carrillo Barrios, Janelys: “Corte Suprema de Justicia revisa con lupa la Ley de lo contencioso”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Lunes 14 de agosto del 2000, p. 14 A. (www.laprensa.com.ni)

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aspectos tan delicados como el que establece el arto. 119 de la Ley No. 350, respecto a la posible destitución de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, sino cumplían con los términos de revisión de las sentencias.

c) Una posible propuesta de reforma de la ley, por parte de la Corte

Suprema de Justicia (tal y como fue presentada en el año 2003, dictaminada en el 2006)

Sobre estos tres puntos hay que señalar lo siguiente: Según el arto. 141 de la Constitución Política de Nicaragua vigente, los proyectos de ley después de pasar a una Comisión Dictaminadora (como lo es la Comisión de Justicia), y al emitir esta su dictamen son discutidos por el plenario de la Asamblea Nacional de Nicaragua para ser sometido a debate en lo general, si es aprobado, será sometido a debate en lo particular, en dichos debates el dictamen puede sufrir variaciones, cambios radicales o superficiales, es decir que aunque las opiniones de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia hubieran sido o no tomadas en cuenta en el dictamen de la ley no. 350, pudieron haber sido variadas o no tomadas en cuenta por el plenario de la Asamblea Nacional, tal y como sucede en cualquier procedimiento legislativo. Aunque lo recomendable hubiera sido haber llegado a un consenso entre los asesores legales de la Asamblea Nacional de Nicaragua, los Diputados y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia nicaragüense, con el fin de aprobar una ley de lo contencioso – administrativo con bases fuertes y duraderas. Si se pensaba en declarar la inconstitucionalidad de esta ley por el sentir particular de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia nicaragüense, o por normas como la del arto. 119 de esta ley no. 350, que podrían ocasionar una posible destitución de los honorables Magistrados de dicho Poder del Estado y no porque contradice de forma expresa la Constitución Política, estaríamos concentrándonos en factores particulares y posiblemente políticos, dejando de lado el interés público que dicha ley poseía. En Nicaragua se sigue (o se posee) una posible tradición de aprobar las leyes e inmediatamente reformarlas, pero sin un parámetro objetivo, podrían reinar los intereses políticos y particulares y muy pocas veces porque así la realidad legislativa lo demuestra, los intereses nacionales o públicos, no se permite que la ley ya aprobada se desarrolle, que surta efecto y que por dichos efectos se proceda o no a su reforma, así por ejemplo, se aprobó en enero del año 2000, la ley no. 323827, Ley de

827 Publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 001, del Lunes 3 de enero del 2000.

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Contrataciones del Estado, pero ya en junio del mismo año se estaba reformando por la ley no. 349828, sin haber entrado en efecto o haberse desarrollado, y ahora en el año 2010829, vuelve a reformarse totalmente, entonces ¿qué parámetro se siguió para la reforma de una ley tan importante, por qué se realizó con tanta rapidez, sin conocer los frutos de su puesta en práctica? Por lo tanto, considero que no fue apropiado pensar en una reforma a la ley no. 350, sin antes observar su desarrollo, sin tener las justificaciones adecuadas para hacerlo, sin antes conocer su viabilidad a través de los efectos y la opinión pública que pudo haber producido, sin visualizar la actuación de sus órganos. Lógicamente, que contra una sentencia de inconstitucionalidad no se puede hacer nada y es lo que paso con la ley no. 350 y la estructura orgánica que aprobó, tal y como lo veremos más adelante. 3.3 DOS PUNTOS CONFLICTIVOS DE LA NUEVA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DE NICARAGUA - El arto 119 de esta ley no. 350830, genero una especie de conflicto

entre los Diputados de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional y los Magistrados que integraban la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, ya que el mismo determinaba que si estos no resolvían en un término determinado los recursos de apelaciones, los administrados podrían interponer una queja ante la Asamblea Nacional en contra de dichos Magistrados, y en un plazo de 60 días este Poder Legislativo podría ordenar la sustitución de los mismos.

Este artículo fue visto por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, como una intromisión del Poder Legislativo en las funciones propias del Poder Judicial nicaragüense. Al ser aprobado fue tildado de inconstitucionalidad por el propio ex Presidente de la Asamblea Nacional el Dr. Iván Escobar Fornos831 (hoy Magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua)

828 Publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 109, del Viernes 9 de junio del 2000. 829 Ley 737, de contrataciones del Sector Público de Nicaragua, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua no. 213 y 214, del 7 y 8 de noviembre del 2010. 830 Este artículo surgió y se aprobó por una moción presentada por los Diputados William Mejía y Wálmaro Gutiérrez al sugerir que cualquier ciudadano podría solicitar a la Asamblea Nacional una especie de regaño contra los Magistrados de la CSJ, ver el artículo periodístico de Humberto Meza titulado: “Aprueban ley dura sólo para futuros Gobiernos”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), viernes 19 de mayo del 2000. 831 Esta misma opinión era compartida por la mayoría de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, según nos decía la periodista Janellys Carrillo Barrios en el artículo titulado: “Corte Suprema de Justicia de Nicaragua revisa con lupa ley de lo contencioso”, LA PRENSA, lunes 14 de agosto del 2000, p. 14 A.

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En mi opinión, lo que establecía este artículo incitaba a la confrontación, era un medio un tanto coercitivo (que surgió en una enmienda a última hora en el pleno de la Asamblea Nacional Nicaragüense y no estaba previsto en el dictamen) que debió de haberse estudiado y consultado jurídicamente con más profundidad, pero también creo que si los Magistrados tenían la voluntad de cumplir con los términos de resolución que estipulaba la ley no. 350 no deberían haber estado preocupados por los efectos de dicho artículo. Posiblemente hubiese sido un medio de acelerar los trámites de resolución, convirtiéndose en un sistema de control e incluso de destitución no muy ortodoxo, pero posiblemente eficaz para disminuir la retardación de justicia que afectaba a la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. En realidad nunca nos daremos cuenta porque, como lo veremos más adelante, fue declarado inconstitucional. Lo que si he tenido claro desde que comencé esta tesis doctoral y conocí esta normativa (art. 119 de la ley no. 350) es que sería la justificación perfecta para declarar inconstitucional la ley no. 350 y que abriría la actividad de oficio del pleno de la Corte para declarar también inconstitucional la estructura orgánica, hoy ha sido así, pero no nos adelantemos porque en el análisis de la sentencia de inconstitucionalidad veremos los criterios jurídicos que la fundamentaron. - El arto. 96 de la ley no. 350832, estableció una especie de apelación o

consulta automática de las sentencias de la Sala de lo Contencioso-

832 Dicho artículo (96 de la ley no. 350) establecía que: “Las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales de Apelación en las cuales las partes no hayan recurrido en apelación, deben ser consultadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales de Apelación que conocieron y resolvieron de las mismas ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia para evacuar la consulta en un plazo no mayor de veinte días. Estos se contarán a partir de la fecha del auto de recepción de las diligencias remitidas por medio de la Secretaria de la Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

Dentro de tercero día de vencido el plazo de interposición del recurso de apelación sin que éste hubiere sido interpuesto por ninguna de las partes, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal de Apelaciones, trasladará el expediente correspondiente a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, para que en el plazo señalado en el párrafo anterior dicte la resolución conforme a derecho, pudiendo la Sala modificar, rechazar o confirmar las sentencias referidas.

Si en el plazo establecido en el párrafo primero del presente artículo, la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia no emitiere resolución alguna, la sentencia elevada en consulta, se entenderá como sentencia firme y bajo autoridad de cosa juzgada”

Este artículo no fue atacado por inconstitucionalidad, pero la corte plena de oficio así lo declaro y en el proyecto de reforma de la ley no. 350, de cuatro de febrero del año dos mil tres ha sido suprimido, lo que se puede ver en la exposición de motivos de dicho proyecto (p. 5, tercer párrafo), así como de su dictamen (año 2006).

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Administrativo de los Tribunales de Apelaciones, las cuales aún sin ser recurridas, serían remitidas a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua con el fin de ser revisadas, modificadas, rechazadas o confirmadas por este supremo órgano en un plazo de veinte días. Si en dicho plazo la Corte no pronunciaba la sentencia quedaba automáticamente firme y como cosa juzgada.

Si se analiza este artículo en un primer momento se puede considerar como positivo, ya que era un medio de revisión más u otro tipo de garantía innovador de que la sentencia contencioso – administrativa estaría apegada a derecho, y no pudiese causar así más daños que beneficios, era una especie de equilibrio garantizando la eficiencia de las sentencias, pero en un segundo momento se podía presentar como un medio impositivo de revisión que podría atentar contra los intereses del administrado, en este sentido se pueden visualizar tres puntos negativos: a) Era una obligación o una imposición de revisión o consulta de

dichas sentencias, pero, ¿qué pasa con la libertad de decidir si quiero apelar o no la sentencia?, ya que está última bien podría beneficiarme, considero que se estaba atentando contra una libertad y un derecho del administrado, con la justificación de una mayor revisión de las sentencias contencioso – administrativas para lograr su efectividad.

b) Esta revisión o consulta impositiva podría haber sido un medio

político para mantener el control de decisión en la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, con lo que se podría haber estado retrocediendo hacía la esencia funcional de la estructura propuesta por el arto. 62 del proyecto de ley de 1997, que centraba la decisión final, pero ahora obligatoria en este supremo órgano, lo que podría haber atentado contra la confianza del administrado, al ver modificada una sentencia contencioso – administrativa que le favorecía por otro órgano posterior al que la emitió.

c) Este artículo (96 de la ley no. 350) le quitaba poder de decisión a las

Salas de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal de Apelaciones, restándole independencia en su funcionamiento.

Pero el fondo de este artículo según mi criterio, fue que se presento como otra enmienda de última hora en la Asamblea Nacional de Nicaragua para cumplir con el inciso 10 del arto. 164 de la Constitución Política de Nicaragua y con lo prescrito en el inciso 2 del arto. 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua (ambos consideran que los conflictos que se sucedan entre la Administración Pública y los administrados es competencia de la Corte Suprema de Justicia de

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Nicaragua, específicamente de su Sala de lo Contencioso – Administrativo) El arto. 96 estipulaba que todo asunto fuera o no interpuesta la apelación, sería conocido y resuelto por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua por lo cual la ley no. 350 no sería inconstitucional ya que dicha Sala del Tribunal Supremo siempre mantendría intacta su competencia constitucional, pero no adelantemos criterios, que serán parte del siguiente punto. 4. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY No. 350 Dividiré el análisis de la sentencia en dos puntos: el primero referente al análisis del art. 119 de la ley no. 350 y el segundo referente a la inconstitucionalidad de la estructura orgánica de la ley no. 350 ANÁLISIS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART. 119 DE LA

LEY No. 350 La ley no. 350 fue declarada inconstitucional por la sentencia no. 40 de la corte en pleno de nueve de la mañana del diez de junio del año dos mil dos, notificada el seis de agosto del mismo año. En dicha sentencia, la estructura orgánica de la ley no. 350 fue la más afectada, quedando sólo la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua como único órgano competente.

Es llamativo que el recurso de inconstitucionalidad833 no fue interpuesto en contra de los artículos en los cuales la ley no. 350 establecía la estructura orgánica de la jurisdicción (arto. 19 #2, 25, 49, 130, 131, 132, 133 y 136) ni en contra del arto. 96 que establecía la consulta o apelación automática (ya comentada en la página anterior), sino en contra del arto. 119834 de dicha ley, que en pocas palabras establecía la posible sustitución a petición de parte (y en un plazo de 833 Recurso no. 16 – 01, introducido a la Corte Suprema de Justicia el dieciocho de junio del año dos mil uno, siendo el recurrente el señor Antonio Bolaños Tercero 834 El cual establecía que: “Los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia quedan obligados a pronunciarse en el plazo y término establecido por la presente Ley en aquellos casos en que se haya efectuado la apelación de la sentencia por cualquiera de las partes.

En caso de incumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior, el interesado podrá presentar la queja respectiva ante la Asamblea Nacional, misma que podrá hacer hasta dos llamados de atención a los Magistrados de la Sala, de persistir el incumplimiento de los plazos establecidos en la presente Ley para resolver los casos de apelación se procederá, siempre a instancia de parte interesada, a presentar la solicitud de destitución de los Magistrados de la Sala referida ante la Asamblea Nacional, la que deberá resolver en un plazo no mayor de sesenta días. Esta fijará y determinará el procedimiento”

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sesenta días desde la misma y luego de dos llamados de atención) por parte del Poder legislativo a los Magistrados que integraran la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua sino resolvían los recursos de apelación en el plazo de ley, tal y como lo hemos visto. Como lo he dicho en páginas anteriores este artículo fue considerado como una intromisión del Poder legislativo en las competencias constitucionales del Poder Judicial de Nicaragua (establecidas en el artículo 34, numerales: 3, 4 y 9, 129 y 130 de la Constitución Política de Nicaragua) y que violentaba la facultad constitucional (establecida en el arto. 158 y 159 de la Constitución Política de Nicaragua) de ese último poder, de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Para ser claro se decía que era inconstitucional porque el Poder Legislativo no podía remover de sus cargos a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua aún y cuando según el arto. 134 inciso 7 de la misma Constitución Política de Nicaragua es la misma Asamblea Nacional la que los nombra. Por otro lado, también se consideraba que dicho arto. 119 de la ley no. 350, atentaba contra el principio de igualdad de la ley835, ya que sólo establecía la destitución de los Magistrados que integraran la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (6 Magistrados), pero no la del resto de Magistrados de dicho alto Tribunal. El problema es que esos seis Magistrados también forman parte de otras Salas de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua 836, por lo que si fueran destituidos la Corte podría quedar afectada en su conjunto. En mi opinión, como ya lo he comentado este artículo 119 de la ley no. 350 podía ser un medio extremadamente innovador aunque poco ortodoxo (por el carácter un tanto represor y obligatorio por llamarlo de algún modo) para terminar con la retardación de justicia que es públicamente conocida por todos los nicaragüenses (tal y como lo he demostrado) en el Poder Judicial de Nicaragua837 (especialmente en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua). Se establecía por primera vez en el arto. 119 un medio para controlar la actividad de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua y se fijaban las generalidades de un procedimiento para su destitución, lo cual entiendo que puede ser lo más natural y corriente en todo Estado de Derecho, ya que si un funcionario sea administrativo o judicial no cumple con su trabajo y con lo estipulado en una ley simplemente después de un procedimiento sancionador, administrativo o judicial o de la naturaleza que se le quiera dar, debe ser destituido y nombrado otro más competente en su lugar.

835 Establecido en el arto. 27 de la Constitución Política de Nicaragua. 836 Hasta de dos Salas según el arto. 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua. 837 Ver el apartado de esta tesis doctoral titulado: “Aspectos generales sobre Nicaragua” al inicio del capítulo II.

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El problema es que en Nicaragua no existe ninguna ley que regule ese procedimiento para la posible destitución de tan altos funcionarios, es más me atrevo a decir que ni siquiera doctrinalmente ha sido tratado en Nicaragua, es uno de esos temas (que no sé porque razón, tal vez siendo más atrevido por temor a posibles represalias políticas o profesionales) que sólo se discute entre abogados y muy cercanos por cierto. Se abrió una gran discusión (que no es parte de esta tesis doctoral y sobre la cual sólo escribiré unas líneas sin entrar en profundidad) centrada en tratar de dar respuesta a estas interrogantes: ¿Quiénes destituyen a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua?, ¿Qué procedimiento se debe de seguir? ¿Cómo se controla su actuación? Según la persona que interpuso el recurso de inconstitucionalidad por lo expuesto en la sentencia no. 40838 (en su página 4, del Considerando I), no puede ser la Asamblea Nacional de Nicaragua la encargada de destituirlos, o la que controle la actividad de los Magistrados porque si se da esa injerencia se estaría atentando contra la separación e independencia de los poderes del Estado (establecido en el arto. 129 de la Constitución Política de Nicaragua839) y las facultades propias del Poder Judicial nicaragüense. La Procuraduría General de Justicia de Nicaragua en su escrito (p. 4 – 5 de la sentencia no.40, de su Considerando II) expreso que: “El contenido del artículo impugnado, constituía una norma característica del derecho administrativo sancionador, ajustándose a lo preceptuado por el art. 138, numeral 11 de la Constitución Política de Nicaragua, que confiere a la Asamblea Nacional, las facultades de resolver sobre la destitución de los funcionarios que nombra. Así mismo, dicho artículo goza de legalidad, contenida en los artículos 130840 y 183841 de la misma Constitución y que por todo ello debía desestimarse el recurso de inconstitucionalidad y declararse su rechazo por carecer de fundamento jurídico.

838 Ver ejemplar en: www.poderjudicial.gob.ni 839 Dicho artículo establece que: “Los Poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, son independientes entre sí y se coordinan armónicamente, subordinados únicamente a los intereses supremos de la nación y a los establecidos en la presente Constitución” 840 Dicho artículo estipula en lo referente al escrito de la Procuraduría que: “La nación nicaragüense se constituye en un Estado Social de Derecho. Ningún cargo concede a quien lo ejerce más funciones que las que le confieren la Constitución y las leyes. La Asamblea Nacional, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los Diputados, deberá autorizar previamente y declarar la privación de la inmunidad. Sin este procedimiento los funcionarios públicos, que conforme la presente Constitución gozan de inmunidad personal, no podrán ser detenidos ni procesados, excepto en causas relativas a los derechos de familia y laborales. Dicha inmunidad es renunciable. La ley regulará la materia” 841 Artículo 183.- Ningún poder del Estado, organismo de gobierno o funcionario tendrá otra autoridad, facultad o jurisdicción que las que le confiere la Constitución Política y las leyes de la República.

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Por su parte, en el considerando II los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua señalan que: “Si bien la facultad de la Asamblea Nacional de elegir a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia esta contemplada en el inciso 11 del mismo arto. 138, de la Constitución, se condiciona el ejercicio de la facultad de resolver sobre dichas destituciones a la existencia de causales y el respectivo procedimiento que garantice el debido proceso, respetando el principio jurídico de que en derecho las cosas como se hacen se deshacen, por lo que el quórum que se debe establecer para la separación del cargo de Magistrado debe ser el mismo con el que fue electo, es decir el sesenta por ciento, todo conforme el arto. 138, # 7, 11 y el 162842 de la Constitución Política de Nicaragua. Es por ello que la Asamblea aprobó en su momento la Ley No. 190, sobre destitución del Contralor General de la República y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Supremo Electoral de Nicaragua, la que por sentencia no.13 de las nueve de la mañana del 27 de febrero de 1997, de la Sala Constitucional fue declarada inconstitucional siendo ratificada por la sentencia no. 9 de la Corte plena de las nueve de la mañana del seis de marzo de 1997, al alegarse en ambas que al aplicar la Asamblea Nacional el procedimiento establecido en la ley No. 190 se convertía en un Tribunal de Justicia contradiciendo los artículos 158, 159 (las facultades jurisdiccionales de juzgar y ejecutar lo juzgado corresponden exclusivamente al Poder Judicial) y 130 de la Constitución Política de Nicaragua (ningún cargo confiere a quien lo ejerce más funciones que las que le confieren la Constitución y las leyes) De lo atrás referido, se desprende que la ley no. 350, es una ley especial que regula la Jurisdicción contencioso – administrativa, cuyo arto. 119, inciso 2, contenía una sanción que iba más allá del ámbito de la materia regulada, al establecer dentro de ella, un procedimiento que es propio de regularse en una ley especial que determine las causas y procedimientos para la destitución de los funcionarios que son nombrados por la Asamblea Nacional, sin que se produzca la injerencia de ese órgano legislativo en el ámbito propio de competencias de otros órganos del Estado” El por tanto I de la sentencia no. 40 finalmente declaró inconstitucional el arto. 119. Estamos frente a una sentencia con grandes contradicciones, por un lado se afirma que si se puede destituir a los Magistrado pero, siguiendo un procedimiento que se estipule en una ley especial, la Asamblea la emitió (ley no. 190), pero se declaró inconstitucional porque la misma si bien estipulo dicho procedimiento, también en cumplimiento de lo que ordena el arto. 138 inciso 11 de la Constitución Política de Nicaragua,

842 Artículo 162.- El período de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia será de siete años y el de los Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, de cinco años. Únicamente podrán ser separados de sus cargos por las causas previstas en la Constitución y la ley. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia gozan de inmunidad.

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estipuló que sería la Asamblea Nacional la que conocería de la posible destitución de los Magistrados, quienes no consideran esto acertado porque la Asamblea Nacional se estaría convirtiendo en un Tribunal de Justicia función que sólo le compete al Poder Judicial. Entonces, ¿en que quedamos? hay o hubo ley (la no. 190), hay órgano competente (la Asamblea Nacional de Nicaragua) constitucionalmente habilitado, pero no lo es porque no es su función, ni su naturaleza jurídica el ser un Tribunal de Justicia según los Magistrados, función propia únicamente del Poder Judicial de Nicaragua, entonces ¿quién es el competente? Si la función judicial (juzgar y ejecutar lo juzgado) es propia de la misma Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, siguiendo un razonamiento lógico de los hechos y de cuanto se dice en la sentencia no. 40 (que estamos analizando), tendría que ser ella misma la que lleve a cabo su propio control (auto control) y la posible destitución de sus integrantes, lo contrario sería inconstitucional, pero entonces ¿no sería la Corte Suprema de Justicia juez y parte en un mismo caso? ¿Serían los mismos Magistrados los encargados de juzgar a otro Magistrado? ¿Que nivel de independencia e imparcialidad se podría esperar en un procedimiento administrativo sancionador y de posible destitución de ese tipo? Por lo que deduzco de la sentencia así debería ser. Es toda una discusión como lo pueden ustedes apreciar digna de un trabajo completo sobre el control de la actuación de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Lo que si es una realidad es que en Nicaragua no existe un procedimiento para la destitución de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por lo tanto tampoco existe un órgano encargado de tramitarlo y de decidir finalmente sobre dicha destitución, a menos que sean ellos mismos, por medio de corte plena los que ejerzan esta actividad de control. Nos preguntamos, ¿Es que los Magistrados no son funcionarios públicos, al igual que el resto?, o ¿son funcionarios especiales? Creo que podrá haber una seria violación del principio de igualdad establecido por la Constitución Política de Nicaragua en su arto. 27 (Todas las personas son iguales ante la ley), todos los funcionarios son iguales y todos deben estar sometidos a un control, a un procedimiento sancionador que podría ocasionar hasta su destitución con causales (infracciones) generales o específicas, procedimiento que debería ser tramitado por un órgano imparcial e independiente (ya sea la Asamblea o la Corte). Por otro lado, podemos observar en la sentencia un evidente choque entre artículos constitucionales (el 138 inciso 11 que dice que es la Asamblea Nacional de Nicaragua la que debe destituir a los Magistrados y por ejemplo el 159 que estipula que el único que juzga es el Poder judicial) ¿Es acaso la misma Constitución Inconstitucional?, esto es algo insólito, yo mas bien diría que producto de la interpretación de sus

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artículos843 se han creado contradicciones internas en los artículos de la Constitución, causando un caos cuyas consecuencias recaen principalmente sobre los administrados. Finalmente, considero que en esta sentencia ha podido haber una errónea interpretación del principio de separación de poderes por parte de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, quienes lo interpretan con una gran rigidez y radicalidad, sosteniendo que debe haber una separación de funciones entre los Poderes del Estado, al afirmar, por ejemplo, que el Judicial sólo debe administrar justicia y el Poder Ejecutivo, ejecutar lo que estipula la ley, realizar funciones administrativas, sin que ambas se mezclen o sin que ambos poderes se entrometan en las funciones de los demás. Lo anterior no se corresponde con la realidad, ya que ambos poderes realizan funciones propias del otro, por ejemplo el Poder Judicial al nombrar o destituir un juez esta realizando funciones administrativas, mientras que el Poder Ejecutivo al tramitar un procedimiento de sanción administrativa a un funcionario público esta ejerciendo funciones judiciales. Son nociones clásicas de Derecho Administrativo que se pueden encontrar en cualquier Libro de dicha materia844.

843 Tanto por los Diputados de la Asamblea Nacional como por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en casos concretos. 844 Ver por ejemplo; Curso de Derecho Administrativo de Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández.

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En mi opinión845 la Asamblea Nacional de Nicaragua

845 Mi opinión no es la única en este sentido ya que el Dr. Bonifacio Miranda, abogado nicaragüense en un artículo de opinión publicado en LA PRENSA, titulado: “Sobre la destitución de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia”, 8 de septiembre de 2002, señalaba que: “Al respecto, es conveniente señalar que los considerandos y el contenido de la sentencia # 40 – 2002 (contra la ley no. 350) son extremadamente polémicos. En diversas sentencias nuestra Corte Suprema ha sostenido firmemente una interpretación sui generis sobre la independencia del Poder Judicial, debido a que, efectivamente, después de la reforma constitucional del 1995, los honorables Magistrados concentran en sus manos un poder casi absoluto, al desarrollar sin ningún tipo de control las funciones administrativas, jurisdiccionales y sancionadoras.

La teoría de la división e independencia de los poderes del Estado, que el barón de Montesquieu sabiamente rescató de los filósofos griegos, como un mecanismo de distribución de las funciones del poder en diferentes órganos, en realidad constituye uno de los grandes mitos de la historia, muy criticado por los doctrinarios modernos. Actualmente, se habla más de “separación de funciones del poder”, que de “separación entre los poderes”, ya que se considera que el poder político, por su propia naturaleza, es uno solo. Por tradición se le llama “poderes” a los órganos básicos del Estado, de ahí deviene una gran confusión; a tal extremo, que el arto 7 de nuestra Constitución considera “órganos de gobierno” a los cuatro poderes del Estado.

Cuando la Asamblea Nacional nombra a determinados funcionarios, asume funciones administrativas, a pesar de que su principal función es la aprobación de las leyes. El proceso de desaforación de los diputados, por ejemplo, aunque se considera un antejuicio, está regulado por el arto 130 Constitución Política de Nicaragua y es una importante función jurisdiccional.

De igual manera, cuando el Presidente de la República dicta un decreto ejecutivo, asume funciones legislativas, a pesar de que su principal función es administrar el Estado y ejecutar las leyes. En el mismo sentido, cuando el Poder Judicial nombra a los magistrados de los Tribunales de apelaciones, jueces y registradores, asume funciones administrativas, a pesar de que su principal actividad es juzgar y ejecutar lo juzgado. En realidad, en el Estado moderno, las funciones del poder se deben entrelazar entre los diferentes órganos del Estado. Entre más amplia es la diversificación de los órganos y el reparto de las funciones del poder, existe más libertad para los ciudadanos.

¿Está facultada la Asamblea Nacional para destituir a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia? Obviamente, que sí puede. El arto 138, inciso 7 de la Constitución Política de Nicaragua establece que es potestad de la Asamblea Nacional “elegir a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia”. Más adelante, el arto 138, inciso 11 establece que también tiene la potestad de “…resolver sobre las destituciones de los funcionarios mencionados en los incisos 7, 8 y 9, por las causas y procedimientos establecidos en la ley”.

El arto 119 de la Ley 350 fijaba una causal y establecía un procedimiento básico para la destitución. Quizás el aspecto débil de esta disposición de los legisladores, era que la destitución se aplicaría únicamente los Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa, dejando por fuera de ese control a los Magistrados de las otras Salas.

El arto. 119 de la Ley 350 ha sido la punta del iceberg. Los Honorables Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de oficio declararon inconstitucional los artos 19, 25, 49,

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constitucionalmente (artículo 138, inciso 11846) es en estos momentos847 el único órgano competente para conocer del procedimiento de destitución de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de aquel país, por lo que puedo afirmar que el artículo 119 de la ley no. 350 era inconstitucional pero en cuanto a que estipulaba un procedimiento sancionador para los Magistrados que integrasen la Sala de lo Contencioso – Administrativo de dicho órgano judicial, pero no aplicable al resto de Magistrados, es decir transgredía el principio de igualdad ante la ley y no el de separación de poderes del Estado. ANÁLISIS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA ESTRUCTURA

ORGÁNICA DE LA LEY No. 350 La sentencia no. 40 no termina ahí porque en la misma (Considerando III) de oficio (en base al arto. 19, párrafo segundo de la Ley de amparo848) la Corte Plena consideró que existían otras normas inconstitucionales en la ley no. 350, siendo estos: el 19, inciso 2, 25, 49, 130, 131, 132, 133, 136, que constituían el eje central de la estructura orgánica que dicha ley estipulaba por ser contrarios al arto. 164 numerales 10 y 11 de la Constitución Política y al arto. 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua849 Los incisos 10 y 11 del arto. 164 de la Constitución Política de Nicaragua señalan que: “Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: 10) Conocer y resolver los conflictos administrativos surgidos entre los organismos de la Administración Pública, y entre éstos y los particulares. 11) Conocer y resolver los conflictos que surjan entre los municipios, o entre éstos y los organismos del gobierno central”. Mientras que en los incisos 2, 3 y 4 del arto. 35 de la LOPJ de Nicaragua establece las competencias de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, siendo

130, 131, 132, 133 y 136 y todo lo referido a las salas contencioso administrativo de los Tribunales de Apelaciones. La Ley 350 ha sido mutilada.

Irónicamente, mientras la Corte Suprema de Justicia considera que la Asamblea Nacional no debe asumir funciones de tribunal de justicia, en la práctica aquella ha asumido la función del legislador, borrando lo que considera inconstitucional en una ley, vetándola y rescribiéndola en los hechos. Mientras tanto, los ciudadanos continúan indefensos ante los constantes actos arbitrarios y violatorios de la legalidad de parte de los funcionarios públicos”. (fin de la cita)

846 Conocer y admitir las renuncias y resolver sobre destituciones de los funcionarios mencionados en los numerales 7 (en este inciso aparecen los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia), 8) y 9) por las causas y procedimientos establecidos en la ley. 847 Al menos hasta que se reforme la Constitución Política de Nicaragua y se emita una ley especial. 848 Dicho artículo señala que: “Cuando se recurrió solamente contra parte o partes de los citados cuerpos normativos, el Tribunal podrá pronunciarse de oficio específicamente sobre el resto de los mismos” 849 Ley No. 260, publicada en la Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 137, del 23 de julio de 1998.

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las siguientes: “2) Conocer y resolver los conflictos administrativos surgidos entre los organismos de la Administración Pública, y entre éstos y los particulares. 3) Conocer y resolver los conflictos que surjan entre las Regiones Autónomas o entre éstas y los organismos del Gobierno Central. 4) Conocer y resolver los conflictos que surjan entre los Municipios, o entre éstos y los organismos de las Regiones Autónomas o del Gobierno Central” La Corte Plena determinó que estas normas tanto las constitucionales como las de la ley orgánica nicaragüense determinan expresamente el ámbito de competencia para el conocimiento de la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo y la atribuye inequívocamente a la Corte Suprema de Justicia específicamente a su la Sala especializada, por lo que la ley no. 350, en los artículos 19, numeral 2, 25 y 49 concedían facultades a los Tribunales de Apelaciones, Jueces Locales y de Distrito, que no le son propias, ni están determinadas por la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, además de desvirtuar la naturaleza propia de este supremo Tribunal al convertirlo en Tribunal de Apelaciones o de segunda instancia para conocer asuntos, contradiciendo así la Constitución Política de Nicaragua, que en su arto. 159 expresa que: “Los Tribunales de Justicia forman un sistema unitario, cuyo órgano superior es la Corte Suprema de Justicia”, por lo que se debe de entender que todos aquéllos artículos que limiten la facultad de conocer y resolver la materia contemplada en el inciso 10 del arto. 164, son inconstitucionales. Por lo que también son inconstitucionales los artículos en que se mencionare la frase: “La Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal de Apelaciones”, como eran: el arto. 21 párrafo segundo, 33 párrafo primero, 42 párrafo primero, 117 párrafo primero” Siendo una única instancia, la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, la que debe conocer y resolver los asuntos contencioso - administrativos. Se declararon inconstitucionales los artículos en los que se estableció procedimientos con doble instancia o que se refiriesen a atribuciones o facultades propias a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelaciones como eran: arto. 2, numeral 18, 23 párrafos primero, segundo y tercero, 24, 43, 54 párrafo primero, arto. 62 párrafo primero, arto. 65 párrafo primero, última línea, arto. 72, párrafo segundo, arto. 96, 99 párrafo segundo, última línea, 105, 106 párrafo primero y segundo, 107, 108, 109, 110, párrafo primero, 111 y 118 (los mismos se repiten en el por tanto II de la sentencia no. 40)

REFLEXIONES SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA LEY No. 350

- Una sentencia declarando la inconstitucionalidad de la ley no. 350 (respecto a su estructura orgánica y el funcionamiento de la misma)

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ya se esperaba850, debido a que en el proyecto de 1997 que fue presentado por los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo a la Asamblea Nacional el funcionamiento que se le otorgaba a la estructura orgánica (específicamente a las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se pretendían crear en los Tribunales de Apelaciones) no era el mismo que luego se estableció en el dictamen y también en la ley no. 350, en los que dichas salas resolverían el fondo del asunto y la sala de la materia de carácter superior que esta en la Corte Suprema de Justicia sería una segunda instancia que resolvería los recursos de apelación. En el proyecto del 97 las Salas de los Tribunales de Apelaciones sólo conocerían el recurso contencioso – administrativo hasta la suspensión del acto para luego remitirlo a la Sala de la Corte para que esta resolviera el fondo del asunto.

Las contradicciones que existieron entre los Magistrados y los legisladores (también con los asesores de la Comisión de justicia de la Asamblea Nacional de Nicaragua que al final son los que redactaron el dictamen y son los verdaderos técnicos en la materia por llamarlos de alguna manera) fueron evidentes, eran criterios totalmente opuestos. Los Magistrados ya tenían un criterio constitucional sobre el único órgano competente en la materia contenciosa – administrativa, como lo es la Sala del Supremo Tribunal, mientras que los legisladores tenían otro criterio en pro de mecanismos de descentralización de la 850 En los siguientes artículos de LA PRENSA, se puede confirmar que era un hecho que ya se esperaba: - “CSJ arremete contra Ley No. 350, proponen su reforma”, escrito por: Janelys Carrillo Barrios, 22 de agosto del 2000. - “Capacitarán a 100 juristas en la ley de lo Contencioso. Tratarán de reformar ley antes que entre en vigencia”, escrito por: Janelys Carrillo Barrios, 14 de octubre del 2000. En dicho artículo el Dr. Julio Ramón García Vílchez, ex – Magistrado de lo Contencioso – Administrativo y ex – presidente de la Sala de lo Contencioso – Administrativo durante la aprobación de la ley señalaba que: “ La ley que regirá el trabajo de la Sala de lo Contencioso – Administrativo tiene una “diferencia enorme” con el anteproyecto que la CSJ elaboró (en el año 1997)” – “CSJ revisa con lupa Ley de lo Contencioso – Administrativo, Magistrados reclaman la no inclusión de sus aportes, pero diputado dice que fueron incluidos. Acaba de ser publicada y ya se habla de reformarla”, escrito por: Janelys Carrillo Barrios, 16 de Agosto de 2000. En dicho artículo puede apreciarse un cambio de opiniones entre un Magistrado y un Diputado: “El Dr. Julio Ramón García Vílchez declaró a LA PRENSA que la ley “difiere bastante” de la propuesta que ese Poder del Estado presentó en 1997 a la Asamblea Nacional, en otras palabras, que los legisladores no incorporaron al texto de la ley los aportes que la CSJ hizo en aquella época. Pero el diputado Edwin Castro Rivera, quien formó parte de la Comisión especial que dictaminó la ley, no está de acuerdo con García Vílchez. El legislador sandinista aseguró que no sabe a qué se refiere el Magistrado cuando dice que sus aportes no fueron tomados en cuenta, cuando fue la bancada sandinista la que impulsó una serie de seminarios sobre el tema en los que aquél estuvo presente. Pero, ¿no caben reformas?, preguntó LA PRENSA, a lo que Castro Rivera respondió: “Ellos podrán hacer propuestas y no sé si eso se descarta, en el nivel de la especulación todo es posible, pero te puedo decir que bastantes, muchos de sus aportes fueron tomados en cuenta” - “Proponen reforma a la ley de lo contencioso”, escrito por: Ary Neil Pantoja, 27 de Noviembre del 2001.

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jurisdicción. Así, que la inconstitucionalidad de la ley no. 350 ya estaba sentenciada, sólo era cuestión de tiempo. Como veremos más adelante, el proyecto de reforma a la ley no. 350 que ha sido presentado por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en el año 2003 y luego dictaminado en el 2006 estipula la misma estructura orgánica y el mismo funcionamiento de la jurisdicción contencioso – administrativa nicaragüense que el propuesto en el proyecto del 97. - En mi opinión la ley no. 350 era una ley ordinaria, la cual estableció

una estructura que en ningún momento le quitaba o restaba competencias a la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia, debido a que la misma siempre tendría la potestad, la función, la competencia de resolver el fondo del asunto en el recurso de apelación, tanto en el recurso directo (a través de los alegatos del apelante) como en el, por llamarlo de alguna forma, indirecto que era la consulta o apelación automática que establecía el arto. 96 de la ley no. 350. En otras palabras, siempre la Sala de la Corte sería la encargada de resolver el fondo, siempre sería la que tendría la última palabra, la que decidiría todo, manteniendo intactas sus funciones constitucionales que le otorga el arto. 164, incisos 10 y 11.

La ley no. 350 normó un recuso de apelación en los artículos 105 al 109, que establecía un procedimiento similar al procedimiento ordinario que se debía tramitar en las Salas de la materia que la ley proponía crear en todos los Tribunales de Apelaciones. El arto. 109, era claro al establecer que: “A solicitud del recurrente o de oficio, la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia celebrará una audiencia oral y pública, la que se regirá, en lo que fuere pertinente, por lo dispuesto para los alegatos de conclusión y el análisis del caso por el tribunal en la vista general del juicio”. En base a esta similitud de procedimientos puedo arriesgarme a afirmar que la Sala de la Corte siempre mantenía su competencia constitucional estipulada en el inciso 10 del arto. 164 de la Constitución Política de Nicaragua y en el inciso 2 del arto. 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial nicaragüense ya transcritos. Es más la competencia que le otorga el arto. 164 inciso 11 a la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia como es la de conocer y resolver los conflictos que surjan entre los municipios, o entre éstos y los organismos del gobierno central, también fue totalmente respetada por la ley no. 350, ya que en sus artículos 120 al 124, se estableció todo un procedimiento especial para que fuera la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia la que directamente conociera y resolviera los conflictos que estipula el inciso constitucional (11, del arto. 164) y que también aparecen estipulados en los incisos 3 y 4 del arto. 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial nicaragüense ya mencionado. En base a estos dos planteamientos dudo mucho de la fundamentación jurídica de la inconstitucionalidad de la estructura orgánica en cuanto

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a las competencias constitucionales y que la misma Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua le otorga a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte ya que las mismas son respetadas y reafirmadas por la ley no. 350, estableciendo un procedimiento concreto. - En cuanto a la estructura orgánica en si, es decir las Salas de la

materia de los Tribunales de Apelaciones que se pretendían crear no las considero inconstitucionales, simplemente porque la Constitución Política de Nicaragua no prohíbe expresamente su creación en ningún artículo, así como no prohíbe la existencia de las salas civiles o las penales en el mismo Tribunal de Apelaciones. Si bien la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua no estipula tampoco la creación de las Salas de lo Contencioso – Administrativo ni les otorga competencias ni funciones específicas, tampoco las prohíbe.

Por lo tanto, la creación de las Salas de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales de Apelaciones era plenamente legal, en base a su ley especial de la materia, la no. 350 que era la única encargada de establecer la estructura de la Jurisdicción. Es más los mismos Magistrados proponían su creación en los distintos Tribunales de Apelaciones en el arto. 36 del proyecto de ley de 1997. ¿Cómo podían entonces proponer algo inconstitucional? Además, es lógico pensar que una ley posterior (la 350 del año 2000) lo que hiso fue reformar a otra anterior la 260, orgánica del Poder Judicial de Nicaragua del año 1998. - En cuanto a la inconstitucionalidad lógica del funcionamiento o

procedimiento a seguir en la resolución del recurso contencioso – administrativo estipulado en el arto. 49 de la ley no. 350, tampoco lo considero así, ya que ni la Constitución ni la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua lo prohíben.

Las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se pretendían crear en los Tribunales de Apelaciones además de poder ser creadas como lo he sostenido en el punto anterior bien podían en la materia propia de su competencia que establecía el articulado de la ley no. 350 resolver el fondo de los conflictos en los que se vieran envueltas las mismas, y luego ser revisadas sus sentencias y decidir sobre el fondo de los mismos asuntos por la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Se necesita una ley de lo contencioso – administrativo como lo era la no. 350 para regular su estructura, su funcionamiento y las competencias de sus órganos, aspecto que en ningún momento transgreden nuestra suprema norma ni mucho menos la ley orgánica señalada. Respecto a este punto es llamativo el voto razonado de la ex – Magistrada Josefina Ramos Mendoza851, al que se adhirieron tres

851 Su voto razonado se publicó en la sentencia no. 40 del pleno de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (www.poderjudicial.gob.ni)

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Magistrados más, al señalar que: la ley no. 350 es especial respecto a la materia que regula y posterior en el tiempo a la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua por lo que todo lo estipulado en esa ley especial deroga toda las disposiciones de la ley orgánica, debido a que ambas leyes son de igual rango, ya que en Nicaragua no existe como en España esa jerarquía en las leyes, como también lo señala el Dr. Jorge Flavio Escorcia852. Por lo tanto la ley no. 350 no era inconstitucional en ninguno de los aspectos señalados y derogaba cualquier norma del mismo rango que se le opusiere. También la ex – Magistrada Ramos señalo en su voto razonado que: “Los argumentos de las sentencias no. 13 dictada por la Sala Constitucional a las nueve de la mañana del 27 de febrero de 1997 y la No. 9 del seis de marzo del mismo año no son válidos porque estas sentencias están referidas a la declaración de inconstitucionalidad de una Ley distinta a la materia que se recurría en el recurso de inconstitucionalidad No. 16 – 01, introducido en la Corte Suprema de Justicia el dieciocho de junio del año dos mil uno, que origina la sentencia no. 40”, es decir que no se podía utilizar estas sentencias para declarar inconstitucional la ley no. 350 por ser distintas las materias sobre las que recayeron. Respecto a la primera observación hecha en el voto razonado estoy plenamente de acuerdo, la ley no. 350 pudo como ley ordinaria y no tanto especial (porque esta categoría tampoco existe en Nicaragua jurídicamente hablando) derogar los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua que le fueren opuestos o contradictorios, pero en mi opinión, lo que la ley no. 350 hizo fue normar una materia nueva, establecer una estructura orgánica que no estaba regulada en dicha ley, establecer su funcionamiento, el procedimiento en general, es decir regular la materia contencioso – administrativa, y lo hizo sin caer en inconstitucionalidad alguna según las apreciaciones que he hecho, lo hizo bajo el marco de la Constitución y hasta de la misma Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua aún y cuando bien podía derogar los preceptos de ésta última, pero claro esta que no los constitucionales que se repiten en dicha ley orgánica.

852 El Dr. Escorcia (uno de los pocos nicaragüenses con un Doctorado en Derecho Público dirigido especialmente al área del Derecho Administrativo, por la Universidad de Barcelona) nos dice que: “Las leyes orgánicas en Nicaragua son aquellas que se refieren a la estructura del poder público, o las referidas a un ente estatal específico. En realidad este tipo de leyes no requieren de ninguna especialidad en el procedimiento o el porcentaje de votos para su aprobación, son leyes ordinarias a las que de manera tradicional se les ha denominado orgánica por regular la organización de algún órgano del Estado. En otros ordenamientos jurídicos, la denominación de orgánica implica un plus de importancia en cuanto a derechos fundamentales. Por ejemplo la Constitución Española de 1978 en su arto. 81 prescribe que son leyes orgánicas, las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. En Nicaragua no existe ningún criterio para determinar si una ley ha de ser orgánica o no, dependen de lo que entienda el legislador del momento” Derecho Administrativo, primera parte, 2002, p. 106 y 107.

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La ley no. 350 se elaboro bajo una muy buena técnica legislativa, teniendo sumo cuidado y respeto con la norma constitucional y las competencias de la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia tal y como espero haber demostrado. Respecto a la segunda apreciación del voto razonado, considero que no tiene que ver con el tema de esta tesis doctoral en cuanto a que ambas sentencias estuvieron dirigidas a la inconstitucionalidad del arto. 119 de la ley no. 350, que ya he comentado y no para fundamentar la inconstitucionalidad de la estructura orgánica de lo contencioso – administrativo, por lo menos después de una detenida lectura de la sentencia eso me parece, por lo que no tiene importancia desde nuestro punto de vista. - En base a los razonamientos anteriores, tampoco considero que la

Constitución Política de Nicaragua en los incisos 10 y 11 del arto. 164, ni mucho menos los incisos 2, 3 y 4 del arto. 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua establecieran una única instancia para lo contencioso – administrativo. De la lectura de sus textos se deduce que no lo estipulan expresamente así. Son los Magistrados los que bajo su criterio interpretan así dichas normas, las que repito establecen competencias exclusivas para la Sala de la materia de la Corte Suprema que de ninguna forma se vieron lesionadas por la ley no. 350, es más se mantienen en dicha Sala suprema y hasta con carácter especial, bajo un procedimiento especial y bajo el declarado inconstitucional, recurso de apelación en materia contencioso – administrativa, que también se tramitaba por un procedimiento especial.

Al establecer la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua por medio de esta sentencia, una sola instancia853 en el proceso contencioso – administrativo han podido producirse dos consecuencias jurídicas: 1ra. La sentencia no. 40 ha transgredido el arto. 8, inciso h, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocido como el Pacto de San José854, que fue reconocido y ratificado por Nicaragua y que es ley entre los nicaragüenses, incluso con reconocimiento constitucional (art. 46 de la Constitución Política de Nicaragua). Dicho artículo (nos referimos al 8 del Pacto de San José) estipula que: “Durante el proceso toda persona tiene derecho en plena igualdad a las siguientes garantías: h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior” Por lo que se puede afirmar que la doble instancia es un derecho procesal fundamental, llegando incluso hasta poder ser un derecho humano, y si es así tal y como lo estipula dicha convención

853 Tal y como lo dice la sentencia no. 40 en su página 10 (www.poderjudicial.gob.ni) 854 Fue firmado el 22 de noviembre de 1971 y entro en vigor el 18 de julio de 1978.

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debería de tener un reconocimiento y una protección constitucional, ya que la misma convención en su art. 2855 así lo estipula. La Constitución Política de Nicaragua en su arto. 34 inciso 9 establece que: “Todo procesado tiene derecho, en igualdad de condiciones, a las siguientes garantías mínimas: 9) A recurrir ante un tribunal superior a fin de que su caso sea revisado cuando hubiese sido condenado por cualquier delito” Este artículo establece la doble instancia pero en materia penal, lo que según mi interpretación no literal sino amplia del artículo en pro de la defensa de un derecho humano como el estipulado en el Pacto de San José y en la misma Constitución Política de Nicaragua puede ser reconocido o puede aplicarse en todas las demás jurisdicciones incluida la contencioso – administrativa, debido a que es un artículo que establece los principios del debido proceso. Por otro lado, el arto. 20 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua establece: “Todas las sentencias de primer grado, dictadas por los jueces, podrán ser impugnadas por las partes mediante el recurso de apelación, sin perjuicio de los demás recursos establecidos por la ley. En todo proceso, cualquiera que sea la materia, solo habrá dos instancias. Este artículo es clarísimo al establecer que la doble instancia en Nicaragua es legal y que por lo tanto la ley no. 350 al establecerla estaba en lo cierto y dentro de la legalidad. Considero entonces que la sentencia no. 40 y cualquier normativa que regule la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua bajo un sistema orgánico de única instancia podría transgredir tanto el artículo 8 inciso h del Pacto de San José, el artículo 34 inciso 9 de nuestra Constitución Política y el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por lo que Nicaragua incumple con una obligación internacional, transgrede la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y todos los demás Tratados de Derechos Humanos de carácter internacional. La doble instancia856 para lo contencioso – administrativo en Nicaragua además de legal es necesaria y lo constituía en un verdadero proceso

855 Artículo 2 del Pacto de San José.- Deber de adoptar disposiciones de derecho interno. Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 (de la Convención) no estuvieren ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter, los estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

856 Para terminar con la doble instancia la sentencia que estoy comentando tuvo que declarar inconstitucional también el recurso de apelación que establecía la ley núm. 350. Me pregunto: ¿Se estaría violentando el derecho a la utilización de los recursos? ¿Es la doble instancia un derecho del administrado? si así fuera, ¿tiene rango constitucional o no?

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Al respecto en España las STC 42 / 1982 de 5 de julio, la 76 / 1982, de 14 de diciembre y la 6 / 1983, de 11 de julio señalaban que: “la existencia o inexistencia de doble instancia queda, con carácter general, confiada al legislador sin que afecte al derecho fundamental del arto. 24 de la Constitución española” Ver: Ruiz Risueño, Francisco, El Proceso Contencioso – Administrativo, 2000, op cit, p. 154. Este autor sostiene que la ausencia de la doble instancia judicial en el proceso contencioso – administrativo, unida a la solicitud de algún sector de la doctrina de eliminar la vía administrativa, limitan a las partes contendientes las posibilidades de defensa reconocidas en otros ordenes jurisdiccionales. Ello justifica la conveniencia de su instauración. Por su parte, la STC 322 / 1993 establece que el derecho a los recursos es de configuración legal de forma que la Constitución no garantiza una doble instancia, salvo en el orden jurisdiccional penal por lo que no se viola la Constitución cuando no hay previsto otro recurso. Dicha afirmación permite que la ley procesal correspondiente pueda matizar los supuestos en los que los recursos son posibles y eventualmente las limitaciones por razones materiales o económicas que permiten o no la interposición de recursos. La STC 93 / 1993, de 22 de marzo establece que: “No podemos aceptar, como se alega, que la exclusión de la casación por razón de la cuantía, suponga la lesión del arto. 24 de la Constitución, pues el principio de tutela efectiva, reconocido en dicho precepto constitucional, lo único que garantiza por lo que aquí interesa es el derecho potestativo a utilizar los recursos establecidos en la ley, ya que se trata de un derecho de configuración legal cuyo contenido ha de venir dado por los códigos procesales de los respectivos ordenes jurisdiccionales” La STC 37 / 1995 de 7 de febrero FJ 5, señala que: El derecho a poder dirigirse a un juez en busca de protección para hacer valer el derecho de cada quien, tiene naturaleza constitucional por nacer directamente de la propia ley suprema. En cambio, que se revise la respuesta judicial, meollo de la tutela, que muy bien pudiera agotarse en sí mismo, es un derecho cuya configuración se defiere a las leyes. Son por tanto cualitativa y cuantitativamente distintos” (En el mismo sentido, STC 55 / 1995, de 6 de marzo, FJ 2 y 172 / 1995, de 21 de noviembre FJ 2) Ver: J. Ramón Fernández, Jurisdicción Administrativa, op cit, p. 255 Por su parte, el Auto del TC núm. 78/1995 (Sala Primera, Sección 1ª), de 23 febrero, Recurso de Amparo núm. 2832/1994 (RTC 1995\78 AUTO), sostiene en su FJ 4º que: El acceso a la justicia como elemento esencial del contenido de la tutela judicial, consistente en provocar la actividad jurisdiccional que desemboque en la decisión de un Juez (STC 19/1981 [RTC 1981\19]). En este acceso, o entrada, funciona con toda su intensidad el principio pro actione que, sin embargo, ha de ser matizado cuando se trata de los siguientes grados procesales que, eventualmente puedan configurarse. El derecho a poder dirigirse a un Juez en busca de protección para hacer valer el derecho de cada quien, tiene naturaleza constitucional por nacer directamente de la propia ley suprema. En cambio, que se revise la respuesta judicial, meollo de la tutela, que muy bien pudiera agotarse en sí misma, es un derecho cuya configuración se defiere a las leyes. Son, por tanto, cualitativa y cuantitativamente distintos. El sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le dé cada una de esas Leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal (SSTC 140/1985 [RTC 1985\140], 37/1988 [RTC 1988\37] y 106/1988 [RTC 1988\106]). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos. El establecimiento y regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador (STC 3/1983 [RTC 1983\3]). Por su parte, en Nicaragua también el arto. 34 de la Constitución establece el principio del debido proceso y con él, la doble instancia (la utilización de recursos) con carácter constitucional, pero sólo para el área penal, pero dicho principio ha sido extendido hacía el resto de jurisdicciones, gracias a una interpretación extensiva de

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con todas las garantías de revisión por un segundo órgano a través del recurso de apelación857, que al mismo tiempo reafirmaba las competencias constitucionales de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. 2da. Algunas características del proceso contencioso – administrativo como un proceso entre partes, que se enfrentan en un juicio oral, en el que las pretensiones del actor se deben contradecir a las del demandado y luego deben ser decididas por un tribunal en base a la ley, han sido suprimidas en gran parte, debido a que el contencioso – administrativo nicaragüense ha quedado como una especie de recurso858 de impugnación en contra de la actuación de la Administración Pública nicaragüense muy similar al recurso de amparo, llegando incluso a propinarle un carácter revisor859. - En la sentencia no. 40 se señala que: “La ley no. 350 al convertir a la

Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia en una especie de Tribunal de Apelaciones860 violentaba el arto. 159 de la Constitución Política de Nicaragua (Los Tribunales de justicia forman un sistema unitario, cuyo órgano superior es la Corte Suprema de Justicia)”.

No estoy de acuerdo en dicha afirmación, debido a que la naturaleza de la Corte Suprema de Justicia como órgano supremo del Poder judicial nicaragüense es la de ser un órgano de casación o que conoce en apelación, siempre en segunda instancia en el resto de jurisdicciones (civil, penal, laboral), así lo establece por ejemplo, el arto. 32 y 33 de la

dicho precepto hecha por la Corte Suprema de Justicia. Además, la doble instancia esta establecida como lo he dicho (y pienso que con carácter general para todas las jurisdicciones) en el arto. 20 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua y en el arto. 8 inc h, del Pacto de San José. En este último se nos presenta como una especie de derecho fundamental más (esto según mi propia interpretación, ya que no he encontrado ninguna sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua que se ocupe de estos dos artículos) y por lo tanto también la utilización de los recursos. Me atrevo a afirmar que la utilización de los recursos en Nicaragua, bajo el término de doble instancia es una garantía legal obtenida del arto. 20 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, pero no me atrevo a afirmar que tenga carácter constitucional (porque sólo para la jurisdicción penal la Constitución Política de Nicaragua hace mención expresa de la utilización de los recursos, y de la instauración de la doble instancia, pero no para las otras jurisdicciones), sólo he hecho una interpretación propia en base al arto. 8, inciso h del Pacto de San José (pero con el señalamiento de que dicha norma, es ley en Nicaragua y tiene cobertura constitucional en el arto. 46 de la misma Constitución) 857 Ver el pie de página anterior. 858 La misma exposición de motivos del proyecto de reforma de la ley no. 350 en su párrafo ocho, establecía que el recurso contencioso – administrativo, reúne características similares del recurso de amparo. 859 Carácter superado en el Derecho español. Ver: Jurisdicción Administrativa revisora y tutela judicial efectiva, de Juan Ramón Fernández Torres, 1998. 860 La sentencia no. 40 en la p. 9 señala: “Además se desvirtúa la naturaleza propia de este Supremo Tribunal, al convertirlo en Tribunal de Apelaciones o de segunda instancia para conocer asuntos, contradiciendo la Constitución Política, que en su arto. 159 textualmente expresa: “Los Tribunales de Justicia forman un sistema unitario, cuyo órgano superior es la Corte Suprema de Justicia”.

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Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua para la casación en materia civil y penal respectivamente. Sólo en el recurso de amparo y en el de inconstitucionalidad conoce en primera instancia y ahora con la ley no. 350, conoce sobre los conflictos entre municipios, los que se den entre estos y el Gobierno central y las demandas contencioso – administrativas contra disposiciones de carácter general. Otra excepción es en lo penal en la cual también conoce y resuelve en única instancia las denuncias contra los altos funcionarios del Estado como el Presidente de la República según el artículo 130861 de la Constitución Política de Nicaragua, pero porque así lo expone expresamente dicha norma suprema. La Corte Suprema de Justicia en la mayoría de los casos actúa como órgano de segunda o de tercera instancia (por denominarla así por la casación), así que no veo que es lo nuevo, ni en que violentaba esta función de apelación en el contencioso – administrativo que estipulaba la ley no. 350, al artículo constitucional mencionado (el 159). El sistema judicial continuaba unitario y la Corte Suprema de Justicia (Sala de lo Contencioso – Administrativo) siempre será el órgano superior. Considero que la unidad del Poder Judicial se rompería si se hubiera establecido un órgano aparte de la Sala de la materia de la Corte para que resolviera los recursos de apelación, tanto a nivel superior como inferior de la Corte, si fuera superior también se transgrediría el arto. 159 de la Constitución, porque la Corte Suprema de Justicia es el órgano superior del Poder Judicial nicaragüense tal y como lo afirma el artículo en mención, pero un órgano de esa naturaleza no aparece en la ley no. 350 y por lo tanto el arto. 159 permanecía intacto. También, como lo he comentado ya, las competencias de la Sala de la materia de la Corte fueron respetadas y reafirmadas por la ley no. 350, así que no encuentro ninguna inconstitucionalidad. Según el arto. 164, inciso 15 de la misma Constitución se establece que: “La Corte Suprema de Justicia tendrá las siguientes atribuciones: 15) las demás atribuciones que le confieran la Constitución y las leyes”862, por lo que si la ley no. 350 estipulaba esa nueva función (ser una especie de Tribunal de Apelaciones) para la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, esta debió haber asumido dicha atribución porque era legal y no inconstitucional.

861 En los casos de privación de la inmunidad por causas penales contra el Presidente y el Vice - Presidente de la República, una vez privados de ella, es competente para procesarlos la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en pleno. 862 El art. 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua también establece este mismo artículo constitucional de la siguiente manera: “La Corte Suprema de Justicia es el Tribunal Supremo del Poder Judicial y ejercerá las funciones jurisdiccionales, de gobierno y reglamentarias, que le confieren la Constitución Política, la presente Ley y demás leyes. El arto. 23 de la misma ley también establece que: “Los órganos jurisdiccionales (la Corte Suprema es uno de ellos) cumplen su función en las materias de su competencia, con arreglo a los procedimientos establecidos por la ley”

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Por lo tanto, todos los artículos de la ley no. 350 (arto. 21, párrafo segundo, 33 párrafo primero, 42 párrafo primero, 117 párrafo primero, arto. 2, numeral 18, 23 párrafos primero, segundo y tercero, 24, 43, 54 párrafo primero, arto. 62 párrafo primero, arto. 65 párrafo primero, última línea, arto. 72, párrafo segundo, arto. 96, 99 párrafo segundo, última línea, 105, 106 párrafo primero y segundo,107, 108, 109, 110, párrafo primero, 111 y 118) que establecían el recurso de apelación y con ellos la segunda instancia o doble instancia me parece que eran totalmente legales y no inconstitucionales.

- Esta sentencia también estableció863 que la nueva facultad que el arto. 25 de la ley no. 350 (Los Juzgados Locales y de Distrito recepcionaran las demandas y las remitieran al Tribunal de Apelaciones correspondiente para su tramitación) concedió a los Juzgados Locales y de Distrito de Nicaragua no le eran propias y por lo tanto inconstitucionales.

La facultades o competencias de dichos Juzgados están establecidas en los capítulos III y IV de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua864 y en ninguna aparece la que expresa el arto. 25 de la ley no. 350, pero no por eso es inconstitucional, es lógico que una nueva ley trae innovaciones, aspectos (como facultades y competencias) no estipuladas en leyes anteriores, pero que no se oponen a ningún artículo de la Constitución (ese artículo tendría que establecer una prohibición para otorgarle esa facultad a los Juzgados y un artículo así no existe en la Constitución Política de Nicaragua) Para que una atribución como esta fuera ilegal la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua en la lista de las atribuciones tasadas que establece para los Juzgados de Distrito y Locales debió haber estipulado una cláusula de prohibición o de exclusividad, para que fueran sólo esas las atribuciones de los Juzgados y no otras que le pudiera atribuir otra ley, pero los artículos (47, 48, 49, 55 y 56) de dicha ley, que atribuyen competencias a los diversos Juzgados tanto Locales, a los de Distrito como a los únicos de Nicaragua terminan todos con la expresión general y abierta “las demás que la ley establezca”, sin mencionar que ley, ni estipulando que fuera “sólo la presente ley” en referencia expresa a la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, por lo que la ley no. 350 podía perfectamente estipular nuevas atribuciones o competencias para los Juzgados (como la estipulada en el arto. 25) que debían ser cumplidas, que son legales y no inconstitucionales, reformando así la ley orgánica señalada. Otro caso hipotético es que la Constitución mandará que fuera una ley expresa865 (por ejemplo a la Ley Orgánica del Poder Judicial de

863 Ver p. 9 de la sentencia no. 40 (www.poderjudicial.gob.ni) 864 Por ejemplo el arto. 47 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua establece las competencias de los Juzgados Civiles de Distrito. 865 La Constitución Política en su arto. 159 estipula que: “Habrá Tribunales de Apelaciones, jueces de distrito, jueces locales, cuya organización y funcionamiento será determinado por la ley”, pero la Constitución no establece en que ley, si la

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Nicaragua) la que les otorgara esa facultad a los juzgados, pero tampoco es así, ya que la Constitución Política de Nicaragua no tiene un artículo de esta naturaleza. Tenemos que recordar el voto razonado de la ex – Magistrada Ramos en cuanto a que la ley no. 350 como posterior en el tiempo deroga todo lo que se le oponga en la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, al ser leyes de igual rango, criterio que comparto, por lo que todo lo nuevo que estipulará la ley no. 350 si se opusiera a lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua prevalecería por lo que las nuevas facultades o funciones de los Juzgados serían también legales en ese hipotético caso. Por lo tanto, el arto. 25 en conexión con el 136 de la ley no. 350 me parecen que eran completamente legales y constitucionales. Finalmente, tras este breve análisis considero que la sentencia no. 40 podría poseer una fundamentación jurídica muy reducida y poco sólida. He tratado de contradecir todos sus considerandos, espero que con algún convencimiento para el lector, pero ya que la sentencia es inatacable y lo que estipuló ya es parte de la realidad jurídica del contencioso – administrativo nicaragüense, por lo tanto además de plantear mis propuestas estructurales, tratare de adecuarlas a la sentencia y hacer propuestas que mejoren el funcionamiento que sobre dicha estructura plantea el proyecto de reforma de la ley no. 350 y su dictamen. A continuación como primer paso he de exponer las propuestas de reforma que plantea dicho proyecto y su dictamen para luego exponer mis propuestas en el siguiente y último capítulo de esta tesis doctoral.

5. PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY No. 350, DEL CUATRO DE FEBRERO DEL 2003 El cuatro de febrero del año dos mil tres los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, remitieron a la Asamblea Nacional un proyecto de reforma de la ley no. 350. La exposición de motivos de dicho proyecto estipula que en sus 99 artículos se contempla la supresión de 25 artículos de la ley no. 350, la reforma parcial de 70 y la adición de 4 artículos como consecuencia directa de la sentencia no. 40, ya expuesta. En esta ocasión sólo me interesa reflejar los cambios que dicho proyecto de reforma propone en cuanto a la estructura orgánica y el funcionamiento de la misma. Así la exposición de motivos del proyecto establecía que: “En su artículo primero se contempla una de las principales reformas de la Ley producto de la declaración de inconstitucionalidad de los artículos anteriormente mencionados en la sentencia no. 40 de este Orgánica del Poder Judicial o la Contencioso – Administrativo, lógicamente por la especialidad de la materia tendría que ser esta última, para regular la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y atribuir a alguno de esos órganos alguna nueva función referente al contencioso – administrativo.

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Supremo Tribunal, se define que la ley es de orden público cuyo objeto es la regulación de la Jurisdicción contencioso administrativa mediante el recurso de lo contencioso administrativo, el cual reúne características similares del recurso de amparo. Se ha eliminado el numeral 18 del artículo 2 del capítulo I titulado: Recurso de Apelación en lo Contencioso Administrativo y los artículos 9 y 10 del capítulo II de la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (ley no. 350) relativos a los principios de publicidad del proceso e inmediación procesal. El proyecto de reforma de la Ley 350 en su título III referido a Los órganos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y su competencia, reunía cinco artículos comprendidos en dos capítulos titulados “De los órganos de la Jurisdicción y de cuestiones de competencia” El artículo 16 del capítulo I de dicho proyecto, señalaba como órgano de la jurisdicción contencioso administrativo a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, no obstante el recurso de lo contencioso - administrativo se interpondrá ante el Tribunal de Apelaciones respectivos o ante la Sala para lo Civil de los mismos y en el caso específico de la circunscripción de Managua será la Sala Laboral del Tribunal respectivo, los que conocerán de la tramitación de las primeras diligencias hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia el conocimiento ulterior hasta la resolución definitiva. En el capítulo II titulado: “De las cuestiones de competencia”, en su artículo 18 referido al carácter improrrogable y del modo de proceder en casos de falta de Jurisdicción, establecía la delegación en otros Tribunales que podrá hacer la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia para la realización de algunas diligencias en las causas sometidas a su decisión. En el proyecto se eliminaron los artículos 24 y 25 de la ley 350, relativos a la competencia territorial, ya que al ser el órgano de la jurisdicción Contencioso Administrativo, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, su competencia está definida en el artículo 24 de la Ley 260 "Ley Orgánica del Poder Judicial de la República de Nicaragua", que señala que la Corte Suprema de Justicia y sus Salas tienen su sede en la ciudad de Managua, capital de la República, y ejercerá su jurisdicción en todo el territorio nacional. En otras palabras, con una jurisdicción de única instancia no es necesario regular la competencia territorial de la misma, porque ya esta hecho por otras normas jurídicas. En el artículo 40 del capítulo I del proyecto titulado: “Del inicio del proceso y competencia”, el proceso de lo contencioso - administrativo inicia con la presentación del recurso ante el Tribunal de Apelaciones respectivo, quien determinará; la tramitación de las primeras diligencias hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de lo

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Contencioso - Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua el conocimiento ulterior hasta la resolución definitiva. Si el Tribunal de Apelaciones se negare a tramitar el recurso, el perjudicado podrá recurrir por la vía de hecho ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte. Cuando se recurra en contra de las disposiciones generales y en los procedimientos especiales regulados en los artículos 31 y 88 del proyecto de reforma, el recurso se interpondrá directamente ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte. Se suprimió el artículo 96 relativo a la consulta, contenido en el título VI, capítulo X de la Ley no. 350. Del título IX dedicado a los recursos y de los modos de proceder de la Ley 350 se eliminó todo el capítulo I, dedicado a las disposiciones generales y el capítulo III titulado “Del recurso de apelación”; quedando en el proyecto un capítulo único bajo el título: “De 1os recursos de aclaración, reposición y reforma” En el proyecto de reforma de dicha Ley, en el que se adiciona el artículo 81 denominado “De los recursos” en el que se consigna que contra las sentencias de la Corte Suprema de Justicia podrán interponerse los recursos de aclaración, reposición y de reforma. El artículo 82 denominado sustanciación de los recursos, del proyecto de reforma delimita y unifica los plazos, debiéndose interponer el recurso de aclaración dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación de la sentencia; los recursos de reposición y de reforma deberán interponerse dentro de tercero día de notificada la resolución impugnada, en cualquiera de los casos, la Sala dentro de tercero día dictará su resolución y contra ella no cabrá recurso alguno. Según la exposición de motivos del proyecto de reforma de la ley no. 350: “Debido a las dificultades presupuestarias enfrentadas no se pudo crear en el mes de noviembre del pasado año, las Salas de lo Contencioso Administrativo en los Tribunales de Apelaciones, de conformidad a lo que establecía en su parte final el Art. 130 de la Ley de Regulación de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Finalmente, la sentencia no. 40 del diez de junio del año dos mil dos de la Corte Suprema de Justicia declaro de oficio la inconstitucionalidad de los artículos 130, 131, 132, 133 y 136 relativos a la creación de las Salas de lo Contencioso Administrativo en los Tribunales de Apelación, nombramientos de los Magistrados de las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales de Apelación, otros nombramientos e integración de las Salas de los Tribunales, contenidos en el título XIII dedicado a las disposiciones transitorias y finales, en el capítulo único, de la Ley de Regulación de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (ley no. 350)” Este proyecto de reformas de la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es el producto del trabajo de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo866. La Ley 350 "Ley de Regulación de la Jurisdicción Contencioso Administrativo" fue ampliamente estudiada en actividades de

866 Retomando los lineamientos generales del proyecto de ley de 1997

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capacitación dirigidas a Magistrados de los Tribunales de Apelaciones, Asesores de la CSJ, Secretarios de Salas Civiles, Jueces de Distrito y Locales, Asistentes de Magistrados, Funcionarios del área Administrativa y Técnica del Poder Judicial, Funcionarios de los Poderes del Estado y de la Contraloría General de la República, Representantes de la Sociedad Civil Catedráticos Universitarios, Abogados de Prestigio, Miembros de los Consejos Regionales de la RAAN y RAAS, Auditores Internos del Sector Público, mediante once seminarios que se realizaron en las diferentes regiones del país, con la participación total de doscientos sesenta y tres personas, de donde han surgido la observaciones o insumos necesarios para presentar este proyecto de reforma de la Ley 350867. Recopilados todos los aportes, e incorporados al proyecto de reforma que hoy presentamos, éste viene a constituir un ejemplo del esfuerzo que ha hecho la Corte Suprema de Justicia por presentar anteproyectos de ley ampliamente consultados a la población” De la simple lectura de estos párrafos (de la exposición de motivos del proyecto de reforma de la ley 350) es evidente el cambio estructural y de funcionamiento que se propone, pero además esta claro que se ha cambiado la naturaleza jurídica del contencioso – administrativo, que de un proceso o juicio entre partes pasa a ser una especie de recurso de impugnación de actos u omisiones de la Administración Pública (una vez agotada la vía administrativa), muy parecido al recurso de amparo (dos recursos casi con los mismos trámites como la misma exposición de motivos señala en el párrafo # 8 de la exposición de motivos, siendo el primero en la cita textual que acabo de hacer, con algunas diferencias que ya veremos) Este proyecto de reforma en su arto. 16 establecía la siguiente estructura orgánica: a) Salas Civiles de los Tribunales de Apelaciones del país, con la

excepción de Managua, donde será la Sala Laboral la que recepcione el recurso, conocerán los primeros trámites hasta la suspensión del acto inclusive

b) Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que resolverá el fondo del recurso “Para los efectos de esta Ley el órgano jurisdiccional de lo Contencioso - Administrativo es: La Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. No obstante el recurso de lo contencioso administrativo se interpondrá ante el Tribunal de Apelaciones respectivo o ante la Sala para lo Civil de los mismos, donde estuvieren

867 En este punto la exposición de motivos es un poco ambigua, debido a que no señala claramente si el proyecto de reforma fue también sometido a consulta de todos esos entes que menciona o si surge como consecuencia del proceso de consulta a que fue sometido el proyecto de ley de 1997 hasta llegar a ser aprobado como ley 350.

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divididos en Salas, el que determinará la tramitación de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte el conocimiento ulterior hasta la resolución definitiva. En el caso específico de la circunscripción Managua será la Sala Laboral la que conocerá de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto. Si el Tribunal de Apelaciones se negare a tramitar el recurso, podrá el administrado recurrir por la vía de hecho ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia” Como vemos el artículo 16 del proyecto de reforma es claro, hay en Nicaragua un solo órgano competente en lo contencioso – administrativo como lo es la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia, para todo el territorio nacional encargado de resolver el fondo de los casos contencioso – administrativo, por lo tanto hay una única instancia. El proyecto ha suprimido la doble instancia que proponía la ley no. 350 en su arto. 19, al ser declarada inconstitucional por la sentencia no. 40 (ya comentada). Ya no se crearán las Salas de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales de Apelaciones, ahora serán las Salas Civiles de los distintos tribunales (con excepción de Managua, en la que será la Sala Laboral del Tribunal de Apelaciones) las que recepcionen el recurso, conozcan sus primeros trámites (que consisten en aceptar o rechazar el recurso en base a las formalidades del mismo y las causas de inadmisibilidad. Ante dicha resolución, si es de rechazo cabra un recurso de hecho ante el superior, procedimiento exactamente igual al del recurso de amparo868) hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia la resolución del fondo del asunto. Es casi el mismo procedimiento que se sigue en el recurso de amparo, con la diferencia que en ese recurso en Managua es la Sala Civil del Tribunal de Apelaciones la que recepciona el recurso y no la laboral a como estipula el proyecto de reforma, para el recurso contencioso – administrativo. En cuanto a la supresión de la doble instancia es clara la violación del arto. 8 inciso h, del Pacto de San José, tal y como ya lo señale en el análisis de la sentencia no. 40. Al respecto el Dr. Francisco Rosales869, actual presidente de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, explicaba que esto no es así, debido a que el contencioso – administrativo se asemeja al recurso de amparo, el cual no violenta dicho artículo del Pacto de San José y que ambos recursos tienen una cobertura constitucional (el contencioso – administrativo en los artículos 130, 160, 163 y 164, incisos 10 y 11 de la Constitución

868 Mas adelante en este mismo apartado, se puede consultar un punto dedicado a establecer diferencias y semejanzas entre el recurso de amparo y el procedimiento contencioso – administrativo que propone este proyecto de reforma de la ley 350. 869 Exponía estas apreciaciones en un Seminario sobre el contencioso – administrativo, que se realizó en la Universidad Centroamericana de Nicaragua, año, 2002.

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Política y en el arto. 35 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua) por lo que el Pacto de San José no puede ir en contra de dichos artículos por lo que lo propuesto en el proyecto de reforma de la ley 350 es perfectamente constitucional y no va en contra de ninguna ley. Además de las razones expuestas en el análisis de este punto concreto que realicé en páginas anteriores, debo de expresar que no comparto la opinión del Magistrado Rosales. El recurso de amparo no contradice el Pacto de San José porque esta contemplado en una ley de carácter constitucional como lo es la Ley de Amparo según el artículo 184 de la Constitución Política de Nicaragua, por lo que no se opone al Pacto de San José por su carácter jerárquico superior, pero al abolir la doble instancia en lo contencioso – administrativo si se transgrede el Pacto de San José, el arto. 34, inciso 9 de la misma Constitución y el 22 de la Ley orgánica del Poder Judicial, porque al ser la doble instancia un derecho fundamental y constitucional, un principio del debido proceso, una garantía judicial no podía ser suprimido por una sentencia, ni por una ley inferior (como lo será este proyecto de ley, una vez aprobado). El contencioso – administrativo tiene cobertura constitucional, pero no la abolición de la doble instancia y en ningún artículo de la Constitución Política de Nicaragua se establece esa semejanza entre el recurso de amparo y el contencioso – administrativo, y mucho menos ningún artículo estipula la nueva naturaleza de recurso de impugnación que se le quiere otorgar semejante a la del amparo. Por otro lado, una innovación podríamos denominarla de carácter estructural es la del arto. 18 del proyecto de reforma de la ley no. 350, el cual establece que: “La Jurisdicción de lo contencioso - administrativo es improrrogable por razón de la materia, sin embargo la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia podrá delegar en otros Tribunales la realización de algunas diligencias en las causas sometidas a su decisión” El artículo no aclara a que tribunales se refiere ni que diligencias podrá delegar, estamos frente a una cláusula general y amplia. En cierto sentido este artículo tiene algún parecido con el segundo párrafo de la disposición transitoria única de la Ley Orgánica 6/ 1998, de 13 de julio de reforma de la Ley orgánica del Poder Judicial, que sostenía que: “La Sala de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia podrán constituirse con un solo Magistrado para conocer de los procesos que atribuidos por esta ley a los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, estén pendientes ante dichas Salas en el momento de entrada en vigor de la ley” Considero que el parecido se da en cuanto a la delegación en un solo funcionario para la realización de determinadas funciones o diligencias. La diferencia es que la ley española ya las determina, como también quién será el encargado de realizarla, mientras que el proyecto nicaragüense como ya lo he mencionado no lo hace, aunque si dice que

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serán miembros de otros Tribunales, lo cual considero podría atentar contra la especialización de lo contencioso – administrativo, al asignar diligencias de esta materia a funcionarios que no se dedican al ejercicio del contencioso – administrativo, este es un artículo polémico y que requiere mucho cuidado en su aplicación práctica. En cuanto al funcionamiento de esta estructura orgánica el arto. 40 del proyecto es muy claro en su propuesta en cuanto a que se pretende que el proceso de lo contencioso - administrativo inicie con la presentación del recurso ante el Tribunal de Apelaciones respectivo (ya he mencionado las salas respectivas), quien determinará; la tramitación de las primeras diligencias hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte el conocimiento ulterior hasta la resolución definitiva. Si el Tribunal de Apelaciones se negare a tramitar el recurso, el perjudicado podrá recurrir por la vía de hecho ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte. Cuando se recurra en contra de las disposiciones generales y en los procedimientos especiales regulados en los artículos 31 y 88870 del proyecto de reforma de la ley no. 350, el recurso se interpondrá directamente ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte- Se vuelve a confirmar la semejanza con el procedimiento del recurso de amparo, con la excepción de los dos procedimientos expuestos en el párrafo anterior. Este procedimiento es extremadamente distinto al que se seguía en la ley no. 350, en la cual la demanda contencioso – administrativa se interponía ante las hoy inconstitucionales Salas de lo Contencioso – Administrativo que se pretendían crear en todos los Tribunales de Apelaciones, quienes resolverían el fondo del asunto, convirtiéndose la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte en una especie de Tribunal de Apelaciones. La diferencia es radical. Se ha establecido la misma estructura orgánica y el mismo funcionamiento que se proponía en el proyecto de ley de 1997, artículos 36 y 62. Por otro lado, el proyecto de reforma de la ley no. 350 ha eliminado expresamente el arto. 111 de dicha ley (en cumplimiento de la sentencia no. 40, por tanto # II) que establecía la figura del juez ejecutor administrativo para ejecutar las sentencias de la materia, la que según el arto. 83 del proyecto de reforma deberá ser ejecutada por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia o por quien ella delegue. Esta es otra supresión de la estructura orgánica que la ley no. 350 proponía. Es una supresión que por cierto no tiene ninguna justificación específica en la sentencia no. 40, dicho arto. 111 fue suprimido (no declarado inconstitucional) en el por tanto II, junto a otros artículos que estipulaban las frase: “Salas de lo Contencioso – Administrativo del

870 Se refiere a los conflictos entre Municipios y entre estos y los órganos de la Administración Publica nicaragüense.

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Tribunal de Apelaciones” o “Recurso de apelación”, que no tenían nada que ver con la figura del juez ejecutor administrativo871. Esperemos que con la posible delegación que prevé el arto. 83 del proyecto de reforma de la ley no. 350, se vuelva a retomar en la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte la idea innovadora de esta figura del juez ejecutor. Me gustaría presentar un diagrama de la estructura orgánica que propone el proyecto de reforma de la ley no. 350.

DIAGRAMA ESTRUCTURAL DEL PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY NO.350

- Resolverán el fondo del asunto. Sus resoluciones son inapelables, pero si pueden ser revisadas por medio de un recurso de reforma, aclaración o reposición. No hay instancia superior a ella SALAS DE LO CIVIL SALA DE LO CONTENCIOSO EN LOS TRIBUNALES DE ADMINISTRATIVO DE LA APELACIONES Y SALA CORTE SUPREMA DE LABORAL EN MANAGUA JUSTICIA

- Reciben el recurso contencioso – administrativo. Conocerán sus primeros trámites rechazando o aceptando su interposición. Suspenderán o no el acto administrativo

ES UNA ESTRUCTURA HORIZONTAL

DE UNA SOLA INSTANCIA

871 Considero que la sentencia núm. 40 no ha declarado inconstitucional la figura del juez ejecutor, si lo hubiera hecho estaría atentando en contra del arto. 159 de la Constitución Política de Nicaragua, el cual establece que “La función de juzgar y ejecutar los juzgado pertenece al Poder Judicial” Y no lo ha declarado inconstitucional porque vemos como el arto. 83 del proyecto de reforma de la ley núm. 350 que los mismos Magistrados de la Corte han propuesto, establece que será la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte la que ejecute las sentencias o quien ella delegue (podría ser cualquier persona (casi siempre es un abogado o un juez local, siguiendo, el ejemplo del habeas corpus en Nicaragua) la que se convierta en ese delegado o en juez ejecutor (a como los denomino el arto. 111 de la Ley núm. 350), que recordemos será considerado un funcionario judicial, cuyos actos no son administrativos sino jurisdiccionales según nos decía Alcubilla Arnaldo, Jurisdicción, op cit, p. 395 - 396) La figura del Juez ejecutor en el contencioso – administrativo nicaragüense, desde mi punto de vista no ha sido declarado inconstitucional, sólo ha sido omitido en el proyecto de reforma (a la ley núm. 350) y sustituido en el texto por la expresión imprecisa, general e indeterminada “o por quien ella delegue”.

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5.1 CRÍTICAS A LA ESTRUCTURA ORGÁNICA Y A SU FUNCIONAMIENTO PROPUESTA POR ESTE PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY NO. 350 - La supresión de la doble instancia en el contencioso – administrativo

nicaragüense, no me parece un acierto, si bien según el criterio de la Corte Suprema de Justicia (emitido en la sentencia no. 40) la inconstitucionalidad estaba en la constitución de las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se pretendían crear en los Tribunales de Apelaciones (arto. 19 ley no. 350), en mi opinión eran una garantía del debido proceso, ya que una vez recaída una sentencia se tendría derecho a recurrir ante un órgano superior para su revisión a través del recurso de apelación

- Con la sentencia no. 40 y ahora con el proyecto se ha creado un órgano centralizado con demasiado poder de decisión, cuyas sentencias serán definitivas, me refiero lógicamente a la Sala de la materia de la Corte que tendrá que cubrir todo el país.

- Si se presentan una gran cantidad de recursos contencioso – administrativos, es decir si el volumen de recursos es muy grande, no creo que la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte pueda resolver con celeridad y eficacia, habrá un gran estancamiento de recursos. Sostengo esto porque al haber sólo seis Magistrados en dicha Sala, probablemente no podrán resolver tantos recursos, menos si es el único órgano para todo el país competente para resolver el fondo del asunto. Me atrevo a plantear esta premonición sin un estudio estadístico serio que hasta el momento es inexistente.

También tengo serias dudas respecto a si las Salas civiles de los Tribunales de Apelaciones de Nicaragua podrán tramitar los recursos con celeridad y si podrán emitir medidas cautelares eficaces en una materia que no es la propia del conocimiento técnico de los Magistrados que la conforman con plena tendencia privada (civilista) y no de derecho público872. Si bien tienen la experiencia del recurso de amparo, considero que el ámbito, la extensión del contencioso – administrativo es más amplio. Además dichos Magistrados, sus secretarios, y los archivadores de los Tribunales de Apelaciones, en fin todo el personal de dichos tribunales ya tienen una carga laboral muy fuerte (tramitan y resuelven las apelaciones de los asuntos civiles, tramitan el recurso de amparo y ahora también les tocará tramitar el contencioso - administrativo) por lo que dudo mucho que puedan con tanta carga, sin los medios físicos, humanos y presupuestarios adecuados.

872 Me pregunto ¿estos Magistrados han sido capacitados en temas públicos como por ejemplo, contratación administrativa o en servicios públicos, o responsabilidad patrimonial? Realmente estos Magistrados de las Salas civiles de los Tribunales de Apelaciones de Nicaragua no conocen el fondo de los recursos de amparo, por lo que no tienen porque dominar a fondo, ni mucho menos ser especialistas en esas materias propias del contencioso – administrativo.

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- Pienso que con el contencioso – administrativo nicaragüense sucederá lo mismo que con el amparo, un grave estancamiento y retardación de justicia administrativa, pero aún peor es que el contencioso – administrativo no se origina en órganos nuevos, con personal de carrera judicial, sino en órganos ya creados cuyos índices de politización e intereses políticos son muy grandes, en otra palabras el nuevo recurso contencioso – administrativo nicaragüense podría estar naciendo en una tierra dominada por la política

- Considero que definitivamente se ha alejado la justicia administrativa de los ciudadanos porque existen departamentos en el país que no poseen un Tribunal de Apelaciones por lo que los administrados que los habitan tendrán que viajar grandes distancias para poder interponer un recurso contencioso – administrativo, esto causara una apatía en la ciudadanía que de por sí no confía en el sistema judicial873 ni le gusta ni tiene la tradición de recurrir en contra de la actuación de la Administración Pública, ahora menos que quieran recurrir a un órgano judicial que esta tan lejos y no le da las garantías procesales adecuadas.

Por ejemplo, un ciudadano de Rivas no va a querer viajar hasta Granada (hay unos 120 Km. de distancia entre una ciudad y otra) donde se encuentra el Tribunal de Apelaciones sólo para interponer un recurso contencioso – administrativo. Otro problema es el sistema de emplazamiento y el de notificaciones con distancias tan lejanas, el ciudadano común tendrá que señalar un lugar cercano al tribunal para recibirlas, pero también tendrá que buscar un abogado que lo represente de la ciudad donde se encuentre el Tribunal, para ahorrar gastos. El proyecto de ley no señala nada al respecto, más que la representación por medio de defensores públicos, como todas las leyes que siempre dejan en el olvido a los departamentos y municipios más alejados del país. El problema mayor es que el órgano que resolverá el recurso en cuestión no esta ni en Rivas, ni en Granada, sino hasta en la capital Managua, ahora imaginemos lo que pasara con las personas que viven en el norte del país o en la Costa Atlántica. Considero que se esta etiquetando al contencioso – administrativo nicaragüense como un recurso para ricos y no para el ciudadano común que anda a pie. Muchos me dirán que en estos lugares no habrán muchos recursos contencioso – administrativos, a lo que yo diré que todos estos ciudadanos tienen de una u otra forma una relación con algún órgano de la Administración Pública, con las Alcaldías, con los concesionarios de los servicios públicos, con los contratistas que realizan las obras públicas, ¿creen ustedes que no surgirán conflictos contencioso – administrativos? Si hay alguna duda al respecto, lo comprobaré con un ejemplo práctico, una de las primeras demandas que se presento ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte fue por el aumento ilegal de

873 Ya he hecho alguna referencia sobre este hecho en el capitulo II de esta tesis, dedicado a describir la realidad del Poder Judicial de Nicaragua.

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las tarifas de luz por parte de la empresa privada distribuidora874, junto

874 Los siguientes artículos de LA PRENSA, narran el desarrollo del proceso en contra del aumento de las tarifas de luz eléctrica en Nicaragua: - “Protestan contra alza energética” Ary Neil Pantoja, 7 de junio del 2002. - “Alza de tarifa eléctrica y principio de legalidad”, artículo de opinión escrito por:

Bonifacio Miranda, 14 de junio del 2002. - “Fracasa mediación sobre alza de luz. El juicio por la vía de lo contencioso –

administrativo continua y serán los Magistrados quienes decidirán si el alza de energía es ilegal o no” escrito por: Ary Neil Pantoja, 25 de octubre del 2002.

- “Usuarios de energía eléctrica testificarán contra INE” 18 de febrero del 2003. - “Corte decidirá sobre alza de luz” escrito por: Noel Hernández, 25 de febrero del

2003.

- “Tarifa de energía es ilegal, dice la Corte. Según la Red de Defensa de los Consumidores Unión Fenosa adeuda a los usuarios del servicio eléctrico unos 150 millones de córdobas. INE debe ordenar a Unión Fenosa que devuelva dinero a los ciudadanos” escrito por Noel Hernández, 19 de marzo del 2003. Por considerarlo de importancia copio integro su contenido:

La empresa Unión Fenosa podría verse obligada a regresar millones de córdobas a unos 480,000 usuarios del servicio de energía, en concepto de sobre pago (o sobre cobro) vía tarifas, porque los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia declararon ilegal el incremento tarifario autorizado por el Instituto Nicaragüense de Energía (INE) en junio del año 2001.

La sentencia de los magistrados del máximo Tribunal ordena al INE revertir el incremento del 8.31 por ciento en las tarifas del servicio, que autorizó bajo el argumento de que era un “reajuste”. El fallo judicial es claro y manda al INE a bajar las tarifas al nivel que tenían hasta antes del primero de junio del 2001, cuando decretó el aumento.

Según el fallo, al autorizar el incremento tarifario a Fenosa, INE violó la Ley de Industria Eléctrica (Ley 272), la Constitución Política de la República y no actuó como un ente regulador del Estado al servicio de los usuarios. Con esta sentencia la Sala de lo Contencioso admitió la demanda que introdujo la Red Nacional de Defensa de los Consumidores en contra del aumento en las tarifas.

PUEDEN RECUPERAR DINERO

Según la Red Nacional de Defensa de los Consumidores, Fenosa adeuda ahora a los usuarios unos 150 millones de córdobas, los que podría recuperar cada abonado por la vía civil “porque se trata de cobros ilegales o indebidos”, expresó Ruth Selma Herrera, representante de esa organización.

El abogado y ex juez Boanerges Ojeda expresó que cada persona puede acudir a los Juzgados Civiles, para tratar por esa vía de recuperar el dinero que se le cobró de más durante el período de junio de 2001 a marzo 2003.

Ojeda señaló que estos casos pueden tratarse de tres maneras: como pago indebido (por particulares); como daños y perjuicios cuando se afecta un negocio o empresa, y como lucro cesante, es decir, lo que habría dejado de percibir una persona o empresa como causa directa del aumento tarifario que ha sido declarado ilegal.

Insistió en que, en cualquiera de los casos, las personas pueden acudir a un Juzgado Civil, pero dijo que estos juicios son largos y tediosos, por lo que Ojeda recomienda

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a esa demanda hubo otra por el mismo objeto cuya parte actora o demandante eran los ciudadanos de Corn Island875, una isla de la

que cada usuario trate de agotar la vía administrativa, llegar a un acuerdo con Unión Fenosa para que le regrese el dinero adicional que se le cobró vía facturación.

La representante legal del INE, Gloria Patricia Mayorga, dijo que a su cliente no le queda más que acatar la resolución; mientras que Ruth Selma Herrera señaló que la sentencia sienta jurisprudencia y que en las próximas semanas estarían presentando una nueva demanda, por el caso del incremento de tarifas del servicio eléctrico en Corn Island.

UNIÓN FENOSA ESCÉPTICA

Autoridades de Unión Fenosa se mostraron tranquilas con la sentencia de la Corte, porque afirman que no implica el pago de daños y perjuicios, aunque dijeron que si tienen que devolver dinero a los usuarios, esto provocaría racionamientos energéticos.

“Desde luego sería una quiebra absolutamente para todo el sector energético nacional... Ahí sí que se producirían racionamientos energéticos, porque la tarifa resultaría insuficiente para seguir comprando combustible a los proveedores internacionales”, expresó José Miguel Maíz, vicepresidente de Unión Fenosa.

“Es imposible o altamente improbable que se dé marcha atrás a un ajuste que se ha realizado de acuerdo con la legalidad; otra cosa distinta es que se haya considerado que la manera en que el INE publicó las tarifas no sea la correcta”, agregó.

“El asunto de fondo, la sustancia que subyace en la resolución donde el INE aprueba el pliego tarifario, está plenamente en línea con lo que es la Ley del sector eléctrico, su Reglamento y su normativa tarifaria”, sostuvo Maíz.

De acuerdo con el vicepresidente de Fenosa, todavía no han sido notificados por el INE, pero desde ya descartó consecuencias para la empresa, porque eso implicaría una quiebra de la institucionalidad legal del país.

PEDIRÁN ACLARACIÓN

El Director del Instituto Nicaragüense de Energía (INE), Octavio Salinas, informó que pedirán a la Corte Suprema de Justicia una interpretación de cómo será ejecutada la sentencia que declara ilegítimo el aumento de tarifas de la energía, porque si ordena la recuperación económica de lo cobrado por Unión Fenosa, le harán saber a los magistrados las consecuencias del fallo.

- “INE: sentencia no obliga a indemnización”” escrito por: Moisés Martínez, 11 de abril del 2003 LA PRENSA (www.laprensa.com.ni)

Sobre este caso se puede consultar la sentencia no. 2, del seis de marzo del año dos mil tres, de las ocho y treinta minutos de la mañana, de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. (www.poderjudicial.gob.ni) 875 Los siguientes artículos de LA PRENSA, narran el desarrollo del proceso contencioso – administrativo iniciado por pobladores de Corn Island por el alza de las tarifas del servicio de luz eléctrica: - “Corn Island demanda al INE. Pobladores de demandaron por la vía contencioso –

administrativa a INE por el aumento del 38% de la tarifa de luz”, escrito por; Roberto Orozco, 11 de septiembre del 2002.

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Costa Atlántica que tuvieron que viajar hasta Managua (habrá quizás unos 600 Km. de distancia) a exigir sus derechos (finalmente fueron representados por una Asociación de defensa de consumidores) Este solo ejemplo demuestra que el contencioso – administrativo tiene mucho ámbito, mucha extensión, abarca materias que tocan al ciudadano (otro proceso contencioso – administrativo es el que se ha dado por el alza de las tarifas del agua876) y no sólo a grandes empresas o a los ciudadanos que habitan en la capital del país.

- “INE investigara alza de luz en Corn Island” escrito por: Ary Neil Pantoja,, 18 de

octubre del 2002. - “Situación difícil en Corn Island. Fallan a favor de pobladores” 28 de junio del

2003, dicho artículo dice: “El problema de luz eléctrica en Corn Island lo llevaron hasta la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ y la misma falló el 27 de mayo de este año a favor de sus habitantes.

- La Corte falló a favor de los pobladores de la isla. Ordenaron al Instituto Nicaragüense de Energía y de la Empresa Municipal de Energía de Corn Island (Emeci) y Corn Island Power And Light, S.A. (Cipalsa), regresar al cobro inicial de los 2.40 córdobas”, aseguró Lorraine Bodden.

No obstante, el alcalde de Corn Island, Roberto Ow Rodríguez, consultado al respecto, expresó que su administración no está en la capacidad de subsidiar el servicio de luz en Corn Island. “Vamos a intentar llegar a un arreglo con los pobladores. Si nos obligan al cobro de 2.40 córdobas, entonces regresaremos la empresa al Estado”, refirió el edil. Ver: www.laprensa.com.ni. Sobre este caso se puede consultar la sentencia no. 5 del veintiséis de mayo del año dos mil tres, de las ocho y treinta minutos de la mañana emitida por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. (www.poderjudicial.gob.ni) 876 Los siguientes artículos de LA PRENSA desarrollan del proceso contencioso – administrativo que se siguió en contra de las alzas en las tarifas del agua: - “Recurrirán ante CSJ por alza del agua. Cinco organizaciones de Defensa de los

Consumidores introducirán demanda de lo contencioso – administrativo en contra de INAA”, escrito por: Wilder Pérez, 6 de mayo del 2001.

- “Corte sin pronunciarse sobre alzas del agua”, escrito por: Amalia Morales, 26 de julio del 2001.

- “Próximo el fallo sobre ENACAL. Sala de lo Contencioso – Administrativo resolverá en 15 días””, escrito por: Ary Neil Pantoja, 2 de agosto del 2001

- “”Recursos contra ENACAL pendientes de resolver”, escrito por: Ary Neil Pantoja, 12 de octubre del 2001.

- “Mediación en caso de incrementos del agua”, escrito por: Ary Neil Pantoja, 10 de noviembre del 2001.

- “Alza de agua a mediación”, escrito por: Ary Neil Pantoja, 13 de noviembre del 2001

- “Falla mediación por alza de agua”, escrito por: Ary Neil Pantoja, 16 de noviembre del 2001.

- “Fracasa segunda mediación” 22 de noviembre del 2001. - “La justicia cerro con deudas pendientes”, 31 de diciembre del 2001. - “Alza de agua es ilegal sin fallo de la Corte”, escrito por: Noel Hernández, 5 de

septiembre del 2002. - “Paran alza del agua” escrito por: Noelia González, 20 de octubre del 2002. - “Congelan el agua” escrito por: Ary Neil Pantoja, 22 de octubre del 2002. - “Ratifican congelamiento de tarifas del agua. CENIDH e INAA reiteran acuerdo ante

la Sal de lo Contencioso – Administrativo y tarifas se mantienen inamovibles hasta 2006, escrito por; Ary Neil Pantoja, 11 de diciembre del 2002.

- “LIDECONIC sostiene que alza del agua fue una trampa jurídica”, escrito por: Noel Hernández, 22 de enero del 2003.

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Es evidente que la propuesta (del arto. 25 de la ley no. 350) que fueran los juzgados locales, de distrito o únicos los encargados de recepcionar las demandas en lugares donde no hubieran Tribunales de Apelaciones para luego remitirlas a los mismos, como una especie de vasos comunicantes, no era tan descabellada, sino una forma de acercar la justicia administrativa al ciudadano, de acercar dicha justicia a la realidad del país - Considero que con el tipo de recurso contencioso – administrativo

que se pretende aprobar en Nicaragua (centralizado, de una sola instancia y sobre todo con una naturaleza revisora y no procesal) se ha dejado a parte la noción de proceso, de juicio entre parte, para convertirse en un recurso de impugnación de un acto u omisión, como he dicho con carácter revisor. Más que un juicio en el que el ciudadano este frente a los funcionarios de la Administración (frente a sus representantes lógicamente) pienso que se estará más frente a un expediente, frente al informe escrito del funcionario. Esa noción de que verdaderamente se estaba enjuiciando a la Administración, siento que ha pasado ahora a una revisión de la actuación, se le ha restado fuerza al contencioso – administrativo nicaragüense. Noto mucho más brillante, más procesalista, más garantista, más fuerte el impulso que le imprimía la ley no. 350.

- La supresión del recurso de alzada, de apelación, le ha restado garantías al ciudadano, al negarle una posible revisión del fallo. Se le ha restado garantías al proceso. Ahora se enfrentarán a un fallo definitivo, que aunque podrá ser revisado o repuesto, lo será por el mismo órgano que los dicto, ¿qué imparcialidad, independencia y objetividad habrá? considero que serán mínimas.

- Por último la supresión del juez ejecutor administrativo, ese tipo de comisario administrativo que se pretendía constituir con la ley no. 350 para ejecutar las sentencias, me parece muy desacertado, máxime cuando en la sentencia no. 40 no se estipulo una fundamentación jurídica para que fueran declarados inconstitucionales. En mi opinión eran una innovación más de la ley no. 350, en busca de una ejecución rápida, concreta, in situ de las sentencias. Ojala sean retomados por los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

- “LIDECONIC se opone al alza del agua” escrito por: Araceli Chávez, 25 de marzo

del 2003. Todos estos artículos reflejan el buen trabajo que la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia esta realizando en diferentes demandas contra alzas en los servicios públicos, lo cual es digno de señalar. La justicia administrativa esta comenzando a caminar, esperemos que con la aprobación de este proyecto de reforma y su dictamen me equivoque en mis críticas y siga por el buen camino esta materia pública.

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6. DICTAMEN DEL PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY NO. 350, DEL AÑO 2006 El proyecto de reforma de la ley no. 350, paso casi dos años y medio engavetado en la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional, hasta que a mediados del año 2005, el contencioso – administrativo recobro vigencia en el Poder legislativo, algunos dicen que para aprobar una ley que controlase la actuación del gobernante de turno (el Ing. Enrique Bolaños) que estaba en su último año en la presidencia de la República, otros dicen que para seguir cumpliendo con los compromisos internacionales del Gobierno ante la comunidad internacional y los países donantes. Otros sostenían que le toco el momento de ser dictaminado en una especie de calendario u orden de trabajo dentro de la Comisión de Justicia y finalmente otros que fue una iniciativa muy particular de alguno de los Diputados que integraban dicha Comisión, como es el Diputado Edwin Castro. También, escuche que el retomar el contencioso – administrativo dentro de la Comisión se debió a presiones por parte de los Magistrados que integraban e incluso aún integran la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Cualquiera fuese la causa, la realidad es que el proyecto de reforma de la ley no. 350 fue retomado por la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional, comenzando una serie de consultas públicas, en pro de su dictamen. A esas consultas públicas fueron invitados diversos sectores, empresa privada, profesores universitarios, la asociación de abogados de Nicaragua y lógicamente los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Producto de esas consultas, el proyecto de reforma fue enriqueciéndose con diversos aportes de todos los sectores mencionados, pero lógicamente se llegaron a puntos de contradicción, principalmente entre los Magistrados, los asesores de la Comisión y los docentes universitarios en los que me incluyo. Así los Diputados de la Comisión tomaron la decisión de pedir que esos tres sectores nos reuniésemos durante un plazo de tres meses en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua para lograr un documento de consenso. Esas reuniones se llevaron a cabo durante el último semestre del año 2005, siempre en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, a las cuales fui invitado como parte del equipo de asesores de la Comisión de Justicia, es decir como contraparte de los Magistrados y sus asesores. Fueron realmente, reuniones muy fructíferas que implicaron una discusión artículo por artículo del proyecto de reforma de la ley no. 350, pero que se centraron en los siguientes puntos medulares:

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- El estipular o no el agotamiento de la vía administrativa como un requisito previo para acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, es decir se discutió sobre la opcionabilidad de agotar o no la vía administrativa previa.

- Las medidas cautelares en el contencioso – administrativo, principalmente tratando de trascender más allá de la simple suspensión del acto administrativo, para seguir el modelo español, de medidas cautelares amplias o según el caso correspondiente, principalmente cuando nos encontramos frente a la inactividad administrativa.

- El trámite de contestación del recurso contencioso – administrativo, no como un simple informe de la Administración, sino como un verdadero medio para expresar sus pretensiones procesales que lógicamente podrían ser contrarias a las del administrado.

- La posibilidad de regular un sistema de indemnización que acompañase a la sentencia contencioso – administrativa.

Entre otros puntos que realmente fueron discutidos con mucha altura legal, doctrinaria e incluso jurisprudencial, llegándose finalmente a un acuerdo entre las partes para redactar un documento final, el cual seria revisado por ambas partes y que produciría, como así fue el Dictamen del proyecto de reforma de la ley no. 350, para su posterior puesta en agenda y su final aprobación por el pleno de la Asamblea Nacional, lógicamente esto último todavía no ha ocurrido, pero si la elaboración, firma y publicación del dictamen de lo contencioso – administrativo que se puede encontrar en la web del Poder Legislativo de Nicaragua, Comisión de Justicia (www.asamblea.gob.ni) En cuanto al aspecto estructural y el funcionamiento de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense, tenemos que señalar, con mucha pena, que quedo de la misma forma que estaba planteada en el proyecto de reforma de la ley no. 350, que ya hemos expuesto, no hubo ningún cambio significativo, tampoco en cuanto a la posibilidad de regular un recurso de impugnación de la sentencia contencioso – administrativa, se pudo hacer mucho ya que siempre quedaron regulados en el dictamen los mismos recursos horizontales (aclaración, reforma, reposición) ante la misma Sala de la Corte. En otras palabras, ha quedado determinado en el dictamen que la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense contará con la siguiente estructura orgánica:

a) Salas civiles de los Tribunales de Apelaciones del país, con la excepción de Managua, donde será la Sala Laboral la que recepcione el recurso, conocerán los primeros trámites hasta la suspensión del acto inclusive.

b) Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que resolverá el fondo del recurso.

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En cuanto a su funcionamiento el dictamen determina que “Para los efectos de esta Ley el órgano jurisdiccional de lo Contencioso - Administrativo es: La Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. No obstante el recurso de lo contencioso administrativo se interpondrá ante el Tribunal de Apelaciones respectivo o ante la Sala para lo Civil de los mismos, donde estuvieren divididos en Salas, el que determinará la tramitación de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte el conocimiento ulterior hasta la resolución definitiva. En el caso específico de la circunscripción Managua será la Sala Laboral la que conocerá de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto. Si el Tribunal de Apelaciones se negare a tramitar el recurso, podrá el administrado recurrir por la vía de hecho ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia” Como el lector podrá apreciar en el dictamen no hubo ningún cambio representativo en la materia estructural, lo que nos deja con la mismas criticas, comentarios y conclusiones que ya nos atrevíamos a exponer al momento de analizar el proyecto de reforma de la ley no. 350. Tenemos que señalar que la sentencia de inconstitucionalidad de la ley no. 350 es tomado como algo inamovible e invariable por los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, lo que produjo que los Diputados de la Comisión de Justicia de la Asamblea Nacional de Nicaragua no se atreviesen a plantear ninguna modificación, en vista de la posibilidad de una nueva sentencia de inconstitucionalidad. Así mismo, pude percibir que los Diputados n tuvieron una base legal, doctrinaria, algún estudio de derecho comparado, es decir alguna herramienta que les permitiera contar con una base jurídica para sustentar o justificar cambios estructurales a los propuestos en el proyecto de reforma de la ley no. 350, lo que me motivo a realizar esta tesis doctoral, en pro de la realización de un estudio que con cierta profundidad doctrinal pudiese servir en Nicaragua a esa finalidad. Podemos volver a afirmar que con lo que se propone en el dictamen no se hace más que confirmar que la Jurisdicción Contencioso – Administrativa se aprobará bajo un sistema orgánico de única instancia, centralizado en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, sin la posibilidad de recurrir contra la sentencia de lo contencioso – administrativo más que a través de los recursos horizontales ya planteados. Quedamos así, con una jurisdicción alejada de los ciudadanos, que los trata de forma desigual

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según el territorio que habiten, con una posible transgresión al principio de igualdad ante la ley. Nos gustaría presentar un diagrama sobre el sistema estructural aprobado en este dictamen, que le permitirá al lector observar que con el dictamen se aprueba la misma estructura que se proponía en el proyecto de reforma de la ley no. 350.

DIAGRAMA ESTRUCTURAL DEL DICTAMEN DEL PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY NO.350

- Resolverán el fondo del asunto - Sus resoluciones son inapelables, pero si pueden ser revisadas por medio

de un recurso de reforma, aclaración o reposición. - No hay instancia superior a ella

SALAS DE LO CIVIL SALA DE LO CONTENCIOSO EN LOS TRIBUNALES DE ADMINISTRATIVO DE LA APELACIONES Y SALA CORTE SUPREMA DE LABORAL EN MANAGUA JUSTICIA

- Reciben el recurso contencioso – administrativo - Conocerán sus primeros trámites rechazando o aceptando su interposición - Suspenderán o no el acto administrativo

ES UNA ESTRUCTURA HORIZONTAL

DE UNA SOLA INSTANCIA 7. SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS ENTRE EL RECURSO DE AMPARO Y LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO Y SU FUNCIONAMIENTO QUE PROPONEN TANTO EL PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY 350 COMO SU DICTAMEN - Semejanzas:

Ambos recursos se interponen ante la Sala de lo Civil de los distintos Tribunales de Apelaciones de todo el país.

La Sala de lo Civil se encarga de los primeros trámites, es decir de aceptar o rechazar ambos recursos en base al cumplimiento o no de

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sus formalidades o causas de inadmisibilidad, así como de la emisión de la medida cautelar de suspensión del acto administrativo.

Contra la resolución de rechazo en la interposición de ambos recursos cabe el recurso de hecho en contra de la misma y ante la Sala superior de la Corte Suprema de Justicia (cuando hablamos del recurso de amparo es ante la Sala Constitucional y cuando nos referimos al contencioso – administrativo es ante dicha Sala de la Corte)

Ambos recursos los resuelve en cuanto al fondo las salas superiores ya mencionadas para cada recurso, que están integradas por el mismo número de Magistrados (6) de los cuales muchos actúan en una y otra sala a la vez.

En contra de la resolución del fondo del asunto no cabrá más recurso que el de aclaración, reposición o reforma que se interponen ante las mismas salas ya mencionadas. No hay apelación porque no hay un órgano de carácter superior o con jerarquía superior dentro de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua y tampoco hay en dicho órgano supremo una Sala de Revisión parecida a la que existe en el Tribunal Supremo Español.

El procedimiento en sí en ambos recursos (amparo y contencioso – administrativo) será el mismo.

- Diferencias:

En Managua el recurso contencioso – administrativo se interpondrá ante la Sala de lo laboral del Tribunal de Apelaciones, mientras que el amparo es ante la Sala Civil.

Ambos recursos son resueltos por salas diferentes de la Corte Suprema de Justicia (el amparo por la constitucional y el contencioso – administrativo por la Sala con el mismo nombre)

Con la sentencia del recurso de amparo sólo se puede lograr la la reposición de las cosas a como estaban antes de que se emitiera el acto administrativo, mientras que con la sentencia contencioso - administrativo se logra lo anterior, es decir la declaración de ilegalidad del acto recurrido, el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada y la indemnización por daños y perjuicios. Esta diferencia ocasionará que los abogados que litiguemos en el orden administrativo nos decidamos por el segundo recurso y no por el primero, aunque es lógico que por la naturaleza de ambos recursos, habrá que interponer el que corresponda por su ámbito y extensión, es decir por las materias objeto de cada cual.

Como podemos apreciar el contencioso – administrativo que se pretende aprobar con el proyecto de reforma de la ley no. 350 y su dictamen es muy parecido tanto en estructura como en tramitación, con algunas

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diferencia muy puntuales, lo que nos deja con la sensación de estar ante el peligro de que el contencioso – administrativo nicaragüense adolezca de los mismos fallos y problemas que tiene el amparo (retardación de justicia, medidas cautelares deficientes, posible politización de la jurisdicción, única instancia, centralización, alejamiento de la justicia al ciudadano, es decir dificultades de acceso a la jurisdicción, no poder revisar las sentencias emitidas ante una entidad superior e imparcial a la que la emitió entre otras ya señaladas) que nos hacen pensar e interrogarnos, para qué crear una Jurisdicción Contencioso – Administrativa si será idéntica a la jurisdicción constitucional? Mejor habría sido ahorrarnos los recursos económicos y dejar sólo la constitucional. Espero sinceramente que pronto los nicaragüenses podamos tener una ley de lo contencioso – administrativo para defender nuestros derechos e intereses legítimos frente a la actuación o inactividad de la Administración Pública. Es realmente necesario. Y sobre todo espero estar equivocándome con mis apreciaciones, críticas constructivas y comentarios, porque el control de la actuación administrativa es una materia urgente para consolidar el Estado Social de Derecho al que aspira llegar Nicaragua. Pasamos ahora al capítulo IV de esta tesis doctoral, el cual lo dedicaremos a la presentación de las propuestas estructurales en pro de una reforma a la estructura orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense, aplicable tanto a la que esta vigente como a la que se pretende aprobar modificando la ley reguladora de esta materia de aquel país.

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Tabla comparativa de las principales diferencias en materia estructural entre el proyecto de ley de 1997, el dictamen del 2000,

la Ley no. 350, el proyecto de reforma de la ley no. 35 y su dictamen

Proyecto de Ley

de 1997 Dictamen del

2000 Ley no. 350 Proyecto de

reforma de la Ley no. 350 y su

dictamen Según su art. 36, su Jurisdicción estaría conformada por: a) La Sala de lo

Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

b) Las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones.

Dicha estructura funcionaría según el arto. 62, con la presentación de un escrito ante la o las Salas del Tribunal de Apelaciones, la cual conocería hasta la suspensión del acto inclusive, conociendo y resolviendo el fondo del recurso la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia.

Estableció la misma estructura orgánica que el proyecto de ley de 1997. Su gran diferencia se visualizaba en cuanto a su funcionamiento, ya que según su arto. 48, el proceso contencioso - administrativo se iniciaría con la presentación de un escrito ante la Sala de la materia del Tribunal de Apelaciones, dicha Sala conocería de las primeras actuaciones y diligencias, de la suspensión del acto, recibiría pruebas y resolvería la demanda mediante sentencia, es decir el fondo. Así se convertía a la Sala de lo contencioso - administrativo de la Corte Suprema de Justicia en un Tribunal de Apelaciones en este proceso.

Aprobó la misma estructura orgánica propuesta en el proyecto de ley de 1997, pero estableció que las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones estarían conformadas por tres miembros (Magistrados), propietarios y dos suplentes. Se mantuvo el mismo funcionamiento propuesto por el dictamen del año 2000, con la innovación de utilizar a los Juzgados Locales y de Distrito nicaragüenses para recepcionar las demandas y luego remitirlas al Tribunal de Apelaciones correspondiente. (arto. 25)

Ambos documentos proponen que las Salas Civiles de los Tribunales de Apelaciones recepcionen las demandas y que las remitan a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia quien resolverá el fondo del asunto con competencia territorial nacional. Así mismo, en ambos documentos se estipula que las Salas civiles (en Managua será la laboral) recepcionarán los recursos, conocerán sus primeros trámites hasta la suspensión del acto inclusive y luego remitirán los recursos a la Sala superior para la resolución del fondo

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No se establecía un verdadero proceso contencioso - administrativo, sino más bien una especie de recurso de impugnación en base al procedimiento del recurso de amparo. No plasmaba una doble instancia. Se pretendía una especie de ahorro económico ya que en caso de no poderse constituir las Salas de lo Contencioso- Administrativo en los Tribunales de Apelaciones sus funciones serían asumidas por las Salas Civiles. Además se planteaba crear una especie de órgano monopólico de esta Jurisdicción en la Sala de la materia en la Corte al no existir un recurso en contra de sus sentencias.

Plasmaba un verdadero proceso o juicio contencioso - administrativo, con dos instancias.

Plasmó un verdadero proceso o juicio contencioso - administrativo, con dos instancias.

Ambos documentos estipulan un recurso contencioso – administrativo con carácter de impugnación y revisor muy semejante al recurso de amparo. Habrá una sola una única instancia jurisdiccional. Se pretende en ambos documentos crear una especie de órgano monopólico de esta Jurisdicción en la Sala de la materia en la Corte Suprema de Justicia al no existir un recurso de apelación en contra de sus sentencias

La ejecución de las sentencias y demás resoluciones, correspondería a los órganos de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa o a la autoridad judicial que ellos designasen. (arto. 100)

Una vez firme la sentencia los órganos de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa, de oficio o a petición de parte, dispondrían las medidas necesarias para su ejecución. (arto. 110)

Los miembros de la Sala de lo Contencioso - Administrativo de los Tribunales de Apelaciones, para el cumplimiento y ejecución de las sentencias deberán de nombrar un juez ejecutor del domicilio correspondiente en donde deba de

La ejecución de las sentencias y demás resoluciones, corresponderá a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia o a quien ella designen. (Estipulado en ambos documentos)

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cumplirse la sentencia, éste deberá hacerse acompañar de los agentes de seguridad pública. (arto. 111)

Tabla comparativa entre la LRJCA Española de 1998, la Ley no. 350, el proyecto de reforma a la ley no. 350 y su dictamen en cuanto a los aspectos que he analizado en esta tesis doctoral

Ley española de 1998 Ley no. 350 Proyecto de reforma de

la Ley no. 350 y su dictamen

En cuanto a la estructura orgánica que propone en su arto. 6 sobresalen dos tipos de órganos unipersonales como son:

Los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo.

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo.

Según su arto. 19, sólo estableció órganos colegiados en forma de Salas siendo estas las siguientes:

La Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

Las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones.

No estableció órganos unipersonales.

Ambos documentos establecen como único órgano competente de esta jurisdicción a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Las Salas Civiles de los Tribunales de Apelaciones (la laboral en Managua) recepcionaran las demandas, conocerán hasta la suspensión del acto y luego remitirán el recurso a la sala superior, la que resolverá el fondo. No establecen órganos unipersonales.

Esta Ley delimita de forma detallada la competencia de cada uno de los órganos que la componen, así por ejemplo a los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo les establece como propias las materias del arto. 8, mientras que a las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia las materias del arto. 10, estableciéndose un orden exacto y preciso que permite la existencia de

Centró todo el procedimiento contencioso- administrativo en las Salas de lo Contencioso - Administrativo de los Tribunales de Apelaciones, con un recurso de apelación ante la Sala de la materia establecida en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. No estableció un sistema de distribución de competencias ni el recurso de casación en lo contencioso -

No establecen un sistema de distribución de competencias, ya que sólo hay un órgano con competencia para todo el territorio nacional. Tampoco establecen un recurso de apelación ni mucho menos de casación, más que recursos de revisión, reforma y aclaración de carácter horizontal ante la misma Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua.

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recursos de apelación y de casación, que también obedecen lógicamente a su organización estructural.

administrativo.

Ninguna estableció artículos específicos para regular la constitución humana de sus órganos, como lo hacía el capítulo III, título I de la Ley, Reguladora de la Jurisdicción

de lo Contencioso – Administrativo de 1956. CAPITULO IV. PROPUESTAS ESTRUCTURALES PARA UNA REFORMA A LA LEY No. 350, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO DE NICARAGUA, SU PROYECTO DE REFORMA Y SU DICTAMEN 1. INTRODUCCIÓN A LA TEMÁTICA La idea o finalidad central de esta tesis doctoral es la de plantear y analizar una serie de propuestas en pro de la reforma de la actual estructura orgánica del contencioso – administrativo nicaragüense, con la intención incluso de incidir sobre las propuestas estructurales que presentan tanto el proyecto de reforma de la ley 350 y su dictamen, en otras palabras pretendemos incidir tanto en lo que ya existe como en lo que se propone aprobar para el futuro de esta jurisdicción nicaragüense.

En este capítulo presentare una propuesta básica o central para constituir la Jurisdicción Contencioso- Administrativa nicaragüense en un sistema orgánico judicial integrado por Juzgados y Tribunales de lo Contencioso – Administrativo, integrantes de un sistema de doble instancia jurisdiccional.

Posteriormente, pretendo presentar propuestas alternativas, es decir otras alternativas estructurales distintas a esa propuesta central. Finalmente, presentare una propuesta para reformar la estructura de la actual Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que es la única instancia procesal, el único órgano competente en la actualidad en esta materia.

Las finalidades de esta propuesta son las de conocer y resolver las nuevas materias y conflictos contencioso – administrativa, reguladas en la ley no. 350, con celeridad, sin retardación de justicia, con efectividad, entre otros elementos constitutivos de un proceso contencioso – administrativo, dejando de visualizar al contencioso – administrativo nicaragüense como un recurso al acto, como un recurso de impugnación o de simple revisión de lo resuelto en vía administrativa. El contencioso – administrativo es desde mi punto de vista un proceso, integrado por un procedimiento, con una serie de actos procesales seguidos unos tras de otros, hasta llegar a la resolución de ese conflicto jurídico administrativo, así como a la lógica ejecución material de la

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resolución correspondiente, manteniendo o dentro de esa visión procesal es que pretendemos hacer las propuestas señaladas.

Consideramos que ese proceso contencioso – administrativo en Nicaragua, y en cualquier otro país, debería de ser siempre tramitado en una Jurisdicción Contencioso – Administrativa descentralizada desde el punto de vista de su estructura orgánica, con el fin de acercar la justicia administrativa al ciudadano877, pero además brindarle al mismo todas las garantías del debido proceso, como lo es la posibilidad de que las sentencias contencioso – administrativas puedan ser revisadas por una entidad judicial superior, independiente e imparcial del órgano judicial que las emitió, pero sobre todo más especializada y con la facultad de emitir la jurisprudencia contencioso – administrativa.

No conviene en ningún momento que ese proceso contencioso – administrativo se tramite en un sistema orgánico de única instancia, en un solo órgano judicial en contra de cuyas sentencias no se puedan interponer recursos judiciales de carácter vertical (apelación, casación), sino solamente horizontal (aclaración, revisión, reforma, reposición) ante el mismo órgano que las emitió, que al final dejan al administrado bajo la voluntad del órgano judicial de carácter centralizado que en única instancia emitió la sentencia del caso, lo que podría atentar contra los principios del debido proceso. En otras palabras, estoy en esta tesis doctoral en pro de la descentralización del contencioso – administrativo nicaragüense y lógicamente en contra de su centralización actual.

También, estoy convencido que es de suma importancia proponer un sistema de distribución de causas entre los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense para que la misma conozca y resuelva con esa celeridad y efectividad ideal que se espera de toda Jurisdicción y evitar que la misma pueda congestionarse en cualquiera de sus órganos judiciales.

Ese sistema de distribución de causas como veremos, podrá ser aplicable a todas las propuestas estructurales que analizaré e incluso en la actual Sala de la materia ubicada en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua.

No podemos olvidar la integración humana de la jurisdicción, por lo que en este capítulo tendremos que analizar si el sistema de carrera judicial descrito en el segundo capítulo de esta tesis doctoral, es aplicable al contencioso – administrativo nicaragüense y si no es así, de que forma podría aplicarse a las propuestas estructurales que haremos.

877Ramón Parada Vázquez, ha sostenido que es un principio básico de todo ordenamiento procesal el de acercar la justicia al justiciable, ese mismo criterio lo ha expuesto Tomás Ramón Fernández. Ambos en el artículo: “Sobre la planta de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa”, RAP núm. 81, septiembre – diciembre de 1976, p. 310, 312. En mi opinión, ese principio es indiscutible, pero hay que saber acercar desde el punto de vista orgánico – estructural esa justicia al justiciable, debido a que puede realizarse o bien proponiendo la creación de órganos, o utilizando los que ya están creados a nivel local y regional para conseguir ese fin.

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Como ya lo he expuesto en el capítulo anterior que dedique al desarrollo normativo del contencioso – administrativo en Nicaragua878, la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense había estado funcionando de forma parcial mediante el único órgano que funciona como es la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y únicamente para resolver dos materias concretas: a) La impugnación de las disposiciones de carácter general, materia en la que dicha Sala actúa como Tribunal de única instancia (arto. 36879 de la Ley no. 350) y b) Los asuntos del Gobierno central, Regiones Autónomas y Municipios, es decir los conflictos que surgen entre ellos (arto. 120880 al 124 de la Ley no. 350).

Es a partir del año 2009, mediante la sentencia no. 1 de ese mismo año881, que los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo reconocen que son competentes para conocer y resolver todas las materias que regula el art. 14 y 15 de la Ley no. 350 y no sólo la dos que hemos señalado, pero eso sí siempre como único órgano competente.

Como lo he señalado con la sentencia de inconstitucionalidad no. 40, emitida el diez de junio del año dos mil dos, por la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en pleno, debidamente comentada en el capítulo882 anterior, se declaro que el único órgano judicial que constitucionalmente es competente en Nicaragua para conocer y

878 Al cual remito al lector. 879 Dicho artículo establece que: “Contra las disposiciones de carácter general que dictare la Administración Pública podrá ejercerse directamente la acción contencioso – administrativa ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, sin necesidad de agotar la vía administrativa. Dicha Sala funcionará como Tribunal de única instancia” Recomendamos consultar las sentencias no. 2 del once de marzo, la no. 4 del dieciocho de noviembre, ambas del año dos mil dos, así mismo la no. 2 del seis de marzo y la no. 5, del veintiséis de mayo, ambas del año dos mil tres de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. 880 Este artículo 120 de la Ley No. 350, establece que: “Los Gobiernos Municipales y los Gobiernos Regionales Autónomos, podrán ejercer la acción contencioso – administrativo directamente ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia contra todos aquellos actos y disposiciones generales que consideren lesivos para sus intereses y que estos menoscaben su competencia o que limitaren su autonomía” 881 La sentencia no. 1 – 2009, del veintiocho de agosto del dos mil nueve, de las diez de la mañana emitida por la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que en su considerando II, sostiene que dicha Sala tiene competencia no sólo para conocer demandas en contra de Disposiciones de carácter general sino también en contra de actos de aplicación individual una vez agotada la vía administrativa. Por su parte, en el considerando IV de la misma sentencia se sostiene que: La presente demanda contencioso administrativo, es una de las primeras que ESTA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO está resolviendo en contra de un acto administrativo de tipo particular, concreto e individualizado, pues sólo había conocido y admitido demandas en contra de actos administrativos de carácter general, abstractos e impersonales. Consultar: www.poderjudicial.gob.ni. 882 En el que trate de demostrar que la estructura orgánica de la ley no. 350 no era inconstitucional.

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resolver todas las materias contencioso – administrativas es la Sala Contencioso – Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, es decir que ya no sólo es competente para conocer sólo las dos materias mencionadas, sino que ahora a partir de dicha sentencia es competente para conocer y resolver el resto de materias contencioso - administrativas883, con carácter exclusivo, centralizador y como tribunal de única instancia, teniendo sus sentencias el valor de cosa juzgada inmediatamente, al no poder ser recurridas ante ningún órgano superior, por medio de ningún recurso judicial de carácter vertical (apelación) sino por medio de recursos horizontales ante ella misma, ya que sobre la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua884 no hay órgano superior.

Con la presentación del proyecto de reforma de la Ley no. 350, por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia ante la Asamblea Nacional el tres de febrero de año dos mil tres, el cual ya ha sido dictaminado885, proponiendo siempre este tipo de estructura orgánica contencioso - administrativa, con un único órgano judicial, con competencia territorial nacional para resolver todas las materias administrativas, en base a criterios centralistas y sin la posibilidad de recursos de impugnación sobre sus sentencias es que se pretende legalizar dicha estructura y poner en marcha la Jurisdicción Contencioso –

883 Las mismas son enumeradas de forma taxativa en el art. 15 de la ley no. 350, el cual trata sobre la extensión de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense, sin olvidar el art. 1 de la misma norma jurídica que nos expone el ámbito que abarca dicha Jurisdicción. 884 Es un hecho que por encima de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua o dentro de ella, no existe un órgano que pueda revisar las sentencias de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (remito al lector a la descripción física que sobre nuestro Poder Judicial he realizado en el capítulo II de esta tesis doctoral titulado: Aspectos generales de Nicaragua, específicamente los referentes a la descripción del Poder Judicial) En el sistema español según el art. 17 y 18 de la Ley de 1956 existía una Sala de Revisión dentro del Tribunal Supremo que tenía la competencia de revisar las sentencias de las Salas Contencioso – Administrativas de dicho Tribunal. Con la Ley 29 / 1998, dicha Sala se mantiene pero con una constitución humana distinta y con competencias para revisar las sentencias de todas las Salas de todas las materias ya no sólo la contenciosa – administrativa que componen el Tribunal Supremo. Recomiendo ver el capítulo II de la presente tesis doctoral. 885 Ambos documentos (el proyecto de reforma de la ley no. 350, como su dictamen) proponen que: “Para los efectos de esta Ley el órgano jurisdiccional de lo Contencioso - Administrativo es: La Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. No obstante el recurso de lo contencioso administrativo se interpondrá ante el Tribunal de Apelaciones respectivo o ante la Sala para lo Civil de los mismos, donde estuvieron divididos en Salas, el que determinará la tramitación de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia el conocimiento ulterior hasta la resolución definitiva. En el caso específico de la circunscripción de Managua será la Sala Laboral la que conocerá de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto. Si el Tribunal de Apelación se negare a tramitar el recurso, podrá el administrado recurrir por la vía de hecho ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia” Ver esos documentos en: www.asamblea.gob.ni.

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Administrativa Nicaragüense, bajo esta estructura de única instancia con una tramitación procesal extremadamente parecida, por no decir idéntica, al recurso de amparo.

En otras palabras, en Nicaragua se esta siguiendo una línea estructural y procesal en pro de acelerar la justicia administrativa y de simplificar al máximo el procedimiento contencioso – administrativo, siguiendo los trámites del recurso de amparo, pero se ha olvidado el proyectista, los dictaminadores, y lógicamente los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que la tramitación del recurso de amparo posee graves deficiencias que posiblemente podrían ser asumidos por la futura Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativa Nicaragüense, nos referimos a la politización886 de la justicia administrativa, la retardación de justicia, la resolución de casos contencioso – administrativos por funcionarios judiciales sin la preparación jurídica adecuada, lo que podría atentar contra la calidad de las sentencias en materia administrativa.

Ante esta actual realidad que vive el contencioso – administrativo en Nicaragua, en la que nuevamente surge la discusión parlamentaria y doctrinal sobre la estructura orgánica para la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense, ahora ya no tanto la ideal, sino la única real (según la sentencia núm. 40) que puede existir en Nicaragua, se nos presenta la oportunidad de participar con esta tesis doctoral en la discusión parlamentaria del proyecto de reforma de la ley no. 350 y su dictamen, mediante el planteamiento de propuestas concretas referentes a buscar la mejor estructuración de la Sala de lo Contencioso – Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua para que pueda conocer y resolver todas las materias que establecía la ley no. 350 y que establecerá su reforma que al final llevan a los mismo, la centralización jurisdiccional.

Debo de procurar, tal y como lo hemos señalado, proponer alternativas estructurales que permitan descentralizar un poco esta Jurisdicción, para acercar la justicia administrativa al ciudadano que no reside en 886 El ex - Presidente de la Corte Suprema de Justicia Manuel Martínez en entrevista a EL NUEVO DIARIO sostuvo: “La Corte Suprema de Justicia actúa no como un órgano judicial, sino como dos bancadas una del FSLN y otra del PLC, y no debería de existir”, www.elnuevodiario.com.ni, 14 de diciembre del 2007. En el mismo artículo tanto el presidente de la Corte Suprema de Justicia como su vicepresidente, se acusaron mutuamente, de obstaculizar el buen funcionamiento de la Corte, para resolver el recurso de amparo de los Consejos del Poder Ciudadano (CPC) aprobados por el Gobierno de turno (FSLN) y reformados por la oposición, los liberales, del PLC, desde la Asamblea Nacional, lo que ocasiono que integrantes de dichos Consejos y miembros del Gobierno se ampararán ante el Tribunal de Apelaciones de Managua, Sala Civil, quien mando a suspender el acto de publicación de la ley de reforma a dichos CPC, ocasionando una suspensión total de la labor del Poder Legislativo y del Judicial, por parte de la oposición, evidenciando la politización de este último, que es reconocida incluso por su presidente. Ver los artículos de EL NUEVO DIARIO: “CPC o resurrección de una época funesta”, 14 de diciembre del 2007. “Una sentencia eminentemente política” y “Ortega no cederá a presiones de oposición por los CPC”, 11 de diciembre del 2007. “CPC no tiene el monopolio de la participación”, 10 de diciembre del mismo año.

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Managua, que es donde esta situada la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, sino en las distintas regiones, departamentos y municipios, principalmente aquellos que carecen de un Tribunal de Apelaciones887 o de un órgano competente para conocer o al menos recepcionar los recursos contencioso – administrativos en aquel país.

La realidad anterior sobre la cual pretendemos incidir por medio de esta tesis doctoral, no puede ser un obstáculo para plantear otras propuestas estructurales contenciosos – administrativas que en un primer momento parecerán más teóricas que reales, pero que en un futuro podrían ser parte del desarrollo estructural natural en el que esta Jurisdicción tendrá que transitar y que podrían materializarse en un momento dado.

Así la propuesta de constituir Juzgados Contencioso – Administrativos y un sistema de Tribunales de la materia dentro de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense, es decir un sistema que con diversas matizaciones podría parecerse al español, ya descrito en el capítulo I de esta tesis doctoral (tomado rasgos característicos tanto de la estructura orgánica de la ley del 56 como la del 98), no puede pasar por alto, ya que las condiciones para que puedan llegar a concretizarse pueden en un momento dado llegar a suceder, hablo de una posible reforma constitucional888 y / o de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua que cambie de una vez por todas las condiciones jurídicas actuales que sólo permiten que esa estructura orgánica contencioso – administrativa sea de única instancia y con características centralistas,

887 Cuyas Salas Civiles (según el proyecto de reforma de la ley 350 y su dictamen), serán las receptoras y primeras tramitadoras de las demandas contencioso – administrativas, hasta la suspensión del acto inclusive, para luego ser remitidas a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense, la cual conocerá y resolverá el fondo de los conflictos jurídico – administrativos. 888 En Nicaragua es un hecho la costumbre de realizar reformas constitucionales (la Constitución de 1987, ha sido reformada ya cuatro veces, en 1995, en el año 2000, en el año 2005, y en el año 2007, coincidiendo con cada cambio de Gobierno), pero además se habla ya no sólo de reformas sino de realizar tarde o temprano una constituyente para aprobar otra Constitución. (La idea de proponer una reforma constitucional en Nicaragua no es nueva, se menciona de forma seguida, pero además cada 5 o 6 años se hace. Ver: EL NUEVO DIARIO: “¿Constituyente por reforma de la Corte Suprema de Justicia? Todos insisten en que proyecto de carrera judicial necesita profunda o total reforma constitucional”, Escrito por: Lizbeth García, 12 de febrero del 2004. El problema es que ahora lo que se esta comenzando a proponer es la realización de una constituyente para promover una profunda reforma del Estado. Yo simpatizo más con la idea de una reforma constitucional parcial) Dicha Constituyente reformaría leyes tan importantes como la Ley Orgánica del Poder Judicial, que desde ya esta siendo sometida a grandes reformas, principalmente en la actualidad con la Ley de Carrera Judicial, la cual reforma el sistema de selección de los funcionarios judiciales, así como eliminar todas las funciones administrativas del Poder Judicial para integrarlas en un Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial, pretensiones y propuestas que han implicado grandes cambios a la Ley Orgánica del Poder Judicial Nicaragüense, como se ha expuesto en el capítulo II de esta tesis doctoral.

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que tiene como eje central a la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia y la imposibilidad de que sus sentencias puedan ser revisadas por un ente judicial independiente al que las emitió.

No puedo olvidar, que tengo que comprobar que una estructura orgánica contencioso – administrativa basada en juzgados y tribunales, que constituyan un sistema de doble instancia para la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Nicaragua sea la mejor, la más adecuada, por las ventajas y mejores resultados que pudiera producir, en relación a la estructura orgánica única que se propone con el proyecto de reforma de la Ley No. 350 y su dictamen, propuesta por nuestros Magistrados y fundamentada en una sentencia de inconstitucionalidad que aunque vigente en todos sus sentidos y efectos, he tratado de poner en entredicho en el capítulo anterior, demostrando su debilidad jurídica.

En otras palabras, tengo que comprobar que la estructura orgánica contencioso – administrativa de doble instancia produce más ventajas y mejores resultados (mayor celeridad, más eficacia, menos retardación de justicia, una mejor ejecución de sentencias, mayor imparcialidad e independencia judicial, entre otros elementos), que un sistema judicial contencioso – administrativo de única instancia.

Por otro lado, tan importante es desarrollar el tema estructural de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense como plasmar propuestas de composición humana de esos supuestos órganos ideales como serían los Juzgados y Tribunales contencioso – administrativos, así como también propuestas de constitución humana de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense, que como parte de un todo, de una unidad judicial, dentro del Poder Judicial debería de pasar por un sistema de constitución humana basado en medios de selección propios de una ley de carrera judicial basada y lo anticipo desde ya en concursos de mérito y de oposición que tomen en cuenta el mérito y las capacidades personales de los integrantes de todos los órganos judiciales, con el fin de eliminar el germen político que los ha contaminado.

Sin esta despolitización orgánica y humana y sin esas propuestas de selección de los funcionarios judiciales jamás podrá llegar la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense (independientemente de la estructura orgánica que posea) a ser eficaz, alcanzar la confianza de la población y obtener el prestigio que la debe caracterizar.

Comenzare planteando mis propuestas y análisis sobre la posible constitución de la Jurisdicción Contencioso – administrativa Nicaragüense basada en Juzgados y Tribunales de lo contencioso – administrativo, así como otras propuestas estructurales utilizando dichos órganos de forma independiente uno del otro, siempre dentro de un sistema orgánico contencioso – administrativo de doble instancia.

Posteriormente, continuare con mis propuestas orgánicas para el sistema estructural que se propone constituir con el proyecto de ley y

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su dictamen para finalmente terminar con las propuestas de constitución humana que serían útiles para todas esas alternativas estructurales, sin olvidas el planteamiento de un sistema de distribución de causas a fin a todas esas propuestas.

2. PROPUESTAS ESTRUCTURALES EN PRO DE UNA POSIBLE REFORMA DEL SISTEMA ORGÁNICO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA NICARAGÜENSE

Es evidente que ni el Proyecto de ley de procedimiento administrativo y de lo contencioso- administrativo de 1997, ni su dictamen del 2000, propusieron la creación de Juzgados de lo Contencioso- Administrativo en nuestro país como una primera instancia procesal. La misma Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo (Ley no. 350) aprobada y declarada inconstitucional no instituyó dichos Juzgados como órganos conocedores del fondo del asunto.

Tampoco, el proyecto de reforma a la ley no. 350, ni al momento de ser dictaminada, se ha discutido sobre la posibilidad de constituir la base de la Jurisdicción de los Contencioso – Administrativo Nicaragüense creando Juzgados de lo Contencioso – administrativo.

La Ley (no. 350) en su arto. 25889, lo único que hizo fue aprobar una nueva competencia para los Juzgados de Distrito y locales del país, como entidades receptoras de las demandas contencioso - administrativas para luego ser tramitadas a las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales de Apelaciones respectivos, que se aprobaron mediante su art. 19, pero que al final dicha competencia fue declarada inconstitucional por el pleno de la Corte Suprema de Justicia en el año 2002, tal y como hemos explicado.

Es obvio señalar que tampoco, el proyecto de ley de 1997, su dictamen y la Ley no. 350, estipularon la creación de Tribunales especializados en la materia Contencioso - Administrativa, como una segunda instancia general después de esos Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, con independencia orgánica del Tribunal de Apelaciones o como una primera instancia jurisdiccional también de carácter general o sólo para determinadas materias o incluso con competencias únicas. Tribunales que fueren órganos autónomos en su estructura física, con Magistrados debidamente capacitados y preparados en las especialidades y procedimientos técnicos de la justicia administrativa, independientes al menos desde el punto de vista presupuestario de la Corte Suprema de Justicia, entre otras cualidades, condiciones y características.

Tampoco, en el proyecto de reforma de la Ley no. 350 ni en su dictamen, se han propuesto crear ni esos Tribunales Contencioso –

889 Dicho arto. 25 de la ley no. 350 establecía que: “Los Juzgados Locales y de Distrito recepcionarán las demandas y las remitirán al Tribunal de Apelaciones correspondiente para su tramitación” Por su parte, el arto 136 de dicha ley establecía que: “En el caso de la remisión de las demandas para ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal de Apelaciones respectivo, los Juzgados Locales y de Distrito dispondrán de un plazo de ocho días más el término de la distancia”.

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administrativos ni mucho menos los Juzgados Contencioso – Administrativos, como señalábamos, por lo que su discusión al menos desde el punto de vista teórico con una perspectiva de futuro, no puede dejarse de lado, ni ser desechado con tanta facilidad y esto sobre todo por las posibles ventajas que originarían, así como por la producción de resultados favorables para la jurisdicción y la ciudadanía, sin contar con el aumento en la cercanía de la justicia administrativa respecto a los administrados que se podrían producir especialmente con los órganos unipersonales de lo contencioso - administrativo.

Como se puede apreciar la idea central desde el punto de vista estructural se basa en dos tipos de órganos judiciales para integrar la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo nicaragüense, Juzgados y Tribunales, para conformar una estructura orgánica, de doble instancia, partiendo lógicamente por visualizar al contencioso - administrativo no sólo como un recurso que no agota instancias y que es un acto impugnador o revisor890 de un acto administrativo, resolución, disposición administrativa o de una vía de hecho o una inactividad, sino como todo un juicio o proceso con dos instancias procesales, permitiéndole la oportunidad al administrado de recurrir en contra de las sentencias emitidas en primera instancia, ante una entidad judicial de carácter superior y sobre todo imparcial e independiente de la que la emitió.

Lógicamente estas propuestas estructurales podrían además de constituirse como primera y segunda instancia, para luego recurrir a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia en casación, podrían también por medio de un sistema de distribución tener otras variantes de funcionamiento.

2.1 PROPUESTA BÁSICA E IDEAL PARA CONSTITUIR LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA DE NICARAGUA

Se puede plasmar así la propuesta estructural básica de ese proceso, el cual debería iniciar con la presentación de una demanda en un Juzgado que resuelva el fondo de la misma, mediante juicio oral, cuya sentencia se elevaría en apelación (en uno o ambos efectos, dependiendo de la materia) hacía un órgano colegiado, es decir una Sala de un Tribunal Contencioso – Administrativo, independiente de los actuales Tribunales de Apelaciones que existen en el país, cuya sentencia sería revisada en casación ante la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Es una propuesta de estructuración orgánica completa, con dos instancias, dos recursos, y lógicamente tres órganos (respetando la jerarquía constitucional y en mi opinión no competencia exclusiva de la Sala de la materia de la Corte)

La anterior es la propuesta central, que lógicamente producto de la sentencia No. 40, es inconstitucional en estos momentos. Dicha

890 Remito nuevamente al lector a la obra de J. Ramón Fernández, Jurisdicción Administrativa revisora, op cit.

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propuesta guarda muchas similitudes con la estructura orgánica de la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española, que hemos visto.

Gráficamente la propuesta básica que propongo para la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense, sería la siguiente:

SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO

DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

(Sección 1ra y Sección 2da)

RECURSO DE CASACIÓN

SALA O SALAS DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL DE

LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO


JUZGADOS CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVOS

- Lo ideal sería que hubiera un Juzgado de Distrito de lo Contencioso – Administrativo en cada Departamento o Región Autónoma del país, con sede en cada cabecera departamental, en cumplimiento del arto. 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua. Estaríamos hablando de al menos 24 Juzgados, un gran número de órganos que implicarían además: 24 nuevos jueces, 24 nuevos complejos judiciales (me refiero lógicamente al Despacho u oficina judicial), a menos que pudiesen ser abiertos dentro de los complejos judiciales ya existentes lo que significaría un ahorro presupuestario, aunque soy consciente que en la actualidad es presupuestariamente inaguantable para un país como Nicaragua891. El menor número posible de Juzgados si es que se creara uno por Departamento sería de 16.

891 Aunque el resto de las Jurisdicciones (civil y penal) tienen esa estructura y la misma esta cubierta por el Presupuesto General de la República (con lógicos problemas, debido a la mala situación económica del país) En la actualidad no podría crearse una estructura orgánica así, pero creo que en un plazo de al menos seis años, si podría hacerse. Y es que la constitución tanto orgánica como humana de cualquier Jurisdicción implica pasar por un proceso de constitución que requiere tiempo y dinero, pero que podría rendir mejores frutos. En España para la creación de los Juzgados, y su constitución humana se plasmo en la disposición final segunda de la

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- Respecto al Tribunal Contencioso – Administrativo, estaríamos hablando de crear uno por circunscripción judicial que según el arto. 33 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, serían nueve Tribunales, en los cuales se tendría que constituir una Sala, con al menos tres Magistrados propietarios892, serían así veintisiete Magistrados para todo el país.

Habría que tener en cuenta que en Managua, por varias razones (es la capital del país con casi una población de dos millones de habitantes, posee toda la estructura física central de la Administración Pública, entre otras) yo recomendaría constituir en dicho Tribunal dos Salas, denominándolas por ejemplo, Sala 1 y 2 de lo Contencioso – Administrativo, lo que aumentaría a treinta el número de Magistrados.

Dicho Tribunal sería recomendable constituirlos físicamente en sus propios complejos judiciales, independientes a los complejos físicos de los Tribunales de Apelaciones, pero si no fuera así con las respectivas reformas físicas, y el debido personal auxiliar, se podrían establecer las Salas Contencioso – Administrativo en los respectivos Tribunales de Apelaciones, tal y como lo establecía el arto. 19 de la Ley No. 350.

- Respecto a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, es necesario también presentar alguna propuesta de reforma.

Considero que mediante un acuerdo893 interno del pleno de la Corte894, podría dividirse a la Sala de lo Contencioso – Administrativo, en dos Secciones (Sección primera y Sección segunda), por denominarlas de alguna manera y en correspondencia con las Salas de los Tribunales, descritos en los dos párrafos anteriores.

Tengo que señalar que dicha propuesta podría crear algún roce constitucional, teniendo en cuenta el criterio tan rígido de interpretación de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, sobre la Constitución Política nicaragüense, ya que en su arto. 163, solo establece la creación de una Sala de lo Contencioso – Administrativo y no la divide en dos secciones, pero el mismo artículo constitucional establece que la Corte Suprema de Justicia es la encargada de organizar la justicia en Nicaragua, desde todo punto de vista,

Ley 29 / 1998, Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso - Administrativo, un período de tiempo desde 1998 hasta el 2000, es decir dos años. 892 Siguiendo la propuesta de constitución humana aprobada en el arto. 19 de la Ley núm. 350. 893 No mediante ley, porque para realizar reformas de competencia, habría que estar reformando constantemente la ley, sometiéndose a la lentitud y politización del procedimiento legislativo nicaragüense. Considero que la corte plena esta facultada para constituir o adecuar las Salas de la Corte Suprema de Justicia al respectivo diseño competencial que permita una mejor respuesta (más rápida y eficaz) para impartir justicia administrativa. El arto. 164. 1, de la Constitución le da esa facultad al señalar que será la Corte Suprema de Justicia la encargada de “Organizar y dirigir la administración de justicia” 894 Ya que al mismo tiempo de ser órgano jurisdiccional superior del Poder Judicial, es también el órgano administrativo superior del mismo.

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estructura, judicial, administrativo, humano, etc.…., por lo tanto, no vería inconveniente constitucional ni legal para dividir dicha Sala en dos secciones tal y como propongo, con la finalidad de otorgarle a cada sección, una serie de materias, bajo un sistema de distribución de competencias.

2.1.1 PROPUESTA DE FUNCIONAMIENTO O PROCEDIMIENTO DE DICHA ESTRUCTURA BÁSICA E IDEAL

Una vez expuesta mí propuesta central en pro de reforma el sistema orgánico nicaragüense, desde el punto de vista estructura u orgánico habría ahora que analizar como podría funcionar la misma.

Podríamos comenzar diciendo que los Juzgados que propongo podrían conocer en primera instancia de la generalidad de las materias contencioso – administrativas (art. 14 y 15 de la ley no. 350) en todo el país, las tramitarían por medio de un sistema o procedimiento de juicio oral, para que luego sus sentencias subiesen al Tribunal de lo Contencioso – Administrativo correspondiente y luego en casación a la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua.

En el caso de Managua, por ser la capital, concentrar mayor proporción poblacional y poseer toda la estructura de la Administración Pública nicaragüense, se podría proponer que las sentencias de los respectivos Juzgados, al ser recurridas en apelación se subdividirían por materias, correspondiendo unas a la Sala 1 y otras a la Sala 2 del supuesto Tribunal Contencioso – Administrativo que propongo para Managua. A continuación, lógicamente se recurriría de casación a las dos supuestas Secciones de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia a través de una adecuada distribución de causas.

Como vemos el funcionamiento básico de la estructura orgánica que propongo fluiría de abajo hacía arriba, en esa estructura vertical, de doble instancia que estoy proponiendo, de forma descentralizada, siguiendo el modelo actual de la jurisdicción civil y penal que existe en Nicaragua.

Como vemos en esta propuesta estructural que estoy haciendo se respeta la competencia de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de conocer y resolver los conflictos jurídicos administrativos, entre los administrados y las entidades administrativas, expuesta en el art. 164, incisos 10 y 11 de la Constitución Política de Nicaragua, ya que dicha Sala siempre tendría la última palabra al momento de emitir jurisprudencia administrativa.

Esta propuesta es válida tanto para reformar la estructura orgánica aprobada por la ley no. 350, como la que propone su proyecto de reforma, su dictamen e incluso es aplicable para reforma el sistema de única instancia aplicable en la actualidad en Nicaragua.

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2.1.2 SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE CAUSAS ENTRE LOS ÓRGANOS DE ESTA PROPUESTA ESTRUCTURAL

La división o distribución de las competencias entre estos órganos que propongo lo haría en base a la división de las materias en general que estipulaba el arto. 14 de la ley No. 350 como cláusula general, así como de las materias específicas, que estipulaba el arto. 15 de la Ley No. 350, (cláusula de lista tasada), basándome en el órgano de su procedencia895, partiendo claro esta de que los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo que propongo para Nicaragua serían siempre órganos de

895 ¿Por qué he escogido un diseño competencial como este, basado en el criterio material, pero en base al órgano que las emite y no otro como el de cuantía o el funcional? He escogido dicho criterio porque la organización de la Administración Pública en Nicaragua, no es tan compleja, descentralizada y específica como lo es la española, por el contrario es una organización más sencilla, con menos órganos, siempre bajo criterios de descentralización, pero no con tanta complejidad. En Nicaragua es fácil determinar el órgano administrativo territorialmente (que por cierto es muy pequeño) y luego las materias que emite (que por cierto, son muy generales, si bien cada órgano tiene una actuación propia en su competencia, siempre se engloba en la generalidad de las actuaciones que determinara la próxima ley contencioso – administrativa) Considero que seguir un criterio de lista tasada como el que posee la actual Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – administrativa Española, tan específico y preciso, podría ser adecuado, pero para futuro, por el momento sería mucho pedir a un legislador y un litigante no muy dados a tantas especificaciones como lo son los nicaragüenses (con el desarrollo de la futura ley y la actuación de los órganos, desde ya recomendaría un estudio en este sentido, con la finalidad de analizar si es adecuado o no) Por ahora habría que quedarse con criterios generales, más sencillos (eso si claros) siguiendo la constitución orgánica de la Administración Pública Nicaragüense. No considero adecuado seguir criterios de cuantía por varias razones: primero procesales, imprimiría mucha complicación al proceso, el cómo determinar la cuantía, quién la determinaría, en fin se podrían crear litigios paralelos al principal que por el momento considero complejos e innecesarios. Segundo es necesario confiar en los órganos de primera instancia (los Juzgados) y es que si un Juez Civil puede decidir sobre cuantías elevadísimas ¿porqué no podría hacerlo uno contencioso – administrativo? Máxime cuando su resolución será posteriormente revisada (por órganos colegiados, con igual especialización). No sería partidario de delimitar sus competencias generales en base a criterios de cuantía (me uno así a los criterios de la doctrina española (L. Vacas García, Garberrí Llobregat, Chamorro González, Salvador María Martín) que señalan que si se confía en órgano unipersonales, habría que hacerlo de forma general y no limitada. Tampoco, en base a la función que realice el órgano en cuestión, ni tomaría en cuenta su ámbito territorial o su jerarquía como tal (es decir, que no seguiría el criterio jerárquico del acto, de asignar un órgano judicial a cada órgano de la Administración Pública en base a su jerarquía, por ejemplo, si emite el acto el Consejo de Ministro lo debe de conocer el máximo órgano judicial, tal y como sucede en España) Mi opción como estructura ideal (lo que no impide que presente otras propuestas o alternativas orgánicas, como lo haré más adelante) es apostar por una confianza general en los Juzgados Contencioso – Administrativos que propongo para Nicaragua, como órganos de primera instancia general, para luego seguir una distribución de competencias como la que he expuesto, en pro de los principios que todo diseño de competencias debería de tener como son: orden, claridad, plenitud, racionalidad y proximidad al ciudadano (siguiendo a Castillo Badal y Delgado Barrios, ver sus comentarios en el apartado dedicado a la competencia de los órganos contencioso – administrativos españoles, en el capítulo I de esta tesis doctoral)

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primera instancia con competencias generales, para luego en apelación y casación utilizar un sistema de distribución siguiendo el criterio señalado, sin hacer referencia a cuantías o materias específicas.

Así la apelación en los distintos Departamentos del país, pasaría a la Sala del Tribunal de lo Contencioso – Administrativo respectivo y luego en casación a la sección de la Sala de lo Contencioso – Administrativo en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua.

Poniendo un ejemplo práctico, en Managua, una vez que los juzgados resolviesen sus sentencias serían apelables a la Sala 1 del Tribunal de lo Contencioso – Administrativo de Managua y al mismo tiempo la Sección 1ra de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema conocerían de las pretensiones que los interesados presenten en casación, en relación con los actos, resoluciones, disposiciones generales, omisiones, vías de hecho e inactividades propias de las materias (es decir toda la actuación896) referentes a los siguientes órganos de la Administración Pública nicaragüense897:

- Ministerio de Gobernación

- Ministerio de Relaciones Exteriores

- Ministerio de Defensa

- Ministerio de Hacienda y Crédito Público

- Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, y,

- Ministerio de Educación, Cultura y Deportes

Mientras, que la Sala 2 del Tribunal Contencioso – Administrativo de Managua, y la Sección 2da de lo Contencioso – Administrativo de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia conocerían de las pretensiones que los interesados presenten en la correspondiente apelación y posterior casación, en relación con la

896 Término general que utiliza el arto. 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – administrativa Española, para referirse a todas esas manifestaciones o actuaciones de los distintos órganos que componen la Administración Pública Española. Ver el comentario sobre el arto. 13, b de dicha ley, al final del apartado dedicado a la misma en el capítulo I de esta tesis doctoral, en el que la doctrina (González Pérez) criticaba que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – administrativa Española en los artos (8 al 12) muchas veces utiliza sólo el término específico actos administrativos y no el término general actuación (del arto. 1). Por esta razón el arto. 13, b, al que nos referimos, tuvo que señalar que dicho término específico también incluía: la inactividad y la vía de hecho. Recomiendo desde ya, que la ley contencioso – administrativa que finalmente se apruebe en Nicaragua, adopte este término (actuación administrativa) en el sentido de agrupar todas las manifestaciones de la Administración Pública, eso si tratando de definir el término en el punto que la ley dedica a las definiciones básicas para evitar malas o deficientes interpretaciones. Me hago eco entonces de los señalamientos del maestro González Pérez. 897 Siguiendo la composición específica que de la Administración Pública Nicaragüense hacen los artos. 12 – 14 de la Ley núm. 290, Ley de Organización, Competencias y procedimiento del Poder Ejecutivo, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua núm. 102, del 3 de junio de 1998 y sus reformas. Dichos artículos incluyen a todos los Ministerios y entes descentralizados de la Administración Pública de Nicaragua.

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actuación propia de las materias referentes a los siguientes órganos de la Administración Pública nicaragüense:

- Ministerio Agropecuario y Forestal

- Ministerio de Transporte e Infraestructura

- Ministerio de Salud

- Ministerio del Trabajo

- Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, y,

- Ministerio de la Familia

En cuanto a las materias propias de los entes descentralizados, los dividiría de la siguiente manera, la Sala 1 del Tribunal Contencioso – Administrativo y la Sección 1ra de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia respectivamente, en apelación y casación, conocerían de los siguientes órganos:

a) Banco Central de Nicaragua: 1.- Financiera Nicaragüense de Inversiones, 2.-Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

b) Fondo de Inversión Social de Emergencia

c) Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales

d) Instituto Nicaragüense de Energía

e) Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados

Mientras, que la Sala 2 del Tribunal Contencioso – Administrativo de Managua y la Sección 2da de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, conocerían siempre en apelación aquella y en casación esta última, de las materias emitidas por los siguientes órganos descentralizados:

a) Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos

b) Instituto Nicaragüense de Seguridad Social

c) Instituto Nicaragüense de Seguros y Reaseguros

d) Procuraduría General de Justicia

e) Instituto de Desarrollo Rural

f) Instituto de Vivienda Urbana y Rural

Además, remitiría el conocimiento de los posibles conflictos que surjan de las Disposiciones de Carácter General (arto. 36 de la Ley no. 350) a la Sección 1ra de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Por otra parte, los conflictos entre los Municipios y Regiones Autónomas y el Gobierno Central y a la inversa, o entre ellos (me refiero a los conflictos entre Municipios y Regiones Autónomas, establecido en el arto. 120 al 124 de la Ley No. 350) a la Sección 2da, de dicha Sala. Es decir, que ambas materias las dejaría siempre bajo la

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competencia territorial de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia898. Por otro lado, la Sección 1ra, podría conocer las pretensiones que se establecen en contra de las actuaciones administrativas del mismo Poder Judicial y el Electoral respecto a la materia de personal, contratación administrativa y gestión patrimonial (arto. 2. 2 de la Ley No. 350) Mientras, que las del Poder Legislativo podrían ser resueltas por la Sección 2da, de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la misma Corte Suprema de Justicia.

Una propuesta de distribución de competencias como esta (me refiero a toda la propuesta en general899) podría producir, los siguientes efectos positivos:

a) Una descentralización completa de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, lo que permitiría que la justicia administrativa se acerque más al ciudadano común.

b) Popularizar la justicia administrativa, ya no sería una justicia para unos cuantos y en territorios determinados, sino que permitiría a cualquier ciudadano recurrir en contra de la actuación de la Administración Pública casi desde sus propias circunscripciones territoriales, sin tener que viajar hasta el Departamento en el que se encuentre el Tribunal de Apelaciones, para interponer su demanda contencioso – administrativa y menos a Managua, como sucede con el sistema contencioso – administrativo centralizado y de única instancia que existe actualmente o que se propone con el proyecto de reforma de la ley 350 y su dictamen.

c) Permitirá que el ciudadano se inmiscuya más en sus propios casos contencioso - administrativos, por la cercanía de los órganos. Habría una mayor cercanía entre el recurrente y las etapas del proceso contencioso – administrativo (pruebas, vista oral, etc.)

d) La Administración Pública se verá descentralizada en cuanto a su actividad (como causa de su defensa o actuación en los litigios administrativos). No se vería esa súper actividad litigiosa en la capital, con súper fiscales y procuradores, por lo que la Administración Pública se vería forzada a mejorar sus servicios y

898 Cumpliendo con el mandato de los incisos 10 y 11 del arto. 164 de la Constitución Política de Nicaragua, los cuales establecen que: Es atribución de la Corte Suprema de Justicia: “Conocer y resolver los conflictos administrativos surgidos entre los organismos de la Administración Pública, y entre éstos y los particulares” “Conocer y resolver los conflictos que surjan entre los municipios o entre éstos y los organismos del gobierno central”. Remito al lector a los comentarios que realice sobre los mismos en el apartado dedicado al análisis de la sentencia de inconstitucionalidad de la ley núm. 350, en el capítulo anterior a éste, titulado: Desarrollo normativo del contencioso – administrativa de Nicaragua. 899 Y no sólo al diseño de competencias.

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actividades en los diferentes municipios, departamentos y regiones que integran Nicaragua.

e) Habrá un mayor acercamiento entre la Administración Pública con los municipios y Regiones Autónomas para poder resolver sus conflictos sin necesidad de llegar a un litigio en la Corte Suprema de Justicia.

f) La distribución de las causas bajo esta propuesta u otra900, le transmitiría a la Jurisdicción en general, orden, organización, rapidez, celeridad y eficacia en su funcionamiento

Pero, ¿cuáles serían los puntos negativos de esta propuesta?

a) Si se crean Juzgados de lo Contencioso – Administrativo como primera instancia de esta Jurisdicción en todo el territorio nacional, podría haber un grave estancamiento, una sobrecarga de casos en departamentos de gran densidad de población como por ejemplo, Managua, por situar uno y que además contiene a todos los órganos centrales de la Administración Pública, además de los de creación constitucional como son: la Contraloría General de la República, la Superintendencia de Bancos, el Ministerio Público entre otros. Considero que en ese tipo de Departamentos (como Managua, León, entre otros) se deberían de crear al menos cuatro Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, con una división específica de materias.

b) La inversión presupuestaria para crear nuevos complejos judiciales, así como preparar, nombrar y mantener a tanto funcionario judicial y auxiliar sería inmensa. Siendo una de las principales causas de su no viabilidad y es que por la situación económica y presupuestaria que vive Nicaragua y que trate de describir en el apartado dedicado a los Aspectos Generales del país901, hacen casi imposible (por ahora902) que una estructura así, al menos basada en Juzgados como primera instancia sea viable, aunque lo mismo se decía de la jurisdicción en materia penal de niños y adolescentes y en materia de familia y hoy vemos en Nicaragua, como se han constituido y se van constituyendo pasos a paso en tiempos prudenciales, partiendo desde Juzgados de primera instancia y con competencia generales,

900 No puedo hacer propuestas cerradas a críticas, discusiones o lógicamente a otras alternativas de distribución de competencias. Este es el diseño que simplemente yo he escogido, puede haber otros mejores. 901 Como apartado inicial del segundo capítulo de esta tesis doctoral. 902 Digo por ahora, pero si se fijara un período de tiempo (al menos cuatro o seis años) para concretizar una propuesta orgánica y humana como esta, y bajo un proceso ordenado y en fases, bien podría llegar a ser una realidad y no sólo algo ideal, en otras palabras si esta propuesta fuese parte de un proyecto de reforma de la justicia administrativa, con el apoyo presupuestario e incluso financiero de entidades internacionales, podría en un futuro ser una realidad.

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lógicamente con el apoyo financiero de entidades internacionales norteamericana y española, como son USAID y la AECI, respectivamente.

c) La existencia de dos recursos (apelación y casación) podrían hacer demasiado largo el proceso contencioso – administrativo, aumentando los gastos judiciales en los que incurriría el administrado903, aunque también significarían una posibilidad de revisión de la sentencia original y el asentamiento de una jurisprudencia de calidad, respetando el debido proceso, la imparcialidad e independencia judicial y sobre todo la constitución del proceso bajo un sistema de doble instancia.

d) Lógicamente, sin una adecuada reforma constitucional y de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua una propuesta tan completa como esta es desde el punto de vista de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, podría ser inconstitucional, aún y cuando ya he tratado al menos de exponer las deficiencias jurídicas de la sentencia de inconstitucionalidad No. 40 a las que remito al lector904

Considero que desde el punto de vista teórico es la estructura orgánica ideal, pero la realidad práctica y jurídica le impone por ahora demasiados inconvenientes, muchos de ellos difíciles de superar como son el jurídico, por su supuesta inconstitucionalidad, sin olvidar la ausencia de capacidad presupuestaria para crearla (repito por ahora)905 lo que nos deja con una propuesta estructural, cuyo funcionamiento, viabilidad e incluso aplicación práctica podría tener una perspectiva de futuro.

903 Pero también permitiría una revisión jurisdiccional de gran calidad, implicaría la creación de la doble instancia jurisdiccional, y reafirmaría el derecho del administrado a utilizar los recursos. La Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, podría crear una jurisprudencia especializada y una doctrina de gran calidad. 904 Expuestas en el capitulo III de esta tesis doctoral. 905 Le recuerdo al lector que uno de los fines de esta tesis doctoral es llegar a proponer alternativas estructurales (basadas en un sistema de Juzgados y Tribunales, que constituyan una doble instancia jurisdiccional en lo contencioso – administrativo nicaragüense) diferentes a la aprobada en la ley 350 y a la que se propone en su proyecto de reforma, su dictamen e incluso la estructura actual de única instancia, plasmando sus pro y sus contra, pero sobre todo acoplarlas a la realidad del país, para deducir su viabilidad o no.

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3. PROPUESTAS ALTERNATIVAS A LA PROPUESTA ESTRUCTURAL BÁSICA PARA LA REFORMA DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO NICARAGÜENSE

3.1 PRIMERA PROPUESTA ALTERNATIVA

Debo de proponer otras alternativas a la propuesta básica que ya he presentado, y podría ser de la siguiente manera:

Insistir en la creación de los Juzgados Contencioso – Administrativos, para futuro y no como órgano integrante de la propuesta estructural orgánica del proyecto de reforma de la Ley no. 350 y su dictamen o del sistema actual.

Proponer que no sean una primera instancia para todos los casos o materias contencioso – administrativas, sino que podría experimentarse un cambio significativo en la distribución de competencias, en el sentido de disminuir las competencias de esos Juzgados, hacía la resolución de materias determinadas (más sencillas, de menor cuantía, etc.), siguiendo el ejemplo de la Ley 29 / 1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – administrativa Española.

De forma más específica basándonos en el artículo 8, de dicha ley según el cual los Juzgados Españoles de lo Contencioso- Administrativo conocerán en única o primera instancia de los actos de entidades locales en cuanto a cuestiones de personal, o a gestión o recaudación de Tributos, o sobre Licencias de edificación, o sobre sanciones administrativas de funcionarios locales.

Podemos apreciar que son casos o materias que por su extensión no deberían de ser resueltos por todo un órgano colegiado y que más bien causarían retardación de justicia y un posible estancamiento al combinarse con casos de mayor envergadura en ese tipo de órgano.

Si seguimos el ejemplo español los órganos o tribunales colegiados compuestos por un mayor número de personal, más Magistrados por Sala, más secretarios, más auxiliares, con mayor experiencia y capacitación (constitución que propongo para las Salas de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal de la materia para Nicaragua) deberían de estar dirigidos a resolver casos de mayor envergadura jurídico- administrativa y no hacía casos de pequeña extensión como los anteriormente enumerados, los cuales deberían ser resueltos por órganos pequeños y unipersonales, en primera o única instancia, que le brinden mayor rapidez.

La propuesta anterior podría ser un punto de partida para la creación de los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo en nuestro país, con competencias parciales, para luego continuar su desarrollo. Dentro de esta propuesta, ante las sentencias emitidas por los

Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, habría dos caminos a seguir: el primero que fueran sentencias emitidas en única instancia y por lo tanto no habría necesidad de un recurso, el segundo que

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contra las mismas se pudiera interponer recurso de apelación ante la Sala o Salas del Tribunal de lo Contencioso – Administrativo respectivo (que propongo) atendiendo a la distribución que por materias y órganos de los cuales proceden, que realice en la propuesta estructural básica, a la cual los remito. Posteriormente cabría la casación ante la Sala de la materia de la Corte Suprema.

Lógicamente habría que realizar un nuevo diseño competencial se podría decir residual en el sentido de que el resto de materias que no se le asignaron a los Juzgados, tendrían que ingresar en los Tribunales (soy partidario de seguir la distribución en base al órgano que emitió la materia, de la forma que lo he expuesto) El inconveniente del recurso de apelación es que el fin que se pretendía al restar esas materias de mínima cuantía del Tribunal Contencioso – Administrativo al habérselas asignados a los Juzgados Contencioso – Administrativos, regresarían al mismo ahora en apelación, por lo tanto podría pensarse en una casación directa ante la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Así, puedo decir que los aspectos anteriores representan mi propuesta para constituir órganos unipersonales con el fin de seguir el ejemplo de descongestionamiento de los órganos superiores utilizando órganos unipersonales de jerarquía inferior. La utilidad de esta propuesta estaría reflejada en varios aspectos, entre los que sobresalen: La popularización y acercamiento de la justicia administrativa al

ciudadano906 en todo el territorio nacional.

El conocimiento y resolución de casos con una pequeña extensión a órganos unipersonales, para evitar un posible y futuro congestionamiento de la jurisdicción en general, y de los órganos superiores en particular907.

Los Jueces están más cerca de la realidad de los casos, que los

Magistrados908.

906 Ver: EL NUEVO DIARIO: La justicia tiene que acercarse a la población, Andrés Mendoza Bravo, 11 de diciembre del 2001, p. 7. (www.elnuevodiario.com.ni) 907 En esta alternativa es evidente que la competencia y el funcionamiento de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo que propongo para Nicaragua se ve mermada y disminuida. Se sacrifica su posible utilidad general como primera instancia, tal y como ha sucedido en España, esto no significa que les reste importancia, tan solo es una alternativa estructural ante los inconvenientes jurídicos y económicos a los que actualmente o en un futuro podrían enfrentarse para llegar a su concreción. 908 Esta afirmación no puede ser tan categórica. Los Magistrados en su función judicial tienen un gran contacto con los hechos de cada caso, pero en menor grado debido a que la labor de recopilación de esos hechos ya se ha llevado a cabo en la

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Servirían de órganos para despolitizar desde la raíz esta futura jurisdicción, esto si sus miembros son seleccionados por procesos públicos, democráticos y transparentes que dignifiquen y hagan competitivo el acceso a dichos puestos judiciales909 mediante un sistema de carrera judicial.

La realidad económica del país, la falta de un debido presupuesto para crearlos, la posible burocracia que originarían, el atraso en la gestión y resolución de la tramitación de una demanda con una instancia más, podrían verse opacadas por la utilidad que producirían estos órganos unipersonales, pero sobre todo por el funcionamiento alternativo que propongo para dichos órganos (dirigido a resolver casos de pequeña envergadura), cuya creación completaría la jurisdicción desde el punto de vista orgánico como funcional.

Las ventajas de estos Juzgados Contencioso – Administrativo vuelven a repetirse, pero no puedo dudar en afirmar que también sus desventajas, así como los inconvenientes tanto presupuestarios como jurídicos (sentencia de inconstitucionalidad No. 40)910 3.2 SEGUNDA PROPUESTA ALTERNATIVA

La segunda propuesta alternativa, consistiría en dejar de un lado los Juzgados Contencioso – Administrativos, es decir no crearlos o mantener su propuesta de creación para el futuro, cuando la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense estuviese mejor consolidada y que la situación del país en general mejore al menos un poco más. Eso si, mantener sólo la opción de crear los Tribunales Contencioso – Administrativos, mediante dos alternativas, la primera utilizando los complejos judiciales de los diferentes Tribunales de Apelaciones del país, la segunda es crear sus propios complejos judiciales, constituidos por una o dos Salas dependiendo de la Circunscripción judicial que se trae, con al menos tres Magistrados por Sala y sus respectivos suplentes.

Si se toma en cuenta la primera alternativa, implicaría lisa y llanamente constituir las Salas de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales de Apelaciones tal y como lo disponía el arto. 19 de la Ley No. 350. Por su parte, la segunda opción causaría una grave sobrecarga

instancia probatoria bajo la supervisión de los jueces siempre en primera instancia (esto al menos en las jurisdicciones que funcionan en Nicaragua: penal, civil, laboral) 909 Me refiero lógicamente a concursos públicos u oposiciones que por cierto están contemplados en el arto. 152 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua y en la actual Ley de carrera judicial, ya comentada en el capítulo II de esta tesis doctoral. 910 Considero que crear estos Juzgados no es inconstitucional, es posible hacerlo. No estoy de acuerdo, tal y como lo he dicho en el análisis de esta sentencia, en esa especie de exclusividad que la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua posee en base a los incisos 10 y 11 del arto. 164 de la Constitución Política de Nicaragua y lógicamente también propone y defiende tanto el proyecto de reforma de la ley núm. 350 como su dictamen.

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presupuestaria, además de los inconvenientes jurídicos que se originan con la sentencia de inconstitucionalidad No. 40.

Como superiores jerárquicos de esos Tribunales de lo Contencioso – Administrativo siempre propondría la creación de las dos secciones (1ra y 2da) en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, las cuales y manteniendo siempre la distribución de competencias que propuse conocerían y resolverían el recurso de apelación correspondiente que se interpusiera contra las mismas, como se puede apreciar desaparecería el recurso de casación911, pero la Sala de la materia siempre mantendría su atribución constitucional (que le otorga el arto. 164, incisos 10 y 11 de la Constitución Política de Nicaragua) de ser la competente para conocer y resolver los conflictos administrativos, sentando la jurisprudencia de la materia.

Mantendría siempre mi propuesta de distribución de competencias, por lo que la Sala (o Salas) de los supuestos Tribunales Contencioso – Administrativos, y / o las mismas Salas de la materia de los Tribunales de Apelaciones, se podrían dividir en al menos dos Secciones y seguir el flujo u orden establecido en esa propuesta de diseño de competencia que he hecho.

3.3 TERCERA PROPUESTA ALTERNATIVA

La tercera propuesta o alternativa, consistiría en retomar mediante una reforma constitucional y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, la estructura orgánica que proponía la Ley No. 350 en su arto. 19, es decir crear Salas de lo Contencioso – Administrativo en los diferentes Tribunales de Apelaciones del país, constituidos por tres Magistrados y dos suplentes y mantener la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia tal como esta.

Retomar la idea de utilizar a los Juzgados (tanto locales, de distrito como los únicos) como órganos receptores de las demandas contencioso – administrativas que remitieran las mismas a las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelaciones correspondientes para que fueran estas las que resolvieran el fondo del asunto y luego sus sentencias pudieran ser recurridas ante la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia.

Utilizar siempre los Juzgados del país como órganos receptores de las demandas para que luego las remitiesen a la Sala de la materia del Tribunal de Apelaciones correspondiente, como lo señalaba el art. 25 de la ley no. 350.

A dicha estructura orgánica en mi opinión yo agregaría algunos aspectos, para tratar de mejorarla:

911 Ya que se utilizaría el recurso de apelación. Esta propuesta implica regresar a la propuesta estructural de la Ley núm. 350, pero con dos variaciones: 1. La creación de verdaderos Tribunales Contencioso – Administrativos y no Salas de la materia en los distintos Tribunales de Apelaciones del país. 2. La división de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia en dos secciones.

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La correspondiente ley contencioso – administrativa de Nicaragua debería de establecer normas exactas referentes a la interposición de las demandas contencioso – administrativas en los diferentes Juzgados, teniendo en cuenta que en los complejos judiciales como los de Managua, existen las Oficinas de Recepción y Distribución de causas que se encargan de la recepción y distribución de las demandas entre los diferentes juzgados.

Habría que determinarse si en lo contencioso – administrativo nicaragüense dicha oficina se utilizara o no, si no se utilizaría podrían haber juzgados que recibiesen más demandas que otros, creándose una especie de diferenciación laboral, un desequilibrio que podría afectar la labor jurisdiccional propia de esos juzgados. Si se fuera a utilizar, que es lo más recomendable, el funcionamiento de dicha oficina ya esta determinado en la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua lo que simplifica todo.

Tan importante como lo anterior es que la ley debería de determinar si en ciudades como Managua que poseen toda su estructura judicial completa, es decir que poseen un Tribunal de Apelaciones, resulta útil o no la función de los juzgados como órganos receptores, en mi opinión no tendrían mucha utilidad.

Propondría también, que en circunscripciones judiciales con alta densidad de población (como la de Managua o la Occidental, entre otras) y que además poseen toda la representación de los órganos de la Administración Pública nicaragüense se deberían de crear dos Salas en lugar de una en los Tribunales de Apelaciones, con tres Magistrados cada una, y realizar una distribución de materias parecida a la que he planteado en la propuesta estructural básica de esta tesis doctoral.

También sigo manteniendo mi propuesta de dividir la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia en dos Secciones, la 1ra y la 2da, constituidas por cuatro Magistrados cada una y manteniendo la misma distribución de materias que he realizado.

Retomar la idea del Juez ejecutor de sentencias contencioso – administrativas912, que como expuse fue suprimido en el proyecto de reforma de la ley núm. 350 y sustituido por el término: “quien ella913 delegue” Dicha figura, según mi apreciación, no contradice ningún

912 Lo que habría que normar es la forma en la que el órgano judicial nombraría a dichos jueces, porque si lo hace directamente la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia o se establecen propuestas de la parte litigante, podrían entrar en juego vínculos políticos. Propongo que la selección de estos jueces ejecutores se haga por sorteo, entre una serie de aspirantes (abogados por cierto) La futura ley debería de establecer normas específicas, ya sea para la figura del juez ejecutor o en relación con ese delegado que propone el proyecto de reforma de la ley núm. 350. 913 Se refiere a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua.

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precepto de la Constitución Política de Nicaragua, es siempre un Juez o cualquier funcionario judicial o no, delegado por el tribunal sentenciador el que realiza la ejecución de la sentencia. Siempre es el Poder Judicial de Nicaragua juzgando y ejecutando lo juzgado, tal y como lo manda el arto. 159 de la Constitución.

En esta propuesta como se puede apreciar ya no aparece la idea de crear Juzgados de lo Contencioso – Administrativo en Nicaragua. Considero que en un primer momento dentro de esta propuesta, mantendría la opción de crear un Tribunal Contencioso – Administrativo con dos Salas integradas por tres Magistrados cada una, pero solo para el Departamento de Managua, manteniendo la creación de Salas de lo Contencioso – Administrativo en los diferentes Tribunales de Apelaciones del país.

Lo anterior con el fin de comparar los resultados no tanto cuantitativos sino cualitativos entre dichos órganos, con el fin de con hechos y estadísticas reales se pudiese configurar la estructura orgánica más adecuada para el contencioso – administrativo nicaragüense. Esta propuesta tiene que estar establecida en una ley, podría ser la contencioso – administrativa, o que la misma delegara su constitución a la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (debidamente saneada por la instauración de un sistema de carrera judicial) La mejor opción claro esta es que fuera la Ley contencioso – administrativa914.

A continuación, tratare de estudiar cada órgano (Juzgados Contencioso –Administrativo y Tribunales) que propongo por separado, para profundizar en su análisis.

4. ANÁLISIS SOBRE LA VIABILIDAD DE CREAR JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO EN NICARAGUA El arto. 45 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua915, los denomina a los Juzgados como órganos judiciales de carácter unipersonal, cuyos jueces son nombrados por tiempo indefinido por la Corte Plena, es decir por la reunión de todos los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, eso si después de haber cumplido con el procedimiento propio del sistema de carrera judicial que establece la Ley No. 501, de carrera judicial, basado en concursos y oposiciones para acceder a estos cargos, pero teniendo presente que el nombramiento final, repito, lo hacen los Magistrados de la Corte en pleno.916

914 Esta propuesta bien podría ser considerada como una cuarta alternativa estructural, o como una alternativa a esta tercera propuesta. Lo dejo al gusto del lector. 915 Publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 137, del Jueves 23 de Julio de 1998. 916 Al proponer la creación de Juzgados de lo Contencioso – Administrativo para Nicaragua con una visión de futuro, no considero adecuado que sus integrantes sean nombrados por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de forma directa, sino

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Ya hemos dicho en el capítulo II de esta tesis doctoral, como el Poder Judicial de Nicaragua podría estar politizado, por la no aplicación de la carrera judicial en Nicaragua, sin mediar decisión de los magistrados o mediando su decisión final, porque todos los nombramientos de dicho Poder provienen de nombramientos directos, desde la Asamblea Nacional, y luego desde el pleno de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. En Nicaragua, existen dos tipos de Juzgados, los llamados Juzgados Locales que según el arto. 52 de la misma ley (LOPJN), se ubican en cada Municipio del territorio nacional, con sede en la cabecera del mismo, y los Juzgados de Distrito que se ubican según el arto. 44 de dicha ley, en cada Departamento o Región Autónoma, con sede en la Cabecera Departamental del mismo, funcionando como un órgano superior en jerarquía de los primeros, ambos juzgados están dedicados a las siguiente áreas: Penal, civil, laboral y de familia, pero ninguno para el contencioso - administrativo, ya que como lo he mencionado la ley no. 350 (ni su proyecto de reforma de ley, ni su dictamen) no los instituyó como un órgano encargado de resolver el fondo del asunto, sino más bien como lo señalaba el arto. 25917 de dicha ley como órganos receptores de la demanda. Se les había convertido en vasos comunicantes hacía las salas de lo contencioso- administrativo de los respectivos Tribunales de Apelaciones que se debían haber constituido y que ahora se han declarado inconstitucionales. Dicha función se introdujo en la ley según aparece reflejado en la trascripción del debate918 de la ley (no. 350) en la Asamblea Nacional por una enmienda presentada por los Diputados Walmaro Gutiérrez y Omar Cabezas ambos miembros del FSLN, partido de oposición al Gobierno, con la intención de acercar la protección y justicia contencioso- administrativa a los particulares, especialmente a los más pobres, a los que viven en Departamentos o Municipios que no poseen un Tribunal de Apelaciones para interponer su demanda. Pero, ¿Qué pensaron en su momento nuestras autoridades judiciales de esa innovación de la ley y sobre todo que pensaron algunos Jueces, cuál fue su opinión?

que deberían ser seleccionados en base a concursos de mérito y oposiciones, dentro de un sistema de carrera judicial, que permita una competencia transparente, en pro de captar a los mejores candidatos. Más adelante dedicare un apartado completo a la constitución humana de los órganos que propongo. 917 Hoy declarado inconstitucional por la sentencia num. 40 de la Corte Suprema de justicia de Nicaragua. 918 Se les conoce como Diario Debate, son muy difíciles de conseguir, debido a que se necesita el permiso escrito de al menos un Diputado para obtener una copia. Son inconvenientes de la práctica de la investigación para la realización de esta tesis doctoral.

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Al respecto el ex - Magistrado Rodolfo Sandino Argüello919, sostuvo que: “Esta nueva Ley (350) convertía a los Jueces Locales y de Distrito del país en oficinas de recepción de causas y correos, aumentando su ya excesiva carga laboral. Dicha innovación trastocaba la organización judicial establecida, al facultar al Juez Local a remitir directamente la denuncia del ciudadano hacía el Tribunal de Apelaciones, pasando por encima de los Jueces de Distrito. A su juicio esta ley rebaja la dignidad de los Jueces que está por encima de esas minucias, para impartir justicia pronta y cumplida y no para servir de simples mandaderos”. Resulta muy difícil criticar o contradecir la opinión de un ex - Magistrado de la Corte Suprema de Justicia de la calidad del Dr. Argüello, pero es necesario hacerlo en ciertos aspectos que plasma en su opinión pública. Considero de forma muy personal que se había aprobado una ley (No. 350) con grandes adelantos, con aspectos modernos, con innovaciones dignas de ser discutidas. Con una estructura orgánica que se veía complementada por la nueva función que tendrían los Juzgados Locales y de Distrito como órganos de recepción de las demandas de la materia para luego tramitarlas hacía los Tribunales de Apelaciones correspondientes. Soy de la opinión, que esta innovación no trastocaba la organización judicial de nuestro país, ya que las demandas que se pudieran interponer en un Juzgado Local no serían conocidas ni mucho menos resueltas en cuanto al fondo del asunto, ni por los Juzgados Locales ni por los Juzgados de Distrito o revisadas por estos últimos en apelación, sino que hubieran sido las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales de Apelaciones las encargadas de resolver el fondo de dichas demandas, por lo que no se trastocaría el orden jerárquico de nuestra organización judicial y hasta este punto la ley no. 350 no contradecía ni a la Ley orgánica del Poder Judicial ni a la Constitución Política Nicaragüense, tal y como lo he tratado de demostrar en el análisis de la sentencia de inconstitucionalidad No. 40. Para poder concretizar estas funciones sólo hacía falta una simple reforma de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, lo que se hacía con las disposiciones de la Ley no. 350 por la igual jerarquía legal que ambas normas poseen920. La Ley no. 350 reformaba algunos preceptos de dicha Ley Orgánica que el legislador olvido establecer con claridad y precisión en las disposiciones finales de la misma.

919 Carrillo Barrios, Janelys: “Corte Suprema de Justicia arremete contra Ley No. 350”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Martes 22 de Agosto del 2000, p. 6 A. 920 Recuerdo al lector que en Nicaragua la Ley orgánica del Poder Judicial no necesita de otra ley orgánica para ser reformada, es decir no existe la reserva de ley orgánica propia del sistema español. Ver: Escorcia, Jorge Flavio, Derecho Administrativo, p. 106 y 107.

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No considero que se estuviera rebajando la dignidad de los jueces más bien se estaba empezando a pensar en la posible utilidad que tendrían en lo contencioso – administrativo. Tampoco los considero como mandaderos o correos, sino como funcionarios que deben de cumplir con lo que manda la ley en favor de los administrados. Claro que la opinión y el sentir de los jueces es de gran valor y que su excesivo volumen de trabajo es ya de por si muy elevado y un reflejo de la retardación de justicia921 que reina en nuestro país (Nicaragua) por las deficiencias institucionales y económicas que sufrimos (demasiados casos para un solo Juez, malas condiciones de trabajo en los Juzgados, poco personal laborando o apoyando la labor del Juez, aumento desproporcionado entre las causas y los órganos encargados de resolverlos, ausencia total de políticas de previsión, etc..) Esta primera función de los jueces dentro de esta nueva Jurisdicción podría haber significado un primer paso hacía la futura constitución de los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo en Nicaragua, porque hubiera permitido visualizar desde la práctica primero si esa labor era buena y segundo como se desenvolvían los jueces y secretarios en el trámite aunque fuere de simple recepción de las demandas contencioso – administrativas, estoy seguro que hubiera levantado aún más la curiosidad de esos funcionarios hacía una nueva materia, la cual habrían tenido que conocer. Esta innovación representaba una solución práctica ante la falta de capacidad económica para crear una verdadera Jurisdicción Contencioso- Administrativa en su totalidad, como la que he propuesto. Pienso que se debieron haber planteado ciertas recomendaciones o medios para resolver los problemas que implicaba esta nueva innovación, hubiera sido muy constructivo experimentar si funcionaba, o no producían el resultado esperado, previniendo esos problemas con apoyo y no con su pronta relegación.

921 La Sentencia del Tribunal Constitucional Español, STC 26 / 1983, de 13 de abril, sostiene que: “Desde el punto de vista sociológico y práctico puede seguramente afirmarse que una justicia tardíamente concedida equivale a una falta de tutela judicial efectiva” Citada por González Pérez, en el estudio preliminar de su obra: Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, 1998, p. 45. Por su parte, la STC 180 / 1996 (RCL 1996 / 180), afirmaba que: “Una dilación indebida sigue siendo tal, y vulnera el derecho constitucional invocado aunque se deba a carencias estructurales de la organización judicial” Por su parte, la STC 223 / 1999, de 29 de noviembre, censura el retraso injustificado padecido en la tramitación de un recurso contencioso – administrativo, que no puede atemperarse ni disculparse porque sea consecuencia de deficiencias estructurales y organizativas de los órganos judiciales o de la abrumadora carga de trabajo que pesa sobre ellos. Son sentencias o jurisprudencia española que hablan por sí mismas y que sobre todo no permiten fundamentar la retardación de justicia en deficiencias estructurales del sistema de justicia español y que bien podrían ser referencias a seguir, como parte del Derecho comparado.

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Por su parte, la entonces Juez de Puerto Cabezas (Zona Atlántica de Nicaragua) Sara María Espinoza922, sostuvo que: “Muchos de los Jueces tanto Locales como de Distrito desconocen la Ley, pero rechazan el papel de mandaderos que se les quería atribuir”. La entonces Juez Cuarto de Distrito del Crimen de Managua Vanessa Chávez y el Juez Suplente Sexto Local del Crimen de Managua, Felipe Jaime Sandoval923, sostuvieron que: “Si bien la Ley (no. 350) es necesaria, era incorrecto que se nos designase para servir de correos o mandaderos hacía los Tribunales de Apelaciones. Esto hubiese sido un atraso porque toda denuncia tendría que haber sido recibida en primer lugar por la Oficina de Distribución de Causas para que asignase al Juzgado que se entregaría, después nosotros deberíamos pasarla al Tribunal, cuando bien se podría entregar en la Sala respectiva del mismo al menos en Managua o en los Departamentos con Tribunales de Apelaciones”. Al analizar estas opiniones de los jueces al momento de la aprobación de la ley no. 350, encontramos que fue evidente el descontento de los Jueces por el trabajo que hubieran tenido que desempeñar, considerándolo una especie de mandaderos o correos, sin mayor facultad, y con un peligro de recargar su trabajo jurisdiccional, provocando un posible congestionamiento en sus labores naturales, que son de mayor importancia y capacidad. Lógicamente, consideraban que las demandas contencioso - administrativas en lo que respecta a Managua deberían llegar a la Oficina de Distribución de Causas, para luego ser asignadas a un Juzgado específico para que éste las tramitara hacía los Tribunales de Apelaciones. El problema es que dicha oficina de distribución de causas sólo existe en el complejo judicial de Managua (la capital del país), por lo que en los demás Departamentos y municipios del país la utilización de sus Juzgados como órganos receptores si hubiera tenido una amplia aceptación y acogida por parte de la ciudadanía que no tendría que movilizarse hasta el Departamento en el que se encuentra ubicado el Tribunal de Apelaciones que les correspondía. En estos lugares dicha innovación hubiera tenido gran utilidad y considero que aun la tiene. Soy de la opinión que la ley debió haber estipulado que en cada Departamento del país en cada Juzgado se debería de haber contratado o al menos designado a determinado personal ya existente para que cumpliese la función de recepción y envío de las demandas de la materia a las supuestas salas de lo contencioso – administrativo del Tribunal de Apelaciones respectivo. Ante esta simple función que sólo necesitaba de un acuerdo de organización interna de los Juzgados por 922 Carrillo Barrios, Janelys: “Llevará tiempo poder enfrentar a los funcionarios acusados de corrupción”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Martes 22 de Agosto del 2000, p. 6 A. 923 Ibídem.

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parte de la Corte Suprema de Justicia, no le he podido encontrar la fundamentación jurídica adecuada para que fuera declarado inconstitucional, por la sentencia No. 40. Por otro lado, considero y estoy de acuerdo que la labor de un Juez es mucho más importante que la de servir de correo o vaso comunicante de las demandas y en base a la opinión plasmada en su momento por el ex - Magistrado Argüello, así como por las opiniones de estos Jueces, es como se me ha ocurrido la idea, la inquietud de investigar, escribir y recomendar la creación de Juzgados de lo Contencioso- Administrativo aunque no para un presente inmediato sino para un futuro no muy lejano, por la utilidad que un órgano unipersonal de este tipo podría producir en la nueva Jurisdicción de esta materia en Nicaragua. La idea de crear en nuestro país Juzgados para esta rama del derecho administrativo, procede de varias justificaciones o motivos, entre las que sobresalen: a) La necesidad de acercar la Jurisdicción Contencioso- Administrativa

aún más a cada ciudadano. Según el arto. 38 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, los Tribunales de Apelaciones (donde hubieran estado las Salas Contencioso - Administrativas) están ubicados en cada Circunscripción Judicial, así por ejemplo en la Circunscripción Sur, que comprende los Departamentos de Rivas y Granada, dicho órgano se encuentra situado en Granada. Es obvio que el ciudadano de Rivas tendría que ir hasta Granada (casi 150 kilómetros de distancia) ha interponer su demanda contenciosa - administrativa, ahora imaginemos si tienen que venir hasta Managua (el doble de distancia) para recurrir ante la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia o simplemente para conocer el trámite de sus demandas, o para tener que venir a la vista oral924

924 La sentencia no. 40 no declaro inconstitucional el procedimiento oral que establecía la Ley No. 350 en sus artículos 77 al 88, de sus Capítulos VIII y IX, por lo que ha sido retomado en la Iniciativa de reforma de la Ley No. 350, en sus artículos 59 al 67, de sus Capítulos VII y VIII. Esto ha sido así en parte por la influencia que el sistema judicial nicaragüense ha recibido del sistema americano y español, ya que quienes se han encargado de dirigir la reforma de nuestro sistema judicial y legal ha sido la Agencia Norteamericana para el Desarrollo (USA - AID) junto al apoyo de los países donantes entre ellos España. Esta influencia y apoyo ha sido de gran utilidad y ha rendido muy buenos frutos, entre los que puedo destacar: la capacitación de recursos humanos, nuevas leyes (Código Penal, Código Procesal Penal, Ley del Ministerio Público, Ley Contencioso – Administrativa, entre muchas más que ya he mencionado en su oportunidad), estudios jurídicos de gran calidad (que han permitido la instauración de la mediación, de la Oficina de Distribución de Causas y Notificaciones en los Juzgados de Managua, entre otros) Es por esta influencia que en Nicaragua tenemos hoy un sistema penal basado en un procedimiento oral, el mismo que se quiere implementar en la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y que por cierto ya se ha puesto en marcha en los dos casos que la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia ha resuelto (referidos a los aumentos de las tarifas de los servicios públicos de agua y luz, que ya he comentado y documentado oportunamente)

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La idea de la justicia administrativa (y de todo tipo de justicia) consiste en agilizar la defensa del ciudadano contra la actividad de la Administración Pública y no de retardarla por efecto de la distancia existente entre el órgano competente y el ciudadano. b) En esta misma línea los Juzgados son un medio idóneo de acceso

popular a la justicia, a la ciudadanía en general, bajo el principio de igualdad entre las partes. Hay que recordar que una de ellas siempre será la Administración Pública que cuenta con todos los medios adecuados para su defensa tanto a nivel jurídico como económico, mientras que la otra parte es el ciudadano común y corriente, que según la realidad económica de Nicaragua (la cual he desarrollado al principio del capítulo II de esta tesis doctoral), se encuentran en su mayoría en muy malas condiciones económicas como para poder interponer sus demandas contencioso – administrativas en órganos tan lejanos de los territorios que habitan, aún con defensoría pública o con beneficio de pobreza925, la realidad del ciudadano común en nuestro país es muy precaria, además de la desconfianza y apatía que poseen frente a la administración de justicia en general926.

925 Para el año 2001, Nicaragua sólo contaba con 13 Defensores Públicos para todo el país con una carga de casi 250 casos cada uno, de 50, 000 detenidos al año de los cuales 25, 000 correspondían en ese año a Managua, sólo eran atendidos el 8 % (3250) por los 13 defensores públicos. En la actualidad son alrededor de 30, los cuales tienen que enfrentarse a una cantidad mayor de causas. Ver: El estudio realizado por los Nicaragüenses Dr. Manuel Arauz Ulloa (actual Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Centroamericana, UCA, Doctor en Derecho Público, con especialidad en Derecho Penal, por la Universidad de Alcalá de Henares) y Doña María Asunción Moreno, (Doctora en la misma especialidad y por la misma Universidad Española) en su obra: Imagen de la Justicia, Independencia y Asociacionismo en el sector judicial nicaragüense, 2001, p. 59. También remito al lector a los siguientes artículos periodísticos: - LA PRENSA, “Acceso a la justicia gratuita es un mito” 29 de junio del 2001, pág. 7

A. - LA PRENSA, “Justicia injusta” 1 de agosto del 2001. - LA PRENSA, “Defensa Pública brilla por su ausencia”, 31 de julio del 2001. - LA PRENSA, “Urgen defensores en las Segovias”, julio 2001 y el “Mito de la

justicia”, del 29 de julio del 2001, reportaje especial. - LA PRENSA, “Abogados de oficio negligentes”, 30 de julio del 2001. Ante la situación que enfrenta la Defensoría Pública, debido en parte a los pocos recursos humanos con los que cuentan (que por cierto al obtener cierta experiencia optan por el litigio privado que les proporciona mayores beneficios económicos) y por el bajo presupuesto que posee asignado para la realización de sus funciones, se ha optado desde hace varios años por la opción de otorgar las funciones de auxiliares de Defensa Pública o Defensores de Oficio a los estudiantes de derecho que hubiesen terminado su tercer año de carrera y que estén inscritos en los respectivos Bufetes Jurídicos de las Universidades. Después de laborar seis meses en el Bufete Jurídico de la Universidad Centroamericana (UCA) debo de confirmar que esta ha sido una experiencia enriquecedora para dichos estudiantes, por la experiencia práctica que obtienen. Todo lo relacionado a la defensoría de oficio se puede encontrar en el arto. 128 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 137, de 23 de julio de 1998 (www.asamblea.gob.ni) 926 Tal y como lo señalaba en la descripción general del Poder Judicial Nicaragüense que realice en el punto dedicado a los Aspectos Generales de Nicaragua, en el capitulo II de esta tesis doctoral.

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La justicia administrativa quedaría en manos de Las persona con mayor capacidad económica, de los empresarios, de los hacendados, del terrateniente, de los que tienen medios para enfrentar ese obstáculo real como lo es la lejanía de los órganos jurisdiccionales. Con el sistema estructural actual del contencioso – administrativo nicaragüense (centralizado y de única instancia) así como el que propone el proyecto de reforma de la ley núm. 350 y su dictamen se podría crear, como lo hemos dicho, una justicia administrativa alejada del ciudadano, así como una fuerte negación de justicia e incluso una ruptura del principio constitucional de igualdad ante la ley al tratar a unos ciudadanos de una forma y a los que habitan en territorios alejados de la capital de otra. El sistema estructural del contencioso – administrativo debería de presentarse cercano a la ciudadanía, sin obstáculos y sobre todo con la misma condiciones para todos, principalmente en la materia propia del acceso a la jurisdicción. c) Un motivo fundamental para promover la creación de Juzgados de lo

Contencioso – Administrativo en Nicaragua, es el que en dicho país, ya existe una especie de tradición en los abogados y en la ciudadanía (muchas veces recurren por su propia cuenta sin representación alguna, aunque luego la encuentren, como digo es una costumbre del ciudadano en búsqueda de justicia) en general de recurrir a los juzgados y no a los Tribunales de Apelaciones, es una instancia (los juzgados) más accesible y de carácter popular.

Los mismos abogados se tienen que enfrentar a diversos formalismos dentro de los Tribunales de Apelaciones, mientras que en los Juzgados la justicia es más informal, basta con ver todas las formalidades927 que hay que llenar al interponer un Recurso de Amparo ante el Tribunal de 927 Ver el art. 27 de la Ley No. 49, Ley de Amparo, publicada en la Gaceta Diario Oficial de Nicaragua No. 241, del 20 de Diciembre de 1988, con sus reformas del año 2008. Dicho artículo señala que: El Recurso de amparo en Nicaragua se interpondrá por escrito en papel común con copias suficientes para las autoridades señaladas como responsables y para la Procuraduría General de Justicia. El escrito deberá contener: 1) Nombres, apellidos y generales del agraviado y de la persona que lo promueva en su nombre. 2) Nombre, y apellidos y cargos del funcionario, autoridades o agentes de los mismos contra quien se interpone el Recurso. 3) Disposición, acto, resolución, acción u omisión contra los cuales se reclama, incluyendo si la ley, decreto ley, decreto o reglamento, que a juicio del recurrente fuere inconstitucional. 4) Las disposiciones constitucionales que el reclamante estime violadas. 5) El Recurso podrá interponerse personalmente o por apoderado especialmente facultado para ello. 6) El haber agotado los recursos ordinarios establecidos por la ley, o no haberse dictado. resolución en la última instancia dentro del término que la ley respectiva señala. 7) Señalamiento de casa conocida en la ciudad sede del Tribunal para subsiguientes notificaciones.

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Apelaciones y ni se diga de los trámites (por ejemplo, hay que conseguir audiencia con al menos dos de los tres Magistrados que constituyen la Sala, mientras que en los Juzgados la audiencia lógicamente es con una persona) que hay que agotar para lograr la suspensión del acto administrativo. d) La existencia de Juzgados de lo Contencioso- Administrativo podría

servir como órganos para descongestionar el funcionamiento de la futura jurisdicción en sí, ya que se les podría asignar la competencia necesaria para conocer y resolver determinados conflictos o casos administrativos de muy poca resonancia o magnitud tanto económica como jurídica, tal y como sucede en España, sólo es necesario leer el art. 8 y 9 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo española de 1998928 para darnos cuenta que tendrían una gran utilidad.

e) La existencia de juzgados en legislaciones de otros países como: La española, que en el art. 6, de su Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa ha organizado los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo y Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo929, siendo estos una especie de Juzgados Locales y de Distrito de lo Contencioso- Administrativo si los acoplamos a la realidad estructural nicaragüense, pero sin relación jerárquica entre ellos y con competencias materiales distintas, los primeros con competencia territorialmente más delimitadas, de orden local, los segundos con competencia en todo el territorio nacional español. Algunos me dirán que estos órganos responden a una realidad económico- jurídica de dicho país (España) distante años luz de nuestra realidad, ante lo cual yo respondería con el siguiente ejemplo. La hondureña930, cuya realidad económica, política, social y jurídica no dista mucho de la realidad nicaragüense, contiene en su Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativa931, específicamente en

928 Ver el desarrollo de los mismos en el apartado dedicado a esta ley en el capítulo I de esta tesis doctoral. 929 Los cuales ya he comentado en el capítulo I de esta tesis doctoral. 930 Respecto al desarrollo del contencioso – administrativo en los países centroamericanos recomiendo la lectura del articulo: Análisis comparativo de lo contencioso – administrativo en Centroamérica, escrito por el Dr. Cairo Manuel López en el Libro Blanco sobre la Justicia en Centroamérica, 2000, p. 365 – 388. 931 Dicha Ley se aprobó el 20 de Noviembre de 1987, entró en vigencia el 1 de Julio de 1988. Decreto número 189-87 (emitido el 20/11/1987) Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo (Gaceta no. 25416 del 31/12/1987) (http://www.sic.gob.hn/transparencia/documentos/Leyes/Ley_de_Juridiccion_Contencioso_Administrativo.pdf) Es evidente que es una ley reciente, aprobada en un país muy parecido al nuestro en muchos aspectos. Ver esta Ley en los anexos de la Monografía, Lo Contencioso- Administrativo en la Legislación Centroamericana, de Lorena Cuaresma Gutiérrez y Martha Lorena Cruz Guadamuz, (Managua, Nicaragua), Universidad Centroamericana UCA, 1996 (se puede buscar en www.uca.edu.ni /

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su capítulo II, art. 7, los Juzgados de Letras de lo Contencioso- Administrativo, los cuales actúan como toda una primera o única instancia dentro de su jurisdicción. Cabe señalar que en dicho país (Honduras) su Jurisdicción Contencioso- Administrativa se ve complementada por las Cortes de Apelaciones de lo Contencioso- Administrativo que actúan como un Tribunal de segunda instancia y la Corte Suprema de Justicia como un Tribunal de casación. La estructura orgánica que nuestro vecino hondureño con condiciones económicas casi iguales a Nicaragua posee, sirven de gran fundamento práctico a mi propuesta. En Costa Rica, en su Código Procesal Contencioso – Administrativo, Ley 8508 del 28 de abril del 2006 (www.cedespu.com)932, se estipula en su capítulo II, art. 6, que existe como primera instancia el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo y Civil de Hacienda. En ese vecino país centroamericano, además de estos Juzgados y para completar su Jurisdicción Contencioso – Administrativa, existen los Tribunales de lo Contencioso- Administrativo y Civil de Hacienda, el Tribunal de Casación de lo Contencioso- Administrativo y Civil de Hacienda y la Sala primera de la Corte Suprema de Justicia. Después de estas justificaciones e incluso con algunos ejemplos de derecho comparado, surgen muchas interrogantes: ¿Por qué no crear dichos Juzgados como primera instancia de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en Nicaragua tal y como he expuesto en mi propuesta? ¿Por qué no pensar más ambiciosamente y crear Juzgados Locales de lo Contencioso- Administrativo en cada Municipio del país, o por lo menos Juzgados de Distrito de la materia en cada Cabecera Departamental?, ¿Por qué no popularizar el acceso a la justicia administrativista, acercándola aún más a cada municipio, comunidad o pueblo?, ¿Por qué no designar determinados casos al conocimiento de posibles Juzgados de lo Contencioso- Administrativo, y así trascender su utilidad aún más que a funciones receptoras, teniendo la posibilidad de descongestionar la extensión de la Jurisdicción en general?, ¿Por qué no utilizar tanto potencial humano (abogados) que posee Nicaragua? ¿Por qué no pensar en la estructuración orgánica completa de la justicia administrativa en Nicaragua?, ¿Por qué no invertir en la justicia y

biblioteca) Es muy fácil acceder a esta normativa hondureña a través de un buscador en Internet (google por ejemplo). 932 En Costa Rica desde su Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa No. 3667 del 12 de Enero de 1966, se habían creado ya los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. Ver: Jinesta, Ernesto, Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2008, y la nueva justicia administrativa en Costa Rica, en Revista de Administración Pública no. 179, mayo – agosto 2009.

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defensa del ciudadano de a pie, de los administrados, en la defensa de sus derechos, en la seguridad ciudadana, en la seguridad de la libre empresa y del desarrollo económico de nuestro país?, ¿Por qué no invertir en la justicia social, en la justicia pública, en órganos cercanos a los administrados, al que paga sus impuestos, a los contratistas, a los inversionistas, los concesionarios?, ¿Por qué no crear de una vez por todas un sistema judicial contencioso – administrativo eficiente, rápido, apolítico y neutral?, ¿Por qué no crear las bases desde ya para la futura creación y concreción de los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo en Nicaragua? Por qué recortar el desarrollo estructural de una Jurisdicción en base a los fundamentos jurídicos tan débiles como los que posee la sentencia no. 40? Considero que su creación tiene que plasmarse como una inversión a largo plazo, que producirá consecuencias muy positivas como las que ya he mencionado, no es posible seguir pensando que por falta de fondos económicos no se le podrá brindar una eficiente justicia administrativa al ciudadano, hay que buscar dichos recursos económicos en la cooperación internacional, que en parte origino la ley no 350, hay que invertir capital nacional, para generar resultados, recurrir en cierta medida a los beneficiados de la creación de esta nueva jurisdicción, como es la seguridad jurídica de los inversionistas, la empresa privada, los países cooperantes y donantes. Por ejemplo, uno de los países que más impulso la aprobación de la ley No. 350, fueron los Estados Unidos, estoy seguro que dicho país continuara cooperando e impulsando su concreción porque les conviene que en Nicaragua exista estabilidad, que exista una justicia administrativa eficiente y de calidad, pero sobre todo que existan órganos judiciales que les garanticen una protección frente al Estado para sus inversionistas y sus intereses económicos. Muchas personas sostienen que hay que acoplar la creación de estos órganos a la realidad económica del país, es decir que sólo hay que proponer lo que es posible crear desde un punto de vista presupuestario933. Yo diría que hay que adecuarla y acoplarla a las necesidades de la población, a la falta de una administración de justicia cercana al ciudadano, a lo que necesita el país para seguir adelante como es la inversión extranjera, al mejoramiento de nuestra economía, al desarrollo sostenible del país, hay que invertir para esperar resultados y no dejar de hacerlo con la justificación absurda de que no se conoce el resultado final, o porque no existen los medios económicos y humanos, es un esfuerzo compartido el que hay que realizar, sino las interrogantes que surgirían serían: 933 Vuelvo a repetir que es lógico que en la actualidad, en estos momentos sería imposible crear estos Juzgados, pero no sería imposible si se organiza un proyecto a largo plazo (al menos cuatro o seis años) que implique diversas etapas para la constitución de los mismos.

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¿Qué inversionista vendría a nuestro país, si no contamos con la debida organización orgánica y humana para prestar una justicia administrativa de calidad? ¿Quién invertiría en Nicaragua si sabe que tiene que esperar años para resolver un conflicto surgido de un contrato administrativo que celebró con un ente público, por ejemplo? ¿No preferiría dicho inversionista ir a Costa Rica o a Honduras, países que si poseen una estructura contencioso – administrativa más completa? ¿No alejaría al inversionista pensar que tiene que enfrentarse a la decisión de un solo órgano (Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia) sin posibilidad de ejercer después el elemental derecho de recurrir su sentencia? ¿No alejaría al inversionista la idea de que su conflicto administrativo se resuelva por Magistrados con intereses políticos tan marcados, como lo he tratado de demostrar? Pero además surgen otra gran cantidad de interrogantes que se desprenden de las anteriores como las siguientes: ¿No es la Justicia, el Derecho, el marco legal y la funcionalidad de sus órganos lo que piden los inversionistas económicos y los países cooperantes para ayudar e invertir en el país? ¿La empresa privada no pide a cada momento un marco jurídico y orgánico para defenderse y tener una seguridad frente al actuar del Estado?, ¿Vivimos o no de dichas inversiones y del actuar de la empresa privada en nuestro país?, ¿Nuestra economía no depende en gran medida de esos dos factores? Estoy convencido que sólo puede plantearse una estrategia de desarrollo nacional, de impulso a nuestra economía y a la situación actual de Nicaragua si se parte de un marco orgánico - jurídico eficiente, transparente, independiente, objetivo, que cuente con órganos capaces de brindar una justicia y seguridad administrativa de calidad. Sólo avanzaremos en la medida que brindemos las suficientes garantías judiciales a esos inversionistas y a la empresa privada, ante lo cual los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo podrían cooperar de una forma fundamental y participativa, si se hacen diversas propuestas de funcionamiento y estudios de factibilidad como las que he presentado en pro de la descentralización decidida de la justicia administrativa y su acercamiento al ciudadano. 5. ANÁLISIS SOBRE LA VIABILIDAD DE CREAR TRIBUNALES ESPECIALIZADOS DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO Un Tribunal según el Don Eduardo Pallares934 es el lugar donde se administra justicia, es una institución pública integrada de forma colegiada por Magistrados, funcionarios auxiliares, secretarios y diversos empleados, que como órgano del Estado y como parte integrante del Poder Judicial tienen la facultad jurisdiccional de juzgar y ejecutar lo juzgado.

934 Pallares, Eduardo: Diccionario de Derecho Procesal Civil, 1960, p. 700.

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El titulo de este acápite expresa la idea de crear tribunales especializados en la materia de lo contencioso - administrativo935, y no de tribunales especiales pero, ¿Cuál es la diferencia? La diferencia estriba en que los Tribunales especiales son aquellos que de forma independiente al Tribunal Supremo en nuestro caso la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua están dedicados a conocer y resolver determinadas materias y a ejecutar sus resoluciones como órganos independientes o autónomos de la estructura del Poder Judicial en sí. Su funcionamiento es autónomo, no depende de ningún órgano, posee sus propios recursos económicos vía presupuesto y por supuesto esta conformado por sus propios recursos humanos, integrados casi siempre mediante un sistema de carrera judicial, es decir integrado por Magistrados o funcionarios judiciales que llegan a sus puestos por medio de concursos u oposiciones y cuyo conocimiento exclusivo es la materia de dicho Tribunal. Por su parte, un tribunal especializado es un ente que aunque físicamente posee su propio complejo, depende de un órgano superior y se encuentra dentro del Poder Judicial, es decir que es independiente materialmente por no formar parte de un órgano pre constituido pero que dependería lógicamente de la Corte Suprema de Justicia, pero es o se convierte en especializado por la directa y exclusiva dedicación de sus integrantes a la resolución de los casos o demandas que se les presentan, estos integrantes proceden o son escogidos a través de medios independientes, apolíticos, públicos, altamente participativos y competitivos. Es evidente que un Tribunal especial puede ser especializado en una materia. He utilizado el segundo término: especializado, para hacer referencia a la exclusiva dedicación de sus integrantes a una sola materia, lo que constituye su semejanza con el término especial, pero además la he utilizado para hacer referencia a su ubicación física, que seria su diferencia. Se dice en Nicaragua936 que un tribunal especial rompe con el principio de unidad jurisdiccional del Poder Judicial, es decir que no puede haber órganos al margen de dicho poder, juzgando y ejecutando lo juzgado ya que constitucionalmente según el arto. 159 de la Constitución Política de Nicaragua, los Tribunales de Justicia forman un sistema unitario encabezado por la Corte Suprema de Justicia, por lo tanto en Nicaragua no hay cabida para órganos especiales y menos si no están bajo la rectoría de la Corte.

935 Ya he presentado al inicio de este capitulo IV mis propuestas estructurales especificas para este tipo de órgano. 936 Ver la opinión de diversos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua al respecto en diversos artículos de la revista del Poder Judicial (www.poderjudicial.gob.ni).

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Mi idea estriba en proponer como órgano integrante de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Tribunales especializados en la materia y no tribunales especiales que podrían romper con la unidad del sistema judicial, es decir propongo crear órganos con una estructura física y humana independientes, que no sean un apéndice de órganos ya creados937 sino más bien un órgano autónomo estructuralmente, pero dependiente de la Corte Suprema de Justicia y perteneciente al Poder Judicial y a la unidad que nuestro sistema de justicia posee. En otras palabras, especializados por su constitución humana, pero no especiales en cuanto a su ubicación física dentro del Poder Judicial, especializados por el nivel de dedicación exclusiva de sus integrantes para resolver casos contencioso – administrativos. Concretamente la idea consiste en proponer la creación, en lugar de Salas de lo contencioso – administrativo en los Tribunales de Apelaciones tal y como lo hacía la ley no. 350, o en lugar de seguir la propuesta estructura de su proyecto de reforma y su dictamen, junto a otras salas que ya existen como la penal o la civil, de un órgano con su propio complejo físico primero en Managua y luego con el tiempo en el resto del país, que se denomine, Tribunal de lo Contencioso- Administrativo938, como órgano de primera instancia ante la imposibilidad inmediata de crear juzgados de la materia, o de segunda instancia de la jurisdicción, si aquellos pudiesen en algún momento ser organizados, con la función principal de conocer y resolver el fondo del asunto de las demandas contencioso - administrativas en toda su extensión o como órgano de apelación en lo contencioso – administrativo, pero teniendo siempre como superior jerárquico a la Sala (dividida en las Secciones que he propuesto) de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua como órgano de casación o de apelación. La principal característica que propongo para este supuesto tribunal sería que sus miembros o sus integrantes (que se dedicarían exclusivamente a la materia contencioso – administrativa a diferencia de lo que sucede en la actual Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, cuyos integrantes pueden integrar hasta dos salas) no fueran nombrados por la Corte en Pleno, ni por la Asamblea Nacional, sino que fuesen nombrados después de haber participado en un concurso de mérito público u oposición, producto de un sistema de carrera judicial. Esos dos factores (dedicación exclusiva y

937 Como los Tribunales de Apelaciones. Recordemos que el arto. 19 de la ley núm. 350, proponía la creación de Salas de lo Contencioso – Administrativo en dichos Tribunales de Apelaciones y no de Tribunales Contencioso – Administrativos propiamente dichos. 938 Es más o menos la propuesta que Raúl Bocanegra Sierra y Chamorro González han presentado como alternativa estructural al sistema orgánico de la actual Jurisdicción Contencioso - Administrativa española (Sobre el primer autor consultar: REDA núm. 100, p. 151 y sobre el segundo: Las competencias de los Juzgados…, op cit, p. 161 -162)

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selección por los medios mencionados) es lo que haría que el Tribunal adquiriera el carácter de especializado y en mi opinión serían su existo. Gracias a dichos procesos todos los abogados interesados podrían acceder a una Magistratura en el Tribunal Contencioso - Administrativo, si lograsen clasificar de una forma pública y transparente a dichos puestos, a través de una competencia leal contra los demás participantes, originándose una pronta especialización humana en la materia y así como una futura y lógica especialización orgánica. Estaríamos hablando de un órgano conformado por personas profesionales, especializadas en la materia, capaces de crear y asentar una jurisprudencia de calidad, de un órgano confiable, transparente, cuyos miembros tienen la obligación de defender sus puestos (y su prestigio) con resultados y demostrar porque lograron acceder a ellos. Estarían exclusivamente sólo para resolver casos contencioso - administrativos. Por otro lado, propongo que en Managua dicho órgano debería estar integrado con al menos cinco Magistrados con dos o tres suplentes siendo nombrados para un período de seis a siete años, y no para los cinco que el arto. 131 de la Ley No. 350 señalaba como período de estancia en el cargo, con el fin único de constituir la primera jurisdicción sólida en la materia, pero sobre todo para que sean independientes a las contingencias y cambios políticos del país. Por el alto nivel de casos y demandas que se esperan, desde mi punto de vista, una vez que la estructura orgánica de esta jurisdicción se ponga en marcha, podría considerarse otra alternativa a la primera propuesta pensando en constituir este Tribunal (siempre en Managua) en dos salas, con tres Magistrados cada una, con la debida distribución de competencias para cada una de esas Salas939 Siendo realista y apegado a la realidad presupuestaria del país sería imposible por el momento crear un órgano de este tipo en cada circunscripción judicial del país, ya que estaríamos hablando de nueve nuevos Tribunales con sus complejos o estructuras físicas para lo cual no existe la suficiente capacidad económica ni presupuestaria, por lo que mi propuesta sería la de crearlo primero en Managua en base a la propuesta estructural expuesta en el párrafo anterior, para experimentar su funcionalidad y su viabilidad, para luego en un proceso lento pero concreto y dependiendo de los resultados de dicho órgano en Managua, empezar a crearlos en todas las circunscripciones judiciales del país. Propongo que en un primer momento a diferencia de Managua en cada circunscripción judicial se deberían de establecer las Salas de lo

939 Remito al lector a la segunda propuesta alternativa que plasme ante la propuesta básica en el inicio de este capitulo IV.

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Contencioso- Administrativo en cada Tribunal de Apelaciones tal y como lo mandaba la ley No. 350 en su arto. 19, inc. 2, es decir con tres miembros (Magistrados) y dos suplentes y en forma de Sala. Luego se podría comparar de forma cuantitativa y cualitativa que sistema ha generado mejores resultados, si el de Managua o el de los Tribunales de Apelaciones de cada circunscripción judicial. Es evidente que tanto lo que se aprobó en la ley No. 350 (y que fue declarado inconstitucional), como en mi propuesta se habla de órganos colegiados, entonces ¿en que radicaría la diferencia y la especialidad de mi propuesta? Debo responder con una sola palabra (tal y como lo he dicho antes) en la especialización, es decir en la dedicación exclusiva de sus integrantes a la resolución de las demandas de la materia tal y como ocurrió con la jurisdicción española, este aspecto se sustenta además en varias razones, comenzando con el tipo de selección de dichos integrantes, su independencia presupuestaria, su labor apolítica, su motivación inicial como es el haber conseguido un puesto de Magistratura a través de un concurso público o por medio de un proceso de oposición, entre otras que en sí son más importantes que el ahorro económico, la imposibilidad presupuestaria o los intereses políticos o de repartición de cargos que sólo nos llevan a una limitación y a un real atraso. Estamos hablando de una profunda reforma en el sistema de selección de los funcionarios judiciales nicaragüenses, para llegar a esa especialización, es decir de la constitución de un sistema de carrera judicial general. Un Tribunal especializado en la materia, con su propia estructura orgánica como humana, produciría aún más utilidades y resultados que una Sala de la materia en un órgano ya creado o en uno sólo para todo el país como existe actualmente en Nicaragua, debido a ciertas razones: a) Se constituiría con independencia de órganos ya existentes,

alentando su originalidad e imparcialidad. b) Contaría con su propia partida presupuestaria, siempre dentro del

presupuesto general del Poder Judicial, independiente a la partida presupuestaria otorgado al Tribunal de Apelaciones en general, lo que produciría su funcionalidad autónoma. Considero que sólo los propios miembros o integrantes de un órgano conocen sus necesidades económicas y la mejor forma de administrar dicho presupuesto, porque desarrollan su labor dentro del órgano jurisdiccional, mientras que el depender de un presupuesto de un órgano al que se este adherido, sólo produciría atrasos administrativos, dependencia funcional y económica, congestionamiento laboral y hasta la posible inercia del Tribunal.

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En mi opinión, es necesario visualizar la creación y desarrollo de todos los órganos de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, con una visión de empresa que invierte su propio capital y obtiene sus debidas ganancias (en este caso públicas), siendo esta última el prestigio y la confianza que generarían en la ciudadanía, convirtiéndose en una empresa productora de justicia administrativa de calidad. Hay que pensar en la creación de órganos rentables, generadores y productores de resultados, con independencia económica, cuyo presupuesto (partidas presupuestarias) ya esté fijado en el Presupuesto Nacional de la República, o siempre dentro del Presupuesto General del Poder Judicial, pero debidamente solicitado por los miembros de este Tribunal especializado940 Si este órgano de primera instancia surge como una sala más de un órgano colegiado ya existente (Tribunal de Apelaciones), dependerá de su presupuesto general, pero sobre todo de sus mecanismos de distribución. Estamos aquí en presencia de una propuesta de reforma al sistema de administración interna del Poder Judicial, el cual no debería desde mi punto de vista estar en manos de la Corte Suprema de justicia de Nicaragua, sino de un órgano administrativo independiente. Simplemente se trata de descentralizar la función administrativa de la Corte y dejar que esta se dedique a su máxima función: “la judicial”. c) Si se selecciona su personal a través de medios imparciales, públicos

y transparentes como el concurso de mérito o la oposición, se originaría el primer paso de funcionalidad, independencia, confianza pública y especialización. Hay que evitar a toda costa la politización de estos órganos y de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense en general, siendo este un medio ideal para evitarlo, mientras que si el Tribunal se constituye como un órgano (SALA) perteneciente a un órgano ya existente (Tribunal de Apelaciones) tal y como estipulaba la ley no. 350 o su proyecto de reforma y su dictamen, también pertenecerá a sus intereses o posibles vicios políticos.

940 Actualmente, el Consejo Nacional de la Administración y Carrera Judicial de Nicaragua (parecido al Consejo General del Poder Judicial Español) es el encargado de formular el presupuesto del Poder Judicial de Nicaragua, para luego dirigirlo a la Corte plena para que esta lo apruebe y envié la propuesta a la Asamblea Nacional. La supervisión de dicho presupuesto la hace también dicho Consejo. El problema es que la decisión final de aprobar la propuesta presupuestaria siempre queda en manos de la corte plena, no se logra la descentralización de dicha corte en cuanto a sus competencias administrativas y jurisdiccionales. Además el supuesto tribunal que propongo siempre quedaría bajo las controversias políticas que envuelven a la Corte Suprema de Justicia, sino se busca un medio directo para que la entidad que propongo tuviese una partida presupuestaria fija o algún medio para proponer su propio presupuesto.

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d) Hay que recordar que con la creación de esta nueva jurisdicción, de su legislación en sí y de los procedimientos que contemplan se producirá, desde mi punto de vista, de forma escalonada, un boom de demandas contencioso - administrativas, se originara un alto grado de demanda colectiva de justicia administrativa frente a los abusos de la Administración Pública941, como un proceso lento, pero que poco a poco va a convertirse en parte de la tradición del ciudadano o como un medio más para la defensa de sus derechos e intereses, que considero no podrá ser resuelto por una pequeña sala (formada sólo por tres magistrados) según lo proponía la el arto. 19 de la Ley No. 350, ni por una única Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (formada sólo por seis Magistrados) como lo propone el proyecto de reforma de la Ley No. 350.

En mi opinión, sería más adecuado, un sistema estructural descentralizado que podría contar con un Tribunal especializado debidamente constituido con suficiente personal que se dedique única y exclusivamente a la resolución de las mismas y no a funciones administrativas o a resolver otros casos como lo hacen los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua942. Un Tribunal que cuente con su propia estructura y presupuesto, que por lo menos iguale en resultados los altos porcentajes de demandas que considero se interpondrán y que constituya la primera instancia general943 de un sistema orgánico de doble instancia o una segunda instancia en apelación si lograsen concretizarse en algún momentos los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo en Nicaragua.

Por otro lado, es necesario mencionar que la idea de crear un Tribunal de lo Contencioso- Administrativo no es nueva en nuestro país ya que según el Dr. Cairo Manuel López Sánchez944, era la primera opción que 941 Ya que cada vez es más fuerte su intervención en la vida cotidiana del ciudadano, por ejemplo en sus actividades de contratación administrativa, o de fomento en general, en la prestación de servicios públicos, en fin toda una gama de actuaciones y actividades en las que de una u otra forma están envueltos los diferentes órganos de la Administración Pública Nicaragüense. 942 Cada uno de esos Magistrados puede formar parte y forman parte de al menos dos Salas dentro de la Corte Suprema de Justicia y además ejercen funciones administrativas dentro del pleno de la Corte. (art. 163, 164 de la Constitución Política de Nicaragua) 943 Sin dejar de un lado la propuesta estructural basada en Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. 944 López Sánchez, Cairo Manuel (ex presidente de la Asamblea Nacional y hoy Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Centroamericana UCA, Doctor en Derecho Público por la Universidad Complutense): “Sistema de Juzgados y Tribunales de lo Contencioso- Administrativo en Nicaragua”, entrevista realizada por Juan Bautista Arríen, Managua, 9 de Junio del 2010. Según el arto. 303 de la Constitución Política de 1974 (Fue abolida por el Estatuto de Derechos y garantías de 1979, el cual fue emitido a raíz del Triunfo de la Revolución Sandinista. Llegaríamos a tener los nicaragüenses otra Constitución hasta 1987), se

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se presento durante la reforma constitucional de 1995, mediante la cual no se pretendía crear una sala de la materia en la Corte Suprema de Justicia, sino más bien un tribunal especializado en la materia, pero como dicha reforma no podía hacerse en forma particular o individual por iniciativas de los Diputados, se recurrió a consultar la opinión de los entonces Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, quienes sostuvieron la teoría de que era más recomendable y apropiado para el país la constitución de una sala en dicho Supremo Tribunal, para no romper con el principio de unidad jurisdiccional que el sistema judicial en sí debía de poseer, ante dicha opinión no hubo más que aprobar la creación de dicha sala y no un tribunal, que sí hubiera sido aprobado habría sido lógicamente atacado por inconstitucionalidad por los mismos magistrados en pleno o por algún abogado como sucedió con la ley no. 350. Cabe mencionar que también se proponía la creación de un Tribunal Constitucional para conocer todo lo que tiene que ver con el control constitucional y el recurso de amparo que bien podría haber sido un Tribunal especial de la materia o la primera instancia en esa materia, para luego ser conocidas sus sentencias por apelación ante la sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Con dicho Tribunal se estaba imitando al Tribunal Constitucional Español que fue constituido por medio de su Ley Orgánica del 3 de octubre de 1979945.

había planteado desde entonces la creación de un Tribunal de lo Contencioso- Administrativo. Dicho artículo sostenía: “Habrá un Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la capital de la República, que conocerá de los asuntos y en la forma que determine la ley. Se compondrá de cinco Magistrados con sus respectivos suplentes, electos por el Congreso Nacional en Cámaras Unidas, de los cuales dos pertenecerán al Partido que hubiere obtenido el segundo lugar en las últimas elecciones de Autoridades Supremas. El Magistrado primeramente electo será el Presidente de dicho Tribunal. La ley podrá, a iniciativa de la Corte Suprema de Justicia, crear otros órganos de lo Contencioso Administrativo.” El arto.304 de dicho cuerpo legal también decía: “Contra las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se podrá recurrir ante la Corte Suprema de Justicia, en los casos que determine la Ley”. En los artículos 284, 288, 290 y 305 del mismo cuerpo legal se desarrollaban otros aspectos de lo Contencioso Administrativo. A pesar de dedicársele todos estos artículos el Tribunal de lo Contencioso Administrativo nunca se llego a organizar, ni se dictó la Ley Orgánica para su funcionamiento. Además de esa antigua propuesta de crear un Tribunal de lo Contencioso- Administrativo también había existido en Nicaragua un tribunal especializado pero en la materia laboral, según el Código del Trabajo de 1945 que se conocía como el Tribunal Superior del Trabajo, constitucionalmente estaba estipulado en el capítulo único del Título XII de la Constitución Política de 1974, que trataba de la organización y atribuciones del Poder Judicial, que en su art. 290 lo constituía de forma paralela a la Corte Suprema de Justicia y al Tribunal de lo Contencioso- Administrativo. Estaba integrado por cinco Magistrado según el art. 300 de dicha Constitución Política, electos tres de ellos con sus respectivos suplentes por el entonces Congreso Nacional en Cámaras Unidas y el resto por la Corte Suprema de Justicia. 945 En Nicaragua sólo existe un estudio respecto al Tribunal Constitucional Español escrito por Manuel Noguera Ramírez: Necesidad de la creación del Tribunal Constitucional en Nicaragua, Monografía, 1992. En especial ver la pág. 79.

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Se pensaba en esas opciones estructurales comenzar de cero, con nuevos órganos judiciales, con magistrados escogidos por nuevos métodos de selección muy parecidos al sistema español, para no continuar con la latente politización que existía y continua posiblemente, existiendo en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, pero al final la política, las negociaciones, la situación de transición que vivía el país (Nicaragua) en esos años (la mitad de la década de los noventa) llevaron en la Asamblea Nacional ha aprobar lo que existe en la actualidad una única Sala Contencioso – Administrativa en la Corte Suprema de Justicia. Es evidente que la propuesta de constituir un Tribunal Contencioso- Administrativo en nuestro país no es nueva, ya ha tenido su punto de discusión y hasta ha existido una especie de órgano muy parecido a dichas propuestas como lo fue el Tribunal Superior del Trabajo, pero lo que sí es nuevo es su actual necesidad, su replanteamiento como un órgano independiente, confiable, generador de una justicia administrativa de calidad, con una estructura orgánica y humana innovadora, capaz de hacerle frente al boom de denuncias que considero, ocurrirá con la organización, pero sobre todo cuando esta nueva jurisdicción se vaya desarrollando, ante el aumento de la demanda popular de justicia administrativa, cuya densidad sólo podrá ser soportada y debidamente resuelta por un tribunal especializado y no por un órgano tan pequeño como lo hubieran sido las salas de la materia en los Tribunales de Apelaciones y como lo es la actual Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Mi propuesta guarda mucha similitud con lo que estipulaba la Constitución Política de 1974, pero como lo vengo diciendo posee nuevas ideas (como dividirlo en dos Salas o escoger a sus miembros por concurso y oposición) Si recurrimos al Derecho comparado centroamericano946 nos daremos cuenta que países tan cercanos a Nicaragua como Guatemala, posee según el arto. 221 de su Constitución de 1983 con sus reformas de

946 Tenemos que señalar que sólo en El Salvador, al igual que en Nicaragua, a nivel centroamericano, existe una Jurisdicción Contencioso – Administrativa asentada bajo un sistema de única instancia dentro de la Sala de lo Contencioso – administrativo de la Corte Suprema de Justicia de dicho país. Consultar art. 1 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de El Salvador, Decreto legislativo 81, Diario oficial no. 236, tomo 261, del 19 de diciembre de 1978, con reformas por medio de Decreto Legislativo Nº 665, del 7 de marzo de 1996, publicado en el D.O. Nº 58, Tomo 330, del 22 de marzo de 1996. Ver: http://www.csj.gob.sv/leyes.nsf/ef438004d40bd5dd862564520073ab15/243891a8208a048006256d0500618018?OpenDocument. Ver: Ventura, Sara Elizabeth, Breve aproximación a la jurisdicción contencioso-administrativa en El Salvador: aspectos esenciales y elementos contrastantes con el modelo español, en Revista Aragonesa de Administración Pública (http://portal.aragon.es/portal/page/portal/IAAP/REVISTA) no. 32, 2008.

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1993, un Tribunal Contencioso- Administrativo947 integrado por tres Magistrados propietarios y tres suplentes, como primera instancia, teniendo a la Corte Suprema de Justicia de dicho país como segunda instancia. Otro ejemplo se da en la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo de Honduras948, que en su arto. 7 inc b), instituye las Cortes de Apelaciones de lo Contencioso- Administrativo que actuarán como Tribunal de segunda instancia y la Corte Suprema de Justicia que actuará como tribunal de casación. Así mismo, en Costa Rica en su Código Procesal Contencioso – Administrativo, Ley 8508 del 28 de abril del 2006 (www.cedespu.com)949, se estipula en su capítulo II, art. 6, la creación de los Tribunales de lo Contencioso – Administrativo y Civil de Hacienda, e incluso un Tribunal de Casación para luego concluir su jurisdicción en la Sala primera de la Corte Suprema de Justicia de dicho país. Como vemos, países con características muy similares a Nicaragua, han constituido como segunda instancia de sus Jurisdicciones Contencioso- Administrativas, Tribunales o Cortes Especializadas, con la estructura de un Tribunal de Apelaciones, que no rompen de ninguna manera el principio de unidad de sus respectivos poderes judiciales, respondiendo a la realidad de que en sus países existen también Juzgados de lo Contencioso- Administrativo como es el caso específico de Honduras y Costa Rica. Entonces, ¿por qué no imitar ese esfuerzo y crear nosotros también los debidos Tribunales especializados en la materia Contencioso-

947 La Ley de lo Contencioso – Administrativo de Guatemala esta en el Decreto 119 – 1996, del 20 de diciembre del 1996, publicado en la Gaceta no. 50 (http://www.congreso.gob.gt/archivos/decretos/1996/gtdcx119-1996.pdf) Ahora hay que señalar que en Guatemala, desde la Ley de lo Contencioso- Administrativo. Decreto No. 1881, aprobada el 11 de Noviembre de 1976 (hoy ya reformado) existe el Tribunal de lo Contencioso – Administrativo como primera instancia y luego la Corte Suprema de justicia como segunda. Consultar en http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxwegua.htm. Ver su texto integro en la Monografía titulada: Lo Contencioso- Administrativo en la Legislación Centroamericana, de Lorena Cuaresma Gutiérrez y Martha Lorena Cruz, Universidad Centroamericana UCA, 1996 (www.uca.edu.ni/ biblioteca) 948 Dicha Ley entró en vigencia el 1 de Julio de 1988, ver su texto integro en la Monografía titulada: Lo Contencioso- Administrativo en la Legislación Centroamericana, de Lorena Cuaresma Gutiérrez y Martha Lorena Cruz, Universidad Centroamericana UCA, 1996 (www.uca.edu.ni/ biblioteca) Decreto número 189-87 (emitido el 20/11/1987) Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo (Gaceta no.25416 del 31/12/1987) http://www.sic.gob.hn/transparencia/documentos/Leyes/Ley_de_Juridiccion_Contencioso_Administrativo.pdf. 949 En Costa Rica desde su Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa No. 3667 del 12 de Enero de 1966, se habían creado ya los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo. Ver: Jinesta, Ernesto, Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2008, y la nueva justicia administrativa en Costa Rica, en Revista de Administración Pública no. 179, mayo – agosto 2009.

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Administrativa en nuestro país? ¿Por qué no analizar propuestas en pro de la descentralización del sistema contencioso – administrativo Nicaragüense? No puedo terminar mis ideas sobre la necesidad de crear un Tribunal Especializado de lo Contencioso- Administrativo sin plantear el mecanismo jurídico posible para su creación, el cual tiene que fundamentarse en una necesaria reforma a la Ley no. 350 paralela al proyecto de reforma de dicha Ley y su dictamen, o por una reforma a la futura ley950 que llegase a aprobarse. También, considero que sería necesaria una reforma a la Ley orgánica del Poder Judicial para establecer de forma general este Tribunal Contencioso – Administrativo que estoy proponiendo, su composición humana y al menos las generalidades de las Salas de dicho Tribunal. Fijémonos que no estoy proponiendo en ningún momento reformar la jerarquía de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en la materia contencioso – administrativa, porque debe ser la segunda instancia en la materia, la que se encargue de unificar la jurisprudencia, pero en vista de la sentencia de inconstitucionalidad que la Corte en pleno emitió en contra de la ley no. 350, una reforma constitucional al arto. 163 y 164 será también necesaria y recomendable para quitar la supuesta exclusividad que tiene la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia en la resolución de todas las materias contencioso – administrativas, sino fuera así, según lo estipulado en dicha sentencia, cualquier nueva reforma o simple propuesta desde ya se consideraría inconstitucional951

950 Algo nada ilógico, sino necesario, ya en el desarrollo estructural de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española sucedió algo parecido cuando Don Tomás Ramón Fernández y Don Juan Alfonso Santamaría Pastor, proponían a raíz de la aprobación de la Ley 10 / 1973, de 17 de marzo, sobre la modificación de la de 27 de diciembre de 1956, su inmediata reforma con las siguientes palabras: “Hay que decir que sería de desear que la nueva ley, aún sin estrenar en el momento en que se escriben estas páginas, se reformase urgentemente, o al menos, no se pusiera en aplicación hasta tanto se meditase seriamente sobre ella por todos los profesionales llamados a aplicarla”. Dichas predicciones y todo el análisis que tan prestigiosos autores realizaron no fueron tomados en cuenta, pero años después se repetirían en ocasión de la aprobación del Real Decreto – Ley 1 / 1977, de 4 de enero, por el que se creo la Audiencia Nacional, así Don Tomás Ramón Fernández sostenía que: “El tiempo ha venido a darnos la razón sobre el juicio negativo y las múltiples dificultades que implicaría la Ley 10 / 1973” Ver: Los artículos de la Revista de Administración Pública Española: Comentario de urgencia a la reforma parcial de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, RAP núm. 70, enero – abril, 1973, p. 350. Sobre la planta de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, RAP núm. 81, septiembre – diciembre de 1976, p. 312. 951 Ya he hecho todo un análisis sobre la afirmación de que la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia no tiene una exclusividad material respecto al Contencioso – Administrativo y que la creación de Salas de lo Contencioso – Administrativo en los Tribunales de Apelaciones (que proponía el arto. 19, inciso 2 de la Ley No. 350) u otras posibles alternativas estructurales (como las que he presentado) no son inconstitucionales, no se oponen al art. 163 y a los incisos 10 y 11 del artículo 164 de la CPN. En mis propuestas la Sala de la materia de la Corte como

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De una u otra forma creo que los nicaragüenses, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los abogados en general, los Diputados deberían hacer un alto en el camino y pensar que no hacemos ningún bien manteniendo la estructura contencioso – administrativa nicaragüense bajo un sistema centralizado y de única instancia totalmente alejado del ciudadano y con graves contradicciones con el debido proceso y el principio de igualdad ante la ley. Me he atrevido a presentar varias propuestas de funcionamiento de dicho Tribunal de lo Contencioso – Administrativo de la siguiente manera: Optar por crear un Tribunal Contencioso – Administrativo por

Circunscripción Judicial, lo que en la actualidad es imposible por la falta de presupuesto y los posibles roces constitucionales

Por lo que habría que retomar la idea de crear las Salas Contencioso

– Administrativas en los distintos Tribunales de Apelaciones de las diferentes Circunscripciones Judiciales del país, tal y como lo proponía el art. 2 de la Ley no. 350.

Se debería fomentar la creación de un Tribunal especializado en la

materia sólo para Managua, bajo las propuestas estructurales que oportunamente he planteado, es decir un tribunal formado o dividido en dos Salas de lo Contencioso- Administrativo (Sala 1 y Sala 2), integrado por tres Magistrados cada una, con una competencia territorial debidamente asignada y con casos determinados para su exclusivo conocimiento.

Establecer una verdadera distribución de competencias Por ejemplo, la Sala 1, se encargaría de casos o demandas específicas, mientras que la Sala 2, resolvería otros asuntos previamente determinados. Se podría ir aún más lejos señalando que la Sala 1 abarcaría determinada zona territorial de Managua conociendo los casos de las personas domiciliadas en esas zonas, mientras que la Sala 2, resolviera los casos o demandas del resto de zonas o Municipios de Managua, siguiendo así un criterio territorial. También pienso que la distribución de competencia tendría que responder no sólo a un carácter territorial sino también objetivo (por materias), es decir la materia tributaria para la Sala 1 por poner un hipotético ejemplo, mientras que los actos del Ministerio de Fomento por ejemplo, asignarlos a la Sala 2 y así sucesivamente, hasta agotar todos lo entes públicos y materias, mediante primero un sistema de

se puede apreciar será y es siempre el órgano supremo, el único capaz de asentar jurisprudencia contencioso – administrativa.

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lista general y luego un sistema de lista tasada. Hay muchas propuestas al respecto, ya había planteado una en este mismo capítulo. Esperemos que el proyecto de reforma de la ley núm. 350 y su dictamen dentro del procedimiento legislativo que le espera hasta su aprobación, este abierto a propuestas de descentralización como la que estoy proponiendo y pudieran ser tomadas en cuenta, así como la imperiosa necesidad de constituir la doble instancia procesal, una apropiada distribución de competencia y la aprobación de mecanismos de selección de los funcionarios judiciales basados en los criterios propios del concurso y la oposición. Este tribunal especializado (que propongo) debe respetar la jerarquía de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, para no romper el principio de unidad Judicial del arto. 159 que establece nuestra Constitución Política, es decir que sus sentencias podrían ser revisadas en apelación o casación por dicha Sala Suprema, sin olvidar que dependiendo del nivel de calidad del tribunal especializado que propongo, de la debida generación de opinión pública de sus integrantes, podrían en un futuro variar esa jerarquía y convertir ese tribunal en un órgano o tribunal especial, exclusivamente dedicado a lo Contencioso- Administrativo, sometiendo sólo casos específicos o debidamente determinados a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte Suprema de Justicia u originándose una nueva visión estructural de nuestro Poder Judicial en general, pero esta es aun una visión que responde a perspectivas más de futuro que de actualidad. Mi propuesta pretende ser presente con visión de futuro e incidir en la creación de una estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa eficiente. 6. CASOS PRÁCTICOS SOBRE LA CREACIÓN DE NUEVOS ÓRGANOS POR OTRAS LEYES DE NICARAGUA, QUE GUARDAN GRAN SIMILITUD CON LAS PROPUESTAS ESTRUCTURALES QUE ESTAMOS REALIZANDO PARA LA REFORMA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA NICARAGÜENSE En Nicaragua últimamente se han dado dos fenómenos o propuestas de creación de nuevos órganos o estructuras orgánicas dentro del Poder Judicial que guarda gran similitud con las que estamos haciendo en esta tesis doctoral, entre las cuales están: a) La Ley No. 287, denominada Código de la Niñez y de la

Adolescencia952, estableció en Nicaragua una justicia penal especializada para los niños y los adolescentes, para lo cual según su arto. 112 y 113 propuso e instituyó la creación de al menos un

952 Recomiendo recurrir al conjunto de reportajes periodísticos realizados por la periodista Ana Neil Pantoja titulado: “Código de la Niñez bajo nubarrones, se carece por completo de la infraestructura judicial y de rehabilitación adecuada”, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Domingo 15 de Octubre del 2000, p. 1 A, 11 A y 12 A.

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Juzgado Penal de Adolescentes como primera instancia de su Jurisdicción, para cada uno de las cabeceras departamentales y las regiones autónomas, estando compuestos por un Juez penal de distrito del adolescente, tres secretarios y equipo interdisciplinario especializado que se requiera para el buen desempeño de sus labores. En palabras prácticas se planteo mediante ley expresa la creación exacta de 18 Juzgados en todo el país, el nombramiento de 18 nuevos Jueces y 54 Secretarios, más equipo especializado interdisciplinario para el buen desarrollo de cada Juzgado en esta materia.

Cabe mencionar que en la actualidad sólo se han creado un Juzgado en Managua953 y otro en Ciudad Darío954 para atender a todo el norte del país, aún cuando dicho Código se aprobó el 12 de mayo de 1998, la pregunta es ¿por qué? La respuesta es sencilla, porque junto con la ley no se designaron los fondos económicos o presupuestarios necesarios para crear toda esa jurisdicción especializada, lo que constituye una tradición legislativa en Nicaragua, aprobar una ley, crear una estructura orgánica judicial pero sólo en papel, sin designar los recursos presupuestarios para ponerla en marcha, esto es supuestamente porque el país no cuenta con dichos recursos. Cabe señalar que lo mismo ocurrió con la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua. Ese Código de la Niñez en parte también surgió del cumplimiento de las condiciones para ingresar a la iniciativa de países altamente endeudados, a partir del año 1998 (HIPC por sus siglas en inglés), digo en parte porque el mayor impulso que tuvo dicho Código fue de las organizaciones no gubernamentales (ONG) que trabajan en Nicaragua en pro de la niñez y que tienen un fuerte apoyo económico del exterior, pero no el suficiente como para poner en marcha toda esa estructura que proponía el Código y que tampoco encontró apoyo en los países donantes. b) Otro caso muy llamativo ha sido la constitución de los primeros

Juzgados en materia de familia o Derecho familiar955, que ya están trabajando en Managua y en la parte occidental del país, pero lo más

953 Dicho Juzgado se creó por medio del Acuerdo No. 262 de la Corte Suprema de Justicia del 24 de Noviembre de 1998. 954 Dicho Juzgado atiende las jurisdicciones de Estelí, Madriz, Nueva Segovia, Matagalpa y Jinotega. 955 Ver: “Nombran primeros jueces de familia en Nicaragua” LA PRENSA, 14 de junio del 2008, “Jueces de familia listos”, 21 de julio del 2008, LA PRENSA; “Abren las puertas los Juzgados de Familia” EL NUEVO DIARIO, 14 de julio del 2009, “Juzgados de Familia en Managua”, 14 de julio del 2009, www.aecid.es; “Califican positivamente la actuación de los Juzgados de Familia en Nicaragua”, 3 de julio del 2010, www.lavozdelsandinismo.com, “Juzgados de familia podrían saturarse” 17 de enero del 2011, www.canal15.com.ni.

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llamativo fue el método llevado a cabo por la Corte Suprema de Justicia para el nombramiento de los jueces de familia, ya que lo hicieron mediante un concurso – oposición de libre participación, dentro del sistema o siguiendo el procedimiento de la ley de carrera judicial, teniendo presente que el nombramiento final siempre estuvo a cargo de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en pleno, mediante consenso porque así lo determina la Constitución Política de Nicaragua, en otras palabras la selección es por concurso – oposición, pero el nombramiento, es mediante actuación administrativa del pleno de la Corte tomando en cuenta los resultados del concurso – oposición.

Como se puede apreciar son dos nuevos sistemas estructurales, en jurisdicciones distintas a la contencioso – administrativa, como son materia penal y familiar, que se desarrollaron bajo un sistema de primera instancia con órganos unipersonales (Juzgados) con competencias generales, cuyas sentencias luego suben en apelación a los Tribunales de apelaciones y luego en casación a la respectiva Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia, siguiendo un modelo descentralizado de justicia de doble instancia y con rasgos procesales similares al resto de jurisdicciones del país (civil, penal, laboral) consiguiéndose poco a poco y dentro de un proyecto de modernización de la justicia a largo plazo la instauración física, orgánica, humana y presupuestaria de estas nuevas jurisdicciones. Esta finalidad se ha conseguido gracias a los proyectos de cooperación entre el Poder Judicial nicaragüense y los organismos internacionales norteamericano y español, USAID y AECI, respectivamente, quienes condicionaron su decidido apoyo financiero si los jueces de esas materias (penal y familia) se hacía mediante sistemas de concurso – oposición, cumpliendo la ley de carrera judicial, con la finalidad de seleccionar a los mejores funcionarios judiciales por su capacidad, mérito y especialización, tratando de evitar nombramientos directos, así como una posible politización de esos sistemas judiciales. El lector podrá apreciar, que las propuestas que he hecho para constituir la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense en base a un sistema descentralizado, que acerca la justicia al ciudadano, a través de un modelo de doble instancia, basado en juzgados y tribunales, teniendo a aquellos (juzgados) como base general, incluso con competencias generales, sería posible, si hubiesen los mismos factores que han incidido en la creación y desarrollo de estas nuevas jurisdicciones nicaragüenses (penal y familiar) que son: la aprobación de una normativa jurídica, voluntad política, recursos presupuestarios, presión internacional en pro de su concreción, selección de sus funcionarios (jueces) siguiendo el procedimiento de carrera judicial, en base al concurso – oposición.

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Vemos que muchos de esos factores han estado ausentes en el desarrollo del contencioso – administrativo nicaragüense, e incluso podrían estar ausentes de las propuestas estructurales que estoy realizando en esta tesis doctoral, impidiendo constituir dicha jurisdicción de forma descentralizada y bajo el modelo de doble instancia.

c) El otro caso llamativo de la creación de nuevos órganos o estructuras

orgánicas fue el de los llamados Tribunales de la Propiedad956, los cuales estaban dirigidos a resolver en un tiempo determinado todos los litigios o conflictos en materia de propiedad, en los que están envueltos ciudadanos norteamericanos, europeos y nicaragüenses que hoy son ciudadanos norteamericanos (eran casi 6979 casos en total al momento de crearse estos tribunales, allá por el año 2000)

La creación de estos órganos específicamente de las Salas de la Propiedad que son dependientes del Tribunal de Apelaciones, nacieron producto de una presión internacional, de parte de los Estados Unidos, por la pronta resolución de dichos conflictos, pero sobre todo por la presión de demostrar avances en su resolución para obtener el waiver o el permiso legislativo de dicho país para la continuación de la ayuda o cooperación financiera con Nicaragua y de perdón de su deuda externa, así como su apoyo en los organismos multilaterales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo) para conseguir el financiamiento del presupuesto general de Nicaragua. Esa presión, así como el apoyo económico que Estados Unidos directamente brindo a Nicaragua, originó la pronta constitución de este tipo de órgano colegiado (Salas o Tribunales de propiedad), el nombramiento mediante sorteo público de 50 mediadores y 250 árbitros, pero además la ampliación del proyecto de la jurisdicción en materia de propiedad en Nicaragua, estableciéndose otras salas en León, Estelí y Matagalpa, es decir al menos tres Salas más, con su respectivo personal. Es evidente que en base a los factores que señalábamos para la creación de los juzgados (penales de adolescentes y de familia) pero principalmente por presiones internacionales, se ha creado toda una estructura orgánica y humana para la resolución de los casos o conflictos de la propiedad, lo cual ha generado un gran gasto presupuestario, que en parte ha sido financiado por los países extranjeros interesados en su resolución (especialmente por Estados Unidos), pero también por la Corte Suprema de Justicia, debido a que es un problema que implica la continuación de la ayuda externa al país, 956 Ver los artículos periodísticos siguientes: 1. Carrillo Barrios, Janelys: “Tribunales de la propiedad revisarán 6,979 casos”, LA

PRENSA, (Managua, Nicaragua), Viernes 5 de Mayo del 2000, p. 1 y 4 A. 2. El editorial del Diario LA PRENSA, titulado: “Tribunales arbitrales y de propiedad”,

(Managua, Nicaragua), Lunes 8 de Mayo del 2000, p. 10 A.

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es decir que es de alto interés también, para el Poder Ejecutivo nicaragüense. Si aplicamos estos tres casos prácticos a mis propuestas, es evidente que proponer la creación de nuevos órganos (Juzgados y tribunales especializados) de lo contencioso - administrativo resultan irreales e inalcanzables económicamente (en estos momentos), sobre todo si no están amparados por los factores señalados que impulsaron la creación de esos tres órganos que hemos expuesto en materia penal, familiar y de propiedad, pero además porque lógicamente podrían no son del interés del Poder Ejecutivo nicaragüense que se concreticen, debido a que estos si representarían verdaderos órganos de control de la actuación de la Administración Pública nicaragüense, por su capacidad cuantitativa y cualitativa de resolución apegada al debido proceso. Lo que también impide significativamente su creación en sí es la falta de recursos económicos y presupuestarios, pero vemos según los ejemplos analizados que la presión internacional es la que genera todo en Nicaragua, entonces cabe recordar que la Ley no. 350,957, que al igual que el Código de la Niñez y de la Adolescencia y las normativas familiares, impulsaban una justicia especializada en el caso que nos interesa de justicia administrativa, es producto de una presión y de condicionantes internacionales, que el Gobierno se obligó a cumplir para recibir la ayuda internacional que oxigena nuestra economía, pero con la Ley no. 350 (o con otra ley de lo contencioso – administrativo) sucede lo mismo que con los Tribunales de la propiedad, que si es de sumo interés de los países donantes, de Estados Unidos y de los organismos multilaterales, porque los mismos se han dado cuenta de que el inversionista y el ciudadano de esos países esta haciendo fuertes inversiones en Nicaragua, pero sin la protección jurídica adecuada frente a la actuación de los órganos de la Administración Pública Nicaragüense, por lo que una Ley de lo Contencioso – Administrativo es para ellos una prioridad. Esa presión internacional es la clave para concretar verdaderas estructuras de control, fuertes, duraderas, y con un desarrollo de corto plazo pero con una vida prospera. Se debió y se debería de aprovechar

957Debo de reconocer que si bien lo que ha impulsado la aprobación de la Ley no. 350 ha sido la presión internacional y la imperiosa necesidad de cumplir las condiciones para el desembolso de la ayuda externa a Nicaragua por los países donantes o cooperantes. También, debo señalar que lo Contencioso - Administrativo en Nicaragua tiene su origen, su causa de ser en la reforma constitucional de 1995, que instituyo la Sala de lo Contencioso- Administrativo en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (arto. 163 de la Constitución), así como la instauración de la responsabilidad patrimonial del Estado y no sólo de los Funcionarios Públicos (arto. 131 de la Constitución), empezando una nueva corriente a favor de la aprobación de esta ley. Pero definitivamente la consecuencia directa, el motor impulsor de esa corriente ha sido la presión de los países donantes y de los organismos multilaterales y los compromisos internacionales que el país debe cumplir para seguir en la iniciativa de países altamente endeudados (HIPC).

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esa presión internacional para conseguir los recursos económicos necesarios para plantear una verdadera estructura orgánica y humana, capaz de controlar la actividad administrativa y defender así tanto al ciudadano común, como al inversionista extranjero. Resulta lógico volver a preguntarse ¿qué inversionista vendrá a un país cuyas leyes y estructuras jurídico - orgánicas de control de la actuación administrativa no funcionan apegadas a Derecho, de forma descentralizada, eficaz, eficiente, bajo parámetros procesales de doble instancia y si lo hacen posiblemente apegadas a interés políticos y a sistemas centralizados y de única instancia? Hay que recordar que los inversionistas son independientes, no poseen más intereses que los propios, pero generan empleos, capital, productividad, tan necesarias para nuestro país. A ellos y a sus países les preocupan sus intereses económicos, su seguridad, el tener los medios jurídicos y judiciales adecuados para defenderse judicialmente frente al actuar o actuación de la Administración Pública nicaragüense, con la cual tendrán que tener una relación jurídico – administrativa continua, que los lleve a tramitar ante sus órganos diversos procedimientos administrativos. En mi humilde opinión, tal y como lo he dicho una de las clave para lograr un adelanto o desarrollo económico en Nicaragua esta en la presentación de un marco jurídico de calidad, de un Estado de Derecho concreto, de una verdadera institucionalidad, de una seguridad pública eficiente, pero sobre todo de estructuras jurisdiccionales contencioso - administrativas, completas, funcionales, con capacidad suficiente para enfrentar la gran cantidad de demandas que se podrían producir en esa materia, órganos conformados estructuralmente y humanamente de forma eficiente, descentralizada, cercanos al ciudadano, bajo el debido proceso de un sistema de doble instancia, despolitizados, que produzcan resultados, que controlen la actividad de la Administración Pública nicaragüense, creadores de una verdadera jurisprudencia y de una justicia administrativa real, justa y equitativa. Considero que no es suficiente ni mucho menos ideal la creación de Salas de la materia en el Tribunal de Apelaciones, porque a diferencia de las Salas de la Propiedad, los casos por resolver no serán 6979, sino muchísimas veces más esa cantidad, por lo que al crear Salas de lo Contencioso- Administrativo no tendrán la suficiente capacidad para resolver tal magnitud de casos, lo que podría ocasionar retardación de justicia administrativa que es tan grave o peor que las demás. Se debería de impulsar la especialización que estas nuevas leyes pregonan, porque son propuestas modernas, que nos acoplan a la realidad de otros países, que como he dicho no son tan adelantados como España, sino que son nuestros vecinos como Honduras, Guatemala, El Salvador y Costa Rica, los cuales muchos están igual o peor económicamente que nosotros. Hay que tener una visión de

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presente basada en el futuro, de inversión, de calidad, de gastos productivos, de generación de resultados. Habría que disminuir el gasto público suntuoso y aumentar el gasto público productivo958 (en educación, salud, seguridad pública, órganos jurisdiccionales de calidad que realmente administren e impartan justicia administrativa) Si en Nicaragua se pueden constituir jurisdicciones en materia de familia, penal de adolescentes y propiedad, siguiendo un proceso lento de desarrollo, pero concretizable, en base a sistemas orgánicos de doble instancia (juzgados, tribunales), descentralizados, con criterios de integración humana siguiendo la carrera judicial, entonces nos preguntamos ¿por qué no se puede hacer lo mismo para constituir la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo nicaragüense bajo esos parámetros, que al fin y al cabo son los que también estoy proponiendo? 7. LA CONSTITUCIÓN O INTEGRACIÓN HUMANA DE LAS PROPUESTAS ESTRUCTURALES QUE PROPONGO PARA LA REFORMA DEL CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO NICARAGÜENSE Sin importar que tipo de estructura orgánica se proponga o se apruebe no hay nada más importante que su composición humana, considero que los recursos humanos con los que cuente o disponga esta jurisdicción harán la diferencia entre su eficacia o su fracaso959. Dependiendo del tipo de recursos humanos que integren los órganos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense, así se determinara su celeridad, eficiencia y su calidad. Pero dicha calidad que permita impulsar la especialización de toda la Jurisdicción en general no se alcanzara sino es a través de medios adecuados para la selección de los funcionarios judiciales (jueces o Magistrados) que integren los diferentes órganos que he propuesto, pero sobre todo del único que ha quedado competente después de la sentencia No. 40. En mi opinión como ya lo he afirmado sólo se podrá conseguir una verdadera transparencia y una despolitización de los diversos órganos judiciales propuestos y de ese único órgano actual (la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua) a través de la aplicación del procedimiento de selección que contiene la Ley de carrera judicial nicaragüense basado en concursos de mérito público y de las oposiciones en pro de seleccionar a los

958 Estas lógicamente son materias que desconozco, por lo que dejo plasmada una simple opinión, que un economista podría desarrollar mejor que yo. 959 Ya vemos como la doctrina española (García de Enterría, T. Ramón Fernández, González Pérez, Garrido Falla, etc.) ha sostenido que el éxito de la Ley de la Jurisdicción contencioso – administrativa española del 56 se debió al procedimiento de constitución humana de sus órganos. Basta con ver todos los elogios que dicha ley recibió y que he resumido en la parte final del apartado dedicado a la misma en el capítulo I de esta tesis doctoral.

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funcionarios judiciales adecuados, óptimos y verdaderos especialistas en Derecho Administrativo, con conocimientos debidamente comprobados. El problema de la politización del Poder Judicial en Nicaragua, tal y como hemos señalado en el capítulo II de esta tesis doctoral, es realmente algo serio, es una realidad que atenta contra la adecuada organización humana de dicho Poder en general, y de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en particular. Ya decíamos, en dicho capítulo, que los Magistrados que integran la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua según el arto. 138, inc. 7 de la Constitución Política de Nicaragua son seleccionados por medio de votación llevada a cabo en la Asamblea Nacional, de propuestas hechas por el Presidente de la República y por los Diputados desde los diversos partidos políticos que provienen, en otras palabras los Magistrados aunque forman parte de la carrera judicial con una clasificación especial, no acceden a la misma por medio del cumplimiento del procedimiento de selección que regulada en la misma, en base a concursos y oposiciones. Por otro lado, los Magistrados de los distintos Tribunales de Apelaciones nicaragüenses y a los jueces, si deberían según la ley de carrera judicial pasar por dicho procedimiento que es tramitado por el Consejo Nacional de Administración y de carrera judicial, situado en la Corte Suprema de Justicia e integrado por cuatro de sus Magistrados, para luego los que resulten seleccionados puedan ser nombrados por el pleno de la Corte. Como vemos hay una especie de cadena de nombramientos políticos que sólo tiene una especie de excepción en el procedimiento de selección de los funcionarios judiciales inferiores (jueces y Magistrados de los Tribunales de Apelaciones) aunque al final la cadena se completa, porque será siempre el pleno de la Corte la que emita los nombramientos correspondientes. Esta realidad afecta a la actual Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense porque los integrantes de la única Sala de la materia que esta en la Corte no tienen porque realizar concursos ni oposiciones, ni demostrar sus conocimientos sobre Derecho Administrativo, ni su hoja de vida, ni sus estudios de especialización, ni su experiencia profesional se ve a prueba para poder llegar a ser Magistrados integrantes de la misma, lo que ocasiona serias dudas del procedimiento de integración de la misma, así como de sus integrantes en si. En Nicaragua, aunque suene duro, vale más la experiencia partidaria, el amiguismo, el clientelismo político, los favores políticos, que la capacidad académica, que la experiencia profesional, que los conocimientos para llegar a ocupar un puesto judicial dentro o fuera de la sala en cuestión, es decir en todo el Poder Judicial. Es una realidad

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dura, triste, radical, pero es un hecho porque la ley de carrera judicial en Nicaragua960 no se aplica en la práctica, esta como un simple papel, con un buen procedimiento, pero en la realidad su aplicación no le conviene a unos cuantos, porque restaría poder político a los que realizan los nombramientos, destituciones y traslados dentro del Poder Judicial, es decir el pleno de la Corte Suprema de Justicia. Esa centralización de funciones jurisdiccionales y administrativas en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, que le permite nombrar y destituir a los funcionarios judiciales se ha considerado en parte como la causa de la politización del Poder Judicial. Así como el origen de la retardación de justicia, la falta de efectividad de las sentencias judiciales, la ausencia de independencia961 e imparcialidad de los

960 Ley de Carrera Judicial, Ley no. 501, publicada en La Gaceta, Diario Oficial de Nicaragua No. 9, 10 y 11 del 13, 14 y 17 de enero de 2005. (www.asamblea.gob.ni). 961 “La independencia interna de los jueces nicaragüenses es casi inexistente, si tenemos en cuenta que los miembros del Poder Judicial desde los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia hasta los jueces locales son nombrados conforme a intereses partidarios y personales. Ello trae consigo el cuestionamiento de la independencia judicial, ya que los Magistrados tienen una enorme influencia sobre los funcionarios judiciales inferiores, dando lugar a una cultura jerárquica en la que los Magistrados de Apelaciones y jueces – ya sean de distrito o locales – están subordinados no sólo desde el punto de vista administrativo, sino jurisdiccional. Pero además, esta subordinación indebida también se podría presentar en los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia quienes por su afiliación y lealtad partidaria sucumben a los intereses de su partido y del gobernante de turno. De esta manera, no creemos posible hablar de que en Nicaragua existe independencia de los jueces y Magistrados, pues, tanto unos como otros, se encuentran limitados en su ejercicio, límites que unas veces vienen dados por la ley y otras por las circunstancias concretas de la realidad nacional. Desde el propio ámbito de la ley debe decirse que la realización de funciones judiciales y administrativas lleva consigo mecanismos de presión de unas respecto a otras, sin ningún genero de duda, podemos afirmar, abstrayéndonos de momento de las presiones externas al propio Poder Judicial, la existencia de una interdependencia en el sistema de administración de justicia, así cada Magistrado es miembro en dos Salas distintas (penal, constitucional, civil y contencioso – administrativa) y por si fuera poco, cada uno de ellos tiene asignado la administración judicial de uno o varios departamentos del país. Visto lo anterior resulta simple, y así ha sucedido en múltiples ocasiones, que los intereses políticos o de cualquier otra índole, de cada Magistrado lo llevan a utilizar como moneda de cambio su voto favorable o desfavorable a una determinada resolución, al nombramiento de un Magistrado de los Tribunales de Apelaciones, de un juez, de un registrador, etc. Los nombrados, por su parte, podrían también actuar con estricto apego a los intereses de aquél o aquellos que hicieron posible su nombramiento y no sólo en asuntos administrativos, también a la hora de impartir justicia, de manera pues que, la independencia interna de los jueces es prácticamente inexistente. Todo ello afecta sensiblemente otros principios como el de imparcialidad, objetividad y autonomía, ya que del proceder de nuestros jueces y magistrados podemos deducir su escasa vigencia” Esta larga, pero necesaria y descriptiva cita puede encontrarse en: La Imagen de la Justicia, escrito por los nicaragüenses, Manuel Arauz Ulloa y María Asunción Moreno, p. 45 a la 47. Ambos recomiendan la lectura de los siguientes artículos de LA PRENSA: - “Padrinazgo y feudos en la Corte Suprema de Justicia”, con el subtítulo tan

sugerente: “Jueces se sienten reos de la Corte Suprema de Justicia”, 6 de mayo del 2001.

- “Magistrados y sus regiones”, p. 4 y 5 A del 6 de mayo del 2001.

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funcionarios judiciales, entre otras consecuencias que aquejan al sistema judicial nicaragüense962. Resulta evidente afirmar que en Nicaragua ni el proyecto de ley de los contencioso – administrativo de 1997, ni su dictamen del año 2000, ni la ley 350, ni su proyecto de reforma, ni mucho menos su dictamen han

- “La Corte entre el pacto y el feudalismo”, 24 de agosto del 2001, p. 8. Respecto a la independencia judicial Don Juan Carlos Duque Villanueva, nos dice que debe de entenderse como ausencia de subordinación jurídica tanto frente a los poderes públicos como frente a los ciudadanos, de modo que en el ejercicio de la función jurisdiccional únicamente el órgano judicial este sometido al ordenamiento jurídico, no pudiendo recibir órdenes o instrucciones de nadie (El libro blanco sobre la justicia en Centroamérica) Así mismo, Jesús González Pérez nos recuerda las palabras de Jorge R. Vanossi: “Dime que jueces tienes y te diré que Estado de Derecho hay” en Estudio Preliminar a su obra: Comentarios a la LRJCA, 1998, p. 33. Finalmente, Don Jerónimo Arozamena Sierra citando a Loewenstein (Kart Loewenstein: Teoría de la Constitución, Editorial Ariel, p. 294) dice: “La independencia de los jueces en el ejercicio de las funciones que les han sido asignadas y su libertad frente a todo tipo de interferencia de cualquier otro detentados del poder constituye la piedra final en el edificio del Estado democrático constitucional de Derecho” y es aun más firme al afirmar que: “Los sistemas que no aseguran la independencia de los jueces en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, no responderán a las exigencias del Estado de Derecho, pero garantizada la independencia, son legítimos modelos jurisdiccionales y organizativos propios, según el régimen de cada país, sin quebranto para el Estado de Derecho”. Ver: El artículo: El principio de unidad jurisdiccional, en Estudios sobre la Constitución Española, Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, tomo IV, 1991, p. 3023 – 3024. Si bien podría ser objeto de otro estudio, después de estas reflexiones y citas, me pregunto, ¿es Nicaragua un Estado de Derecho? Como digo la respuesta puede implicar todo un estudio completo, yo me atrevo a afirmar que ante la evidente falta de independencia judicial, con el sistema de selección de los funcionarios judiciales que posee Nicaragua, y con la constante intromisión de la política en la justicia, es por lo menos imposible decir que sea un Estado de Derecho consolidado, posee algunas características del mismo, pero a penas esta en construcción con pasos muy lentos y casi siempre sin solidez. También debo de concluir que esto se debe a las debilidades y deficiencias que presenta el sistema legal nicaragüense, especialmente la Constitución Política y la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, ambas normas son las que desde un punto de vista legal han permitido (legalmente además) todos esos hechos. Lógicamente la ley procede de un legislador y dicho legislador de un sistema de selección política, organizado dentro de los partidos políticos y no mediante un sistema uninominal de selección sino mediante un sistema de fijación directa en listas, que la Ley Electoral confirma y legitima, me refiero a que el legislador es electo, mediante un sistema de lista, a la que se llega por el dedazo del caudillo, que entra en juego al ser los mismos partidos los que organizan el sistema de selección de los miembros de dicha lista. Así también puedo afirmar que el origen de esos hechos (politización de la justicia, falta de independencia judicial, etc.) no sólo tiene un origen legal, sino político, y además en el actuar ético y moral de los dirigentes políticos. Ver: Rodríguez Vega, Luis, Independencia de los jueces y gobierno del Poder Judicial, en Revista Vasca de Administración Pública no. 77, 2007. 962 Además de consultar el capítulo II de esta tesis doctoral para recordar un poco la situación del Poder Judicial nicaragüense, resulta muy ilustrativa la lectura de los informes del Centro Nicaragüense de Derecho Humanos de Nicaragua, para comprobar dicha situación, ver: www.cenidh.org. Para el balance de la información habría que consultar la web del Poder Judicial de Nicaragua (www.poderjudicial.gob.ni)

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planteado ni plantean regulación jurídica alguna dedicada a la constitución humana de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense en base a los lineamientos de un procedimiento propio de la carrera judicial, lo que junto con al forma de nombramiento de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los funcionarios judiciales nicaragüenses de rango inferior, que hemos descrito, nos llevan a confirmar que el contencioso – administrativo en Nicaragua esta desvinculado en la realidad práctica del procedimiento de carrera judicial, lo cual resulta en graves y podría resulta en graves consecuencias como las que hemos descrito en el párrafo anterior. Para llenar ese vacio en la constitución humana del contencioso – administrativo nicaragüense, así como la completar la integración humana de todas las propuestas estructurales que he hecho, lo que propongo es sencillo, la aplicación práctica del procedimiento de selección regulado por la actual ley de carrera judicial de Nicaragua, pero con la excepción que los nombramientos finales no se hagan por el pleno de la Corte Suprema de Justicia, sino por el tribunal examinador, o que la selección implique también el nombramiento. También, propongo que por medio de una reforma constitucional963 al art. 138 de la Constitución Política de Nicaragua los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que lógicamente son integrantes de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la misma, tengan que pasar por el mismo procedimiento de selección que todo funcionario judicial debería cumplir (un juez o un Magistrado de Apelaciones) en cumplimiento del principio de igualdad ante la ley del art. 27 de la Constitución Política de Nicaragua, lo contrario, es decir que unos funcionarios si deban cumplir ese procedimiento mientras los Magistrados de la Suprema no, sería inconstitucional. Solamente de esta forma podríamos asegurarnos que cualquiera de las propuestas que hemos hecho, así como la integración humana actual de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia se haga por medio de procedimientos que permitan una libre competencia por un puesto, en las mismas condiciones (tomando en cuenta requisitos distintos, para puestos distintos, lógicamente), la selección de los abogados más adecuados por su capacidad, méritos, experiencia, una pronta especialización orgánica y una posible

963 La idea de proponer una reforma constitucional en Nicaragua no es nueva, se menciona de forma seguida, pero además cada 5 o 6 años se hace. Ver: EL NUEVO DIARIO: “Constituyente por reforma de la Corte Suprema de Justicia? Todos insisten en que proyecto de carrera judicial necesita profunda o total reforma constitucional”, Escrito por: Lizbeth García, 12 de febrero del 2004. El problema es que ahora lo que se esta comenzando a proponer es la realización de una constituyente para promover una profunda reforma del Estado. Yo simpatizo más con la idea de una reforma constitucional parcial, en pro de reformar aspectos como los que he propuesto, aunque dirigida también a reformas concretas dentro del resto de los Poderes del Estado y la Contraloría General de la República que al ser ajenos a mi tesis doctoral no me toca desarrollar.

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despolitización964 de la justicia en general y de la justicia administrativa en particular. Después de esa reforma constitucional se debería de aprobar una Ley de lo Contencioso – Administrativo nicaragüense, con un sistema estructural que cuente con un capítulo dedicado a la constitución humana965 de sus órganos en correlación con la Ley de Carrera Judicial de Nicaragua. Actualmente, aunque ya los hemos explicado en la parte final del capítulo II de esta tesis doctoral, podemos señalar que los mecanismos de ingreso, permanencia y ascenso establecidos en la ley de carrera judicial nicaragüense son: Los concursos de oposición, los cursos teóricos – prácticos, el tiempo de ejercicio profesional, los años de servicio y los méritos.

964 Un interesante Auto del TC Español núm. 226/1988 (Pleno), de 16 febrero, recursos de amparo números 1080/1985, 628/1986 y 894/1986 (acum.) (RTC 1988\226 AUTO) en su FJ 3º sostiene la siguiente doctrina respecto a la procedencia política de los Magistrados, su ideología o el hecho de haber sido propuesto por el Gobierno para ocupar el cargo: Ha querido hacer hincapié la parte que ha propuesto esta cuestión, en la designación por el Gobierno del Magistrado recusado y en la afinidad ideológica con el partido político que sostiene al Gobierno, más ninguno de esos datos poseen la relevancia que la parte quiere darles. Que dos de los Magistrados del Tribunal Constitucional han de ser designados por el Gobierno es mandato de la Constitución y tal mandato ha de aplicarse con referencia a las causas de recusación, que por ello son, con referencia a ese solo dato, de imposible aplicación. Lo mismo ha de decirse de las posibles afinidades ideológicas, no probadas por lo demás, que nada tienen que ver con la causa de recusación propuesta. La Ley Orgánica de este Tribunal, de aplicación prioritaria respecto de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento Civil no impide que los Magistrados de este Tribunal puedan pertenecer a partidos políticos - situación ésta aún más vigorosa que la que se alega- y sólo les impide ocupar dentro de los partidos cargos de carácter directivo, pues una posible afinidad ideológica no es en ningún caso factor que mengüe la imparcialidad para juzgar los asuntos que según su Ley Orgánica este Tribunal debe decidir (la cursiva es del propio Auto) Comparto lo dicho por el Tribunal Constitucional Español, pero si considero que la imparcialidad del juzgador se ve seriamente mermada cuando debe su puesto a un nombramiento directo de carácter político, a un favor político, y cuando todo el órgano judicial esta conformado por Magistrados con tendencias políticas pública y evidentemente señaladas, como sucede en Nicaragua, en la cual no se aplica un sistema de carrera judicial, como el español que permita afirmar que aunque ciertos Magistrados son nombrados por el Gobierno (arto 159. 1 Constitución española) el resto de funcionarios judiciales no lo es, sino que llegan a sus puestos por medio de medios de selección públicos, competitivos y transparentes, como son los concursos y las oposiciones, que permiten tener en la medida de lo posible alejada a la política de la composición humana de los órganos judiciales. 965 La antigua Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo española de 1956 dedicaba todo un capítulo, el Tercero de su Título II, para ser más específico, al tema del Personal de las Salas de lo Contencioso- Administrativo, este fue uno de los puntos más alabados por la doctrina española, por el contrario la actual Ley 29 / 1998 no lo contiene. En Nicaragua la Ley no. 350 no lo tenía tampoco ni mucho menos la iniciativa de reforma de dicha Ley lo posee.

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El primer paso del procedimiento es la convocatoria pública que hace el Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial (el Consejo de ahora en adelante) Los aspirantes llenaran sus solicitudes de ingreso, y adjuntarán la documentación que acredita sus méritos. El segundo paso es la aprobación por el Consejo de las bases del concurso para designar a los aspirantes a las plazas, sobre la base de una puntuación del 40% de valoración de los méritos y 60% de los exámenes correspondientes. El tribunal examinador966 evaluará los resultados de los exámenes que se realizarán en un curso teórico – práctico967 que los aspirantes deben completar.

966 Que lógicamente según la Ley de carrera judicial de Nicaragua sería el Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial o algún tribunal ad – hoc. Nosotros lógicamente preferimos tribunales ad – hoc, que deberían estar integrados por algún Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, algún Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidades y algún miembro de las Asociaciones de abogados nicaragüenses, todos cumpliendo los requisitos de la ley de carrera judicial (experiencia, nivel académico, entre otros) 967 A dicho curso sólo accederán los aspirantes que cumplan los requisitos de ley. Debo de señalar que anteriormente ya se habían celebrado cuatro oposiciones en Nicaragua basadas en la superación de un curso teórico – práctico, la primera vez fue para nombrar a los Magistrados de las Salas de lo Contencioso – Administrativo que el arto. 19 de la Ley no. 350 pretendió constituir en cada Tribunal de Apelaciones. Fueron casi 200 los aspirantes y 100 los que lograron ser admitidos para el curso, duro casi tres meses, fue dirigido por la Corte Suprema de Justicia en colaboración con la Universidad de la Florida, los exámenes se realizaron, pero los resultados de los mismos nunca se conocieron porque finalmente la Ley no. 350 se declaro inconstitucional, por lo que los nuevos Magistrados ya no serían necesarios, el curso quedo como un Postgrado más en el curriculum de los aspirantes. Ver: LA PRENSA: “Capacitarán a 100 juristas en la ley de lo Contencioso” escrito por Janelys Carrillo Barrios, 14 de octubre del 2000, pág. 7 A. El art. 19 inc 2 de la Ley No. 350 proponía el nombramiento de tres Magistrados y dos suplentes para las Salas de lo Contencioso – Administrativo que se querían constituir en los Tribunales de Apelaciones del país, se hablaba de un total de 45 nuevos Magistrados, entre propietarios (27) y suplentes (18), debido a que son nueve los Tribunales. Para su selección la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua junto con la cooperación de la Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID) propusieron la celebración de esa oposición que he mencionado. Se publicó una convocatoria pública para reunir a todos los abogados con cierta especialización en Derecho Administrativo o materias afines al ámbito público (fiscal, constitucional) en base a los méritos se seleccionarían 100 aspirantes que tendrían que tomar un curso teórico – práctico por casi dos meses y someterse a un examen. El curso se llevo a cabo, pero al momento de realizar las evaluaciones la Corte decidió suspender todo (lógicamente la sentencia de inconstitucionalidad de la Ley no. 350 ya se estaba preparando) y como dije el curso quedo como un postgrado en el curriculum de los aspirantes. Por cierto en la convocatoria no se mencionaba quienes serían los encargados de impartir dichas capacitaciones, ni quienes harían las evaluaciones. Dentro del mismo artículo periodístico “Capacitarán a 100 juristas...” se nos decía que antes de aplicar la ley no. 350, los Magistrados de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Corte viajarían a Costa Rica para observar en la práctica como funcionaban las estructuras orgánicas de lo Contencioso - Administrativo de dicho país para luego transmitir esa experiencia a los juristas que se estaban capacitando. Traigo esto a colación porque demuestra que: “Los Magistrados buscan la ayuda del

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Los aspirantes con los mejores resultados serán puestos en una lista con el correspondiente orden, la cual será remitida al Consejo para que este los clasifique según su categoría (dentro del escalafón, previamente determinado) y luego las remita a la Corte Suprema de Justicia para que la misma proceda a realizar los nombramientos según los puestos vacantes que estipula el escalafón de la carrera judicial. Como vemos es un procedimiento sencillo, que retomando el gráfico que hicimos en el capítulo II de esta tesis doctoral, se vería así: ELABORACIÓN CONVOCATORIA PRESENTACIÓN DEL ESCALAFÓN PÚBLICA DE LA SOLICITUD DE LA CARRERA DE INGRESO, JUNTO JUDICIAL CON LOS DOCUMENTOS QUE ACREDITEN LOS MÉRITOS EL TRIBUNAL 40% PARA EL 60% PARA LA EVALUACIÓN EXAMINADOR MÉRITO DE LOS EXÁMENES DEL COMIENZA LAS CURSO TEÓRICO - PRÁCTICO EVALUACIONES LISTA CON EL ORDEN NOMBRAMIENTO POR LA DE RESULTADOS Y CORTE SUPREMA DE CATEGORIAS POR JUSTICIA ASPIRANTES derecho comparado en su labor jurisdiccional, lo que comprueba la posible utilidad del primer capítulo (el que dedique al desarrollo orgánico del contencioso – administrativo español) de esta tesis doctoral. Por otro lado, el segundo curso teórico – práctico se celebro con ocasión de las oposiciones para los cargos de fiscales, se llevo a cabo en la Universidad Centroamericana, UCA, con la colaboración del Ministerio Público, las evaluaciones fueron hechas por los más destacados penalistas de Nicaragua y finalmente los nombramientos recayeron en los aspirantes con mejores resultados, siendo así los fiscales, los primeros funcionarios en acceder a un cargo público por medio de concurso de oposición en Nicaragua. La tercera oposición se llevo a cabo para llenar los puestos de mediadores y árbitros en los casos de propiedad y la cuarta para los puestos de jueces de familia que ya comentamos en este mismo capítulo. Ver: “Nombran primeros jueces de familia en Nicaragua” LA PRENSA, 14 de junio del 2008, “Jueces de familia listos”, 21 de julio del 2008, LA PRENSA; “Abren las puertas los Juzgados de Familia” EL NUEVO DIARIO, 14 de julio del 2009, “Juzgados de Familia en Managua”, 14 de julio del 2009, www.aecid.es; “Califican positivamente la actuación de los Juzgados de Familia en Nicaragua”, 3 de julio del 2010, www.lavozdelsandinismo.com, “Juzgados de familia saturados” 17 de enero del 2011, www.canal15.com.ni.

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Este procedimiento de carrera judicial nicaragüense es plenamente aplicable a cualquiera de las propuestas estructurales que he hecho en esta tesis doctoral, pero insisto mientras no se aplique, con los señalamientos que he indicado, en la selección de todos los funcionarios del Poder Judicial Nicaragüense, la politización del mismo y con esto de la actual Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua continuará. Tengo que señalar que además de este problema de politización de la Jurisdicción contencioso – administrativa nicaragüense, la misma se enfrenta con dos problemas humanos fundamentales como son: a) La ausencia casi total de una voluntad o un interés de los abogados

y de los mismos estudiantes de derecho por especializarse y dedicarse a esta materia, este es un problema de fondo, básico, que no permitirá el desarrollo a largo plazo de la jurisdicción en todos sus niveles. La pregunta que se origina es, ¿cómo superar este problema?

Mi propuesta es la de fomentar el estudio de esta materia como una parte fundamental del Derecho Administrativo968 en las Universidades, específicamente en las Facultades de Derecho. Hay que empezar por concienciar al estudiante de la riqueza e importancia de esta materia. Hay que exponerles sus utilidades, como un medio de defensa más del ciudadano, inculcarles la noción que además de lo civil también existe la materia pública del Derecho, que tendrá un gran auge en nuestro país, que se convertirá en todo un mercado laboral, pero sobre todo hay que reflejar sus especialidades, los retos de investigación que contiene, su riqueza jurídica y de aplicación práctica. Las aspiraciones señaladas y en fin el superar esta última visión de la realidad del Derecho Administrativo969 en nuestro país (expresada por el periodista Potoy), sólo podría lograrse en mi opinión, a través de todo un Plan de captación y capacitación de Recursos Humanos (por llamarlo de alguna forma), en la materia, el cual debería de ser impulsado por la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, en conjunto con las Facultades de Derecho y los organismos dedicados al desarrollo del derecho en el país.

968 El Periodista Freddy Potoy Rosales sostiene de forma muy acertada que: “El Derecho Administrativo en este país sólo existe en las aulas universitarias cuando los profesores de las Facultades de Derecho experimentan sus catarsis con sus alumnos sobre las barbaries que suceden en Nicaragua”. Potoy Rosales, Freddy: Un país sin Institucionalidad, LA PRENSA, (Managua, Nicaragua), Miércoles 31 de Mayo del 2000, p. 11 A. 969 Resulta interesante consultar al respecto a Rebollo, Luís Martín: Sobre la enseñanza del Derecho Administrativo tras la declaración de Bolonia (Texto, contexto y pretexto) en Publicaciones de la Asociación española de profesores de Derecho Administrativo, p. 195 y sig.

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Como un punto de partida propongo dividir la cátedra de Derecho Administrativo, en tres cursos, es decir impartirla en tres Semestres o cuatrimestres, partiendo de la parte general del Derecho Administrativo, luego su parte específica, y finalmente su parte procesal en la que se estudien los recursos administrativos y el contencioso - administrativo a través de una parte teórica y otra práctica, posibilitando la participación de los estudiantes dentro de los futuros órganos de lo contencioso - administrativo que se crearan para realizar sus prácticas, desde los Bufetes jurídicos de las Universidades970. Además, los especialistas en esta materia con que actualmente cuenta este país, deberían ser contratados por la Corte Suprema de Justicia, para continuar con esta labor e impulsar todo un proceso de difusión, capacitación y enseñanza de la materia, la cual tiene que ser ofertada al estudiantado, para su posterior desarrollo, pero sobre todo para que la Jurisdicción Contencioso- Administrativa nicaragüense cuente con suficiente riqueza y recursos humanos para su desenvolvimiento. Es fundamental crear ese semillero de administrativistas nicaragüenses, algo que debería ser llevado a cabo desde las Universidades a través de un fuerte apoyo institucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante la escuela judicial que podría jugar un papel de suma importancia en la creación de ese semillero. Posteriormente se deberían de ir generando las condiciones para crear programas de post grado dirigidos a los actuales abogados, brindándoles ciertas facilidades de estudio, con el fin de ir preparando personal a corto plazo, ya que el programa de captación y capacitación de recursos humanos971 en general rendiría sus frutos lógicamente en un mayor plazo de tiempo.

970 Los descrito en este párrafo ya ha ocurrido en la Universidad Centroamericana (UCA) de la cual procedo, en la cual a partir de la aprobación de la Ley reguladora de la Jurisdicción e lo Contencioso – Administrativo (ley no. 350) y otras leyes como la de contratación administrativa, la de los servicios básicos, entre otras, emprendió un proceso de actualización de sus programas de estudio (en los cuales participamos). Incluso en dicha Universidad ya existe una Maestría en contrataciones administrativas y se han impartido una serie de cursos de postgrado referentes al contencioso – administrativo. Incluso sus estudiantes pueden realizar sus prácticas judiciales en su Bufete jurídico dentro del área de Derecho Público. 971 La Dra. Sonia Chirinos Rivera, Coordinadora Europea del Proyecto de fortalecimiento de la Administración de Justicia en Nicaragua, sostenía: “Necesitamos con urgencia (y que podría ser el fondo que solucione el asunto de la política en la justicia) un proceso o una política de formación judicial” Este proceso de formación judicial aparece mencionado en el art. 64. 7 de la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, el cual sostiene que: Es atribución de la corte plena: Aprobar y reformar el Plan de formación profesional y actualización de los funcionarios judiciales. Como el lector puede apreciar mi propuesta de organizar ese supuesto programa de captación y capacitación de recursos humanos no esta alejado de la realidad, es mas ya esta regulado en la LOPJ de Nicaragua bajo el término de: “Plan de formación profesional” y es uno de los objetivos de los organismos internacionales que están

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La Corte Suprema de Justicia (especialmente la Escuela Judicial), mediante proyecto de cooperación, debería organizar todo un proceso de capacitación en la materia, invertir en la preparación de nuevos funcionarios, mandar abogados ha prepararse en el exterior sobre los aspectos técnicos de la materia contencioso - administrativa para que estos retroalimenten al personal nicaragüense y porque no a los mismos Magistrados. Habría que pensar en crear una generación de administrativistas en el país, que sean el presente de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo, pero lo más importante es inyectarle vida a las Universidades, a cada Facultad de Derecho, para que estas impulsen el estudio profundo o al menos el interés de todos los estudiantes hacia la materia contencioso - administrativa en forma específica y en el Derecho Administrativo en general. b) El tercer gran problema que enfrentará esta Jurisdicción contencioso

– administrativa nicaragüense además del político y la falta de recursos humanos, es la falta de capacitación que actualmente tienen los funcionarios auxiliares en las especialidades de la materia contencioso - administrativa que se presentaran en los conflictos o litigios.

No contamos con peritos especializados en la materia, que sean capaces de aportar pruebas sobre casos específicos, por ejemplo, si se necesitara un estudio en un terreno para demostrar que su explotación por una concesión minera esta causando daños y perjuicios a los administrados, ¿Qué especialista podría realizar dicho estudio?, ¿Cómo se podrían aportar las pruebas debidas en ese tipo de conflicto, si no hay el personal capacitado? Esta última palabra es la que la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua debe de facilitar, la capacitación a todo el personal auxiliar en las especialidades de esta nueva materia. Habría que crear seminarios continuos de capacitación con instructores de alta calidad y preparación. La constitución humana mediante la selección de los funcionarios por medio de mecanismos como la oposición y el concurso de los órganos contencioso – administrativos es uno de los factores que determinara y condicionara el éxito de la Jurisdicción y permitirá la pronta especialización de su personal972.

envueltos en el proyecto de modernización del Poder Judicial Nicaragüense desde hace muchos años. Ver: El artículo: “Formación judicial e independencia judicial”, Revista Justicia, Corte Suprema de Justicia, febrero del 2000, p. 31 – 33. 972 Jesús González Pérez escribió: “Creyendo esencial una especialización del personal de esta Jurisdicción, la ha procurado (se refiere a la ley del 56) mediante la selección

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Puedo afirmar que si se aprueba la estructura orgánica que propone el proyecto de ley de reforma de la ley no. 350 y su dictamen (la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua como único órgano que conozca y resuelva el fondo de las demandas) sin que se presenten alternativas para la selección de sus funcionarios o medios para controlar la actividad judicial de sus Magistrados, dicha Jurisdicción estará gobernada por políticos y no por Magistrados, parafraseando a González Pérez. Estaremos frente a una Jurisdicción en la que bajo la toga de un Magistrado, se podría ocultar un político que utilice la administración de justicia para hacer política973 La reforma constitucional bajo los lineamientos que he propuesto, así como la aplicación práctica de la actual ley de carrera judicial de Nicaragua para la selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del resto de funcionarios judiciales por medio del concurso - oposición. Así como, la organización de un sistema de formación profesional que comience desde las Universidades y que sea impulsado ya sea por la Corte Suprema de Justicia (Escuela Judicial) o por el Consejo Nacional de la Administración y de Carrera Judicial, es fundamental, vital para el desarrollo de la nueva Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Nicaragua974. No aprobemos una Jurisdicción inerte, muerta, sujeta al factor político, centralizada, sino eficaz, que se caracterice por su celeridad, eficiencia, por la independencia judicial, por la imparcialidad y objetividad de sus Magistrados, quienes sean capaces no sólo de juzgar, sino de ejecutar lo juzgado, alejados de la política, pero no de la justicia. 8. PROPUESTAS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA ESTABLECIDA EN EL PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY No. 350 Y SU DICTAMEN Sobre la estructura orgánica que propone el proyecto de reforma de la Ley No. 350 y su dictamen ya he hecho un análisis975, expresando algunas críticas desde un punto de vista constructivo, tratando de de los miembros de la carrera judicial a través no sólo de los correspondientes concursos, sino también mediante oposición”. Ver: La exposición de motivos de la Ley de 1956. Ver: Código de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, edición preparada por L. Martín Rebollo, 1998, p. 168. 973 La frase completa es la siguiente: “Lo grave no sería un Gobierno de los jueces, sino una justicia de los políticos. Pues el peligro, el verdadero peligro está en que bajo la toga de un Magistrado, se oculte un político que utilice la Administración de justicia para hacer política. Un verdadero Juez siempre tendrá el sentido exacto de la medida en su delicada misión de hacer que políticos y administradores no se salgan del marco de la Ley para realizar sus fines” Ver: González Pérez, Jesús: Derecho Procesal Administrativo, 1992, p. 157. 974 Ya hemos visto como el Dr. T. Ramón Fernández insistía en aspectos como estos en REDA núm. 100, p. 981 – 982. 975 Ver la parte final del capitulo III de esta tesis doctoral.

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establecer y demostrar la hipótesis en cuanto a sus semejanzas estructurales y de funcionamiento con el recurso de amparo administrativo nicaragüense, bajo un sistema centralizado, de única instancia, alejado de la ciudadanía y posiblemente con ciertas transgresiones al debido proceso, al principio de igualdad en el acceso a la jurisdicción y a los recursos procesales. También, realicé comparaciones con las estructuras del proyecto de ley de 1997, su dictamen del 2000 y con la Ley no. 350, con el fin de describir (con más claridad) el desarrollo estructural que esta Jurisdicción ha tenido en Nicaragua, así como la estructura orgánica que se pretende aprobar. Ahora que el proyecto de ley ya esta dictaminado y pronto podría pasar al plenario de la Asamblea Nacional para su posible aprobación, estando en su Comisión de Justicia, es necesario aprovechar este nuevo procedimiento legislativo y con el, las discusiones que se originarán para su aprobación, por lo que pretendo proponer alternativas para el mejor funcionamiento de la estructura orgánica que el proyecto y su dictamen proponen. Recordemos que ambos documentos establecen que: Para los efectos de esta Ley el órgano jurisdiccional de lo contencioso - administrativo es: La Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Corte Suprema de Justicia976. No obstante el recurso de lo contencioso administrativo se interpondrá ante el Tribunal de Apelaciones respectivo o ante la Sala para lo Civil de los mismos, donde estuvieron divididos en Salas, el que determinará la tramitación de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto inclusive, correspondiéndole a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia el conocimiento ulterior hasta la resolución definitiva. En el caso específico de la circunscripción Managua será la Sala Laboral la que conocerá de las primeras actuaciones hasta la suspensión del acto. Si el Tribunal de Apelación se negare a tramitar el recurso, podrá el administrado recurrir por la vía de hecho ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Ante esta propuesta estructural y ante los efectos de la sentencia núm. 40, ya comentada, es oportuno presentar las siguientes propuestas:

- Como ya lo hice al principio de todo este capítulo (IV), propongo la división de la Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Corte

976 Una estructura orgánica así tan centralista, con un solo órgano decidiendo el fondo de los asuntos contencioso – administrativo, sólo lo he encontrado dentro del área centroamericana, en El Salvador, ya que según el art. 1 de su Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, la misma se erige como atribución de la Corte Suprema de Justicia. La potestad de juzgar y ejecutar lo juzgado en esta materia corresponde a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la misma Corte. Decreto No 81, publicada en el Diario Oficial # 236, del 19 de diciembre de 1978.

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Suprema de Justicia, en dos Secciones, 1ra y 2da, constituida cada una por tres o cuatro Magistrados, los cuales tendrían que ser lógicamente los que ya están nombrados.

Dicha división podría ser hecha en la misma discusión del plenario por enmienda de algún diputado, para que quede expresada en la Ley o luego por Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia en pleno. Esta propuesta debe ser previamente sometida al consenso de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, para evitar una posible sentencia de inconstitucionalidad de la nueva ley, debido a que como se ha podido apreciar la interpretación que los Magistrados nicaragüenses realizan sobre la Constitución Política de Nicaragua es extremadamente rígida y muy poco flexible, se sujetan a la letra textual de la Constitución y como la misma estipula en su art. 163 que la Corte Suprema de Justicia se divide en una única Sala de lo Contencioso – Administrativo, que no se divide en secciones, podría ahí estar el rechazo hacia mi propuesta, por lo que el consenso con los Magistrados es fundamental, en esta y en toda propuesta que hagamos. Desde mi punto de vista esta división no es inconstitucional y hasta podría hacerse por un simple acuerdo del pleno de la Corte (como ya lo he dicho), como supremo órgano administrativo del Poder Judicial, la Corte tiene es atribución, pero también podrían los Magistrados considerar dicho acuerdo como opuesto a la Constitución y a la Ley orgánica del Poder Judicial ya que ambas normativas sólo establecen una Sala sin división alguna, por lo que repito que el consenso de los Magistrados es fundamental.

Tratare de comprobar que tanto por ley como mediante un Acuerdo la división de la Sala de lo Contencioso – Administrativo en dos Secciones es posible: Si se realiza por Acuerdo el mismo tiene fundamentación legal en los siguientes artículos: El art. 163 de la Constitución Política establece que: La Corte Suprema de Justicia se integrará en Salas, que estarán conformadas con un número no menor de tres Magistrados cada una: Civil, Penal, de lo Constitucional y de lo Contencioso – Administrativo, cuya organización e integración se acordará entre los mismos Magistrados. Es evidente que los Magistrados están constitucionalmente autorizados para organizar e integrar las Salas de la Corte con cierto grado de discrecionalidad, digo cierto grado porque no pueden integrarlas con menos de tres Magistrados, es decir hay un límite reglado en la misma Constitución a esa discrecionalidad. Así mismo, el arto. 164, inciso 1 de la Constitución establece que: Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: la de organizar y dirigir la administración de justicia. Así, si es una atribución que lógicamente se personifica en los Magistrados, los mismos están constitucionalmente autorizados para organizar la administración de justicia, dicha palabra

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lógicamente les permite constituir organizaciones estructurales, constituir órganos, llevar a cabo la división de Salas, subdividir las Salas en secciones, y es que no hay límites más que los establecidos por ley, y en ningún momento la Constitución prohíbe dividir una Sala en dos Secciones. Por otra parte, el inciso 15 del mismo arto. 164 de la misma Constitución Política de Nicaragua, establece que: Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: las demás que le confieran la Constitución y las leyes. Aquí la Constitución esta permitiendo que una ley le atribuya atribuciones a la Corte, por lo que la futura Ley de lo Contencioso – Administrativo podría atribuir perfectamente a sus Magistrados la división de la Sala de la materia en dos secciones, sin establecerla textualmente, sino que le transmitiría la atribución a los Magistrados para que ellos hicieran la división. Creo que podría ser un buen camino organizacional mediante acuerdo administrativo, porque se respeta la Ley, la Constitución y las atribuciones propias de los Magistrados. Si como vemos la Constitución no prohíbe dividir la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en dos Secciones y más bien autoriza a sus Magistrados a acordar (fijémonos bien que la figura legal que utiliza la Constitución es la del acuerdo) entre ellos la organización e integración de las Salas (arto. 163), así como la organización y dirección de la administración de justicia en general (inciso 1 del arto. 164). No veo inconveniente para realizar dicha división por medio de un acuerdo administrativo de la Corte Suprema de Justicia en pleno977. Por su parte la Ley orgánica del Poder Judicial de Nicaragua978 establece en su arto. 22 lo siguiente: “La Corte Suprema de Justicia es el Tribunal Supremo del Poder Judicial y ejercerá las funciones jurisdiccionales, de gobierno y reglamentarias, que le confieren la Constitución Política, la presente Ley y demás leyes. Hay por lo tanto una remisión expresa a lo que determina la Constitución Política (que ya he comentado en los párrafos anteriores) El arto. 64, inciso 2 de dicha Ley, establece que: Es atribución de la Corte Plena “Organizar y dirigir la Administración de Justicia de conformidad con la Constitución y demás leyes de la República”. Por lo tanto, desde mi punto de vista la Corte plena bien puede decidir sobre la organización de una Sala de dicho Poder del Estado, en este caso la contencioso – administrativo y establecer su integración humana con al menos tres o cuatro Magistrados por Sección. 977 Si la división de la Sala se realizara por ley, habría que estar reformándola (y por lo tanto estar sujetos a la lentitud y a la politización del procedimiento legislativo) cada vez que se propusiese alguna reforma estructural. 978 Ley No. 260, publicada en La Gaceta Diario Oficial de Nicaragua no. 137 del 23 julio 1998 (wwww.asamblea.gob.ni)

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Espero haber convencido al lector con mis argumentos (legales) de la posibilidad de dividir la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en dos Secciones. Lo importante es lograr convencer a los Magistrados de la Suprema de la utilidad de realizar dicha división y lograr su consenso al respecto, para evitar una posible discusión constitucional con posterioridad, recordando que se trata de propuestas abiertas a todo crítica constructiva, no son en ningún momento la última palabra a los posibles problemas estructurales que existen en dicha jurisdicción nicaragüense.

- Mi segunda propuesta radica en el nombramiento de Magistrados delegados979 para la resolución de asuntos repetitivos o en serie o de cualquier índole, que en cualquier momento podrían devolver el asunto a la Sala o atender debidamente unas u otras cuestiones urgentes.

Propongo que el nombramiento de esos Magistrados dentro de cada Sección de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, la haga el Magistrado Presidente de las respectivas Secciones, previo sorteo o desinsaculación, lógicamente el Presidente de las Secciones también podría ser Magistrado Delegado, por lo que cuando le toque por sorteo sería nombrado por el Secretario de la Sección o por el Presidente de la Corte. No creo conveniente delegar dicho nombramiento en la corte plena, debido a la posible burocratización de un procedimiento que debería implicar sencillez y rapidez. Estos Magistrados delegados podrían también hacerse cargo de los incidentes propios de la ejecución de la sentencia contencioso – administrativa. Desde el punto de vista jurídico, la posibilidad de estos nombramientos si debería estar normado en la futura ley de lo contencioso – administrativo, con algunas de las características ya expresadas, por lo que esta es otra propuesta en pro del mejoramiento del proyecto de reforma de la ley no. 350 y su dictamen.

- Mi tercera propuesta es la de establecer una adecuada distribución de competencias980 entre las dos supuestas Secciones de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de justicia, tal y como lo he hecho al principio de este capítulo (asignándole las materias propias de cada órgano de la Administración Pública Nicaragüense a cada Sección)

979 Solo por aclarar estos Magistrados delegados no actuarían como ponentes de los casos, en el sentido que tendrían que elevar una propuesta al pleno de la Sección, sino como verdaderos funcionarios autónomos en la resolución de determinados conflictos. He tratado de acoplar la propuesta de Raúl Bocanegra Sierra (REDA núm. 100, p. 151), a la propuesta estructural de la Iniciativa de reforma de la Ley núm. 350. 980 Ver mi propuesta de diseño de competencias al inicio de este capítulo IV.

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¿Cuál es la utilidad de dicha distribución y de la división de la Sala en dos secciones? Considero que serían las siguientes:

Una lógica y racional división de la labor jurisdiccional de la Sala en general. Habría casos concretos para cada Sección ya predeterminados en la ley.

Con esa división se originaría un gran sentido de orden. Los administrados ya sabrían a que órgano recurrir con toda claridad.

Se podría lograr una gran rapidez y celeridad, pero además habría la posibilidad de que la Sala de lo Contencioso – Administrativo en general pudiera conocer y resolver más casos.

Los Magistrados contencioso – administrativos podrían conseguir una amplia especialización en materias concretas y si se propone un sistema de rotación hacía la otra Sección, podrían en un tiempo determinado llegar también a especializarse en las otras materias.

Se podría evitar la posible paralización de toda la Sala de lo Contencioso – Administrativo cuando se enfrente a casos que impliquen mayor grado de complejidad y menor grado de consenso entre los Magistrados. En lugar de que por un tiempo determinado se paralice toda la Sala981, como frecuentemente ocurre982, es

981 Ver los siguientes reportajes de EL NUEVO DIARIO: - “Empieza destrabe en Poder Judicial” Subtítulo: Al menos ya eligieron a los

presidentes de Sala, pero los cargos de presidente y vicepresidente siguen esperando. Escrito por Ary Neil Pantoja, 19 de febrero del 2004

- “Paralización y parasitismo” Subtítulo: - Grave crisis en Poder Judicial. – Crisis política en la CSJ deja paralizado tercer Tribunal de Apelaciones

Una de las tantas crisis en la Corte Suprema de Justicia y por lo tanto en el Poder Judicial nicaragüense duro al menos nueve meses, ya que comenzó el 27 de mayo del año 2003 (Ver: LA PRENSA: “Continua boleo con la elección de magistrados”, escrito por: Edgard Barberena, 6 de mayo del 2003, “5 para nosotros y 4 para el FSLN”, escrito por: Edgard Barberena, 24 de mayo del 2003. EL NUEVO DIARIO: “Expira plazo para candidatos a magistrados, preocupa reparto del botín”, escrito por: Sergio Aguirre, 27 de mayo del 2003) y se supero a comienzos del año 2004. La Corte estuvo paralizada sin resolver ningún caso, sin nombrar a ningún Magistrado, por lo que al menos tres Tribunales de Apelaciones del país (Granada, Bluefields, Masaya), quedaron sin Magistrados, por que el período de los anteriores había vencido. Todos los casos (amparo y exhibición personal) que entraron en dichos Tribunales se tuvieron que remitir al Tribunal de Apelaciones de Managua. La crisis comenzó al vencer el período del presidente y vicepresidente de la Corte, al tratar la corte plena de nombrar a Magistrados en esos puestos no se encontró consenso entre las dos tendencias políticas que agrupan a los Magistrados de la Corte. A esto hay que añadir el proceso judicial al que había sido sometido el ex presidente Arnoldo Alemán (ver la edición de LA PRENSA, del día 7 de diciembre del 2003). Durante todo su proceso se trató al máximo de que el Poder Judicial se mantuviese inerte e inestable. A estos conflictos prácticos y reales estará sujeta la Jurisdicción Contencioso – Administrativa

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mejor que se paralice una sola Sección983, continuando la otra en funcionamiento.

En pocas palabras estoy proponiendo una descentralización de la actual labor (centralista) de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua.

- Mi cuarta propuesta es la de retomar la figura del Juez Ejecutor

Administrativo o la de establecer una normativa adecuada y más específica del articulado del proyecto de reforma de la ley 350 y su dictamen, en pro de determinar quién será esa persona en la que la Sala o respectiva Sección, pueda delegar la ejecución de la sentencia contencioso – administrativa nicaragüense.

Gráficamente la estructura orgánica de mi propuesta de reforma a la estructura orgánica del proyecto de reforma a la Ley No. 350 y su dictamen, se vería de la siguiente manera984:

debido a que su único órgano competente es la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Otras crisis que detuvo al Poder Judicial nicaragüense ocurrió en el año 2010, cuando se vencieron los periodos de al menos tres Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Nacional no procedió a realizar los nombramientos correspondientes, lo que llevo a los funcionarios señalados a seguir de hecho ocupando sus cargos en base al art. 201 de la Constitución Política de Nicaragua, el cual establece que si la Asamblea no hace los nombramientos los funcionarios seguirían ocupando sus cargos, el problema es que los Magistrados de tendencia opuesta en la Corte Suprema de Justicia sostuvieron que dicho artículo había sido derogado y que lo que había que hacer era esperar el nombramiento por parte de la Asamblea, eso sumado a la sentencia que amparo al Presidente Ortega y a casi cien alcaldes para poder correr nuevamente en búsqueda de una reelección en las elecciones del año 2011, paralizaron el Poder Judicial por casi seis meses durante el año 2010. Ver los siguientes artículos de EL NUEVO DIARIO: “Crisis en el Poder Judicial es para llegar a componendas”, 19 de abril del 2010, “Estado de facto en el Poder Judicial” 23 de abril del 2010; “Crónica de una crisis institucional anunciada en el Poder Judicial” 4 de mayo del 2010. 982 Remito al lector a la serie de artículos periodísticos que demuestran esta cíclica situación de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, los podrá encontrar al principio del segundo capítulo de esta tesis doctoral, específicamente en el punto dedicado al Poder Judicial nicaragüense. Es un hecho que en cada período de tiempo en el que tocan elecciones internas en la Corte Suprema de Justicia la misma se paraliza. Así mismo, cuando hay un caso cuyos litigantes o los hechos mismos son políticamente muy importantes, siempre se paraliza toda actividad jurisdiccional en busca del famoso consenso entre los Magistrados, que surgirá producto de sus negociaciones y de posibles trueques políticos. 983 Aunque no debería de ser así. 984 Aun cuando se que entre ambos órganos hay jerarquía, no he puesto un cuadro encima del otro, para tratar de graficar que ante la ausencia de recursos (como la apelación), entre ambos órganos (Corte Suprema de Justicia y las respectivas Salas de los Tribunales de Apelaciones) en lo contencioso – administrativo habrá una especie de relación de traslado de las causas y no de remisión en base a dicho recurso, en otras palabras el sistema será de única instancia. Puede que mi apreciación esta equivocada.

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MI PROPUESTA DE REFORMA A LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY NO. 350 Y SU DICTAMEN

* Recibirán los expedientes de las Salas respectivas de los Tribunales de Apelaciones * Cada Sección recibiría las materias propias de su competencia * Resolverán el fondo del asunto permitiendo un recurso ante la misma Sección SALA CIVIL DE LOS SECCIÓN 1RA TRIBUNALES DE DE LA SALA DE LO APELACIONES, SALA CONTENCIOSO - LABORAL DEL ADMINISTRATIVO TRIBUNAL DE DE LA CSJ APELACIONES DE MANAGUA SECCIÓN 2DA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO DE LA CSJ MAGISTRADO DELEGADO * Resolvería sólo determinados casos, los cuales podrían regresar a la Sala cuando fuese necesario * Recepcionarían las demandas contencioso – administrativas. * Conocerán de los primeros trámites hasta la suspensión del acto administrativo. * Remitirán las demandas hacía las respectivas Secciones de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte que he propuesto según su correspondiente materia. * Estas Salas en los Tribunales de Apelaciones deberían de poseer cada una un secretario exclusivo para realizar la recepción, el trámite y luego el traslado de las demandas contencioso – administrativas.

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Es muy difícil realizar un juicio general, pero pienso que el proyecto de reforma de Ley no. 350 y su dictamen, contiene muchas fallas técnicas en cuanto a la estructura orgánica que propone, así como en el procedimiento de funcionamiento de la misma, siendo excesivamente semejante al recurso de amparo administrativo, aunque con marcadas diferencias también lógicamente985. Soy del criterio que necesita ser revisado con más profundidad, e imprimírsele la riqueza de la doctrina y jurisprudencia española. Desde ya no considero que vaya a ser la solución en pro de un control de la actuación de la Administración Pública nicaragüense, ni mucho menos la normativa que venga a defender los derechos e intereses legítimos del administrado. Lógicamente realizar un análisis completo del proyecto y su dictamen que me lleve a temas de procedimiento, ejecución de sentencia, medidas cautelares, entre otros sería propio de otro trabajo, esta vez sólo me centre en el aspecto estructural y humano y no por ser más o menos importante. Si debo de reconocer que no todo en el proyecto de reforma y su dictamen es malo, hay aspectos muy positivos, pero sostengo que su origen, es decir la sentencia de inconstitucionalidad no. 40, no es muy acertado, por la debilidad de los fundamentos jurídicos de la misma como trate al menos de argumentar, espero que comprobar. Este proyecto nació como casi todo en Nicaragua por razones políticas, por visualizar al contencioso – administrativo, como un centro de poder y control, el cual debe de poseer con exclusividad la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, bajo un sistema orgánico centralizado incluso de única instancia, que aleja la justicia administrativa de la ciudadanía, podría transgredir el principio de igualdad e incluso el debido proceso constitucional. Espero estar equivocado en los señalamientos que he hecho en esta tesis doctoral, y que por fin los nicaragüenses tengamos una Jurisdicción Contencioso – Administrativa eficaz. Es necesario controlar a ese gigante que es la Administración Pública. Estaría muy complacido si todas estas propuestas estructurales y humanas y en fin esta tesis doctoral en general, llegarán a servir de algo, al menos de estudio y de motivo de debate entre los que pretenden entrar a recorrer los caminos de esta Jurisdicción, pero sobre todo en este momento para los legisladores nicaragüenses nuevamente se enfrentan al procedimiento de aprobación de una nueva Ley de lo Contencioso – Administrativo en Nicaragua. La eficacia de esta Jurisdicción Contencioso - Administrativa nicaragüense dependerá de sus recursos humanos, de la composición humana de sus órganos, de la integridad, profesionalismo y preparación de sus funcionarios, así como también de la calidad, celeridad y 985 Trate de exponer algunas diferencias, claro esta que referidas al tema de la tesis doctoral, entre el proyecto de reforma de la Ley No. 350, su dictamen y el recurso de amparo nicaragüense. Remito al lector a la parte final del capítulo III de esta tesis doctoral.

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eficiencia del servicio público que brinden, de su no politización, su transparencia y el grado de confianza que generen en la ciudadanía. Es necesario pensar en nuevas y futuras alternativas orgánicas que agrupen esos factores humanos, que cuente entre sus cualidades con la independencia, la eficiencia, la neutralidad, la imparcialidad de sus integrantes, su no politización, pero sobre todo su capacidad cuantitativa y cualitativa para impartir justicia administrativa986. Mi propuesta de futuro abierta a toda crítica es la de crear Juzgados y Tribunales Especializados de lo Contencioso- Administrativo, pero también he tratado de acompañar a la misma otras alternativas. El fin es que la justicia administrativa llegue a todos por igual y que la actuación de la Administración Pública sea controlada y sometida a los preceptos de la ley, lo cual no menoscaba su eficacia sino que la incrementa987. En resumen necesitamos una Jurisdicción Contencioso – Administrativa en Nicaragua, descentralizada, organizada en un sistema orgánico de doble instancia, cercano a la ciudadanía, que permita fácilmente el acceso a la jurisdicción así como la utilización de recursos en contra de las sentencias contencioso – administrativas de primera instancia en cumplimiento del debido proceso y el acceso a los recursos en contra de sentencias judiciales. Una Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense con órganos judiciales cuyos funcionarios se integren mediante un procedimiento de carrera judicial, que evite su politización y permita la selección de los recursos humanos más adecuados por sus conocimientos y especialización. Necesitamos una estructura orgánica contenciosa – administrativa nicaragüense adecuada, debidamente constituida, con un diseño de competencias para brindarle esa celeridad y eficiencia, sin olvidar como hemos dicho, el aspecto

986 “En verdad, únicamente a través de la justicia, a través de la observancia de las normas y principios del derecho, es posible organizar la sociedad y llevar a cabo la empresa de la administración del Estado moderno” Exposición de motivos de la Ley de 1956. Ver: Código de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, edición preparada por Luís Martín Rebollo, 1998, p. 166. 987 “Y así, la necesidad de una Jurisdicción Contencioso – Administrativa eficaz trasciende de la órbita de lo individual y alcanza el ámbito colectivo. Porque las infracciones administrativas se muestran realmente no tan sólo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como entorpecimiento a la buena y recta administración. Y de ahí la certeza del aserto de que cuando la Jurisdicción contencioso – administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan sólo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimenta la autoridad pública”. Exposición de motivos de la Ley de 1956. Ver: Código de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, edición preparada por Luís Martín Rebollo, 1998, p. 167.

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humano988. Todo en pro de una verdadera defensa de los derechos e intereses legítimos del administrado, es decir una tutela judicial efectiva dentro del contencioso – administrativo nicaragüense. Espero que la presente tesis doctoral, tenga algún tipo de utilidad en la constitución u organización de la futura estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense. CONCLUSIONES Sobre el desarrollo de la estructura orgánica del contencioso – administrativo en España podemos exponer las siguientes conclusiones:

1. Ese desarrollo estructural ha pasado por un largo proceso de evolución, lleno de reformas y discusiones doctrinales que lejos de finalizar, sigue adelante, con una tendencia no tanto hacía cambios estructurales u orgánicos de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española sino más bien dirigido a la reforma de su sistema de distribución de causas.

2. Ese proceso evolutivo tuvo un gran impulso con la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – administrativa española de 1956, la cual aprobó una estructura orgánica dirigida hacía el territorio local en base a las Audiencias Territoriales. Así mismo, creó las Salas de lo Contencioso – Administrativo en un órgano de competencia territorial nacional como lo es el Tribunal Supremo Español, con competencias también en única instancia. Estábamos en presencia de un diseño competencial claro, simple, no complicado que se vio acompañado de un sistema de composición o integración humana de carrera judicial con concursos y oposiciones, que significo uno de sus mayores aciertos en pro de la especialización de sus funcionarios judiciales.

La Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – administrativo española de 1956 ha sido la base o el marco de referencia de casi todas las leyes latinoamericanas sobre la materia, por su reconocida calidad jurídica.

3. Por otro lado, la posterior aglomeración de casos en dichas Salas (principalmente en el Tribunal Supremo Español), hizo que se promovieran dos reformas de carácter estructural y de distribución de materias, a través de la Ley 1/ 1973 y con el Real

988 Estos tres puntos (estructura orgánica, diseño de competencias e integración humana de la misma) han sido los ejes rectores de esta tesis doctoral y supondrán junto a otros, desde mi punto de vista, el éxito o el fracaso de la futura Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua.

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Decreto – Ley 10 / 1977, que aprobó la creación de la Audiencia Nacional989 (con una Sala de lo Contencioso – Administrativo).

Ambas reformas pretendieron descongestionar el Tribunal Supremo, pero no lo lograron, debido en parte a que se siguió el criterio de asignarle a la Audiencia Nacional los casos de la Administración General del Estado que se asignaban al Tribunal Supremo, pero sin restarle o sustraerle definitivamente a éste, todas las competencias de única instancia, dejándolo así como un Tribunal de casación. Al parecer se trataron de reformas estructurales y de distribución de causas que sólo paliaron momentáneamente un naciente, pero grave problema de retardación de justicia administrativa dentro de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Española que ha continuado.

4. Con la aprobación de la Constitución Española en 1978, la ley del 56 fue acoplada a la misma mediante la labor jurisprudencial del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo español.

5. La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio de 1985 del Poder Judicial Español, aprobó la creación de los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, de los Juzgados Centrales de lo Contencioso – administrativo (artos. 90 y 91) y de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

Se trato de otra reforma estructural que no se puso en práctica sino hasta casi trece años después, y que fue considerada una oportunidad perdida para descongestionar al Tribunal Supremo y otorgarle su función de órgano de casación.

6. Esos órganos unipersonales en el contencioso – administrativo español se concretan al menos teóricamente en un primer momento por los efectos de la Ley 38 / 1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial, y en un segundo momento por su reafirmación en la Ley 29/ 1998 (art. 6. b, 9)

Los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo en España tienen una competencia local, con el fin de descongestionar a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia (antiguas Audiencias Territoriales) mientras que los Juzgados Centrales de lo Contencioso – Administrativo tienen una competencia nacional y se crearon con el fin de descongestionar a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Audiencia Nacional.

989 Hemos visto, en la presente tesis doctoral, como se ha dudado de la efectividad de dicho órgano, de su constitucionalidad y de su conveniencia como órgano judicial con competencia territorial nacional. Aunque hoy se puede afirmar que se ha consolidado en su labor judicial.

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Estos órganos unipersonales fueron sujetos a una amplia discusión doctrinaria, por su falta de tradición dentro de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española, por la ausencia de una regulación jurídica para lograr una adecuada especialización de los funcionarios judiciales (jueces) que los integrarían, así como por el diseño de competencias que le fueron asignadas. Sobre este último punto, una vez aprobados los Juzgados alguna parte de la doctrina (Garberri Llobregat, Salvador María, Luis Vacas, Chamorro González, Reguero Ibáñez) critico el excesivo recorte de competencias que sufrieron en manos del legislador en su inicio, considerando que se debieron haber aprobado con competencias generales de primera instancia al menos para el área local. Esta doctrina sirvió para llegar a ese fin, mediante posteriores reformas a la Ley 29 / 1998. Vemos como la doctrina española incide en el funcionamiento de los órganos unipersonales en esta Jurisdicción.

7. La actual Ley 29 / 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Española ha significado una fuerte transformación en el sistema orgánico de esta Jurisdicción, al poner en marcha los Juzgados Contencioso – administrativo y Centrales de la materia. También, ha reafirmado la existencia de las Salas de lo Contencioso – Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, así como la del Tribunal Supremo Español.

Junto a la reforma estructural de la ley 1998, se realizó una reforma al diseño de sus competencias, el cual al parecer, ha resultado complicado, oscuro y hasta irracional. Con muchas reglas o criterios generales, que se entremezclan entre sí a raíz de varias excepciones, y de excepciones de excepciones (en base a materia y cuantía), siguiendo el criterio jerárquico del acto, es decir que se procedió a otorgar las competencias a los órganos judiciales en base a la jerarquía del órgano administrativo emisor del mismo.

8. Después de la Ley 29 / 1998, no se han creado nuevos órganos judiciales en el contencioso – administrativo, aunque si hay que señalar la importante innovación que ha significado la nueva Oficina Judicial y la labor de los Secretarios de estos órganos. Tal y como señalábamos las reformas de carácter estructural en el contencioso – administrativo español, al parecer van mas por la vía de reformas en sus competencias, que por reformas orgánicas.

En vista de lo anterior, muchos podrían pensar, tal y como lo hizo Don Jesús González Pérez, sino hubiera sido mejor haber hecho una reforma estructural de carácter parcial sobre los órganos aprobados mediante la ley de 1956 manteniendo el fondo de su esencia estructural y no haber emitido un nuevo texto de la materia.

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Otros han sostenido (García de Enterría, T. Ramón Fernández), que perfilaba como mejor opción para descongestionar los órganos superiores de esta Jurisdicción, la adopción de procedimientos contencioso – administrativos sumarios o abreviados, así como, la implementación de medios de conciliación, la instauración de la figura del Magistrado delegado, entre otras990. Finalmente otros autores (Bocanegra Sierra, Chamorro González, Reguero Ibáñez), han apoyado la descentralización orgánica, pero bajo otras alternativas, como la de atribuir el total de competencias a los órganos inferiores (sean los Juzgados de lo Contencioso – administrativo, hablándose incluso hasta de proponer Tribunales Administrativos colegiados), promover el recurso de apelación hacía las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia y finalizar con la casación, para reafirmar la función de órgano de casación que corresponde al Tribunal Supremo, despojándole del conocimiento de casos en primera instancia. Así mismo, han propuesto la búsqueda de mecanismos para promover aún más la especialización de los funcionarios judiciales en las materias propias del contencioso – administrativo y que la provisión de plazas en los órganos judiciales españoles sean ocupadas o reservadas en primer lugar por estos especialistas. Esto me permite concluir que al momento de constituir cualquier Jurisdicción, hay que tomar en cuenta tres aspectos fundamentales con el mismo nivel de importancia como son: un buen diseño estructural, de competencias y sobre todo de recursos humanos, en base a estudios estadísticos, humanos, presupuestarios y doctrinarios previos que te permitan realizar el mejor diseño en esos tres aspectos.

9. Sea el camino que se siga, lo que si es verdad, es que la riqueza doctrinal respecto al desarrollo estructural, en pro de la búsqueda de la adecuada estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa española continúa y nos brinda un marco de referencia, que podemos seguir en Nicaragua, sin necesidad de simplemente copiar, sino con la intención de adaptar lo mas útil que posee, a una serie de propuestas para reformar el actual sistema orgánico contencioso – administrativo nicaragüense.

Sin lugar a dudas se puede afirmar que la estructura orgánica del contencioso – administrativo español no esta estática, sino que sigue

990 La primera opción es una realidad reflejada en el art. 78 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – administrativo y la de los Magistrados delegados se implemento a raíz de la disposición transitoria segunda de la Ley 6 / 1998, de 13 de julio, de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial Español. En Nicaragua por su parte, sobre estas propuestas se han seguido tanto la implementación de medios de conciliación como la posibilidad de la delegación de ciertas funciones judiciales y la delegación de la ejecución de la sentencia.

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desarrollándose, en pro de acercar la justicia administrativa al ciudadano español, en pro de descentralizarse más, por así decirlo, en pro de lograr ser más garantista y tutelar, al menos nos da esa impresión desde el punto de vista teórico, ya que no conocemos su desarrollo en la práctica del litigio, lo que daría una mayor autoridad a nuestra opinión. Ahora, lógicamente tiene o mantiene ciertos problemas como por ejemplo, la retardación de justicia. Si bien ese desarrollo como lo hemos visto ha seguido caminos distintos y esta sujeto a debates doctrinarios de varias direcciones, ha sido y sigue siendo un ejemplo a seguir desde nuestros países latinoamericanos, a la hora de incidir en la instauración y desarrollo del sistema orgánico de la materia en Nicaragua. II. Sobre el desarrollo de la estructura orgánica de la Jurisdicción Contencioso – administrativo nicaragüense podemos presentar las siguientes conclusiones:

1. El desarrollo del contencioso – administrativo en Nicaragua tiene su origen e impulso práctico o real en los procesos de reforma estructural y en la iniciativa de países altamente endeudados, que junto a la presión internacional ejercida por los países donantes e instituciones financieras internacionales (BID, FMI, BM) han condicionado su apoyo financiero a Nicaragua y el perdón de la deuda externa, al cumplimiento de una serie de condiciones que implican la aprobación de un conjunto de normas jurídicas, entre las que se encuentra lógicamente la contencioso – administrativa, con la finalidad de mejorar el sistema de justicia, la modernización del Estado y el control de la actuación de la Administración Pública Nicaragüense.

Es fácil concluir que el contencioso – administrativo en Nicaragua no nace como parte de una política de control de la actuación administrativa en pro de la eficiencia de la Administración Pública de aquel país, acompañada de una voluntad política y presupuestaria para su concreción, realmente su propia creación nos parece que es vista, como un obstáculo en el mantenimiento de las inmunidades del poder, siguiendo las teorías del maestro García de Enterría.

2. El contencioso – administrativo nicaragüense tiene su origen legal

en las reformas constitucionales de1995 en las cuales se aprueba la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, aunque la propuesta original era crear un Tribunal Contencioso – administrativo siguiendo el modelo de la Constitución de 1974 o la tendencia estructural de la ley española de la materia de 1956. Se inicia así, un lento procedimiento legislativo (de casi cinco años) para la aprobación de la actual Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en Nicaragua en el año 2000.

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3. Así puedo concluir que la aprobación de la Ley no. 350, obedeció

a una estrategia jurídico – política para conseguir fondos de cooperación internacional para el país (compromisos políticos) dentro de un proceso de aprobación de varias leyes que han tenido como característica común la de ser aprobadas con una gran rapidez991 y celeridad, muchas veces, sin los estudios debidos de factibilidad - viabilidad (que incluyan estudios estadísticos, humanos, orgánicos y económicos) y sin la aprobación de las partidas presupuestarias para su desarrollo estructural y humano posterior.

La Ley no. 350, no nació fruto de la preocupación del Gobierno por someter su actuación administrativa a un control jurisdiccional imparcial e independiente o en pro de brindar una justicia administrativa a la ciudadanía y lograr así su eficacia administrativa, sino por compromisos externos ya mencionados, por lo que la voluntad política que se necesita para poner en práctica y en funcionamiento la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo podría no existir o ir materializándose a pasos excesivamente lentos, lo que lógicamente afectara el desarrollo de dicha Jurisdicción en Nicaragua.

4. La Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – administrativo de Nicaragua del año 2000, tiene una esencia judicial ya que aprobó (en su art. 19) una estructura orgánica basada en la constitución de Salas de lo Contencioso – administrativo en los Tribunales de Apelaciones correspondientes como primera instancia, utilizando a los Juzgados del país como órganos receptores de las demandas y a la Sala de lo Contencioso – administrativo de la Corte Suprema como una especie de Tribunal de Apelaciones, ya que no estableció el recurso de casación.

Como se puede apreciar llegamos a la conclusión que con la estructura aprobada por dicha ley 350, estábamos frente a un sistema descentralizado de justicia administrativa, que se preocupaba por el acceso a la misma de los ciudadanos que habitan circunscripciones territoriales en las que solo existen Juzgados (de Distrito, locales o únicos) y no órganos colegiados como los Tribunales de Apelaciones en los que se querían constituir dichas salas de la materia, por lo que se trataba de cumplir con el principio de igualdad ante la ley, en cuanto al

991 Como concluye F. Rubio Llorente: “La obsesión por la celeridad puede reducir al Parlamento a una simple máquina para ratificar automáticamente los proyectos gubernamentales” Citado por Don Enrique Arnaldo Alcubilla en Jurisdicción Contencioso – Administrativo, 1998, p. 242. Cita obtenida del trabajo: Función legislativa, Poder legislativo y garantía del procedimiento legislativo, en VV. AA. El Procedimiento Legislativo, V Jornadas de Derecho Parlamentario (1994), Congreso de los Diputados, Madrid, 1997

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acceso a la Jurisdicción misma, evitando tratos desiguales en la población. Estábamos, también, frente a un contencioso – administrativo no con la visión de un carácter propio de un recurso revisor, sino frente a un contencioso con carácter procesal que inicia con una demanda, sigue con una contestación a la misma, un juicio oral, hasta llegar a la emisión de una sentencia perfectamente recurrible. Estábamos en la ley no. 350, frente a un sistema de doble instancia, que hubiera permitido la revisión, por medio del recurso de apelación, de las sentencias emitidas en primera instancia por las Salas de lo Contencioso – administrativo de los distintos Tribunales de Apelaciones del país, por un órgano judicial imparcial, independiente al mismo y sobre todo con un alto grado de especialización en la materia, es decir la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, verdadero órgano productor de la jurisprudencia contencioso – administrativa. Si a lo anterior le sumamos que se había decidido en la Corte Suprema de Justicia992, organizar la composición humana de esta Jurisdicción bajo un sistema de concurso y oposiciones dentro de la carrera judicial y de nombramientos basados en el mérito, que produciría como resultado a los Magistrados más adecuados, especialistas, pero sobre todo conocedores de las materias propias del Derecho Administrativo, como integrantes de las futuras Salas de lo Contencioso – Administrativo de los distintos Tribunales de Apelaciones que se querían constituir, desde nuestro humilde punto de vista estábamos con la Ley no. 350, frente a un sistema orgánico descentralizado, de doble instancia y con una posible organización humana basada en caracteres propios del mérito, la especialización, garantista, transparente, accesible y que cumplía con todos los requisitos del debido proceso.

5. Podemos concluir que esta estructura orgánica inicial de la Jurisdicción Contencioso – administrativa Nicaragüense, aprobada por la Ley no. 350, que hemos criticado, pero también alabado y considerado como las más garantista, sigue siendo la adecuada para Nicaragua, aunque podemos concluir que la misma no pudo concretarse por varios motivos o factores, entre los que sobresalen, en parte la ausencia de presupuesto, así como

992 Siempre por presiones externas, principalmente de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) principal órgano financiero del proyecto de modernización de la justicia en Nicaragua, que siempre condiciono la continuidad de su cooperación económica con el Poder Judicial Nicaragüense a que todos los órganos judiciales que se iban creando fuesen integrados por medio de un sistema de carrera judicial basado en concursos u oposiciones, teniendo como base el mérito y no las afinidades políticas. Actualmente, la USAID, ha terminado su cooperación internacional con el Poder Judicial de Nicaragua, en parte debido al incumplimiento por la misma, de la condicionante mencionada, porque la Ley de Carrera Judicial después de ser aprobada, todavía no ha sido puesta en práctica, afectando la integración del contencioso – administrativo nicaragüense y otras jurisdicciones.

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por los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad no. 40, que el pleno de la Corte Suprema de Justicia emitió sobre dicha estructura orgánica, el día diez de junio del año dos mil.

También, podemos especular que se debió a un factor de mayor peso y fondo como lo fue el temor de descentralizar el control sobre la actuación administrativa en órganos judiciales que no estuvieran bajo el control de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los posibles vaivenes de la política – judicial reinante en la misma que hemos expuesto, esperamos que un alto grado de seriedad y convencimiento.

6. Hemos llegado a la conclusión en esta tesis doctoral, tras un amplio análisis, que esa sentencia de inconstitucionalidad de la ley no. 350, carece de una base jurídica sólida y adecuada, por lo que dicha normativa, no se opone a la supuesta exclusividad de competencias contencioso – administrativas propias de la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua que estipula el art. 164 incisos 10 y 11 de la Constitución Política de Nicaragua, puesto que esa exclusividad no existe, por lo que la estructura orgánica que dicha ley aprobó era totalmente constitucional, legal y respetaba en su totalidad las competencias de dicha Sala. Ahora bien, tenemos que afirmar que la única inconstitucionalidad en la ley no. 350 era el procedimiento administrativo sancionador que regulaba su art. 119, puesto que sólo se aplicaría a los Magistrados integrantes de dicha Sala y no al resto de Magistrados integrantes de la Corte, transgrediéndose el principio de igualdad ante la ley del art. 27 constitucional.

7. Lógicamente, como esa sentencia tiene valor de cosa juzgada lo que ha producido es que el contencioso – administrativo nicaragüense se desarrolle actualmente bajo un único órgano judicial competente como lo es la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, pero por una errónea interpretación de los mismos Magistrados integrantes de dicha Sala, había funcionado con competencias parciales, causando una grave negación de justicia administrativa, lo que se mantuvo desde el año 2002 hasta el año 2009, en el que la Sala por medio de sentencia (no. 1 – 2009) acepta comenzar a conocer y resolver todas las materias que la ley no. 350 establecía, principalmente referidas al control de los actos administrativos.

8. Es fácil concluir así, que con los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad de la ley no. 350, los nicaragüenses, pasamos de un sistema o estructura orgánica descentralizada, con caracteres procesales bien claros, de doble instancia y que facilitaba su acceso a todos los ciudadanos por igual, a un sistema actual totalmente centralizado, de única instancia, con características revisoras, con obstáculos de acceso al mismo, que

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trata a los ciudadanos de forma desigual según el territorio que habiten, por lo cual es un sistema orgánico que podría estar transgrediendo el principio de igualdad ante la ley, establecido en el art. 27 constitucional, así como el acceso al recurso en contra de las sentencias emitidas, transgrediéndose posiblemente el debido proceso del art. 34 constitucional, el art. 8 inciso h, del Pacto de San José, con reconocimiento constitucional en Nicaragua (art. 46) y el art. 20 de la Ley Orgánica del Poder Judicial nicaragüense.

Ahora, hay que señalar que ese sistema centralizado, actualmente esta funcionando. La Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua esta conociendo y resolviendo casos contencioso – administrativos, lo que no sabemos con certeza, porque no es público y porque hasta hace muy poco ha comenzado a funcionar, es si lo esta haciendo totalmente bien, de igual forma no conocemos el nivel de retardación de justicia administrativa, que existe, si es que existe, es decir, la imposibilidad de acceder a información de este tipo nos impide brindar un conclusión concreta sobre si el funcionamiento de dicha jurisdicción es el adecuado o no. Si nos es fácil concluir que los Magistrados de dicha Sala al igual que sus asesores, tienen mucha experiencia en la resolución de casos administrativos, mediante el amparo, y hasta el momento han emitido una jurisprudencia contencioso – administrativa en determinados casos, de muy buena calidad, siguiendo muchas veces los lineamientos de la doctrina y del sistema jurisprudencial español.

9. Puedo concluir que el desarrollo estructural del contencioso – administrativo nicaragüense no se ha detenido sino que mas bien continúa, ya que los Magistrados que integran la Sala de lo Contencioso – administrativo de la Corte Suprema de Justicia tuvieron que presentar en la Secretaria de la Asamblea Nacional el cuatro de febrero del año dos mil tres un proyecto de reforma de la ley núm. 350, el cual ya esta dictaminado (año 2006), para confirmar por ley la competencia total sobre todas las materias administrativas en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, es decir un sistema estructural centralizado y de única instancia, como hemos dicho, pero siguiendo el modelo del recurso de amparo nicaragüense.

Así ambos documentos proponen establecer que el recurso de lo contencioso – administrativo se podrá interponer en las Salas Civiles de los distintos Tribunales de Apelaciones del país, mientras que en la capital Managua, tal vez por su mayor densidad poblacional, será en la Sala Laboral de su Tribunal de Apelaciones. Dichas Salas no conocerán el fondo del asunto, sino que solamente lo admitirán o no, emitirán o no la medida cautelar de suspensión del acto administrativo y remitirán el recurso hacia la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte

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Suprema de Justicia para que esta por medio de un juicio oral conozca y resuelva el fondo del asunto, como vemos la misma tramitación que el recurso de amparo nicaragüense, utilizando órganos judiciales ya existentes, todos de carácter colectivo y no unipersonal.

10. Puedo afirmar que este proyecto de reforma y su dictamen se han preparado y aprobado con la finalidad de contrarrestar el carácter procesal de la ley no. 350, de abreviar en extremo el procedimiento contencioso – administrativo, de regularlo a imagen y semejanza del recurso de amparo, pero sobre todo con la finalidad de instaurar un sistema orgánico centralizado y de única instancia tratando de aglutinar todas las competencias de la materia en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, tal y como se desenvuelve actualmente.

11. De esta manera el control de la actuación administrativa de

la Administración Pública Nicaragüense quedara totalmente centralizada en un órgano judicial de carácter supremo, cuya integración humana proviene de nombramientos directos hechos por la Asamblea Nacional, a propuesta de sus Diputados y del propio Presidente de la República, es decir que no proviene de un sistema de carrera judicial.

Lo anterior podría ocasionar una especie de subordinación política en el actuar de los Magistrados integrantes de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, pudiendo afectar su imparcialidad, independencia y toda su labor judicial, lo que lógicamente podría repercutir sobre la efectividad de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense, que podría nacer y desarrollarse sometida al control del poder político, pero sobre todo con el peligro latente de no contar con los recursos humanos más adecuados, por sus méritos y especialización en Derecho Administrativo.

12. Con este proyecto y su dictamen se esta constituyendo una Jurisdicción Contencioso – Administrativo en Nicaragua bajo un sistema centralizado, alejado de la ciudadanía que habita circunscripciones territoriales que carecen de órganos colegiados de acceso a la jurisdicción como lo son los Tribunales de Apelaciones, lo que ocasionará incluso que una gran cantidad de ciudadanos del país tengan que recorrer grandes distancias e incurrir en mayores gastos económicos que otros ciudadanos, en cuyas circunscripciones territoriales si existen estos Tribunales.

Así mismo, todos los administrados tendrán que trasladarse a la capital donde se ubica la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia para ejercer su derecho de acción, aunque

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lógicamente también podrán solicitar un representante legal o gozar del beneficio de pobreza.

Además, bajo este tipo de sistema estructural del contencioso – administrativo nicaragüense centralizado y de única instancia no existe posibilidad de recurrir de alzada o apelación en contra de las sentencias ante un órgano judicial superior al que las emitió, que goce de imparcialidad e independencia respecto de aquel.

En vista de estos hechos consideramos que la futura Ley de lo contencioso – administrativo nicaragüense con este tipo de estructura orgánica podría violentar, al igual que esta sucediendo en la actualidad, varios principios y garantías constitucionales propios del debido proceso y del libre e igual acceso al mismo (artos. 34 y 27 de la Constitución Política de Nicaragua), pero además se podría estar transgrediendo el Pacto de San José que en su art. 8 inciso h, estipula la doble instancia procesal, por medio del acceso a un recurso de apelación o de alzada. Lo anterior podría acarrear graves y costosas demandas internacionales al Estado de Nicaragua ante instancias internacionales de derechos humanos.

13. También, nos atrevemos a concluir o predecir que un solo

órgano (la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia) en Nicaragua competente para conocer todas las pretensiones referentes al cúmulo de materias contencioso – administrativas no podrá resolver con celeridad, eficacia y menos ejecutar sus sentencias, en el tiempo de ley, lo que desde ya nos lleva a concluir, que en base a esta estructura orgánica contenciosa – administrativa de única instancia, se están creando las condiciones necesarias para una grave retardación e incluso de negación de justicia administrativa, lo que podría afectar el control judicial de la actuación administrativa nicaragüense.

Llegamos a la conclusión anterior debido a varios motivos o factores:

a) La no dedicación exclusiva de los únicos seis Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, a la resolución de las demandas contencioso – administrativas, debido a que los mismos forman parte de hasta dos Salas993 de distinta materia (civil, penal, constitucional o contencioso – administrativa) en la misma Corte Suprema de Justicia.

b) También dichos Magistrados ejercen funciones administrativas

(nombramientos, destituciones, materia presupuestaria) desde el

993 Art. 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua.

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pleno de la misma Corte Suprema de Justicia al mismo tiempo que ejercen funciones jurisdiccionales.

c) En pocas palabras toda la carga laboral de los Magistrados y sus

asesores (lógicamente) es de una gran magnitud, ha generado una retardación o negación de justicia de graves consecuencias que se ve claramente reflejada en la materia del amparo994 y que bien podría reflejarse, tal y como lo hemos señalado, en un futuro no muy lejano en el contencioso – administrativo.

d) La Sala de lo contencioso – administrativo de la Corte Suprema de Justicia, no esta dividida en Secciones, por lo que las audiencias las tienen que tramitar todos los Magistrados en Sala, mediante un sistema de consenso, con quórum de cuatro integrantes, y si la Sala esta dividida en partes iguales por tendencias políticas (3 Magistrados del partido gobernante y tres de la oposición), esto ocasiona y ocasionará una grave lentitud procesal, que podría atentar y a la vez contradecir la agilidad que se le quería imprimir al contencioso – administrativo nicaragüense al fundamentarlo en un juicio o audiencia oral.

e) La gran cantidad de demandas o recursos de lo contencioso –

administrativo que en mi opinión se producirán cuando el contencioso – administrativo vaya formando parte de la tradición judicial, de la labor del litigante o cuando se apruebe la nueva normativa del contencioso – administrativo nicaragüense, desbordarán por mucho la capacidad de respuesta de un solo órgano judicial, en otras palabras me atrevo a concluir que la oferta de justicia administrativa desde el punto de vista estructural y humana que se le esta presentando al ciudadano y al litigante nicaragüense, no podrá hacer frente a la demanda que los mismos plantearán en búsqueda de este tipo de justicia.

994 Existe una grave retardación de justicia en el recurso de amparo nicaragüense (también en el de inconstitucionalidad), así como una extrema desorganización e incluso politización del mismo, debido a que ambos son resueltos en única instancia y de forma centralizada, incluso ha sido una práctica común en el sistema de justicia administrativa nicaragüense, que una Sala Civil de un Tribunal de Apelaciones admita un recurso de amparo, suspendiendo o no el acto administrativo recurrido, y luego venga otra Sala Civil de otro Tribunal de Apelaciones o del mismo, y contradiga a la primera Sala, lo cual no esta previsto en la Ley de Amparo. En nuestra humilde opinión, el sistema estructural del amparo nicaragüense ha colapsado, no funciona en gran parte por los hechos señalados, por lo que sería ilógico pensar que el contencioso – administrativo tenga que estructurarse a imagen de un recurso (el de amparo) hoy casi obsoleto por sus graves problemas prácticos, de los cuales muchos hemos sido víctimas. Recomendamos la lectura de los artículos de EL NUEVO DIARIO (www.elnuevodiario.com.ni): “Impunidad para corruptos”, 31 de enero del 2003, “¡Cuál respeto a la Constitución?, del 31 de agosto del 2004. “Batalla legal por los Consejos del Poder Ciudadano en Nicaragua”, 21 de noviembre del 2007. Ver también: www.bbcmundo.com, entre otras referencias que en esta tesis doctoral hemos hecho al respecto.

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14. A manera general, puedo concluir que la vigente normativa de carrera judicial de Nicaragua establece un trato diferenciado entre los funcionarios judiciales, así como sistemas de selección y nombramiento diferentes, ya que mientras un juez tendrá que superar oposiciones, un Magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua no. Hay una especie de ruptura del principio de igualdad ante la ley (art. 27 de la Constitución Política de Nicaragua) en este sistema jurídico de carrera judicial que lógicamente como hemos visto no se aplica en la integración humana de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo nicaragüense.

Estos hechos como ya lo hemos señalado atentan contra el principio de especialización que se espera exista en los funcionarios que integren el único órgano contencioso – administrativo nicaragüense, o cualquier estructura orgánica que se apruebe para regir dicha materia, ya que los mismos no necesariamente podrán ser los mas capacitados, los mas adecuados para resolver conflictos de esta naturaleza, porque no están ni serán sometidos a un examen para comprobar sus conocimientos sobre las materias que integran el Derecho Administrativo, previo a su nombramiento, el cual en la actualidad obedece más a aspectos políticos.

15. También puedo afirmar que el contencioso – administrativo nicaragüense carecerá de un procedimiento disciplinario eficaz que regule el actuar de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia Nicaragüense, especialmente cuando resuelvan fuera de los plazos de ley. En este punto la ley no. 350 hacia un significativo adelanto jurídico en su art. 119, de cuya inconstitucionalidad ya hemos dejado sentadas nuestras dudas en la tesis doctoral, en cuanto a su aplicación desigual entre los Magistrados, pero basándonos en el art. 138 inciso 11 de la Constitución Política de Nicaragua podemos afirmar que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua solo pueden ser destituidos por la Asamblea Nacional y no por el Consejo de Administración y Carrera Judicial de la Corte Suprema de Justicia como los mismos pretenden.

Como vemos, es evidente que la Jurisdicción Contencioso – Administrativa desde el punto de vista de su constitución humana y bajo la propuesta estructural del proyecto de ley de reforma de la ley no. 350 y su dictamen, nacerá sujeta a las constantes crisis, tensiones políticas, negociaciones, paralizaciones continuas y todos los acontecimientos políticos que se suceden en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Así mismo, no estará constituida por los funcionarios más capacitados que hayan podido demostrar sus méritos en concursos u oposiciones, sino por funcionarios de posible procedencia política, que en sus resoluciones y en las ejecuciones de las

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mismas tendrán que implicar el favor político de sus nombramientos. Esto es el mayor factor de fracaso que encuentro y predigo para esta futura Jurisdicción de lo Contencioso – administrativo Nicaragüense si la misma sigue bajo el actual modelo orgánico y humano o el que proponen los documentos señalados (proyecto de reforma de la ley 350 y su dictamen).

16. En vista de lo desolador de muchas de las conclusiones anteriores, me atreví en esta tesis doctoral, a realizar una propuesta estructural concreta en relación con la organización de la actual Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, bajo las siguientes propuestas:

Que se divida dicha Sala en dos secciones, integrada por tres o

cuatro Magistrados cada una. Que se establezca un diseño competencial, asignándole por

medio de acuerdo interno de la Corte plena995, casos concretos a cada Sección.

Dicho diseño lo basaría en criterios materiales, otorgándole a cada Sección la actuación general de órganos concretos de la Administración Pública, no utilizaría el criterio de la cuantía, debido a que su delimitación podría ocasionar problemas prácticos (al determinarla)

Crear la figura del Magistrado delegado996 para la resolución de

asuntos repetitivos o en serie o de cualquier índole, que en cualquier momento podrían devolver el asunto a la Sala o atender debidamente unas u otras cuestiones urgentes.

17. Respecto a mis propuestas estructurales básicas, puedo plantear las siguientes conclusiones:

17.1 En cuanto a la propuesta de crear los Juzgados de lo

Contencioso – Administrativo en Nicaragua en este momento no se puede y menos como primera instancia de toda la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua,

995 Y así evitar tener que recurrir a reformas legales, que tardan tanto, para poder establecer nuevas competencias. Lógicamente, la futura Ley de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua tendría que estipular la posibilidad de que la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en pleno pueda designar competencias a cada sección orgánica que proponemos para dividir la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. Incluso en este punto muchos me dirían que habría que acompañar a esta propuesta una reforma constitucional, ya que la Constitución nicaragüense no establece la división de dicha Sala en Secciones, pero la norma suprema de Nicaragua si establece que la Corte Suprema de Justicia puede organizar el sistema de justicia nicaragüense, por lo que por simple acuerdo podría hacerlo. 996 No como ponente, sino como órgano capaz de resolver por sí sólo ciertos casos.

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debido a dos hechos que creemos impiden su creación: Por un lado, la ausencia de partidas presupuestarias necesarias, para enfrentar los gastos que implicarían997, así como por los efectos jurídicos inmediatos de la sentencia de inconstitucionalidad a la ley no. 350, que lógicamente sólo reconoce competencia única para al Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua.

Lo anterior implica que percibamos la posibilidad de crear Juzgados de lo Contencioso – Administrativo en Nicaragua como una alternativa estructural de futuro y como órganos ideales desde el punto de vista teórico, que bien podrían seguir discutiéndose hasta llegar a su concreción física y real, cuando en Nicaragua se piense en estructurar una Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo descentralizada, bajo un sistema de doble instancia y no como en la actualidad se percibe y se concibe. Puedo concluir así, que sólo podrán ser viables cuando ya exista un desarrollo de la jurisdicción, cuando se de un hecho que haga necesaria su creación, por ejemplo la aglomeración de casos en la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, tal y como ocurrió y sigue ocurriendo en el Derecho comparado español. En ese momento se puede plantear su viabilidad, ya sea como órganos de primera instancia, que sería lo más recomendable e ideal, o como órganos con competencias específicas. Podemos afirmar que la creencia de que no hay suficientes recursos humanos en Nicaragua para constituirlos es falsa, claro que si existen, pero con altas deficiencias de conocimiento de la materia contencioso – administrativa y de Derecho Administrativo en general por su poca aplicación. Existe un amplio semillero de abogados que comienzan en Nicaragua a tener una cierta fijación con las materias propias del Derecho Administrativo y que además ejercen la profesión desde la Administración Pública o como litigantes frente a la misma, lo que produce un amplio número de recursos humanos con la posibilidad de ser capacitados, para ejercer la función judicial dentro de la futura Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en Nicaragua. 17. 2 En cuanto a la propuesta de crear los Tribunales de lo Contencioso – Administrativos en Nicaragua: Su creación siguiendo las propuestas que planteo en la presente tesis doctoral resultan ideales y aunque por el momento tanto el factor presupuestario como los efectos de la sentencia mencionada

997 Por ejemplo, el pago de jueces, secretarios y personal auxiliar. Construcción de complejos físicos con despachos adecuados, material físico necesario, entre otros.

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representan grandes obstáculos, si se puede concluir que este tipo de órgano judicial colegiado para conocer y resolver la mayor cantidad de materias contencioso – administrativas son el tipo de órgano que mayores ventajas producirían. Y es que la pronta especialización de los funcionarios judiciales que lo constituyan por su dedicación exclusiva a conocer y resolver las materias propias del contencioso - administrativo, así como su independencia presupuestaria y administrativa en general, la no politización de sus funcionarios por el alto grado de independencia que podrían guardar respecto al Tribunal de Apelaciones y con cualquier otro órgano judicial (si es que se le asignan sus propias partidas presupuestarias y se seleccionan a sus integrantes por medio de concursos u oposiciones), representan factores concretos a favor de su creación. Puedo concluir que este tipo de órgano judicial (Tribunales Contencioso – Administrativos) son una alternativa estructural digna de seguir debatiendo y son viables desde todo punto de vista, ya sean como órganos de primera o de segunda instancia dentro de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa nicaragüense.

18. Es posible llegar a la conclusión que actualmente cualquier propuesta que se haga en pro de la reforma del actual o incluso del futuro sistema contencioso – administrativo nicaragüense de carácter centralizado se puede conseguir de forma más rápida y eficiente mediante una reforma constitucional del art. 164, incisos 10 y 11 de la Constitución Política Nicaragüense que según la sentencia de inconstitucionalidad de la ley no. 350, otorgan, desde mi humilde punto de vista, una inexistente exclusividad, a la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia para resolver todos los conflictos administrativos. Con esa reforma constitucional se podría instaurar la estructura orgánica propuesta en la ley no. 350 bajo un sistema orgánico descentralizado y de doble instancia, así mismo cualquier otra propuesta estructural como las que hemos hecho en la presente tesis doctoral.

19. Por otro lado, tenemos que concluir que no sólo con

reformas en la estructura orgánica o con propuestas estructurales en general se puede conseguir la efectividad de la futura Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense.

Al igual que sostiene la doctrina española (García de Enterría, T. Ramón Fernández, González Pérez) podemos afirmar que junto a dichas propuestas y reformas orgánicas, es necesario estudiar propuestas de reforma o mejoramiento del procedimiento, que pasen por la implementación de medios de conciliación previos, el arbitraje administrativo, la opción de convertir en potestativa o facultativa la vía

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administrativa, aprobar procedimientos sumarios o abreviados para determinadas materias, mejorar el sistema cautelar, en pro de la utilización de cualquier medida para conseguir la efectividad de la sentencia (medidas positivas) y no sólo la simple suspensión del acto, entre otras en las que no he puesto mi atención esta vez, pero que están o han tenido un gran auge en el Derecho comparado español en pro de realizar aportes jurídicos para el desarrollo de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense. Es una realidad que no pueden haber propuestas estructurales, ni desarrollo orgánico de cualquier Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo sin un procedimiento ágil, pero efectivo a la vez, temática que es digna de la realización de toda otra tesis doctoral o al menos de una investigación.

20. Podemos señalar que la aprobación de la ley no. 350, trajo como consecuencia positiva, el renacimiento del Derecho Administrativo en Nicaragua, así como el interés de todos los abogados por capacitarse en las materias propias del Derecho Administrativo y del contencioso – administrativo en particular. Lógicamente, ese interés de capacitación humana también se ha hecho palpable dentro de las diferentes entidades que integran la Administración Pública, porque serán parte demandada en este nuevo proceso judicial que esta dando sus primeros pasos en Nicaragua.

21. Por otro lado, la ley no. 350 e incluso su proceso de reforma actual han producido una renovación obligatoria de los planes de estudio de las carreras de derecho de las distintas Universidades del país, creando casi todas, una materia dedicada al estudio del Derecho Procesal Administrativo, e incluso dividiendo el estudio del Derecho Administrativo, en dos clases iniciales, para el estudio de la parte general y especial de la materia, y posteriormente el curso final dedicado a la parte procesal. Incluso la materia contenciosa – administrativa ya esta siendo parte de los cursos de Maestría en Derecho Procesal y empresarial, pero además ya existen en el país Maestrías en Derecho Público, con énfasis en materias propias del Derecho Administrativo.

También ya es palpable el interés que esta materia esta levantando en los estudiantes de los últimos años de la carrera o licenciatura de Derecho, que desde ya desean dedicar sus Monografías o trabajos finales al contencioso – administrativo y a los temas generales del Derecho Administrativo. Además, ya están ejerciendo sus prácticas en los Bufetes jurídicos de las distintas Universidades (especialmente de la que procedo, la Universidad Centroamericana, UCA) en materias propias del Derecho Administrativo, especialmente en lo concerniente a los servicios públicos.

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Esta podría ser la base humana sobre la que se puede llevar a cabo un programa de formación profesional, desde las Universidades, con el apoyo de la Escuela Judicial y la Corte Suprema de Justicia para tener en Nicaragua una cantera humana dedicada al estudio y práctica del Derecho Administrativo en general y del contencioso – administrativo en particular. La preparación de verdaderos abogados administrativistas es una necesidad para Nicaragua, que al menos ya esta teniendo sus primeros pasos, pero además es necesario y recomendable mantener actualizado y capacitado tanto al personal de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua como a los litigantes y a los asesores de los distintas entidades de la Administración Pública. Esto se puede conseguir con la preparación de debates, foros o capacitaciones sobre las distintas temáticas tanto del Derecho Administrativo como del contencioso –administrativo, dentro de esas instituciones o desde las Universidades del país.

22. Por otro lado, es lógico concluir que la aprobación de una Ley de lo contencioso – administrativo en Nicaragua ha generado todo un nuevo mercado laboral, paralelo al ya existente en las áreas civil, penal y laboral. Me atrevo a predecir un auge en el litigio contencioso - administrativo, un boom cuantitativo de demandas contra la Administración Pública, una vez que el ciudadano perciba que su actuación puede ser controlada. Dicha predicción y percepción depende en parte, de la labor jurisprudencial de los Magistrados de lo Contencioso – Administrativo, de su independencia judicial, de la imparcialidad con la que actúen, de la calidad de sus medidas cautelares, de la efectividad de sus sentencias, de su celeridad, entre otros factores que brinden confianza al ciudadano y tutelen sus derechos e intereses.

Tenemos que estar preparados en Nicaragua, tanto desde las instituciones públicas, la Corte Suprema de Justicia, desde las Universidades, como desde las Asociaciones de abogados para enfrentar ese boom de justicia administrativa, que estoy seguro ocurrirá en un primer momento, tras la puesta en marcha de forma definitiva de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo y que luego se ira asentando poco a poco.

23. En Nicaragua existe actualmente una especie de apatía jurídica del administrado, frente a la Administración Pública, por los malos resultados del recurso de amparo, así como por la grave retardación de justicia administrativa que impera. Los administrados prefieren ahorrar su tiempo, esfuerzo y dinero antes que recurrir contra la actuación de dicha Administración. Esto sólo puede cambiar con la instauración de una Jurisdicción

550

de lo Contencioso – Administrativo Nicaragüense con un carácter descentralizado, accesible a la ciudadanía, con garantías propias del debido proceso, con doble instancia, con una composición humana adecuada, entre otros factores mencionados en las conclusiones anteriores.

24. Finalmente, considero que el desarrollo económico de un

país se consigue, en gran parte, con los medios jurídicos adecuados para el control de la actuación de la Administración Pública, que permitan una verdadera seguridad jurídica, la defensa de los intereses públicos de los administrados que son a su vez a los que esta obligado el Estado a satisfacer o al menos brindar los medios para defender, procurando el mejoramiento de la Administración Pública en sí misma998.

Consideramos que la institucionalidad y la concreción del Estado Social de Derecho de todo país comienzan en gran parte, por el control de la actuación administrativa. Así mismo, estamos convencidos que la inversión extranjera y nacional, generadora de empleos y prosperidad económica sólo se conseguirá, entre otras medidas, por medio del fortalecimiento jurídico de los medios de control de la Administración Pública, es decir con la concreción de una verdadera Jurisdicción Contencioso – Administrativa (entre otras muchas medidas claro esta), la cual constituye uno de los pilares de ese fortalecimiento jurídico, y del crecimiento económico y del desarrollo en general del país. Es lógico concluir que los nicaragüenses estamos frente a una nueva oportunidad de aprobar un marco jurídico contencioso – administrativo, con una nueva estructura orgánica. Esperemos que algunas de nuestras conclusiones prediciendo un mal augurio para el desarrollo de esta Jurisdicción, por la mala organización estructural de la misma, no estén acertadas y que llegue a ser funcional, eficaz pero sobre todo que responda a la urgente demanda de justicia y tutela judicial administrativa que el ciudadano nicaragüense espera y que pueda también someter a la Administración Publica nicaragüense a un eficaz control judicial en pro de mejorar su funcionamiento. Sirva la presente tesis doctoral como un granito de arena para la construcción de una estructura orgánica de lo contencioso – administrativo en Nicaragua basada en los principios de imparcialidad, independencia judicial, efectividad, celeridad, libre e igual acceso a la justicia administrativa.

998 De ahí que la exposición de motivos II, de la ley española del 56 afirme que: “Cuando la Jurisdicción Contencioso – Administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan sólo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimienta la autoridad pública”

551

Un sistema orgánico contencioso – administrativo descentralizado, de doble instancia, que pueda hacer frente de forma efectiva a la demanda de justicia administrativa con prontitud y celeridad, pero sobre todo que tenga la fuerza suficiente de ejecutar sus sentencias con la efectividad que el ciudadano nicaragüense espera, para poder así someter a la actuación administrativa de la Administración Pública a un control judicial real y efectivo, mejorando su actuación en pro de la satisfacción del interés público en general. BIBLIOGRAFÍA

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