TRANSFORMAÇÃO DAS RELAÇÕES ESTADO-SOCIEDADE POR MEIO DO LEGISLATIVO: PARTICIPAÇÃO, AUDIÊNCIAS PÚBLICAS E O CASO DO

PPAG EM MINAS GERAIS

TRANSFORMATION OF THE RELATIONS STATE-SOCIETY BY MEANS OF THE LEGISLATIVE ONE: PARTICIPATION, AUDIENCES AND THE CASE

OF THE PPAG IN MINAS GERAIS

Leonardo Carvalho Ladeira Raphael Moreira Maia

RESUMO

O processo de concepção da democracia tem evoluído com a atribuição crescente de um papel mais significativo à sociedade, com a possibilidade de desenvolver uma racionalidade societária na busca do bem comum. Os principais avanços da participação democrática indicam a reestruturação do papel do Legislativo, ao recolocá-lo como entidade máxima de representação de interesses políticos. Entre as variadas formas de relação estabelecidas, as audiências públicas podem ser entendidas como um instrumento de partilha do poder. O artigo que ora se apresenta pretende analisar as possibilidades de avanços da participação democrática por meio da utilização desse instrumento. Para tanto, aborda-se a questão do ponto de vista político e jurídico. Por fim, o caso das audiências públicas do Plano Plurianual de Ação Governamental, da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, é analisado como emblemático por ter se tornado o principal elo entre um modelo de gerenciamento estratégico adotado com êxito pelo Executivo mineiro e a sociedade civil organizada, que uma vez por ano tem a oportunidade de analisar as ações governamentais e propor alterações, modificações e incrementos aos planos governamentais. A análise indica o interesse crescente da sociedade no processo, que teve participação crescente nos últimos seis anos, e os prováveis impactos positivos na aceitação e legitimação dos planos governamentais. As emendas aprovadas nas últimas audiências públicas permitem observar uma predominância de propostas com baixo impacto sobre a execução dos planos governamentais, embora tenham criado o espaço necessário para a institucionalização de instrumentos de controle que permitam acompanhar a implantação, pelo poder Executivo, das emendas populares aprovadas.

PALAVRAS-CHAVES: DEMOCRACIA - PARTICIPAÇÃO – AUDIÊNCIAS PÚBLICAS

ABSTRACT

The process of conception of the democracy has evolved with the increasing attribution of a more significant paper to the society, with the possibility to develop a societária

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rationality in the search of the common good. The main advances of the democratic participation indicate the reorganization of the paper of the Legislative one, when recolocar it as maximum entity of representation of interests politicians. It enters the varied established forms of relation, the audiences can be understood as an instrument of allotment of the power. The article that however if presents intends to analyze the possibilities of advances of the democratic participation by means of the use of this instrument. For in such a way, it is approached question of the point of view legal politician and. Finally, the case of the audiences of the Plan Plurianual de Governmental Ação, of the State legislature of Minas Gerais, is analyzed as emblematic by having if become the main link a model of strategical management adopted with success for the mining Executive enters and the organized civil society, that a time per year has the chance to analyze the governmental actions and to consider alterations, modifications and increments to the governmental plans. The analysis indicates the increasing interest of the society in the process, that increasing participation in last the six years had, and the probable ones positive impacts in the acceptance and legitimation of the governmental plans. The emendations approved in the last audiences allow to observe a predominance of proposals with low impact on the execution of the governmental plans, even so have created the necessary space for the institutionalization of control instruments that allow to follow the implantation, for the executive, of the approved popular emendations.

KEYWORDS: DEMOCRACY - PARTICIPATION - AUDIENCES

Introdução

A democracia consolidou-se como forma maior de constituição dos Estados e representa quase uma unanimidade entre os países na atualidade, com exceção de países cuja cultura ou religião ainda prevalecem sobre a idéia de liberdade de interação dos indivíduos e emancipação política.

O processo de concepção da democracia tem evoluído, nos últimos tempos, rumo à uma concepção que ultrapassa os limites da representação do poder, característica maior desse formato de Estado, atribuindo à sociedade um papel mais significativo, no qual exista uma racionalidade societária atingida em busca do bem comum.

Essa concepção está ligada às idéias do filósofo e cientista social alemão Habermas (2002), que abrem novas possibilidades de rediscussão do modelo democrático, para o qual a esfera pública deve ser entendida enquanto uma arena discursiva na qual os valores democráticos se formam e se reproduzem. A compatibilização e os resultados de um debate discursivo no nível da esfera pública contribuiria para a racionalização do sistema político.

A análise de Habermas não chega a prever instâncias institucionais de participação, embora ele abra caminhos para concepções de democracia ancoradas nos processos de interação e comunicação nos domínios societários, que ficaram conhecidas como a vertente da democracia deliberativa. Essa vertente, portanto, contrariando a idéia do

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elitismo democrático, que limitava a possibilidade de racionalidade às elites do poder, afirma que “[...] é preciso influir na própria lógica da decisão estatal, ampliando mecanismos de participação e decisão nas diversas instâncias de deliberação e de decisão do Estado.” (NOBRE, 2004, p. 30)

Apesar de muitas críticas no campo ideológico e de análises dos limites da democracia participativa-deliberativa, se desenvolveram diversos instrumentos efetivos de participação em muitos países, especialmente na América Latina – e com muita intensidade no Brasil. O projeto democrático-participativo supõe, especialmente na abordagem latino-americana, que os participantes normalmente representam grupos que tem pouco acesso às suas necessidades pela via do mercado. Todo o projeto é baseado na idéia de que a participação pode promover a extensão e generalização do exercício dos direitos, a abertura de espaços públicos com capacidades decisórias, o reconhecimento e a inclusão das diferenças.

Em um dos seus caminhos mais férteis, o avanço das experiências democrático-participativas reestrutura o papel do Legislativo nas estruturas de governo dos países. Junior (1997, p.28) demonstra que esse poder ocupou um espaço reduzido na teoria política recente, na medida em que ou não lhe é atribuída centralidade no processo decisório, ou a própria democracia de massas levou ao desvirtuamento da atividade parlamentar e legislativa. Ele mostra que o pensamento contemporâneo, ao revalorizar a participação política como forma de ampliar os graus de democracia existentes, recoloca o Legislativo como entidade máxima de representação de interesses políticos, nos moldes do que defendia a teoria política clássica, como em Locke (2001, p.519), para quem “enquanto subsistir o governo, o legislativo é o poder supremo”, ou em Rousseau (2006, p.108), ao considerar que o “o soberano só age por meio das leis” e por isso não há outra força além do Legislativo.

Entre as variadas formas de relação estabelecidas entre a sociedade e o Estado que surgem no horizonte da participação direta da sociedade nas decisões públicas, as audiências públicas podem ser entendidas como instrumento de partilha do poder.

O artigo que ora se apresenta pretende analisar as possibilidades de avanços da participação democrática por meio da utilização do instrumento de audiências públicas. Se, por oras, esse instrumento pode conferir ao Legislativo um novo papel na ordem pública estabelecida, elas podem ainda demonstrar as possibilidades de racionalização e educação política defendidas como bandeira pelos teóricos da participação democrática.

Para tanto, será abordado, em um primeiro momento, o avanço da concepção de democracia participativa e a ligação dessa vertente à idéia de audiência pública. Posteriormente, será analisado o instrumento jurídico da audiência pública: seu surgimento e legislação para o caso brasileiro, bem como suas potencialidades e limites na visão do Direito Administrativo. Por fim, será analisado um caso específico de audiência pública, considerado relevante para as considerações colocadas: as audiências públicas do Plano Plurianual de Ação Governamental da Assembléia Legislativa de Minas Gerais. As audiências públicas se tornaram o principal elo entre um modelo de gerenciamento estratégico adotado com êxito pelo Executivo mineiro e a sociedade civil organizada, que uma vez por ano tem a oportunidade de analisar as ações governamentais e propor alterações, modificações e incrementos aos planos do Executivo mineiro.

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O desenvolvimento da participação na teoria democrática

A democracia brasileira desenvolveu-se ao longo dos últimos anos, especialmente depois da Constituição Federal de 1988, com experiências inovadoras no campo da participação da sociedade civil nos processos decisórios. Essas experiências representam um campo de estudos importante para a ciência política e para a administração pública. Uma das principais matrizes teóricas desse debate provém dos pensamentos do filósofo e cientista social alemão Jurgen Habbermas. Habermas propõe a existência de dois tipos de racionalidade: a sistêmica (instrumental) e a comunicativa. A racionalidade sistêmica está ligada diretamente à justificativa da existência de uma burocracia pública na esfera administrativa do Estado moderno, voltada a coordenação as ações governamentais. Já a idéia de racionalidade comunicativa surge a partir da existência de uma práxis social, que só pode ser experimentada e conclusiva a partir da formação de uma arena discursiva em espaços públicos. Essa racionalidade teria papel fundamental para a tomada de decisões públicas, uma vez que traz elementos novos (não alcançados pela racionalidade sistêmica) e fundamentais para as soluções complexas exigidas pela sociedade moderna.

Nessa matriz habermasiana, a participação implica deliberação pública e circulação do poder político para além das instituições que formam o sistema político formal. Para Habermas, “a esfera pública é um espaço no qual indivíduos podem problematizar em público uma condição de desigualdade na esfera privada” (HABERMAS, 1992, apud SANTOS, AVRITZER, 2002). O princípio de deliberação é a argumentação daquilo que é publicamente defensável, que está ligada à consideração, discussão e internalização das demandas desses grupos da sociedade civil pelo poder público, num ambiente de circulação de informações e garantia de mecanismos de participação pública institucionalizados.

O desenvolvimento das teorias de democracia participativa aponta para a existência de espaços de participação, por meio de uma pluralidades de formas e arranjos, nos processos deliberativos públicos, especialmente na formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. Inúmeras experiências surgiram e instrumentos de participação foram criados, experimentados, e os resultados e análises já podem indicar falhas e potenciais de tais instrumentos. Os principais autores que se dedicaram a estudar a participação e analisar suas conseqüências preocupam-se muito em distinguí-la da simples participação política, por meio do pertencimento a partidos políticos ou do direito à escolha dos representantes para o governo. Na perspectiva de Jacobi (1992), a participação democrática dá-se quando surgem, da própria sociedade civil, interlocutores coletivos que, por meio de uma representação ativa, estabelecem relações mais concretas entre os cidadãos e as instituições públicas. Neste mesmo sentido, Borja (apud JACOBI, 1992:33) define participação como “[...] o encontro entre as instituições representativas, partidos e administração, por um lado, e os movimentos e organizações sociais, que existem independentemente dos partidos políticos e dos mecanismos participativos, por outro”.

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Este conceito de participação estaria ligado, principalmente, à idéia de construção de uma cidadania social, em um cenário democrático no qual o papel do Estado é questionado. Acima de administrar os recursos e serviços públicos, caberia ao Estado criar e utilizar instituições participativas para definir as prioridades, por meios das políticas públicas, somente após um amplo processo de debate público.

A participação passa a ser concebida como intervenção social periódica e planejada, ao longo de todo o circuito de formulação e implementação de uma política pública, porque toda a ênfase passa a ser dada nas políticas públicas. Portanto, não será apenas a sociedade civil a grande dinamizadora dos canais de participação, mas também as políticas públicas. A principal característica desse tipo de participação é a tendência à institucionalização, entendida como inclusão no arcabouço jurídico institucional do Estado, a partir de estruturas de representação criadas, compostas por representantes eleitos diretamente pela sociedade de onde eles provêm. (GOHN, 2007:57)

Nessa linha, então, uma série de modelos surgiram e passaram a ser defendidos por esses autores. Nesse sentido, desenvolve-se a idéia de Públicos Participativos, para Avritzer e Wampler, como uma nova esfera de deliberação e negociação na democracia, compreendendo “[...] cidadãos organizados que buscam superar a exclusão social e política por meio da deliberação pública, da promoção de transparência e responsabilização (accountability) e da implementação de políticas públicas.” (AVRITZER, WAMPLER, 2004: 212)

A grande questão de todos esses modelos participativos é a inclusão de aprendizado e ampliação das possibilidades de solução dos problemas públicos a partir da participação. O conhecimento científico deve ser utilizado como apoio às discussões e não orientador único das mesmas, uma vez que os problemas enfrentados cotidianamente pela sociedade geram uma série de informações relevantes para a tomada de decisão coletiva. Na visão de Brasil (2007), a participação torna-se fonte de legimitidade e de justificação moral da democracia e, por isso mesmo, representa o valor político de maior grau.

A intenção destes instrumentos de democracia participativa é complementar a representatividade por meio da recuperação de figuras da democracia direta, criando um sistema institucional relativamente aberto para propiciar a experimentação. A participação política concebida nos marcos da noção de democracia participativa implica, desse modo, a redefinição das relações entre Estado e sociedade, o fortalecimento e a democratização da sociedade e do Estado.

Uma crítica importante à participação parte da análise de Vita (2004). Para o autor, a democracia deliberativa representa uma visão rousseauniana-habermasiana idealizada, cujo resultado é uma possibilidade de deliberação que só ocorre em um nível ideal em que os participantes têm as mesmas condições de informação e os mesmos recursos de conhecimento para a discussão argumentativa. O desafio da democracia, mais que ampliar a participação em deliberações públicas, seria criar igualdade de oportunidades políticas.

Para Vita (2004:123), os processos deliberativos perdem legitimidade pela presença de significativas desigualdades de recursos políticos, incluindo as desigualdades de recursos cognitivos e de capacidade argumentativa, entre os participantes.

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Níveis elevados de pobreza e desigualdade e uma excessiva concentração da riqueza e da propriedade degradam o valor que as liberdades políticas têm para os mais desfavorecidos e permitem que os mais favorecidos, porque são mais capazes de tirar proveito e direitos de oportunidades institucionais que em princípio são iguais para todos, exerçam um peso desproporcional sobre os termos da discussão pública e sobre as decisões políticas.

Apesar de todas as críticas no campo ideológico e as análises dos limites da democracia participativa-deliberativa, se desenvolveram diversos instrumentos efetivos de participação em muitos países, especialmente na América Latina – e com muita intensidade no Brasil. Esses instrumentos concretizam os ideais do viés deliberativo da democracia e apontam os principais caminhos para correção de falhas no modelo.

Origens jurídicas das audiências públicas

Segundo a Constituição Federal, a República Federativa do Brasil é um Estado Democrático de Direito. Essa simples constatação, com efeito, produz no mundo jurídico uma série de conseqüências, dentre as quais podemos destacar a imposição de limites ao exercício do poder estatal e a criação de uma autêntica garantia constitucional aos cidadãos (OLIVEIRA, 1997, p. 272). Isso porque o Estado só é de Direito, se houver submissão de seus governantes ao princípio da legalidade. Segundo tal princípio, o administrador público só pode fazer o que a lei expressamente permitir. Nas palavras dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2007, p.119):

[...] a Administração, além de não poder atuar contra a lei, ou além da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa não pode ser contra legem nem praeter legem, mas apenas secundum legem). Os atos eventualmente praticados em desobediência a tais parâmetros são atos inválidos e podem ter sua invalidade decretada pela própria Administração que o haja editado ou pelo Poder Judiciário.

Como se vê, a submissão ao princípio da legalidade é uma garantia assegurada aos cidadãos contra os arbítrios do Poder Público.

A idéia de democracia, por sua vez, está relacionada ao conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos (BOBBIO, 1992, p. 18). Tal idéia, como se vê, relaciona-se, intimamente, à atuação do governo.

Entretanto, para que o enunciado acima possa se adequar à noção clássica de democracia (governo do povo, pelo povo e para o povo) deve-se entender que a titularidade do poder estatal é conferida ao povo (OLIVEIRA, 1997, p. 272).

Assim, a instituição de instrumentos que possibilitem que, além da lei, o povo possa exercer um controle sobre a atuação governamental, em muito legitima o princípio democrático. É necessário, então, submeter o poder estatal às necessidades e interesses do povo (MOREIRA NETO, 1992, p. 65). Nas palavras de CANOTILHO (apud

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OLIVEIRA, 1997, p. 272), é a democratização da democracia, ou seja, a condução e a propagação do ideal democrático para além das fronteiras do território político.

Nesse sentido, a Constituição da República, promulgada em 1988, ao mesmo tempo em que institui o Estado Democrático de Direito, tratou de estabelecer caminhos para uma maior participação popular na esfera administrativa. Essa é, portanto, uma característica essencial do Estado de direito democrático, porque aproxima mais o particular da Administração, diminuindo as barreiras entre Estado e sociedade (DI PIETRO, 1993, p. 92).

A audiência pública, com efeito, é um dos instrumentos instituídos pelo Estado para tornar efetiva a participação popular. Trata-se, conforme Diogo Figueiredo MOREIRA NETO de um

[...] instituto de participação administrativa aberta a indivíduos e a grupos sociais determinados, visando à legitimação administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendências, preferências e opções que possam conduzir o Poder Público a uma decisão de maior aceitação conceitual.

A audiência pública situa-se, assim, como um mecanismo que contribui para uma mudança conceitual na idéia de democracia. Não se trata mais de uma simples escolha de quem vai governar, mas, acima de tudo, de como os que escolhem querem ser governados (MOREIRA NETO, 1992, p. 204).

Ressalta-se que a realização de audiências públicas pela Administração encontra respaldo em grande parte dos princípios constitucionais, implícitos e explícitos, ligados à Administração Pública. Não se pode negar, nesse sentido, que a realização de audiências públicas contribui para uma maior publicidade e transparência das ações governamentais, atendendo aos princípios da publicidade e moralidade, ambos previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal. Na mesma linha, a Lei Maior, ao tratar dos direitos e garantias fundamentais, determina que:

Art. 5º [...]

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado

[...] (BRASIL, 1988)

Não há como negar que a realização das audiências contribui, também, para a efetivação dessa garantia fundamental. Ademais, a forma pela qual ela são realizadas, consagra, também, no aspecto administrativo, os princípios do contraditório e ampla defesa. Isso porque “o que qualifica a audiência pública, nesse contexto, é a participação oral e efetiva do público no procedimento ordenado, como parte no sentido jurídico, e não meramente como espectador” (SOARES, 2001)

Além de servir ao exercício da função administrativa, a audiência pública no Brasil se presta, também, para subsidiar o desempenho da função legislativa, conforme art. 58,

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§2º, II, da Constituição da República de 1988, da função judiciária (art. 9º, §1º, da Lei nº 9.868/1999) e da missão institucional do Ministério Público (art. 27, parágrafo único, IV, da Lei nº 8.625/1993).

No Estado de Minas Gerais, a Constituição Estadual, ao tratar sobre a competência das comissões da Assembléia Legislativa, determina que:

Art. 60 - A Assembléia Legislativa terá comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma do Regimento Interno e com as atribuições nele previstas, ou conforme os termos do ato de sua criação.

[...]

§ 2º - Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

[...]

II - realizar audiência pública com entidade da sociedade civil;

III - realizar audiência pública em regiões do Estado, para subsidiar o processo legislativo, observada a disponibilidade orçamentária; (MINAS GERAIS, 2009)

Por todo o exposto, conclui-se que as audiências públicas se inserem no ordenamento jurídico brasileiro como instrumentos de participação popular em muitos processos administrativos. Mais do que isso, esse instituto contribui para a consolidação do Estado Democrático de Direito e para o efetivo cumprimento de alguns princípios constitucionais norteadores da Administração Pública e para a realização de algumas garantias fundamentais.

O modelo de planejamento governamental mineiro

Para iniciar a análise do caso das audiências públicas do Plano Plurianual de Ação Governamental é necessário apresentar brevemente o modelo de planejamento adotado pelo governo mineiro desde 2003, que permitiu focalizar as ações governamentais utilizando concepções de estratégias advindas da administração privada.

O governo de Minas Gerais implantou uma série de ações, no primeiro ano de governo, dentro de um programa que chamou de Choque de Gestão. Este foi um programa de ajuste fiscal, que buscou atingir o chamado “déficit zero”, no que obteve sucesso logo nos primeiros anos de governo, se considerarmos déficit zero o ajuste entre a receita estimada e as despesas fixadas, para cada exercício financeiro, excluindo precatórios e a dívida pública.

Todo esse programa foi acompanhado da implantação de um modelo de planejamento com horizontes de curto, médio e longo prazo, cujo esquema principal se mostra a seguir:

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a) Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), particular a Minas Gerais, equivale à formulação estratégica ou plano estratégico das organizações privadas, ou seja, define a estratégia de longo prazo do governo. O PMDI é um dispositivo da Constituição Estadual e é o único instrumento de planejamento acrônico na sua previsão e sem vigência pré-determinada;

b) Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), desdobramento do PMDI para um período de quatro anos. O PPAG detalha os programas e ações que o governo implementar·, com as previsões financeiras e de realização física;

c) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), como o nome indica, estabelece as orientações para elaboração dos orçamentos anuais;

d) Orçamentos anuais (LOA), detalhamento das previsões financeiras e físicas do PPAG para cada exercício. (GUIMARÃES, ALMEIDA, 2006, p.13)

Para Guimarães e Almeida (2006) um dos grandes desafios da administração pública refere-se à capacidade de conectar planejamento e orçamento. A falta de critérios objetivos para estimar receitas e fixar despesas gera um nível de discricionariedade na execução do orçamento, permitindo que o Executivo tenha liberdade para escolher quais despesas serão, e quando serão, executadas. Os instrumentos de planejamento deveriam ser ferramentas efetivas de gestão, permitindo a construção de mecanismos que alterem a cultura do subdesempenho do setor público e produzam resultados perceptíveis para a sociedade.

Para enfrentar esse desafio foram adotadas duas tecnologias no planejamento mineiro: o Duplo Planejamento e a Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado (GERAES).

O primeiro foi retirado de uma experiência de abordagem para empresas privadas (DEREK, 1999, apud GUIMARÃES, ALMEIDA, 2006). Essa abordagem envolve a construção de estratégias simultâneas, uma com foco na gestão das atividades atuais e outra concentrada na competência para gerenciar as mudanças necessárias para o futuro. A construção da estratégia para o futuro foi baseada no plano de governo vencedor das eleições de 2002 e em um diagnóstico de aspectos socioeconômicos de Minas Gerais, cenários normativos e cenários exploratórios que estimam indicadores de riqueza e qualidade de vida para o Estado até 2020, no primeiro governo, e até 2023, após a eleição seguinte, em 2006.

Por outro lado, a construção da estratégia para o presente foi o segundo instrumento referido, o GERAES. Ele foi lançado em julho de 2003 e continha uma carteira de 31 projetos estruturadores, detalhados no plano governamental de médio prazo (o PPAG), por meio de metas físicas e financeiras. Os projetos foram escolhidos como principais promotores do desenvolvimento no Estado e abrangeram modernização da gestão pública, infra-estrutura, meio ambiente, educação, segurança e saúde, entre outras áreas. Em 2007, uma nova carteira de projetos estruturadores é aprovada, dentro de um novo PPAG, contendo desta vez 57 projetos, ampliando a estratégia contemplada no primeiro planejamento.

Neste sentido o modelo mineiro é inovador: os projetos estruturadores têm fluxo de recursos privilegiado e controle especial. Eles são as últimas despesas orçamentárias

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passíveis de contingenciamento e, desde o início do governo, foram aqueles que receberam o maior volume de recursos nos orçamentos anuais e nas suplementações ao longo da execução financeira. O diferencial do controle nos projetos estruturadores é baseado em um tipo de gerenciamento de projetos utilizado comumente pela administração de empresas privadas.

Todos esses instrumentos seriam fundamentais para trazer governança e governabilidade ao governo, por permitir uma implantação eficaz do planejamento governamental, que atingisse os critérios indicados por Porto e Silveira (2006, p.69). Para os autores, é indispensável, “[...] (1) traduzir a estratégia em projetos prioritários, com alocação de recursos diferenciada; (2) um esquema de gerenciamento intensivo destes projetos; (3) a mensuração e monitoramento dos resultados e a avaliação do progresso da estratégia; e (4) o envolvimento direto do governante e a comunicação da estratégia e seus resultados.”

Todas as estratégias adotadas fazem com que o conjunto de projetos estruturadores corresponda ao principal foco estratégico do governo. Essa estratégia de concentração é semelhante à identificada por Carneiro (2004, p.68), ao envolver a seleção, “[...] dentre as alternativas factíveis de intervenção, daquelas que se apresentam como as melhores opções para a consecução de um dado objetivo ou a promoção de determinados resultados.”

A estratégia governamental mineiro, portanto, é diretamente traduzida pelo modelo apresentado: a materialização dos planos se dá por meio de projetos estruturadores, que ligam objetivos de longo prazo do PMDI aos planos de médio prazo (PPAG, onde são definidos) e curto prazo (as leis orçamentárias anuais, onde seus recursos são detalhados).

O processo de escolha e avaliação dos projetos estruturadores nesse modelo de gerenciamento estratégico mineiro é identificado com características de centralização decisória (ver LADEIRA, 2008). O momento da escolha dos projetos estruturadores é o momento de decisão sobre a priorização da ação estatal. Na definição dos projetos são “escolhidos”: escopo e abrangência das ações; público-alvo; prioridade na utilização de recursos; áreas para integração. Na área privada essa decisão é simplificada pelo objetivo do lucro: priorizam-se as áreas que darão mais retorno financeiro e as ações são definidas. Na área pública, essa decisão envolve todos os trade-offs comuns à administração pública: onde investir prioritariamente? Em políticas de emprego ou de educação? Investir na profissionalização da burocracia pública ou nas políticas de transferência de renda? Enfim, a racionalidade pública torna-se fundamental a esse momento do gerenciamento estratégico.

Em Minas, a escolha dos projetos estruturadores, no primeiro governo (em 2003), deu-se por meio de estudos, que permitiram escolhas técnicas e decisão política.

O processo de escolha dos projetos estruturadores teve início após a construção da estratégia de longo prazo [...]. Os dirigentes das organizações de governo - secretários de Estado, secretários adjuntos, subsecretários e dirigentes das principais empresas, autarquias e fundações - e especialistas nas diversas áreas definiram um conjunto de aproximadamente 130 potenciais projetos estratégicos. Para cada projeto deste conjunto, já havia a definição do resultado esperado e uma estimativa inicial de custos, fontes de

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financiamento e prazos. Este conjunto foi reduzido a menos da metade e apresentado ao governador, que escolheu os Projetos Estruturadores que comporiam o portfólio de projetos submetidos à Gestão Estratégica de Recursos e Ações (GERAES). (GUIMARÃES; ALMEIDA, 2006, p.34)

Essa mesma lógica foi seguida no segundo governo, iniciado em 2007, período em que foi revisto o PMDI e elaborado um novo PPAG, dessa vez contendo o número de 57 projetos estruturadores, sendo boa parte deles continuidade dos projetos anteriores, só que desta vez agrupados em 11 áreas de resultados mais amplas (Minas Gerais, 2007).

O governo de Minas instaurou, ainda, a prática dos Comitês de Área de Resultado, reuniões de alta gerência que se iniciaram a partir da segunda administração, em 2007. Cada área de resultado envolve alguns projetos de linha semelhante e em cada comitê são analisadas as informações referentes ao andamento desses projetos. São apresentadas ao vice-governador as principais entregas, as informações do andamento dos projetos por meio do resumo dos relatórios (Status Report), além dos problemas, riscos e dificuldades na execução dos projetos. A reunião é conduzida pelo vice-governador que busca conhecer os motivos e recolher justificativas das autoridades presentes para os atrasos. A partir das justificativas apresentadas, podem ser traçados cenários de atuação direta na solução das questões, como remanejamento orçamentário, interferência da alta administração ou interveniência do governador com outras instituições para solução de conflitos, o que caracteriza o caráter de avaliação de estratégia desta reunião, que ocorrer com periodicidade bimestral para cada Área de Resultados.

Ambos os processos, portanto, tem caráter de centralização decisória e estão mais ligados às concepções mais clássicas de estratégia: a figura de líderes que, do topo de uma hierarquia, determinam metas e objetivos de curto e longo prazo e tomam as decisões finais, legitimados pelo seu poder racional e técnico, adquiridos por experiência e a legitimidade da representação democrática.

Para Carneiro (2004, p.65), a lógica do planejamento participativo “[...] representa, em particular, uma das principais formas de conferir materialidade aos propósitos de aproximar o poder público da população interessada nas atividades que este desenvolve.” O grande desafio do planejamento no setor público é o mapeamento e a identificação de quais necessidades e interesses priorizar, o delineamento e a análise dos cursos de ação factíveis, congruentes com os objetivos e valores definidos, e a especificação e avaliação dos resultados deles esperados.

As audiências públicas do PPAG, que serão apresentadas a seguir, representam um instrumento que visa democratizar as principais decisões de alocação de recursos e escopo para os projetos estruturadores, bem como a avaliação de execução dos mesmos.

As Audiências Públicas do PPAG em Minas Gerais

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Desde 2003, a Comissão de Participação Popular da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais promoveu audiências públicas para a discussão e proposição de emendas para a Lei do Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG. No caso dos PPAG elaborados nas duas gestões do governo atual (em 2003 foi elaborado o PPAG 2004-2007, e em 2007 o PPAG 2008-2011), as audiências tiveram papel importante no que se refere à participação da população na discussão dos projetos estruturadores escolhidos pelo governo.

O poder de interferência está ligado à função legislativa. Cabe ao Poder Legislativo discutir e aprovar, com possibilidade de emendas de alteração ou inclusão de novos itens, os planos do Poder Executivo. As audiências públicas, conforme já descrito, são uma possibilidade de participação popular na discussão legislativa, criadas a partir da Constituição de 1988. Cabe à Assembléia promover as audiências para receber, da sociedade, sugestões e propostas de emendas às leis e, no caso, aos planos governamentais.

As audiências públicas funcionam como debates em que são apresentados e discutidos os projetos estruturadores, em especial metas físicas e financeiras previstas no plano, e recebidas sugestões de emendas através de formulário preenchido por cidadãos ou grupos sociais organizados. Todas as sugestões são analisadas pela Comissão de Participação Popular e desdobradas em proposições legislativas. Estas proposições podem se tornar tanto requerimentos como propostas de emendas que serão encaminhadas à Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, responsável pela análise e parecer da lei do PPAG.

Em 2003, a primeira audiência pública realizada na elaboração do PPAG 2004-2007 já indicou o potencial de sucesso do processo. Participaram das audiências 700 pessoas, com representação de 237 entidades civis. Surgiram, no processo, 203 propostas e, ao final do processo, foram incorporadas 76 emendas populares ao PPAG.

O resultado mais evidente das audiências foi a inclusão de um programa, não planejado pelo governo. A carteira dos projetos estruturadores continha inicialmente 30 projetos, e as audiências conseguiram aumentar para 31, incluindo o projeto “Inclusão social de famílias vulnerabilizadas”, contemplando ações de combate à violência, exploração sexual e de trabalho infantil, geração de trabalho e renda, proteção ao idoso e às pessoas com deficiência, entre outros. Entre as propostas incluídas estava a emenda que previa a obrigatoriedade de revisão anual do PPAG com participação popular.

Essas revisões ocorreram durante todos os anos seguintes, sempre impactando as novas leis orçamentárias com emendas populares, conforme tabela a seguir.

Fonte: MINAS GERAIS. Assembléia Legislativa. Comissão de Participação Popular. Belo Horizonte, 2007. (adaptado)

O novo PPAG 2008-2011, elaborado no ano de 2007, também passou por um processo de audiências públicas, desta vez com a inovação da realização das audiências regionais

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(Araçuaí, Frutal e Juiz de Fora) e a parceria com o Poder Executivo, que esteve presente, por meio dos gerentes dos novos projetos estruturadores, participando da discussão da proposta governamental. As metas e indicadores são apresentados pelos próprios gerentes executivos nos debates. Neste momento, eles são responsáveis por fomentarem a discussão, bem como tirar dúvidas e debater propostas que poderão afetar diretamente as proposições que serão feitas pela população participante.

A primeira revisão do PPAG 2008-2011, realizada em novembro de 2008, manteve a realização de audiências regionais, desta vez em Itaobim, Ituiutaba, Barbacena e Montes Claros, e inovou na realização de uma capacitação de lideranças das principais entidades civis que se inscreveram no processo. A capacitação representou a possibilidade de preparar os principais atores da sociedade civil para a participação, detalhando o processo de construção de planos governamentais e permitindo a melhor compreensão da linguagem técnica da Administração Pública utilizada nesses planos e nas leis orçamentárias. Como resultado mais relevante da última revisão, a participação da sociedade civil conseguiu garantir a aprovação de uma emenda que instituiu um mecanismo para o acompanhamento semestral da execução dos programas estruturadores do PPAG, por meio da realização de novas audiências públicas pela Assembléia Legislativa. Com a aprovação desta emenda, permite-se mais um instrumento de participação popular por meio de audiências públicas, destinado à formulação e ao monitoramento das políticas públicas do Estado. A primeira experiência, que ocorrerá no ano de 2009, permitirá indicar novos caminhos para a participação democrática no planejamento estratégico do governo mineiro.

A realização das audiências públicas, bem como os resultados aqui apresentados, pode ser entendida como um momento de partilha do poder, no entanto uma série de questões importantes permanece para permitir que uma análise mais profunda deste instrumento seja feita. Com as limitações evidentes de profundidade, este artigo pretende analisar uma dessas questões: o tipo de emenda gerada pela participação popular nas audiências públicas do PPAG afeta objetivamente o escopo dos projetos estruturadores do governo de Minas? Que tipo de proposta é aprovada, uma vez que todas elas passam pelo crivo dos deputados do poder Legislativo e, naturalmente, pela negociação direta com o poder Executivo? Qual é o grau de empoderamento dessas emendas aprovadas em relação à participação da sociedade civil?

Para tentar minimizar parte dessas questões, o artigo será composto pela análise quantitativa e qualitativa do tipo de alteração provocado nos planos pelas emendas de participação popular. Para proceder a análise serão utilizadas as emendas legislativas geradas na última revisão do PPAG 2008-2011, cujas audiências se realizaram em novembro de 2008. A preferência por estas emendas pretende captar, por um lado, o caráter mais permanente do tipo de interferência, uma vez que se trata de uma revisão e não elaboração do PPAG, o que indica uma participação mais qualificada e menos “quente”, no sentido de que os interesses em questão afetam um horizonte menor (de um ano ao invés de quatro); por outro lado, o grau de maturidade da participação democrática nesse instrumento de participação, uma vez que a experiência já apresenta 6 anos de evolução e naturalmente o avanço da experiência permite construir propostas mais ponderadas da participação popular.

A análise baseia-se na característica principal da emenda, que pode indicar o potencial de alteração mais ou menos efetiva no planejamento governamental. Essa indicação será

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feita junto à classificação, a partir da idéia de que o PPAG é um plano governamental e embora, como já demonstrado, o modelo mineiro tenha contribuído para melhorar a relação entre os planos governamentais e a execução dos projetos, a distância entre planejamento e execução continua a ser uma realidade para a Administração Pública. No caso específico da alteração de planos governamentais, a dificuldade de, a partir do poder Legislativo, alterar de forma efetiva a execução da ação governamental, de competência do Executivo, se dá principalmente em função de dois motivos:

1) A falta de compreensão dos planos governamentais enviados pelo Executivo e consequente falta de exequibilidade das emendas propostas – muitas alterações sugeridas pelas emendas não afetam a execução porque não especificam o escopo efetivo da ação ou não dão condições financeiras de realizá-las (ao determinarem recursos insuficientes por exemplo), ou simplesmente porque não alteram substancialmente nenhuma característica do plano que afete a execução do que já estava previsto pelo Executivo (ao simplesmente alterarem pontos isolados do escopo das ações por exemplo);

2) Inexistência de instrumentos de controle do Legislativo sobre o Executivo na execução das emendas aprovadas – muitas vezes as emendas aprovadas são, em especial quando inexequíveis, desconsideradas na execução dos planos. Não existem instrumentos institucionalizados que garantem ao Legislativo acompanhar as alterações, inclusive orçamentárias, aprovadas como emendas.

A classificação para as emendas, neste artigo, seguirá as seguintes divisões:

Programa novo – quando a emenda sugere um programa novo ao plano. O programa é um conjunto de ações voltadas para determinado fim e contém ações (com escopo geral, metas físicas e financeiras), indicadores do programa, resultados finalísticos e objetivos estratégicos. Trata-se do tipo de emenda mais complexo e que altera mais significativamente a ação governamental, uma vez que dificilmente é desconsiderado pelo Executivo, que deverá se planejar e reorganizar para executar o mesmo.

Ação nova – quando a emenda insere uma ação nova no programa governamental. Trata-se de uma emenda mais completa porque, ao indicar a ação, também indica-se finalidade, objetivo, produto, unidade de medida, metas físicas e financeiras, com alocação de recursos por cancelamento compensatório (de outras ações). Trata-se ainda de uma alteração mais evidente dos planos governamentais, com alta possibilidade de efetividade.

Meta físico-financeira – quando a emenda altera a programação física e/ou financeira das ações programadas. Trata-se de re-alocação de recursos nos planos governamentais e é bem efetiva para indicar, por parte do Legislativo, as demandas representadas pelo mesmo. É uma alteração significativa e, quando executada, pode alterar efetivamente os planos governamentais, especialmente quando bem indicado, na sugestão de alteração das metas, a justificativa da mesma.

Integradas – quando a emenda sugere alterações na ação de forma integrada: finalidade, objetivo, regionalização, produto, sem alterar metas físicas e financeiras. Por ser integrada trata-se de uma interferência mais completa no plano, porque indica mais

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claramente as justificativas da alteração proposta ganhando, assim, maior possibilidade de efetividade.

Mudança de produto – quando a emenda sugere uma medição da ação governamental (produto e unidade de medida) diferentes da sugerida pelo Executivo. Trata-se de uma alteração importante porque determina o foco da ação governamental. Quando sugere-se trocar número de escolas atendidas por número de alunos atendidos, por exemplo, determina-se um novo foco para a ação governamental, que deve assegurar como meta física o novo produto sugerido.

Escopo geral – quando a emenda sugere alterações no escopo geral da ação: nome, finalidade, objetivo, alocação da ação dentro do programa, dentre outros. Este é um tipo de alteração com maior probabilidade de baixa interferência na ação governamental. Trata-se do problema típico da distância entre os planos e a execução das ações: o texto aprovado não garante a alteração do escopo da ação governamental, caso não haja um controle forte por parte do Legislativo.

Regionalização – quando a emenda sugere uma realocação de metas físicas e financeiras por região de planejamento. O Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Governo de Minas (SIGPLAN) classifica cada meta física e financeira por uma das 10 regiões de planejamento do governo mineiro. No caso dos planos, esta distribuição regional é estimada, desafio que ainda é problemático no setor público: grande parte dos órgãos governamentais possuem baixa capacidade de estimar com precisão os seus investimentos e despesas futuras por região, preferindo utilizar, no próprio sistema, classificações como “Diversos municípios Estadual” ou a região central, nos casos em que o gasto é realizado de forma centralizada com benefícios descentralizados para todo o Estado. Em função disso, o indicador de regionalização do PPAG tem baixa relevância para o direcionamento real da ação governamental. Alterações de regionalização realizadas por emenda podem indicar a demanda de incluir ou priorizar determinadas regiões, mas tem a menor efetividade dentre as classificações de emendas aqui sugeridas.

Gerais – quando a emenda aborda um aspecto geral do planejamento governamental. Alguns exemplos são a obrigatoriedade de revisões anuais do PPAG, aprovada em 2003, e a instituição de um mecanismo de acompanhamento semestral da execução dos programas, por meio da realização de novas audiências públicas, aprovada na revisão em questão.

A classificação das 138 emendas parlamentares surgidas a partir da participação em audiências públicas e aprovadas pela Comissão de Participação Popular na última revisão do PPAG 2008-2011, realizada em 2008 visando o exercício 2009, está no gráfico a seguir.

Fonte: MINAS GERAIS. Diário Oficial Minas Gerais. Diário do Legislativo. Belo Horizonte: Imprensa Oficial de Minas Gerais, 10/12/2008.

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É possível verificar grande concentração (61%) das emendas nas alterações com menor impacto direto sobre a ação governamental: alterações de regionalização e no escopo geral. Neste caso, esta característica pode ser justificada por duas hipóteses: baixa capacidade de sugerir alterações consistentes nos planos por parte da sociedade civil organizada ou pequeno espaço para interferência direta no planejamento governamental, com priorização para aprovação de emendas populares com baixo impacto sobre os planos, por parte da Comissão de Participação Popular que é responsável pela aprovação das emendas surgidas nas audiências públicas. No entanto, em função do alto número de emendas aprovadas permanece relevante a porcentagem das alterações com maior impacto sobre os planos governamentais (31%), no caso ações novas ou alterações de metas físicas e financeiras.

As alterações sugeridas nas emendas aprovadas referem-se não somente a projetos estruturadores, mas a todos os projetos executados pelo governo do Estado de Minas Gerais. No caso das emendas surgidas nas audiências públicas essa concentração é mais evidente em função de toda a estrutura da audiência ser voltada para esses projetos prioritários, conforme explicitado na descrição das audiências. Em 2008, das 138 emendas aprovadas pela Comissão de Participação Popular, 90 (65%) referiam-se a projetos estruturadores.

É relevante ainda comparar a classificação das emendas aprovadas pela Comissão de Participação Popular com as demais emendas aprovadas, de autoria dos deputados estaduais, na revisão do plano. No total, foram 241 emendas aprovadas de autoria dos deputados, completando 379 emendas ao PPAG 2008-2011, na revisão realizada em 2008.

Fonte: MINAS GERAIS. Diário Oficial Minas Gerais. Diário do Legislativo. Belo Horizonte: Imprensa Oficial de Minas Gerais, 10/12/2008.

É possível observar uma predominância das emendas com maior impacto sobre a ação governamental (ações novas e metas físico-financeiras) no caso das emendas dos deputados. É possível observar ainda, a inclusão de dois programas (não-estruturadores) por parte dos mesmos, o que não ocorreu no caso das emendas populares.

A classificação realizada não pretende esgotar as análises possíveis sobre as propostas de emendas populares surgidas em audiências públicas do PPAG, nem mesmo impor algum tipo de nivelação das mesmas, mas neste artigo servem para sustentar algumas das conclusões que serão abordadas na próxima seção.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A realização das audiências públicas, bem como os resultados aqui apresentados, pode ser entendida como um momento de partilha do poder. No entanto, na visão de Tenório (1999:13), o objetivo de uma gestão democrática “[...] envolve necessariamente conferir

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aos cidadãos que participam o real direito de decisão, e não apenas consulta.”, como é o caso dos processos de participação no Poder Legislativo, limitados pelo acatamento ou não das sugestões pelos deputados. Além disso, refere-se a uma participação promovida pelo Poder Legislativo e posterior à elaboração detalhada dos planos. Isso significa que é um processo mais complicado no que se refere à adaptação dos planos à consideração dos participantes.

Uma vez que os planos são elaborados por técnicos e já chegam às Assembléias com um desenho final, o poder de interferência da participação popular é restrito, pela própria assimetria de informações existente. Estabelecendo uma conexão com a concepção habermasiana, essa experiência torna-se limitada, pois “o poder administrativamente disponível modifica seu estado de mero agregado desde que seja retroalimentado por uma formação democrática da opinião e da vontade que não apenas exerça posteriormente o controle do exercício do poder político, mas que também o programe, de uma maneira ou de outra.” (HABERMAS, 2002:282)

Se esse instrumento participativo é limitado, por um lado, por outro pode sugerir a dimensão do interesse da sociedade na discussão dos planos governamentais. Grande parte dos participantes das audiências públicas representa grupos sociais maiores, abrangendo parte relevante da população beneficiada por políticas públicas e interessada na discussão das mesmas. Algumas características tomadas pelas audiências públicas, especificamente no caso das audiências do PPAG mineiro, podem demonstrar o avanço crescente dessa experiência de participação pública.

A parceria do poder Executivo na realização das audiências, em especial quando se realizam sessões regionais, como nos últimos dois anos, representa uma possibilidade enorme de ampliar a racionalidade comunicativa permitida por este tipo de instrumento participativo. Esta possibilidade inovadora representa justamente a possibilidade de aumento do nível de informações que gera maior eficiência ao processo de deliberação pública. Fung (2004, p.186) indica que nesses momentos “[...] os representantes podem esperar aprender não apenas acerca das preferências e valores dos cidadãos, mas também sobre suas próprias operações e estratégias: sobre o que está funcionando e o que não está em seus esforços de resolução de problemas e de implementação de políticas.” Além disso, esse tipo de debate público pode conferir maior legitimidade ao processo, eficácia – na incorporação das perspectivas dos diversos atores envolvidos-, além da adesão aos planos governamentais. A observação participante permitiu identificar que a maior parte dos grupos envolvidos no processo interferiu, nas audiências públicas, no sentido de melhorar os projetos estruturadores, acrescentando informações e ideia ao escopo principal do programa e demonstrando alto nível de satisfação e surpresa com a qualidade técnica dos projetos apresentados.

Brasil (2007) insere ainda o impacto positivo dessa aceitação dos planos governamentais na sustentabilidade, solidez e continuidade dos mesmos. Isso seria a resposta para dois problemas fundamentais da Administração Pública na atualidade: a instabilidade dos planos frente à mobilidade política dos governos e o baixo envolvimento dos cidadãos nesses planos. Sendo assim, a escolha por uma via público-participativa dos projetos estruturadores poderia significar uma grande visibilidade e adesão dos cidadãos aos mesmos, aumentando conseqüentemente o compromisso político estabelecido e o maior nível de cobrança e cooperação do povo na implementação dos projetos. Por exemplo, a articulação entre diferentes níveis de

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governo, no caso o nível estadual e o municipal, e entre os poderes, Executivo e Legislativo, poderia ser afetada positivamente pela pressão popular.

Por fim, uma das grandes novidades no processo das audiências públicas do PPAG mineiro, em 2008, pode indicar a força desse caminho para a construção da democracia participativa idealizada pelos teóricos da participação e deliberação. Trata-se da possibilidade de capacitar as lideranças para participarem do processo, no caso, das audiências públicas. Os democratas participativos indicam, como grande contribuição da participação ao amadurecimento político, que essas “[...] arenas deliberativas funcionam como escolas de democracia onde os indivíduos adquirem acentuadamente as habilidades da cidadania e passam a considerar os interesses públicos mais acentuadamente em suas próprias preferências e inclinações.” (FUNG, 2004, p.187) Essas habilidades da cidadania estão diretamente ligadas à ideia de desenvolvimento do capital social. Brugué, Font e Goma (apud BRASIL, 2007, p.118) colocam a incorporação de colaboradores nas deliberações públicas e o fortalecimento do capital social como um dos maiores potenciais da participação.

O caso das audiências públicas do PPAG mineiro pode, portanto, indicar as possibilidades de participação democrática que esse instrumento gera para a população local, bem como os limites deste tipo de participação. Os caminhos mais férteis para o desenvolvimento e fortalecimento da experiência são, certamente, o aumento do conhecimento dos que se envolvem, para que apresentem sugestões mais adequadas e exeqüíveis aos poder público por meio das audiências e a institucionalização, por parte do Legislativo, de instrumentos de controle que permitam acompanhar a implantação dessas emendas por parte do poder Executivo. O último caminho certamente começará a ser trilhado a partir das primeiras audiências públicas de “avaliação dos resultados alcançados pelos programas estruturadores”, instituída pela emenda nº 375, na Revisão do PPAG 2008-2011, realizada em novembro de 2008, de autoria da Comissão de Participação Popular, a partir de proposta geral surgida nas audiências públicas.

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