1

   

THE ZONA FRANCA VERDE 

PROSPECTS FOR ENVIRONMENTAL GOVERNANCE IN AMAZONIA  

   

 Marinella Wallis, CEDLA 

 

 

 Centre for Latin American Research and Documentation (CEDLA), 

Amsterdam, The Netherlands 

 

 

 

 

Prepared for delivery at the 2012 Congress of the Latin American Studies Association, San Francisco, California May 23­26, 2012 

 

    

2

THE ZONA FRANCA VERDE 

PROSPECTS FOR ENVIRONMENTAL GOVERNANCE IN AMAZONIA  

Marinella Wallis, CEDLA 

Introduction 

With  today’s  focus  on  climate  change  the  struggle  between  development  and conservation remains prominent. This conflict  is seen most clearly  in  the Brazilian Amazon. 

In  the middle  of  the Brazilian Amazon Rainforest  the  city  of Manaus  is  situated,  a fast‐growing  urban  area with  two million  inhabitants.  The  Amazon  region  and  its forest, due to the location of such a big city – with difficulties for logistics and with aspirations  to  grow  –  is  an  illustrative  case  of  the  struggle  to  be  solved  between economic growth and environment conservation. A major element for the growth of Manaus  is  the  Zona  Franca  de  Manaus  (ZFM)  with  its  Polo  Industrial  de  Manaus (PIM)  focusing  on  high‐tech  industry  and  boosting  the  need  for  infrastructure. Through the  industrial zone,  the State of Amazonas had an accumulated growth of 502 per cent in the processing industry between 1985 and 2002, yielding the state the  highest  growth  of  Brazil  in  2004  of  13,9  per  cent  (State  Government  of Amazonas 2005). The dynamics of  the Manaus  industrialization model  is  reflected by  the  capability  of  the  PIM  to  generate  employment:  123,000  jobs  directly  and about four times as many jobs indirectly through backward and forward linkages in 2011.  

The economic dynamics of the city and of its connections with the outside world will generate  significant  environmental  impacts.  In  that  context  however,  innovative alternative solutions offer options for sustainable growth. Cases in point are region‐wide employment policies with emphasis on higher value added manufacturing and the Zona Franca scenario including the Zona Franca Verde (ZFV) (Wallis in van Dijck forthcoming). Rivas et al. (2009) show that the industrial zone is a major instrument for ‘avoiding deforestation’ and they calculated on the basis of econometric research that the PIM accounted for 72 per cent less deforestation. 

The PIM is embedded in the Zona Franca de Manaus, which has very explicit goals of sustainability and boasts the Zona Franca Verde (Green Free Trade Zone). The ZFV, initiated  in 2003 by  the State of Amazonas, has been designed as a programme  to generate employment and income for people living in the hinterland by sustainable use  of  forests,  rivers,  and  lakes,  and  puts  special  emphasis  on  poverty  reduction, 

3

extrativism and small­scale agriculture. One of the innovations of the programme is the creation of the Bolsa Floresta, or Forest Conservation Allowance programme, to facilitate remuneration of environmental services in selected so‐called conservation units  (CUs). The programme covers more  than 10 million hectares and more  than 7,000 families (Viana 2008).  

This  paper  focuses  on  the  prospects  of  the  Zona  Franca  Verde  as  a  model  of environmental governance and tries to assess the sustainability of it. Valorization of the forest, ‘make the forest more worth standing than cut’, will be a major element for the  ZFV  to  promote  conservation  policies.  In  addition,  so  as  to  attract  finance  for sustainable growth, what does the ZFV‐programme mean for the participation in the post‐Kyoto  REDD+  mechanism  compensating  for  greenhouse  gas  reduction? Important aspect of governance is how the ZFV fits in the broader framework of the Brazilian conservation policy, be it at the municipal, federal or state level.  

Section‐wise this paper deals with the following themes. The next section deals with the necessity of protecting the forest while the third section focuses on the changing economic model  in Amazonia and  its  implications  for  the environment. The  fourth section deals with the environmental governance instrument of protected area and the  importance  of  a  participatory  approach.  The  fifth  section  focuses  on  the  Zona Franca Verde as a new intitiative to install a cross‐sectional policy for a sustainable development  model  in  Amazonia.  Section  six  deals  with  problems  in  the implementation  of  sustainable  policies  and  section  seven  shows  how  the  ZFV programme  develops  a  new  governance  framework  to  implement  the  sustainable development  model.  In  section  eight  some  final  reflections  are  presented  on  the odds of environmental governance in the Brazilian Amazon. 

The urge for conservation 

Deforestation in Latin America, especially in the Amazon basin, is a major source of climate change in the region itself, and of greenhouse gases such as carbon dioxide that  contribute  to  global  warming.  Remarkably,  as  early  as  1911,  President  Da Fonseca  published  a  decree  for  the  protection  of  Acre  territory,  as  they  saw droughts and flooding related to deforestation:  

‘The President of the Republic of the United States of Brazil, observing that the disorderly  devastation  of  the  forests  is  producing  sensitive  and  desastrous effects, among which alterations  in the climatic make‐up of various zones and in  the  system of  rain water  in  the whole country and of  the currents  that are dependent  on  it;  recognizing  that  it  is  of major  and most  urgent  necessity  to prevent  that  such  a  phenomenon  extends  to  the  Territory  of  Acre  (………) decretes: Art.  1.  In  the Acre Territory  a  forest  reserve will  be  created  and be 

4

placed  under  the  jurisdiction  of  the  Ministry  of  Agriculture,  Industry  and Commerce ….’. (Decree N. 8.843, of 26 July 1911, translation by the author and accessed on the internet on 16/04/12 http://www6.senado.gov.br/legislacao/ ListaPublicacoes. action? id=53549) 

Protected  areas  play  a  vital  role  in  minimizing  forest  loss  and  in  supplying  key environmental  services,  including  carbon  sequestration  and  rainfall  regulation, which mitigate the adverse impacts of climate change amid a rising tide of economic development  in  the  region.  Since  1980,  the  area  of  protected  forest  has  expanded rapidly to cover one‐fifth of Latin America and more than two‐fifths of Amazonia, a region  whose  rain  forest  captures  some  40  percent  of  Latin  America’s  carbon emissions  (Hall, 2011). Unfortunately,  the reserve sector has  traditionally suffered from  severe  underfunding  but  the  possibility  of  new  resources  being  generated through  financial  compensation  for  ‘Reduced  Emissions  from  Deforestation  and Forest  Degradation’  (the  so‐called  REDD‐mechanism)  or  ‘avoided  deforestation’ under a new Kyoto protocol after 2012 may help strengthen the environmental and social roles of protected areas. The National System of Conservation Units  (SNUC), however,  is  far  from  consolidated  and  a  number  of  major  implementation  and governance  challenges  still  have  to  be  addressed.  Designation  of  an  area  as protected and the demarcation of the boundaries is a rather complicated process, as land titles may be unclear and, in the case of public land, three different government tiers  may  be  the  owner  of  it:  lands  may  be  in  federal,  state  or  municipal  hands. Moreover,  the discussion about the nature of  the protection  itself – will  it be a  full protected area or a sustainable use area – complicates things even more. 

Federal policy towards the northern region. 

For  a  long  time,  the  northern  region  has  served  for  the  federal  government  as  an area to be colonized for security, economic and social reasons. More than 30 years, successive Brazilian governments engaged in programmes aimed at opening up the Amazon  region  for  settlement  and development.  Policies  implemented by military governments  from  the  mid‐1960s  through  the  1970s  and  1980s  were  clearly developmentalist  in  nature  with  strong  geopolitical  overtones.  In  addition,  the region was  rather unknown and  therefore  the  idea existed  that  there were hardly any people. 

Developmentalist  policies  included  the  construction  of  thousands  of  kilometers  of roads linking the previously inaccessible Amazon region with traditional population centers  in  the  northeast  and  south.  Attempts  were  made  to  settle  migrants  in planned  towns  along  these  new  roads.  The  government  also  offered  generous  tax and credit incentives to entrepreneurs willing to invest in the region. Although these 

5

policies  served  to  attract  settlers  and  investment  capital  to  the  region,  resulting land‐use  patterns  were  often  chaotic  and  inconsistent  with  the  concept  of sustainable development. Starting in the late 1980s, the Brazilian government, along with  certain  donors  and  NGOs,  proposed  territorial  planning  to  bring  order  and rationality to land use in the Amazon region (Mahar, 2000). 

New approaches 

30 years later Brazil’s focus on development policies is more on energy producing, mining, agro‐business and (high‐tech) industrialization, with the concomitant need for  infrastructure.  The  perennial  discussions  about  the  logistic  needs  of  the  Polo Industrial de Manaus and how to fulfill them are an example of this.  

Backed  up  by  the  international  infrastructure  programme  of  the  Initiative  of Integration  of  Regional  Infrastructure  (IIRSA),  the  Brazilian  government  designed the  Programme  of  Growth  Enhancing  (Programa  de  Aceleração  do  Crescimento  ‐ PAC), which is entering now its second phase after 2011. This programme entails a budget of 212 billion Brazilian reais (about 116 billion US dollars) for the northern region until 2020.  

Map 1. PAC plans for the northern region to 2020. 

 

Note:  Caption  text  in  the  upper‐left  corner  translates  as:  ‘Legal  Amazonia  2020. With  212  billion  in investments, region exits isolation and turns into a protagonist of development of the country.’ 

This will have a significant impact as an alerting article in the Folha de São Paulo last October  had  the  headline:  ‘Amazônia  vira  motor  de  desenvolvimento’  (Amazonia becomes  the motor  for  development)  on  the  frontpage  and  ‘Saída  pelo Norte  vira 

6

nova opção ao Porto de Santos’ (Exit through the North becomes new option for the Santos harbour1) (Folha de São Paulo, 16‐10‐11: pp. 1, B1 and C15) See map 1.  

Implication  is  that  part  of  the  economic  activities  will  be  redirected  from  the industrial  region  in  the  south‐east  to  the  north,  as  this  region  is more  favourable located  to export  lanes  to  the northern hemisphere. Also,  the  (future) existence of huge  hydroelectric  power  stations  may  attract  more  industrial  activities  to  the North. 

System of Protected Areas 

These  developments  will  impact  on  the  Amazon  forest.  However,  in  general, development  initiatives  are  being  pledged  to  be  sustainable, which  usually means that  only  some  –  insufficient  –  compensating  measures  are  taken  for  the environment. And although sustainability has become a container concept that one may  be  sceptical  about,  there  are  governance  entities  or  people  that  are  serious about it, supported by science results, domestic NGOs and international pressure.  

It  is  important  to  look  at  the  possibilities  for  a  counterbalance  to  these  economic developments  and  assess  what  the  framework  of  conservation  governance  can mean, in particular the National System of Conservation Units. As Hall (2011) noted, protected areas play a vital role  in reducing  forest  loss. After  the developmentalist government  policy  of  settlements  of  the  past  decades,  not  only  the  focus  of development policy changed, but also the focus on the function of the Amazon forest has  evolved  rapidly.  Viana  explains  the  old  development  model  by  the  existing paradigm,  mainstream  until  2002,  the  so‐called  ‘mato  paradigm’  (with  the connotation of forest being weed). Not so much a formal policy, it has taken the form of  a  deep  assumption  that  forests  are  inherently  bad  –  a  symbol  of  under‐development – and should thus be mined for their resources, for example timber or game, and substituted by more ‘productive’ land uses, such as agriculture and cattle farming (Viana 2010). 

Protected areas or conservation units are the backbone of Brazilian environmental governance  of  the  Amazon  forest,  originally  created  by  the  Plano  do  Sistema  de Unidades  de  Conservação  do  Brasil  (Plan  for  the  System  of  Conservation  Units  of Brazil),  officially  published  in  1979.  The  plan  entailed  specified  goals  for  nature conservation and proposed new categories for the governance of natural resources, which  had  not  been  included  in  the  legislation  of  the  time,  the  Código  Florestal Brasileiro  (Brazilian  Forest  Code)  of  1965  and  the  Fauna Protection  Law of  1967. Various legal entities were installed to accompany this process, such as the Special 

1 Santos is the harbour of São Paulo, the industrial heartland of Brazil.

7

Secretariat for the Environment (SEMA)2, in charge of policy and management, and the  Brazilian  Institute  of  Environment  and  Natural  Resources  (IBAMA),  the  body that controls the use of the country’s natural resources. 

In  1982,  after  alterations,  the  law was  published  under  its  current  name:  Sistema Nacional  de Unidades  de  Conservação  da Natureza.  The most  important  aspect  of this  law  is  that  it  fulfilled  the need  for a  legal backing of  conservation governance with clearly defined concepts and the legal mechanisms to establish and categorize the conservation units. In 2002 part of the programme was redefined into Amazon Region  Protected  Areas  (ARPA)  programme.  In  the  course  of  time,  the  law  has undergone  continuing modifications,  sometimes  after  years  of  deliberation  in  the face of persistent differences among the various interested parties. 

At the time of writing, new changes of the current Código Florestal have been in the parliamentary  process  of  approval,  which  will  have  serious  consequences  for  the governance  of  the  Amazon  forest,  notably  for  the  conservation  units.  Due  to considerable  differences  in  opinion,  it  spurs  heated  debates  between  ‘ruralistas’3 and  environmentalists  or  conservationists,  and  the  voting  about  the  law has  been postponed several times. 

Governance instruments 

Protected Areas or Conservation Units are governance instruments for safeguarding the  integrity of ecosystems and the associated environmental services, such as soil conservation and watershed protection, nutrient  recycling,  and  climate  regulation. Moreover,  Protected  Areas  ensure  the  right  of  permanence  and  the  culture  of traditional  populations  and  indigenous  peoples  living  there  (Veríssimo,  A.  et  al., 2010).4 They can be classified according to their federation status (federal, state, or municipal) and with regards to the degree of permitted intervention (full protection or sustainable use). By 2010, the federal Conservation Units totalled 610,510 km2, while  the  state  areas  occupied  563,748  km2.  With  regards  to  the  level  of intervention  the  Sustainable  Use  Conservation  Units  –  where  economic  activities under  the  management  regime  and  resident  communities  are  permitted  – corresponded to 62.2 per cent of the areas occupied by Conservation Units (federal and state), while those under Full Protection totalled 37.8 per cent   2 SEMA was established in 1972, when Brazil participated in the UN Conference for the Human Environment, held in Sweden. After this meeting, the government was pressured to integrate environmental management work.

3 Ruralistas or ruralist proponents, also named in Congress Bancada da Motoserra (the Chainsaw Faction), are people defending the right to use the forest for agricultural activities.

4 In December 2010, the Protected Areas in the Brazilian Amazon covered about 2,197,485 km2 or 43.9% of the region, or 25.8% of Brazilian territory. Of this Conservation Units account for about 22.2% of Amazon territory while the approved, declared, and identified Indigenous Lands covered 21.7%.

8

Figure 1. Cumulative Area of State and Federal Protected Areas in Brazil (1970‐2006). 

 

Source: Barreto, P. and M.D. Childress 2010: 169, Figure 6.8. 

Map 2. Protected Areas in the Brazilian Amazon in December 2010. 

 

Source: Veríssimo et al. 2010: 15, Figure 1. 

 

9

The  creation  of  Conservation  Units  occurred  most  intensely  from  2003  to  2006, when 487,118 km2 of  these  areas were  established.  In  the  case  of  the  Indigenous Lands, there were two periods with a number of greater approval: 1990‐94, with 85 new units covering 316,186 km2, and 1995‐98, also with 85 new units, which totaled 314,061 km2,. See Figure 1 and Map 2. Despite notable advances in the creation of protected areas, there are still many challenges to guaranteeing their consolidation and effective socio‐environmental protection.  

Next  to  the  planning  of  Conservation  Units,  the management  of  CU’s  is  of  critical importance, not the least in order to get entrance to the REDD+ mechanism with an approved  management  plan.  In  case  of  Conservation  Units,  half  do  not  possess approved management  plans  and 45 per  cent  do  not  have  a management  council. Moreover  the number of public  staff  in  these Protected Areas  is only 1 person  for every 1,872 km2 (Veríssimo et al., 2010).  

In  terms  of  governance,  the  Amazon  Institute  of  People  and  the  Environment (Imazon)  and  the  Socioenvironmental  Institute  (ISA)  have  listed  the  following priority actions to be performed so as to consolidate protected areas (Veríssimo et al. 2010):  

Curbing  irregular  uses  and  occupations,  as  well  as  deforestation  and  forest degradation; 

 Amplifying the sources of financing and assuring mechanisms for the effective transfer of financial resources; 

 Guaranteeing legal protection; 

 Enhancing  public  management,  allocating  more  qualified  personnel  to  the field,  elaborating  the  pertinent  management  instruments  and  undertaking their implementation in a participatory manner; 

 Amplifying  and  strengthening  management  councils  in  the  Conservation Units and guaranteeing  the participation of  the population  in  the  Indigenous Lands; 

 Assuming  the  challenge  of  consolidating  land  management  plans  for  the protected  areas,  which  also  should  include  an  environmental  agenda  for Indigenous Lands 

 Concluding the process for recognizing Indigenous Lands. 

Federal and state agencies responsible for managing protected areas face enormous challenges  for  the  effective  protection  and  sustainable  use  of  these  areas. Implementation of protected areas requires the following steps (1) the preparation of management plans,  (2)  the  establishment  of  advisory  councils who  are  respon‐sible  for  reviewing  management  plans  and  for  their  implementation,  (3)  the 

10

installation of basic infrastructure and allocation of public officers, (4) enforcement against  illegal  activities  (e.g.,  deforestation  and  illegal  logging)  within  protected areas,  and  (5)  short‐  and  long‐term  financial  support  mechanisms.  Within  the impressive  size  and  scope  of  the  protected  area  system,  these  specific implementation goals have been hard to reach. 

Note,  in  this respect,  that until recently most protected areas were rather  far  from the impact of economic activities and passive protection was sufficient. At present, 84 per cent of protected areas are within the reach of economic activities and face increasing pressure due to the growth of  infrastructure (e.g., roads, electrical grid) and  the  rise of  commodity prices  (timber, minerals, meat,  and  soybeans)  (Barreto and Childress 2010). 

Economic pressure remains 

Protected areas are not immune to the impact of economic pressure. From 1998 to 2009  deforestation  in  these  areas  reached  over  12,000  km2.  Moreover,  a  vast network of  illegal roads is advancing into some protected areas, particularly in the Sustainable  Use  Conservation  Units,  where  there  are  a  18  km  of  roads  for  every 1,000 km2 under protection. A large portion of these roads is associated with illegal logging. For the deforestation data in the different categories of preserved areas see Figure 2, where  the slope of  the  lines  is  important as  the starting point  is built on previous deforestation of the area. (Veríssimo et al. 2010). 

Mahar  (2000),  Gutberlet  (2002)  and  Fearnside  (2003)  show  that  a  planning  from above  in the process of demarcating protected areas can be an  important  factor  in these deforestation processes – for instance planned units may appear to be too far away from markets, in combination with unclear land titles. But next to this, strong political forces may be in play.  

Figure 2. Accumulated deforestation in the Protected Areas in the Brazilian Amazon up to 2009. 

 

Source: Veríssimo et al.: 62, figure 11.  

11

As Mahar (2000) points out, the process of demarcation of preserved areas, as a way of territorial planning, by its very nature, tends to divide societies into ‘winners’ and ‘losers’. Success  in  implementing a prescriptive plan depends on the incentives the land users have  to adjust  to or confront  the newly  installed situation. Therefore, a participative  method  is  essential,  and  it  is  important  to  identify  beforehand  the various  groups  that  have  a  stake  in  zoning  –  including  non‐local  groups  –  and  to evaluate the strength of their incentives to oppose various restrictions on land use. Gutberlet puts this in even stronger terms. She stresses the need for a participative method of creating conservation areas in order to alter the powers and institutions that be and the development model that is pursued. The only way to transform the economy  into  a  sustainable  one  is  to  listen  to  the  people  on  the  ground  and  to researchers who have been for so long engaged in sustainable activities and to take needs or their suggestions seriously (Gutberlet 2002). 

In the area of planning infrastructure van Dijck (2012) notes that the participatory approach may involve both provision of information on the plans and the collection of  information  from  the population  to  improve  these plans. By  informing  the  local population  about  land‐use  plans,  a  participatory  approach  may  contribute  to transparency  and  reduce  uncertainty  and  misconceptions.  By  doing  so,  it  may enhance  efficiency  and  speed  up  implementation.  At  the  same  time,  organizing series of meetings with stakeholders in the impact area may be time‐consuming and costly (van Dijck, 2012).  

The participatory approach may facilitate  inclusion of  local knowledge of  flora and fauna, biodiversity hotspots, the functioning of eco‐systems, on dependence of local communities on eco‐systems, and on local and regional agro‐forestry potentials that may be activated by the construction of a road, or alternatively, may be endangered by  it.  The  role  of  interviews  and  discussions  with  the  local  population  and  its representatives may be particularly significant when assessing perceived potentials and risks, and formulating a plan of action in support of positive income potentials and  to  mitigate  negative  environmental  and  other  welfare‐reducing  impacts  (van Dijck, 2012). 

Party politics 

Party  politics  is  a  pervading  consideration  in  decisions  to  establish  conservation units.  Particularly  at  state  level,  environmental  authorities  may  act  directly  to generate  political  support  for  the  governors  who  appoint  them,  while  politicians from opposition parties  are  likely  to  take opposing  stands on  conservation  issues. But also the different government tiers may not have the same policy base. Federal, state  and  municipal  governments  frequently  have  conflicting  priorities  for  the creation of conservation units as they have different constituencies. 

12

Tensions  between  different  levels  of  government,  different  groups  of  NGOs,  and between  the  public  versus  private  sectors  are  often  manifest.  Disparate  interests help  explain  the  plethora  of  programmes  and  types  of  conservation  units  in Amazonia.  According  to  Fearnside  ‘On  virtually  every  issue  there  exists  a  full complement  of  interest  groups  ready  to  do  battle  on  behalf  of  their  particular interest. Each group of organizations makes its case by appealing to a greater good such as biodiversity conservation or poverty alleviation.’ (Fearnside 2003: 757) 

In the current policy, the representatives of the state governments should be heard when federal conservation conservation units are created within a state, and federal environmental  authorities  should  be  heard when  state  units  are  created.  Ignoring this policy  can have disastrous  results. For example,  in 2002  the governor of Pará announced  that  he  would  not  allow  any  further  federal  conservation  unit  to  be created in the state, following a mobilization by the mayors of municipalities where 2.3 million ha of conservation units were to be created by IBAMA on land that had been confiscated from grileiros (land swindlers).  

In states such as Pará,  the state governments are anxious  to  involve  the municipal governments and avoid unwanted conservation units. This tendency is reinforced by legislation  limiting  the  fraction  of  state‐government  budgets  that  can  be  used  for payroll  expenses,  thus motivating  the  states  to pass as many  functions as possible (such  as  guarding  reserves)  to  the  municipal  governments.  Compared  to  state governments, municipal governments are normally closer to their constituency and hence  more  subject  to  local  pressures  from  sawmill  owners  and  other  interest groups, often making these governments less likely to put a priority on conservation over short‐term gain (Fearnside, 2003: 758).  

International influence 

Although international pressure by NGOs, nations, or international bodies with their recurrent  conferences,  are  often  stimulating  for  initiatives  about  conservation, opponents  are  eager  to  criticize  this  support  by  spinning  complot  theories.  They diffuse  the  widespread  belief  in  Brazil  that  the  world  is  engaged  in  a  permanent conspiracy  to attack Brazilian sovereignty over Amazonia.  In a sociological survey, conducted in the wake of the Rio Summit in 1992, 71 per cent of respondents agreed with the statement ‘I am afraid Amazonia will be internationalized’ and 75 per cent agreed  that  ‘Foreigners  are  trying  to  take  over  Amazonia’  (Barbosa,  1996).  This result  created  a  permanent  temptation  for  any  politician  to  denounce  real  or imagined  threats  to  sovereignty. A notorious example of  successfully applying  this tactic as a basis of political support is Gilberto Mestrinho. As governor of Amazonas he  even  threatened  to  order  the  Military  Police  to  machine‐gun  teams  from  the 

13

National  Indian  Foundation  (FUNAI)  if  they  attempted  to  demarcate  indigenous lands in his state. As senator, he declared in the senate plenary that the initiative of the ecological corridors project would put Amazonas in a plaster cast. ‘Why do they do  this?  Emptying  [Amazonia] makes  it  easier  to  dominate  [the  region].  .  .  .[It  is] used as a strategy for the future invasion of our sovereignty.’ (Adolfo, 1999 apud cit. in Fearnside 2003). 

The Zona Franca Verde. 

In 2003, the newly elected government of the State of Amazonas implemented major institutional and political reforms. Their centrepiece was a sustainable development programme, named ‘Programa Zona Franca Verde’ (ZFV, or Green Free Trade Zone Programme).  This  programme  became  one  of  the  most  important  policies  of Governor  Eduardo  Braga.  Conceptually,  ZFV  is  in  line  with  international  ideas  of conservation,  such  as  ‘Our  Common  Future’  (Brundtland  Commission,  1987), Agenda 21 (Rio 1992 Conference) and the UN Millennium Development Goals. It was adjusted to fit the socioeconomic and environmental requirements of the Amazonas’ environment:  the  large  area of  forest,  relatively  little  forest degradation,  a natural system  of  river‐based  transportation,  and  the  Manaus  Free  Trade  Zone  policies. Moreover,  the  Programme  could  build  on  past  experience  of  initiatives  in neighbouring states in forest management, fisheries management and agroforestry. (Viana 2010). 

The ZFV Programme was conceived as a coordinating  instrument of cross‐sectoral policies aimed at promoting  sustainable development.  Its name was an attempt  to convey the concept of sustainability in popular terms to the Amazon population. The name Zona Franca or Free Trade Zone was partly  chosen because of  the  resource linkage with the Free Trade Zone of Manaus. But also, for the majority of people in Amazonas,  the  phrase  ‘free  trade  zone’  has  come  to mean  economic  development and  jobs  (as  in  the Manaus  industrial  complex).  ‘Green’  is  associated with  natural resources:  forests, rivers and  lakes.  ‘Green Free Trade Zone’  thus means,  in simple terms,  economic  development  and  job  creation  on  the  basis  of  sustainable management and protection. Communicating this simple message was an essential component of the strategy to gain political support for policy change. In practice, in contrast to the Zona Franca de Manaus with its tax exemptions, there were few tax‐free elements granted to the programme. A noteworthy case is the tax‐free policy for all non‐timber forest products of Amazonas, implemented in 2005 (Viana 2010).  

The  basic  mission  of  the  ZFV  Programme  is  to  put  a  new  forest  paradigm  into practice.  Policies  aimed  at  reducing  deforestation  should  place  less  emphasis  on command  and  control  or  policing,  and  more  on  financially  rewarding  those  who 

14

keep  their  forests  standing.  The  objective  was  to  add  tangible  value  to  forest products  and  environmental  services,  so  that  forest  management  became  more economically attractive than agriculture or cattle ranching. 

From an institutional point of view, there were four initial challenges: first, to create an institution capable of designing consistent cross‐sectoral policies for sustainable development (SDS); second, to reform IPAAM so that greater emphasis was given to forestry  and  fisheries;  third,  to  create  an  institution  to  promote  sustainable  land uses  (AFLORAM,  which  later  became  ADS);  and  fourth,  to  create  a  land  tenure agency to secure rights for those forest dwellers and riverine populations that either lack  or  have  fragile  documentation  of  their  land  rights  (ITEAM  –  Amazonas  Land Tenure Institute). Improving the agencies was simply not enough; there was a need to  create  a  new  institutional  culture  beyond  command  and  control  –  the  core business  of  IPAAM.  SDS  focused  on  policy  design,  AFLORAM/IDAM  on  forestry extension and ITEAM on land tenure.  

The driver of the ZFV Programme was the newly created state entity, the Secretariat for Environment and Sustainable Development (SDS), which came to work in close cooperation with the Secretariat of Agricultural Production (SEPROR) in 2005. The SDS was  established  as  an  umbrella  institution, with  an  assignment  to  coordinate the design and implementation of the state’s policy for environment and sustainable development,  which  activities  had  been  dispersed  within  the  policy  of  regular entities.  Prior  to  that,  the  Amazonas  State  had  only  the  Amazonas  Environmental Protection  Institute  (IPAAM)  as  a  separate  agency,  focused  on  the  environmental licensing of  the high‐tech  industries  in Manaus, with only a handful of staff  to deal with the ‘green’ agenda of forestry, agriculture and fisheries.  

The Bolsa Floresta Programme 

The  ZFV  was  designed  as  a  programme  to  generate  employment  and  income  by sustainable use of forests, rivers, and lakes and is partly financed by the ZFM. One of the  innovations  of  the  programme  is  the  creation  of  the  Bolsa  Floresta  or  Forest Conservation  Allowance  programme,  to  facilitate  remuneration  of  environmental services  in  selected  conservation  units.  The  Programme  is  administrated  by  the public‐private  non‐governmental  organization  Fundação  Amazonas  Sustentável (FAS) and  is already and expectedly  financed by payments  for reduction of carbon emissions. According to the programme, communities commit to zero deforestation in primary forest areas and the FAS commits to implementing the four components of  the Bolsa Floresta programme:  (1)  incentives and  investments  in  infrastructure for  small‐scale  sustainable  production;  (2)  investments  in  health,  education, transport  and  communication;  (3)  strengthening  of  social  institutions;  and  (4) 

15

participation  of  families  in  deforestation  reduction  activities  and  providing  them with  a  supplementary  income.  The  programme  covers  more  than  10  million hectares and more than 7,800 families (Viana 2008). 

The REDD+ mechanism 

Spanning  an  area  of  more  than  500  million  hectares,  the  Amazon  region  offers compelling examples of the governance challenges involved in dealing with climate change, land use, and land tenure issues on a large scale. The region harbours about one‐third  of  the  world’s  remaining  tropical  forests.  Deforestation,  as  a  major phenomenon,  accounts  for  more  than  50  percent  of  Brazil’s  greenhouse  gas emissions (Barreto and Childress 2010). 

The region may benefit  from the Bali Action Plan (UN 2007),  signed by more  than 180  nations  in  December  2007,  which  calls  for  ‘policy  approaches  and  positive incentives’  for  reducing  emissions  from  deforestation  and  forest  degradation  in developing  countries  This  could  involve  compensating  farmers  who  forgo deforestation (avoided deforestation) or who invest in reforestation or conservation plans in the framework of the SNUC. Plans for such a scheme are under development through  the  creation  of  the  Amazon  Fund5  (2008),  which  will  be  assisted  by  a substantial  grant  from  the  government  of  Norway  of  1  billion  US  dollars  over  a period of 10 years. 

CGEE  et  al.  argue  that  Brazil  is  a  country  well‐fitted  to  take  part  in  the  REDD+ scheme,  as  there  are  many  plans  and  institutions  in  place  designed  to  counter deforestation and the emission of greenhouse gases. With the approval of a Federal Law in 2009, which set up the National Policy on Climate Change (PNMC), and with the  experiences  derived  from  the Amazon  Fund,  Brazil  came  in  the  vanguard  and ensured  its  eligibility  in  a  future  REDD  mechanism.  In  addition,  the  states  of Brazilian  Amazonia  are  launching  their  own  plans  for  controlling  deforestation, while  some  (Pará,  Mato  Grosso,  Acre,  and  Amazonas)  have  even  established quantitative targets for deforestation reduction and state REDD plans. This context confers  on  Brazil  the  ability  to  negotiate  within  the  UNFCCC,  including  the establishment  of  more  ambitious  obligatory  targets  in  a  post‐2012  international agreement,  and  to  construct  its own national REDD strategy.  In  additon,  there are numerous  REDD  pilot  projects  scattered  throughout  Brazil.  These  efforts  suggest that  the  mechanism  of  REDD  can  be  supportive  of  the  conservation  of  standing forests and the valorization of its multiple co‐beneficiaries. 

5 The Amazon Fund is aimed at raising donations for non‐reimbursable investments in efforts to prevent, monitor and combat deforestation, as well as to promote the preservation and sustainable use of forests in the Amazon Biome, under the terms of Decree N.º 6,527, dated August 1, 2008.

16

The progress achieved over the last two decades has enabled Brazil  to become the first  developing  country  to  formalize  carbon  emission  reduction  targets.  The  ZFV appears  to  be  at  the  forefront.  Its  Juma  project  already  participates  in  the  REDD mechanism (zie Box taken from Viana 2010, p. 41) and on 19 April 2012, the Juma project  received  an Eco‐Index Award  from  the Rainforest Alliance  in  the  category ‘Best Learned Lessons 2012’ with the argumentation ‘Valuable advice, solutions and formulas for success from conservation colleagues’. 

 

For  international  companies,  dealing with  carbon  credits  appears  to  be  attractive. An article in the Manaus daily Amazonas em Tempo ‘Estrangeiros negociam carbono com  indígenas’  (‘Foreigners  negociate  carbon  with  indigenous  people’)  mentions that more than 30  indigenous groups have been approached by foreign companies interested  in  exploring  carbon‐credit  contracts.  One  deal  has  already  been 

17

concluded for 30 years with the indigenous group Mundurucu in Jacareacanga in the state  of  Pará.  The  group  received  120  million  US$  for  an  area  of  2,38  million hectares. However, the regulating body of FUNAI (National Indian Foundation) said that  no  contract  has  judicial  validity  as  Brazil  not  yet  has  established  the  legal framework for the REDD system of carbon credits and that the case was sent to the Attorney General. At the same time, FUNAI urges local people, in order to guarantee that  there  will  not  be  an  infringement  of  their  rights,  to  ask  FUNAI  for  legal assistance (Amazonas em Tempo on 16 March 2012). 

The end of deforestation 

According  to Nepstad et  al.  (The End  of Deforestation,  2009) Brazil  has  two major opportunities  to  end  the  clearing  of  its  Amazon  forest  and  to  reduce  global greenhouse gas emissions substantially. The first is its formal announcement within United  Nations  climate  treaty  negotiations  in  2008  of  an  Amazon  deforestation reduction  target,  which  prompted  Norway  to  commit  $1  billion  if  it  sustains progress  toward  this  target.  The  second  is  a  widespread  marketplace  transition within  the  beef  and  soy  industries,  the  main  drivers  of  deforestation,  to  exclude Amazon  deforesters  from  their  supply  chains.  According  to  their  analysis,  these recent developments finally make feasible the end of deforestation in the Brazilian Amazon,  which  could  result  in  a  2  to  5%  reduction  in  global  carbon  emissions. Estimations are that $7 to $18 billion beyond Brazil’s current budget may be needed to  stop  the  clearing  and  this  amount  of  money  could  be  provided  by  the  REDD mechanism  for  compensating  deforestation  reduction  that  is  under  negotiation within the UN climate treaty, or by payments for tropical forest carbon credits under a U.S. cap‐and‐trade system6. 

Policy and reality 

In his article Brazil’s environmental policies for the Amazon: Lessons from the last 20 years,  Fearnside  (2009)  starts  with  a  pessimistic  quotation,  ‘Those  who  cannot remember  the  past  are  condemned  to  repeat  it’,  referring  to  the developmentalist  projects  of  the  1970s  en  1980s,  such  as  the  Transamazon Highway, the Polonoroeste programme, and a series of large dams.  

Although  nowadays  an  environmental  impact  study  and  report,  a  so‐called  Eia‐Rima, have to be done as well as economic viability studies that calculate the costs and benefits in terms of money, not much, according to Fearnside, has changed. The current phenomenon of developing major projects are reportedly setting in motion  6 In an emissions trading or cap‐and‐trade scheme, a limit on access to a resource (the cap) is defined and then allocated among users in the form of permits. Compliance is established by comparing actual emissions with permits surrendered including any permits traded within the cap. 

18

chains  of  events with  enormous  environmental  and  human  consequences  and  are still decided by  few high officials before any environ‐ mental or economic viability study is done. The damming of the Xingu River at Belo Monte is a striking example. 

In the past, the World Bank and Inter‐American Development Bank were involved in large‐scale  development  plans  and  cooperated  directly  with  the  Brazilian government.  After  many  protests  of  the  negative  consequences  of  these development  plans,  the  World  Bank  retracted  gradually,  and  together  with  the Brazilian  government  –  especially  the  Ministry  of  the  Environment  –  was  co‐administrator  of  the  PPG7  Pilot  Program  to  Conserve  the  Brazilian  Rainforest (1992‐2008)7.  The  PPG7  sponsored  a  wide  variety  of  initiatives  throughout Brazilian  Amazonia for  financing small‐scale sustainable development projects run by  grassroots  NGOs,  environmental  management  support  for  selected  areas  in Amazonian  states,  forestry  management,  várzea  (floodplain)  management, ecological‐economic  zoning  by  state‐level  agencies,  demarcation  of  indigenous land,  fire  prevention  and  control,  support  for  science  and  technology  related  to Amazonia, and protected area planning and creation in ‘ecological corridors.’ These 

Figure 3. Deforestation under three scenarios. 

 

Note:  The  first  scenario  simulates  deforestation  from  2005  into  the  future  under  business‐as‐usual conditions  that  assume  economic  trends  and  governance  levels  through  2003.  The intermediate curve is the current deforestation reduction target of the Brazilian government, and the lower curve ends deforestation in 2020. 

Source: Nepstad et al., 2009 

7 PPG7: The Pilot Program was proposed in a meeting of the G‐7, group of seven top industrialized countries in Houston, Texas, in 1990. It was appoved by the G‐7 and by the European Commission in Decembre 1991. In 1992, during the UN Conference for the Environment and Development, in Rio‐92, the programme was officialy launched in Brazil. 

19

projects  had  varying  degrees  of  success,  the  most  notable  contributions  to  the environment being demarcating  indigenous  lands and stimulating  the formation of grassroots NGOs in order to qualify  for funding demonstration  projects (Fearnside 2009). 

However,  despite  these  green  initiatives,  in  practice,  much  of  the  policy  with environmental impact in Amazonia is not made by the Ministry of the Environment but by the ministries that build major public works such as highways and dams. The Ministry  of  Mines  and  Energy,  which  is  responsible  for  hydroelectric  dams,  is therefore  a  major  actor.  Its  subsidiary,  Eletrobrás,  is  one  of  the  few  government agencies that engages in long‐range planning. Unfortunately, this planning is almost entirely  devoted  to  maximizing  generating  capacity  to  accompany  an  expected exponential increase in demand, which is often erroneously portrayed as ‘need’ for electricity.  Virtually  never  is  there  any questioning of what  the  electricity  is  to  be used for. The exponential projections of demand are not only incorporating all of the inefficiency  and  waste  in  current  energy  use,  but  also  ratify  plans  for  a  vast expansion  of  electro‐intensive  export  industries,  especially  primary  aluminum (Fearnside 2009). 

The position of the ZFV 

The  future  of  the  policy  reality  in  Brazil,  with many  developments  in  the  area  of conservation  governance  as  well  as  large‐scale  economic  progress,  is  hard  to predict. The recent voting on the Código Florestal is a clear example of how political forces  can  change  prospects  of  conservation  governance  profoundly.  The Manaus daily  A  Crítica  ‘Código  florestal:  o  início  do  fim  das  florestas’  (Forest  Code,  the beginning of the end of the forests) wrote on 25 April 2012 ‘Today the Chamber of Representatives showed what they want: the end of the forests in Brazil’. The latest alterations  of  the  Forest  Code  mean  total  amnesty  without  restriction  for  illegal deforestation  perpetrators  and  a  very  flexible  status  of  the  Conservation  Units. Although  President  Dilma  Rousseff  is  in  the  position  to  veto  the  outcome  of  this voting – a promise she made  in her election campaign – many doubt  that  this will happen. A lot of lobbying has been done making an appeal to her responsibility and to convince her (and the public) of the desastrous consequences of this new Forest Code (a case in point is the open letter in the Annex). 

Hence, a closer look at the Zona Franca project may yield some clues how to lock in sustainable projects and what the lessons learned are in ‘bridging environment and development, theory and practice’ (Viana 2010). In particular, it is interesting to see the  broad  ZFV  vision  of  the  necessities  to  influence  popular  ideas, media,  poltical entities  and  to  raise  awareness  by  starting  education  projects.  But  also  the 

20

programme  is  aware of  an  important  starting point  of making  the people have  an interest in the programme. The Bolsa Floresta is a clear case. 

There appears broad recognition of the results and success of the ZFV. Amongst the most  important  indicators  of  this  success  was  a  study  by  the  United  Nations Commission  for Economic Development of Latin America  and the Caribbean (CEPAL, 2007),  which  carried  out  an  independent  assessment  of    the  work  by  the  ZFV. Seeking  lessons from  public  policy  innovations,  the Cepal report praised  the organizational proposals aimed  to strengthen  the presence of public authorities  in the promotion of  sustainable development  in areas  far  from the capital,  as well  as the  aim  to  encourage  civil  society  participation  in  the  sustainable  use  of  natural resources.  To  accomplish  these  objectives,  consolidation  between  the  State Environmental  Council  and  the Municipal  Environmental  Secretariats  –  created  in numerous prefectures – will be fundamental (CEPAL, p. 34). 

In the words of Virgílio Viana, the project coordinator of the ZFV, it becomes clear how much needs to be done to strengthen the foundations for sustainable development, (2010, p. 11): 

 “It  is  a  difficult  task  to  postulate  lessons  learned  when  interventions take place  in  a  complicated  context.  Successes  of  sustainable  development policies depend  on their effectiveness and efficiency in dealing with multiple local  factors and  circumstances.  Policy design  requires  a blend  of scientific understanding  of the  factors driving economic and  social behaviour, and  a political  understanding  of  the  context  in which policies  are  implemented. Moving from an appropriate policy design to the progressive accumulation of small achievements is the art of policy implementation.” 

Hence,  the  nine  lessons  learned  by  the  ZFV‐project,  must  entail  an  enormous amount of policy instruments and activities.  

Lesson  1.  Change  the  ‘natural  resource  liquidation’  paradigm  of  development  by making forests worth more standing than cut. Instruments have been tax incentives for forest products and technical assistance to forestry. 

Lesson 2 Create political support for sustainability and the environment by focusing on  jobs,  income,  votes  and  other  mainstream  incentives.  Instruments  have  been improving jobs, fisheries management and timber management. 

Lesson  3  Place  environmental  and  sustainability  concerns  at  the  centre  of  policy design  and  implementation.  Instruments:  expanding  environment  institutions  to become sustainable development catalysts, such as SDS and ADS. 

21

Lesson  4  Pay  people  for  environmental  services  rendered.  Instrument  Bolsa Floresta: an innovative solution to fight deforestation and poverty.  

Lesson  5  Invest  in  good  communications  –  especially  relations  with  the  media: helping  journalists  to bridge  to politicians,  the public  and  the  forests.  Instruments have been workshops with journalists and field trips. 

Lesson  6  Provide  simple  and  attractive  green  solutions:  engaging  the  public  in identifying and developing solutions that most help them and the forests.  

Lesson 7. Think in solutions, not in problems. 

Lesson  8.  Make  bureaucracy  work  for  the  people.  Reduce  bureaucracy  and increase legality of  forest management.  

Lesson  9.  Invest  in  partnerships  for  policy  implementation,  such  as  a partnership with the National Council of Rubber Tappers. 

From Amazonas to Brazil – a National Project for the Amazon 

The  ZFV  has  the  ambition  to  be  able  to  extend  relevant  Amazonas  innovations  to other  states,  and  to  ensure  that  appropriate  federal  policies  are  supportive  of further  progress  in  Amazonas.  However,    key  questions  about  the  development model of Amazonia are not yet answered.  There is not yet a ‘National Project for the Amazon’, a macro development strategy, or a  ‘vision’  for the future of the Amazon. Different  stakeholders  have  different  values  and  interests  and  therefore  differing opinions about the fate of the Amazon forests. All of their world views are, to a large extent, legitimate as long as there is no unified policy.  

But  it  is  time  that  a  such  a  policy  is  built  on  important utilitarian  justifications  for Amazon conservation: (i) the potential for sustainable production of timber and non‐timber  forest products  based  on  the  Amazon’s  rich biodiversity;  (ii)  the  role of the Amazon  in  regional  and  global  climate  regulation,  especially  carbon  storage  and sequestration,  maintaining water vapour circulation processes  and  rainfall  regimes; (iii)  the  value  of  ethno‐ecological  knowledge  among  traditional  and  indigenous peoples; (iv) the conservation of biodiversity of global value; and (v) the potential for all  of  these  attributes  to  contribute  to  the  eradication  of  poverty  among  Amazon peoples (Viana 2010). 

Building a policy consensus is no simple task as there are conflicts of  interest.  It  is more easily achieved when stakeholders are presented with solid facts and figures on approaches that work well. It appears also easier when the views and ideas of all key  stakeholders  are  explored,  from  environmentalists  and  Indians  to  cattle ranchers and mining companies. 

22

Final Reflections 

In this paper, we found mixed results in evaluating the prospects for environmental governance.  Measures  to  protect  the  Amazon  rainforest  through  the  system  of conservation units, have produced a rather elaborated framework of environmental governance  instruments.  The  implementation,  however,  of  these  instruments  has been far from consolidated. And there are a lot of economic developments at stake that may harm the rainforest. 

Assessing the odds of deforestation, there are opposite points to be considered. The economic  pressure  to  open  up  parts  of  the  Amazon  forest  will  only  rise,  and  the plans of PAC  II  and  IIRSA may entail  serious  threats. The  flourishing of  the  city of Manaus and its Zona Franca with the Polo industrial, together with global economic developments, may have opened eyes of policy makers for the strategic advantages of  the northern  region. However,  the  idea of  adding  sustainability  to development plans  seems  to  have  taken  root  as  well,  in  particular  through  the  impact  of  local droughts and  floods. Succesful  results by  international climate change conferences are  of  eminent  importance  to  support  environmental  governance  initiatives,  in particular in relation to the REDD+ mechanism. 

This  paper  tried  to  show  how  complicated  it  is  to  design  and  implement conservation  policies  in  a  territory  of  4,2  million  km2  ‐  an  area  the  size  of  the European  Union  ‐  that  had  no  tradition  of  land‐use  planning.  Valorization  of  the forest  will  be  essential  to  support  conservation  policy,  and  the  slogan: Make  the forest more worth  standing  than  cut  is  trying  to  raise  awareness  for  this. Tourism, Environmental Services and  the REDD+ system are examples. However,  the recent amendments of  the Código Florestal  give  rise  to pessimism. Hopefully,  the Rio+20 climate  conference,  to  be  held  in  Rio  do  Janeiro  in  June  2012, may  give  a  (short‐lasting?) boost to conservation initiatives. The ZFV, initiated in a propitious political climate,  seem  to  have  the  potential  to  weather  the  dangers  of  conservation backlashes,  as  they  seem  to  have  locked  in  a  broad  agenda  to  alter  the developmental model. The question is whether the Zona Franca Verde can meet the prospect’s needs of an evolution as a region‐wide development model. 

23

REFERENCES 

A Crítica, ‘Código florestal: o início do fim das florestas’, Manaus, 25‐04‐12 (internet version). 

Amazonas  Em Tempo,  ‘Superintendente  do  Ibama Mário  Lúcio:  “Ibama  teve  poder reducido”, Manaus, 1‐04‐12, p. A‐7. 

Amazonas Em Tempo, Estrangeiros negociam carbono com  indígenas’, Manaus, 16‐03‐12, p. C‐2. 

Barbosa, L., ‘The People of the Forest against International Capitalism: Systemic and Anti‐Systemic  Forces  in  the  Battle  for  the  Preservation  of  the  Brazilian Amazon  Rainforest’,  Sociological  Perspectives,  Vol.  39,  No.  2,  Special  Issue Environmental Conflict (Summer, 1996). 

Barreto, P.  and M.D. Childress,  ‘Land Tenure and Climate Change Mitigation  in  the Brazilian Amazon’, Par. 6.2. in: Deininger, K., et al., Innovations in Land Rights Recognition, Administration,  and Governance, The World Bank, GLTN  ,  FIG  , and FAO, 2010. 

Baud, M., Castro, F. de, Hogenboom, B., ‘Environmental Governance in Latin America: Towards an Integrative Research Agenda’, Explorations, European Review of Latin American and Caribbean Studies, nr. 90, April 2011, pp. 79‐88. 

CEPAL, Análise Ambiental  e  de  Sustentabilidade  do Estado  do Amazonas, Estado do Amazonas, SDS, GTZ, Our World, United Nations, June 2007. 

CEPAL,  Evolução  das  Políticas  de  Desenvolvimento  Sustentável  no  Estado  do Amazonas  2006­2009.  Avanços  em direção  às  recomendações  realizadas  por 

ocasião da Análise Ambiental  e  de  Sustentabilidade do Estado do Amazonas, estado do Amazonas, SDS, GTZ, Our World, United Nations, March 2010. 

CGEE, IPAM, SAE, REDD no Brasil, um enfoque amazônico – Fundamentos, critérios e estruturas institucionais para um regime nacional de Redução de Emissões por 

Desmatamento e Degradação Florestal, REDD, Brasilia, D.F., 2011. 

Dijck, P.  van, The  impact of  the  IIRSA  road  infrastructure programme on Amazonia, Routledge, forthcoming. 

Dijck,  P.  van,  Strategic  Environmental  Assessments  (SEAS)  as  an  Instrument  for Participation and Knowledge Building In Environmental Management, Centre for  Latin  American  Research  and  Documentation  (CEDLA),  Amsterdam, 2012, Prepared for delivery at the 2012 LASA Congress, San Francisco. 

24

Fearnside,  P.M.,  ‘Conservation  Policy  in  Brazilian  Amazonia:  Understanding  the Dilemmas’, World Development, Vol. 31, No. 5, pp. 757–779, 2003. 

Fearnside,  P.M.,  ‘The  theoretical  battlefield:  accounting  for  the  carbon  benefits  of maintaining Brazil’s Amazon forest’, Perspective, Carbon Management, April 2012, Vol. 3, No. 2, Pages 145‐158. 

Fearnside, P.M., Brazil’s environmental policies for the Amazon: Lessons from the last 20 years, Contribution for the panel on “Models of Development: An Analysis of  the  Last  20  Years  of  Public  Policies  for  the  Amazon  Region”  in  the conference on “Environmental Policy, Social Movements, and Science for the Brazilian Amazon,” University of Chicago. 5‐6 November 2009. 

Folha de São Paulo, ‘Amazônia vira motor de desenvolvimento’, São Paulo, 16‐10‐11: frontpage.  

Folha de São Paulo, ‘Saída pelo Norte vira nova opção ao Porto de Santos’, 16‐10‐11: B‐1. 

Gutberlet,  J.,  ‘Zoneamento da Amazônia  ‐ uma visão crítica’, Estudos Avançados 16 (46), University of São Paulo, June, 2002. 

Hall, A., Getting REDD‐Y, Conservation and Climate Change  in Latin America, Latin American Research Review, Volume 46, Special Issue  'Contemporary Issues on Ecology, Society and Culture in Latin America', pp. 184‐210. 

Mahar, D.J.,  ‘Agro‐Ecological Zoning  in Rondônia, Brazil: What are the Lessons?’  in: Hall,  A.  (ed),  Amazonia at the crossroads : the  challenge  of  sustainable development, ILAS, London, 2000. 

Nepstad,  D.  et  al.,  ‘The  End  of  Deforestation  in  the  Brazilian  Amazon’,  Science, Volume 326, Number 5958 (2009 12 04): pp.1350‐1351. 

O Globo G1, Rede Amazônica, Extrativista do AM ameaçada de morte por conflitos agrários é executada, 04/04/2012, accessed at http://g1.globo.com/amazonas/noticia/2012/04/extrativista‐do‐am‐ameacada‐de‐morte‐por‐conflitos‐agrarios‐e‐executada.html 

State Government of Amazonas, Amazonas Sustainable Development Program, Green Free Trade Zone, Manaus, 2005 

Veríssimo,  A.,  et  al., Áreas  Protegidas  na  Amazônia  Brasileira  ­  Avanços  e  Desafios, Imazon and Instituto Socioambiental, Belém and São Paulo, March 2010. 

Viana,  V.  M.,  ‘Bolsa  Floresta  (Forest  Conservation  Allowance):  an  innovative mechanism  to  promote  health  in  traditional  communities  in  the  Amazon’, Estudos Avançados, 22(64), University of São Paulo, December, 2008. 

25

Viana,  V.  M.,  Seeing  REDD  in  Amazon.  London,  IIED.  Available  at www.iied.org/pubs/pdfs/17053IIED.pdf, 2009. 

Viana,  V.,  Sustainable  Development  in  Practice:  Lessons  Learned  from  Amazonas, Environmental  Governance  No.  3.  International  Institute  for  Environment and Development (IIED), London, 2010. 

Wallis, M., Impact of an urban frontier in the Amazon: The case of the Polo Industrial of Manaus, Centre for Latin American Research and Documentation (CEDLA), Amsterdam,  2010,  Prepared  for  delivery  at  the  2010  LASA  Congress, Toronto. 

WWF et al., Retrocessos do Governo Dilma na Agenda Socioambiental, Public Letter, 6 March,  2012,  signed  by  twelve  organizations  ‘concerned  about  the preservation  of  the  socio‐environmental  equilibrium  in  the  country  and supporting  non‐destructive  development’,  in  preparation  of  the  RIO+20 Conference in Rio dew Janeiro in June 2012 

 http://ipam.org.br/biblioteca/livro/Retrocessos‐do‐governo‐Dilma‐na‐Agenda‐Socioambiental/645.  

English version: Public Letter ‐‐ Dilma Government Backsliding on Socio­Environmental Issues: 

http://www.socioambiental.org/banco_imagens/pdfs/Letter__Setbacks_Dilma_government_6_mar2012_ingles.pdf 

26

ANNEX  PUBLIC LETTER  DILMA GOVERNMENT BACKSLIDING ON SOCIO‐ENVIRONMENTAL  ISSUES 

MARCH 6, 2012 

The first year of President Dilma Rosseff’s government was marked by the most intense backtracking on socio‐environmental  issues since the end of the military dictatorship, totally reversing the former tendency to an ever improving sustainable development agenda that governments had been implementing since 1988 and that had its high point when the Lula government succeeded in curbing the rate of deforestation in the Amazon. The progress achieved over the last two decades has enabled Brazil to become the first developing country to formalise carbon emission reduction targets and that has strongly contributed to establishing Brazil’s position as an international leader in the socio‐ environmental sphere. Flying in the face of the historical tendency, various specific cases illustrate the current moves to reverse it and dismantle all the hard‐won gains. Attempts to emasculate the current legislation, like the negotiations to rush through Congress a Forest Law reform bill utterly unworthy of the name, and the recently approved Complementary Law 140 regulating Article 23 of the Federal Constitution are the most serious examples. The list is long and includes the interruption of the process for creating protected areas, which occurred as soon as the present administration took office and actually reached the point of reducing the areas of several existing protected areas by means of a Presidential Decree, defying the legislation in force and infringing on Brazil’s international commitments. Another significant area of government neglect is the freezing of processes for the formal recognition of indigenous and quilombola lands while at the same time environmental licensing for huge public works with obvious social and environmental problems are issued at top speed.  Those processes contrast strongly with the promises made by the President herself during the presidential election campaign in 2010, to block any part of the new Forest Law that would lead to reductions in Areas of Permanent Protection or Legal Reserve areas or any proposals for granting amnesty to those that carried out illegal deforestation. The proposal that is before the Congress for final voting in the next few days includes all those points and it has the support of the parliamentary block of the government’s political allies.  The frontal attacks on socio‐environmental achievements have created a favourable climate for other proposals to alter legislation in force, such as the draft Constitutional Amendment proposal designed to make the creation of new protected areas and the recognition of indigenous lands more difficult; the draft bill that proposes to weaken the effects of the Atlantic Forest legislation currently in force; innumerable individual projects to diminish the size of already established protected areas; a proposal for a Legislative Decree that would 

27

permit sugar cane plantations in the Amazon and the Pantanal; and the discussion on the possibilities of mining operations in indigenous areas. For all those reasons, the signatories to this document, social organisations in favour of non destructive development and anxious to maintain the country’s socio‐environmental equilibrium, wish to warn public opinion that Brazil is now living through an unprecedented reactionary process in the socio‐environmental sphere that will make it impossible for the country to make any further progress towards development with sustainability and will seriously jeopardise the quality of life of present and future generations.  FOREST LAW – The paradigmatic point of this erosion and degradation of the socio‐ environmental agenda in Brazil is the voting about to take place on the Forest Law Reform Bill, which entirely disfigures the existing legislation protecting forests and concedes a broad amnesty for all acts of illegal deforestation carried out prior to July 2008 thereby institutionalising impunity and consequently stimulating new waves of deforestation. It also provides for reductions in the areas of Areas under Permanent Protection throughout the country. The version that will come up for voting in the next few days affronts the conclusions of the relevant technical studies conducted by Brazil’s top scientists who have expressed their shock at the total disregard for the warnings they issued about gross errors and obvious improprieties of the proposals embedded in the versions of the bill prepared by the Federal Senate and the House of Representatives.  There have been similar efforts to reduce the protection afforded to forests and the environment as a whole on previous occasions, during the Fernando Henrique Cardoso administration and the two terms of office of Luís Inácio Lula da Silva, but most of them were eventually blocked by the executive branch in response to a strong reaction against them from society at large. Today, however, the Executive branch is inert and insensitive to public opinion, starting with the Ministry of the Environment, which has not only interrupted the cycle of National Conferences on the Environment but shown passivity and connivance with the ongoing process of dismantling the legislation governing its own area of activity and authority. The current administration has let its parliamentary support group do just as it wished and only intervened in the process when it was too late and even then in a haphazard manner. Sectors of the government have intervened sometimes, discretely sometimes more overtly, to support proposals that seek to reduce the forests, contrary to the worldwide tendency to endeavour to increase forest coverage to face up to oncoming climate change.  REDUCTION OF PROTECTED AREAS – During its first year the Dilma government has failed to create one single new protected area and in unprecedented gesture has issued Presidential Provisional Act nº 558 which excludes 86 thousand hectares from seven different federal protected areas in the Amazon region in order to accommodate the site installations and reservoirs of four great dams being constructed on the Tapajos and Madeira rivers. In addition to the fact that the obligatory technical studies and public debates have not been carried out in the case of the Tapajos hydroelectric dams, the Federal Constitution stipulates that alteration or suppression of Protected Areas can only be done under the terms of a regular law and that has led the Office of the Prosecutor General of the Republic to impetrate an action of unconstitutionality against the 

28

  Provisional Measure issued by the presidency.  REDUCTION OF IBAMA’S SURVEILLANCE AND INSPECTION POWERS – This Federal Government was voted in with the biggest political support base of all time in the Congress so that it should be easy for it to move ahead with the necessary reforms to enhance democracy and political governance, and to make the economy agile and sustainable but, in fact, it seems to be at the mercy of highly reactionary groups entrenched in the National Congress. What could have induced it to sanction Complementary Act 140, which effectively stripped Ibama and Conama of their powers thereby emasculating bodies that played such an important role in curbing Amazon deforestation and constructing environmental policy over recent years.  RAMMING  LICENSING  PROCESSES  THROUGH  –  Government  has  not  merely been  negligent  in  failing  to  resist  the  attacks  on  the  forests,  it  has  actually been  rough riding over the environmental  licensing legislation, which is designed to  regulate  and  organise  the  expansion  of  big  infrastructure  projects  in  Brazil. Unlike  the way  the  licensing  for  the  BR  163  Federal  Highway  was  done,  when government  involved  society  in  the  elaboration  of  a  sustainable  Development Plan for the region affected by the work, the licensing process  for  the Belo Monte Hydroelectric  project  has  become notorious  for the  total  disregard  for:  the  legal regulations;  the  environmental  conditioning  factors;  and  the  obligation  to consult  the  indigenous  populations  affected  by  the  works.  This  new modus operandi is becoming an increasingly common practice and constitutes a threat to the Amazon    region  insofar as  the government    intends    to  install 60  large‐scale hydroelectric  plants  and  170  smaller  ones  there.  That  huge  set  of  large  and medium‐sized  hydroelectric  dams  will  not  only  lead  to  deforestation  stemming from migration  to the regions of  the works and real estate and  land speculation; but  will  also  alter  the  hydrological  regime  in  the  region’s  rivers  and  have irreversible  impacts  on  the  lives  of indigenous peoples and local communities.  CLIMATE CHANGE AGENDA AT A HALT – In the period from 2005 to 2010 Brazil took decisive steps towards pushing forward the agenda for addressing climate change in the national and international spheres. In 2009, those efforts culminated in the praiseworthy definition of greenhouse gas emission reduction targets that were incorporated to National Climate Change Policy Law and led the turnaround in the positions adopted by the emerging economies. The subsequent regulation of the Law in 2010 to make it operational determined that Plans for emission reductions should be constructed sector by sector in 2011. What actually happened, however, was that in 2011 there was a strong retraction of the climate change agenda and not one single sector plan was constructed during the first year of office of the Dilma administration and neither were any of the respective public consultations made.  MOBILITY PROGRAMME ON GO SLOW – Even in those areas that the government considers top priority, like the public works involving the implantation of infrastructure, the socio‐environmental agenda is unfolding very slowly. The Growth Acceleration Programme (PAC) launched in 2009 associated 

29

to the upcoming Football World Cup foresees expenditure of 11.8 billion reals on improving urban mobility but up to now a mere 10% has been actually carried out and it is already common knowledge that the metro systems will not be operational in time for the Cup. At the beginning of this government the Mobility PAC was launched but, up to now, no single project has been selected and not one contract has been signed to make use of the allocated funds.  SANITATION ON GO SLOW – Investments in sanitation are also unfolding much slower than the intense election campaign advertising would have us believe. Of an initially budgeted 3.5 billion reals, the government has only effectively invested 1.9 billion, 21% less than in 2010. The liberation of funds on the part of the Federal Savings Bank has also been highly unsatisfactory (R$ 2.3 billion up until November, only 25% of the contracted amount). Basic sanitation is a fundamental factor in the strategy to reduce pollution of our water resources but the figures in Brazil are actually shameful: only 44.5% of the Brazilian population is connected to a sewage collecting network and of all the sewage collected in that way, only 38% is treated (which means that 80% of all sewage produced in Brazil is discharged into the natural environment untreated).  LAND TENURE REGULARISATION ON GO SLOW AND INCREASE IN RURAL VIOLENCE – It is not just in the creation of new protected areas, and indigenous and quilombola lands that the hegemony of the most backward reactionary sectors makes its presence felt. The first year of the Dilma administration has been marked by the worst performance in the creation of new agrarian reform settlements since 1995. The disbursement of funds to finance actions for the re‐structuring of production in existing settlements was also the lowest for the last decade; 65.6 million reals. The processes for granting definitive tenure titles for indigenous and quilombola lands are also dragging out; in 2011 only one quilombola area was granted definitive tenure and three indigenous areas were ratified.  Those backsliding tendencies coincide with a notable increase in violence in the rural areas. According to a survey made by the Missionary Indigenist Council (Cimi), 38 Indians were assassinated in the first nine months of last year; 27 in Mato Grosso do Sul, the scene of tense disputes for territorial rights. Added to those figures are the eight deaths of family agriculture smallholders and extractive agriculturalists in disputes for land with ‘grileiros’ illegally occupying lands and obtaining false tenure registration, especially in Brazil’s northern region.  INERTIA OF THE ENVIRONMENT MINISTER – In the midst of all these multiple attacks on the authority and structure of her portfolio, the Minister of the Environment, in a way that is entirely unprecedented, has remained unacceptably subservient in acceding to the damage being done to the authority and functions of her institution, such as the emasculation of the Environment Council –CONAMA and reduction of Ibama’s powers to control environmental licensing, inspection and surveillance. The Minister gave her blessing to all the affronts to good sense and scientific arguments embedded in the texts of the Forest Law Reform Bill by accepting the argument that the texts did not contain clauses granting amnesty, when in fact they make clear provision for a 

30

general, and unrestricted pardon for the great majority of those that undertook illegal deforestation.   Faced with these serious negative processes the social organizations that are signatories to this document call on the President to keep her election campaign promises by taking up, once more, the implementation of a sustainability agenda in Brazil. Only a firm action of that kind can avoid the harm that will result for Brazilian society if it finds itself in the embarrassing position of being both host and villain on the occasion of the up coming Rio + 20 event in June this year.  Instituto Socioambiental ‐ ISA Instituto Democracia e Sustentabilidade Fundação SOS Mata Atlântica Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia Rios Internacionais – Brasil Rede de ONGs da Mata Atlântica (RMA) Grupo de Trabalho Amazônico (Rede GTA) Associação de Preservação do Meio Ambiente e da Vida (Apremavi) Associação Alternativa Terra Azul WWF ‐Brasil Instituto Vitae Civilis