Towards a Competence Theory of the Regions,

Revista de Ciencias Sociales (RCS)Vol. IX, No. 3, Septiembre - Diciembre 2003, pp. 459-478

FACES - LUZ · ISSN 1315-9518

Planificación y gestión local, una joint venture.Innovación en tecnología urbana

Ferrer y Arroyo, Mercedes*Avila de Montero, Nancy**

ResumenLa desvinculación entre plan y gestión del gobierno es una de las características clave de la

praxis política en Venezuela. La causa subyacente de esta práctica es la ausencia de voluntad polí-tica para asumir responsabilidades y compromisos explícitos de gestión frente a los ciudadanos.Esto explica lo que ya es ritual en Venezuela, el gobierno local carece en muchos casos de proyec-to de ciudad y de indicadores de cambio para mejorar la calidad de vida urbana, que permitan eva-luar su gestión ex ante, durante y ex post, es la cultura de todo vale. Esta praxis ha generado unacrisis de confianza debido a la ausencia de reglas claras y de compromisos explícitos entre el go-bierno y los ciudadanos, que ha impactado la actuación de la sociedad civil venezolana, que asu-me una actitud pasiva y participa poco en la elaboración y gestión de los planes urbanos. Enmar-cado en estas consideraciones, en este trabajo se propone un nuevo tipo de plan, el plan de gestiónlocal y, el método para su elaboración, en el cual la planificación-gestión participativa aparececomo objetivo prioritario e, incluye dos características clave: es un proyecto colectivo que resultade compartir liderazgos y la visión de la ciudad e, instrumento político, que expresa la actuacióndel gobierno local en la ciudad e incorpora el convenio de gestión, nuevo instrumento o pacto porla ciudad, que garantiza, durante su elaboración y ejecución, la participación sinérgica de la plu-ralidad de agentes urbanos.

Palabras clave: Planificación, gestión local, participación, convenio de gestión, gobierno local.

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Recibido: 03-03-25 . Aceptado: 03-07-15

* Profesora-Investigadora de la Facultad de Arquitectura-LUZ. Mgs. en Filosofía en Planificación UrbanaRegional. Candidata a Dra. en Ciencias Políticas. E-mail: [email protected]

** Profesora-Investigadora de la Facultad de Arquitectura-LUZ. Mgs. en Filosofía en Planificación Regional.E-mail: [email protected]

Local Planning & Management a Joint VentureInnovation in Urban Technology

AbstractThe disconnection between plans and government management is a key feature of political

practice in Venezuela. The underlying cause behind this practice is the lack of political will to as-sume explicit responsibilities and commitments before the city residents. This explains what is rit-ual in Venezuela. Local governments are unable to articulate a long-term city vision, to define crite-ria directed to improving the quality of life of city residents and to allow ex ante and ex post assess-ment of city management. It is the culture of “anything goes”. This practice has generated a crisis oftrust due to the lack of clear rules and explicit commitments between government and citizens thathas impacted the conduct of Venezuelan civil society, which often assumes a passive attitude and isreluctant to participate politically. Framed in these considerations, this paper proposes a new typeof plan, a LOCAL MANAGEMENT PLAN, and the method for its formulation, where participa-tory Planning & Management become a main objective and a joint venture. To achieve this objec-tive the plan has two key features; one is a collective project and political instrument, where guide-lines for the conduct of local government are expressed and, includes a new instrument, the LOCALMANAGEMENT AGREEMENT. This pact for the city, ensures the participation and the strategicassociation of urban agents in the formulation and management of this plan.

Key words: Planning, urban management, participation, management agreement, local go-vernment.

Introducción

El gobierno local en Venezuela carecede instrumentos de planificación territorialque le permitan articular los procesos de pla-nificación y de gestión urbana, así como decanales de comunicación, que viabilicen laparticipación institucional y ciudadana en laconstrucción y ejecución de estos planes. Lacausa fundamental de esta situación es la des-vinculación entre plan y gestión del gobier-no, que aparece como característica clave dela praxis política en Venezuela .

A esta situación se le han dado diferen-tes explicaciones, entre estas, el cuestiona-miento a los planes para gestionar la coyuntu-ra y la incertidumbre, que los gobiernos de losdistintos ámbitos territoriales, local, regional

y/o nacional, no perciben los planes como ins-trumento necesario para el éxito de su gestióny en algunos casos los rechazan debido a laformulación tecnocrática del plan, en los quela visión política no es considerada. Por otrolado, la legislación vigente en Venezuela exi-ge la elaboración y aprobación de planes perono su ejecución, hay un vacío legal y de plani-ficación en el ámbito municipal y, no existeuna estructura organizativa que establezcacauces de coordinación entre los tres ámbitosde gobierno para consensuar un modelo de or-denación territorial válido para los distintosintereses, tanto públicos como privados en elámbito urbano-local.

La causa subyacente de esta práctica esla ausencia de voluntad política para asumirresponsabilidades y compromisos explíci-

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tos de gestión frente los ciudadanos. En estesentido, consideramos que para generar com-promisos es necesario un proyecto o, visióncompartida de la ciudad, que a su vez exige elconocimiento de sus problemas y oportunida-des para formular vías posibles de solución.Esto explica lo que ya es ritual en Venezuela,los gobiernos locales carecen de proyecto deciudad y de criterios o indicadores de cambioque posibiliten mejorar la calidad de vida ur-bana y la evaluación de su gestión ex ante, du-rante y ex post, es la cultura de todo vale. Estapraxis ha impactado la actuación de sociedadcivil venezolana, que asume una actitud pasi-va y no participa en la elaboración de los pla-nes urbanos.

Esta realidad ha generado como resul-tado una crisis de confianza, debido entreotras cosas, a la ausencia de reglas claras deactuación y de compromisos explícitos, entreel gobierno y los ciudadanos. Otra causa deesta situación es una deficiente gestión urba-nística, los planes propugnan una transfor-mación de la realidad que solo es posible através de su ejecución (MOPU, 1990), lo cualplantea la necesidad de que los planes esténconcebidos desde y para la gestión. La preo-cupación por la gestión, es decir, por la aplica-bilidad posterior de las decisiones de los pla-nes, se relaciona con el debate urbanístico delos últimos años, que considera que no hayplan bueno sino garantiza su gestión poste-rior (MOPU, 1990).

En este sentido, al analizar el marco le-gal, los diferentes instrumentos de planifica-ción urbanística existente en Venezuela y, lasprácticas urbanas para construir la ciudad, sepuede concluir que no satisfacen los requeri-mientos de la administración pública centrali-zada o descentralizada ni los de la sociedad,ya que, la velocidad de los cambios sociales esmás rápida que la gestión de la administración

pública y como resultado las respuestas admi-nistrativas tienden a ser inadecuadas para re-solver los problemas sociales y económicosque se expresan en el territorio urbano-muni-cipal. Entonces, ¿planificar para qué? Planifi-car significa prever, lo opuesto a imprevisión,significa así mismo programar acciones, orga-nizar y ordenar la realidad para mejorar la ca-lidad de vida en las ciudades.

Para Portas (1996), la planificación esuna disciplina cuyas razones fundamentalesson, equidad entre las personas y garantías devida para el futuro, es decir, sostenibilidad y,se puede considerar también como, un sistemade intervención, estrategias, planes y proyec-tos, de amplio alcance. En este contexto, pla-nificar es prever el futuro estableciendo las es-trategias y acciones necesarias para hacerfrente a los problemas actuales y, los que eldesarrollo ira planteando, para construir unaciudad de acuerdo a una imagen objetivo, o vi-sión, consensualmente planteada.

La planificación urbana en Venezuelaaparece como solución político-técnica, por-que los problemas de los municipios y las ciu-dades como se perciben radica, en parte, en elhecho de que su desarrollo, en su mayoría esespontáneo sin reglas ni restricciones, comoes el caso de Maracaibo, capital de la RegiónZuliana (Venezuela) donde más del 60% de laocupación urbana es espontánea.

Para enfrentar esta realidad, es necesa-rio que la planificación urbana se convierta enla función esencial del gobierno local comoinstitución responsable de la ciudad, lo queconlleva a la concepción de la elaboración ygestión de planes urbanos como cuestión devoluntad política, aspecto fundamental parasuperar los problemas de gobernabilidad, eco-nómicos y sociales.

De esta manera la planificación tieneen el ámbito social municipal su más inmedia-

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ta aplicación, con un doble sentido: político-técnico, en cuanto planifica y concreta los as-pectos de ordenación y desarrollo urbano, esdecir, programa y gestiona las condiciones enque se llevará a cabo dicha ordenación y, jurí-dico, en cuanto es el instrumento a través delcual se define y concreta el contenido normaldel derecho de propiedad.

Al respecto, De las Rivas Sanz(1996:11) plantea que, la planificación urba-nística es una tarea no sólo imprescindibleen la transformación de las ciudades, sinouna actividad reflexiva y critica capaz depensar, en sentido amplio y con vitalidad yeficacia nuestras ciudades y, Alvarez Mora(1996), corrobora este planteamiento al ex-presar, para pensar la ciudad, la herramientapor excelencia es el planeamiento urbanísti-co. Pensar la ciudad ¿para qué?, para mejorarla calidad de vida urbana, que es el compromi-so básico del plan si entendemos la ciudadcomo espacio para la acción y de vida de losciudadanos y, según Steiner (en De las RivasSanz, 1996: 17), la planificación es una disci-plina cuyas razones fundamentales son laequidad entre las personas y garantías devida para el futuro.

En este sentido y según Ferrer (1995),la realidad venezolana demanda un nuevo tipode planes donde la planificación-gestión par-ticipativa aparece como objetivo prioritario y,cuyas características que determinan su con-tenido pueden resumirse en dos, la primera, elPlan como proyecto colectivo e instrumentopolítico, donde se expresa la futura actuacióndel gobierno local, base y referencia de toda laactuación pública y privada. La segunda, elplan responde a una preocupación prioritariapor la gestión e incorpora procedimientos queintentan contrarrestar el urbanismo heredado.Un tercer aspecto debe incluirse en estos nue-vos planes, el CONVENIO DE GESTIÓN

que proponemos, como instrumento que ga-rantiza la participación y asociación estratégi-ca de los agentes urbanos en la elaboración delplan y en la construcción de la ciudad.

A partir de las consideraciones anterio-res el trabajo se estructura en cuatro partes. Enla primera, se describen los cambios contex-tuales que se han producido en Venezuela enlos últimos años relacionados con la reformadel Estado que han dado paso a la descentrali-zación y promoción de la participación ciuda-dana, en la segunda parte, se sintetizan las ca-racterísticas de la planificación urbana en elpaís a partir de dos escenarios, actual y emer-gente, en la tercera, se describe el convenio degestión propuesto, que asume la planificacióny gestión participativa como joint venture y,en la cuarta parte de reflexión final, se presen-tan las conclusiones en clave estratégica.

1. Cambios contextualesDesde los 80y, con diferente intensidad, Venezuela transi-ta por un proceso de Reforma del Estado, cuyoobjetivo básico ha sido modernizar y hacermás eficiente la gestión pública. SegúnBresser (1997), la crisis del Estado impuso lanecesidad de reconstruirlo y, la globaliza-ción, hizo necesaria la redefinición de susfunciones. La reforma del Estado, en Vene-zuela, intenta dar respuesta a dos tipos de pro-blemas: económicos y políticos. En respuestaal primero, surge la búsqueda de patrones deeficiencia en el uso de los recursos y en la ges-tión de los servicios públicos que el Estadopresta o financia y, que son exigidos por laglobalización, que impuso a los países y a susempresas un alto grado de competitividad.

La respuesta al segundo, se relacionacon la aparición y ampliación de una esferapública no estatal que impulsa el desarrollo dela democracia participativa y exige que latoma de decisión sea el resultado del debatepúblico y, de la creación del consenso de las

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mayorías, es decir, de decisiones tomadas enel ámbito democrático (Bresser en Cunill,1997: 11). La reforma del Estado y la globali-zación convergen en la búsqueda de la eficien-cia del Estado, que implica mejorar el desem-peño de la gerencia pública, incrementar sucapacidad de gestión y abrir espacios para laparticipación ciudadana, a través de la descen-tralización.

Según De la Cruz (1992), una de lascausas de la deslegitimación de la democraciay de la disminución de la gobernabilidad enVenezuela, es la indefensión que la poblaciónsiente ante el Estado. Frente a ésta situación elGobierno de Venezuela creó en 1985 la Comi-sión Presidencial para la Reforma del Estado(COPRE), integrada por representantes de losdiversos partidos políticos, gremios, asocia-ciones empresariales y sindicales, universida-des y agrupaciones ciudadanas, con el objetode revisar y proponer la reestructuración delas relaciones existentes entre el Estado y lasociedad venezolana. La conclusión más im-portante a la que llegó la COPRE, dice De laCruz (1992), es que, las dificultades de legiti-mación del sistema político obligaban a laprofundización de la democracia, para lo cualse propusieron elecciones directas de gober-nadores de Estado y Alcaldes y, un sistemaelectoral nominal para los concejales, que in-crementó su responsabilidad personal frente alos electores.

Estas propuestas, correspondientes a laprimera ola de reformas en Venezuela, fueronla base de la descentralización y se transfor-maron en leyes que permitieron la elección di-recta de gobernadores y alcaldes desde 1989.Para Levine et al (1996), la crisis de la demo-cracia en Venezuela ha generado nuevas de-mandas al sistema político y a las institucio-nes, dirigidas a reconstruir la legitimidad polí-tica a partir de una mayor participación de

la sociedad civil en la toma de decisiones,una menor influencia de lo político en la vidacotidiana y mejores respuestas a la crisis eco-nómica.

Según Cunill (1997), la reforma del Es-tado implica un cuestionamiento a su centrali-dad y a su vulnerabilidad como Estado decompromiso. El nuevo Estado debe ser efi-ciente y uno de los mecanismos para dar res-puesta a este requerimiento es la privatizacióny la descentralización. En Venezuela, la re-forma del Estado, asume la descentralizaciónpolítico - administrativa como fortalecedorinstitucional de la democracia (Maingón y Pa-truyo, 1996) y como proceso, a través del cualel Estado se hace más eficiente al trasladar lascompetencias a espacios y actores, como losgobiernos locales, que pueden dar respuestasmás rápidas y acertadas a la comunidad apli-cando el principio de subsidiariedad.

En cuanto a la descentralización, en 1995la Oficina Central de Coordinación y Planifica-ción de la Presidencia de la República, CORDI-PLAN, (desde el 2000 Ministerio de Planifica-ción y Desarrollo, MPD), plantea en el IX Plande la Nación que, el desafío principal del país esperfeccionar la descentralización hacia los mu-nicipios y redistribuir el poder para transfor-mar lo estatal en asunto público, donde la tomade decisión se produce en un ambiente plural yflexible que articula la voluntad colectiva, sinarriesgar el orden democrático, para promoverla acción concurrente y la responsabilidad soli-daria para el beneficio social.

Según CORDIPLAN, la cercanía delos ciudadanos a los gobiernos locales consti-tuye un marco propicio para que, el proceso detransferencia de competencias, genere nuevasformas de asociación para compartir la ges-tión pública. El proceso de descentralizaciónfortalece la autonomía municipal y, viabilizala concertación y participación política de los

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ciudadanos en la elaboración y gestión de losplanes, única vía para que la democracia seperfeccione.

En ese sentido, uno de los objetivos deeste Plan es profundizar el proceso de descen-tralización de la gestión urbana, delimitandoclaramente las funciones de los distintos nive-les territoriales de gobierno. En este contexto,la eficiencia del Estado, se asume como estra-tegia para generar un nuevo estilo de gestiónpública más participativo y garantizar unaacción coordinada y eficaz, entre los tres ni-veles de gobierno y los particulares, para pro-fundizar el proceso de descentralización ha-cia los municipios (CORDIPLAN, 1995). Ladescentralización política - territorial se pue-de asumir como redistribución territorial delpoder o traslado de competencias a ámbitosmás reducidos, en el caso de este trabajo elmunicipio, para acercar la toma de decisión alciudadano, principio de subsidiariedad, lograruna gestión local eficiente y fortalecer la auto-nomía municipal.

La descentralización, como políticacontra el centralismo en Venezuela, es uno delos aspectos claves para explicar la configura-ción territorial inicial sobre la cual se implan-tan las transformaciones progresivas resultan-tes de la globalización de la economía, la inca-pacidad de articulación del país desde el cen-tro y la emergente competitividad de otros es-pacios. El Estado ha reducido su injerencia, loque ha permitido a las fuerzas regionales ymunicipales recobrar la dirección de procesoseconómicos, sociales y políticos que remiten aun juego del mercado social más intenso. Laapertura del mercado lleva forzosamente auna reducción del Estado, a un cierto laissezfaire territorial, que facilita la competenciaentre los distintos gobiernos del territorio yfortalece el gobierno local (Hiernaux, 1995).

Relacionado con lo anterior Castells(1998) plantea que, el Estado Nación se en-cuentra atrapado entre las exigencias contra-dictorias de la operatividad global y la legiti-midad nacional (demandas ciudadanas) y, enconsecuencia, necesita relegitimarse a travésde la descentralización, es decir de lo local enun mundo globalizado. Esta realidad se cons-tituye en una de las paradojas de este fin de si-glo, el relanzamiento de lo local en la era delo global.Los gobiernos locales presentan unamayor flexibilidad para adaptarse y negociarcon los flujos globales, tienen una relaciónmás fluida con los ciudadanos y, mayor capa-cidad de intervención coordinada, con los dis-tintos ámbitos de gobierno del territorio y esen el ámbito local donde la participación ad-quiere sentido. La proximidad entre el gobier-no local y los ciudadanos permite un controlsocial más transparente, refuerza la oportuni-dad de participación política y, por lo tanto, derelegitimación del Estado/Nación.

La participación ciudadana en la ges-tión local, según Piedrahita (1993) es una for-ma de participación política, no institucional,que permite vincular los procesos de demo-cratización y descentralización con la gestiónurbana-municipal. Cunill (1997), plantea quesolo tiene sentido la participación política, sise entiende como participación en el poderpolítico, por eso la importancia de establecercanales de comunicación para viabilizar unaparticipación ciudadana efectiva e incre-mentar la sustentablidad del plan urbano. Losrasgos más importantes de la inclusión de laparticipación en las nuevas tendencias,son tres según Cunill: primero, el envolvi-miento del ciudadano en actividades de go-bierno organizadas alrededor de los serviciospúblicos, en particular los sociales; en segun-do lugar, el sujeto convocado a participar es elusuario del servicio y, en tercer lugar, el mo-

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delo invocado es el de participante adminis-trativo , o control de los consumidores.

Para Cunill, en este modelo la partici-pación ciudadana, como medio de consultapara el desarrollo de políticas, adquiere un rolmarginal. La participación implica la apro-piación del ámbito de la toma de decisionespara la convivencia colectiva y, supone deacuerdo a CORDIPLAN, un esfuerzo colecti-vo para que, a través de la participación orga-nizada, se concrete el consenso alrededor delproyecto de país socialmente formulado . Lavisión propuesta en este Plan es, una sociedadmás solidaria, en la cual se integran la justiciasocial, la libertad y el respecto por la naturale-za para asegurar sostenibilidad y una mejorcalidad de vida, es decir, una sociedad dondeexiste un equilibrio entre lo económico, lo so-cial y lo ambiental.

El IX Plan plantea así mismo, cambiarla actitud paternalista del Estado frente al ciu-dadano para que asuma un rol protagónico enla solución de sus problemas y un papel másactivo como sujeto del desarrollo. Este plan-teamiento es clave para lograr el cambio de lapraxis política y social en Venezuela, para es-timular la participación ciudadana individualo colectiva y compartir la gestión urbana.

En coherencia con este planteamientoel Gobierno Nacional en 1996, a través delPrograma para la Gestión de Ciudades Inter-medias (PROGECI), elaboró un Manual parala Formulación de Planes de Gestión Local(Guevara y Fernández, 1996). Según estos au-tores el Plan de Gestión Local, PGL, es unanueva manera de abordar la planificación ygestión a nivel municipal que se fundamentaen la participación, la focalización de la ac-ción y la programación en detalle, para forta-lecer el gobierno local. El concepto de plan degestión urbana que asumimos en este articuloes el concepto amplio que comprende, el pro-

ceso completo de producción de lo urbano, seinicia con la formulación, redacción, tramita-ción y aprobación de los Planes Urbanos y sedesarrolla con su ejecución (Ferrer, 1993;Ayuntamiento de Madrid, 1996).

Por otro lado, según la CEPAL (1995),la gestión urbana es el conjunto de procesosdirigidos a operar sobre la ciudad, es la articu-lación de recursos humanos, financieros, or-ganizacionales, políticos y naturales paraconstruir la ciudad y satisfacer las necesida-des individuales y colectivas de los distintossectores de la población. Uno de los objetivosmás importantes de la gestión urbana es mejo-rar la calidad de vida y, el bienestar de la po-blación, a partir del incremento de la producti-vidad y eficiencia urbana. Esto implica asumirla ciudad como espacio competitivo, de con-sumo y gestión, con una imagen que sirve paraatraer inversiones (marketing urbano).

A partir de 1999 en Venezuela se iniciauna segunda ola de reformas o, revolución bo-livariana , que se ha concretado en su primerafase en la redacción de la Constitución del 99y, en la ampliación de la democracia de acce-so, pero no ha implicado, el desarrollo de me-canismos de participación que permitan escu-char la voz de los ciudadanos en el procesode toma de decisiones colectivas (Font yGomá, 2001), ni su concreción en una demo-cracia deliberativa o dialogante. Para lograresta transformación es necesaria, voluntad po-lítica y que la sociedad pase del mundo de laobediencia a un mundo de responsabilidad(Crozier, 1997), es decir, es necesario un cam-bio cultural en Venezuela que permita el ejer-cicio de la pluralidad y de una ciudadanía ple-na (González, 2001).

En el marco de esta segunda ola de re-formas, en 1999 MINDUR hoy MINFRA, ini-ció el Proyecto: Acuerdo Básico Ciudad 2000,que tenia previsto realizarse en 111 centros

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poblados con una población de 1.092.726 ha-bitantes, que representan respectivamente el0,54% de los centros poblados del país y el1,14% de los habitantes. Este proyecto forma-ba parte del Programa Ciudad 2000, la Demo-cratización del Territorio, cuyo objetivo erasuperar los desequilibrios territoriales delpaís, haciendo posible la desconcentración te-rritorial, mediante el Plan P.A.I.S. que esta di-rigido a la habilitación de un sistema de ciuda-des productivas (saraos y saraitos) en las re-giones periféricas, para lograr la ocupacióndemocrática, armónica y eficiente del territo-rio en función del bienestar social, la prosperi-dad económica y, en equilibrio con el ambien-te (MINDUR, 1999:1).

Según MINDUR, el logro de este obje-tivo nacional, en un plazo de cinco (5) años,incluye dos supuestos: 1. Acabar con las prác-ticas y políticas públicas que propenden a ladispersión de recursos del Estado y 2. Generarun proceso de transformación cultural paradar cuerpo al proceso de creación del PoderConstituyente y, articular políticas y recursosen un mismo eje. Para lograr este propósito esnecesario según MINDUR (1999:2): cons-truir el consenso entre el Estado y la Sociedady, articular las políticas públicas, (nacionales,regionales y locales) y los recursos del Estadosobre un mismo eje, Oriental, Occidental yOrinoco-Apure. En este sentido ABC 2000 hasido concebido por MINDUR, hoy Ministeriode Infraestructura, MINFRA, como, platafor-ma para iniciar un proceso de cambio partici-pativo que se apoya en herramientas propiasde la planificación estratégica .

En este sentido y, según el Fondo Inter-gubernamental para la Descentralización -FI-DES- (en El Nacional, 2000), la descentrali-zación es un proceso complejo pero benefi-cioso, aun en un país desordenado territorial-mente como el nuestro. Como salida al desor-

den territorial - distribución desequilibrada depoblación y actividades económicas en el te-rritorio - el gobierno nacional a través del Mi-nisterio de Planificación y Desarrollo, MPD,que sustituye a Cordiplan, ha diseñado unPlan Desconcentrador o de DescentralizaciónDesconcentrada que, es un proyecto dirigido aviabilizar el paso de una descentralizaciónconcentrada a una estrategia de descentraliza-ción desconcentrada, que se sirve de la des-centralización para aprovechar las potenciali-dades del país y lograr una distribución mássostenible y equilibrada de las actividadesproductivas, las inversiones y la población enel territorio nacional (El Nacional, 2000:10).

Los ejes de la desconcentración plan-teados son tres: el Occidental MARACAIBO-GUASDUALITO, el eje Oriental, MARGA-RITA-CIUDAD GUAYANA y el eje, ORI-NOCO-APURE. Esta estrategia del gobiernonacional, para el FIDES y el Ministerio dePlanificación y Desarrollo, MPD (El Nacio-nal, 2000:10), organismo que coordina el pro-yecto, ofrece una respuesta al crecimientoeconómico, la equidad social y a la protecciónambiental de forma que coordinar y propiciarla compatibilidad de los requerimientos de lasmunicipalidades y de los estados con los de lanación. Para el FIDES, no puede concebirse eldesarrollo económico y social de un país sepa-rado de su planificación territorial, pues elladetermina las potencialidades económicas delas regiones, entre otros aspectos.

Para el MPD la desconcentración delpaís es un proceso dirigido a la modificacióndel patrón de poblamiento, inversión, distribu-ción y recaudación que sólo es concebible a lar-go plazo. En este contexto, el MPD destaca queVenezuela tardó más de cincuenta años parapasar de un 80% de población rural a inicios desiglo a un 80% de población urbana en la actua-lidad, esta política forma parte del Proyecto

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Nacional de largo plazo y la estrategia para al-canzarlo se sustenta en los tres ejes territoria-les de desconcentración antes mencionados,que conformarán una nueva ordenación delterritorio y en la difusión de la actividad pro-ductiva en las zonas más idóneas, con objetode fijar en ellas un mayor volumen de pobla-ción garantizándole unas condiciones de vidadignas.

En este contexto, el gobierno nacionalasume la ordenación territorial como políticade Estado, al identificar como problema fun-damental del país la ausencia de planificaciónterritorial en el diseño de las políticas públi-cas, lo cual según el Ministerio de Planifica-ción (MPD), ha generado un proceso de ocu-pación territorial con marcada tendencia haciala concentración de la población y de las acti-vidades productivas en un número reducidode ciudades, dejando desatendido el resto delterritorio. Para el MPD, esta asimétrica ocu-pación del territorio nacional, restó dinamis-mo a la provincia y creó graves problemas so-ciales y ambientales en sus principales ciuda-des. Para solventar esta situación el gobiernodesde 1999, señala la necesidad de compatibi-lizar tres elementos en la gestión urbanística:calidad de vida, ambiente y desarrollo. Anteesta realidad el MPD plantea la profundiza-ción del proceso de descentralización median-te una estrategia de desconcentración. En estesentido, el Plan Zamora (MPD, 2000), propo-ne tres acciones: 1ª. La conformación de lostres ejes de desconcentración antes menciona-dos, el Occidental, el Oriental y el Orinoco -Apure, 2ª. La reactivación de las Corporacio-nes de Desarrollo Regional, brazo planifica-dor y ejecutor de la política nacional en las re-giones y, 3ª. El inicio de los Planes Regionalesde Desarrollo y del Plan Nacional de Desa-rrollo Regional coordinado por las corpora-ciones regionales.

Esta estrategia global tiene seis (6) di-mensiones según el Plan Zamora del MPD(2000): Una dimensión territorial, basada enla definición de unos ejes de desarrollo y delsistema de ciudades que debe articularlos ypolarizar el crecimiento de la población, asícomo la infraestructura de comunicaciones,que contribuya a generar las condiciones fa-vorables a la inversión privada y que, los pon-ga en relación entre sí y con el resto de la na-ción. Una dimensión económica o producti-va, que busque el aumento y la diversificaciónde la producción del país y, en lo posible, de laregión que soporte la población, con objeto deincrementar el poder adquisitivo y procurarmayores oportunidades de empleo.

Una dimensión social, que procuraráun mayor bienestar y calidad de vida a los ha-bitantes de la red de centros poblados ubica-dos en los ejes de desconcentración, impul-sando el mejoramiento de los servicios públi-cos tales como sanidad, educación, viviendae, infraestructura urbana. Una dimensión am-biental, en su doble vertiente de proteccióndel patrimonio natural y de factor cada vezmás importante para el desarrollo económicoy social en las sociedades avanzadas en uncontexto de desarrollo sostenible.

Una dimensión institucional, quecontempla el proceso de descentralización nosólo como un argumento político, de acercarla toma de decisiones sobre su futuro a los ciu-dadanos, sino, también, como la apuesta deci-dida por la participación de sus representantesinstitucionales en la orientación del desarrollode su territorio más cercano. Y finalmente unadimensión internacional, especialmente im-portante para la seguridad, la integración conLatinoamérica y las relaciones con el resto delmundo.

Es importante destacar que esta pro-puesta del MPD retoma la política formulada

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en el primer Plan Nacional de Ordenación delTerritorio (PNOT) de 1983, que proponíaconsolidar y controlar el crecimiento en lasciudades grandes y, estimularlo en las ciuda-des intermedias. A pesar de haber transcurrido27 años Venezuela ha avanzado poco en esesentido, más bien, este modelo se ha consoli-dado debido a la crisis económica y social,que se expresa para Lope Mendoza, presiden-te de la Confederación Venezolana de Indus-triales, CONINDUSTRIA, en un rezago en laeconomía que se refleja en poca generación deempleo, la paralización de las inversiones enel sector industrial, que funciona al 51% de sucapacidad, en el desempleo del 14,5% y, elcrecimiento que será menor al previsto por elgobierno (Panorama, 2001).

2. Características de laplanificación territorial y urbanaen Venezuela

Ocho aspectos caracterizan la planifi-cación territorial y urbana en Venezuela. Pri-mero es la desvinculación entre planificacióny gestión urbana y entre estos procesos y laformación de políticas; segundo, la ausenciade participación ciudadana en el proceso deplanificación y en la formación de políticaspúblicas e, inexistencia de canales permanen-tes que permitan la participación institucionaly ciudadana, (ex antes y durante y ex post), enel proceso de planificación y gestión urbana.Es importante señalar que la aprobación de laLey de los Consejos Locales de PlanificaciónPública, CLPP, por la Asamblea Nacional enel 2002, posibilita la participación ciudadanaen la elaboración de Planes Presupuestos Lo-cales una vez que estos Consejos se imple-menten. En este sentido, la Alcaldía de Mara-caibo (Venezuela) ha elaborado y aprobado la

ordenanza respectiva y ha iniciando su puestaen práctica.

Tercero, desvinculación entre la plani-ficación territorial-urbana y la planificacióneconómico-social (desvinculación entre Pla-nes Territoriales y Planes de Desarrollo).

Cuarto, yuxtaposición de competen-cias en el ámbito local, entre dos actores de laadministración pública, nacional y local,MINFRA y el Municipio, que impacta la auto-nomía del gobierno de las ciudades en la for-mulación y ejecución de políticas urbanas.

Quinto aspecto, lógica voluntarista, je-rárquica, vertical y en cascada de los planes,características del paradigma burocrático degestión de la estabilidad, donde la retroalimen-tación esta negada. Coincidimos con Portas(1996) cuando señala que es necesario estable-cer un diálogo entre instrumentos de interven-ción urbana para sustituir las relaciones de de-pendencia jerárquica y en cascada, porque es-tán obsoletas. Sin embargo, el Decreto confuerza de Ley Orgánica de Planificación apro-bada por la Asamblea Nacional en el 2001, re-fuerza el carácter centralista y voluntarista de laplanificación en Venezuela y la dependenciajerárquica y en cascada de los planes.

Sexto, excesiva uniformidad de losinstrumentos de planificación que no consi-deran las características diferenciales de lasciudades.

Séptimo, inexistencia de un Plan de Or-denación Municipal, que permita la gestión dela totalidad de ese ámbito territorial y apoye suautonomía política-institucional y financieray, octavo aspecto, consideración marginal delos aspectos ambientales en los planes urba-nos. San Martín (citado por De las Rivas Sanz,1996: 14), señala que, el control del creci-miento de la ciudad es el factor clave de unapolítica medioambiental en la cual, el desa-rrollo económico urbano es parte de una es-

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trategia que a la vez que protege el espacioagrario conserva la naturaleza e, incide enlos aspectos infraestructurales que soportanla calidad final del proceso de urbanización,asumida como calidad ambiental. En el Cua-dro 1, se señalan y comparan estos ocho as-pectos, a partir de dos escenarios, actual yemergente.

3. Planificación y gestión urbanaparticipativa, una joint venture

A partir de las características anterioresnos preguntamos ¿Cómo impactar positiva-mente la calidad de vida en las ciudades y, quéhacer, para que los diferentes actores participeny asuman-ejecuten los planes urbanos? La solu-ción parece estar en la planificación urbana con-cebida como proceso, “afirmación cogestiona-da - que combina democracia directa de partici-pación voluntaria, con la representación políti-ca “ (Genro en Bresser, 1997) y, proyecto de fu-turo de la ciudad colectivamente aceptado y,“propuesta efectiva y realizable, donde confluyeurbanismo y economía en una misma direcciónflexibilizadora” (Trullen en Brugué y Gomà,1998). Es necesario en síntesis un nuevo tipo deplan, el PLAN DE GESTIÓN LOCAL, queasumimos como plan de participación y gestióne, instrumento de ordenación y desarrollo eco-nómico integral, pieza clave a través de la cualse pueden concretar los aspectos básicos para laactividad urbanística y la participación ciudada-na. Las características que determinan el conte-nido de este nuevo plan según Ferrer (1995) soncuatro:1. Es el Plan de Gestión del gobierno local,

base y referencia de toda actuación públi-ca y privada en ese ámbito territorial.

2. Es un Plan de Participaciónque, respon-den a una preocupación prioritaria por la

articulación de los procesos de planifica-ción-gestión participativa en un marcomás pluralista de actores, intereses e inte-racciones.

3. Es el Proyecto de Ciudad, es decir, la ex-presión democrática de lo que la ciudaddebe ser porque plantea su futuro en for-ma coherente y colectiva. El contenidoproyectual del Plan, referido a VISIÓNCOMPARTIDA de la ciudad, estimula laacción colectiva y, como proyecto de ciu-dad, es el gran instrumento de interven-ción sobre el espacio urbano. Para Portas(1996) significa “dotar a los planes deoportunidades ya que el proyecto se cons-truye sobre la certeza, mientras que elplan como visión de largo plazo, respon-de a la incertidumbre”.

4. Asume la Planificación y Gestión Urba-na como joint venture, es decir, comoactividades integradas y, como procesoabierto, interactivo y proactivo de nego-ciación coordinada y continua entre losdiferentes actores urbanos con varios ob-jetivos entre los que destacan: seleccionarpor consenso vías para solucionar proble-mas, construir oportunidades, mejorar lacalidad de vida y la competitividad de lasciudades.

Este nuevo proceso de planificación ygestión participativa, joint venture, que inte-gra la gestión urbana con la intervención so-cial, a través del marketing urbano, generanuevos métodos y prácticas urbanas que via-bilizan el proceso de construcción colectivade la ciudad, todo lo cual de acuerdo a Ferrer(2003), amplia el capital político del alcalde,su legitimidad y, en consecuencia, la goberna-bilidad democrática.

El objeto general de este proceso es lo-grar la viabilidad política, institucional, so-cial-cultural y financiera del plan urbano y,

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los objetivos específicos son dos, compatibili-zar las expectativas de los actores sociales conlas propuestas del PLAN y establecer patro-nes de conducta nuevos para inducir a la tomade decisión en forma colectiva y compartida,

es decir, planificar y aprender colectivamentehaciendo y a partir de la experiencia. La movi-lización y ampliación de la confianza activa(Fukuyama, 1996; Guidens, 1998), a través dela participación democrática y sinérgica de los

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Cuadro 1Escenario Emergente de Planificación y Gestión Urbana en Venezuela

Escenario Actual Escenario Emergente

1. Desvinculación entre planifica-ción y gestión urbana y entre estosprocesos y la formación de políti-cas públicas urbanas.

− El PLAN de GESTIÓN LOCAL, instrumento para la formulación yejecución de POLÍTICAS PÚBLICAS y URBANAS

2. Ausencia de participación e ine-xistencia de canales para la partici-pación plural de los agentes urba-nos en la gestión urbana y en la for-mación de políticas públicas.

− FORTALECIMIENTO de la PARTICIPACIÓN LOCAL en un mar-co democrático, flexible y plural. COMITÉ DE GESTIÓN y/oCLPGU y CONSEJOS de GESTIÓN PARROQUIAL.

3. Desvinculación entre los planesterritoriales y urbanos y la planifi-cación del desarrollo o económica- social.

− NUEVO MARCO TEORICO, LEGAL e INSTITUCIONAL que in-tegra la ORDENACIÓN TERRITORIAL-URBANA y el DESA-RROLLO ECONOMICO - SOCIAL (Ferrer, 1995).

4. Yuxtaposición de competenciasentre 2 actores, Nacional – Minis-terio de Desarrollo Urbano y Lo-cal, el Municipio.

− AUTONOMIA MUNICIPAL, concertación entre los tres ámbitosde gobiernos del territorio, local, regional y nacional en la ciudad

5. Dependencia jerárquica, verti-cal y en cascada de los planes terri-toriales y urbanos, el proceso de re-troalimentación esta negado.

− NUEVA CONCEPCIÓN de la Planificación y Gestión UrbanaParticipativa como JOINT VENTURE. Proceso abierto, flexible,interactivo y proactivo de negociación coordinada y continua entreactores urbanos.

6. Excesiva uniformidad de losinstrumentos legales, no consideralas características heterogéneas delas ciudades.

− PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN URBANA como proceso DE RE-GULACIÓN VARIABLE (Portas, 1997).

7. Inexistencia de un Plan Territo-rial Municipal.

− PLAN DE GESTIÓN LOCAL.

8. Consideración MARGINAL delos aspectos ambientales en losplanes urbanos.

− Asunción del DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE (conserva-ción, rehabilitación y puesta en valor del ambiente URBANO) comopotenciador de la competitividad de la ciudad.

Fuente: Ferrer, 2003, a partir de Ferrer 1995 y Ferrer y Avila 1997. Nota: CLPGU= Consejo Local de Planificación yGestión Urbana.

actores, para que sean corresponsables en laejecución del plan, constituye la garantía deéxito del proceso y plan propuesto.

El Plan de Gestión Local, PGL, pro-puesto, “se estructura y considera cuatro Mo-mentos o fases, en los procesos de viabiliza-ción del Plan y de construcción de la Ciudad”(Ferrer, 1995). Los cuatros Momentos estánestrechamente vinculados a las fases del Planque se viabiliza (Cuadro 2). Los tres primerosse vinculan a las fases de, comunicación ocampaña divulgativa y de propuesta del plan alas instituciones y la comunidad, la organiza-ción de la participación de los actores paraidentificar las necesidades de los ciudadanosy las oportunidades de la ciudad, el diseño dela Visión Compartida de largo plazo de la ciu-dad y la formulación del Convenio de Ges-tión, es decir, se refieren a la construcciónconcertada del plan entre los diferentes acto-res. El cuarto Momento, se relaciona con lafase de ejecución, control y seguimiento delplan, es decir, la construcción de la ciudad.

Otro aspecto clave para asumir el Plande Gestión Local como resultado del esfuerzocolectivo de diseño de futuro es crear caucespara estimular, promover y canalizar la vitali-dad participativa (potencial) de los ciudada-nos y sus instituciones, durante el proceso ex -ante, durante y expost de la elaboración-ges-tión del plan.

Con este objetivo, proponemos lacreación y conformación del COMITÉ DEGESTIÓN LOCAL (Ferrer y Avila, 1997),como nuevo mecanismo permanente de par-ticipación intergubernamental y, de la socie-dad civil, para la gestión local. Por otro lado,para que la administración pública local pue-da asumir las responsabilidades que exige unesquema de gobierno descentralizado y par-ticipativo es necesario elevar su capacidad degestión y, en este sentido, la estrategia debe

orientarse a generar una “nueva cultura degestión pública” (Crozier, 1997) y, postbu-rocratica, que garantice la gobernabilidad, esdecir, la acción coordinada y eficaz, de lostres ámbitos de gobierno y de la sociedad ci-vil en la ciudad. Los CLPP que Ferrer (2003),propone que se transformen en Consejos Lo-cales de Planificación y Gestión Urbana,para lograr los fines propuestos en este traba-jo, deberán asumir los principios propuestospara el Comité de Gestión.

3.1. El convenio de gestión local:estrategia para la participación colectiva

El Plan de Gestión que proponemos,incluye la elaboración y firma de un Conve-nio de Gestión Local. El Convenio es un do-cumento abierto y flexible elaborado por losactores urbanos durante el proceso de formu-lación y reformulación del plan y, donde seexpresan e incluyen las acciones estratégicasrequeridas para dar respuesta a las necesida-des ciudadanas, incrementar la competitivi-dad de la ciudad (construir oportunidades) yatraer inversiones. La firma del Convenio deGestión concreta el compromiso y la corres-ponsabilidad de los agentes urbanos con elPlan y garantiza su éxito, es decir, sella elacuerdo o pacto entre la pluralidad de actoresque acuerdan asociarse estratégicamente enestá joint venture. El Programa de Actuacio-nes Urbanísticas (PAU, Art.29 de la LOOU)forma parte del Convenio de Gestión, que seconstruye con la participación de los actoresurbanos, durante el proceso de viabilizacióndel Plan.

El Convenio de Gestión se elabora apartir de un proceso participativo, continuo ydinámico, mediante el cual el PGL, desde supropuesta como proyecto a los ciudadanos y,durante todo el proceso de elaboración, con-

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Cuadro 2Plan de gestión local, método, objetivos y actores (propuesta)

Momentos Objetivos Estratégicos del PLAN DE GESTIÓN URBANA Actores

I. CONSTRUIR LA VIABILIDAD AL PLAN(elaboración* del PGL)

Momento 1Comunicación yorganización deactores

1.1.Proponer, a los actores locales, la elaboración del Plan com-partiendo LIDERAZGO y ESFUERZO (democracia dialogan-te).- Comunicación de la imagen de la ciudad y acciones propuestasen el Plan de Gobierno del Alcalde e impactos o cambios espera-dos en la calidad de vida.1.2. Organizar a los actores locales para participar en el Plan.- Identificación de necesidades ciudadanas y oportunidades de laciudad.- Ejecución de las decisiones (políticas) y acciones tomadas con-certadamente.

PolíticosInstituciones

Sociedad Civil(organizada y no

organizada)ONGsOtros

Momento 2Formulacióncompartida de laVISION de laciudad

2.1. Formular la VISIÓN ESTRATÉGICA COMPARTIDA dela ciudad.- Selección, entre los actores urbanos, del escenario objetivo de laciudad y formulación de las políticas públicas y urbanas.- Ejecución de las decisiones y acciones tomadas concertada-mente.

Comité deGestiónCLPGU

Momento 3Construcción y deConsensos: PACTOPOR LA CIUDAD

3.1. Formular el CONVENIO DE GESTIÓN LOCAL (PAU).- Contrastación de la VISIÖN con necesidades y oportunidadeslocales.- Propuesta de acciones estratégicas para lograr la VISIÓN.3.2. Elaborar y firmar el CONVENIO DE GESTIÓN LOCAL.- Proceso de construcción y de-construcción de consensos.- Ejecución de las decisiones (políticas) y acciones tomadas con-certadamente.


II. CONSTRUIR LA CIUDAD (ejecución* del PGL)

Momento 4Control yseguimiento del PGL

4.1. Ejecutar el CONVENIO DE GESTIÓN LOCAL y los acuer-dos.- Evaluación y reformulación del Plan con los actores locales.- Nuevos acuerdos y acciones políticas.- Ejecución de las decisiones y acciones (políticas) tomadas con-certadamente.


Fuente: Ferrer M. elaboración propia 2001. * En las dos etapas se formulan y ejecutan las acciones de corto plazo,tomadas concertadamente.

trol y seguimiento, se formula y gestiona conla participación de los actores urbanos para lo-grar un plan que surge del consenso y compro-miso con factibilidad política, institucional,social-cultural y económica.

En este sentido, se transforma el con-cepto de planificación urbana que asumimoscomo proceso abierto de negociación y ges-tión coordinada y continua, entre diversos ac-tores para seleccionar por consenso vías pararesolver los problemas urbanos y, plan de par-ticipación, donde se incorporan y expresan lasacciones consensuadas, necesarias para que laciudad y sus habitantes dispongan a futuro deuna mejor calidad de vida. La concepción deeste modelo de planificación permite confor-mar un sistema de toma de decisiones conti-nuo (coyuntura) interactivo y flexible y, anti-cipar la resolución de problemas y dar res-puestas a las necesidades de los ciudadanos,es decir, posibilita el diseño y ejecución deConvenios de Inversión entre los tres ámbitosde gobierno del territorio y los particularespara construir la ciudad.

Según Ferrer y Avila (2000), el CON-VENIO DE GESTIÓN incluye tres tipos deacciones orientadas al mejoramiento de la ca-lidad de vida: a. acciones para organizar a losactores urbanos y conformar estructuras orga-nizativas que operativicen el Convenio deGestión, b. acciones para consolidar y hacercompetitiva la ciudad, relacionadas con la po-tenciación de la base económica y su posicio-namiento en la red de ciudades y, c. accionesde mejoramiento de la dotación de serviciosde equipamiento urbano e infraestructurales.

4. Conclusiones en claveestratégica y escenográfica

Se presentan dos conclusiones básicas,en la primera, se plantean las estrategias clave

para concretar la propuesta y, en la segunda,se reflexiona sobre la tensión existente entrelos dos escenarios emergentes planteados enel punto 2 de este trabajo, el proyecto ABC2000 y el Plan de Gestión y Participación Lo-cal. En relación con la primera conclusión,dos estrategias son clave para lograr los cam-bios y, que el plan urbano, sea un PLAN DEGESTIÓN Y PARTICIPACIÓN LOCAL.

La primera estrategia es aprovechar elproceso de reformas para modificar el marco le-gal y, la segunda, es asumir como enfoque y mé-todo del Plan, la planificación estratégica reno-vada, que integra aspectos de calidad total y demarketing urbano y, el paradigma postburocrá-tico, como opción organizativa y modelo degestión. La combinación y trasvase de estos mé-todos y prácticas de planificación estratégica re-novada y de marketing urbano, modelo avanza-do de planificación territorial e instrumento degestión de las ciudades con enfoque empresa-rial, hace factible la planificación y gestiónparticipativa” (Precedo, 1993 y 1996).

La planificación estratégica asume eldiseño del Plan como un acto fundamental-mente político. Es un esfuerzo ordenado paraproducir decisiones y acciones dirigidas a lo-grar la VISION COMPARTIDA o ImagenObjetivo de la ciudad entendida como, evi-dencia visible de las prioridades y compromi-sos de la ciudad o como, toma de posiciónfrente al entorno con dos fines, para que laciudad destaque de sus competidores y parafacilitar la asignación de prioridades a las di-ferentes estrategias (Fernández Güell, 1998).

Es un método para la toma de decisiónen un entorno de incertidumbre, que permiteintroducir cambios en el transcurso de su im-plantación y estimular el pensamiento estraté-gico de la ciudad. Facilita la convergencia delo deseable (normativo) con lo posible (estra-tégico). Contribuye operativamente a la rápi-

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da toma de decisión, negociada o por consen-so y, ayuda a la administración local a tomardecisiones bajo presión, ante la necesidad dedistribuir el presupuesto municipal entre múl-tiples requerimientos.

A partir de este enfoque asumimos laplanificación urbana como proceso abiertoy de negociación entre diversos agentes so-ciales para seleccionar por consenso víaspara responder a las necesidades de los ciu-dadanos y construir oportunidades. El ob-jetivo es programar acciones orientadas aatender, con la participación de la municipali-dad, la población residente y las distintas or-ganizaciones locales, las necesidades y reque-rimientos de la población a corto, mediano ylargo plazo.

La estrategia sirve como instrumentopara buscar consenso sobre la necesidad desolucionar determinados problemas, alcanzarlos objetivos planteados y ejecutar las accio-nes programadas. La planificación estratégicao marketing político es más adecuada para latoma de decisiones de política al permitir laidentificación de vías y salidas alternativas,facilitar acuerdos previos a la elaboración yadopción de una acción concreta y anticipar laviabilización del Plan.

La planificación estratégica facilita lacomunicación, estimula la participación, aco-moda intereses divergentes, ayuda a ordenarla toma de decisión, garantiza una mejor ges-tión de las mismas y se apoya en el análisis dela viabilidad. Según Gomà y Brugué (1998),los actores políticos interactuan en función deintereses, ideas y valores y, lo hacen, bajo dis-tribuciones cambiantes de recursos de podery bajo reglas de juego más o menos formaliza-da” . En este sentido, el Instituto Venezolanode Planificación (IVEPLAN, 1984) planteaque hay cinco tipos de limitaciones que debeenfrentar el planificador: de poder político, de

recursos económicos-financieros, de caráctersocial-cultural, de carácter institucional y lasgeneradas por la resistencia al cambio. Enconsecuencia, la viabilidad de los planes, pro-yectos o acciones, se construye considerandocontinuamente las limitaciones señaladas an-teriormente. De esta forma según Crozier(1997) se trabaja con un sistema triangularmás abierto, que incluye los fines, los recur-sos y las restricciones .

Por otro lado, el marketing urbano se-gún Precedo (1993 y 1996) es una forma espe-cial de marketing empresarial, aplicado a lapolítica municipal, que incluye cinco aspectosbásicos: la investigación del mercado (en-cuestas de opinión), el análisis de competido-res, la organización de campañas de promo-ción de la ciudad y el municipio y la promo-ción de las interrelaciones entre los que viveno desarrollan su actividad en la ciudad, empre-sas, instituciones, y otros agentes locales.

Para hacer de la ciudad un lugaragradable para vivir, sostenible, porque lacalidad de las ciudades y sus áreas residencia-les tienen atractivo para las inversiones y em-presas, el gobierno municipal asume los prin-cipios de mercadeo urbano y pone en marchade políticas de renovación urbana. La prácticadel marketing significa pensar desde el puntode vista de los consumidores, ciudadanos, eimplica que, para tener éxito la estrategia debeorganizarse y planificarse, para satisfacer lasnecesidades de los diferentes grupos de ciuda-danos y para, al mismo tiempo, dar respuesta alos objetivos municipales. Esto requiere aunara los diferentes usuarios en un proyecto co-mún y, crear las condiciones, para que partici-pen activamente logrando su cooperación yapoyo social.

Este enfoque de planificación urbanaderivada de las políticas de marketing urbano,deja de ser un modelo desarrollista, para con-

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vertirse en un modelo de calidad, siendo losaspectos cualitativos los que diferencian am-bos modelos. El contenido y objetivos del mo-delo de calidad, concuerdan con las aspiracio-nes y problemas detectados en las ciudadespor los ciudadanos, que se pueden sintetizaren cinco: mejorar la calidad de la vivienda, delos servicios urbanos y del medio ambiente;crear empleos y diversificar la economía ur-bana ; mejorar las infraestructuras de trans-porte público, aéreo y naval, y las telecomuni-caciones ; incrementar el presupuesto munici-pal y el poder político de las ciudades y dotarde ventajas comparativas a las bases del cono-cimiento de la ciudad (centros de educaciónsuperior, investigación) para fundamentar enello el potencial de innovación (Precedo 1993y 1996).

La segunda estrategia se relaciona conel funcionamiento del COMITÉ DE GES-TIÓN, que proponemos asuma en su praxis elparadigma postburocrático y el modelo degestión de la incertidumbre, planteado porGomà y Brugué (1997). Los principios de lagestión de la incertidumbre, según Goma yBrugué son cuatro: pluralismo: organizaciónvista como constelación de organizacionescon recursos, capacidades y limitaciones; di-versidad : que refuerza y mejora los canalesde comunicación y las fórmulas de participa-ción; el cambio como reto: en el contexto ac-tual caracterizado por la turbulencia y la incer-tidumbre, las necesidades y soluciones cam-bian rápidamente; dirección estratégica: lagestión de la incertidumbre requiere de capa-cidades globalizadoras para abordar los pro-blemas en toda su complejidad.

En este modelo se supera el conceptode gestión, entendida como dirección de siste-mas rígidamente organizados con responsabi-lidad claramente definidas y objetivos preci-sos y, se sustituye por un nuevo concepto de

dirección que, con una renovada capacidad deinnovación y creación, desarrolla políticas ca-paces de movilizar redes de apoyo que garan-tizan el éxito de su implantación, fomentandoun estilo de gestión que refuerza los compo-nentes directivos , que es flexible y másproactiva que reactiva y más promotora queindicadora.

El Plan o, proceso de planificación ygestión, así concebido, sirve de marco de refe-rencia donde se sitúan las múltiples accionesde todos los agentes económicos y socialesque contribuyen a dinamizar y transformar elmunicipio y la ciudad. La conformación de laplataforma cívica o compromiso colectivocon el proyecto de ciudad , es requisito indis-pensable para lograr la participación demo-crática en el plan y, significa que los actoreslocales, reafirman su voluntad de unir esfuer-zos y concretar una serie de estrategias paraconseguir un municipio y ciudad mejor paratodos. Voluntad y cooperación son las dosmotivaciones que animan a estos actores a im-pulsar el PLAN DE GESTIÓN (Ferrer,1995).En relación con la segunda conclusión,en el Cuadro 3, dos escenarios en tensión, sepresentan los aspectos que caracterizan, elABC 2000 y el Plan de Gestión y Participa-ción Local. A partir del análisis del cuadro, sepuede concluir que existen similaridades y di-ferencias importantes entre los dos plantea-mientos. Entre las diferencias destacamoscuatro: en la dirección del proceso que enfati-za el poder nacional-central versus el poderlocal; en el contexto en que se inscriben, cerra-do o centrado en el país versus abierto al mun-do global, en el proceso político que lo susten-ta, desconcentración versus descentralizacióny, en la visión, proyecto nacional versus pro-yecto local.

Estas diferencias implican, a nuestrojuicio, contradicciones en los planteamientos

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del proyecto ABC 2000, por lo siguiente, ladesconcentración significa solamente, el tras-lado de funciones del nivel central al local, sinredistribución de poder político ni de recursoseconómicos, de entrada este planteamiento in-viabiliza la participación local en la toma dedecisión política. Por otro lado no ha habidoparticipación en la selección de los ejes de de-sarrollo del país ni en la selección de los111centros poblados. Este es un escenario ce-rrado que no ha invitado a participar, en lamesa de negociación, a todos los actores inte-resados.

En este sentido, Venezuela retoma elproceso de recentralización del poder políticocon desconcentración de actividades, concen-

tra el poder en el gobierno nacional cuyo obje-tivo, “empujar a todos en un mismo sentidopara la creación de un Proyecto Nacional” orevolución bolivariana, es contrario, al proce-so descentralizador político-administrativo yfinanciero iniciado en el país en 1989, ten-diente a reforzar el poder local.

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Cuadro 3Dos escenarios en tensión, abc 2000 y el Plan de Gestión Local

ABC 2000 Plan de Gestión Local

DIRECCIÓNDEL PROCESO

GOBIERNO NACIONAL (central)en coordinación con el regional y local

GOBIERNO LOCALcomparte el liderazgo con actores urbanos

OBJETIVO Direccionar el desarrollo local yasignar recursos, desde el centro

Compartir y comprometerse localmentecon el futuro de la ciudad

CONTEXTO CERRADO, centrado en el país ABIERTO al mundo globalizado, redesde ciudades

ACTUACIÓNPOLÍTICA

DESCONCENTRACIÓN DESCENTRALIZACIÓNpolítica -institucional y financiera

VISIÓN PROYECTO NACIONAL PROYECTO LOCAL COMPARTIDO

ESTRATEGIA ACUERDO BÁSICO CONVENIO DE GESTIÓN LOCAL

ORGANIZACIÓN MESA DE NEGOCIACIÓNGABINETE DE GOBERNABILIDAD-CLPP

COMITÉ DE GESTIÓN LOCALCLPGU

IMPACTO Revolución bolivariana ytransformación productiva y cultural

SOSTENIBILIDAD, calidad de vida ygobernabilidad, inserción en red de ciuda-des.

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Towards a Competence Theory of the Regions,

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