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79The Canadian Journal of Program Evaluation Vol. 24 No. 1 Pages 79–107ISSN 0834-1516 Copyright © 2010 Canadian Evaluation Society

Correspondance à l’auteure : Sonia Le Bay, PERICLES, BP 3860 Nouakchott, République Islamique de Mauritanie; <[email protected]>

Résumé :

Abstract:

DÉCENTRALISATION ET RENFORCEMENT DES CAPACITÉS DE SUIVI-ÉVALUATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : EXPÉRIENCES DE L’AFRIQUE DE L’OUEST

Sonia Le BayCoopération technique allemande (GTZ)Nouakchott, République Islamique de Mauritanie

Christiane LoquaiCentre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM)Maastricht, Pays-Bas

Depuis le milieu des années 80, on peut noter un intérêt crois-sant pour la gestion de la performance et des outils de suivi et d’évaluation pour les collectivités territoriales. Aujourd’hui, le débat sur de tels instruments s’étend également aux pays en voie de développement, dont les pays d’Afrique de l’Ouest. Même si les défis rencontrés, dans la conception et l’utilisation d’outils appropriés pour la mesure des performances, différent quelque peu de ceux des pays développés, ils demeurent néanmoins très appropriés pour enrichir le débat international.

Since the mid-1980s, there has been a growing interest in per-formance management and measurement tools for local authori-ties. Today, the debate on such tools also extends to developing countries, including the countries of West Africa. While the chal-While the chal-lenges faced when designing and using appropriate tools for performance measurement are of a somewhat different nature than in the industrialized countries, they are nevertheless very relevant for the international debate.

Admise couramment dans les années 80 et 90, la théorie de la gestion des affaires publiques a confronté les collectivités loca-les à des exigences d’efficacité, d’efficience, et de responsabilité face aux citoyens et au gouvernement. Cette tendance est perceptible à travers la littérature internationale qui montre un intérêt croissant pour les outils de gestion et de mesure des performances destinés aux collectivités locales (Busson, 1983; Kuhlmann, Bogumil, & Wollmann, 2004; Poister & Streib, 1999; Strid, 2004; Wegener, 2004). Celle-ci s’illustre également par un certain nombre d’initiatives nationales et

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locales qui visent à renforcer les performances en matière de gestion de la gouvernance communale ou à expérimenter des outils spécifiques destinés à mesurer la performance au niveau des collectivités locales (Askim, 2004; Edwards & Clayton, 2005; Kuhlmann, 2004; Ontario Ministry of Municipal Affairs and Housing, 2007; Sanderson, 2002).

Alors que la discussion sur la mesure de la performance en général, et plus spécifiquement celle des collectivités locales, était particulière-ment vive en Amérique du Nord et au R-U, elle s’est progressivement étendue à l’Europe continentale pendant les années 90 (Afonso & Fer-nandes, 2008; Askim, 2004; Reichard, 2004; Strid, 2004; Wollmann, 2004). Plus récemment, cette thématique a été abordée par certains auteurs issus de pays en voie de développement (Campuno, Garcia, & Sardalla, 2003; Dai & Teng, 2008; Memela, Mautjane, Nzo, & van Hoof, 2008).

Ceci est aussi vrai pour l’Afrique de l’Ouest francophone où la dé-centralisation et l’existence de collectivités locales sont relativement récentes. Dans le cadre des mouvements de démocratisation de la fin des années 80, beaucoup de pays de cette région ont lancé une nouvelle génération de politiques de décentralisation visant à bâtir ou à renforcer des formes de gouvernance plus démocratiques, plus participatives, et rendant plus largement compte de leur action. La mise en œuvre des programmes de décentralisation, en particulier la création ou le renforcement de collectivités locales dotées de conseils élus, de la personnalité juridique, et de ressources propres, ont modifié le paysage institutionnel de ces pays et la gouvernance. Cela a égale-ment suscité l’espoir chez les populations d’avoir des autorités locales plus responsables, plus à l’écoute de leurs priorités, et contribuant davantage à leur développement (Loquai & Le Bay, 2007).

Ces réformes de décentralisation ont attiré des volumes substantiels d’aide au développement fournis par la communauté internationale. Par conséquent, les bailleurs de fonds et les organisations d’appui s’intéressent de plus en plus à l’évaluation des résultats, des effets et des impacts de la décentralisation, ainsi qu’à l’évolution de la performance des jeunes communes (Maina, 2005; Sébahara, 2003; Simon, 2004; Steinich, 2000; van Osterhout, 2002). Ils se montrent également de plus en plus disposés à renforcer des capacités de suivi et d’évaluation des acteurs de la gouvernance locale (Commission Européenne – EuropeAid, 2007; Floquet, Mongbo, & Woltermann, 2007; Hilhorst & Guijt, 2006; Lodenstein, Caspari, & Dumont, 2007; Massuangahe, 2005; Toonen, Dao, & Hilhorst, 2007).

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Les autorités nationales chargées de la décentralisation dans des pays de l’Afrique de l’Ouest ont parfois été décrites comme étant réticentes à investir dans le suivi et l’évaluation. Cette image est cependant clairement infirmée par la volonté du Ministère de l’Admi-nistration Territoriale et des Collectivités Locales (MATCL) du Mali d’encourager un processus d’inventaire et d’échange d’expériences en matière d’outils de suivi et d’évaluation de la gouvernance locale et de la décentralisation. L’intérêt porté par d’autres pays de la région à contribuer à cet exercice et à utiliser les résultats qui en sont issus témoigne d’une prise de conscience de la nécessité d’investir dans le suivi évaluation des changements induits par les processus de réforme et tout particulièrement dans celui des performances des jeunes communes (Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales, Direction nationale des collectivités territoria-les [MATCL-DNCT], Organisation néerlandaise de développement [SNV], Helvetas, & Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit [GTZ], 2004; Sylla, cité dans Le Bay & Loquai, 2008, p. 4).

Cet article illustre une initiative de capitalisation des expériences avec différentes approches et outils de renforcement des capacités de suivi-évaluation des processus de décentralisation et de gouvernance locale utilisés en Afrique de l’Ouest. Deuxièmement, cette initiative est placée dans le contexte spécifique de la décentralisation et de la gouvernance locale dans cette région. En guise d’illustration suit une expérience précise, celle d’un outil d’auto-évaluation des performan-ces des collectivités territoriales utilisé au Mali, qui a été une source d’inspiration pour la mise au point d’instruments similaires dans d’autres pays de la région. S’appuyant sur l’analyse de cet instrument, les expériences réalisées en Afrique de l’Ouest sont replacées dans la discussion internationale et passe en revue certaines options de perfectionnement évoquées lors du processus de capitalisation. Sur cette base, on tire des conclusions plus larges par rapport aux pers-pectives de ces outils en Afrique de l’Ouest et de la pertinence des efforts de capitalisation dans le cadre de la discussion internationale sur le suivi-évaluation des performances des collectivités locales.

DÉCENTRALISATION ET CAPITALISATION DES APPROCHES DE SUIVI-ÉVALUATION DE LA GOUVERNANCE LOCALE EN AFRIQUE DE L’OUEST

La décentralisation et la gouvernance locale en Afrique de l’Ouest sont conditionnées par différentes traditions héritées des autorités préco-loniales, des administrations coloniales (principalement françaises et


britanniques). Les efforts de décentralisation et de recentralisation se sont succédés dans certains pays après l’indépendance (Loquai & Le Bay, 2007; Partenariat pour le développement municipal – Observatoire de la décentralisation [PDM], 2003). Depuis le début des années 90, la plupart des pays de cette région ont formulé de nouvelles politiques de décentralisation visant de manière explicite à promouvoir des formes plus démocratiques et plus participatives de gouvernance locale (Nach Mback, 2003; PDM, 2003).

Pour nombre de ces pays, la mise en œuvre de ces réformes s’est cepen-dant révélée être un chemin laborieux. Ce n’est sans doute pas surpre-nant, compte tenu de la complexité et du caractère pluridimensionnel des réformes de décentralisation. En particulier, les pays francophones d’Afrique de l’Ouest ont eu à engager d’importantes réformes. À l’indé-pendance, la gouvernance locale dans ces pays se limitait à quelques communes urbaines, tandis que la population rurale, majoritaire, était administrée par des représentants de l’État. Ces populations rurales n’avaient pas de droit de vote et avaient un accès réduit aux services publics de base (Nach Mback, 2003; Sawadogo, 2001).

Depuis le début des années 90, cette situation a changé. Ancrée dans des lois constitutionnelles, la décentralisation s’est traduite par la création de centaines de nouvelles collectivités locales. Par exemple, le Mali a créé plus de 680 communes rurales (Hilhorst & Baltissen, 2004). Des élections libres et pluralistes ont été organisées et les collectivités locales se sont vues confier la planification, la mise en œuvre, le suivi, et l’évaluation des progrès en matière de développe-ment au niveau infra national. L’espoir est que les collectivités locales élues soient plus enclines à rendre compte de leur action devant les citoyens et plus faciles à contrôler que des administrateurs nommés par l’État central (Nach Mback, 2003; PDM, 2003; Sawadogo, 2001).

Au Mali, cet intérêt général s’est reflété dans la discussion portant sur le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la politique nationale de décentralisation et de la seconde phase d’un dispositif national d’appui technique et financier aux collectivités territoriales (MATCL-DNCT, 2005). Ce programme d’envergure nationale bénéficie du soutien des principaux bailleurs de fonds et des organisations de développement qui, de manière concertée avec le gouvernement, contribuent active-ment à la réflexion : comment renforcer les capacités des collectivités territoriales pour les rendre à même de mesurer leurs performances, d’identifier les effets des actions entreprises et de mieux cibler leurs demandes d’appui.


Des efforts similaires sont en cours dans d’autres pays de région. Toutefois, à l’heure actuelle, il n’existe guère de littérature sur les expériences et pratiques en matière de suivi et d’évaluation des processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest, ni sur les outils d’analyse des performances des nouvelles collectivités territoriales. Les nouvelles approches et les outils innovants passent souvent ina-perçus en dehors du pays de leur mise en œuvre. En effet, même si, de plus en plus, les organisations de développement font de la capi-talisation une priorité, on remarque qu’il y a eu peu d’échanges sur leurs récentes expériences et les leçons tirées des nouvelles initiatives. Documentées et diffusées, celles-ci pourraient être très utiles, à la fois pour les décideurs politiques, les praticiens du développement, et les acteurs de la décentralisation qui font face à des défis similaires, quel que soit le pays (Commission européenne – EuropeAid, 2007; Le Bay & Loquai, 2008).

C’est pourquoi le Réseau de Réflexion et d’Échanges sur le Dévelop-pement Local (REDL), regroupant une douzaine d’organisations de développement qui travaillent dans le domaine de la gouvernance locale au Mali, et le Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales de ce pays, ont décidé de promouvoir un processus de capitalisation. Il vise à répertorier et à documenter, à l’échelle régionale, des expériences en matière d’approches et d’ou-tils de suivi et d’évaluation, et à diffuser, sous différentes formes, les « bonnes pratiques » et les leçons tirées, notamment à travers des études de cas.

Deux organisations, l’Organisation néerlandaise de développement (SNV) et le Centre européen de gestion des politiques de dévelop-pement (ECDPM), ont été mandatées par le Ministère de l’Admi-nistration Territoriale et des Collectivités Locales et le REDL pour faciliter ce processus de capitalisation. Cet exercice a été mené de manière conjointe avec plusieurs organisations de cinq autres pays de la région, le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, le Ghana, et le Niger. Toutes ces organisations se sont engagées à réaliser des études en suivant une méthodologie commune (pour plus de détails, voir Le Bay et Loquai, 2008) à travers diverses étapes impliquant aussi bien des collectivités territoriales, des administrations, la so-ciété civile, et le secteur privé. Tous ces acteurs réunis ont docu-menté et mis en commun leurs expériences en matière d’approches, et d’outils de renforcement des capacités locales en matière de suivi-évaluation.


Le tableau 1 fournit un aperçu des différents types d’expériences documentées et discutées lors d’un séminaire régional en mai 2006. Des informations détaillées sur les différentes approches et outils ainsi que les expériences et leçons apprises ont été publiées en 2007 et 2008 et largement distribuées en Europe et Afrique.1

Table 1Classification des instruments et approches de suivi-évaluation documentées

Type d’instrument ou d’approche Expériences

Développer la capacité à analyser et suivre le développement local au niveau communal

• Cameroun et Mali : Planification stratégique et suivi du développement communal

• Niger : Planification et S&E dans les communes orientés vers la réduction de la pauvreté

• Ghana : Cartographie du profil de pauvreté des districts : un outil de S&E

• Mali : Des Systèmes d’Information Géographique (SIG) au service du développement des communes rurales

• Mali : La commune en chiffres : besoins et réalités

Instruments d’auto-évaluation des performances pour les collectivités locales

• Mali : Expériences menées avec un outil d’auto-évaluation permettant d’évaluer les performances des collectivités territoriales

• Niger : Planification et S&E dans les communes orientés vers la réduction de la pauvreté

• Bénin : Évaluation des performances des collectivités locales : Expériences menées avec un outil d’auto-évaluation

• Burkina Faso : Le rôle de l’auto-évaluation dans un nouveau système national d’évaluation de la décentralisation

Renforcer le contrôle citoyen et la capacité des parties prenantes locales à suivre la fourniture décentralisée de services

• Mali : Vers un système d’information essentielle sur le secteur de la santé pour les acteurs communaux (SIEC-S)

• Bénin : Contrôle citoyen dans le secteur de l’éducation : la phase pilote du Suivi d’impact local participatif (SILP)

Ouvrir les systèmes de S&E externes aux perceptions locales

• Mali : Suivi évaluation participatif pour l’habilitation des collectivités territoriales dans la région de Mopti

• Mali : Perceptions des citoyens comme baromètre de la gouvernance locale

• Mali : Comment évaluer les impacts de la décentralisation ?

Source : Classification basée sur les études de cas documentées et discutées lors du séminaire régional

En guise d’illustration le type d’approche suit ; on décrit les expé-riences en cours dans plusieurs pays en matière de renforcement des capacités des collectivités territoriales en matière d’auto-évaluation (voir partie grisée du Tableau 1).


L’EXEMPLE DE L’OUTIL D’AUTO-ÉVALUATION DES PERFORMANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU MALI2

L’outil d’auto-évaluation des performances développé au Mali s’inscrit dans un contexte précis et, à notre avis, particulièrement favora-ble à une telle initiative. Il nous paraît donc important d’expliquer brièvement quelques éléments du processus de décentralisation au Mali, et de la constellation des intérêts des acteurs clés qui a permis l’élaboration de l’outil, avant d’analyser ce dernier.

La décentralisation au Mali : un contexte favorable au test de l’outil

La politique de décentralisation au Mali est née dans le contexte de la contestation par des mouvements démocratiques d’un État à parti unique, très centralisé, d’une part, et de tendances sécessionnistes de mouvements touareg au Nord du pays, d’autre part (Hilhorst & Baltissen, 2004; Seely, 2001). Lors d’une conférence nationale en 1991, la décentralisation est identifiée comme un axe stratégique pour la refondation de l’État malien sur une base démocratique, le rétablisse-ment de la paix, et le développement. Inscrite dans la Constitution de la Troisième République, promulguée en février 1992, « ce processus de dévolution des pouvoirs a créé une base pour un changement pro-fond dans les relations entre l’État et les citoyens et pour faciliter un rapprochement entre les services publics et la population » (Toonen, Dao, & Hilhorst 2007, p. 4).

La loi-cadre sur la décentralisation, du 11 février 1993, stipule le principe de libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus et du triple niveau de décentralisation : région, cercle, et commune (Loi no. 93-008, 1993).

A partir de 1996, de nouvelles communes sont créées, sur la base de certains critères et du principe d’adhésion volontaire des populations des villages et fractions nomades en milieu rural (Loi no. 96-056, 1996; Loi no. 96-059, 1996). En 1999, la réorganisation administra-tive et territoriale est confirmée par une loi portant création de deux autres niveaux de collectivités territoriales, de cercles et régions. Aujourd’hui, le pays compte 703 communes, 49 cercles, 8 régions, ainsi que le district de Bamako qui bénéficie d’un statut particulier (Loi no. 99-035, 1999; Loi no. 96-025, 1996). Tableau 2 donne un aperçu du schéma général de la décentralisation au Mali.

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Après la tenue des élections communales, s’opère le transfert progres-sif des compétences de l’État aux nouvelles collectivités territoriales. Les élus locaux se voient confier la responsabilité du développement local. Les organes des collectivités doivent instaurer les conditions propices à l’expression des initiatives locales, assurer la fourniture des services publics, et gérer les ressources locales (Hilhorst & Bal-tissen, 2004).

Au regard de l’orientation démocratique et de la priorité accordée au processus de décentralisation, le gouvernement malien a réussi à mobiliser pour la mise en œuvre de ses réformes des appuis techni-ques et financiers extérieurs croissants tout au long des années 90. À partir de 2000, le Programme National d’Appui aux Collectivités Territoriales, piloté par le Ministère de l’Administration Territo-riale et des Collectivités Locales, est mis en œuvre. Bénéficiant du soutien d’un grand nombre de bailleurs de fonds, d’organisations de développement, et d’ONG (internationales et maliennes), ce pro-gramme constitue une initiative de mise en commun des appuis à la décentralisation pour assurer que l’ensemble du pays soit couvert par un dispositif unique. Le volet technique, limité dans le temps, est orienté vers l’appui de la maîtrise d’ouvrage. Il est mis en œuvre par les Centres de Conseil Communaux (CCC) au niveau cercle et coordonné au niveau national. Le volet financier, constitué par un fonds d’investissement des collectivités territoriales, est géré, quant à lui, par un établissement public administratif (Hilhorst & Baltissen, 2004; Le Bay & Loquai, 2008).

En août 2001, se fait sentir la nécessité de travailler sur l’élabora-tion d’un outil d’auto-évaluation des performances des collectivités territoriales.

Pour l’État et ses partenaires techniques et financiers (bailleurs de fonds, organisations de développement, ONG, etc.) il convient d’ajus-ter au mieux les stratégies et actions au sein d’un programme national d’appui aux collectivités territoriales, d’où la nécessité de mesurer les effets du renforcement des capacités et de mieux apprécier le fonction-nement des communes. Pour toute une nouvelle génération d’élus (97 % des communes ayant été érigées en 1999), il s’agit d’être reconnus comme interlocuteurs et acteurs incontournables du développement local, donc d’être fonctionnels, de faire (re)connaître leurs mandats, leurs compétences, et leurs rôles. Pour cela, et afin de mieux pouvoir collaborer avec d’autres acteurs au niveau local et national (société civile, secteur privé, administration de l’État central), les communes


ont besoin d’informations sur leurs performances. Celles-ci leur per-mettraient également de négocier des appuis plus ciblés auprès des nombreux partenaires (Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007).

Une alliance stratégique naît donc entre :

• la Direction Nationale des Collectivités Territoriales (DNCT), la structure du Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales chargée de la mise en œuvre, du suivi, et de l’évaluation de la décentralisation. La DNCT se charge de la coordination d’un processus concerté multi acteurs afin d’élaborer une approche nationale de S&E;

• des partenaires techniques et financiers qui, contribuant à la mise en œuvre de la décentralisation et à l’accompagnement du renforcement des compétences des collectivités territoria-les, ont tiré des leçons à partir d’expériences individuelles de conception d’outils de S&E « sans lendemain »;

• des communes qui voient une occasion de contribuer, depuis la conception, à une approche de S&E les concernant et qui va leur permettre d’avoir un accès direct aux processus et aux données et de les utiliser dans le cadre de l’amélioration de leur fonctionnement et de leur communication avec d’autres acteurs.

Le contexte est donc particulièrement favorable à l’élaboration et au test conjoints d’un outil de mesure des performances des collectivités territoriales, car il y a une réelle convergence d’intérêts entre les différentes parties prenantes (Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007).

La conception de l’outil, son test, et les options retenues

L’outil d’auto-évaluation des performances des collectivités territoria-les résulte d’une démarche participative qui a mobilisé les structures précitées et un échantillon des principaux utilisateurs (communes, cercles, société civile, autorités nationales). Les phases de conception et de test de l’outil ont eu lieu d’août 2001 à janvier 2003 avec les parties prenantes précédemment citées (Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007).

L’objectif commun visé était de rendre les communes capables de faire elles-mêmes, régulièrement, l’analyse de leur situation, afin de leur permettre de répondre à leurs préoccupations. Chaque commune devait pouvoir identifier, suivre, et évaluer :


Figure 1 La dynamique de l'approche multi-acteurs de suivi et évaluation au niveau communal

Source : Par les auteurs, sur la base des expériences présentées dans les études de cas

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Information, communication, et collaboration

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Figure 1La dynamique de l’approche multi-acteurs de suivi et évaluation au niveau communal

Source : Par les auteurs, sur la base des expériences présentés dans les études de cas

• l’évolution de ses compétences dans le temps,• les domaines dans lesquels les différents acteurs rencontrent

des difficultés et la nature de celles-ci,• les solutions concertées qui peuvent être adoptées avec dif-

férents groupes d’acteurs,• d’éventuels appuis externes nécessaires pour qu’il y ait des

améliorations dans différents domaines (capacité de gestion et de prise de décisions, qualité des services, des produits, et des réalisations de la commune et du processus démocratique et de gouvernance locale, etc.).


L’auto-évaluation s’est révélée être le meilleur moyen de responsa-biliser les communes, tout en les consolidant. Le renforcement de la communication, de la capacité d’analyse, et de la prise de décision entre acteurs engagés volontairement dans cette démarche a été identifié comme l’un des principaux atouts. C’était aussi un moyen d’apprentissage de la gouvernance locale, qui tenait compte de l’exis-tence de différents contextes selon les commune (e.g., taux de lettrés et d’alphabétisés, capacité de modération, etc.). Ce même outil a mis l’accent sur la vision croisée des différents acteurs de la gouvernance locale (élus, agents communaux, population à travers ses différentes composantes, société civile, et tutelle) qui devaient s’exprimer sur un certain nombre d’indicateurs, répartis selon cinq domaines de performance cités ci-dessous. Les résultats obtenus avaient donc davantage de chance d’être appropriés par les acteurs concernés et de déboucher sur un processus interne de prise de décisions et de changements, contrairement à ceux issus d’une évaluation externe (Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007).

Parmi les principaux facteurs à maîtriser figuraient la capacité des élus à pouvoir animer un tel processus d’auto-évaluation, celle de la commune à mobiliser le budget nécessaire, mais aussi la capacité des acteurs à exprimer et à accepter des critiques constructives ce qui n’est pas d’usage.

Il s’agissait donc de mettre au point une démarche méthodologique de référence et d’orientation, applicable dans les différentes « zones » du pays, par des communes rurales et urbaines. À chaque étape, des solutions alternatives pour le maire et le conseil communal, qui prenaient la décision d’organiser l’exercice d’auto-évaluation, ont été proposées. Par ailleurs, dans la pratique, les Centres de Conseils Com-munaux, qui faisaient partie du dispositif national d’appui aux col-lectivités territoriales, étaient mandatés pour les accompagner dans cette démarche, qui était le plus souvent animée par des animateurs villageois, des conseillers communaux, ou des agents communaux (Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007).

L’option méthodologique retenue propose de baser l’auto-évaluation sur cinq domaines clés de performances communales : organisation interne, gestion administrative et financière, mobilisation des res-sources (financières et humaines), planification et programmation du développement local, et enfin services, produits et réalisations de la collectivité. Pour chacun de ces domaines, un certain nombre d’indicateurs ont été définis d’une manière conjointe afin de pouvoir


évaluer les performances (sous forme de scores). Les discussions sur la formulation des indicateurs concernant chacun des domaines de compétences à évaluer, puis des niveaux d’appréciation pour chacun d’entre eux, ont été difficiles. Cependant il a toujours été possible de trancher les débats en se référant aux principes retenus de manière consensuelle, et aux textes de loi existants (MATCL-DNCT et al., 2004).

Chacun de ces domaines a finalement pu être défini par six indica-teurs en moyenne, basés sur les principales obligations légales rele-vant des communes, ainsi que sur quelques aspects de fonctionnement d’une commune « idéale ».

L’outil se compose au total de 33 indicateurs qui peuvent être évalués et suivis d’une année à l’autre (MATCL-DNCT et al., 2004). Ils ont été formulés de manière à être :

• circonscrits dans le temps, même si la période de référence peut varier : l’année écoulée, l’année en cours, ou un moment précis (e.g., « la commune a été active dans le recouvrement des taxes et impôts de l’exercice passé », « le compte adminis-tratif de la commune décrit de façon claire et correcte toutes les opérations comptables passées durant l’année »;

• sensibles puisqu’ils peuvent évoluer dans le temps, d’une période de référence à une autre;

• mesurables : quantitatifs, ils se réfèrent à des nombres ou à des taux (e.g., « taux moyen de présence des élus aux sessions de l’année dernière », « nombre de sessions ordinaires tenues pendant l’année dernière »); qualitatifs, ils ont été rendus facilement mesurables avec la formulation de quatre niveaux d’appréciation qui se référent à une échelle croissante de valeurs et à des normes (valeurs de référence) précisées dans la législation en vigueur (e.g., « la commune n’a mobilisé aucune ressource supplémentaire », « la commune a mobilisé moins de 25 % de son budget d’investissement auprès des bailleurs de fonds et des populations », « ... entre 25 % et 50 % ... », « ... plus de 50 % ... »). Pour faciliter les bilans par domaine, puis le bilan global de la commune, chaque niveau d’appréciation s’est vu affecter un score;

• fiables puisqu’il est toujours possible de se référer à des données objectivement vérifiables;

• conviviaux puisque devant être significatifs pour les diffé-rents groupes d’acteurs interpellés.


La méthodologie se veut pédagogique, adaptée à un public hétérogène et dont la nature varie selon les contextes. Il s’agit d’expliquer, de proposer, et de présenter des alternatives utilisables d’emblée ou en cours de processus dans une commune, sans dénaturer la démarche, ni perdre les éléments de comparaison (évolution des performances d’une année à l’autre). La figure 2 nous éclaire sur les principales étapes du processus d’auto-évaluation, tel qu’il a été retenu après les tests de l’outil.

L’utilisation de l’outil : résultats et défis

Suite à la publication de l’outil et à sa diffusion, en 2004, par la DNCT, dans toutes les communes du Mali et auprès des structures d’appui conseil, en 2006 17 % des 7033 communes avaient fait l’exercice d’auto-évaluation au moins une fois (Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007).

Figure 2

Les étapes de l’auto-évaluation des performances par les communes

Source : Le Bay, Maïga, & Tiénou (2007)

4. Utilisation des résultats de l'auto-évaluation

(continu)

1. Préparation de l'auto-évaluation (1 à 2 jours)

2. Réalisation de l'auto-évaluation

(3 à 4 jours) 3. Restitution de l'auto-évaluation

(1/2 jour)

Figure 2Les étapes de l’auto-évaluation des performances par les communes

Source : Le Bay, Maïga, & Tiénou (2007)


Lors des consultations réalisées dans le cadre de la capitalisation des expériences avec l’outil, les qualités suivantes ont été relevées par ses utilisateurs (communes, représentants de la société civile, secteur privé, administration déconcentrée) :

• Grâce à l’outil, ils sont parvenus à mesurer les performan-ces de leur commune (acquis et faiblesses) et à les analyser. Lors de la restitution de l’auto-évaluation, la visualisation des principaux domaines de performance facilite l’analyse et permet de la comparer avec la situation antérieure. Les uti-lisateurs constatent si la commune s’acquitte de ses devoirs et fournit les différents services qui sont attendus d’elle par la population et avec quelle qualité.

• La méthodologie a appris aux participants à construire un argumentaire en confrontant différents points de vue. Au début, le premier réflexe était, pour certains, d’essayer de proposer d’abord un niveau pour le score. Finalement, les participants se sont rendus compte qu’ils tiraient plus d’en-seignements des discussions relatives aux indicateurs que de la sélection d’un niveau du score qui en résulte.

• Cette confrontation des points de vue est devenue un moyen pour les participants de mieux comprendre leur rôle et celui des autres acteurs au sein de la commune. Selon certains par-ticipants, cette approche les a incité à consulter la législation et à mieux la connaître ainsi. De plus, le test et l’utilisation de l’outil leur ont fait prendre conscience que tous les acteurs concernés doivent rendre des comptes.

• 100 % des exercices dans les communes ont abouti à l’élabora-tion de plans de renforcement institutionnel et organisation-nel mieux ciblés et plus complets. Lors de la restitution, les différents groupes d’acteurs ont mis en commun leurs idées et leurs perceptions. Selon les participants, cet échange entre acteurs a augmenté la pertinence des actions à programmer et a permis un engagement plus ferme des différents acteurs dans la phase de mise en œuvre. Lors de cet exercice ils ont pris conscience de leurs devoirs à remplir dans le cadre du bon fonctionnement de la commune.

Lors des entretiens, certains animateurs des exercices d’auto-éva-luation et certains maires ont également constaté des signes d’une d’appropriation progressive de la méthodologie par les acteurs locaux. Cette tendance a été confirmée par les organisations de développe-ment et les centres de conseil communaux oeuvrant dans les zones du pays où l’outil a été testé. Par exemple, des propositions d’adaptation


ou de traduction de l’outil et de sa méthodologie en langues locales sont régulièrement faites et mises en pratique. À l’échelle du cercle, des animateurs communaux s’entraident spontanément dans la pré-paration des exercices et des communes s’organisent pour mettre en place un système de partage d’expériences et de suivi de la mise en œuvre des décisions prises (Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007).

Toutefois, cela ne doit pas masquer certains défis rencontrés à l’uti-lisation et la pérennisation de la démarche.

Le test et l’utilisation de l’outil sont fortement dépendants de l’accom-pagnement par des organisations de développement (appui financier et technique), des centres de conseils communaux (suivi et capita-lisation des expériences), et des modérateurs externes (animation des processus d’auto-évaluation des performances). Malgré certains signes d’appropriation dans les communes ayant fait plusieurs exer-cices d’auto-évaluation, l’expérience menée avec cet outil montre qu’un accompagnement rapproché (facilitateur) s’avère nécessaire la première fois que l’exercice d’auto-évaluation est effectué au sein des communes débutantes, tout d’abord afin de faire découvrir l’outil et de donner envie de l’utiliser. Ensuite, pour les aider à apprendre à gérer d’éventuelles difficultés dans la modération de l’exercice, car il est aussi important de susciter un débat que de savoir le gérer, de manière à conserver une bonne atmosphère et à aboutir au résultat escompté, tout en respectant les différentes parties prenantes. En dernier lieu pour apprendre à identifier et gérer d’éventuels biais susceptibles de nuire à la fiabilité des résultats obtenus.

Si, en 2006–07, l’accompagnement des centres de conseil commu-naux et des modérateurs était subventionné, cela n’est plus le cas aujourd’hui.

L’expérience menée avec l’outil d’auto-évaluation des performances a également mis en évidence certains écueils auxquels les utilisateurs pourraient se heurter en raison de leurs références culturelles. Au début, il était souvent difficile d’accepter les critiques constructives ou d’en formuler, ou encore de s’autocritiquer en public. En effet, il est peu courant au Mali de critiquer ouvertement, surtout lorsqu’il s’agit de supérieurs hiérarchiques et de personnes plus âgées ou « plus im-portantes ». D’ailleurs, des conflits latents peuvent surgir et entraver une discussion constructive. D’où l’importance du facilitateur dans la gestion des échanges lors des premiers exercices (Floquet, Mongbo, & Woltermann, 2007; Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007).


Qu’en est-il de l’utilisation des résultats des exercices d’auto-éva-luation ? Un bon nombre des problèmes identifiés lors des exercices d’auto-évaluation sont liés au comportement des services déconcentrés de l’État. Malgré le fait que les maires et les acteurs de la société civile ont attiré l’attention des autorités sur ces problèmes, et que leurs représentants ont souvent participé aux exercices, ils n’ont pas systématiquement engagé d’action. Ceci a découragé les communes qui ont continué à souligner lors des exercices que ces lacunes perdu-raient et que certains acteurs ne jouaient pas bien leur rôle.

L’Association des Municipalités du Mali aurait pu exploiter les ré-sultats des auto-évaluations pour attirer l’attention des autorités sur certains problèmes. Ceci ne s’est pas suffisamment fait, vu la faiblesse des capacités de plaidoyer de cette association.

Un enjeu fréquemment abordé, tant par les organisations de déve-loppement que par l’État, pourrait être d’indexer aux niveaux de performance des collectivités territoriales l’appui financier fourni. Ces tendances, si elles se concrétisaient, impliqueraient un certain nombre de risques. Elles pourraient entraver l’appropriation de l’ap-proche par les utilisateurs et aboutir à une certaine centralisation de l’outil dorénavant « imposé » par les autorités nationales. De plus, une telle indexation pourrait biaiser les exercices dont le but serait d’obtenir des scores meilleurs. Une orientation vers les scores, plutôt que vers l’échange et l’apprentissage, pourrait devenir inopérante, voire pire, contre-productive. Ces risques sont d’ailleurs confirmés dans la littérature internationale traitant des outils d’évaluation et de suivi de performance des communes (Sanderson, 2002; Siverbo & Johannson, 2006; Wollmann, 2004).

Une « réplication » de l’outil au Niger, Bénin, Burkina Faso, et Mauritanie

L’expérience du Mali en matière d’élaboration, de test, et d’utilisa-tion d’un outil d’auto-évaluation des performances des collectivités territoriales a servi de source d’inspiration pour le développement d’approches similaires dans quatre autres pays de la région (Niger, Bénin, Burkina-Faso, et Mauritanie), où des besoins semblables existaient, même s’ils s’exprimaient différemment.

Au Niger, en 2005, des organisations de développement, en colla-boration avec les services déconcentrés de l’État et des communes tests, ont adapté cet outil en fonction des spécificités du contexte et dans le but de le mettre davantage en phase avec les Objectifs du


Millénaire pour le Développement et la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (République du Niger, Cabinet du premier ministre, & Secrétariat permanent du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté, 2002; République du Niger & PNUD, 2003). Au moment de la finalisation de l’étude de cas sur cette expérience spécifique, en 2007, l’objectif était la validation et institutionnalisation de l’outil par le Ministère de l’Aménagement du Territoire et du Développement Communautaire (Sène & Ouédraogo, 2007).

Au Bénin, des communes contestant les résultats d’une évaluation de leurs performances réalisée par un partenaire financier ont mandaté l’Association Nationale des Communes du Bénin pour faire entendre leurs points de vue. Lors de l’exercice de capitalisation en 2006–07, l’Association Nationale des Communes du Bénin était en train de concevoir un outil susceptible de mesurer à l’échelle nationale l’évo-lution des performances des communes, inspiré par celui conçu au Mali (Foranim Consult, 2006).

Au Burkina Faso, le Ministère de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation, se basant sur l’expérience malienne, envisageait de procéder à des auto-évaluations de manière à favoriser l’auto gestion des communes. En phase de conception lors de l’exercice de capitalisation en 2006–07, l’approche visait à faire réfléchir les com-munes sur le niveau de performance qu’il est nécessaire d’atteindre pour obtenir les résultats qu’elles se fixent et à mettre les acteurs à même de trouver des solutions, face aux réalités auxquelles ils sont confrontés (Foranim Consult, 2006).

Toutes ces initiatives étaient encore au stade de conception ou de test lors de la capitalisation en 2006 et 2007. Aucun des outils d’auto-éva-luation des performances n’avait été utilisé à grande échelle, comme au Mali. Il serait intéressant d’analyser comment ces initiatives ont évolué depuis, pour voir si l’approche testée au Mali est replicable et à quelles conditions (adaptations nécessaires).

Il est toutefois intéressant de noter le cas plus récent de la Mauritanie qui est en passe d’utiliser un outil semblable auprès des communes à l’échelle nationale. Suite à une « visite échange » de certains hauts fonctionnaires du ministère en charge de la décentralisation de la Mauritanie au Mali en 2007, ce ministère fait utiliser une grille similaire d’indicateurs (baptisée « outil de contrôle des communes ») par son service d’inspection générale afin qu’il remplisse sa mission avec plus de célérité, de pédagogie, et de transparence.


ENSEIGNEMENTS TIRÉS PERTINENTS POUR LE DÉBAT INTERNATIONAL

Les études de cas et les échanges réalisés autour de l’outil d’auto-évaluation des performances des collectivités territoriales au Mali et ses outils « sœurs » en Afrique de l’Ouest ont mis en lumière un grand nombre d’enseignements. Les plus intéressants pour le débat international sont les suivants (Loquai & Le Bay, 2007, p. 12–14).

L’utilisation d’un outil d’auto-évaluation des performances des col-lectivités territoriales est un moyen de promouvoir une culture de suivi et d’évaluation à travers l’instauration de débats francs entre différents acteurs de la gouvernance locale. C’est une approche qui met l’accent sur l’interaction de la commune avec les autres acteurs locaux (société civile, autorités de tutelle, services déconcentrés de l’Etat central, secteur privé) et l’apprentissage conjoint.

On peut faire valoir qu’il s’agit de priorités logiques et nécessaires dans un contexte de jeunes communes et de relative inexpérience des populations avec la libre administration. Or, il ressort d’une revue de la littérature internationale sur les outils de suivi-évaluation des performances des collectivités territoriales que ce sont des éléments très importants pour une internalisation des résultats, mais qui sont souvent négligés (Sanderson, 2002; Wegener, 2004). Un autre atout de l’approche d’auto-évaluation des performances, telle qu’utilisée au Mali, est qu’elle ne se limite pas à l’analyse des input et output, mais qu’elle aide les parties prenantes à dégager une idée des outcomes et impacts de l’activité communale. Selon Reichard (2004) et Sanderson (2002), ceci est un élément rare dans les outils utilisés en Europe.

Toutefois, comme en témoigne l’étude de cas, un processus participatif de conception, de test, et d’utilisation à grande échelle d’un tel outil est un processus long. Il requiert notamment un accompagnement soutenu dans le temps et des parties prenantes prêtes à s’inves-tir (État central, communes, société civile) afin de maintenir une mobilisation constante et un pilotage cohérent de la démarche. De plus, dans des pays en voie de développement, pauvres en termes de capacités administratives et de ressources, une telle démarche est largement dépendante d’un financement et d’un appui technique extérieur. Les outils d’auto-évaluation présentés ici ont été lancés par des organisations de développement ou élaborés avec leur soutien actif. Les organisations de développement ont fourni des conseils d’ordre méthodologique et financé (ou cofinancé) les facilitateurs,


les réunions, et le matériel nécessaire. Dans de nombreux cas, il est assez difficile de se faire une idée claire du coût réel de l’élaboration et de l’utilisation des outils de S&E, en particulier pour ce qui est des « coûts de participation ».

Néanmoins, comme souligné lors des échanges sur les études de cas, la nécessité de l’accompagnement externe ne devrait pas servir d’excuse pour ne pas expérimenter de telles approches. En effet, bon nombre d’outils de suivi et d’évaluation des performances des collec-tivités territoriales utilisés en Europe se sont aussi avérés largement dépendants d’un appui soutenu de l’État central ou d’organismes spécialisés (Korte, 2004; Sanderson, 2002; Strid, 2004; Wegener, 2004; Wollmann, 2004). Le défi est donc de mettre au point des méthodes pouvant aider les collectivités locales à renforcer leurs capacités de S&E et à produire des données à un coût à la mesure de leurs capa-cités financières et de l’existence de parties prenantes locales prêtes à s’impliquer dans un processus conjoint (Loquai & Le Bay, 2007).

L’élaboration et le test d’approches de suivi et d’évaluation impli-quant différents acteurs de la décentralisation aux niveaux national, régional, et local prennent du temps. Lorsqu’on travaille avec des conseillers communaux et des acteurs de la société civile qui n’ont pas ou peu d’expérience des instruments de suivi et d’évaluation, il faut veiller à leur laisser le temps d’apprendre à identifier, à discuter, et à interpréter les indicateurs et les statistiques. C’est un élément essentiel du renforcement des capacités de suivi et d’évaluation de la décentralisation et de la gouvernance locale. De plus, dans des contextes pluri-ethniques et pluri-lingues, il faut aussi tenir compte du temps nécessaire pour les traductions. Faute de cela, les diverses parties prenantes impliquées dans cette phase d’élaboration et de test d’un outil pourraient avoir du mal à interagir au sein du groupe ou à exprimer leurs points de vue.

L’identification et l’ajustement des indicateurs s’inscrivent dans un processus dynamique. Dans une certaine mesure, cela vaut pour la plupart des exercices de suivi et d’évaluation; mais c’est particulière-ment vrai dans le cas des expériences décrites ici. La décentralisation et la gouvernance locale sont aussi des processus dynamiques. Il serait par conséquent peu réaliste de définir un trop grand nombre d’indi-cateurs dès le début de la phase de test d’un instrument spécifique de suivi et d’évaluation. Même une fois formalisé, il est important que cet instrument conserve une certaine flexibilité, permettant des ajustements, voire la possibilité de changer certains indicateurs pour


correspondre à la nature dynamique des processus de réforme. Par exemple, une commune récemment créée peut choisir de concentrer dans un premier temps l’auto-évaluation des performances sur des fonctions clés, telles que la gestion des ressources et des finances, le fonctionnement du service d’état civil, et la maîtrise du processus de planification du développement. Par la suite, après le transfert d’un plus grand nombre de responsabilités et de ressources, l’auto-évalua-tion peut inclure de nouveaux domaines, tels que la gestion des res-sources naturelles, la promotion du développement économique local, la fourniture de services de base (e.g., santé, éducation, hydraulique). Il conviendra alors de définir et de tester de nouveaux indicateurs permettant d’évaluer les performances dans ces domaines.

Les résultats des auto-évaluations des performances doivent être pris en compte. La plupart des approches et des outils décrits se traduisent pour les participants à ces exercices de suivi-évaluation par une meilleure connaissance des performances et des effets de la gouvernance locale. Il s’agit non seulement d’informations sur les évo-lutions positives et les bonnes performances, mais aussi sur les points faibles ou les échecs, les aspects qui n’ont donné que peu de résultats ou qui doivent être modifiés. Il convient à cet égard de veiller à ce que les mesures correctives fassent l’objet d’un solide consensus et soient mises en œuvre par les acteurs concernés. Si ce n’était pas le cas, le risque est alors grand de voir les acteurs locaux se désintéresser peu à peu des actions de suivi et d’évaluation. De plus, pour tous les groupes impliqués, le défi à relever sera de parvenir à adapter leurs attitudes et leurs modes de travail, afin de dissiper les sources éventuelles de malentendu ou de méfiance identifiées durant les exercices de suivi et d’évaluation (Floquet, Mongbo, & Woltermann, 2007; Coulibaly, Diarra-Konaré, Keïta, & Ag Aboubacrine, 2007).

CONCLUSIONS

Comme les résultats du processus de capitalisation et l’exemple de l’outil d’auto-évaluation du Mali le démontrent, des efforts notables de renforcement des capacités de suivi-évaluation des collectivités locales et de leurs partenaires au niveau local ont été faits dans des pays de l’Afrique de l’Ouest depuis le début du 21ième siècle.

L’expérience de la conception, du test, et de l’utilisation de l’outil de suivi-évaluation des collectivités territoriales au Mali et des ten-tatives de réplication dans des pays voisins mettent en lumière l’attention grandissante portée sur le développement des capacités


d’auto- évaluation des nouvelles communes, dans une perspective de redevabilité « endogène » (Watson, 2006).

A partir d’une analyse de la littérature, on peut déduire que l’inté-rêt de ces expériences africaines pour le débat international réside surtout dans le fait qu’elles mettent l’accent sur un processus parti-cipatif et d’apprentissage. Cet accent résulte des exigences de pays nouvellement engagés dans des processus de décentralisation avec des collectivités locales jeunes et une tradition administrative et culturelle spécifique.

Les tentatives de réplication de l’outil d’auto-évaluation des per-formances des collectivités territoriales du Mali soulignent que de telles démarches ne sont pas directement transférables d’un pays à un autre. Néanmoins, il serait intéressant de suivre de près ces expé-riences et de les comparer avec des expériences menées dans d’autres régions du monde, afin de dégager des principes et des éléments qui pourraient servir à régler des problèmes communs.

REMERCIEMENTS

Cet article s’appuie sur l’étude de cas relative au Mali réalisée par S. Le Bay, M.Y. Maïga, et O. Tiénou (2007). Les auteures tiennent à exprimer leur gratitude aux co-auteurs de cette étude, ainsi qu’à Ibrahima Sylla, conseiller en décentralisation du Ministère de l’Ad-ministration Territoriale et des Collectivités Locales (MATCL) de la République du Mali, pour son engagement dans le processus de capitalisation des approches et des outils de suivi-évaluation de la décentralisation et de la gouvernance locale en Afrique de l’Ouest. Les auteures expriment également leurs remerciements à Clara Breton, assistante de recherche à l’ECDPM, pour son appui rédactionnel. En-fin, elles remercient Christian Dagenais, rédacteur francophone de la RCÉP, et son équipe pour leur patience et la qualité de leurs conseils.

NOTES

1. Voir pour les études de cas et les résultats du séminaire régional les publications suivantes : Cissé, Diakité, & Sidibé, 2007; Coulibaly et al., 2007; Dery & Dorway, 2007; Dumont & Samaké, 2007; Floquet, Mongbo, & Woltermann, 2007; Ischer, Asanga, Tamini, & Sylla, 2007; Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007; Lodenstein, Caspari, & Dumont, 2007; Sène & Ouédraogo, 2007; Sylla & Ongoïba, 2007; Toonen, Dao, & Hilhorst, 2007 disponible à <www.ecdpm.org/m&ecasestudiesfr>


2. L’exemple s’appuie largement sur une des études de cas (Le Bay, Maïga, & Tiénou, 2007) issue de l’activité de capitalisation conjointe.

3. Un pourcentage de 17 % peut paraître faible dans l’absolu, mais il est en réalité assez significatif, si on considère qu’il s’agit d’un outil en phase d’expérimentation, à utilisation volontaire, et qui demande un effort d’apprentissage des communes.

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Loi no. 96-056 du 16 octobre 1996 portant principes de constitution et de gestion du domaine des collectivités territoriales.

Loi no. 96-059 du 4 novembre 1996 portant création des communes.

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Sonia Le Bay est actuellement la Coordinatrice Internationale d’un ambitieux programme mauritanien d’appui à la décentralisation, PERICLES, pour un pool de partenaires techniques et financiers (délégation de l’union européenne, coopérations française, espagnole, et allemande). Elle travaille depuis une vingtaine d’années en Afri-que de l’Ouest où elle a assumé diverses responsabilités pour des coopérations bilatérales et des ONG internationales. Elle a notam-ment contribué à la conception de plusieurs systèmes participatifs de suivi-évaluation et de guides pratiques pour les communes dans le cadre de processus multi-acteurs, ainsi qu’à la mise en œuvre de programmes de développement et à l’animation d’un réseau de ré-flexion et d’échanges sur le développement local (REDL).

Christiane Loquai est project leader au Centre européen de gestion des politiques de dévoppement (ECDPM). Le Centre est une fondation indépendante basée à Maastricht, aux Pays-Bas, et vise à améliorer la coopération entre l’Europe et les pays d’Afrique, des Caraibes, et du Pacifique. En 2005 et 2006, elle a facilité une initiative de capi-talisation de renforcement de capacités de suivi-évaluation pour le compte de la SNV et du Ministère d’administration territoriale et des collectivités locales au Mali. Actuellement, elle coordonne des projets d’appui conseil et de renforcement de capacités en matière de gouvernance et d’intégration régionale pour le compte de différents bailleurs de fonds européens et des partenaires africains.

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