THINK Partnership INVEST Croatiainvestcroatia.gov.hr/wp-content/uploads/2017/11... ·...

Kombiniranje modela javno-privatnog partnerstva s fondovima Europske unije

Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva

Pri

ručn

ik 1

1, v

erzi

ja 2

|

Srp

anj,

2017

Agencija za investicije i konkurentnostPrilaz Gjure Deželića 7 10000 Zagreb, Hrvatska

T: +385 1 6286 800 +385 1 6286 801F: +385 1 6286 829

[email protected]

THINK PartnershipINVEST Croatia

Ovaj projekt financira Europska unija

3Kombiniranje modela javno-privatnog partnerstva s fondovima Europske unije

Kombiniranje europskih strukturnih i investicijskih fondova i javno-privatnog partnerstva

Metodološki okvir za izračun potrebne kapitalne pomoći kod javnih projekata s postupkom usklađivanja JPP naknade i kombiniranje kapitalne pomoći s financijskim instrumentima

Prilaz Gjure Deželića 7 10000 Zagreb, Hrvatska

T: +385 1 6286 800 +385 1 6286 801F: +385 1 6286 829

[email protected]


U posljednjih desetak godina primjena alternativnih modela nabave javnih projekata ekonomske i socijalne infrastrukture sve je prisutniji u Europi i svijetu. Jedan od važnijih razloga je svijest javnih naručitelja i poreznih obveznika o potrebi pravedne razmjene adekvatne vrijednosti javnih usluga za plaćeni novac.

Nakon stupanja na snagu Regulative (EU) 1303/2013 of Europskoga Parlamenta i Vijeća, otvorena su vrata kombiniranju EU fondova s JPP-om. Nakon ovog poticaja ostalo je definirati procedure i pravila u okviru kojih će se kombiniranje bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata približiti svim javnim naručiteljima, a sve kako bi se ubrzao postupak isporuke javnih projekata, s jedne strane, te povećala kvaliteta javnih projekata i apsorpcijski kapacitet javnih naručitelja u iskorištavanju dodijeljenih alokacija iz ESIF, EFSI , CEF i drugih EU izvora s druge. Ovaj priručnik smatramo malim doprinosom upravo u dijelu definiranja procedura kombiniranja modela JPP-a s EU izvorima s nadom da će se korištenjem prijedloga i ideja iznesenim u priručniku ona stalno poboljšavati.

Ovaj priručnik jedan je od rezultata projekta ‘’Instrumenti za kombiniranje Europskih strukturnih i investicijskih fondova s modelom javno-privatnog partnerstva’’ čiji je korisnik bila Agencija za investicije i konkurentnost uz potporu Europske unije sredstvima iz IPA programa.

U želji da se komentarima i iskustvima iz prakse kombiniranja EU izvora s JPP-om prijedlozi izneseni u priručniku dalje oplemenjuju, stavljamo ga na raspolaganje najširoj Europskoj javnosti.

dr.sc. Damir JuričićZamjenik ravnatelja nadležan za JPP

0.0.

Predgovor

Ovim priručnikom preuzet je sadržaj priručnika 1.8. ‘Metodološki okvir za izračun potrebne kapitalne pomoći kod javnih projekata s postupkom usklađivanja JPP naknade i kombiniranja kapitalne pomoći s financijskim instrumentima’ projekta ‘Instrumenti za kombiniranje europskih strukturnih i investicijskih fondova i javno-privatnog partnerstva’ (autori: izv. prof. dr. sc. Davor Vašiček i Goran Justinić mag. ing.) financiranog iz Prijelaznog instrumenta IPA alokacije za Hrvatsku (TF/HR-P2-M2-O6-1601), u cilju održivosti istog projekta.

Citiranje: Agencija za investicije i konkurentnost Republike Hrvatske (2017): Kombiniranje modela javno-privatnog partnerstva s fondovima Europske unije, Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva, Priručnik br. 11, Verzija 2, Zagreb.

© COPYRIGHT Agencija za investicije i konkurentnost, 2017.


1. Uvodna razmatranja ..........................................................................................................8

2. Zakonodavni okvir za kombiniranje ..................................................................................9

3.OsnovnaobilježjaprocesakombiniranjaJPP-asEUizvorima ......................................11

4.ShematskiprikazprocesakombiniranjaJPP-asEUizvorima .......................................13

4.1 Kombiniranje JPP-a s kapitalnom pomoći ...................................................................13

4.2 Kombiniranje JPP-a s financijskim instrumentima ........................................................17

5.OsnovnaobilježjaRGiNRGprojekata ...........................................................................19

6.Postupakizračunavrijednostiinačinaisplatekapitalnepomoći ..................................20

6.1 Izračun ukupne vrijednosti kapitalne pomoći ...............................................................21

6.2 Izračun nacionalne i EU komponente kapitalne pomoći...............................................23

6.3 Isplata kapitalne pomoći kod RG projekata ................................................................23

6.4 Isplata kapitalne pomoći kod JPP projekata ................................................................26

6.4.1. Jednokratna isplata ..............................................................................................27

6.4.2 Isplata na escrow račun – postupna isplata dijela JPP naknade ............................35

7. Financijskiinstrumenti ....................................................................................................37

7.1 Definicije i obilježja financijskih instrumenata ..............................................................37

7.2 Organizacijske i financijske sheme pojedinih vrsta financijskih instrumenata ...............38

7.2.1 Garancija za plaćanje JPP naknade ......................................................................38

7.2.2 Equity ...................................................................................................................40

7.2.3 Garancija za dio kredita ........................................................................................41

7.2.4 Mezzanine financiranje ..........................................................................................42

7.2.5 Kredit .......................................................................................................................43

7.3 Učinci pojedinih financijskih instrumenata na projekt ..................................................43

8.UčincikombiniranjafinancijskihinstrumenataikapitalnepomoćisJPPmodelom .....44

9. Zaključnarazmatranjaipreporukezadaljnjirazvoj .......................................................48

Popistablica ........................................................................................................................50

Popisgrafikona ....................................................................................................................50

Popisshema ........................................................................................................................50

Literatura ..............................................................................................................................50

0.1.

Sadržaj

8

Prema podacima iz dosadašnje domaće i inozemne prakse može se zaključiti da se pod pojmom kombiniranog financiranja razumije kombiniranje bespovratnih sredstava u obliku subvencija ili kapitalnih pomoći s modelom javno-privatnog partnerstva, tj. uključivanje bespovratne jednokratne isplate davatelja sredstava iskazanog u obliku postotka kapitalnog ulaganja. Posljedica ovakve isplate je smanjivanje JPP naknade (kod JPP projekata koji se temelje na raspoloživosti), odnosno, povećanje sposobnosti plaćanja krajnjih korisnika ili eliminacija plaćanja koncedenta prema koncesionaru (kod JPP modela u okviru kojih privatni partner naplaćuje prihode od krajnjih korisnika - koncesija).

Međutim, bespovratna sredstva predstavljaju samo jedan aspekt ukupnog skupa povlastica koje domaći i međunarodni fondovi stavljaju na raspolaganje javnim i privatnim subjektima. U kombinaciji s bespovratnim kapitalnim pomoćima mogu se pojaviti i tzv. financijski instrumenti koji, kao povratni izvori financiranja u obliku kredita, garancija ili equityja, mogu značajno doprinijeti provedivosti jednog javnog projekta. U tom smislu kombiniranje bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata predstavlja jednu logičku i zaokruženu cjelinu koju bi trebalo koristiti u najvećoj mjeri kod svakog javnog projekta. Naravno, potencijal korištenja ovih izvora značajno će ovisiti i o modelu nabave javnog projekta pa će se kod primjene modela javno-privatnog partnerstva, gdje postoji dominantna privatna komponenta u većoj mjeri moći, pored bespovratnih izvora, koristiti i financijski instrumenti poput instrumenata koje pruža Europski fond za strateška ulaganja – EFSI

Kombiniranje EU izvora s JPP-om može se razmatrati na dvije razine. Prva razina je razina koncepcije usklađivanja dva nezavisna procesa s ciljem da se spajanjem jednakih ili sličnih procedura postigne sinergijski učinak kako po pitanju pojednostavljivanja tako i po pitanju ubrzavanja procedura. Druga razina je razina operativne provedbe odobrenog EU izvora, tj. definiranje procesa isplate, knjiženja u poslovnim knjigama partnera, odabira optimalnog načina usklađivanja JPP naknade s obzirom na iznos odobrene kapitalne pomoći1 i slično. Ova analiza kritički će se osvrnuti na već definiranu proceduru od strane Agencije za investicije i konkurentnost i Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, ali će znatno detaljnije predstaviti procese vezane za isplatu kapitalne pomoći i korištenja financijskih instrumenata.

Budući da se ovdje radi o složenim postupcima i procedurama koji višestruko nadmašuju administrativni kapacitet javnih naručitelja u pogledu pripreme, provedbe i nadzora javnih projekata, procedure kombiniranja JPP-a s bespovratnim izvorima i financijskim instrumentima potrebno je detaljno opisati te dati jasne upute kako postupati u takvim slučajevima. U navedenom smislu, cilj analize je dati jasne odgovore na slijedeća pitanja:

1. Postoje li u postojećem zakonodavnom okviru prepreke za primjenu kombiniranja JPP-a s bespovratnim izvorima i financijskim instrumentima te je li potrebno unaprijediti postojeći zakonodavni i institucionalni okvir?

2. Na koji način izračunati vrijednost potrebne kapitalne pomoći?

3. Na koji način isplatiti kapitalnu pomoć, a da se zadovolji uvjet u okviru kojega je javni naručitelj korisnik kapitalne pomoći u cijelosti?

4. Na koji način uključiti financijske instrumente u kombinaciju kapitalnih pomoći s javno-privatnim partnerstvom?

Nakon uvodnog dijela u kojem se opisuje okvir problema kombiniranja modela JPP-a s bespovratnim izvorima i financijskim instrumentima, u drugom se dijelu daje pregled zakonodavnog i institucionalni okvir za primjenu kombiniranja EU izvora s JPP-om. U trećem se poglavlju definiraju osnovni pojmovi dok se u četvrtom poglavlju obrazlažu osnovna obilježja projekta s obzirom na stvaranje prihoda. U petom, centralnom poglavlju, detaljno se opisuju postupci izračuna bespovratnih izvora te načina isplate s obzirom na raspoložive mogućnosti. U šestom se poglavlju daje pregled mogućih financijskih instrumenata koji bi se u hrvatskoj praksi javnih investicija mogli koristiti u kombinaciji s bespovratnim domaćim i EU izvorima te javno-privatnim partnerstvom. U sedmom se poglavlju simulira učinak kombiniranja bespovratnih izvora s financijskim instrumentima dok se u posljednjim poglavljima daju zaključna razmatranja s preporukama za daljnje postupanje te pregled tablica, grafikona i shema.

1.0.

Uvodna razmatranja

1 Engleski termin grant, dozvoljena potpora, često također nazivana i bespovratna sredstva, u ovom priručniku će se nazivati kapitalna pomoć.


Zakonu o javno-privatnom partnerstvu (NN 78/12, 152/14) (dalje u tekstu: ZJPP) te podzakonskim propisima, redom, Uredba o provedbi projekata javno-privatnog partnerstva (NN 88/12, 15/15), Pravilnik o ustroju i vođenju Registra ugovora o javno-privatnom partnerstvu (NN 16/13) te Pravilnik o projektima JPP-a male vrijednosti (NN 23/15) definiran je zakonodavni okvir za pripremu, odobravanje, nabavu, provedbu i nadzor projekata javno-privatnog partnerstva (JPP). Navedenim propisima nije ograničeno kombiniranje modela JPP-a s subvencijama bilo kojeg oblika neovisno o izvoru. U tom smislu dopušteno je kako javnim naručiteljima (javnim partnerima) tako i privatnim ponuditeljima (privatnim partnerima) koristiti bilo koji oblik subvencija, a sve u cilju povećanja koristi partnera u projektu. Tako, na primjer, javni partner može koristiti bespovratna sredstva (kapitalne pomoći) u svrhu smanjivanja ukupnih životnih troškova što bi za posljedicu imalo smanjivanje vrijednosti JPP naknade kao novčanog ekvivalenta vrijednosti usluge raspoloživosti koju mu pruža privatni partner tijekom trajanja ugovora o JPP-u. S druge strane privatni partner može koristiti razne financijske instrumente u obliku garancija, kredita ili equityja kako bi smanjenom JPP naknadom bio izabran kao najpovoljniji ponuditelj i sklopio ugovor o JPP-u.

Agencija za javno-privatno partnerstvo2 u 2013. je godini objavila priručnik s naslovom ‘’Kombiniranje modela javno-privatnog partnerstva s fondovima Europske unije’’. Cilj priručnika je prezentirati osnovne značajke financiranja javnih investicija iz strukturnih fondova i javno-privatno partnerstvo te definirati proces kombiniranja EU fondova i JPP-a. Dva su cilja koja se priručnikom želi postići:

1. veća efikasnost u iskorištenju alokacije stavljene Hrvatskoj na raspolaganje i

2. veća efikasnost izvora financiranja čija bi realizacija mogla dovesti do povećanja gospodarske aktivnosti.

Priručnikom se prezentiraju osnovni principi i pravila kombiniranja EU fondova i JPP modela te jedinstvena procedura postupanja u projektima JPP-a koji se djelomično financiraju bespovratnim sredstvima iz EU fondova. U tom smislu priručnik je jedinstven dokument u vrijeme njegova nastajanja iz razloga što u to vrijeme nije bilo sličnih.

Priručnik je koristan iz razloga što, pored pravila i procesa JPP-a, daje i osnovnu informaciju o postupanju s EU fondovima. Tako se, na primjer, navode pojedine značajke kao što su:

· razdoblje planiranja i vremenski okvir EU izvora;

· prihvatljivost troškova u strukturi ukupnih kapitalnih ulaganja;

· uvjeti koje mora zadovoljavati svaki javni projekt koji pretendira biti sufinanciran iz EU izvora.

Osobito je informativan opis sličnosti i razlika JPP-a i EU izvora. U tom smislu navode se sličnosti u pogledu kvalitete i zrelosti projekta, imperativ izračuna vrijednosti za novac i s njome povezan princip ukupnih životnih troškova, svrha i trajnost javnih investicija, praćenje projekta i kontrola te financiranje dok se kao razlike ističu područja koja se odnose na plaćanje, vlasništvo nad projektom, prihvatljivost pojedinih troškova u strukturi kapitalnog zahvata te različite pravne okvire.

Priručnikom se daje i okvir financijskih instrumenata prije svega ističući njihove izvore poput LGTT-a (Loan Guarantee Instruments for Trans-European Transport Network), Maraguerite Fund (equity fund), JESSICA (Join European Support for Sustainable Investment in City Areas), JASPERS (Join Assistance in Supporting Projects in European Regions) te TEN-T (Trans-European Transport Networks).

U priručniku se također daju vrijedne preporuke u pogledu kombiniranja JPP-a i EU fondova i to s obzirom na stratešku razinu i programiranje, operativnu razinu i identifikaciju konkretnih projekata te institucionalnu razinu, tj. razinu nacionalne organizacije i povezanosti institucija – agencija koje sudjeluju u cijelom postupku. Na kraju se priručnika daje osnovna shema procesa kombiniranja koja se temelji na osnovnom JPP procesu na koji je nadograđen proces operacija s EU izvorima.

2.0.

Zakonodavni okvir za kombiniranje

2 Kasnije Sektor za JPP u okviru Agencije za investicije ikonkurentnost.

10

Kasnije je AIK na svojim web stranicama3 dao detaljniju proceduru kombiniranja JPP-a s EU izvorima koja se, također, nadograđuje na osnovni proces JPP-a. Međutim, ovdje se ističu i neke važne pojedinosti poput:

· AIK može pružiti uslugu povećanja administrativnog kapaciteta javnih naručitelja i upoznati ih s svim detaljima projekta koji započinju;

· procedurom se uključuje JASPERS koji provjerava u ime davatelja sufinanciranja izrađene projekcije poslovanja javnog projekta;

· u proces su uključeni i Ministarstvo regionalnog razvoja nadležan za odobravanje kapitalne pomoći te

· Ministarstvo financija nadležno, sukladno ZJPP-u, za prethodnu suglasnost na odobrenje prijedloga JPP projekta.

U odnosu na EU propise koji reguliraju ovu materiju važna je Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i vijeća od 17. prosinca 2013. godine. U Uredbi je JPP percipiran kao model kojim je moguće postići učinkovit način obavljanja javnih investicija (operacija) kojima se ostvaruju ciljevi javnih politika povezujući različite javne i privatne resurse. JPP je u Uredbi definiran kao “oblik suradnje javnih tijela i privatnog sektora čiji je cilj poboljšati ostvarivanje ulaganja u infrastrukturne projekte... podjelom rizika udruživanjem stručnosti ili dodatnim izvorima financiranja”4. Najvažniji dio propisa je II. poglavlje i to članci 62. do 64. u okviru kojih se daju okviri za kombiniranje JPP-a s EFSI izvorima. Važno je napomenuti da je Uredbom dopušteno da korisnik izvora može biti i javni i privatni partner uz određena ograničenja. No, najvažnija je odredba članka 64. kojim se pobliže određuje na koji se način identificiraju ‘’troškovi operacije’’, odnosno, prihvatljivi troškovi u sklopu ukupne vrijednosti ulaganja. U tom smislu, kada se radi o troškovima privatnog partnera, razumije se kao da su to troškovi javnog partnera te se izvor iz ESIF-a isplaćuje, u konačnici, privatnom partneru za namirenje troškova ulaganja pod uvjetom da je:

1. korisnik (javni partner) sklopio ugovor o JPP-u s privatnim partnerom;

2. upravljačko tijelo provjerilo da je privatni partner platio navedene troškove.

Sva plaćanja provode se posredstvom založnog (escrow) računa. Važna je, također, i odredba članka 64.3. kojom se određuje i način isplate sa založnog računa. U tom smislu način plaćanja (jednokratno ili postupno tijekom JPP ugovora kao dio JPP naknade) mora biti određen ugovorom o JPP-u, a, također, u okviru ugovora je potrebno definirati i način postupanja s isplaćenim sredstvima ESI izvora u slučaju prijevremenog raskida ugovora o JPP-u.

U odnosu na kombiniranje financijskih instrumenata s JPP-om, važne su odredbe članaka 37.-46. Uredbe 1303/13. U okviru ovih odredbi određeno je da se iz ESI fondova mogu derivirati i financijski instrumenti. Financijski instrumenti koriste se prvenstveno u projektima koji su financijski održivi, tj. u projektima iz čijih se prihoda na tržištu (ili krajnjim korisnicima kod javnih projekata) mogu pokriti ukupni životni troškovi i za koje nije moguće namiriti dovoljno izvora u okviru tržišnih uvjeta. Nastajanju i konkretizaciji pojedinog financijskog instrumenta prethodi obvezna ex-ante analiza predmet koje je analiza i procjena tržišnih nedostataka (market failure) poput nedostatka pojedinih vrsta izvora financiranja kao što je equity fond ili relativno visoki rizici projekta koje niti jedan izvor financiranja ne želi preuzeti. Nadalje, važno je i pravilo po kojem se financijski instrumenti ne mogu primijeniti na projekte koji su završeni, tj. na projekte čija je faza izgradnje zgotovljena. Važno je da se financijski instrumenti mogu kombinirati s bespovratnim sredstvima s tim ograničenjem da kombinacija korištenih instrumenata nije u suprotnosti s pravilima određenim propisima koji uređuju područje državnih potpora. Kombiniranje bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata dozvoljeno je pod uvjetima da ukupan iznos svih bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata ne prelazi vrijednost stavke investicije, da se bespovratna sredstva ne koriste za povrat financijskog instrumenta te da se financijski instrumenti ne koriste u svrhu pred-financiranja bespovratnih sredstava. U ukupan iznos svih potpora, pored iznosa bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata ulaze i iznosi subvencioniranih kamata, subvencioniranih naknada za jamstvo te tehničkih pomoći.

3 http://www.aik-invest.hr/wp-content/uploads/2015/12/esif-jpp-procedura-jaspers-mrrfeu.pdf

4 Članak 2.24. Uredbe.


Proces nabave javne investicije, neovisno o tome nabavlja li se socijalna ili ekonomska infrastruktura, predstavlja složen proces pripreme, odobravanja, nabave, ugovaranja, uporabe te mjerenja ključnih parametara projekta u razdoblju uporabe. Uključe li se u ovaj proces i subjekti iz privatnog sektora kao dobavljači radova ili usluga te kombinacija nabave usluge raspoloživosti s različitim instrumentima u obliku povratnih ili nepovratnih pomoći s ciljem povećanja sposobnosti nabave projekta, sustav nabave javnih projekata postaje osobito složen. No, bez obzira na složenost, koja često puta u praksi predstavlja ništa drugo do povećanje obuhvata analize i nadzora samog projekta, razumijevanje značenja pojedinih termina i procesa može biti ključno za konačni uspjeh ekonomske i financijske održivosti projekta u njegovom ukupnom životnom vijeku. Zbog toga se u ovom poglavlju definiraju značenja osnovnih pojmova koja predstavljaju specifičnost upravo kombiniranja javno-privatnog partnerstva s instrumentima povratnih i nepovratnih domaćih i inozemnih pomoći, tj. subvencijama i financijskim instrumentima.

Javno-privatnopartnerstvoPojam javno-privatnog partnerstva (JPP) u različitim se zemljama razumijeva na različiti način. Različitost ponajviše proizlazi iz stupnja obuhvata unutar ukupnog skupa suradnje subjekata iz javnog i privatnog sektora u poslovima nabave javnih projekata. Za razliku od većine drugih zemalja u kojima ne postoji jednoznačna i precizna definicija JPP-a, u Republici Hrvatskoj je taj pojam, tj. oblik suradnje subjekata iz javnog i privatnog sektora precizno definiran ZJPP-om i to člankom 2. gdje se navodi da je ‘’Javno-privatno partnerstvo dugoročan ugovorni odnos između javnog i privatnog partnera predmet kojeg je izgradnja i/ili rekonstrukcija i održavanje javne građevine, u svrhu pružanja javnih usluga iz okvira nadležnosti javnog partnera te da prilikom provedbe projekta JPP-a, privatni partner od javnog partnera preuzima obvezu i rizike vezane uz proces gradnje, te najmanje jedan od sljedeća dva rizika: rizik raspoloživosti javne građevine i rizik potražnje.’’ Ovakvom definicijom pod pojmom JPP-a izdvojen je jedan oblik suradnje iz cijelog spektra mogućih oblika suradnje određen slijedećim obilježjima:

· JPP je dugoročni odnos;

· privatni partner javnom partneru dobavlja uslugu raspoloživosti prostora i usluga;

· na privatnog se partnera obvezno prenosi obveza i rizici vezani za izgradnju i održavanje;

· javni projekt mora biti u nadležnosti javnog partnera, tj. mora se raditi o javnoj usluzi.

Iz ovako definiranih obilježja proizlazi da je JPP, a tako će se i u ovom projektu razumjeti, model nabave javnog projekta čiji se predmet odnosi na nabavu usluge raspoloživosti javne građevine, tj. predmet JPP-a je nabava usluge. Ovakva definicija distancira model JPP-a od cijelog niza drugih modela koji se primjenjuju u praksi, a kojima je predmet nabave nabava radova. Također, za prenesenu obvezu izgradnje i održavanja, tj. za primljenu uslugu raspoloživosti prostora i usluga, javni partner plaća kompenzaciju privatnom partneru u obliku JPP naknade.

Veza naprijed istaknutih temeljnih principa JPP-a s kapitalnom pomoći i financijskim instrumentima je načinu i vrijednosti smanjivanja JPP naknade.

Javnipartner–naručiteljJavni naručitelj postaje javni partner, u zakonodavnom sustavu Republike Hrvatske, sklapanjem ugovora o JPP-u. U tom smislu, javnim se partnerom ne može nazivati javni naručitelj u ostalim modelima suradnje javnog i privatnog sektora u nabavi javnih projekata. Javni partner uvijek naručuje uslugu raspoloživosti (kada se radi o ugovornom modelu JPP-a), odnosno, sudjeluje u zajedničkom poduzeću (kada se radi o statusnom modelu JPP-a).

Privatnipartner–izvršiteljAnalogno prethodnoj definiciji, privatni partner je pravna osoba iz privatnog sektora koja je zaključila s osobom iz javnog sektora ugovor o JPP-u i koja temeljem tog ugovora isporučuje javnom partneru uslugu raspoloživosti te biva kompenziran u novcu, u obliku JPP naknade, ovisno o isporučenoj usluzi raspoloživosti javne građevine. Privatni partner nije osoba koja je odabrana u postupku javne nabave, tj. postupku odabira privatnog partnera već pravna osoba (DPN – društvo posebne namjene) koju je osnovao najpovoljniji ponuditelj, odabran u postupku javne nabave, u svrhu provedbe projekta.

Kapitalnapomoć(subvencija,grant,potpora)Kapitalna pomoć je novčani iznos koji prima javni partner u svrhu povećanja ‘’priuštivosti’’ nabave projekta. Kapitalna pomoć dodjeljuje se javnim partnerima u svrhu smanjenje kapitalne vrijednosti investicije s ciljem da javni partner dođe u stanje sposobnosti podmirivanja budućih obveza kao

3.0.

Osnovna obilježjaprocesakombiniranja JPP-asEUizvorima

12

posljedice ukupnih životnih troškova. Kapitalna pomoć predstavlja izvor sufinanciranja javnog partnera za koji ne postoji obveza vraćanja davatelju kapitalne pomoći.

FinancijskiinstrumentiZa razliku od kapitalne pomoći koja predstavlja izvor bez obveze vraćanja, financijski instrumenti predstavljaju pomoć davatelja instrumenta javnom ili privatnom partneru za koju postoji obveza vraćanja. Za razliku od ostalih financijskih instrumenata na tržištu, financijski instrumenti iz ESIF i EFSI izvora su povoljniji. Pod financijskim instrumentima razumiju se krediti s povoljnom kamatnom stopom i dužim rokom povrata te razni oblici garancija.

KorisnikkapitalnepomoćiIako se uredbom CPR, Regulation (EU) No. 1303/2013, European Parliament and of Council od 17. prosinca 2013. godine dozvoljava da korisnici kapitalne pomoći budu i javni i privatni partner, u okviru ove analize korisnik kapitalne pomoći je javni partner dok na privatnog partnera ona djeluje neutralno.

IsplatakapitalnepomoćiIsplata kapitalne pomoći predstavlja (i) proces plaćanja javnog partnera privatnom te (ii) proces usklađivanja JPP naknade kao posljedice isplate uz uvjet da se položaj privatnog partnera ne promjeni u odnosu na njegovu ponudu.

UgovaranjefinancijskihinstrumenataUgovaranje financijskih instrumenata predstavlja skup procesa vezanih za zaključivanje sporazuma koje uglavnom provodi privatni partner s davateljem financijskih instrumenata u svrhu povećanja izvodljivosti konkretnog javnog projekta.

FinancijskaodrživostjavnogprojektaFinancijska održivost javnog projekta predstavlja kontinuirani niz poslovnih stanja javnog projekta u okviru kojega se iz vjerojatnih prihoda od javnog partnera i krajnjih korisnika u cijelosti mogu namiriti ukupni životni troškovi uključujući i profit privatnog partnera. Financijska održivost uključuje isključivo financijske kategorije.

EkonomskaopravdanostjavnogprojektaZa razliku od financijske održivosti u izračun ekonomske opravdanosti javnog projekta uključene su i eksternalije (pozitivne i negativne) kao izraz širih društvenih nefinancijskih koristi i troškova.

Vrijednostzanovac(VfM)Vrijednost za novac predstavlja stupanj učinkovitog korištenja novca poreznih obveznika kao osnovnog izvora financiranja i sufinanciranja javnih projekata. Može predstavljati razliku ukupnih životnih troškova različitih investicijskih opcija, ali i proces kontinuiranog utvrđivanja i mjerenja standarda prostora i usluga od projektne ideje do kraja životnog vijeka javnog projekta5.

Ukupniživotnitroškovi(UŽT)Predstavljaju prihode, priljeve i primitke te rashode, troškove i izdatke javnog projekta u njegovom životnom vijeku ili razdoblju JPP ugovora. U ovoj će se analizi pod ukupnim životnim troškovima smatrati stavke određene normom HRN ISO 15686-5:2009 s uključenim rizicima.

PonudaprivatnogpartneraPonuda privatnog partnera predstavlja ponuđene uvjete najpovoljnijeg ponuditelja u postupku javne nabave s kojim javni partner sklapa ugovor o JPP-u.

NabavaradovaNabava radova predstavlja vrijednost nabavljenu u postupku javne nabave koja se odnosi na građenje ili rekonstrukciju javne građevine i, eventualno, projektiranje s njima povezano. Kada javni naručitelj nabavlja radove, podrazumijeva se da nije nabavio i održavanje izgrađene ili rekonstruirane javne građevine u njegovom životnom vijeku ili razdoblju ugovaranja koje je po roku usklađeno s amortizacijskim vijekom građevine.

NabavauslugaNabava usluga predstavlja nabavu usluge raspoloživosti prostora i usluga. Kada javni naručitelj nabavlja uslugu raspoloživosti tada je uz građenje (i projektiranje) od ponuditelja iz privatnog sektora nabavio i održavanje izgrađene ili rekonstruirane javne građevine u njegovom životnom vijeku, tj. u ugovornom razdoblju koje je po roku usklađeno s amortizacijskim vijekom građevine.

5 Više o pojmu vrijednosti za novac kao procesu u: Juričić, D.; Marenjak, S. (2016): Vrijednost za novac u Hrvatskim JPP projektima, Ekonomski pregled, Vol. 67 No. 6 (http://hrcak.srce.hr/index.php?show=clanak&id_clanak_jezik=259617)


Kombiniranje JPP-a s EU izvorima (kapitalnim pomoćima i/ili financijskim instrumentima) predstavlja usklađivanje dvije procedure koje se, inače, provode svaka zasebno. Radi se o procesu pripreme, ocjene i odobravanja, nabave, ugovaranja i provedbe JPP projekata određenim propisima iz područja JPP-a te procesu ocjene prihvatljivosti, pripreme analize isplativosti, aplikacije i isplate odobrene kapitalne pomoći ili financijskog instrumenta određenim propisima iz područja korištenja EU izvora. Iako ova dva procesa imaju pretežiti dio sličnih faza, tj. sličnih dokumenata koji se izrađuju s namjerom provedbe projekta, terminski, tj. procesno one mogu biti neusklađene. U tom smislu i utvrđenje jedinstvene procedure kombiniranja EU izvora s JPP-om predstavlja procesno i terminsko usklađivanje.

Pod skupnim nazivom ‘’EU izvori’’ razumiju se dvije bitno različite grupe izvora. To su (i) nepovratni izvori ili grantovi (kapitalne pomoći, subvencije, potpore) te (ii) povratni izvori ili financijski instrumenti (garancije, jamstva krediti). Postupak kombiniranja ove dvije grupe EU izvora s JPP-om bitno se razlikuju kako u odnosu na korisnika, tako i po proceduri apliciranja i ugovaranja te korištenja i isplate. Iz tog razloga u ovoj će se analizi predložiti dvije procedure kombiniranja EU izvora s JPP-om i to kombiniranje s kapitalnim pomoćima te kombiniranje s financijskim instrumentima.

Proces kombiniranja JPP-a s kapitalnim pomoćima može se dodatno podijeliti u dvije skupine: (i) kombiniranje primjenjivo za velike projekte, tj. projekte s direktnom dodjelom te (ii) kombiniranje primjenjivo za, uvjetno, manje projekte čija se dodjela provodi na temelju objavljenim javnim pozivima za dodjelu bespovratnih sredstava.

Agencija za investicije i konkurentnost (prije: Agencija z javno-privatno partnerstvo) je na svojim stranicama6 predložila proceduru kombiniranja JPP-a s ESI fondovima. Procedura detaljno prikazuje brojne korake kombiniranja modela JPP-a s bespovratnim izvorima u 22 koraka počevši s utvrđivanjem prihvatljivosti projekta za sufinanciranjem i zaključno s isplatom kapitalne pomoći nakon okončane faze građenja. Upravljačko tijelo (Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije) ovu je proceduru prihvatilo i u skraćenom obliku objavilo u Zajedničkim nacionalnim pravilima (ZNP) – Dodjela bespovratnih sredstava za 2014.-2020. U proceduri se navodi da se projektima iz ove grupe sredstva dodjeljuju neposredno nakon stjecanja statusa strateškog projekta u smislu ZNP-a7. Postupak započinje potencijalni korisnik sredstava utvrđivanjem njegovog administrativnog kapaciteta. U slučaju potrebe, AIK može organizirati radionice s potencijalnim korisnikom kako bi se pripremio za provedbu cijelog postupka kombiniranja. Slijedi izrada pred-studije čija je svrha analiza pretpostavki projekta i procjena parametara potrebnih za izračun vrijednosti za novac koja bi se mogla očekivati u slučaju primjene JPP modela. Nakon izrade pred-studije slijede konzultacije potencijalnog korisnika s JASPERS-om na kojima sudjeluje i AIK. Ukoliko se pred-studijom utvrdi prihvatljiva vjerojatnost ostvarivanja vrijednosti za novac nastavlja se dalje po proceduri utvrđenoj propisima iz područja JPP-a. Nakon stjecanja statusa JPP-a, tj. odluke AIK-a, davatelj sredstava donosi odluku o sufinanciranju projekta sredstvima iz EU fondova. Slijedi postupak javne nabave i sklapanje JPP ugovora, a nakon završene faze građenja (rekonstrukcije) odobrena sredstva sufinanciranja isplaćuju se korisniku sredstava (javnom partneru) koji ih prosljeđuje privatnom temeljem čega dolazi do smanjivanja JPP naknade.

Apstrahirajući izračune vrijednosti za novac i konzultacije s tijelima EU i EIB-a u pogledu provjere opravdanosti sufinanciranja, u ovoj će se analizi kritički osvrnuti na, objektivno, korektnu postojeću proceduru kombiniranja JPP-a s bespovratnim sredstvima s tom razlikom što će se na shemi naglasiti procesi zajednički objema procedurama. Cilj ovakvog osvrta je daljnje vremensko usklađivanje procedura.

4.0.

Shematski prikazprocesakombiniranja JPP-asEUizvorima

4.1.

Kombiniranje JPP-askapitalnompomoći

6 http://www.aik-invest.hr/wp-content/uploads/2015/12/esif-jpp-procedura-jaspers-mrrfeu.pdf

7 Ne radi se o stjecanju statusa strateškog projekta po Zakonu o strateškim investicijama (NN 133/13, 152/14, 22/16).

14

Analiza stanjatržišta

Prihvatljivost zasufinanciranjem

Izrada predstudijeza veće projekte

Manji projekti

1

2

3

4

5 6

7

Izrada prijedlogaJPP projekta

Javna nabava

AIK — MFINodobrenje

Aplikacijadavatelju granta

Odobrenjedavatelja granta

CBA analiza —izračun granta

Prikaz procesa kombiniranja prikazan je u formi objedinjenih procesa JPP-a i EU izvora. U koracima 1, 3, 8 i 12 prikazani su procesi koji se prema postojećim procedurama rade nezavisno i odvojeno, ali koji bi se, s obzirom na sadržaj izlaznih dokumenata i prirodu informacija koje koriste, mogli raditi objedinjeno. Tako na primjer, na poziciji 1 utvrđuju se temeljni parametri prihvatljivosti projekta. U dijelu koji se odnosi na JPP utvrđuje se društvena potreba za projektom, kapacitet preuzimanja obveza od strane naručitelja, stanje tržišta investitora, kreditora i slično. Ovaj se postupak provodi kombiniranjem analiza, izračuna i otvorenih komunikacija. S druge strane u odnosu na EU proceduru, na temelju opće objavljenih i javno dostupnih dokumenata utvrđuje se opća prihvatljivost za sufinanciranje. Također, prihvatljivost se može utvrditi i eventualnim pozivima na dostavu projektnih prijedloga. U svakom slučaju potrebno je istaknuti činjenicu da rizik procijene prihvatljivosti projekta za sufinanciranjem nosi naručitelj. Na poziciji 2 izrađuju se dokumenti čije su izlazne vrijednosti jednako potrebni objema procesima. Radi se o izradi pred-studije kod većih projekata dok je kod manjih projekata moguće direktno preći na izradu konačnih analiza. Na poziciji 3 izrađuje se kompletna dokumentacija kako za JPP ugovor tako i u svrhu pripreme aplikacije za EU izvore. Temeljna analiza za JPP proces je procjena ukupnih životnih troškova tradicionalne i JPP opcije u svrhu procijene i izračuna vrijednosti za novac. Točnije, ovom se analizom nastoji procijeniti je li JPP opcija jeftinija od tradicionalne. Također, prema propisima iz područja JPP-a potrebno je procijeniti i naknadu koju bi javni partner plaćao privatnom u ugovornom razdoblju. Temelj takve analize je analiza koristi i troškova (CBA). Ova se analiza koristi i u slučaju izračuna financijskog jaza u EU proceduri. Dakle, obje analize koriste jednake inpute kako bi proizvele dvije različite izlazne vrijednosti: vrijednost JPP naknade i vrijednost financijskog jaza koji predstavlja vrijednost buduće kapitalne pomoći. Iz ovih razloga bilo bi oportuno takve analize prirediti u okviru jednog dokumenta. Nakon što su analize priređene dokumentacija se dostavlja AIK-u u svrhu ocjene i odobravanja JPP projekta (4) te tijelu nadležnom za odobravanje kapitalne pomoći (5) u formi aplikacije prema strukturi propisanoj od strane davatelja kapitalne pomoći. Odobrenje AIK-a dostavlja se davatelju kapitalne pomoći koji, ukoliko je aplikacija u skladu s kriterijima, izdaje odobrenje kapitalne pomoći (6). Ovdje je važno skrenuti pozornost na često vođenu raspravu u praksi o tome podnosi li se aplikacija (odobrenje kapitalne pomoći) davatelju kapitalne pomoći prije ili poslije provedbe postupka javne nabave. Stav je autora da je moguć i prvi i drugi pristup, ali je važno da se trenutak podnošenja aplikacije za kapitalnu pomoć (i s njome povezano odobrenje) izjednači za sve raspoložive modele (tradicionalni model, JPP, leasing, robni zajam…)8. Odobrenje prijedloga JPP projekta preduvjet je za pokretanje postupka javne nabave privatnog partnera.

8 Prednost apliciranja prije postupka nabave: sigurnost sufinanciranja i manji rizici provedbe projekta;

Nedostatak apliciranja prije postupka nabave: naručitelj snosi rizik nedovoljnog iznosa granta;

Prednost apliciranja nakon postupka nabave: manji rizik dodatnog sufinanciranja iz proračuna naručitelja;

Nedostatak apliciranja nakon postupka nabave: veliki rizik nesposobnosti preuzimanja obveza iz projekta i odustajanje od projekta ukoliko grant izostane, a ponuditelj odabran.

Shema 4.1. Prikaz postupka usklađivanja procesa JPP-a s EU bespovratnim izvorima

Izvor: Simulacija autora.


8

9 11

10

12

Sklapanjeugovora o JPP-u

JPP proces

Proces sufinanciranja

Ostalo

Sklapanje ugovorao grantu

Isplata granta

Nadzor isporučenihstandarda

Nadzorkorištenja granta

Izgradnja i opremanje

Uporaba

Nakon provedenog postupka javne nabave zaključuje se ugovor o JPP-u s odabranim najpovoljnijim ponuditeljem (8).

Ovdje ostaje pitanje trenutka sklapanja ugovora o sufinanciranju s davateljem kapitalne pomoći. Zaključuje li se ugovor netom nakon izdavanja odluke o sufinanciranju ili se ugovor zaključuje nakon provedenog postupka javne nabave privatnog partnera?

Nakon zaključenja ugovora završava faza pripreme projekta i započinje faza provedbe. Faza provedbe započinje projektiranjem i izgradnjom (9). Nakon okončanja faze izgradnje i sklapanja zapisnika o završetku faze građenja oportuno je isplatiti ukupnu vrijednost kapitalne pomoći (10).

Iako je moguće kapitalnu pomoć isplaćivati i djelomično u fazi građenja (prema određenim situacijama), iz razloga preuzimanja rizika građenja u cijelosti od strane privatnog partnera, kapitalnu pomoć je razumno isplatiti privatnom partneru nakon materijalizacije svih rizika povezanih s građenjem.

Uzrok u formi isplate kapitalne pomoći ima za posljedicu smanjenje JPP naknade koju je ponudio najpovoljniji ponuditelj u postupku javne nabave. Način i operacije vezane uz proces isplate granat i korekcije JPP naknade predmet su ove analize i podrobnije će biti opisane u nastavku. Dakle, kapitalna pomoć se isplaćuje na početku faze uporabe (11). Tijekom dugog razdoblja uporabe projekt je podložan nadzoru i u okviru procesa JPP-a i u okviru procesa EU izvora (12). U okviru procesa JPP-a nadzor se provodi na tri razine. Prva razina je razina neposrednog mjerenja isporučenih standarda prostora i usluga koju provodi javni partner kontinuirano za vrijeme trajanja ugovora sukladno ugovorenom mehanizmu plaćanja. Druga razina je razina kontrole ugovorene, usklađene i plaćene naknade koju formalno provodi AIK sukladno propisima iz područja JPP-a. Treća razina analize odnosi se na povremenu analizu konkretnih projekata od strane Državnog ureda za reviziju. Sastavni dio dokumentacije za nadmetanje, a kasnije i JPP ugovora, je obveza privatnog partnera u uspostavi automatiziranog sustava mjerenja isporučenog standarda prostora i usluga koji će kontinuirano za vrijeme trajanja ugovora, mjeriti vrijednosti isporučenih standarda prostora i usluga uspoređujući ih s ugovorenim. U slučaju da izmjereni standard ne odgovara vrijednosti iz ugovora, naručitelj (javni partner), sustavom prijave grešaka i kvarova, prijavljuje odstupanje i aktivira sustav penalizacije, tj. ugovorno umanjenje JPP naknade. Na kraju svakog mjeseca priređuje se mjesečni obračun koji uključuje slijedeće:

(i) ugovorena naknada usklađuje s ugovorenim parametrima (najčešće varijabilna komponenta kamatne stope ukoliko se ugovara varijabilna kamatna stopa te inflacija) i

(ii) usklađena JPP naknada umanjuje se za iznos obračunatih penala9.

Shema 4.2. Prikaz postupka usklađivanja procesa JPP-a s EU bespovratnim izvorima (nastavak)

Izvor: Simulacija autora.

9 Juričić, D.; Marenjak, S. (2016), o.c.

16

Postupak nadzora korištenja kapitalne pomoći primjenjuje se i u postupku EU izvora i to u razdoblju od 5 godina od dana isplate kapitalne pomoći. Budući da je sustav nadzora u JPP procesu sveobuhvatan, detaljan i dugotrajan, nema razloga da se kriteriji nadzora korištenja kapitalne pomoći ne inkorporiraju u sustav nadzora provedbe JPP projekta.

Međutim, u okviru procesa kombiniranja kapitalne pomoći s modelom JPP-a potrebno je skrenuti i pozornost na neposrednu moguću proceduru same isplate. Prilikom isplate dobro je voditi računa o zadovoljavanju dva, prema autorima, važna kriterija. Radi se o:

· korisnik kapitalne pomoći je javni naručitelj (javni partner) i

· namjena kapitalne pomoći je smanjenje dužničkih izvora financiranja.

Iako je Uredbom 1303/13, odredbom 63.2. dopušteno da privatni partner bude korisnik kapitalne pomoći, zbog jednostavnosti i veće transparentnosti procesa dodjele predlaže se da se korisnikom odredi javnog partnera. Nadalje, u pojedinim slučajevima raskida ugovora o JPP-u, javni partner preuzima obvezu isplate neotplaćenog dijela glavnice kredita. U cilju smanjenja ovog rizika alociranog na javnog partnera, predlaže se da se ukupan iznos kapitalne pomoći “usmjeri” na smanjenje glavnice kredita. Učinak na smanjenje JPP naknade je isti. Benefiti od kapitalne pomoći su koncentrirani na strani javnog partnera, dok se usklađenjem nove, smanjene, JPP naknade s stopom povrata na vlastite izvore financiranja, isplata kapitalne pomoći na privatnog partnera djeluje neutralno. Postupak isplate prikazan je na shemi 4.3.:

2

31

6

4

Naručitelj DPN Kreditor

Davateljgranta

Gra

nt

Ponuda

Asignacija I.

5 Isplata granta

Asignacija II.

Manja JPP naknadanakon isplate granta

Zaht

jev

za

odob

renj

em g

rant

a

RekalkulacijaJPP naknade

Naručitelj, ovisno o pravilima za podnošenje zahtjeva za odobrenjem bespovratnih sredstava (grant), podnosi zahtjev prije ili nakon provedenog postupka nabave. Ukoliko zahtjev podnosi prije postupka nabave, izračun granta temelji na pretpostavkama budućeg poslovanja projekta. Ukoliko zahtjev podnosi nakon postupka nabave, vrijednost granata određuje se na temelju najpovoljnije ponude (1). Naručitelj podnosi zahtjev za odobrenjem granta (2) temeljem pravila koja je propisao davatelj granta. Davatlje granta odobrio je grant (3) i pripremio osnovu za isplatu (ugovori, nalozi i slično). Na temelju poznate vrijednosti granta i podataka iz financijskog modela koji je ponuditelj dostavio u sklopu svoje ponude, računa se vrijednost (4) smanjenja JPP naknade (rekalkulacija JPP naknade). Budući da je cilj jednokratnom isplatom granta umanjiti izvore financiranja privatnog partnera (5) (umanjenje po starosti izvora), davatelj granta će s naručiteljem i DPN-om (privatnim partnerom) sklopiti dvostruku asignaciju temelje kojih naručitelj daje nalog davatelju granta da umjeso njemu (naručitelju) isplati DPN-u (asignacija I.) te DPN daje nalog naručitelju da umjesto njemu (DPN-u) isplati njegovom (DPN-ovom) kreditoru (asignacija II.). Na ovaj način davatelj granta grant isplaćuje kreditoru. Nakon isplaćenog granta, smanjena JPP naknada (6) isplaćuje se u ugovornom razdoblju.

Shema 4.3. Preporučeni postupak isplate kapitalne pomoći

Izvor: Simulacija autora


Za razliku od procesa kombiniranja JPP-a s bespovratnim izvorima sufinanciranja gdje je nedvosmisleno cjeloviti korisnik i ugovaratelj kapitalne pomoći javni naručitelj (javni partner), kod financijskih instrumenata proces je drugačiji. Ovdje se nameću dva osnovna pitanja:

1. koji je subjekt u projektu korisnik financijskog instrumenta? te

2. tko je ugovaratelj financijskog instrumenta s davateljem financijskog instrumenta?

Kao što je naprijed u tekstu istaknuto, osnovno obilježje financijskih instrumenata je obveza vraćanja korisnika prema davatelju instrumenta. Europska komisija10 navodi tri osnovna financijska instrumenta11 koji bi mogli poduprijeti široki raspon europskih transportnih mreža i projekata na području proizvodnje energije i energetske učinkovitosti s konačnom namjerom i učinkom ponovnog korištenja:

· zajmovi ili krediti;

· jamstva ili garancije te

· vlasnički ili kvazi-vlasnički izvori financiranja.

Osnovna pretpostavka korištenja financijskih instrumenata je dokazani tržišni nedostatak ili tržišna greška12. Ovakav tržišni nedostatak potrebno je analitičkim putem dokazati u formi tzv. prethodne tržišne procijene13. Preciznije, financijski se instrumenti koriste u svrhu potpore investicijama (ovdje, javnim) od kojih se očekuje financijska održivost i za koje nije moguće prikupiti dovoljno financijskih instrumenata iz tržišnih izvora. Korištenje financijskih instrumenata slijedi nakon provedene analize kojom se utvrđuje stanoviti tržišni nedostatci kako je to navedeno u članku 37., glave IV CPR. Takva analiza uključuje:

· analizu tržišnih nedostataka;

· procjenu dodane vrijednosti financijskih instrumenata;

· procjenu dodatnih javnih i privatnih izvora financiranja;

· analizu korištenja i učinaka drugih zemalja;

· predloženu investicijsku strategiju;

· očekivane rezultate te

· mehanizme reevaluacije provedene analize.

Pod zajmovima ili kreditima razumiju se ugovori o dužničkom financiranju kreditom. U odnosu na kredite komercijalnih banaka osnovna obilježja ovih kredita su:niže kamatne stope;

· duži rokovi otplate te

· smanjene vrijednosti traženih kolaterala.

Pod jamstvima ili garancijama razumiju se instrumenti kojima se davatelj garancije obvezuje da će od davatelja dužničkog instrumenta financiranja preuzeti na sebe dio rizika koji bi inače preuzeo davatelj kredita. Garancijama se povećava vjerojatnost provedbe javnog infrastrukturnog projekta osobito u primjeni alternativnih modela nabave javnog projekta kao što su koncesije ili JPP. U slučajevima kada su potraživanja po osnovi naplate naknade za raspoloživost, odnosno, negativne koncesije koju u koncesijskim ugovorima plaća koncedent koncesionaru, kao što bi to mogao biti slučaj u Hrvatskoj u određenim projektima, garancije plaćanja javnih naručitelja privatnim izvršiteljima mogle bi smanjiti dio ili ukupan rizik potražnje koji standardno preuzima privatni izvršitelj (koncesionar ili privatni partner).

Pod vlasničkim izvorima financiranja razumiju se osnivački kapital kojim davatelj (obično equity fondovi kao institucionalni investitori u vlasnički kapital ili poduzetnici i fizičke osobe) sudjeluje u osnivanju trgovačkog društva ili dokapitalizaciji. Ulagač u equity instrument ostvaruje svoju zaradu temeljem isplate dobiti i eventualnom prodajom svog udjela u srednjoročnom razdoblju. Pod kvazi-vlasničkim14 izvorima financiranja razumiju se, najčešće, neosigurani dužnički izvori financiranja (tzv. mezzanine krediti) ili podređeni krediti rizično rangirani između nadređenih kredita15 i equityja. U praksi se mezzanine kredit može refinancirati nakon okončane gradnje ili pretvoriti u vlasnički udjel.

4.2.

KombiniranjeJPP-asfinancijskiminstrumentima

10 European Commision and European Investment Bank – fi-compass (2015): Financial instrument products, Luxembourg.

11 Predmet ove analize su isključivo instrumenti koji proizlaze iz Kohezijskog fonda kao instrumenta održivog i učinkovitog načina ulaganja u jačanje gospodarske, društvene i teritorijalne kohezije Europske unije.

12 Eng. Market Failure.

13 Eng. Ex-ante Market Assessment.

14 Eng. Quasi-equity.

15 Engl. Senior debt.

18

Predloženi proces kombiniranja financijskih instrumenata s modelom JPP-a prikazan je na shemom 4.4.:

PonudaOsnivanje

JPP proces

Proces sufinanciranja

Ostalo

Analiza stanjatržišta

1Izrada prijedloga

JPP projekta

Odobrenjegarancije za kredit

Odobrenje kredita Odobrenje equity

2AIK — MFINOdobrenje

3

Privatni ponuditelj

7

Davatelj FI(garancija za plaćanje JPP

naknade)

4

Odobrenjegarancije za

plaćanje

5Davatelj FI(garancija za kredit)

8

Davatelj FI(kredit)

9

Davatelj FI(equity)

10

DPN — privatnipartner

11

Javna nabava

6

Za razliku od sheme procesa kombiniranja JPP modela s bespovratnim izvorima sufinanciranja kod kojih je javni naručitelj isključivi korisnik i ugovaratelj bespovratnih izvora (granta), u slučaju kombiniranja JPP modela s financijskim instrumentima postoje razlike. Naime, kod financijskih instrumenata javni je naručitelj najčešće indirektni korisnik učinaka financijskih instrumenata dok je direktni korisnik i ugovaratelj privatni izvršitelj ili isporučitelj usluge raspoloživosti javne građevine ili isporučitelj javnih usluga. Ovakvu je situaciju moguće zateći u slučaju korištenja garancije za dio glavnice kredita (8), kredita s povoljnim uvjetima otplate (9), ili vlastitih izvora financiranja – equity (10) dok je nešto drugačija situacija s korištenjem potencijalne garancije za uredno plaćanje JPP naknade (4).

U slučaju povoljnog kredita i vlastitih izvora financiranja, privatni ponuditelj (7) ili zajednica ponuditelja u postupku nabave pregovara s davateljem ovih instrumenata o uvjetima pod kojim bi se sklopio ugovor o korištenju instrumenata u slučaju pobjede na natječaju (7). Kredit će zaključiti kreditor i privatni partner (11), tj. društvo posebne namjene (DPN). Dakle, ugovaratelj i korisnik je DPN. U slučaju garancije za (dio) glavnice kredita korisnik instrumenta je kreditor, ali nalogodavatelj može biti javni naručitelj ili privatni partner. Indirektno, ekonomske koristi od ove garancije imat će javni partner zbog opće provedbe projekta, ali i u formi smanjenih troškova financiranja projekta. Kod ovog instrumenta davatelj financijskog instrumenta jamči za obveze privatnog partnera kao korisnika komercijalnog kredita. U slučaju vlastitih izvora financiranja - equity, članovi zajednice ponuditelja pregovaraju s equity fondom o financiranju projekta vlasničkim izvorima financiranja. Davatelj instrumenta je equity fond, a ugovaratelj zajednica ponuditelja, tj. osnivača privatnog partnera, DPN-a.

Shema 4.4. Prikaz postupka usklađivanja procesa kombiniranja financijskih instrumenata s JPP modelom

Izvor: izradili autori


Europska je komisija u svom priručniku18 o korištenju analize troškova i koristi istaknula razliku između dvije vrste javnih projekata. Radi se tzv. ekonomskoj i socijalnoj infrastrukturi. Osnovno obilježje javnih projekata iz područja ekonomske infrastrukture je naplata pretežitog dijela prihoda od krajnjih korisnika kojima se prodaje proizvedena javna dobra ili usluge. S druge strane, osnovno obilježje socijalne infrastrukture je da se pretežiti dio prihoda naplaćuje od javnog ili javnih naručitelja, odnosno, pretežiti dio prihoda dolazi iz proračuna naručitelja. Primjeri RG projekata su: sustavi autocesta s naplatnim sustavom, željeznica, vodoopskrba, prikupljanje i odvoz komunalnog otpada, zračne i morske luke, širokopojasna (telekomunikacijska) infrastruktura i slični projekti koji prihode naplaćuju od korisnika. S druge strane, primjeri NRG projekata su: škole, bolnice, muzeji, sportske i rekreativne dvorane, zatvori, opće javne zgrade, projekti energetske učinkovitosti i slični projekti temeljeni na raspoloživosti kod kojih je korisnik i platitelj usluge raspoloživosti sam naručitelj. Eurostat19 ističe također razliku između ove dvije grupe projekata pa RG projekte naziva koncesijama dok NRG projekte naziva standardnim JPP projektima. Štoviše, RG projekti mogu se transferirati u NRG projekte ovisno o alokaciji rizika potražnje. Tako će, na primjer20, zadržavanje rizika potražnje kod RG projekata na strani javnih naručitelja projekt pretvoriti u NRG projekt.

Ova podjela je osobito važna za procese kombiniranja EU izvora s modelom JPP-a iz razloga metode izračuna kapitalne pomoći. Naime, kod RG projekata financijski se jaz (vrijednost kapitalne pomoći) izračunava kao vrijednost ekvivalentna dijelu kapitalnih troškova nepokrivena neto prihodima. Dakle, kod projekata koji generiranu prihode od krajnjih korisnika, ali ti prihodi nisu dostatni na pokrivanje ukupnih troškova projekta, onaj jaz ili nedostatak potrebnih prihoda će biti vrijednost ekvivalentna potrebnom grantu ili kapitalne pomoći. Situacija s NRG projektima nije metodološki na takav način određena. Naime, budući da NRG projekti nemaju prihoda od krajnjih korisnika, nije moguće na spomenuti način izračunati vrijednost kapitalne pomoći. Nešto je manji problem kod NRG projekata energetske učinkovitosti iz razloga što se ostvarena ušteda može tretirati kao generirani prihodi21 pa je, stoga, primjenjiva spomenuta metoda za izračun vrijednosti kapitalne pomoći. Međutim, kod ostalih NRG projekata to nije slučaj pa se pozornost usmjerava na analizu sposobnosti plaćanja naručitelja22 ili se vrijednost kapitalne pomoći određuje paušalno kao postotak prihvatljivih troškova. Razvoj dijela ove metode predmetom je i ovog projekta.

5.0.

OsnovnaobilježjaRG16 i NRG17 projekata

16 Eng. Revenue Generating Projects – projekti koji stvaraju prihode od krajnjih korisnika na tržištu

17 Eng. Non Revenue Generating Projects – projekti koji ne stvaraju prihode od krajnjih korisnika na tržištu

18 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/cba_guide.pdf

19 http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/manuals

20 To je, primjerice, praksa u posljednjih desetak godina u području auto-cesta.

21 http://tim4pin.hr/wordpress_9/wp-content/uploads/2015/06/Pages-from-KB-2.pdf

22 Analiza njegovog fiskalnog kapaciteta.

20

Pod pojmom izračuna vrijednosti kapitalne pomoći razumije se postupak utvrđivanja financijskog jaza, tj. dijela kapitalne vrijednosti investicije koja se ne može vratiti iz ostvarenih koristi eksploatacijom javnog projekta. Postupak izračuna financijskog jaza dala je Europska komisija u svojem vodiču, a temelji se na usporedbi sadašnjih vrijednosti kapitalnih troškova s sadašnjom vrijednosti neto prihoda, naravno, na temelju pretpostavki budućeg poslovanja javnog projekta. Pod pojmom načina isplate kapitalne pomoći, razumije se skup procesa od ugovaranja kapitalne pomoći do konačne korekcije JPP naknade ili cijena krajnjih javnih usluga, a koji se odnose i na principe računovodstvene evidencije spomenutih procesa.

U nastavku se daje pregled postupka izračuna svih komponenti ukupne vrijednosti bespovratnih izvora temeljenih na pretpostavkama budućeg poslovanja hipotetskog javnog projekta. U okviru projekta naplaćuju se prihodi od krajnjih korisnika, ali oni nisu dostatni za namirenje ukupnih životnih troškova. Pretpostavke poslovanja prikazane su u tablici 6.1:

Stavka 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Prihodi od krajnjih korisnika

0 10 20 60 100 130 170 200 200 200 200 200 200

Kapitalno ulaganje 1000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Održavanje 0 0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Razlika -1000 10 -80 -40 0 30 70 100 100 100 100 100 100

Kumulativ -1000 -990 -1070 -1110 -1110 -1080 -1010 -910 -810 -710 -610 -510 -410

Iz pretpostavki opisanih u tablici 6.1 razvidno je da se radi o projektu vrijednosti kapitalnog ulaganja od 1 000 jedinica, projekt ostvaruje prihode od prodaje javnih usluga krajnjim korisnicima te ima određene troškove održavanja. Naravno, radi se o pojednostavljenom hipotetskom primjeru kojem je cilj prezentirati postupak izračuna komponenti kapitalne pomoći.

6.0.

Postupakizračunavrijednostiinačinaisplatekapitalnepomoći

Tablica6.1.Projekcija poslovanja RG projekta



Kao što je naprijed u tekstu istaknuto, postupak izračuna kapitalne pomoći temelji se na izračunu financijskog jaza koji u naravi predstavlja razliku sadašnje vrijednosti kapitalnog ulaganja i sadašnje vrijednosti neto prihoda. Pod neto prihodima razumije se razlika sadašnjih vrijednosti prihoda od krajnjih korisnika (operativni prihodi) i operativnih troškova. Ove se financijske kategorije mogu zorno prikazati na grafikonu 6.1:

Financijski jaz

Neto prihodi

Kapitalno ulaganje0

200

400

600

800

1.000

1.200

Iz grafikona 6.1 razvidne su veličine kapitalnog ulaganja (lijevi plavi stupac) te strukture izvora iz kojih se namiruje ulaganje (desni stupac) koji se sastoji od neto prihoda (crveni, manji dio stupca) te financijskog jaza (zeleni, veći dio stupca) kao dijela kapitalnog ulaganja koje nije moguće namiriti iz eksploatacije projekta, tj iz prihoda od krajnjih korisnika umanjenih za operativne troškove.

Izračun kapitalne pomoći računa se posredstvom sadašnjih vrijednosti. U tom smislu potrebno je izračunati sadašnje vrijednosti prihoda od krajnjih korisnika, kapitalnog ulaganja te operativnih troškova.

6.1.

Izračunukupnevrijednosti kapitalnepomoći

Grafikon6.1.Odnos vrijednosti ulaganja i izvora pokrića ulaganja

Izvor:izradili autori

22

Postupkom diskontiranja uz diskontnu stopu od 3% moguće je izračunati sadašnje vrijednosti parametara koje su iskazane u tablici 6.2:

Stavka PV

Prihodi od krajnjih korisnika 1.295

Kapitalno ulaganje (I) 971

Održavanje 872

Nakon izračuna sadašnjih vrijednosti slijede izračuni interne stope rentabilnosti temeljem koje je moguće utvrditi radi li se o financijski neodrživom projektu23. Financijska neodrživost dokazuje se vrijednošću interne stope povrata manjom od ciljane diskontne stope.

Nadalje, neto prihodi, određeni odredbom članka 61. CPR, računaju se kao razlika sadašnjih vrijednosti prihoda i operativnih troškova pomoću jednadžbe:

(1)

gdje su PVnr sadašnja vrijednost neto prihoda (eng. Present Value Net Revenue), Ri operativni prihodi, OCi operativni troškovi24, d diskontna stopa. Uvrštenjem naprijed opisanih parametara u jednadžbu (1) dobije se vrijednost neto prihoda u svoti od 423 jedinica.

FIRR -5,10%

Neto prihodi (NR) 423

Prihvatljivi troškovi (EC) 800

Stopa sufinanciranja (CR) 85%

Vrijednost ukupne kapitalne pomoći (FG) 565

Temeljem naprijed iznesene definicije, financijski jaz računa se kao:

(2)

gdje su I vrijednost kapitalnog ulaganja, NR neto prihodi, FG financijski jaz (eng. financial gap). Kada se u (2) uvrste pretpostavke iz tablice 6.3 dobije se vrijednost ukupnog financijskog jaza ili potrebne kapitalne pomoći projektu u vrijednosti od 565 jedinica. Dakle, ova vrijednost tumači se na način da investicijsku vrijednost projekta od 1 000 jedinica treba sufinancirati bespovratnom jednokratnom pomoći u vrijednosti od 565 jedinica kako bi se ostatak investicijske vrijednosti moglo pokriti iz neto prihoda i ostvariti ciljanu stopu rentabilnosti koja u ovom slučaju iznosi 3%. Slijedi izračun strukture ukupnog financijskog jaza.

Tablica6.2.Izračun sadašnjih vrijednosti


Tablica6.3.Izračun osnovnih parametara za izračun komponenti kapitalne pomoći


23 Predmetom sufinanciranja bespovratnim izvorima su isključivo ekonomski opravdani, ali financijski neodrživi projekti.

24 Ne uključuju financijske troškove i amortizaciju.


Budući da se vrijednost investicije, kada je riječ o dijelu koji financira EU davatelj bespovratnih sredstava, dijeli na dva parametra i to vrijednost prihvatljivih troškova (EC25) te stopa sufinanciranja (CR26), vrijednost EU komponente bit će:

(3)

odnosno, vrijednost koji na raspolaganje stavlja EU izvor je jednak umnošku vrijednosti prihvatljivih troškova (EC), stope sufinanciranja (CR) i stope financijskog jaza27 ( ). Budući da svako sufinanciranje od strane EU izvora podrazumijeva i nacionalnu komponentu, jednadžbom (3) potrebno je izračunati i nacionalnu komponentu. Ove vrijednosti prikazane su u tablici 6.4.

KomponentaStopasufinanciranja

Udio uCAPEX-u Iznos

EU komponenta (85%) 85% 38% 384

Nacionalna komponenta (15%) 15% 7% 68

Ostali nacionalni bespovratni izvori - 11% 113

Međutim, nakon provedenih izračuna EU i nacionalne komponente moguće je utvrditi da se s ove dvije komponente (384 + 68) nije u cijelosti pokrila vrijednost ukupnog financijskog jaza (565). Ta vrijednost je u tablici 6.4 iskazana s 113 jedinica. Ova bi se vrijednost mogla tretirati u sklopu nacionalne komponente ili ostalih nacionalnih izvora.

Svrha isplate kapitalne pomoći kod projekata koji generiraju prihode je smanjenje kapitalne vrijednosti investicije u cilju postizanja ciljane stope rentabilnosti projekta. Drugim riječima, vrijednost kapitalne pomoći predstavlja i nedostajuće prihode potrebne za namirenje ukupnih životnih troškova projekta. Nedostajući prihodi predstavljaju financijski jaz koji se namiruje iz kapitalne pomoći.

Izračunate komponente financijskog jaza ili vrijednosti ukupno potrebne kapitalne pomoći da bi se zadovoljio kriterij financijske održivosti može se isplatiti na više načina. Radi se o jednokratnoj isplati svih komponenta financijskog jaza, periodična isplata svih komponenti financijskog jaza u ugovornom razdoblju ili pak kombinacija jednokratne isplate pojedinih komponenti i periodične isplate ostalih komponenti financijskog jaza. U ovom će se dijelu simulirati učinci i postupci jednokratne isplate sve tri komponente. Simulacija je prikazana u tablici 6.5:

Stavka 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Prihodi od krajnjih korisnika 0 10 20 60 100 130 170 200 200 200 200 200 200

Kapitalno ulaganje 1000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

EU komponenta (85%) 384

Nacionalna komponenta (15%) 68

Ostali nacionalni izvori 113

Održavanje 0 0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Razlika -436 10 -80 -40 0 30 70 100 100 100 100 100 100

Kumulativ -436 -426 -506 -546 -546 -516 -446 -346 -246 -146 -46 54 154

Simulacijom jednokratne isplate sve tri komponente kapitalne pomoći na način kako je to prikazano u tablici 6.5. izračunata je financijska stopa povrata projekta od 3% godišnje što je i bila pretpostavljena diskontna stopa. To znači da je ukupni financijski jaz točno izračunat. Međutim, primjena modela JPP-a pruža i pogodnosti različite isplate druge dvije komponente kapitalne pomoći. Naime, u slučaju kada se u proračunu ne raspolaže slobodnim novcem za

Tablica6.4.Izračun komponenti kapitalne pomoći


Tablica6.5.Jednokratna isplata sve tri komponente kapitalne pomoći - provjera ispravnosti izračuna kapitalne pomoći


6.2.

IzračunnacionalneiEUkomponentekapitalnepomoći

6.3.

IsplatakapitalnepomoćikodRGprojekata

27 Eng. Funding-gap rate.

25 Eng. Eligible Costs.

26 Eng. Co-funding Rate.

24

isplatu nacionalne komponente, tada se proračun treba zadužiti kako bi osigurao potrebne vrijednosti nacionalnih komponenti u svim javnim projektima financiranih iz EU izvora. U slučaju primjene JPP modela, nacionalnu komponentu moglo bi biti moguće isplatiti i u obliku naknada u razdoblju trajanja ugovora o JPP-u. Takva opcija prikazana je u tablici 6.6:

Stavka 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13


Kapitalno ulaganje 1.000


Ukupna nacionalna komponenta 0 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18

Održavanje 0 0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Razlika -616 28 -62 -22 18 48 88 118 118 118 118 118 118

Kumulativ -616 -588 -650 -672 -654 -606 -518 -400 -281 -163 -45 73 191

Interna stopa povrata projekta u primjeru iz tablice 6.6 iznosi 3% što je jednako vrijednosti odabrane diskontne stope pa je moguće zaključiti da je za projekt identički jednako hoće li se ukupna nacionalna komponenta u vrijednosti od 181 jedinice (68 + 113) isplatiti u 1. poslovnoj godini ili će se isplaćivati u obliku JPP naknade u ugovornom razdoblju u vrijednosti od 18 jedinica godišnje počevši od 2. poslovne godine koja predstavlja prvu godinu uporabe. U praksi Hrvatskoh javnog sektora moguća je situacija u okviru koje će se pripadajući dio nacionalne komponente (15%, odnosno 68 jedinica) isplatiti iz proračuna jednokratno iz izvora osiguranih zaduživanjem proračuna, ali ostaje pitanje kako će se isplatiti preostali dio ostalih nacionalnih izvora (113 jedinica). Taj bi se dio mogao isplatiti, kako je to prethodno sugerirano, u obliku JPP naknade u ugovornom razdoblju. Za slučaj iz primjera ta vrijednost bila bi 11 jedinica godišnje počevši od druge poslovne godine pa do kraja ugovornog razdoblja. Simulacija ovog slučaja prikazana je u tablici 6.7:

Stavka 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13


Kapitalno ulaganje 1.000


Nacionalna komponenta (15%) 68

Preostali nacionalni izvori 0 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11

Održavanje 0 0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Razlika -549 21 -69 -29 11 41 81 111 111 111 111 111 111

Kumulativ -549 -527 -596 -625 -613 -572 -491 -379 -268 -157 -45 66 177

Dio nacionalne komponente (68 jedinica) isplaćen je iz proračuna jednokratno. U slučaju kada centralna država ne raspolaže ovim iznosom u tekućem proračunu, za tu vrijednost morat će se zadužiti. Preostali dio nacionalnih izvora, prema rezultatima simulacije u tablici 6.7, mogao bi se plaćati u obliku JPP naknade godišnje vrijednosti od 11 jedinica. Interna stopa povrata projekta iz tablice 6.7 iznosi 3% godišnje što je jednako odabranoj diskontnoj stopi.

Tablica6.6.Plaćanje nacionalne komponente u obliku naknade za raspoloživost (a)


Tablica6.7.Plaćanje nacionalne komponente u obliku naknade za raspoloživost (b)



Iz prezentiranih izračuna razvidno je da dva parametra osobito utječu na vrijednost kapitalne pomoći i to: diskontna stopa i vrijednost neto-prihoda. Ovisnost kapitalne pomoći i njegove strukture o diskontnoj stopi prikazana je na grafikonu 6.2 :

500

600

700

800

900

1.000

1.100

1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10% 11% 12%0%

Nacionalnakomponenta(15%)

EU komponenta(85%)

Preostalanacionalnakomponenta

Povećanjem vrijednosti diskontne stope simulira se viša cijena izvora financiranja. S obzirom da se iz istih prihoda namiruju nepromijenjeni ukupni životni troškovi (osim troškova financiranja) logičan je zaključak da će u takvoj situaciji biti potrebna veća kapitalna pomoć kako bi se zadovoljio temeljni kriterij financijske održivosti. Ovisnost vrijednosti kapitalne pomoći o neto prihodima prikazana je na grafikonu 6.3:

0

50 100 150 200 250 300 3500

Nacionalnakomponenta(15%)

EU komponenta(85%)

Preostalanacionalnakomponenta

200

400

600

800

1.000

1.200

Povećanje neto-prihoda, neovisno o tome povećavaju li se neto-prihodi uslijed povećanja operativnih prihoda ili smanjenja operativnih troškova, uzrokuje smanjenje kapitalne pomoći.

Grafikon6.3Osjetljivost komponenti kapitalne pomoći o neto prihodima


Grafikon6.2Osjetljivost vrijednosti komponenti kapitalne pomoći o diskontnoj stopi


26

Za razliku od uloge kapitalne pomoći kod projekata koji generiraju prihode i kod kojih se iznos kapitalne pomoći računa kao nedostajući dio neto prihoda, kod projekata koji ne generiraju prihode28 postupak izračuna vrijednosti kapitalne pomoći usmjeren je na sposobnost javnog naručitelja (javnog partnera ili zajednice javnih partnera) i njegov fiskalni kapacitet u preuzimanju dugoročnih obveza. U tom smislu vrijednost kapitalne pomoći određuje se paušalno, kao fiksni postotak prihvatljivih troškova ili kao suvišak iznad utvrđene sposobnosti preuzimanja dugoročnih obveza29. No, bez obzira radi li se o RG ili NRG projektima, utvrđena kapitalna pomoć isplatit će se javnom partneru, a on će je isplatiti privatnom. Međutim, ovdje je potrebno osobito voditi računa da se prilikom isplate zadovolji načelo po kojemu sva korist od isplaćene kapitalne pomoći pripada javnom partneru dok na privatnog djeluje neutralno. Ovaj postupak prezentirat će se na procesu koji se sastoji od slijedećih sekvenci:

1. Ponuda privatnog partnera

U okviru ove sekvence simulira se postupa javne nabave privatnog partnera i iznos JPP naknade temeljem koje se odabire najpovoljniji ponuditelj koji postaje privatni partner. U okviru ponude privatni partner je iskazao vrijednost JPP naknade i vrijednost očekivane stope povrata na vlastite izvore financiranja (ERR). U ovoj sekvenci privatni partner nema informaciju niti o vrijednosti niti o mogućnosti isplate kapitalne pomoći.

2. Isplata kapitalne pomoći

Ova sekvenca nastaje nakon okončane faze građenja. Javni partner dobio je pravo na kapitalnu pomoć i isplaćuje ju privatnom partneru. Na računu privatnog partnera evidentira se iznos kapitalne pomoći kao prihodi. Takvo stanje rezultira povećanjem stope povrata na vlastite izvore financiranja (ERR).

3. Isplata (1. opcija) na način da se ukupna vrijednost ugovorenih JPP naknada umanji za iznos kapitalne pomoći

U okviru ove sekvence simulira se učinak načina isplate kod kojega se umanjenje JPP naknade provodi na način da se od ukupnog zbroja ugovorenih JPP naknada umanji ukupna vrijednost kapitalne pomoći. Dobivena razlika dijeli se s brojem razdoblja plaćanja JPP naknade.

4. Isplata (2. opcija) na način da se iznos ugovorenih JPP naknada umanji za iznos potreban za postizanje ugovorene stope povrata na vlastite izvore financiranja

U okviru ove sekvence simulira se učinak načina isplate kod kojega je umanjenje JPP naknade posljedica smanjivanja interne stope povrata na vlastite izvore financiranja do vrijednosti jednake u ponudi privatnog partnera.

U nastavku se daju simulacije za slučaje: (i) jednokratne isplate kapitalne pomoći (poglavlje 6.4.1.) te (ii) isplate na escrow račun (poglavlje 6.4.2.). Ova dva slučaja prikazana su s istim procesima s prethodno opisane četiri sekvence. Također, važno je istaknuti da se ove simulacije mogu na jednak način primjenjivati i u slučaju kada JPP naknada nije jednake vrijednosti u cijelom ugovornom razdoblju već je u prvoj polovici ugovora veća dok je u drugoj polovici ugovora manja. Ovakvi slučajevi osobito su interesantni kod zemalja kod koji je rok ugovaranja kredita značajno kraći od roka JPP ugovora.

6.4.

IsplatakapitalnepomoćikodJPPprojekata

28 Ili generiraju marginalne, ne-domonantne ili ne-pretežite prihode od komercijalizacije javne građevine.

29 Više o tome u Juričić, Kušljić (2014).


U nastavku analize prezentirat će se simulacije projekcija poslovanja privatnog partnera (DPN-a) u slučaju jednokratne isplate kapitalne pomoći kada je JPP naknada jednaka u ukupnom ugovornom razdoblju. Osnovne pretpostavke simulacije prikazane su u tablici 6.8:

Opis Iznos Udio

Vlastiti izvori 200 20%

Kredit 800 80%

UKUPNO 1000 100%

Kapitalna pomoć 500

Isplata dobiti 50%

projekt ukupne kapitalne vrijednosti 1 000 jedinica financira se iz duga (nadređeni kredit) i kapitala (equity) u omjeru 80%:20%. Odobrena vrijednost kapitalne pomoći iznosi 500 jedinica ili 50% ukupne kapitalne vrijednosti. Privatni partner, sukladno uvjetima ugovora o financiranju s davateljem nadređenog kredita, isplaćuje ostvarenu dobit najviše 50%. Slijedi simulacija četiri sekvence (ponuda – isplata kapitalne pomoći – umanjenje JPP naknade (opcija 1) – umanjenje JPP naknade (opcija 2)).

Javni naručitelj objavljuje postupak javne nabave za odabir najpovoljnijeg privatnog partnera. Najpovoljniji privatni partner je onaj ponuditelj čija je ponuda ekonomski najpovoljnija. Ponuditelji nemaju informaciju o kapitalnoj pomoći i cilj javnog naručitelja je odabrati ponuditelja najefikasnijeg u upravljanju ukupnim životnim troškovima. Temeljem standarda koje je propisao javni naručitelj, ekonomski najpovoljniji ponuditelj, u okviru svog financijskog modela, dao je slijedeću ponudu iz koje proizlazi projekcija poslovanja privatnog partnera prikazana u tablici 6.9:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

JPP naknada 0 272 272 272 272 272 272 272 272 272 272 272 272

Operativni troškovi 0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Kamate 36 40 37 35 32 29 26 23 20 16 12 8 4

Amortizacija 0 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83

Bruto dobit -36 49 52 54 57 60 63 66 69 73 77 81 85

Porez 0 10 10 11 11 12 13 13 14 15 15 16 17

Neto dobit -36 39 41 43 46 48 50 53 56 58 61 65 68

Iz projekcije računa dobiti i gubitka proizlazi da privatni partner traži JPP naknadu u vrijednosti od 272 jedinica godišnje. Ovi prihodi u cijelosti će namiriti ukupne životne troškove. U tablici 6.10 prezentirana je projekcija očekivanih bilanci stanja u ugovornom razdoblju:

6.4.1.

Jednokratna isplata

Tablica6.8.Struktura osnovnih pretpostavki za simulaciju isplate kapitalne pomoći u slučaju jednokratne isplate


6.4.1.1.

Ponuda privatnog partnera

Tablica6.9.Ponuda privatnog partnera i projekcija računa dobiti i gubitka u slučaju jednokratne isplate


28

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Fiksna imovina 1.000 916 833 750 666 583 500 416 333 250 166 83 0

— Materijalna 1.000 916 833 750 666 583 500 416 333 250 166 83 0

— Ostala 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Tekućaimovina 0 37 109 160 209 256 302 345 387 427 464 500 533

— Novac 0 37 109 160 209 256 302 345 387 427 464 500 533

Vremenskarazgraničenja 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Aktiva 1.000 954 942 909 875 839 801 762 720 676 631 583 533

Kapitalirezerve 161 200 241 264 288 313 339 367 396 427 459 493 529

— Upisani 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200

— Kumulirana dobit i gubitak 0 -39 0 21 42 65 89 114 141 168 198 228 261

— Dobit / gubitak razdoblja -39 39 41 43 46 48 50 53 56 58 61 65 68

Dugoročneobveze 800 750 697 642 583 522 458 391 320 246 168 86 0

— Dugoročni nadređeni krediti 800 750 697 642 583 522 458 391 320 246 168 86 0

Kratkoročneobveze 39 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

— Porezi 0 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

— Financijske obveze 39 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0


Pasiva 1.000 954 942 909 875 839 801 762 720 676 631 583 533

Iz projekcije bilanci stanja razvidno je da se vrijednost kapitalnog ulaganja u cijelosti amortizira u ugovornom razdoblju, a obveze prema nadređenim izvorima financiranja postupno smanjuju do kraja ugovora. Projekcija i izračun očekivane stope povrata na vlastite izvore financiranja (ERR) privatnog partnera (SPV) prikazana je u tablici 6.11:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Upisani kapital 200

Isplaćena dobit 21 22 23 24 25 26 28 29 31 561

Porez 2 3 3 3 3 3 3 4 4 67

Razlika -200 18 19 20 21 22 23 24 26 27 494

FIRRE 13%

Stavivši u odnos vrijednost vlastitih izvora financiranja (200 jedinica) s isplatama dobiti u ugovornom razdoblju, nakon plaćenog poreza investitor ostvaruje prinos na svoj ulog u vrijednosti od 13% godišnje. Sukladno kriterijima za isplatu dobiti postavljenih od strane kreditora30, prve isplate dobiti očekuju se tek u 4. godini poslovanja.

Tablica6.10.Projekcija bilanci stanja ponude privatnog partnera (SPV)


Tablica6.11.Izračun interne stope povrata na vlastite izvore (ERR)


30 Primjerice, CDSCR (kumulativni DSCR) prethodne godine ne smije biti manji od 1.2, ukupna vrijednost isplaćene dobiti može biti najviše 50% ostvarene dobiti, kriterij udjela isplaćene dobiti u zadržanoj dobiti i slično.


U ovoj sekvenci simulira se učinak isplate kapitalne pomoći privatnom partneru na njegovo poslovanje. Rezultati simulacije prikazani su projekcijama računa dobiti i gubitka, bilancama stanja te izračunom interne stope povrata na vlastite izvore financiranja (ERR). U tablici 6.12 prikazana je projekcija računa dobiti i gubitka privatnog partnera (SPV) nakon isplaćene kapitalne pomoći:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

JPP naknada 0 272 272 272 272 272 272 272 272 272 272 272 272

Razgraničeni prihodi 0 42 42 42 42 42 42 42 42 42 42 42 42


Kamate 14 15 14 13 12 11 10 9 7 6 5 3 2

Amortizacija 0 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83

Bruto dobit -14 116 117 118 119 120 121 122 123 125 126 128 129

Porez 0 23 23 24 24 24 24 24 25 25 25 26 26

Neto dobit -14 93 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 104

U odnosu na projekciju računa dobiti i gubitka u fazi ponude (tablica 6.9) projekcija računa dobiti i gubitka nakon isplaćene kapitalne pomoći, a sukladno pravilima za evidenciju takvog primitka, projekcija nakon isplaćene pomoći razlikuje se za iznos razgraničenih prihoda od kapitalne pomoći. Naime, ukupnu vrijednost kapitalne pomoći potrebno je razgraničiti na ukupno ugovorno razdoblje i to proporcionalni iznos svake godine. Razlog ovakvoj evidenciji kapitalne pomoći je činjenica da se ukupna kapitalna pomoć koristi za cijeli projekt u njegovom ukupnom ugovornom razdoblju. Posljedica ovakve evidencije kapitalne pomoći je i povećanje financijskog rezultata. Projekcija bilanci stanja nakon isplaćene kapitalne pomoći prikazana je u tablici 6.13:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Fiksna imovina 1.000 916 833 750 666 583 500 416 333 250 166 83 0

— Materijalna 1.000 916 833 750 666 583 500 416 333 250 166 83 0

— Ostala 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Tekućaimovina 0 106 221 289 357 424 490 556 621 685 749 811 873

— Novac 0 106 221 289 357 424 490 556 621 685 749 811 873


Aktiva 1.000 1.022 1.054 1.039 1.023 1.007 990 973 954 935 915 894 873


— Upisani 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200






— Porezi 0 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5



Pasiva 1.000 1.022 1.054 1.039 1.023 1.007 990 973 954 935 915 894 873

U projekciji bilanci stanja, a budući da se iz iznosa kapitalne pomoći umanjila vrijednost nadređenog kredita, ukupna vrijednost primljene kapitalne pomoći evidentira se na pasivnim vremenskim razgraničenjima.

6.4.1.2.

Isplatakapitalne pomoći

Tablica6.12.Projekcija računa dobiti i gubitka privatnog partnera nakon jednokratno isplaćene kapitalne pomoći


Tablica6.13.Projekcija bilanci stanja privatnog partnera nakon jednokratno isplaćene kapitalne pomoći


30

Saldo vremenskih razgraničenja umanjuje se godišnjom vrijednošću razgraničenih prihoda. Projekcija izračuna interne stope povrata na vlastite izvore financiranja prikazana je u tablici 6.14:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Upisani kapital 200

Isplaćena dobit 47 47 47 48 48 49 49 50 50 919

Porez 6 6 6 6 6 6 6 6 6 110

Razlika -200 41 41 42 42 43 43 43 44 44 809

FIRRE 21%

Posljedica primljene kapitalne pomoći i, objektivno, većih prihoda koji uzrokuju veći financijski rezultat, je i povećanje mase raspoloživih izvora za isplatu vlasniku vlastitih izvora financiranja. U tom smislu inicijalna očekivana stopa povrata na vlastite izvore financiranja od 13% godišnje povećala se na 21% godišnje. Ovo povećanje koristi privatnog partnera potrebno je neutralizirati, tj. transferirati na javnog partnera iz razloga što je cjeloviti korisnik pozitivnih učinaka kapitalne pomoći javni partner. Ovaj tranfer koristi s privatnog na javnog partnera provest će se adekvatnim umanjenjem JPP naknade. Međutim, opravdano se postavlja pitanje na koji način umanjiti naknadu, a da se postigne ciljani učinak u okviru kojega je sva korist od kapitalne pomoći skoncentrirana na računu javnog partnera.

Tablica6.14.Izračun interne stope povrata na vlastite izvore (ERR)

Izvor:izradili autori


Prva simulacija odnosi se na linearno smanjenje ukupno ugovorene JPP naknade u razdoblju trajanja ugovora (zbroj ugovorenih JPP naknada). Dakle, ovaj pristup pretpostavlja da će se ukupna naknada u ugovornom razdoblju u vrijednosti od 3 264 (272 x 12) smanjiti za iznos od 500 jedinica svodivši godišnju JPP naknadu na vrijednost od približno 231 jedinicu godišnje (2 764 / 12)31. Projekcija ovako izračunatih naknada prikazana je u računu dobiti i gubitka u tablici 6.15:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

JPP naknada 0 231 231 231 231 231 231 231 231 231 231 231 231



Kamate 14 15 14 13 12 11 10 9 7 6 5 3 2

Amortizacija 0 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83

Bruto dobit -14 74 75 76 77 78 79 80 82 83 84 86 88

Porez 0 15 15 15 15 16 16 16 16 17 17 17 18

Neto dobit -14 59 60 61 62 62 63 64 65 66 68 69 70

Linearno smanjenje JPP naknade s vrijednosti 272 jedinice na vrijednost od 231 jedinicu uzrokovalo je smanjenje financijskog rezultata na koji je, osim smanjene naknade, utjecalo i smanjenje financijskih rashoda32. Projekcija bilanci stanja u slučaju linearnog smanjenja JPP naknade prikazana je u tablici 6.16:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Fiksna imovina 1.000 916 833 750 666 583 500 416 333 250 166 83 0

— Materijalna 1.000 916 833 750 666 583 500 416 333 250 166 83 0

— Ostala 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Tekućaimovina 0 71 153 205 256 306 356 405 454 501 548 594 639

— Novac 0 71 153 205 256 306 356 405 454 501 548 594 639


Aktiva 1.000 988 986 954 922 889 856 821 786 751 714 677 639


— Upisani 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200






— Porezi 0 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4



Pasiva 1.000 988 986 954 922 889 856 821 786 751 714 677 639

Tablica6.15.Projekcija računa dobiti i gubitka privatnog partnera u slučaju jednokratne isplate i umanjenja ukupnog zbroja JPP naknadi


Tablica6.16.Projekcija bilanci stanja privatnog partnera u slučaju umanjenja ukupnog zbroja JPP naknadi


31 272 x 12 = 3 264 3 264 – 500 = 2 764 2 764 / 12 = 231

32 Financijski rashodi smanjili su se iz razloga što se ukupnim iznosom kapitalne pomoći jednokratno umanjio nadređeni kredit.

6.4.1.3.

Isplata(1.opcija)na način da se ukupna vrijednost ugovorenih JPP naknada umanji za iznos kapitalne pomoći

32

Međutim, postavlja se opravdano pitanje je li ovo smanjenje rezultiralo ukupnim transferom koristi na javnog partnera. Ovaj test moguće je provesti posredstvom izračuna interne stope povrata na vlastite izvore financiranja (ERR) nakon isplaćene kapitalne pomoći kako je to prikazano u tablici 6.17:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Upisani kapital 200

Isplaćena dobit 30 30 31 31 32 32 33 33 34 669

Porez 4 4 4 4 4 4 4 4 4 80

Razlika -200 26 27 27 27 28 28 29 29 30 589

FIRRE 16%

Iz analize interne stope povrata vlastitih izvora financiranja (ERR) dade se zaključiti da je ona, nakon isplaćene kapitalne pomoći u vrijednosti od 500 jedinica, smanjena sa 21% na 16% godišnje što znači da nije proveden cjeloviti transfer koristi od kapitalne pomoći sa privatnog na javnog partnera te da je preostala korist na računu privatnog partnera približno 3 postotna boda. Ovakva situacija mogla bi naručitelja izložiti riziku nedozvoljene potpore.

Tablica6.17.Izračun ERR u slučaju umanjenja ukupnog zbroja JPP naknadi



Iz analize provedene u prethodnom poglavlju dade se zaključiti da je JPP naknadu potrebno smanjiti za onu vrijednost koja će rezultirati smanjenjem interne stope povrata na vlastite izvore financiranja (ERR) sa 21% godišnje na 13% godišnje kako je i ugovoreno, odnosno, kako je privatni partner ponudio u okviru ponude u postupku javne nabave. Da bi se provelo takvo smanjenje potrebno je, u okviru financijskog modela koji su ponuditelji u postupku javne nabave predali zajedno s ponudom, smanjivati JPP naknadu prateći smanjenje interne stope povrata (ERR). Vrijednost takve JPP naknade prikazana je u projekciji računa dobiti i gubitka u tablici 6.18:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

JPP naknada 0 213 213 213 213 213 213 213 213 213 213 213 213



Kamate 14 15 14 13 12 11 10 9 7 6 5 3 2

Amortizacija 0 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83 83

Bruto dobit -14 56 57 58 59 60 61 63 64 65 67 68 70

Porez 0 11 11 12 12 12 12 13 13 13 13 14 14

Neto dobit -14 45 46 47 47 48 49 50 51 52 53 54 56

Da bi se postigao učinak cjelovitog transfera koristi od kapitalne pomoći, JPP naknadu potrebno je smanjiti na približno 213 jedinica, tj. za dodatnih 18 jedinica u odnosu na vrijednost koja je dobivena linearnim smanjenjem ukupno ugovorene JPP naknade.

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Fiksna imovina 1.000 916 833 750 666 583 500 416 333 250 166 83 0

— Materijalna 1.000 916 833 750 666 583 500 416 333 250 166 83 0

— Ostala 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Tekućaimovina 0 57 124 169 213 256 299 341 382 423 462 501 539

— Novac 0 57 124 169 213 256 299 341 382 423 462 501 539


Aktiva 1.000 973 957 919 879 839 799 757 715 672 629 584 539


— Upisani 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200






— Porezi 0 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4



Pasiva 1.000 973 957 919 879 839 799 757 715 672 629 584 539

Tablica6.18.Projekcija računa dobiti i gubitka privatnog partnera u slučaju umanjenja JPP naknade usklađenjem ERR


Tablica6.19.Projekcija bilanci stanja privatnog partnera u slučaju umanjenja JPP naknade usklađenjem ERR


6.4.1.4.

Isplata(2.opcija)na način da se iznos ugovorenih JPP naknada umanji za iznos potreban za postizanje ugovorene stope povrata na vlastite izvore financiranja

34

Projekcija stope povrata na vlastite izvore financiranja (ERR) i učinci na ERR nakon smanjenja JPP naknade iz ponude (272 jedinice) na JPP naknadu u ovom slučaju (213 jedinica) prikazana je u tablici 6.20:

Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Upisani kapital 200

Isplaćena dobit 23 23 24 24 25 25 26 26 27 563

Porez 3 3 3 3 3 3 3 3 3 68

Razlika -200 20 20 21 21 22 22 23 23 23 495

FIRRE 13%

Iz projekcije i izračuna interne stope rentabilnosti vlastitih izvora financiranja proizlazi da smanjenje JPP naknade sa vrijednosti od 272 jedinica (vrijednost iz ponude privatnog partnera) na 213 jedinica, tj. za 59 jedinica ili približno 22% rezultira početnom internom stopom povrata na vlastite izvore financiranja od 13% kakva je i ugovorena. Odnos internih stopi povrata na vlastite izvore financiranja (ERR) s obzirom na četiri opisane sekvence (ponuda – isplata – umanjenje 1. opcija – umanjenje 2. opcija) prikazan je na grafikonu 6.4:

Ponuda bezsubvencije

0%

Isplatasubvencije

Umanjenje ukupnogiznosa naknada

Umanjenje korekcijom IRRE

5%

10%

15%

20%

FIR

RE

25%

Tablica6.20.Izračun ERR u slučaju usklađenja ERR za isplaćenu kapitalnu pomoć


Grafikon6.4.Usporedba ERR privatnog partnera u slučaju jednokratne isplate kapitalne pomoći s obzirom na pojedinu sekvencu



Drugi način isplate kapitalne pomoći je isplata ukupne vrijednosti kapitalne pomoći na escrow račun i potom postupna isplata s escrow računa na račun privatnog partnera kao sastavni dio svake pojedine periodične (u ovom slučaju godišnje) JPP naknade. Isplati kapitalne pomoći s escrow računa na račun privatnog partnera prethodi izračun iznosa periodičnih isplata s obzirom na parametre:

· kamatna stopa na depozit položen na escrow račun te

· trošak vođenja escrow računa.

Da bi se odredila jednadžba za izračun konačne vrijednosti periodičnih svota potrebno je prethodno riješiti diferencijsku jednadžbu prvog stupnja kojom se opisuje navedena dinamika uplata i isplata s računa. Iznose isplata s escrow računa moguće je izračunati pomoću jednadžbe33:

(4)

gdje su R iznos periodične isplate, D vrijednost kapitalne pomoći, i kamatna stopa na depozit, n broj razdoblja isplate i T troškovi vođenja računa.

Primjer:

Odobrena kapitalna pomoć (D) ......................................................... 500Kamatna stopa na depozit položen na escrow računu (i)..................... 1%Trošak vođenja računa (T) ..................................................................... 2Broj razdoblja isplate (n) ...................................................................... 12Vrijednost isplate s escrow računa na račun privatnog partnera (R):

(5)

što je jednako vrijednosti koja se koristi u slijedećim simulacijama. I u slučaju isplate kapitalne pomoći s escrow računa priređena je simulacije sve četiri sekvence (ponuda – isplata – umanjenje 1. opcija – umanjenje 2. opcija). Rezultati simulacije stope povrata na vlastite izvore financiranja (ERR) prikazani su na grafikonu 6.5:


0%

Isplatasubvencije



FIR

RE

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

33 Izvod jednadžbe moguće je vidjeti u hrvatskoj verziji priručnika.

6.4.2.

Isplatana escrowračunpostupna isplata dijela JPP naknade

Grafikon6.5.Usporedba FIRRE privatnog partnera u slučaju isplate na escrow račun s obzirom na fazu procesa isplate


36

Iz rezultata provedenih simulacija sve četiri sekvence razvidno je i očekivano da u slučaju kada se isplata provodi posredstvo escrow računa periodičnim uplatama na račun privatnog partnera (SPV) kao sastavni dio svake periodične JPP naknade da je jednak učinak umanjuje li se JPP naknada linearnim umanjenjem ukupnog zbroja JPP naknada (opcija 1) ili umanjenjem smanjivanjem ERR-a (opcija 2). Usporedba učinaka jednokratne isplate ili periodične posredstvom escrow računa na godišnju JPP naknadu prikazana je na grafikonu 6.6:


200

Isplatasubvencije



210

220

230

240

250

260

270

280

Jednokratno

Escrow

U oba načina isplate kapitalne pomoći (jednokratna – poglavlje 6.4.1. ili na periodična putem escrow računa – poglavlje 6.4.2.) vrijednost ugovorene naknade u ponudi i nakon isplate ostaje nepromijenjena. Razlika nastaje s obzirom na način umanjenja (korekcije) JPP naknade. Tako se kod linearnog smanjenja ukupne ugovorene JPP naknade ona smanjuje na isti iznos dok se razlika uočava kod načina kod kojega se smanjenje naknade provodi na temelju korekcije interne stope rentabilnosti vlastitih izvora financiranja. Rezultati analize ukazuju na zaključak da je za javnog partnera efikasnije isplatiti naknadu jednokratno i umanjiti ju na temelju korekcije interne stope rentabilnosti vlastitih izvora financiranja. Međutim, racionalni naručitelj vodit će i računa o riziku koji bi mogao nastati u slučaju nepropisnog korištenja bespovratnih sredstava i nastanka obveze povrata. U tom slučaju rizici povrata sredstava su manji ukoliko se neisplaćeni iznos sredstava nalazi na escrow računu u pojavnom obliku gotovine.

Grafikon6.6.Usporedba naknada u slučajevima jednokratne i periodične isplate kapitalne pomoći na račun privatnog partnera



Financijski instrumenti koriste se prvenstveno u projektima koji su financijski održivi, tj. u projektima iz čijih se prihoda na tržištu (ili krajnjim korisnicima kod javnih projekata) mogu pokriti ukupni životni troškovi i za koje nije moguće namiriti dovoljno izvora u okviru tržišnih uvjeta. U tom smislu financijski instrumenti se smatraju oblicima financiranja za koje postoji obveza vraćanja davatelju financijskog instrumenta. Financijski instrumenti mogu se kombinirati i s bespovratnim sredstvima (kapitalnim pomoćima, grantovima).

Za razliku od bespovratnih kapitalnih pomoći, osnovno je obilježje financijskih instrumenata obveza vraćanja ili ograničeni rok trajanja. U okviru ove analize obuhvatit će se pet vrsta mogućih instrumenata te ukratko opisati njihova osnovna obilježja. Ukupnost financijskih instrumenata na hipotetskom projektu prikazana je na shemi 7.1:

Plaćanje JPPnaknade

Garancijaza plaćanje JPP naknade

Javni partner Privatni partner

Investitor(i) Equity

Garancija za dio kredita

MezzaninKreditor(i)

Kredit

Iz sheme je razvidno da bi jedan projekt u javno-privatnom partnerstvu mogao koristiti slijedeće financijske instrumente:

· garancija za uredno plaćanje JPP naknade;

· vlastiti izvori financiranja, tzv. equity;

· garancija za dio komercijalnog kredita;

· mezzanine financiranje te

· kredit s povoljnim uvjetima.

Osnovna obilježja ovih navedenih instrumenata su slijedeća:

· svi instrumenti podrazumijevaju vraćanje uloženih sredstava davatelja instrumenta;

· u slučaju garancija postoji jasna garantirana vrijednost i rok na koji se garancija izdaje;

· instrumenti imaju svoju cijenu;

· davatelj instrumenta neće odobriti instrument u slučaju identificiranih rizika projekta većih od prihvatljivih.

Slijedom navedenog dade se zaključiti da je preduvjet davanja financijskog instrumenta na raspolaganje korisniku instrumenta financijska održivost projekta. U slučaju smanjenje ili nedovoljne financijske održivosti, financijski se instrumenti mogu kombinirati s kapitalnim pomoćima čija je u ovom slučaju uloga upravo u dosezanju granične razine financijske održivosti projekta.

Shema 7.1. Struktura financijskih instrumenata u organizacijskoj shemi JPP-a


7.0.

Financijskiinstrumenti

7.1.

Definicijei obilježjafinancijskihinstrumenata

38

U nastavku se daju detaljnije sheme procesa i udruživanja subjekata u projekte u slučaju korištenja naprijed u tekstu navedenih financijskih instrumenata.

U okolnostima povećanog rizika plaćanja ugovorene JPP naknade u ugovornom razdoblju, opravdano bi bilo smanjiti više percipirane rizike naplate potraživanja od javnog partnera po osnovi JPP naknade. Dakle, u ovom se slučaju radi o ispostavljenom računu za mjesečno isporučene standarde javnih usluga i prostora nakon usuglašenih učinaka mehanizma plaćanja. Račun koji je privatni partner isporučio javnom partneru plaća se, u principu, u roku od 30 dana. Percepcija da javni partner taj rok neće poštovati reflektira se u riziku naplate potraživanja po osnovi JPP naknade. Povećana razina ovog rizika poskupjet će projekt zbog skupljih premija osiguranja od rizika. Kako bi se ovaj rizik, koji je prenesen na privatnog partnera, smanjio, EU izvor može preuzeti rizik izdavanjem garancije za uredno plaćanje. Organizacijska shema instrumenta prikazana je na shemi 7.2:

Nalog za izdavanjegarancije u koristprivatnog partnera

Garancija u koristprivatnog partnerapo nalogu javnogpartnera

Plaćanje JPPnaknade

Davateljgarancije

(ESIF/EFSI)

Javni partner Privatni partner

Investitor(i)

Investitor(i)

Za svaki financijski instrument prvo je potrebno identificirati tko je korisnik instrumenta. U slučaju garancije za uredno plaćanje JPP naknade korisnik bi bio javni partner. Javni partner daje nalog davatelju financijskog instrumenta da izda garanciju u korist privatnog partnera kojom će garantirati iznos ili iznose JPP naknade u garancijom utvrđenom razdoblju. Garancija može vremenski pokrivati ukupno ugovorno razdoblje ili njen dio, a u odnosu na garantirani iznos vrijednost se može odrediti u odnosu na nekoliko kumulativnih vrijednosti periodičkih JPP naknada. S obzirom da su rizik potražnje po osnovi JPP naknade (kod ugovornih modela JPP-a) te rizik potražnje po osnovi prihoda od prodaje javnih usluga krajnjim korisnicima najznačajniji rizici i njihova se kvantifikacija značajno odražava na ukupne životne troškove projekta, a uvođenje ovakve garancije u sustav financijskih instrumenata raspoloživih iz ESIF i EFSI izvora moglo bi osjetno utjecati na smanjenje troškova projekta, ali i na povećanje atraktivnosti javnih projekata.

7.2.1.

GarancijazaplaćanjeJPPnaknade

7.2.

Organizacijskeifinancijskeshemepojedinih vrsta financijskih instrumenata

Shema 7.2. Primjena garancije za uredno plaćanje naknade u okviru organizacijske sheme JPP-a



Garancija bi mogla značajno utjecati i na strukturu izvora financiranja na način da projekti, u okviru kojih postoji ovakav instrument, podržavaju veću financijsku polugu. Ova posljedica primjene financijskog instrumenta u obliku garancije za uredno plaćanje JPP naknade mogla bi imati dvije osobito značajne posljedice:

1. veći udio duga u ukupnim izvorima financiranja smanjuju prosječni ponderirani trošak izvora financiranja;

2. manji udio vlastitih izvora financiranja povećava vjerojatnost ulaska domaćih investitora u projekt.

Opisanim financijskim instrumentom zasigurno bi se smanjila vrijednost rizika projekta određenih od strane izvora financiranja.

40

Vlastiti izvori financiranja (vlasnički kapital, kapital, equity) jedan su od ukupno raspoloživih i mogućih izvora financiranja projekta. Ovisno o rizičnosti projekta odnos duga i kapitala je različit. Kod rizičnijih projekata (primjerice, koncesije) očekuje se manji udio duga dok se kod manje rizičnih projekata (JPP) očekuje manji udio kapitala. Budući da je kapital mlađi, tj. niže rangiran izvor financiranja u odnosu na dug, njegova cijena je viša od duga prvenstveno iz razloga prvenstva isplate, u shemi, poznatoj u primjeni tehnike projektnog financiranja, pod nazivom ‘’cash waterfall’’. Davatelji duga, kreditori, komercijalni ili institucionalni, rijetko će biti skloni projekt financirati u cijelosti dugom. U takvom slučaju oni preuzimaju ukupne rizike projekta. Oni traže da investitor uloži svoj kapital čija vrijednost predstavlja razliku između ukupne vrijednosti projekta i vrijednosti duga. Kada se radi o relativno većim projektima, vrijednosti kapitala su često puta nedostižne i za konzorcije velikih investitora. Ovakav tržišni nedostatak moguće je nadomjestiti financijskim instrumentom iz ESIF ili EFSI izvora. U tom slučaju investitori bi morali uložiti značajno manji iznos potrebne vrijednosti kapitala.

Manji diovlasničkih izvora

Veći diovlasničkihizvora

Ponuda za sudjelovanjemu vlasničkim izvorima financiranja

Javni partnerPrivatnipartner

Equity fond

Investitor(i)

Kreditor(i)

Korisnik equity izvora financiranja je investitor, tj. odabrani ponuditelj u postupku nabave privatnog partnera u projektima javno-privatnog partnerstva. Equity fond procjenjuje rizik projekta i odlučuje o stavljanju na raspolaganje (investiranju) dijela (manjeg) ukupnih izvora financiranja projekta. Ukoliko equity fond odluči investirati, sudjelovat će u vlasničkoj strukturi DPN-a sukladno rezultatima pregovora s investitorom. U pogledu ovog financijskog instrumenta, javni partner je u neutralnoj poziciji. Međutim, javni partner može značajno doprinijeti klimi koja bi potakla ostale institucionalne investitore na osnivanje specijaliziranog equity fonda. Najefikasniji instrument za takve učinke je, to je praksa pokazala, objava plana JPP projekata politički podržanog od najviše razine javnog menadžmenta.

7.2.2.

Equity

Shema 7.3. Primjena equity financijskog instrumenta u organizacijskoj shemi JPP-a



U svrhu smanjenja rizika projekta koje preuzimaju kreditori, vlasnici duga, javni naručitelj (ili investitor) može, u slučaju kada takva mogućnost postoji u obliku raspoloživih instrumenata, dati nalog davatelju garancije za dio kredita da izda garanciju u korist kreditora na dio glavnice odobrenog kredita. Ovaj financijski instrumenta ima učinak na tri načina:

1. zbog preuzetog dijela ukupnih rizika projekta cijena duga se može smanjiti;

2. zbog preuzetih rizika udio duga u ukupnim izvorima financiranja može se povećati;

3. moguće je produžiti rok trajanja kredita.

Tijek i proces predlaganja i odobravanja ovog financijskog instrumenta prikazan je na shemi 7.4:

Garancija u koristkreditora za dio kredita


Investitor(i)

Kreditor(i)

Davateljgarancije

(ESIF/EFSI)

Nalog za izdavanjegarancije u koristprivatnog partnera

Nalog za izdavanjegarancije u korist kreditora

Nalogodavatelj garancije za dio kredita je javni partner (ili investitor). Njima je u interesu da davatelj instrumenta preuzme dio rizika projekta iz razloga pogodnosti u vidu cijene, roka i iznosa kredita. Korisnik financijskog instrumenta je kreditor, tj. vlasnik duga.

7.2.3.

Garancijaza dio kredita

Shema 7.4. Primjena garancije za dio kredita u organizacijskoj shemi JPP-a


42

Mezzanine kredit je kredit po starosti smješten između nadređenog (senior) duga i kapitala. Predstavlja, u principu, junior kredit podređen glavnom dugu. Po ročnosti spada u srednjoročne kredite namijenjene prije svega u fazi izgradnje kada su rizici projekta najveći. Mezzanine kredit uglavnom nosi veću kamatnu stopu od nadređenog kredita, ali manju od povrata na vlastite izvore financiranja – equity.

Zahtjev zaodobrenjem izvora Fi

nanc

iran

je


Davateljmezzanin

izvora

Kreditor(i)

Investitor(i)

Korisnik mezzanine kredita je DPN, a investitor posreduje u zaključivanju ugovora o mezzanine financiranju. Pozicija i aktivnosti javnog partnera u ovoj transakciji je neutralna.

Shema 7.5. Primjena mezzanine financijskog instrumenta u organizacijskoj shemi JPP-a


7.2.4.

Mezzaninefinanciranje


Kredit s povoljnim uvjetima je klasičan bilateralan dužnički instrument čiju provedbu posreduje investitor. Kredit zaključuje davatelj kredita (kreditor) i DPN.

Zahtjev Kre

dit


Davateljkredita(EIB)

Kreditor(i)

Investitor(i)

Kao i kod mezzanine kredita, kod nadređenog kredita s povoljnim uvjetima pozicija i aktivnost javnog partnera je neutralna.

Osnovna svrha svih financijskih instrumenata je preuzimanje dijela rizika kod projekata koji su ekonomski opravdani, ali financijski granično održivi. Granična održivost određena je povećanim rizicima koje davatelji izvora financiranja nisu skloni preuzeti. Stoga se financijskim instrumentima distribuira dio rizika projekta na davatelja financijskog instrumenta.

Garancijom za uredno plaćanje JPP naknade smanjuje se rizik pravovremene naplate potraživanja privatnog partnera po osnovi isporučene usluge javnom partneru. Ovaj rizik utječe na rizik likvidnosti privatnog partnera.

Equity instrumentom distribuira se dio financijskog rizika na davatelja equity izvora i omogućuje pribavljanje ukupno potrebnih izvora financiranja za namirenje vrijednosti izgradnje projekta.Garancijom za dio kredita omogućuju se manje cijene nadređenog izvora financiranja, ali i duži rok kredita kao i veća financijska poluga što može rezultirati i većom sklonošću equity fonda za ulaskom u projekt.

Mezzanine instrumentom omogućuje se pribavljanje ukupnih izvora financiranja i preuzimanje dijela rizika izgradnje. Mezzanine izvor se najčešće refinancira nakon materijalizacije svih rizika izgradnje.

Povoljnim kreditom omogućuju se manje cijene izvora financiranja i duži rok otplate kredita.

Shema 7.6. Primjena kredita s povoljnim uvjetima u organizacijskoj shemi JPP-a


7.2.5.

Kredit

7.3.

Učincipojedinihfinancijskihinstrumenata naprojekt

44

Uredbom 1303/13 dozvoljeno je kombiniranje kapitalnih pomoći i financijskih instrumenata. Kombiniranje ove dvije vrste izvora sufinanciranja logično je iz razloga što se kapitalnom pomoći efikasnije i značajnije može doprinijeti poboljšanju financijske održivosti projekta. S obzirom na preferenciju korištenja financijskih instrumenata bilo bi za očekivati da se prvo utvrdi učinak financijskih instrumenata, a potom utvrdi potreba za kapitalnom pomoći. U svakom slučaju instrumenti i kapitalne pomoći imaju međusobno uključive i simetrične učinke: korištenje kapitalne pomoći smanjit će potrebu za financijskim instrumentima dok će uključivanje financijskih instrumenata smanjiti potrebu za kapitalnom pomoći. U nastavku se daju projekcije i ilustracija učinaka navedenih izvora pojedinačno, a potom skupno.

Simulacija učinaka kapitalnih pomoći i financijskih instrumenata priređena je na temelju određenih poslovnih pretpostavki. Ove pretpostavke dijelom se odnose na vrijednosti stopa (kamatnih, poreznih i poslovnih), a dijelom na distribucije vjerojatnosti u svrhu izračuna očekivanih vrijednosti i rizika. Ovaj pristup stohastičkih vrijednosti korišten je prije svega u svrhu prezentacije učinaka financijskih instrumenata na rizike projekta.

Opis Vrijednost

Kamatna marža na nadređeni kredit 3,50%

Kamatna stopa nadređenog kredita - varijabilna 4,50%

Stopa povrata na upisani kapital (poslije poreza) 13,00%

Jednokratna naknada za odobrenje nadređenog kredita 1,00%

Rok otplate nadređenog kredita 12

Stopa poreza na dodanu vrijednost 25%

Stopa poreza na dobit 18%

Diskontna stopa za izračun vrijednosti nabave 5,50%

Rok amortizacije fiksne imovine 20

Aktivna kamatna stopa na rezervni račun 0,50%

Udio troškova komercijalizacije u prihodima od komercijalizacije 70,00%

Prosječna godišnja stopa rasta tečaja 0,94%

Dio naknade koja se usklađuje za inflaciju 30,00%

Izdvajanje kod završetka ugovora 5,00%

U okviru simulacije pretpostavljaju se slijedeće vrijednosti subvencija:

1. Kapitalna pomoć u vrijednosti od 1 000 000 kuna;

2. Garancija za uredno plaćanje JPP naknade te

3. Povoljni dugoročni kredit u kunama s manjom kamatnom stopom.

8.0.

Učincikombiniranjafinancijskihinstrumenata i kapitalnepomoći sJPPmodelom

Tablica8.1.Osnovne pretpostavke poslovanja privatnog partnera u shemi kombiniranja kapitalne pomoći i financijskih instrumenata



Učinak kapitalne pomoći iskazuje se kroz direktno smanjenje ukupnih životnih troškova u dijelu koji se odnosi na troškove građenja. Kapitalna pomoć isplaćuje se odmah po okončanju faze građenja. Garancija za uredno plaćanje JPP naknade utječe na troškove na način da smanjuje rizik naplate potraživanja privatnog partnera po osnovi isporučenog računa za periodičnu JPP naknadu dok je učinak povoljnog kredita smanjenje kamatne stope, povećanje likvidnosti i smanjenje troškova uzrokovanih valutnim rizikom. Struktura pretpostavki modela prezentirana je u tablicama 8.2. i 8.3.:

Događaj Distribucija Min ML Max Vrijednost rizika

Građenje Triang 3332000 3400000 3740000 90667

Ulaganje kod dospijeća ugovora Triang 3.5% 5% 10% 1.17%

Održavanje Triang -5% 0% 15% 3.33%

Upravljanje Triang -2 0 20% 6%

Varijabilnost JPP naknade Triang -10% 0% 0% -3.33%

Premija osiguranja Triang 4750 5000 6000 250

Prihodi od komercijalizacije Triang 10000 20000 26000 -1333

Troškovi komercijalizacije Triang 78.4% 80% 84% 0.8%

Kamatna stopa Triang 0.98% 1% 1.2% 0.06%

Inflacija Triang 1.8% 2% 2.6% 0.13%

Valuta Triang 0.98% 1% 1.2% 0.06%

Ostalo Triang 1960 2000 2100 20

Simulacijom se pretpostavljaju troškovi građenja između 3.3 i 3.7 milijuna kuna. Najvjerojatnija vrijednost građenja je 3.4 milijuna kuna. Raspon vjerojatnosti opisan je trokutastom (triangularnom – Triang) distribucijom. Iz ove pretpostavke proizlaze i rizici prekoračenja troškova građenja od 90 667 kuna. Na kraju ugovornog razdoblja očekuju se troškovi ulaganja zbog izvršenja ugovorenog standarda građevine u rasponu od 3.5% do 10% kapitalne vrijednosti građenja. Opisani su također trokutastom distribucijom vjerojatnosti. S njom su povezani i rizici prekoračenja troškova od 5% vrijednosti građenja u iznosu od 1.17% vrijednosti građenja. Ostale pretpostavke poslovanja opisuju se na sličan način. Učinak financijskih instrumenata na rizike i ukupne životne troškove prikazan je u tablici 8.3:

Događaj Distribucija Min ML Max Vrijednost rizika

Građenje Triang 3.332.000 3.400.000 3.740.000 90.667

Ulaganja kod dospijeća ugovora Triang 3,50% 5,00% 10,00% 1,17%

Održavanje - ostalo Triang -5,00% 0,00% 15,00% 3,33%

Upravljanje Triang -2,00% 0,00% 20,00% 6,00%

Varijabilnost JPP naknade Triang 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Premija osiguranja Triang 4.750 5.000 6.000 250

Prihodi komercijalizacije Triang 10.000 20.000 26.000 -1.333

Troškovi komercijalizacije Triang 78,40% 80,00% 84,00% 0,80%

Kamatna stopa Triang 0,97% 0,99% 1,08% 0,03%

Inflacija Triang 1,80% 2,00% 2,60% 0,13%

Valuta Triang 0,99% 1,00% 1,10% 0,03%

Ostalo Triang 1.960 2.000 2.100 20

Tablica8.2.Pregled distribucija vjerojatnosti i parametara poslovanja privatnog partnera u shemi kombiniranja kapitalne pomoći i financijskih instrumenata


Tablica8.3.Pregled distribucija vjerojatnosti i parametara poslovanja privatnog partnera u shemi kombiniranja kapitalne pomoći i financijskih instrumenata (učinak financijskih instrumenata)


46

U odnosu na tablicu 8.2., u kojoj su opisane pretpostavke projekcije poslovanja prije uključivanja kapitalne pomoći i financijskih instrumenata, u tablici 8.3. su masno otisnute pretpostavke koje se u odnosu na tablicu 8.2 mijenjaju zbog korištenja financijskih instrumenata. U tom smislu JPP naknada nije izložena riziku smanjene vjerojatnosti naplate zbog garancije za uredno plaćanje JPP naknade, veći udio kredita u domaćoj valuti smanjuju ukupnu varijabilnost valute plaćanja (valutni rizik) dok dio fiksne kamate smanjuje ukupnu varijabilnost kamatne stope, a samim time i kamate.

Provođenjem simulacije u okviru projekcija financijskih izvješća u ugovornom razdoblju kako je to priređeno i u poglavlju 6, utvrđen je odnos sadašnjih vrijednosti ukupnih životnih troškova kako je prikazano na grafikonu 8.1.:

Sadašnja vrijednost (UŽT)bez FI i kapitalne pomoći

0

Sadašnja vrijednost (UŽT)nakon FI i kapitalne pomoći

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

8.000.000

Izgradnja

Održavanje

Upravljanje

Financiranje

Rizici

U strukturi učinaka kapitalnih pomoći i instrumenata, a nakon provedenih nezavisnih simulacija i na temelju navedenih pretpostavki dade se zaključiti slijedeće: korištenjem kapitalne pomoći u iznosu od 1 milijun kuna, što predstavlja 29% kapitalnih troškova, JPP naknada će se smanjiti za 11.3% što je zorno prikazano na grafikonu 8.2.:

Grafikon8.1.Usporedba učinaka financijskih instrumenata i kapitalne pomoći na ukupne životne tokove projekta



Odabrana ponudabez financijskihinstrumenata ibespovratnih

sredstava

Učinakfinancijskih

instrumenata

15.9%11.3%

29.6%

Učinakkapitalnepomoći

Učinak financijskihinstrumenata

i kapitalnepomoći

JPP

na

knad

a

Modeli investiranja

S obzirom da se kod JPP modela ugovara plaćanje raspoloživosti, u ugovornom razdoblju je projicirana ukupna naknada od 13 150 082 kune u dvadesetogodišnjem razdoblju uporabe. Iz ove naknade namiruju se ukupni životni troškovi. Omjer ukupnih životnih troškova i kapitalne vrijednosti iznosi 2.1:1 u projekciji nakon korištenja kapitalne pomoći i instrumenata. U odnosu na JPP naknadu iz ponude (13.1 milijuna u ukupnom ugovornom razdoblju) primjenom grana i instrumenata JPP naknada u ukupnom ugovornom razdoblju iznosit će 9.3 milijuna kuna (za 3.8 milijuna manje od ponude). To je ujedno i financijska vrijednost svih kumulativnih učinaka isplate kaopitalne pomoći i uključivanja financijskih instrumenata. Zaključno, utjecaj kapitalne pomoći na smanjenje JPP naknade iznosi 11.3%, utjecaj financijskih instrumenata iznosi 15.9% dok kombiniranje kapitalne pomoći i financijskih instrumenata stvara sinergijski učinak od 29.6%.

Grafikon8.2.Usporedba učinaka različitih opcija primjene kapitalne pomoći i financijskih instrumenata na ukupne životne troškove projekta


48

U okviru ovog rezultata 1.8., komponente 1, projekta, prezentirana je procedura kombiniranja JPP-a s povratnim financijskim instrumentima, ali, s obzirom na konačni učinak veće efikasnosti i veće vrijednosti za novac poreznih obveznika, u okviru ovog rezultata obrađen je i postupak kombiniranja JPP-a s bespovratnim kapitalnim pomoćima. Konačno, priređena je i simulacija učinaka kombinacije JPP-a s jedne strane te kapitalne pomoći i financijskih instrumenata s druge.

U uvodu su navedena osnovna pitanja na koja su se ovim dijelom projekta dali odgovori, a izračunima i simulacijama zornije dočarali. U tom smislu, u okviru ovog zaključka pozornost se usmjerava na odgovore na slijedeća pitanja:

1. Postoje li u postojećem zakonodavnom okviru prepreke za primjenu kombiniranja JPP-a s kapitalnim pomoćima i financijskim instrumentima te, je li potrebno unaprijediti postojeći zakonodavni i institucionalni okvir?

Analizom zakonodavnog okvira utvrđeno je da ne postoje zapreke za kombiniranje kako modela JPP-a s kapitalnim pomoćima, tako niti JPP-a s financijskim instrumentima. Ukoliko javno tijelo nadležno za planiranje i odobravanje kapitalne pomoći i financijskih instrumenata, na temelju izrađenih ex-ante analiza utvrdi pretpostavke za alokaciju ovakvih pomoći, one se, u Republici Hrvatskoj, bez ograničenja mogu kombinirati s modelom JPP-a. Štoviše, EU propisi, osobito Uredba 1303/13 otvara brojne mogućnosti u pogledu kombinacije navedenih instrumenata.

2. Na koji način izračunati vrijednost potrebne kapitalne pomoći?

U okviru ove analize detaljno je prezentiran postupak za izračun granta (kapitalne pomoći) kod RG projekata, tj. projekata kod kojih privatni partneri, djelomično ili u cijelosti, javne usluge prodaju krajnjim korisnicima te se prihodi projekta ostvaruju temeljem te osnove. Istaknut je postupak izračuna vrijednosti kapitalne pomoći te njegove strukture (EU komponenta, nacionalna komponenta te komponenta koja se odnosi na naručitelja). Osim kod projekata iz područja energetske učinkovitosti (javna rasvjeta i energetska obnova javnih zgrada, kod kojih se ušteda može tretirati kao prihodi pa se opisani postupak izračuna potrebne kapitalne pomoći može provesti na način opisan kod RG projekata), kod projekta iz područja tzv. socijalne infrastrukture ili NRG projekata, postupak je različit i temelji se na analizi proračuna i njegovog fiskalnog kapaciteta kao osnove za utvrđivanje sposobnosti preuzimanja dugoročnih obveza koje proizlaze iz projekcija ukupnih životnih troškova projekta34. Također, zbog relativne kompleksnosti ovog izračuna, davatelji potpora mogu se odlučiti za fiksni iznos postotka prihvatljivih troškova ili tzv. flat rate.

34 Ovaj dio djelomično se obradio u drugom dijelu ovog projekta.

9.0.

Zaključnarazmatranja i preporukezadaljnji razvoj


3. Na koji način isplatiti kapitalnu pomoć, a da se zadovolji uvjet u okviru kojega je javni naručitelj korisnik kapitalne pomoći u cijelosti?

U analizi je vrlo detaljno prezentirano na koji način isplatiti kapitalnu pomoć uz zadovoljavanje temeljnog kriterija i zahtjeva da je javni partner korisnik kapitalne pomoći u cijelosti, tj. da je on cjeloviti korisnik kapitalne pomoći. Iz analize je razvidno da je ovom pitanju važno posvetiti dužnu pažnju iz razloga što različite opcije umanjivanja JPP naknade rezultiraju različitim učincima i stupnjevima ispunjenja kriterija davatelja kapitalne pomoći. U tom smislu pokazano je da je najbolji pristup upravo pristup usklađivanja interne stope rentabilnosti vlastitih izvora financiranja koja je transparentna i mjerljiva te se ugovara u okviru odredbi ugovora o JPP-u. U tom smislu smanjivanjem JPP naknade potrebno je izjednačiti ugovorenu internu stopu rentabilnosti vlastitih izvora financiranja s stopom nakon isplate kapitalne pomoći, a posredstvom financijskog modela koji je sastavni dio svake ponude zainteresiranih potencijalnih privatnih partnera u postupku javne nabave.

4. Na koji način uključiti financijske instrumente u kombinaciju kapitalnih pomoći s javno-privatnim partnerstvom?

Uključivanje financijskih instrumenata i njihovo kombiniranje s kapitalnim pomoćima, kako je navedeno u poglavlju o zakonodavnom okviru, moguće je. U analizi je projekcijama učinaka prikazano na koji način uključivanje financijskih instrumenata utječe na smanjenje JPP naknade što je i konačan cilj postizanja sposobnosti preuzimanja dugoročnih obveza od strane javnog partnera. Interesantno je istaknuti i situaciju u okviru koje se, zbog pristupa analizi ukupnih životnih troškova i diskontiranja, postiže sinergijski učinak.

50

Tablica 6.1 Projekcija poslovanja RG projekta ............................................................................................................... 20Tablica 6.2 Izračun sadašnjih vrijednosti ........................................................................................................................ 22Tablica 6.3 Izračun osnovnih parametara za izračun komponenti kapitalne pomoći ....................................................... 22Tablica 6.4 Izračun komponenti kapitalne pomoći .......................................................................................................... 23Tablica 6.5 Jednokratna isplata sve tri komponente kapitalne pomoći - provjera ispravnosti izračuna kapitalne pomoći ............................................................................................................................ 23Tablica 6.6 Plaćanje nacionalne komponente u obliku naknade za raspoloživost (a) ...................................................... 24Tablica 6.7 Plaćanje nacionalne komponente u obliku naknade za raspoloživost (b) ...................................................... 24Tablica 6.8 Struktura osnovnih pretpostavki za simulaciju isplate kapitalne pomoći u slučaju jednokratne isplate .......................................................................................................................................... 27Tablica 6.9 Ponuda privatnog partnera i projekcija računa dobiti i gubitka u slučaju jednokratne isplate ....................... 27Tablica 6.10 Projekcija bilanci stanja ponude privatnog partnera (SPV) ........................................................................ 28Tablica 6.11 Izračun interne stope povrata na vlastite izvore (ERR) ................................................................................ 28Tablica 6.12 Projekcija računa dobiti i gubitka privatnog partnera nakon ....................................................................... 29Tablica 6.13 Projekcija bilanci stanja privatnog partnera nakon jednokratno isplaćene kapitalne pomoći ...................... 29Tablica 6.14 Izračun interne stope povrata na vlastite izvore (ERR) ................................................................................ 30Tablica 6.15 Projekcija računa dobiti i gubitka privatnog partnera u slučaju jednokratne isplate i umanjenja ukupnog zbroja JPP naknadi.........................................................................................................................31Tablica 6.16 Projekcija bilanci stanja privatnog partnera u slučaju umanjenja ukupnog zbroja JPP naknadi ...................31Tablica 6.17 Izračun ERR u slučaju umanjenja ukupnog zbroja JPP naknadi ................................................................. 32Tablica 6.18 Projekcija računa dobiti i gubitka privatnog partnera u slučaju umanjenja JPP naknade usklađenjem ERR ..................................................................................................................................... 33Tablica 6.19 Projekcija bilanci stanja privatnog partnera u slučaju umanjenja JPP naknade usklađenjem ERR .............. 33Tablica 6.20 Izračun ERR u slučaju usklađenja ERR za isplaćenu kapitalnu pomoć ...................................................... 34Tablica 8.1 Osnovne pretpostavke poslovanja privatnog partnera u shemi kombiniranja kapitalne pomoći i financijskih instrumenata .................................................................................................................. 44Tablica 8.2 Pregled distribucija vjerojatnosti i parametara poslovanja privatnog partnera u shemi kombiniranja kapitalne pomoći i financijskih instrumenata .................................................................................................................. 45Tablica 8.3 Pregled distribucija vjerojatnosti i parametara poslovanja privatnog partnera u shemi kombiniranja kapitalne pomoći i financijskih instrumenata (učinak financijskih instrumenata) ............................................................. 45

Grafikon 6.1 Odnos vrijednosti ulaganja i izvora pokrića ulaganja ...................................................................................21Grafikon 6.2 Osjetljivost vrijednosti komponenti kapitalne pomoći o diskontnoj stopi .................................................... 25Grafikon 6.3 Osjetljivost komponenti kapitalne pomoći o neto prihodima ...................................................................... 25Grafikon 6.4 Usporedba ERR privatnog partnera u slučaju jednokratne isplate kapitalne pomoći s obzirom na pojedinu sekvencu ........................................................................................................................ 34Grafikon 6.5 Usporedba FIRRE privatnog partnera u slučaju isplate na escrow račun s obzirom na fazu procesa isplate .................................................................................................................................................. 35Grafikon 6.6 Usporedba naknada u slučajevima jednokratne i periodične isplate kapitalne pomoći na račun privatnog partnera ........................................................................................................................................... 36Grafikon 8.1 Usporedba učinaka financijskih instrumenata i kapitalne pomoći na ukupne životne tokove projekta ........ 36Grafikon 8.2 Usporedba učinaka različitih opcija primjene kapitalne pomoći i financijskih instrumenata na ukupne životne troškove projekta ........................................................................................................................................................... 36

Shema 4.1 Prikaz postupka usklađivanja procesa JPP-a s EU bespovratnim izvorima ....................................................14Shema 4.2 Prikaz postupka usklađivanja procesa JPP-a s EU bespovratnim izvorima (nastavak) ...................................15Shema 4.3 Preporučeni postupak isplate kapitalne pomoći ...........................................................................................16Shema 4.4 Prikaz postupka usklađivanja procesa kombiniranja financijskih instrumenata s JPP modelom ....................18Shema 7.1 Struktura financijskih instrumenata u organizacijskoj shemi JPP-a ............................................................... 37Shema 7.2 Primjena garancije za uredno plaćanje naknade u okviru organizacijske sheme JPP-a ................................ 38Shema 7.3 Primjena equity financijskog instrumenta u organizacijskoj shemi JPP-a ...................................................... 40Shema 7.4 Primjena garancije za dio kredita u organizacijskoj shemi JPP-a ...................................................................41Shema 7.5 Primjena mezzanine financijskog instrumenta u organizacijskoj shemi JPP-a ............................................... 42Shema 7.6 Primjena kredita s povoljnim uvjetima u organizacijskoj shemi JPP-a ........................................................... 43

Agencija za investicije i konkurentnost, http://www.aik-invest.hr/wp-content/uploads/2015/12/ esif-jpp-procedura-jaspers-mrrfeu.pdf ;

Agencija za javno-privatno partnerstvo Republike Hrvatske (2013): Kombiniranje modela javno-privatnog partnerstva s fondovima Europske

unije, Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva, Priručnik br. 11, Verzija 1, Zagreb.

Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije (2014): Zajednička nacionalna pravila (ZNP) - Dodjela bespovratnih sredstava

2014.-2020.;

CPR, Regulation (EU) No. 1303/2013, European Parliament and of Council, 17. prosinca 2013.;

European Investment Bank, European PPP Expertise Centre (2016): Blending EU Structural and investment Funds and PPPs in the 2014-

2020 Programming Period, Guidance Note, Luxembourg;

European Commission, Regional and Urban Policy (2014): Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects – Economic appraisal tool

for Cohesion Policy 2014-2020, Luxembourg, December;

European Commission, Eurostat and European Investment Bank (EPEC) (2016): A Guide to the Statistical Treatment of PPPs,

Luxembourg, September;

European Commission, Eurostat (2014): Manual on Governemnt Deficit and Debt – Implementation of ESA 2010, Luxembourg;

European Commission, Eurostat (2013): European system of accounts – ESA 2010, Luxembourg;

European Commision, DG Regional and Urban Policy and European Investment Bank – fi-compass (2015): Financial instrument products –

Loans, guarantees, equity and quasi-equity, Unit B.3 ‘’Financial Instruments and IFIs’ Relations’’ Luxembourg

Juričić, D. (2015): Principi sufinanciranja projekata energetske učinkovitosti u javnom sektoru, Tim 4 Pin, svibanj;

Juričić, D.; Kušljić, D. (2014) : The Economics of Combining Subsidy with Public-Private Partnership, Ekonomski pregled, Vol. 65, ožujak;

Juričić, D.; Marenjak, S. (2016): Vrijednost za novac u Hrvatskim JPP projektima, Ekonomski pregled, Vol. 67 No. 6 http://hrcak.srce.hr/

index.php?show=clanak &id_clanak_jezik=259617).

Popistablica

Popisgrafikona

Popisshema

Literatura

52

Kombiniranje modela javno-privatnog partnerstva s fondovima Europske unije

Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva

Pri

ručn

ik 1

1, v

erzi

ja 2

|

Srp

anj,

2017

Agencija za investicije i konkurentnostPrilaz Gjure Deželića 7 10000 Zagreb, Hrvatska

T: +385 1 6286 800 +385 1 6286 801F: +385 1 6286 829

[email protected]

THINK PartnershipINVEST Croatia

THINK Partnership INVEST Croatiainvestcroatia.gov.hr/wp-content/uploads/2017/11... ·...

Documents

Transcript of THINK Partnership INVEST Croatiainvestcroatia.gov.hr/wp-content/uploads/2017/11... ·...