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UNE QUESTION DE PRIVILGE : DOCUMENT DE TRAVAIL SUR LE PRIVILGE PARLEMENTAIRE

AU CANADA AU XXIE SICLE

Sous-comit sur le privilge parlementaire du Comit permanent du Rglement, de la procdure et des droits du Parlement

Membres Lhonorable George Furey, prsident

Lhonorable Serge Joyal, C.P. Lhonorable Elaine McCoy

Lhonorable Pierre Claude Nolin Lhonorable Vernon White

Janvier 2015

Le greffier du sous-comit : Charles Robert Analyste de la Bibliothque du Parlement : Dara Lithwick

i

TABLE DES MATIRES

INTRODUCTION : LOCCASION DEXAMINER ET DE RENOUVELER LE PRIVILGE PARLEMENTAIRE AU CANADA ................................................................................................................ 1

A. Le sous-comit sur le privilge parlementaire du Comit snatorial du Rglement ...................... 4

PARTIE I : LE PRIVILGE PARLEMENTAIRE : SON VOLUTION HISTORIQUE VERS UNE APPROCHE CONTEMPORAINE ................................................................................................................ 5

A. Le privilge parlementaire : son histoire ......................................................................................... 5

B. Vers une approche contemporaine : lvolution du privilge parlementaire au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zlande ............................................................................................... 7

1. Royaume-Uni ................................................................................................................................ 7 2. Australie ...................................................................................................................................... 12 3. Nouvelle-Zlande ....................................................................................................................... 16

PARTIE II : LE PRIVILGE PARLEMENTAIRE AU CANADA ................................................................. 19

A. Le privilge depuis la Confdration ............................................................................................. 19 1. Le privilge et la Constitution ..................................................................................................... 19 2. Examens parlementaires des droits, immunits et privilges .................................................... 21

B. Les tribunaux, le privilge parlementaire et la Charte canadienne des droits et liberts ............. 23 1. La notion de ncessit comme cadre dinterprtation du privilge ..................................... 25 2. La Cour suprme du Canada, le privilge parlementaire et la Charte ...................................... 27

C. Le privilge dans les provinces : diverses approches de la codification ...................................... 34

D. Observations du sous-comit sur le privilge parlementaire au Canada ..................................... 38

PARTIE III : CADRE DADAPTATION AUX NORMES CONTEMPORAINES DES LMENTS DU PRIVILGE PARLEMENTAIRE AU CANADA .......................................................................................... 39

A. Le critre de ncessit comme fondement un cadre de responsabilit : une approche canadienne visant moderniser le privilge parlementaire ......................................................... 39

B. Libert de parole ............................................................................................................................ 40 1. Faudrait-il modifier la porte de la libert de parole? ................................................................ 42 2. Dlibrations du Parlement ........................................................................................................ 47 3. Observations du sous-comit sur ladaptation aux normes contemporaines du privilge de

la libert de parole ...................................................................................................................... 49

C. Les droits collectifs du Snat et de la Chambre des communes de rgir leurs affaires internes et den avoir la connaissance exclusive .......................................................................... 53

1. Faits nouveaux ltranger ........................................................................................................ 54 2. Faits nouveaux au Canada : le Parlement nest pas une zone franche .............................. 55 3. Observations du sous-comit sur ladaptation aux normes contemporaines des droits

collectifs du Snat et de la Chambre des communes de rgir leurs affaires internes .............. 57

D. Pouvoirs disciplinaires ................................................................................................................... 59 1. quit procdurale : mesures disciplinaires lencontre de parlementaires ............................ 60

ii

2. quit procdurale : mesures disciplinaires lencontre de non-parlementaires ..................... 63 3. Observations du sous-comit sur ladaptation aux normes contemporaines des pouvoirs

disciplinaires du Snat et de la Chambre des communes ......................................................... 67

E. Immunit darrestation dans les affaires civiles et privilges individuels connexes ..................... 70 1. Limmunit darrestation dans des affaires civiles ..................................................................... 71 2. Lexemption de lobligation de comparatre comme tmoin devant un tribunal ........................ 73 3. Lexemption du devoir de jur .................................................................................................... 76 4. La protection contre lobstruction, lingrence, lintimidation et la brutalit ................................ 78

CONCLUSION : UN REGARD SUR LAVENIR ........................................................................................ 81

BIBLIOGRAPHIE ....................................................................................................................................... 83

A. Lois ................................................................................................................................................ 83 1. Canadiennes constitutionnelles et fdrales .......................................................................... 83 2. Canadiennes - provinciales ........................................................................................................ 83 3. Internationales ............................................................................................................................ 84

B. Jurisprudence ................................................................................................................................ 84 1. Canadienne ................................................................................................................................ 84 2. Internationale .............................................................................................................................. 85

C. Documents parlementaires et rapports gouvernementaux ........................................................... 86 1. Canada ....................................................................................................................................... 86 2. Internationaux ............................................................................................................................. 87

D. Documents secondaires ................................................................................................................ 87

1

INTRODUCTION : LOCCASION DEXAMINER ET DE RENOUVELER LE PRIVILGE PARLEMENTAIRE AU CANADA

Le privilge parlementaire, lment essentiel de la dmocratie parlementaire, permet au Parlement

de fonctionner avec efficacit et efficience, sans entraves indues. Conu au dpart Westminster

comme moyen dempcher le souverain de singrer dans les travaux parlementaires1, il a volu

dans tous les parlements du Commonwealth britannique. Au Canada, le privilge parlementaire est

consacr dans la Loi constitutionnelle de 1867, larticle 18 et dans le prambule2, et il est confirm

larticle 4 de la Loi sur le Parlement du Canada3.

Les droits et immunits dcoulant du privilge parlementaire sont les suivants4 :

Les droits des parlementaires individuels (et des tmoins comparaissant devant les comits) et les droits collectifs du Snat et de la Chambre des communes la libert de parole contre les contestations judiciaires dcoulant de dclarations faites pendant les dlibrations parlementaires;

Les droits collectifs du Snat et de la Chambre des communes de rgir leurs affaires internes lies aux dbats et aux dlibrations (connaissance exclusive);

Les droits collectifs du Snat et de la Chambre des communes de sanctionner ou de prendre des mesures disciplinaires en cas datteinte au privilge ou doutrage;

Limmunit darrestation des parlementaires individuels dans les affaires civiles et les privilges connexes (protection contre la convocation en justice comme tmoin, le devoir de jur et lobstruction, lingrence, lintimidation et la brutalit).

Pendant des dcennies, linterprtation du privilge parlementaire a t raisonnablement uniforme et

universelle dans lensemble du Commonwealth britannique, mais lvolution de la dmocratie

parlementaire a influenc celle du droit du privilge tant au Canada qu ltranger. Les

proccupations au sujet du privilge ne gravitent plus autour de la relation entre le Parlement et la

Couronne. Le discours sur le privilge parlementaire, la fin du XXe sicle et maintenant au XXI

e

sicle, est ax sur lapplication du privilge dans un systme juridique fond sur des droits, illustr

au Canada par la Charte canadienne des droits et liberts, et dans un contexte o la population

attend une plus grande transparence, une reddition de comptes plus rigoureuse lgard des

dcisions des parlementaires5.

1 Et consacr dans le Bill of Rights de 1689, qui a suivi la Guerre civile opposant le roi Charles 1

er au Parlement :

R.-U., Bill of Rights 1689 (An Act Declaring the Rights and Liberties of the Subject and Settling the Succession of the Crown), 1 William & Mary( Sess.2) c 2.

2 Comme on le verra plus loin, au niveau fdral, larticle 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 confre au

Parlement le pouvoir de prescrire des privilges parlementaires qui dpassent ceux qui sont inhrents la cration du Snat et de la Chambre des communes pourvu quils nexcdent pas ceux que la Chambre des communes britannique possdait au moment de ldiction de cette loi. Cette disposition a t dicte par le Royaume-Uni en 1875 au moyen dune modification de la Loi constitutionnelle de 1867 : Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, ch. 3 (R.-U.).

3 Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C., 1985, ch. P-1.

4 Ils sont discuts en dtail ci-dessous.

5 Colette Mireille Langlois, Parliamentary Privilege: A Relational Approach , Revue de droit parlementaire et

politique, vol. 6, mars 2012, p. 129-160

http://www.legislation.gov.uk/aep/WillandMarSess2/1/2http://www.legislation.gov.uk/aep/WillandMarSess2/1/2http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/Const/page-1.htmlhttp://laws-lois.justice.gc.ca/fra/Const/page-1.htmlhttp://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/p-1/

2

Toutes les administrations nont pas suivi la mme dmarche pour adapter le privilge parlementaire

aux normes daujourdhui. Ainsi, les parlements du Royaume-Uni, de lAustralie et de la Nouvelle-

Zlande ont tous pris des initiatives dvaluation et de modernisation du privilge parlementaire. Ce

sont l des points de comparaison qui peuvent tre utiles lanalyse. En 1999, le comit spcial

mixte du privilge parlementaire du Royaume-Uni (UK Joint Select Committee on Parliamentary

Privilege) a mme expliqu la ncessit dun examen du privilge parlementaire en ces termes : il

fallait que le droit du privilge rponde aux attentes contemporaines en matire de transparence,

dquit et de raisonnabilit :

Notre tude du privilge parlementaire a t centre galement sur des questions fondamentales : le droit et la pratique du privilge parlementaire rpondent-ils aux besoins daujourdhui et de demain? Les procdures existantes satisfont-elles aux normes contemporaines dgalit et de responsabilit envers le public? Un code moderne du privilge parlementaire devrait reposer sur des principes et tre cohrent. Le grand principe directeur est que le bon fonctionnement du Parlement est au cur dune dmocratie parlementaire saine. Il est dans lintrt du pays tout entier que les deux chambres du Parlement aient les droits et les immunits ncessaires leur bon fonctionnement. Mais la protection assure par le privilge ne doit pas aller au-del de ce dont le Parlement a besoin pour remplir ses fonctions efficacement et protger sa position constitutionnelle. Il devrait y avoir des procdures propres prvenir les abus et garantir lquit. Le prsent rapport a donc un fil conducteur : ladaptation du privilge parlementaire aux besoins actuels du Parlement et aux normes dquit et de raisonnabilit daujourdhui

6.

Voil qui est utile, mais le Canada se distingue dautres pays du Commonwealth parce que la

Charte est inscrite dans sa Constitution. Et jusqu maintenant, aucun corps parlementaire ou

lgislatif au Canada na jamais ralis une tude exhaustive du privilge parlementaire.

En outre, les tribunaux, aussi bien au Canada que dans tout le Commonwealth, se sont galement

prononcs sur les lments du privilge. Au cours des 20 dernires annes, la Cour suprme du

Canada a rendu trois arrts utiles sur des lments du privilge parlementaire. Dans la principale

affaire, Chambre des communes c. Vaid, la Cour suprme du Canada a dfini le privilge

parlementaire au Canada en ces termes :

Dans le contexte canadien, le privilge parlementaire est la somme des privilges, immunits et pouvoirs dont jouissent le Snat, la Chambre des communes et les assembles lgislatives provinciales ainsi que les membres de chaque Chambre individuellement, sans lesquels ils ne pourraient sacquitter de leurs fonctions.

Le privilge parlementaire ne cre pas un hiatus dans le droit public gnral du Canada; il en est plutt une composante importante, hrite du Parlement du Royaume-Uni en vertu du prambule de la Loi

6 Comit mixte du privilge parlementaire (R.-U.), Parliamentary Privilege First Report Volume 1, 9 avril 1999

(1999, comit mixte du Royaume-Uni), par. 32.

https://zoupio.lexum.com/calegis/30---31-victoria-c-3-frhttp://www.publications.parliament.uk/pa/jt199899/jtselect/jtpriv/43/4302.htm

3

constitutionnelle de 1867 et, dans le cas du Parlement du Canada, en vertu de lart. 18 de cette mme loi

7.

Dans le mme arrt, la Cour suprme a tabli la marche suivre pour les tribunaux qui auraient

se prononcer sur des affaires de privilge, tout en insistant sur le fait quil appartient au Parlement

de dcider si lexercice du privilge est justifi dans tel ou tel cas concret :

[P]our dcider si un privilge existe ou non au sens de la Loi sur le Parlement du Canada, les tribunaux canadiens doivent, dans un premier temps, vrifier si lexistence et ltendue du privilge revendiqu ont t tablies premptoirement en ce qui concerne notre propre Parlement ou la Chambre des communes de Westminster

8.

Si lexistence et ltendue du privilge ne sont pas tablies premptoirement, la cour doit les tablir en appliquant le critre de la ncessit : Pour justifier la revendication dun privilge parlementaire, lassemble ou le membre qui cherchent bnficier de limmunit quil confre doivent dmontrer que la sphre dactivit lgard de laquelle le privilge est revendiqu est si troitement et directement lie lexercice, par lassemble ou son membre, de leurs fonctions dassemble lgislative et dlibrante, y compris leur tche de demander des comptes au gouvernement, quune intervention externe saperait lautonomie dont lassemble ou son membre ont besoin pour accomplir leur travail dignement et efficacement

9.

La Cour dit mme : La partie qui invoque limmunit que confre le privilge parlementaire a le fardeau den tablir lexistence

10.

Enfin, [u]ne fois la catgorie (ou la sphre dactivit) tablie, cest au Parlement, et non aux tribunaux, quil revient de dterminer si lexercice de ce privilge est ncessaire ou appropri dans un cas particulier. En dautres termes, lintrieur dune catgorie de privilge, le Parlement est seul juge de lopportunit et des modalits de son exercice, qui chappe tout contrle judiciaire

11 . [cest nous qui soulignons]

Certes, il appartient au Parlement de dcider comment il exerce ses privilges, mais labsence de

tout examen parlementaire complet du privilge depuis ladoption de la Charte donne penser que,

jusqu maintenant, le Parlement a laiss dsirer cet gard et que le moment convient

maintenant pour faire cet examen. De plus, mme si la Cour suprme a esquiss une interprtation

canadienne du privilge parlementaire, les tribunaux infrieurs ont prouv du mal se prononcer

sur les revendications de privilge, et les jugements prononcs sur certains lments du privilge

parlementaire ont t contradictoires. Et les arrts des tribunaux sont forcment pris selon une

7 Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667, par. 29. Rfrences omises. Parmi les autres

grands textes sur le privilge parlementaire, notons le texte britannique qui fait autorit sur le privilge, Malcolm Jack, d., Erskine Mays Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament (24

e d.),

Londres, R.-U., LexisNexis, 2011; Joseph P. Maingot, Le privilge parlementaire au Canada, 2e d., Ottawa

(Ont.), codit par la Chambre des communes et Les presses universitaires McGill-Queens, 1997; Audrey OBrien et Marc Bosc, La procdure et les usages de la Chambre des communes, 2

e d., Ottawa, Chambre des

communes, 2009. Ce dernier ouvrage contient un chapitre utile consacr aux privilges et immunits qui comprend un historique du privilge parlementaire et un rsum des privilges et immunits exercs par la Chambre des communes et la Chambre des communes.

8 Vaid, supra, par. 39.



11 Ibid.

https://zoupio.lexum.com/calegis/30---31-victoria-c-3-frhttp://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/item/2231/index.do

4

approche parcellaire, car ils sont axs sur un ensemble donn de faits plutt que sur une valuation

du privilge parlementaire complte et rgie par des principes12

.

Enfin, mme sil est important, le privilge parlementaire est un domaine du droit que, souvent, les

avocats, les lgislateurs et la population canadienne ngligent ou comprennent mal13

.

Dans les circonstances, le sous-comit sur le privilge parlementaire estime que le temps est venu

de rvaluer et de rexaminer, de faon proactive14

, le privilge parlementaire dans le contexte

canadien contemporain. Lobjectif qui a inspir le prsent document est damorcer un dbat sur la

faon dont le Parlement peut, au mieux, adapter son interprtation et son exercice du privilge

parlementaire pour rpondre aux besoins et aux attentes de la dmocratie parlementaire du Canada

au XXIe sicle. Le but de la dmarche est de faire en sorte que soient assures la crdibilit et

lutilit du privilge parlementaire au Canada pendant des dcennies.

A. Le sous-comit sur le privilge parlementaire du Comit snatorial du Rglement

Le 1er

avril 2014, le Comit snatorial permanent du Rglement, de la procdure et des droits du

Parlement a approuv la mise sur pied dun sous-comit charg dtudier le privilge parlementaire.

Ce sous-comit sest runi quatre fois au printemps de 2014 pour discuter de ltat du privilge

parlementaire au Canada. Le prsent document de travail est le fruit des premires dlibrations du

sous-comit, et il est propos comme un outil qui aidera guider ses travaux venir.

12

Voir de faon gnrale Charles Robert et Vince MacNeil, Shield or Sword? Parliamentary Privilege, Charter Rights and the Rule of Law , The Table, vol. 75, 2007, p. 17-38.

13 Voir par exemple Derek Lee, La ncessit de codifier le privilge parlementaire , Revue parlementaire

canadienne vol. 28, no 1, 2005, p. 2-3.

14 Les tudes du privilge parlementaire ralises au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zlande ont toutes

t entreprises cause de dcisions judiciaires ou dautres faits qui risquaient, selon les parlementaires, de saper le droit du privilge. Au Canada, loccasion se prsente dadopter une approche proactive avant que des pressions ne sexercent cause dune dcision judiciaire mal inspire ou dun autre problme.

http://www.societyofclerks.org/Documents/TheTable_2007.pdf

5

PARTIE I : LE PRIVILGE PARLEMENTAIRE : SON VOLUTION HISTORIQUE VERS UNE APPROCHE CONTEMPORAINE

A. Le privilge parlementaire : son histoire

Lorigine du privilge parlementaire remonte lpoque de lmergence du Parlement britannique,

au Moyen-ge. Au dpart, il sagissait de prserver le privilge , sous langle du statut ou du

pouvoir des dputs (lui-mme groupe dlite) face la Couronne. Le XVIIe sicle a t un point

tournant dans les relations entre le monarque et le Parlement, et le point culminant a t ladoption

du Bill of Rights, en 1689. Dans la premire partie du XVIIe sicle, Jacques 1

er a inform sans dtour

les Communes, en 1621, que leurs privilges nexistaient que selon son bon plaisir. Lorsque les

Communes ont rpliqu, Jacques 1er

a ordonn quon lui envoie le Journal de la Chambre, il en

dchira la page qui lui avait dplu et pronona surlechamp la dissolution du Parlement15 . En

1642, sous le rgne du successeur de Jacques 1er

, Charles 1er

, les relations entre le roi et le

Parlement staient dtriores un tel point que la guerre a clat (la Guerre civile anglaise), ce

qui a abouti la dcapitation de Charles 1er

, en 1649, et linstitution dun rgime rpublicain dirig

par Oliver Cromwell. Aprs la mort de Cromwell, en 1658, la rpublique sest effondre. Charles II a

rtabli la monarchie en 1660, et son frre, Jacques II, catholique dclar, a accd au trne aprs la

mort de Charles II, en 1685.

Des inquitudes au sujet des consquences du catholicisme de Jacques II ont men la rvolution

de 1688. Une coalition forme de parlementaires anglais et du Hollandais Guillaume dOrange a

renvers Jacques II et tabli un trne protestant occup par Guillaume (dsormais

appel Guillaume III) et son pouse, Marie II dAngleterre. Cest ce moment que les pouvoirs

principaux du Parlement ont t garantis grce ladoption du Bill of Rights, ritration lgislative de

la Dclaration des droits prsente Guillaume et Marie les invitant devenir conjointement

souverains dAngleterre. Essentiellement, le Bill of Rights prcise les limites des pouvoirs de la

Couronne, nonce les droits du Parlement, lobligation de tenir rgulirement des lections et le droit

dadresser des demandes au monarque sans crainte de reprsailles. Le Bill of Rights a enfin

confirm le privilge fondamental du parlement, soit la libert de parole, disant larticle IX que la

libert de parole et les dbats ou dlibrations du Parlement ne doivent pas tre attaqus ni remis

en question dans quelque tribunal ou lieu autre que le Parlement16

.

Comme il est dit dans Erskine May, ds le XVIIe sicle, il est devenu clair que lexercice du privilge

parlementaire suppose la conciliation de deux principes qui peuvent tre en conflit :

Dune part, les privilges du Parlement sont absolument ncessaires la bonne excution de ses pouvoirs et, dautre part, le privilge du Parlement consenti lgard du service public ne doit pas tre utilis pour mettre en danger ltat

17.

Reconnaissant la ncessit de protger les privilges ncessaires tout en vitant le risque quils ne

soient utiliss pour saper les intrts suprieurs de la nation, on est convenu en 1704 quaucune

15

La procdure et les usages de la Chambre des communes (2e d.),supra, p. 65.

16 Erskine May 24

e d., supra, p. 209.

17 Ibid., p. 217.

6

des chambres du Parlement ne pouvait se donner de nouveaux privilges non justifis par les lois

et coutumes connues du Parlement18

.

Vers la fin du XVIIIe sicle et pendant tout le XIX

e sicle, il y a eu des tudes systmatiques de

lhistoire du privilge et de la pratique parlementaire, et plusieurs ouvrages sur la procdure

parlementaire ont paru au Royaume-Uni. Parmi eux, notons la premire dition du Treatise upon the

Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament de Thomas Erskine May, publie en 1844.

Sa 14e dition, publie peine plus dun sicle plus tard, en 1946, est considre comme le niveau

le plus lev jamais atteint dans les efforts visant lucider les rouages du Parlement, une

poque o le privilge tait interprt uniformment dans lensemble du Commonwealth. On lit dans

La procdure et les usages de la Chambre des communes (2e d.) : Cette dition prsente un

examen approfondi et minutieux du privilge parlementaire, fond sur une tude exhaustive des

Journaux et des principes sur lesquels repose le droit du Parlement19

.

Le XIXe sicle a galement t marqu par un certain nombre daffaires judiciaires portant sur le

privilge, ce qui contribua dlimiter les droits du Parlement et la responsabilit du pouvoir

judiciaire20

. Lune de ces affaires, Stockdale v. Hansard, a peut-tre t la plus importante21

. Dans

cette affaire, les tribunaux ont essay de dfinir ltendue prcise ou la porte du privilge de la

libert de parole qui tait revendiqu. Les imprimeurs de la Chambre des communes, MM. Hansard,

avaient imprim par ordre de la Chambre un rapport rdig par linspecteur des prisons, contre qui

M. Stockdale a intent des poursuites pour libelle22

. La cour a fini par dcider que, mme si le

privilge parlementaire protgeait les documents imprims par ordre de la Chambre lusage de

ses propres membres, cette protection ne sappliquait pas aux documents diffuss lextrieur de la

Chambre dans le grand public23

.

La Chambre a alors adopt la Parliamentary Papers Act 1840 pour annuler cette dcision. Comme il

est signal dans ltude britannique du privilge parlementaire dont il sera question plus loin, la

libert de parole au Parlement naurait gure de valeur si ce que les dputs, ministres et tmoins y

disent ne pouvait pas tre librement communiqu lextrieur. Il est important, dans lintrt public,

que le grand public soit au courant de ce qui se discute et se fait au Parlement24

.

Au XXe sicle, des jugements des tribunaux, notamment, ont limit la porte et lexercice du

privilge parlementaire, car il fallait ragir lvolution de la relation entre le Parlement et les

lecteurs ainsi qu la tendance privilgier le gouvernement responsable et en tenir compte.

Dabord, llargissement du droit de vote, au XIXe sicle et au dbut du XX

e, a mis en avant laspect

dmocratique du Parlement (modifiant implicitement la porte du privilge tel quil avait t conu et

18

Ibid.

19 La procdure et les usages de la Chambre des communes (2

e d.), supra, p. 67.

20 Ibid, p. 66.

21 Stockdale v. Hansard (1839) 9 Ad & E 1, (1839) 112 ER 1160 (Stockdale v. Hansard).

22 Le rapport de linspecteur dcrivait comme indcent et obscne un livre danatomie trouv dans la bibliothque

de la prison de Newgare. M. Stockdale tait lditeur du livre.

23 Erskine May 24

e d., supra, p. 289.

24 Comit mixte du privilge (R.-U.), Parliamentary Privilege First Report Volume 1, 9 avril 1999 (comit mixte

(1999)), par. 341.

http://www.publications.parliament.uk/pa/jt199899/jtselect/jtpriv/43/4302.htm

7

appliqu au dpart). Deuximement, ladoption de textes internationaux comme la Charte des

Nations Unies, en 1945, (dont le prambule raffirme la foi dans les droits fondamentaux, la dignit

et lgalit des personnes) et la Dclaration universelle des droits de lhomme, quelques annes

plus tard (adopte par lAssemble gnrale de lONU en 1948) recadraient les relations de

lindividu avec le gouvernement en les fondant sur le respect des droits individuels, la primaut du

droit, lapplication rgulire de la loi, et lattente dune transparence plus pousse du gouvernement.

En fait, lvolution vers le gouvernement responsable, le respect pour les droits de la personne et les

attentes concernant la transparence et lapplication rgulire de la loi ont eu un effet particulier sur la

porte et lexercice du privilge au Canada, o ces principes sont explicitement garantis par la

Charte canadienne des droits et liberts, inscrite dans la Constitution canadienne. Comme on le fait

remarquer dans une lettre que cinq snateurs ont adresse au comit des privilges de la Nouvelle-

Zlande, dans le contexte de leur examen du privilge parlementaire, en 2012, lapproche

contemporaine du droit et de la gouvernance fonde sur les droits est radicalement diffrente de

celle qui est fonde sur un avantage et qui a caractris la lutte entre le Parlement et la Couronne et

ses tribunaux au XVIIe sicle

25 [traduction].

B. Vers une approche contemporaine : lvolution du privilge parlementaire au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zlande

Depuis les annes 1960, les parlements du Royaume-Uni, de lAustralie et de la Nouvelle-Zlande

ont analys et tent de reformuler le privilge parlementaire pour le XXe sicle et maintenant le XXI

e.

LAustralie (en 1987) et la Nouvelle-Zlande (tout rcemment, en aot 2014) ont toutes deux lgifr

pour prciser des lments du privilge parlementaire, alors que le Royaume-Uni a considr

jusquici quil tait inutile pour linstant dessayer de lgifrer sur le privilge parlementaire (en dpit

dune recommandation en ce sens formule dans un rapport de 1999 tenu en haute estime). Les

trois tentatives de modernisation du droit du privilge refltent lvolution des relations entre le public

et le Parlement26

. Elles reconnaissent que, aujourdhui, les personnalits publiques ont des comptes

rendre au public et que les parlementaires devraient faire preuve de modration pour veiller ce

que les privilges soient utiliss de faon responsable et transparente.

1. Royaume-Uni

a) Les rapports de 1967 et de 1977

Divers commentateurs ont observ comment, depuis le milieu du XXe sicle, la Chambre des

communes britannique avait adopt une approche plus troite du privilge, axe sur les

dlibrations parlementaires. On trouve une manifestation de cette volution de la pense dans le

rapport que le comit spcial du privilge parlementaire de la Chambre des communes britannique a

publi en 1967. Il recommandait la prsentation dune mesure lgislative afin dlargir et de clarifier

la porte du privilge et exprimait la conviction que les droits et immunits reconnus de la Chambre

25

Lettre adresse lhon. Christopher Finlayson, dput et prsident du comit des privilges de la Nouvelle-Zlande par les snateurs David Smith (alors prsident du Comit snatorial permanent du Rglement, de la procdure et des droits du Parlement) et George Furey (alors dirigeant du groupe de travail sur le privilge parlementaire), et signe galement par les snateurs Gerald Comeau, Serge Joyal et David Braley, 29 novembre 2012.

26 Par exemple, voir publication prochaine de Charles Robert et Dara Lithwick, Renewal and Restoration:

Contemporary Trends in the Evolution of Parliamentary Privilege , dans vol. 82, 2014, The Table.

8

seront et devront tre appliqus par les tribunaux dans le cadre de la loi du pays27

[cest nous qui

soulignons]. La Chambre a pris note du rapport, qui na jamais t adopt.

Dix ans plus tard, en 1977, le mme comit tudiait de nouveau la signification des notions de

privilge et d outrage et reprenait les conclusions du rapport de 1967. La Chambre a adopt

le rapport de 1977, dans lequel le comit recommandait que lapplication du privilge se limite aux

cas o ctait clairement ncessaire pour protger la Chambre, ses dputs et ses fonctionnaires

contre toute obstruction ou ingrence dans lexercice de leurs fonctions28

. Les recommandations

que la Chambre na pas adoptes taient celles qui proposaient des modifications lgislatives afin

de codifier le privilge.

b) Le rapport du comit mixte de 1999, le livre vert du gouvernement en 2012 et le rapport du comit mixte de 2013

(i) Le rapport du comit mixte de 1999

Une vingtaine dannes plus tard, en 1999, le comit mixte de la Chambre des communes et de la

Chambre des lords du Royaume-Uni (1999, comit mixte du Royaume-Uni) a publi ce qui est

devenu un rapport extrmement influent sur le privilge parlementaire, mme si la Chambre des

communes ne la pas adopt et quaucune mesure lgislative na dcoul de ses

recommandations29

. Sappuyant sur les travaux entrepris une trentaine dannes plus tt, le rapport

a prsent une tude ambitieuse, fouille et complte des divers droits et immunits qui composent

le privilge parlementaire, leurs origines historiques et leurs applications contemporaines. Il a trait

du caractre adquat des interprtations et utilisations actuelles du privilge parlementaire et

formul diverses recommandations sur la faon dadapter le privilge parlementaire aux besoins et

ralits modernes. Ltude a t guide par les questions fondamentales que voici :

Le droit et la pratique du privilge parlementaire rpondent-ils aux besoins actuels et futurs?

Les procdures existantes satisfont-elles aux normes contemporaines dquit et de responsabilit lgard du public?

Le comit a fait remarquer quil tait important de rexaminer le privilge parlementaire la lumire

dun certain nombre de faits, dont les suivants30

:

27

Ibid., citant la Chambre des communes du Royaume-Uni, Report from the Select Committee on Parliamentary Privilege, Together with the Proceedings of the Committee, Minutes of Evidence Taken Before the Select Committee on Parliamentary Privilege in Session 1966-67, and Appendices, 1

er dcembre 1967 (rimprim en

1971), p. xiii-xiv, par. 38.


e d.), supra, p. 67-68, propos du Royaume-Uni,

Chambre des communes, Select Committee of Privileges, 1977, troisime rapport.

29 Comit mixte du privilge parlementaire du R.-U., 1999, supra.

30 Ibid., par. 27-31.

9

Plusieurs dcisions sur le privilge parlementaire rendues par la Chambre des lords dans les annes 1990, notamment dans les affaires Pepper v. Hart

31 et Prebble v.

Television New Zealand32

; dans les deux cas, on sest livr une analyse complte du privilge parlementaire.

Le Royaume-Uni a dict la Human Rights Act, 1998, qui incorpore dans la lgislation britannique la Convention europenne des droits de l'homme. Le comit a estim que certains jugements de la Cour europenne des droits de lhomme interprtant et appliquant la Convention risquaient davoir une incidence sur le privilge parlementaire

33.

Par la Defamation Act 1996, le Parlement britannique a lui-mme modifi le privilge de la libert de parole en prvoyant que les dputs et dautres personnes peuvent renoncer au privilge parlementaire, dans la mesure o ils sont en cause, dans les poursuites pour diffamation. Cette disposition (article 13 de la loi) a suscit une vive controverse. Le comit a critiqu larticle 13, lui reprochant de saper les fondements du privilge parlementaire et de crer des anomalies dans son application

34.

Le gouvernement de lpoque rflchissait des propositions de rforme des lois sur la corruption (concernant notamment la corruption de dputs) qui auraient des consquences importantes pour le privilge parlementaire.

Un acquis que le comit aura laiss est la reformulation de la proposition fondamentale voulant que

la ncessit soit lassise de tous les privilges revendiqus par le Parlement. Cette proposition est

devenue depuis llment central de toute analyse du privilge parlementaire, que ce soit dans les

tudes parlementaires ou dans les arrts des tribunaux.

Voici quelques recommandations du comit :

31

Pepper v. Hart, [1993] AC 593. Dans cette dcision, la Chambre des lords a estim que, lorsquune loi principale est ambigu, le tribunal peut, dans certaines circonstances, se reporter des dclarations faites la Chambre des communes ou la Chambre des lords pour tenter dinterprter la loi. Avant cette dcision, cela aurait t considr comme une atteinte au privilge parlementaire.

32 Prebble v. Television New Zealand, [1995] 1 AC 321. Cette affaire tait une action en libelle intente par un

dput no-zlandais et ancien ministre pour des dclarations faites au cours dune mission de tlvision. Lenjeu, pour le Judicial Committee du Conseil priv tait de savoir si larticle IX du Bill of Rights de 1689

interdisait au dfendeur de se reporter des dclarations que Prebble avait faites la Chambre des reprsentants de la Nouvelle-Zlande pour justifier les allgations faites par le dfendeur au cours de lmission. Le Judicial Committee sest ralli lopinion de la Cour dappel de la Nouvelle-Zlande : autoriser le dfendeur utiliser ces lments de preuve serait contraire larticle IX. Daprs cette affaire, les parties un litige ne peuvent remettre en question quoi que ce soit qui ait t dit ou fait la Chambre en donnant entendre que les gestes ou les paroles ont t inspirs par des motifs inadmissibles, faux ou trompeurs , bien quil ny ait aucune objection se reporter au compte rendu officiel pour prouver quune affirmation a t faite, pourvu quon nen remette pas en question la justesse.

33 Le comit a cit une affaire en particulier o la Cour a conclu que la poursuite de la Chambre des reprsentants

de Malte pour atteinte au privilge contre un journaliste violait le droit de ce dernier, au sens de la Convention, un procs juste devant un tribunal indpendant et impartial : Demicoli v. Malta (1992) 14 EHRR 47.

34 Au paragraphe 69, le comit fait les observations suivantes au sujet de larticle 13 : Une erreur fondamentale

est quil sape les fondements du privilge : la libert de parole est le privilge de lensemble de la Chambre et non dun dput en particulier, de son propre droit, bien que le dput puisse la revendiquer et sy appuyer. Par ailleurs, il serait peu commode de lappliquer dans les affaires compliques; par exemple, lorsque deux dputs [] sont troitement associs au mme geste, lun renonant au privilge et lautre non. Larticle 13 constitue aussi une anomalie; il ne peut tre invoqu que dans les affaires de diffamation. [] Le comit estime que ces critiques sont irrfutables.

10

Quune mesure lgislative soit dicte pour permettre aux deux chambres de renoncer au privilge parlementaire, mais seulement lorsque, en le faisant, elles nexposent pas un dput ou une autre personne qui fait une dclaration (ou un geste) une responsabilit civile ou pnale. Cette disposition permettrait lexamen de dlibrations du Parlement par un tribunal, mais seulement lorsquil nexiste aucun risque de charger un parlementaire ou une autre personne dune responsabilit

35.

Quune mesure lgislative soit dicte afin de dfinir lexpression dlibrations du Parlement pour quelle englobe toutes les paroles prononces et les actes accomplis pendant les travaux de lune ou lautre chambre du Parlement ou dun comit, aux fins de ces travaux ou sy rattachant ncessairement .

Que des normes dquit procdurale soient adoptes pour les personnes qui tmoignent au cours de dlibrations parlementaires.

Que soit codifi un ensemble de privilges parlementaires qui correspondent aux besoins modernes du Parlement.

Le rle que le rapport du comit mixte du Royaume-Uni de 1999 a jou en influenant la rflexion

parlementaire, gouvernementale et judiciaire sur le privilge parlementaire est largement reconnu36

.

En particulier, les recommandations du rapport ont t cites dans un certain nombre de dcisions

judiciaires marquantes qui ont dfini la porte du privilge, dont le jugement de la Cour suprme du

Canada dans laffaire Canada (Chambre des communes) c. Vaid37

, R v. Chaytor38

au Royaume-Uni

et Gow v. Leigh39

, en Nouvelle-Zlande.

(ii) Le livre vert du gouvernement britannique en 2012

Le gouvernement du Royaume-Uni a publi en avril 2012 son livre vert sur le privilge

parlementaire40

. La publication de ce document a t motive en grande partie par lvolution

rcente de la jurisprudence britannique concernant le privilge parlementaire, notamment le

jugement de la Cour suprme du Royaume-Uni dans laffaire R. v. Chaytor qui traitait de la porte

du privilge parlementaire. Dans cet arrt la Cour a statu que le privilge ne pouvait tre invoqu

par plusieurs parlementaires inculps de dpenses frauduleuses aux dpens des deux chambres

35

Il importe de signaler que, en juin 2014, la Chambre des lords a prsent le Parliamentary Privilege (Defamation) Bill, qui abrogerait larticle 13 de la Defamation Act 1996, mais sans le remplacer, comme le recommandait le rapport du comit mixte de 2013, ce dont il sera question plus loin.

36 Gareth Griffith, Parliamentary Privilege: the continuing debate, New South Wales Parliamentary Research

Service, Background Paper No 2/2014, mars 2014, p. 1 (Griffith).

37 Vaid, supra.

38 R. v. Chaytor, [2010] UKSC 52 (Chaytor). Laffaire portait sur les procs de trois anciens dputs pour fausse

dclaration relativement un scandale au sujet de dpenses parlementaires, en 2009. Les trois dputs ont soutenu, sans succs, que leurs demandes de remboursement de dpenses taient protges par le privilge parlementaire et ne pouvaient donc servir de base des accusations au pnal. Les tribunaux aux trois niveaux (premire instance, appel et Cour suprme) ont rejet leurs arguments en ce qui concerne le privilge parlementaire.

39 Attorney General and Gow v. Leigh [2011] NZSC 106 (Gow v. Leigh). Dans laffaire Gow v. Leigh, la Cour

suprme de la Nouvelle-Zlande a statu que les dclarations prpares par un fonctionnaire pour un ministre afin quil puisse rpondre une question qui appelle une rponse verbale ne sont pas, en soi, un lment des dlibrations parlementaires. Par consquent, ces dclarations peuvent faire lobjet dinstances judiciaires, car elles ne seraient pas protges par le privilge absolu, bien quelles le soient par un privilge restreint.

40 HM Government (R.-U.), Parliamentary Privilege, avril 2012 (livre vert).

http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/publications.nsf/0/910B7C876E0D83BFCA257C8C001A296A/$File/Parl%20Privilege%202014%20BP.pdfhttp://www.supremecourt.uk/decided-cases/docs/UKSC_2010_0195_Judgment.pdfhttp://www.courtsofnz.govt.nz/cases/the-attorney-general-v-leigh/at_download/fileDecisionhttps://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/79390/consultation.pdf

11

pour se mettre labri des poursuites41

. Le livre a galement t prpar en partie parce que le

gouvernement estimait quun examen de la question avait beaucoup trop tard et en partie pour

donner suite au rapport du comit mixte du Royaume-Uni de 1999.

Bien que le livre vert ait reprsent, selon le gouvernement britannique, le premier examen complet

propos par le gouvernement des grandes questions qui concernent le privilge parlementaire au

Royaume-Uni, ses conclusions sont en repli par rapport celle du rapport du comit mixte de

1999. Le livre vert conclut mme quil ny a pas de raison de songer une codification complte du

droit du privilge parlementaire (ce qui sest fait en Australie en 1987). Il dit galement que les

limites du privilge parlementaire sont suffisamment claires pour quon nait pas besoin de scarter

des principes constitutionnels fondamentaux qui sont la base du droit du privilge parlementaire,

mais en admettant quil puisse y avoir des domaines circonscrits du privilge qui ncessitent peut-

tre des modifications lgislatives.

(iii) Le rapport du comit mixte de 2013

Enfin, en juillet 2013, le comit mixte du privilge parlementaire du Royaume-Uni a publi un rapport

qui scartait des recommandations de 1999 et se rapprochait des propositions et observations

figurant dans le livre vert du gouvernement britannique de 201242

. Ainsi, le rapport de 2013 disait

dans ses recommandations quon navait pas besoin dadopter une nouvelle mesure lgislative sur

le privilge moins que cela ne soit absolument ncessaire . Comme dans son rapport de 1999,

cependant, le comit a raffirm la notion de ncessit comme fondement du privilge

parlementaire. Il a de plus expressment souscrit lapproche retenue par la Cour suprme du

Canada dans laffaire Vaid, quil a leve au rang de doctrine de la ncessit43

, en prcisant ce

qui suit :

24. Nous souscrivons lapproche adopte dans larrt Vaid. Le privilge absolu se rattache ces questions qui, soit parce quelles font partie des dlibrations au Parlement, soit parce quelles y sont ncessairement lies, relvent de la comptence exclusive du Parlement.

25. La doctrine de la ncessit prsente notamment pour avantage de permettre une certaine souplesse. Les pratiques de travail du Parlement changent, et notre conception de ce qui relve ou non de la comptence exclusive du Parlement volue en consquence

44.

Dans son rapport de 2013, le comit a adopt comme position que le privilge parlementaire devait

tre examin et valu comme une notion souple, capable de sadapter aux besoins et pratiques de

travail en volution du Parlement. Il prenait acte aussi de la nouvelle ralit constitutionnelle du

Royaume-Uni, soumis une dclaration des droits aprs lincorporation dans la loi britannique de la

Convention europenne des droits de lhomme, en 1998. Voici des recommandations formules

dans le rapport de 2013 pour prciser la notion de privilge :

41

R. v. Chaytor, [2010] UKSC 52 (Chaytor).

42 Comit mixte du privilge parlementaire (R.-U.), Parliamentary Privilege: Report of Session 201314,

18 juin 2013 [comit mixte du R.-U. (2013)].

43 Ibid., par. 23 [traduction].

44 Ibid., par. 24 et 25.

http://www.supremecourt.uk/decided-cases/docs/UKSC_2010_0195_Judgment.pdfhttp://www.publications.parliament.uk/pa/jt201314/jtselect/jtprivi/30/30.pdf

12

Que la Chambre des communes et la Chambre des lords raffirment leur pouvoir de faire enqute et, au besoin, de svir contre ceux qui font de lingrence ou de lobstruction dans les travaux des comits, tout en mettant en place des garanties procdurales pour sassurer que ces enqutes sont parfaitement quitables;

Que la loi sur le compte rendu et la tldiffusion des dlibrations parlementaires soit modernise, par exemple pour confirmer que les diffusions faites sous lautorit de lune ou lautre chambre, y compris la publication en ligne, sont protges par un privilge absolu;

Que des dispositions soient prises pour tablir que le privilge sapplique tous les comptes rendus mdiatiques des dlibrations parlementaires qui sont justes et exacts, moins quon ne puisse prouver quils sont inspirs par des motifs malveillants;

Que, mme si le comit nappuyait pas une mesure lgislative qui limiterait la remise en question judiciaire de dbats parlementaires ou de rapports de comit, on laisse ouverte la possibilit de lgifrer cet gard au besoin;

Que larticle 13 de la Defamation Act, 1996 soit abrog sans tre remplac au motif que les contestations quil rend possibles sont plus prjudiciables que le problme auquel il prtend apporter remde, puisquil ny a pas dargument convaincant pour accorder lune ou lautre chambre ce pouvoir de renonciation, pouvoir qui risquerait de miner le principe constitutionnel fondamental de la libert de parole au Parlement

45. Il importe de signaler que,

en juin 2014, la Chambre des lords a prsent un projet de loi, le Parliamentary Privilege (Defamation) Bill, qui abrogerait larticle 13 de la Defamation Act 1996, sans le remplacer, conformment la recommandation formule dans le rapport du comit mixte de 2013

46.

Enfin, le comit a conclu que les projets de dispositions du livre vert, qui auraient fait disparatre la libert de parole absolue au Parlement, consacre par larticle IX du Bill of Rights de 1689, lgard des poursuites au pnal, taient inutiles et auraient un effet prjudiciable sur la libert de parole au Parlement

47.

Le gouvernement a rendu publique sa rponse au rapport en dcembre 2013. Il convient avec le

comit qu il ny a pas dargumentaire convaincant en faveur dune codification complte du

privilge. Par contre, comme cela est reconnu juste titre dans le rapport, cela ne veut pas dire que

le Parlement et le gouvernement ne peuvent pas prendre des mesures pour prciser au besoin

lapplication du privilge48

.

2. Australie

Le droit australien du privilge parlementaire diffre de celui du Royaume-Uni en ce sens quil est

codifi dans une loi complte, la Parliamentary Privileges Act 198749

(une approche rcemment

adopte par la Nouvelle-Zlande et dont il est question plus loin). Le pays sest engag dans cette

voie pour ragir un rapport publi en 1984 par un comit parlementaire et deux dcisions

45

Ibid., par. 170.

46 Parliamentary Privilege (Defamation) Bill [HL] 2014-15, parrain par lord Lester of Herne Hill, prsent la

Chambre des lords le 10 juin 2014 et lu pour la deuxime fois le 27 juin 2014.

47 Comit spcial mixte, Joint Committee on Parliamentary Privilege Report Published No Need for New

Legislation on Parliamentary Privilege Say Committee, 3 juillet 2013.

48 HM Government (R.-U.), Government Response to the Joint Committee on Parliamentary Privilege, dcembre

2013.

49 Australie, Parliamentary Privileges Act 1987, Loi n

o 21 de 1987, modifie.

http://services.parliament.uk/bills/2014-15/parliamentaryprivilegedefamation.htmlhttp://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/joint-select/jcpp/new-committee-news/report-publication/http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/joint-select/jcpp/new-committee-news/report-publication/https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/282498/8771.pdfhttp://www.comlaw.gov.au/Series/C2004A03430

13

judiciaires qui, selon les critiques, ne protgeaient pas de faon suffisante le privilge

parlementaire50

.

a) Le rapport de 1984 du comit spcial mixte

Le rapport de 1984 rdig par un comit spcial mixte51

contenait une longue liste de

recommandations quil proposait de mettre en uvre en adoptant une loi, en modifiant le Rglement

existant et en adoptant des rsolutions dans chacune des deux chambres :

Loi Aux termes de larticle 49 de la Constitution australienne52

, il fallait lgifrer pour modifier la loi sur le privilge parlementaire (puisque larticle 49 prvoit que tant que le Parlement australien ne dclare pas de privilges, il ne dtient que ceux de la Chambre des communes du Royaume-Uni au moment de la cration de lAustralie). Le rapport final disait que lobjet de la loi ntait pas de codifier le privilge, ce qui aurait suppos quon renonait la souplesse pour obtenir un degr de certitude plus lev. Le rapport proposait plutt une solution de compromis selon laquelle certains aspects du privilge seraient confirms ou prciss par voie lgislative, alors que dautres resteraient

ouverts53

.

Rglement Le comit spcial mixte a tabli que certaines modifications pouvaient tre apportes par la modification du Rglement (procdures) de chacune des deux

chambres54

.

Rsolutions Enfin, le comit spcial mixte a fait valoir que ladoption de rsolutions serait un moyen acceptable de mettre en uvre les recommandations invitant chacune des chambres adopter une nouvelle politique, attitude ou pratique. Il faudrait que les rsolutions des deux chambres soient le plus semblables possible de faon viter la

confusion55

.

R. v. Murphy et libert de parole

Aprs la publication du rapport, la Cour suprme de la Nouvelle-Galles du Sud a rendu deux arrts

(un en 1985 et lautre en 1986) dsigns collectivement comme R. v Murphy56

. Ces arrts avaient

50

Toutefois, la Loi a apport un certain nombre de modifications importantes aux changements recommands par le comit spcial : voir Odgers, infra, p. 48.

51 Comit spcial du privilge parlementaire (Australie), Final report, Parliamentary Paper No. 219/1984, 3 octobre 1984 (Rapport final de lAustralie).

52 Larticle 49 dispose : Les pouvoirs, privilges et immunits du Snat et de la Chambre des reprsentants, ainsi

que des membres et des comits de chacune des chambres sont ceux que le Parlement dclare et, jusqu ce quil les dclare, ceux de la Chambre des communes du Parlement du Royaume et de ses membres et

comits au moment de la cration du Commonwealth. [cest nous qui soulignons]

53 Rapport final de lAustralie, p. 157 et 158.

54 Ibid., p. 160.

55 Ibid., p. 161.

56 Le premier jugement na fait lobjet daucun compte rendu. La rfrence du deuxime arrt est R. v. Murphy, (1986) 5 NSWLR 18. Laccus tait un juge qui aurait tent dentraver le cours de la justice. Le juge avait tmoign devant un comit parlementaire, et son tmoignage avait un lien avec linstance judiciaire. Dans la premire dcision, le tribunal a apport une rserve au privilge absolu du Parlement en tablissant un critre juridique pour dterminer quand les tmoignages au Parlement taient admissibles en justice. Dans le deuxime arrt, le tribunal a permis lutilisation de dclarations faites au Parlement, pourvu que ces dclarations ne soient pas elles-mmes le fondement de lallgation.

http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/House_of_Representatives_Committees?url=/reports/1984/1984_pp219report.htm

14

pour effet de rtrcir le champ dapplication du privilge de libert de parole, ainsi quon linterprtait

alors, nonc larticle IX du Bill of Rights britannique de 1689 (incorpore dans le droit australien

en vertu de larticle 49 de la Constitution australienne) en autorisant la remise en question et la

contestation devant le tribunal de dclarations faites au cours des dlibrations parlementaires.

Daprs larrt R v. Murphy, larticle IX

a seulement pour effet dempcher que ce qui est dit et fait au cours

des dlibrations parlementaires ne fasse lobjet dactions au pnal ou au

civil devant les tribunaux. Il nempche pas que les dlibrations

parlementaires soient utilises comme preuve dune infraction commise

ailleurs. Lorsquun dput intente des poursuites sur une allgation de

libelle, le principe dapplication plus troite ncarterait pas non plus

lutilisation de documents parlementaires pour rfuter laccusation voulant

quune infraction ait t commise ailleurs quau Parlement57

.

Louvrage Odgers Australian Senate Practice rsume leffet de ces dcisions, qui ont eu comme

consquence des attaques contre des parlementaires au sujet de la vracit et de la motivation des

propos tenus au cours des dlibrations parlementaires :

Leffet des deux jugements R. v. Murphy est que la poursuite et la

dfense ont fait un usage libral des tmoignages aux comits

snatoriaux leurs fins respectives. Les tmoins de la dfense et de la

poursuite ont fait lobjet dattaques graves reposant sur leurs

tmoignages devant les comits, des attaques portant non seulement sur

ces tmoignages, mais aussi sur la vracit et la motivation sous-jacente

des tmoignages58

.

Toutefois, alors que le Parlement australien a rejet linterprtation de larticle IX prconise dans le

jugement R v. Murphy (explique en dtail plus loin) et opt pour la codification dune interprtation

gnrale de larticle IX par voie lgislative, tous ntaient pas daccord sur lapproche retenue par le

Parlement. Le regrett constitutionnaliste britannique de renom Geoffrey Marshall a avanc lide

que lapproche plus circonscrite du privilge du droit de parole, propose par le juge Hurd dans

laffaire R v. Murphy, tait peut-tre la plus logique dans un contexte contemporain :

Comment devrions-nous, aujourdhui, comprendre les vastes dispositions de larticle 9 du Bill of Rights voulant que la libert de parole au Parlement ne soit pas conteste ni remise en question devant quelque tribunal ni ailleurs lextrieur du Parlement? Faut-il comprendre que les dclarations ne peuvent tre contestes, mises en doute, contredites, mises en question, examines, dnonces ou critiques? Si rien de tout cela ne pouvait se faire quelque endroit hors du Parlement, le droit des citoyens de critiquer le comportement de leurs reprsentants dans les dlibrations serait inexistant. Mais si une contestation ou une critique vigoureuse des dlibrations et actes du Parlement dans la presse ou en

57

Geoffrey Marshall, Impugning Parliamentary Impunity , [1994] in Public Law 509, p. 512.

58 Harry Evans et Rosemary Laing (d.), Odgers Australian Senate Practice, 13

e d., Parlement de lAustralie,

2012, ch. 2, p. 48.

http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Senate/Powers_practice_n_procedures/odgers13

15

campagne lectorale ne font peser aucune menace sur la libert daction du Parlement, pourquoi le Parlement serait-il en danger si on critique les propos ou le comportement de dputs ou de ministres dans le cadre dinstances judiciaires

59?

c) Parliamentary Privileges Act 1987

La Parliamentary Privileges Act 1987 a mis en uvre les recommandations du comit mixte spcial,

avec des modifications, et annul les deux arrts de R. v. Murphy en imposant une interprtation

plus tendue de larticle IX60

. La Loi prvoit ce qui suit :

Elle tablit llment essentiel des infractions, prcisant que la conduite (y compris les paroles) ne constitue pas un outrage la Chambre moins quelle ne reprsente une ingrence indue dans le libre exercice, par une chambre ou un comit, de son pouvoir ou de ses fonctions ou avec le libre exercice, par un parlementaire, de ses fonctions de parlementaire, ou quelle ne vise le faire ou ne risque de constituer une ingrence indue (article 4).

Elle prvoit que, sauf disposition expresse de la loi leffet contraire, les pouvoirs, privilges et immunits de chacune des chambres et de chacun de leurs membres aux termes de larticle 49 de la Constitution demeurent en vigueur (article 5).

Elle abolit les outrages par diffamation en disposant que les paroles ou les actes ne sont pas considrs comme une infraction contre une chambre au seul motif que ces paroles ou ces actes sont diffamatoires ou critiques du Parlement, dune chambre, dun comit ou dun dput , tout en prcisant que les paroles prononces ou les actes accomplis en prsence dune chambre ou dun comit pourraient toujours constituer un outrage (article 6).

Elle tablit les types de sanctions quune chambre peut appliquer (emprisonnement dau plus six mois dans certaines circonstances, imposition dune amende) et les modalits dapplication de ces sanctions (article 7).

Elle prcise quune chambre na pas le pouvoir dexpulser lun de ses membres (article 8).

Elle prcise que cest une dfense, dans une action pour diffamation, que la matire diffamatoire a t publie par le dfendeur sans quil reprenne son compte le fond de la matire diffamatoire et que celle-ci tait contenue dans un compte rendu juste et exact des dlibrations au cours dune sance dune chambre ou dun comit (article 10). En outre, la loi dispose quaucune action au pnal ou au civil ne peut tre engage contre un fonctionnaire dune chambre lgard de la publication pour un membre dun document qui a t dpos dans une chambre (article 11).

Elle comprend une disposition visant protger les personnes qui tmoignent au cours de dlibrations dune chambre ou dun comit (prvoyant des sanctions pour toute tentative dinfluence sur une personne lgard de son tmoignage ou toute tentative visant causer autrement prjudice quelquun en raison dun tmoignage quil a donn ou donnera) (article 12).

59

Geoffrey Marshall, Impugning Parliamentary Impunity , [1994] Public Law 509, p. 512.

60 Ibid., p. 45 et 49. Selon Odgers, supra, les dcisions ne faisaient pas autorit parce quelles contredisaient dautres arrts judiciaires.

16

Elle prvoit des sanctions pour toute communication non autorise de tmoignages donns huis clos (article 13).

Elle tablit les limites et les paramtres de limmunit dont un dput ou fonctionnaire dune chambre peut se prvaloir pour ne pas tre arrt ou ne pas comparatre en justice, la disposition par dfaut tant que, sauf disposition diffrente dans larticle, un parlementaire, un fonctionnaire dune chambre ou une personne tenue de se prsenter devant une chambre ou un comit na pas dimmunit qui lui permette de se soustraire une comparution en justice, ou une arrestation ou une mise en dtention dans une affaire civile au motif quil est un parlementaire, un fonctionnaire ou une personne tenue de se prsenter (article 14).

Elle tablit la faon dont les lois en vigueur dans le territoire de la capitale australienne doivent sappliquer lgard des difices parlementaires, sous lempire de larticle 49 de la Constitution (article 15).

En raction laffaire R. v. Murphy, elle prcise que larticle IX du Bill of Rights de 1689 sapplique au Parlement australien et que lexpression dlibrations parlementaires dsigne tous les propos tenus ou les actes accomplis au cours des travaux dune chambre ou dun comit, pour ces travaux ou se rattachant ces travaux ; que les dlibrations du Parlement ne peuvent tre utilises pour tablir les motifs ou les intentions au cours dune instance; que les tribunaux ne peuvent exiger la production ou ladmission en preuve dlments de dlibrations huis clos. Une exception est prvue pour les affaires dcoulant de la loi mme ou lorsquil faut utiliser le compte rendu de dlibrations pour faciliter linterprtation dune autre loi (article 16).

Le Snat a galement adopt des rsolutions sur le privilge pour apporter dautres modifications.

Aucune rsolution semblable na t adopte par la Chambre des reprsentants, et les modifications

du Rglement recommandes nont pas t apportes61

.

3. Nouvelle-Zlande

Lapproche de linterprtation tendue du privilge de la libert de parole (codifie dans la loi

australienne) a t remise en cause dans la dcision que la Cour suprme de la Nouvelle-Zlande a

rendue en 201162

. Dans cette affaire, la Cour suprme a maintenu les dcisions rendues par les

tribunaux infrieurs, voulant quun fonctionnaire qui aide un ministre rpondre des questions au

Parlement ne soit pas protg par le privilge absolu contre les allgations de diffamation dcoulant

de ce qui a t dit au ministre. Le fonctionnaire est plutt protg par un privilge restreint. La Cour

est arrive cette conclusion sur la nature du privilge en dterminant quil ntait pas ncessaire au

bon fonctionnement de la Chambre des reprsentants de la Nouvelle-Zlande que les fonctionnaires

aient une protection plus pousse que celle-l.

On peut soutenir que la conclusion de la Cour tente de concilier le privilge, dune part, et les droits

de la personne qui aurait t victime de diffamation, dautre part. Sur ce plan, la dcision cadre avec

lapproche contemporaine du privilge parlementaire. Cest mme la position que semblent avoir

adopte les snateurs canadiens qui ont soumis des observations au comit des privilges de la

Nouvelle-Zlande aprs avoir t invits le faire en 2012 :

61

Odgers, supra, p. 40.

62 Gow v. Leigh, supra.

17

Les tribunaux de la Nouvelle-Zlande semblent avoir trouv un juste quilibre. Ils ont reconnu la ncessit de protger les intrts authentiques du Parlement et ses activits sans compromettre un accs lgitime pour dautres la protection et au bnfice de la loi. En valuant les trois causes daction dans cette affaire donne, les tribunaux ont reconnu unanimement le privilge absolu du ministre de sexprimer librement la Chambre des reprsentants. En mme temps, ils ont limit ce privilge au seul ministre. La protection dun privilge restreint a t juge suffisante pour protger les activits des fonctionnaires du ministre qui prparent une information crite et verbale pour laider remplir ses devoirs et faire des dclarations claires au Parlement. La protection du privilge restreint ne compromet pas le droit de quiconque au bnfice de la loi dans une action pour diffamation, mais elle resserre les exigences en demandant quon produise une preuve de malveillance dlibre pour obtenir une condamnation et, de la sorte, une protection suffisante est accorde au personnel ministriel

63.

Toutefois, les parlementaires no-zlandais ont opt pour une approche diffrente. Ragissant

laffaire Gow v. Leigh, le comit du privilge de la Chambre des reprsentants de la Nouvelle-

Zlande a entrepris une tude du privilge parlementaire64

et recommand que le gouvernement

prsente un projet de loi sur le privilge parlementaire. Le gouvernement no-zlandais a alors

prsent le Parliamentary Privilege Bill (179-1), en dcembre 201365

. Le projet de loi a reu la

sanction royale le 7 aot 2014 et est devenu la Parliamentary Privilege Act 201466

. Comme on peut

le constater plus loin, la Loi a donn suite aux recommandations du comit (larticle correspondant

la recommandation du comit est indiqu entre parenthses) :

contenir un nonc dintention clair pour faciliter linterprtation de ltendue et de la porte du privilge parlementaire (article 7);

dfinir lexpression dlibrations parlementaires ainsi que les notions de contestation et de remise en question de ces dlibrations, qui figurent larticle IX du Bill of Rights (article 10);

prvoir explicitement quun dput ou quelquun qui participe aux dlibrations parlementaires ou en rend compte et qui affirme ou adopte ce quune autre personne a dit la Chambre ou dans un comit nest pas tenu responsable dune dclaration moins que, en soi, la dclaration ne soit diffamatoire (articles 10 et 11);

permettre la Chambre dimposer des amendes pour outrage (article 22);

permettre la Chambre de faire prter serment ou de recevoir une dclaration solennelle lgard de personnes qui comparaissent pour tmoigner (article 24);

63

Lettre adresse lhon. Christopher Finlayson, dput et prsident du comit des privilges de la Nouvelle-Zlande, supra.

64 Comit du privilge de la Chambre des reprsentants de la Nouvelle-Zlande, Question of Privilege concerning

the defamation action Attorney-General and Gow v. Leigh, juin 2013 (N.Z. Committee Report (2013)).

65 Le comit du privilge a fait rapport du projet de loi, recommandant quelques modifications, en juin 2014, et le

projet de loi modifi a t adopt en deuxime et en troisime lectures en juillet 2014. Parlement de Nouvelle-Zlande, Parliamentary Privilege Bill , historique de ltude lgislative, 14 aot 2014.

66 Nouvelle-Zlande, Parliamentary Privilege Act 2014, 2014 n

o 58, sanction royale reue le 7 aot 2014. Aux

termes de son article 2, la loi est entre en vigueur le jour de la sanction royale.

http://www.parliament.nz/resource/en-nz/50DBSCH_SCR5877_1/0483d5db5207dc363545cec3b127a5bef8d46ef8http://www.parliament.nz/resource/en-nz/50DBSCH_SCR5877_1/0483d5db5207dc363545cec3b127a5bef8d46ef8http://www.parliament.nz/en-nz/pb/legislation/bills/00DBHOH_BILL12934_1/parliamentary-privilege-billhttp://www.legislation.govt.nz/act/public/2014/0058/latest/DLM6052001.html?search=ts_act_parliamentary_resel_25_a&p=1

18

confirmer que la Chambre na pas le pouvoir dexpulser ses membres (article 23);

prvoir que la diffusion en direct ou en diffr des dlibrations parlementaires par ordre de la Chambre des reprsentants ou sous son autorit est protge par le privilge absolu (articles 17 et 18);

prvoir que les comptes rendus justes et exacts des dlibrations de la Chambre ou les rsums de ces dlibrations sont protgs par le privilge restreint (article 20);

prvoir que la diffusion dextraits des dlibrations parlementaires qui nest pas faite par ordre de la Chambre des reprsentants ni sous son autorit est protge par le privilge restreint (article 20).

De plus, la loi :

a raffirm et prcis certains aspects de larticle IX du Bill of Rights (article 9);

a dlimit plus nettement la porte de la contestation ou de la remise en question, pendant les instances judiciaires, des dlibrations du Parlement (articles 11 15);

a dfini les privilges et immunits des personnes qui tmoignent aprs avoir prt serment ou fait une dclaration solennelle (article 25);

a dfini un processus par lequel les dputs et certains fonctionnaires peuvent tre exempts de participer une instance judiciaire (en adressant une demande au Prsident et en respectant certaines conditions) (articles 26 31).

Comme le disent les notes explicatives de la loi, celle-ci a utilis les notions et la terminologie qui se

trouvent dans le modle australien, qui remonte plus de 25 ans.

19

PARTIE II : LE PRIVILGE PARLEMENTAIRE AU CANADA

Dans une large mesure, lvolution du privilge parlementaire au Canada a suivi celle quon a

observe au Royaume-Uni. Il y a eu notamment ladoption de procdures relatives au privilge

aprs la parution de la 14e dition dErskine May et les premires tudes sur la rforme du privilge

parlementaire dans les annes 1970 et par la suite, suivant des tudes semblables ralises au

Parlement britannique. Le rapatriement de la Constitution et ladoption de la Charte canadienne des

droits et liberts, en 1982, ont annonc un virage en droit canadien vers un rgime juridique fond

sur des droits consacrs par la Constitution. Le pouvoir de la Charte comme document ayant le

mme statut constitutionnel que le privilge parlementaire a fait surgir la question de la conciliation

des droits et immunits parlementaires et des droits des Canadiens.

Comme on la dj signal, la Cour suprme du Canada a examin trois reprises les interactions

entre la Charte et le privilge parlementaire, mais il ny pas encore eu, depuis ladoption de la

Charte, un examen complet du privilge parlementaire67

. La nature distincte du rgime

constitutionnel canadien donne penser quil faudrait laborer une approche du privilge

parlementaire qui soit proprement canadienne.

De plus, le Parlement du Canada sefforce aujourdhui dtre plus ouvert et accessible pour les

Canadiens en tldiffusant ses dlibrations, en mettant en ligne de plus en plus de documents

utiliss dans les tudes des comits et en proposant de nombreux programmes dinformation de

concert avec les coles et divers segments de la socit. On comprend que ce qui se passe

aujourdhui au Parlement peut avoir des consquences importantes pour les Canadiens. Comment

le Parlement devrait-il affirmer ses privilges dans ce contexte?

A. Le privilge depuis la Confdration68

1. Le privilge et la Constitution

La Loi constitutionnelle de 1867 a appliqu au Canada les privilges qui taient acquis la Chambre

des communes du Royaume-Uni. Pour commencer, le prambule de cette loi affirme que le Canada

a une constitution reposant sur les mmes principes que celle du Royaume-Uni . Autrement dit, il

sagit dun rgime parlementaire inspir de Westminster, avec les privilges ncessaires au bon

fonctionnement du Parlement. En outre, larticle 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde au

Parlement le pouvoir de prescrire des privilges parlementaires qui vont au-del de ceux qui sont

inhrents la cration du Snat et de la Chambre des communes, pourvu quils nexcdent pas

ceux dont jouissaient les membres de la Chambre des communes du Royaume-Uni au moment de

la passation de la loi :

18. Les privilges, immunits et pouvoirs que possderont et exerceront le Snat et la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps autre par loi du Parlement du Canada; mais de manire ce quaucune loi du Parlement du Canada

67

Mme si, comme on le signale plus loin, on a envisag de faire une tude semblable il y a une dizaine dannes, pendant la 37

e lgislature. Toutefois, le Parlement a t dissous avant que cette tude ne puisse se faire.

68 Pour avoir un aperu du privilge dans les colonies de lAmrique du Nord britannique avant la Confdration,

voir La procdure et les usages de la Chambre (2e d.), supra, p. 68-70.

20

dfinissant tels privilges, immunits et pouvoirs ne donnera aucuns privilges, immunits ou pouvoirs excdant ceux qui, lors de la passation de la prsente loi, sont possds et exercs par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et dIrlande et par les membres de cette Chambre

69.

Conformment cet article, le Parlement peut lgifrer pour se donner de nouveaux privilges,

pourvu que ceux-ci nexcdent pas ceux de la Chambre des communes du Royaume-Uni. Il importe

de signaler que, comme larticle 18 de la Loi constitutionnelle de 1982 porte exclusivement sur le

Snat et la Chambre des communes, il pourrait tre modifi par une loi, conformment larticle 44

de la Loi constitutionnelle de 198270

.

De plus, le gros des privilges du Parlement du Canada ont une source lgislative : la Loi sur le

Parlement du Canada. Larticle 4 de la Loi sur le Parlement du Canada71

confirme que le Snat et la

Chambre des communes jouissent tous deux de tous les privilges envisags larticle 18 de la Loi

constitutionnelle de 1867 :

4. Les privilges, immunits et pouvoirs du Snat et de la Chambre des communes, ainsi que de leurs membres, sont les suivants :

a) dune part, ceux que possdaient, ladoption de la Loi constitutionnelle de 1867, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni ainsi que ses membres, dans la mesure de leur compatibilit avec cette loi;

b) dautre part, ceux que dfinissent les lois du Parlement du Canada, sous rserve quils nexcdent pas ceux que possdaient, ladoption de ces lois, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et ses membres.

Larticle 4 de cette loi fait rfrence aux privilges inhrents et lgislatifs. Les privilges inhrents se

trouvent au paragraphe 4a) et ils sont dcrits comme les privilges quavaient en 1867 la Chambre

des communes britannique et ses dputs. Les privilges lgislatifs sont ceux qui sont dfinis par

une loi du Parlement, pourvu quils nexcdent pas ceux de la Chambre des communes britanniques

ou de ses dputs. Les privilges de la Chambre des communes britannique servent donc de point

de repre pour le privilge parlementaire au Canada, quils soient inhrents ou lgislatifs.

69

Il sagit ici dune modification de la disposition originale, qui a t abroge et remplace par la Loi de 1875 sur le Parlement du Canada, 38-39 Vict., ch. 38 (R.-U.). Le texte original tait le suivant :

18. Les privilges, immunits et pouvoirs que possderont et exerceront le Snat, la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps autre par acte du parlement du Canada; ils ne devront cependant jamais excder ceux possds et exercs, lors de la passation du prsent acte, par la chambre des communes du parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et dIrlande et par les membres de cette chambre.

70 Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, R.-U., 1982, ch. 11. Larticle 44 prvoit

ce qui suit : Sous rserve des articles 41 et 42, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir excutif fdral, au Snat ou la Chambre des communes.

71 Loi sur le Parlement du Canada, supra.

http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/Const/http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/Const/http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/Const/page-15.htmlhttp://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/P-1/TexteComplet.html

21

a) Limites constitutionnelles du privilge

Le prambule et larticle 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 encadrent de deux faons lexercice

des privilges collectifs du Parlement et des privilges individuels de ses membres. Dabord,

larticle 18 prvoit que le Parlement ne peut se donner des privilges qui excdent ceux de la

Chambre des communes britannique cette poque. Ensuite, ladoption dun rgime parlementaire

inspir de Westminster (prambule) suppose que tous les privilges exercs doivent tre

ncessaires au bon fonctionnement de ce rgime de gouvernement.

Dautres dispositions de la Loi constitutionnelle de 1867 limitent lexercice de la discrtion

parlementaire, par exemple en imposant des exigences de quorum (voir les articles 35 et 48, lusage

de langlais et du franais (article 133) et les modalits du vote (voir les articles 25 et 49, qui

disposent que les questions trancher au Snat et la Chambre des communes doivent tre

rsolues par un vote majoritaire).

Enfin, larticle 1 du chapitre 23 des Lois du Canada de 186872

, lune des quelques lois sur les

privilges, les pouvoirs, lindpendance et la gestion du Parlement adoptes au cours de cette

anne-l, exprime lengagement interprter la Constitution canadienne de manire globale, ce qui

veut dire que le privilge parlementaire ne doit pas sinterprter comme un lment lcart du reste

de la Constitution, mais comme une partie intgrante de la Constitution en disant : le Snat et la

Chambre des communes [] possderont et exerceront les mmes privilges, immunits et

attributions que ceux possds et exercs [] par la Chambre des communes du parlement du

Royaume-Uni [] en tant quils ne sont pas incompatibles avec lacte ci-haut-cit [cest nous qui

soulignons]73

.

2. Examens parlementaires des droits, immunits et privilges

la Chambre des communes, il nest arriv que trois fois quun comit soit expressment charg

par ordre de renvoi dtudier les droits, immunits et privilges de la Chambre (aucun ordre de

renvoi na t confi un comit snatorial)74

:

Au cours de la 30e lgislature (1974-1979), un Comit spcial sur les droits et immunits

des dputs a t mis sur pied et plac sous la prsidence de James Jerome. Le comit a produit deux rapports, lun sur le privilge ( la premire session, en 1976)

75, et lautre

sur la convention sub judice (en cours dinstance) qui limite la libert de parole au Parlement ( la deuxime session, en 1977)

76. Dans le premier rapport, sur le privilge,

le comit a affirm que lobjet du privilge tait de de permettre aux dputs de la Chambre des communes de remplir sans entraves indues leurs fonctions en tant que reprsentants des lecteurs . Il reprenait une conclusion du rapport de 1967 du comit spcial du privilge du Royaume-Uni, prfrant lexpression droits et immunits

72

Acte pour dfinir les privilges, immunits et attributions du Snat et de la Chambre des communes , L.C.

1868, ch. 23.

73 Voir Charles Robert, Parliamentary Privilege in the Canadian Context: An Alternative Perspective, Part I: The

Constitution Act, 1867 , The Table, vo. 78, 2010, p. 39.

74 Rsum partir de La procdure et les usages de la Chambre des communes (2

e d.), supra, p. 75-77.

75 Chambre des communes, Journaux, 1

re session, 30

e lgislature, 12 juillet 1976, p. 1421-1423.


re session, 30

e lgislature, 29 avril 1977, p. 720-729.

22

privilge , qui peut tre mal interprt par le public. Le comit spcial a galement trait de lopportunit de dfinir avec prcision les expressions enceinte parlementaire et dlibrations du Parlement .

la deuxime session de la 34e lgislature, le Comit permanent des lections, des

privilges, de la procdure et des affaires manant des dputs a t charg dtudier les droits, immunits et privilges de la Chambre. Bien que le comit ait effectivement tudi la question

77, il na prsent aucun rapport la Chambre.

Enfin, en dcembre 1989, un comit spcial a t mis sur pied pour tudier la Loi sur le Parlement du Canada en ce qui concerne les pouvoirs, devoirs et obligations des dputs et en ce qui touche lautorit, les responsabilits et la comptence du Bureau de rgie interne

78 . Dans son deuxime rapport, le comit a dit appuyer le principe selon

lequel les dputs ne sont pas audessus des lois79 : Les lois doivent sappliquer de manire gale tous. Les dputs nont pas droit un traitement particulier, mais ils mritent davoir lassurance que leurs droits ne seront pas compromis ou sacrifis. Il doit tre admis que les dputs et leurs activits seront soumis un examen intensif de la part de la population

80. Autrement dit, le comit a reconnu que le privilge

parlementaire ne devait pas soustraire indment les parlementaires lapplication des lois du pays. Pourtant, le comit a galement raffirm quil tait important de veiller ce que les parlementaires soient libres de faire leur travail au Parlement (capacit dexercer leurs privilges) en recommandant que la Chambre raffirme un certain nombre de principes qui sappliquent aux dputs, entre autres que chaque dput jouit des droits et immunits applicables sa fonction de faon quil puisse exercer ses activits et ses fonctions en toute indpendance, sans ingrence ou intimidation

81 .

a) Ltude complte du privilge parlementaire et de la Charte qui na jamais eu lieu

Enfin, en 2004, pendant la 37e lgislature, le Comit permanent de la procdure et des affaires de la

Chambre a presque russi recommander quun comit soit nomm et charg dentreprendre une

tude complte du privilge parlementaire en accordant une attention particulire lincidence de la

Charte sur lexercice du privilge. Toutefois, la 37e lgislature a t dissoute avant quon ne puisse

adopter le rapport qui prsentait des recommandations82

. Lide de cette tude a surgi aprs que le

comit eut reu un ordre de renvoi dcoulant dune question de privilge fonde de prime abord au

sujet du droit des dputs de refuser de comparatre devant un tribunal durant, immdiatement

avant et immdiatement aprs une session parlementaire83

.

77

Comit permanent des lections, des privilges, de la procdure et des affaires manant des dputs de la Chambre des communes, Procs-verbal et tmoignages, 2

e session, 34

e lgislature, 30 janvier 1990, fascicule

no 20. Cette tude a dcoul de discussions entre les leaders la Chambre aprs des tmoignages devant un

comit au sujet des enqutes policires et de certains dputs.


e d.), supra, p. 76, citant Chambre des

communes, Journaux, 2e session, 34

e lgislature, 14 dcembre 1989, p. 1011, Dbats, p. 6939-6940.



80 Deuxime rapport du Comit spcial de la Chambre des communes charg de lexamen de la Loi sur le

Parlement du Canada, Procs-verbaux et tmoignages, 2e session, 34

e lgislature, 16 fvrier 1990, fascicule

no

7, p. 6, prsent la Chambre le 16 fvrier 1990 (Journaux, p. 1233) et adopt le 7 mars 1990 (Journaux, p. 1301).

81 Ibid.




e session, 37

e lgislature, 6 fvrier 2004, p. 25.

23

Dans son huitime rapport la Chambre, qui, cause de la dissolution du Parlement, na jamais t

adopt, le comit a recommand ce qui suit :

Le moment est peut-tre venu pour le Parlement du Canada dentreprendre un examen systmatique de ses privilges et de ceux de ses membres. Non seulement il ny a pas eu dexamen de la sorte depuis de nombreuses annes, mais ladoption de la Charte canadienne des droits et liberts et lapparition dlments nouveaux dans le contexte parlementaire, comme la transmission tlvise des dbats, ont modifi inluctablement le milieu o nous voluons

84.

La ncessit dentreprendre une tude de cette nature est tout aussi prsente aujourdhui quen

2004. En ralit, tant donn ce qui sest pass rcemment en Nouvelle-Zlande (adoption de la

Parliamentary Privilege Act 2014 en aot 2014) et au Royaume-Uni (le rapport du comit mixte du

privilge parlementaire, en juillet 20130), qui peut intresser le Canada, le moment convient peut-

tre pour raliser un examen complet du privilge parlementaire au Canada.

B. Les tribunaux, le privilge parlementaire et la Charte canadienne des droits et liberts

Les tribunaux ont un rle lgitime jouer dans llaboration du droit du privilge. Il est tabli en droit

que les tribunaux ont comptence pour vrifier si un privilge existe et pour en tablir ltendue et la

porte. Sils concluent son existence, les tribunaux ne sinterrogent pas sur la faon dont le

Parlement choisit dexercer ou dappliquer le privilge. En cas dincertitude, il est largement admis

que les tribunaux ont comptence pour tablir ltendue prcise ou la porte dun privilge qui est

revendiqu85

.

Larticle 5 de la Loi sur le Parlement du Canada dit que les privilges, immunits et pouvoirs du Snat et de la Chambre des communes sont partie intgrante du droit gnral et public du Canada , ce qui signifie que les tribunaux doivent en tenir compte au plan judiciaire et les interprter et les dfendre comme ils le feraient dans nimporte quelle branche du droit

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UNE QUESTION DE PRIVILÈGE DOCUMENT DE … · au Canada par la Charte canadienne des droits et...

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