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FINANCES ET COMPTES PUBLICS LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES Synthèse Juin 2014
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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LA SITUATION ETLES PERSPECTIVES
DES FINANCESPUBLIQUES
Synthèse
Juin 2014
g AVERTISSEMENT
Le présent document est destiné à faciliter la lecturedu rapport de la Cour des comptes qui, seul, engagela juridiction
SOMMAIRE
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Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
La situation en 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Une comparaison avec les autres pays européens . . . . . . . . . . . . . . . .9
La situation en 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
Les perspectives pour 2015 à 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Des mesures structurelles d’économies à engager . . . . . . . . . . . . . . .23
La programmation des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
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INTRODUCTION
Le présent rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques estétabli en application de l’article 58-3° de la loi organique relative aux lois definances (LOLF). Il vise à nourrir le débat du Parlement sur les orientations desfinances publiques.
Le premier chapitre est consacré à la situation des finances publiques en 2013. LaCour examine les évolutions des dépenses, des recettes, du déficit et de la dettepublics, puis, de manière plus détaillée, les comptes de l’État, des administrations desécurité sociale et des administrations publiques locales.
Le deuxième chapitre offre une comparaison de la situation des dépensespubliques de la France et des autres pays européens. Les différences entre les évo-lutions des dépenses publiques en France et en Allemagne y sont également analy-sées.
Dans le troisième chapitre, la Cour examine les risques entourant la réalisation desobjectifs et prévisions pour 2014 de la loi de finances initiale, pour ce qui concernel’État, de la loi de financement de la sécurité sociale, pour ce qui concerne celle-ci,et du programme de stabilité, pour l’ensemble des administrations publiques.
Le quatrième chapitre porte sur les perspectives pour 2015 à 2017. Après avoirexaminé la trajectoire des finances publiques inscrite dans le programme de stabi-lité, la Cour précise comment sont estimées les économies (50 Md€) prévues par leGouvernement et analyse les risques entourant la réalisation des objectifs et prévi-sions de dépenses, de recettes et de soldes du programme de stabilité.
Dans le cinquième chapitre, elle examine l’apport de la démarche de modernisationde l’action publique aux économies prévues et présente des pistes d’économiesissues de ses propres travaux dans trois domaines essentiels pour la maîtrise desfinances publiques : la masse salariale, les dépenses d’assurance maladie et lesdépenses locales.
Dans le sixième chapitre, après une analyse rétrospective des prévisions de financespubliques au cours de ces dernières années, la Cour présente ses observations etrecommandations sur le contenu des lois de programmation des financespubliques, notamment sur les objectifs et règles en matière de dépenses, dans laperspective de l’adoption d’une nouvelle loi de programmation à l’automne 2014.
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La situation en 2013
Une diminution du déficitmoins rapide que prévu
Le déficit public a diminué en 2013 de0,6 point pour atteindre 4,3 % du PIB,alors que la loi de programmation desfinances publiques (LPFP) de décem-bre 2012 prévoyait une réduction de1,5 point pour revenir à 3,0 % du PIB.La maîtrise des dépenses publiquesn’a pas compensé la faiblesse desrecettes, hors mesures nouvelles dehausse des prélèvements obligatoires.
La progression des recettes publiques,à législation constante, a en effet étébeaucoup plus faible qu’anticipé :d’une part, la reprise espérée de l’acti-vité n’a pas eu lieu ; d’autre part, l’élas-ticité des prélèvements obligatoiresau PIB a été fortement surestiméedans la loi de programmation.
La croissance des dépenses publiques(2,0 % en valeur) a été moins forte queprévu dans la LPFP (2,7 %), en partieen raison de la baisse des charges d’in-térêt et d’une inflation moins élevéequ’anticipé. Les normes de dépensesde l’Etat et de la sécurité sociale ontété respectées.
Malgré un effort structurel considéra-ble (1,5 point de PIB), tenant auxmesures nouvelles de hausse des pré-lèvements obligatoires, le déficitpublic structurel (3,1 % du PIB), s’il adiminué également, reste loin de latrajectoire de la loi de programmation(1,6 % du PIB prévu en 2013). Le HautConseil des finances publiques aconstaté un « écart important » ausens de l’article 23 de la loi organiquede 2012 par rapport à cette trajec-toire.
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La situation en 2013
Le déficit des administrationspubliques locales s’est creusé, de 0,2à 0,4 point de PIB, en raison d’uneforte augmentation des dépensesd’investissement, mais aussi d’unrythme de croissance encore soutenu
des dépenses de fonctionnement,notamment de la masse salariale. Legel des dotations de l’État n’a guèrepesé sur la dynamique de la dépenselocale.
La dette a en conséquence continué àaugmenter (de 3,1 points de PIB) pouratteindre 94,1 % du PIB à fin 2013.
Des évolutions contrastéesselon les catégories d’adminis-trations publiques
Le déficit de l’État a diminué de prèsde 13 Md€ essentiellement grâce àl’augmentation de ses recettes fis-cales. Celle-ci n’a résulté que desseules mesures nouvelles de haussedes impôts. À législation constante,
les recettes fiscales ont en effet dimi-nué de 4,6 Md€. Les normes dedépenses ont été respectées.
Le déficit des administrations desécurité sociale ne se réduit quasi-ment plus depuis 2011 et reste àenviron 0,6 % du PIB. Les objectifs dedépenses de l’assurance maladie etdes régimes obligatoires ont ététenus, mais les recettes ont pâti de lafaible croissance de l’activité et del’emploi.
La décomposition du déficit public (% du PIB)
Source : avis du Haut Conseil des finances publiques du 23 mai 2014
2012 2013 LPFP pour 2013
Solde public - 4,9 - 4,3 - 3,0
Composante conjoncturelle - 0,6 - 1,2 - 1,2Composante ponctuelle et tempo-raire - 0,1 0 - 0,2
Composante structurelle - 4,2 - 3,1 - 1,6
Capacité de financement des administrations sociales (en Md€)
Source : INSEE
En Md€ 2010 2011 2012 2013
ASSO - 23,5 - 13,2 - 12,9 - 12,5
dont CADES 5,2 11,8 12,0 12,5
dont FRR 2,9 -1,1 - 1,7 - 1,5dont ASSO hors CADES etFRR - 31,6 - 23,8 - 23,3 - 23,4
Une comparaison avec les autres payseuropéens
Source : Eurostat
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La dette publique de la France a aug-menté un peu plus que les moyennesdes dettes des pays de la zone euro etde l’Union européenne et, pour la pre-mière fois, s’est trouvée, fin 2013, au-
dessus de ces deux moyennes. Ladette publique allemande a diminuéde 2,6 points de PIB en 2013 alorsqu’elle a augmenté de 3,2 points enFrance.
Une situation qui reste plusdégradée que dans les autrespays
Malgré une croissance économiqueplus faible, les pays de la zone euro etde l’Union européenne ont, enmoyenne, réduit leur déficit dans desproportions semblables à la France.
Celle-ci continue encore à présenterune situation plus dégradée : son défi-cit effectif (4,3 % du PIB) excède sen-siblement la moyenne des pays de lazone euro (3,0 %) et de l’Union euro-péenne (3,3 %) ; il en va de mêmepour le déficit structurel (3,1 % du PIBcontre respectivement 1,3 % et1,8 %).
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La croissance des dépenses publiques,comme celle des recettes, a été plusforte en France que dans l’ensemblede la zone euro et de l’Union euro-péenne. Les dépenses publiques, rap-
portées au PIB, ont augmenté de 0,5point en France alors qu’elles ontdiminué de 0,1 point dans la zoneeuro et de 0,3 point dans l’Union.
Une comparaison avec les autres pays européens
Source : Commission européenne
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Une comparaison avec les autres pays européens
En Allemagne : des dépenses defonctionnement courant et deprestations sociales mieux maî-trisées
De nombreux pays ont démontré parle passé qu’il était possible de réduirele déficit public en réduisant lesdépenses. En particulier, l’Allemagne,qui est proche de la France en termesde taille, de population et de structure
de ses dépenses publiques (cf. gra-phiques en annexe), a réduit forte-ment ses dépenses publiques aumilieu des années 2000 : entre 2001et 2013, les dépenses publiques ontprogressé de 5,4 points de PIB enFrance alors que, dans le mêmetemps, elles diminuaient de 2,9 pointsen Allemagne.
Source : Commission européenne
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Une comparaison avec les autres pays européens
L’augmentation de la dépensepublique en France, par rapport àl’Allemagne, tient surtout aux presta-tions sociales et aux autres dépensesde fonctionnement, et non aux
dépenses d’investissement. Elle estessentiellement imputable aux admi-nistrations de sécurité sociale et auxcollectivités locales.
Évolution des dépenses publiques en France, en Allemagne depuis 2001
Variation des dépenses publiques par nature de la France et de l’Allemagneentre 2001 et 2013
Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995
Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995, calcul Cour des comptes
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La situation en 2014
Les prévisions de croissance écono-mique et d’évolution des recettes etdépenses publiques sur lesquelless’appuient la loi de finances initiale etla loi de financement de la sécuritésociale pour 2014 ont été réviséesdans le programme de stabilité de mai2014.
Selon les prévisions du programme destabilité, le déficit budgétaire serait de84,3 Md€ en 2014, contre 82,6 Md€ enloi de finances initiale. Le déficit durégime général et du fonds de solida-rité vieillesse serait de 13,4 Md€,contre 13,0 Md€ dans la loi de finan-cement de la sécurité sociale. Le défi-cit des administrations publiques res-sort à 3,8 % du PIB dans le pro-gramme de stabilité, contre 3,6 % duPIB dans l’article liminaire de la loi definances initiale pour 2014 et 2,2 %dans la loi de programmation.
Un risque à la baisse sur lesrecettes publiques
Le programme de stabilité repose surune croissance du PIB de 1,0 % en2014. Dans son avis du 5 juin 2014, leHaut Conseil des finances publiques aconsidéré que, sans être hors d’at-
teinte, cette prévision paraît désor-mais élevée. Il existe donc un risque àla baisse sur les prévisions de recettespubliques du programme de stabilitétenant aux hypothèses macroécono-miques.
Le programme de stabilité tientcompte des pertes de recettes enre-gistrées en 2013 et a corrigé à labaisse l’élasticité des prélèvementsobligatoires au PIB(1) par rapport àcelle qui était associée au projet de loide finances initiale. Il prévoit ainsi unrendement des prélèvements obliga-toires inférieur de 10 Md€ à celuiprévu en septembre dernier.
Malgré cette correction, il subsiste, enplus du risque tenant aux hypothèseséconomiques, un risque à la baisse de2 à 3 Md€ sur la prévision d’élasticitédes prélèvements obligatoires quiporte, principalement, sur le produitdes impôts sur le revenu et sur lessociétés et, secondairement, sur lechiffrage des mesures nouvelles.
Les prévisions qui seront faites à partirde juillet par l’administration repose-ront sur des informations plus pré-cises permettant de mieux apprécierce risque.
_________________________________(1) C’est-à-dire le rapport entre la croissance des prélèvements obligatoires et la croissance du PIB en valeur.
La situation en 2014
Les dépenses de l’État sous defortes contraintes
Les risques de dépassement des cré-dits sur le champ de la norme envaleur associée à la LFI pour 2014,compris entre 1 et 3 Md€, sont un peuplus importants que ces deux der-nières années. En fin de gestion,lorsqu’ils seront mieux identifiés, lesdépassements devraient pouvoir êtrecompensés par des annulations decrédits mis en réserve sur les autresmissions. En 2013, ces annulations ontatteint 3,2 Md€.
Au-delà de ces mouvements qui nemodifieront pas le montant total desdépenses sur le périmètre de la normeen valeur, le programme de stabilitéprévoit des annulations de crédits àhauteur de 1,6 Md€ sur ce même péri-mètre, qui devraient être détailléesdans le projet de loi de finances recti-ficative présenté en conseil des minis-tres la veille de l’adoption de ce rap-port et que la Cour n’a pu examiner.
Les annulations devraient ramener leplafond des crédits dans le champ dela norme en valeur de 278,4 Md€ à276,8 Md€. L’objectif de dépenses viséétant plus strict, les redéploiementsde crédits nécessaires en fin de ges-tion pour compenser les dépasse-ments sur certaines missions serontplus difficiles.
Le programme de stabilité prévoitaussi une réduction de 1,8 Md€ descharges d’intérêt et des dépenses depensions, par rapport à la loi definances initiale, pour tenir compte de
la baisse des taux et de l’inflation ainsique de l’absence de revalorisation desretraites en octobre.
Au total, une baisse de 3,4 Md€ desdépenses de l’État sur le champ de lanorme en volume, par rapport à la loide finances initiale, est inscrite dans leprogramme de stabilité et devrait seretrouver dans le projet de loi definances rectificative.
Un risque modéré de dépasse-ment sur les dépensespubliques
Même s’ils ne laissent aucune margede sécurité pour des dépenses impré-vues, les nouveaux objectifs dedépenses de l’État peuvent et doiventêtre atteints.
Sous réserve que les mesures annon-cées aient les effets escomptés, lesnouvelles prévisions de dépenses desadministrations de sécurité sociale(hors Unédic), qui ont été revues à labaisse par rapport à la loi de finance-ment de la sécurité sociale, peuventêtre réalisées, mais une stricte vigi-lance reste requise. Les dépenses del’Unédic inscrites dans le programmede stabilité pourraient, en revanche,être dépassées.
Bien qu’elles aient été révisées à lahausse depuis septembre dernier, lesprévisions de croissance des dépensesdes administrations publiques localesdu programme de stabilité paraissentencore sous-estimées, notamment lamasse salariale et les prestationssociales.
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La situation en 2014
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Il subsiste enfin une incertitude, diffi-cilement mesurable avec les informa-tions disponibles, sur les dépenses desorganismes divers d’administrationcentrale.
Au total, dans la limite des informa-tions disponibles, la prévision de crois-sance des dépenses publiques inscritedans le programme de stabilité pour
2014 (1,4 % en valeur) pourrait êtrelégèrement dépassée.
Un déficit budgétaire de l’Étatplus élevé que prévu
Pour l’État, le principal risque, de 2 à3 Md€ si la prévision de croissance duGouvernement est retenue, porte surles recettes fiscales nettes.
Un risque global de dépasse-ment du déficit des administra-tions publiques
Le déficit des administrationspubliques pourrait être proche de4,0 % du PIB en 2014, voire légère-ment supérieur si la prévision de crois-sance du Gouvernement ne se réali-sait pas.
Le déficit structurel pourrait êtresupérieur de 0,2 point de PIB à la der-nière prévision du Gouvernement.
Enfin, même si les objectifs de déficitdu programme de stabilité sontatteints, la dette publique dépassera2 000 Md€ à la fin de 2014.
LFI Programme destabilité
ÉcartPS/LFI Risque
Recettes fiscales nettes 284,4 279,2 - 5,2 - 2/- 3
Dépenses norme valeur 278,4 276,8 - 1,6 0
Charges intérêts et pen-sions 103,2 101,4 - 1,8 0
Déficit budgétaire 82,6 84,3 + 1,7 + 2/+ 3
La LFI, le programme de stabilité et les risques qui subsistent
Source : Cour des comptes ; risques hors hypothèses macroéconomiques ; le projet de loi definances rectificative diffère légèrement du programme de stabilité.
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Les perspectives pour 2015 à 2017
Un décalage des objectifs dansle temps
Les déficits publics prévus dans le pro-gramme de stabilité sont un peu plusélevés que ceux inscrits dans la loi de
programmation et dans le rapportéconomique, social et financier (RESF)de septembre 2013. L’équilibre struc-turel des comptes publics, prévu en2016 dans la loi de programmation etle RESF, est reporté à 2017 (à 0,25point de PIB près).
La loi organique ne fixe pasd’échéance pour atteindre l’équilibrestructurel, en renvoyant pour cela à laloi de programmation. Cette nouvelle
trajectoire devra être validée par leConseil de l’Union européenne et, lecas échéant, inscrite dans une nou-velle loi de programmation.
2014 2015 2016 2017
Solde public - 3,8 - 3,0 - 2,2 - 1,3
Solde structurel - 2,1 - 1,2 - 0,8 - 0,25
Effort structurel 0,8 0,8 0,4 0,4
Croissance des dépenses envolume 0,3 - 0,3 0,3 0,2
Taux des prélèvements obliga-toires 45,9 45,6 45,4 45,3
Dette publique 95,6 95,6 94,5 91,9
Les finances publiques dans le programme de stabilité
Source : programme de stabilité ; en % du PIB pour tous les indicateurs sauf la croissance desdépenses (% des dépenses)
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L’impact total des mesures nouvelles sur le montant des prélèvements obligatoires (en Md€)
Source : Cour des comptes d’après les rapports annexés aux projets de loi de finances et le pro-gramme de stabilité ; hors impact des mesures de relance de 2009-2010 et des contentieux com-munautaires.
Les perspectives pour 2015 à 2017
Une baisse des prélèvementsobligatoires limitée à 14 Md€
Le pacte de responsabilité et de soli-darité et la montée en charge du cré-dit d’impôt pour la compétitivité etl’emploi (CICE) représentent un allè-gement de 35 Md€ des prélèvementsobligatoires sur la période 2015-2017.
Cependant, le programme de stabilitéprévoit parallèlement une augmenta-tion d’autres prélèvements pour unmontant de 21 Md€, si bien que l’im-pact net à la baisse des mesures nou-velles sur les prélèvements obliga-toires serait de 14 Md€ sur les troisans.
La croissance du PIB en valeur prévuedans le programme de stabilité sur lapériode 2015-2017 entraînerait uneaugmentation des recettes à législa-tion constante de 125 Md€, avecl’élasticité unitaire retenue. Malgré labaisse de 14 Md€ des prélèvementsobligatoires induite par les mesuresnouvelles, les recettes publiques aug-menteraient donc de 111 Md€ sur lapériode.
Une augmentation desdépenses inférieure de 8 Md€aux prévisions de l’automne2013
L’amélioration du solde public de2014 à 2017 est quasiment identiquedans le programme de stabilité etdans le RESF de septembre dernier(+ 49 Md€). Le programme de stabilitéprévoit pourtant une baisse des prélè-vements obligatoires de 14 Md€ alorsque le RESF de septembre 2013 pré-voyait une réduction de seulement6 Md€.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017- 10 - 2 - 7 18 22 29 1 - 6 - 5 - 3
Le programme de stabilité de mai 2014 et les révisions depuis le rapportéconomique, social et financier de septembre 2013 (Md€)
Source : Cour des comptes ; RESF désigne le rapport économique, social et financier annexé auPLF pour 2014 ; PS désigne le programme de stabilité de mai 2014
Les perspectives pour 2015 à 2017
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sCette perte de recettes de 8 Md€dans le programme de stabilité, parrapport à la prévision du RESF, estcompensée par une progression desdépenses en valeur qui est inférieurede 8 Md€ : pour réduire le déficit d’unmême montant, malgré une baissedes recettes de 8 Md€, l’augmenta-tion des dépenses publiques de 2014à 2017 est en effet ramenée de 70 à62 Md€.
La croissance tendancielle desdépenses : des estimations fra-giles et à expliciter
Selon une pratique ancienne, les éco-nomies sont mesurées par rapport àla croissance tendancielle, c’est-à-direà politique constante, des dépenses.L’estimation de celle-ci repose sur desméthodes et conventions diverses etfragiles qui consistent souvent à rete-nir la croissance moyenne annuelledes dépenses sur une période de réfé-rence conventionnelle. Il n’y a pasencore d’harmonisation de cesméthodes et conventions au niveaueuropéen.
La croissance tendancielle desdépenses publiques retenue par leGouvernement et, a fortiori, lesconventions et méthodes qui permet-tent de l’estimer, ne sont indiquées nidans le RESF de septembre 2013, nidans le programme de stabilité demai 2014. Pourtant, la croissance ten-dancielle a été implicitement revue àla baisse de 8 Md€ dans le pro-gramme de stabilité, le montant deséconomies prévues (50 Md€) n’ayantpas varié par rapport à l’automne der-nier alors que l’objectif de croissancedes dépenses publiques a été revu àla baisse de 8 Md€.
Il est normal que la croissance ten-dancielle des dépenses publiques soitrévisée périodiquement pour tenircompte du ralentissement de leurcroissance effective depuis le débutdes années 2000. Les conventions etméthodes utilisées pour l’estimer etmesurer les économies nécessairesdevraient néanmoins être explicitéeset rendues publiques.
Administrations publiques 2014 2017 Variation de 2014 à 2017
SoldeRESF - 76 - 27 + 49
PS - 80 - 30 + 49
RecettesRESF 1 124 1 243 + 119
PS 1 114 1 225 + 111
DépensesRESF 1 200 1 270 + 70
PS 1 193 1 255 + 62
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Les perspectives pour 2015 à 2017
Source : Cour ces comptes d’après données INSEE ; hors relance pour les années 2009 à 2011
Source : programme de stabilité
Des risques sur les prévisions dedépenses
Le programme de stabilité prévoit unecroissance des dépenses publiques de0,1 % en volume et 1,8 % en valeur en
moyenne sur les années 2015 à 2017(la prévision d’inflation étant de 1,7 %par an). Compte-tenu de la croissancetendancielle des dépenses retenue, leséconomies nécessaires s’élèvent à50 Md€.
Les économies prévues dans le programme de stabilité (en Md€)
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Les perspectives pour 2015 à 2017
Une partie de ces économies est déjàacquise (réforme de 2013 des régimesde retraite complémentaires, gel dupoint d’indice de la fonction publiquenotamment) et d’autres se situent dansla prolongation d’efforts déjà réalisés(par exemple pour ramener la crois-sance de l’ONDAM à 2,4 %, moyennedes quatre dernières années).
Les économies supplémentaires, quireprésentent environ 30 Md€, sontencore peu documentées et certainessont incertaines car elles devront êtreréalisées par des administrationspubliques dont l’État ne maîtrise pas lesdépenses : les régimes complémen-taires d’assurance vieillesse, l’Unédic et,surtout, les collectivités territoriales àhauteur de 11 Md€.
Le programme de stabilité supposeainsi que chaque baisse de 1 € des dota-tions de l’État entraînera immédiate-ment une économie de 1 € sur lesdépenses des collectivités locales. Orces dernières peuvent compenser enpartie la baisse de leurs dotations parune hausse des taux des impôts locauxou un accroissement de leur endette-ment, ce qu’aucune règle budgétairen’empêche actuellement.
Des risques sur les prévisions derecettes
Le Haut Conseil des finances publiquesa considéré que l’hypothèse duGouvernement d’une croissance de1,7 % en 2015 n’était pas hors d’at-
teinte, mais reposait sur la réalisationsimultanée de plusieurs hypothèsesfavorables. Il a aussi jugé optimiste lescénario macroéconomique pour 2016-2017. Si les prévisions du Gouverne-ment s’avéraient surestimées, lesrecettes publiques seraient plus faiblesqu’anticipé.
Des risques sur les prévisions dedéficit
Les déficits prévus dans le programmede stabilité pour les années 2015 à2017 reposent sur l’hypothèse du res-pect des objectifs pour 2014. Tout écartdéfavorable sur les résultats de 2014par rapport à ces objectifs risque de sereporter sur ceux des années suivantes.
Au-delà de cet aléa tenant à l’année2014 et des risques pesant sur les prévi-sions de croissance économique et derendement des prélèvements obliga-toires, des risques spécifiques pèsentsur la prévision de déficit public pour2015 (3,0 % du PIB). En effet, les objec-tifs d’économies pour 2015 sont trèsambitieux et les économies identifiées àce jour dans le cadre de la modernisa-tion de l’action publique (MAP) ne sontpas à la hauteur de cet enjeu.
Les perspectives pour 2015 à 2017
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Les économies réalisées (2013) et à réaliser (2014 à 2016), en Md€
Source : programme de stabilité
La réduction des déficits, effectif etstructurel, en 2016 et en 2017 pré-sente a priori moins de difficultés maiselle suppose de maintenir dans ladurée un effort très significatif. Unecroissance des dépenses publiqueslimitée à 0,3 % en volume enmoyenne sur deux ans (2016 et 2017)serait inédite.
Le programme de stabilité prévoit unestabilisation de la dette publique, à95,6 % du PIB entre fin 2014 et fin2015 puis sa décrue jusqu’à 91,9 % duPIB fin 2017. Il est néanmoins proba-ble que l’endettement public, rap-porté au PIB, continue à augmenterau moins jusqu’à la fin de 2015.
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La Cour a examiné l’impact budgé-taire de la démarche de modernisa-tion de l’action publique (MAP) et pré-sente ses réflexions sur trois catégo-ries de dépenses dont la maîtrise luisemble plus particulièrement impor-tante dans les années à venir : lamasse salariale publique, les dépensesd’assurance-maladie et les dépensesdes collectivités territoriales.
L’impact budgétaire de la MAP
L’orientation initiale de la MAP,contrastant avec celle de la révisiongénérale des politiques publiques(RGPP), avait placé au second rangl’objectif de recherche d’économies,centrant en priorité son approche surl’évaluation qualitative des politiquespubliques.
Le troisième comité interministérielde la MAP (CIMAP), du 17 juillet 2013et, plus encore, celui du 18 décem-bre 2013, marquent une évolutionnotable vers la fixation d’objectifschiffrés d’économie, dont certains ontété repris dans le programme de sta-bilité pour 2014-2017. Pour autant, lepotentiel d’économies attendu des185 mesures décidées au cours des
quatre premiers CIMAP reste très endeçà de l’objectif de 50 Md€ d’écono-mies : seuls 5 à 7 Md€ d’économies,résultant des évaluations de poli-tiques publiques et de mesures demodernisation de la gestion publique,ont été annoncées lors du CIMAP du18 décembre 2013, sans, de plus, quedes mesures documentées et uncalendrier précis aient été présentés.
La masse salariale
Représentant 23 % des dépensespubliques, la masse salariale est unenjeu central pour la maîtrise desfinances publiques.
Pour ce qui concerne l’État, sa crois-sance tendancielle historique, sur labase des évolutions observées de2002 à 2012, s’élève à 1 400 M€ paran. Si la politique mise en œuvre àpartir de 2013 (stabilité globale deseffectifs, poursuite du gel du pointd’indice et réduction de l’enveloppedes mesures catégorielles) est main-tenue, elle augmentera encore d’envi-ron 750 M€ par an, ce qui est biensupérieur à l’objectif du budget trien-nal 2013-2015 (250 M€ par an).
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Évolution tendancielle de la masse salariale de l’État
Source : programme de stabilité
Les dépenses de personnel des admi-nistrations publiques locales et desécurité sociale ont augmenté respec-tivement de 2,8 % et 1,2 % par an envolume ces dix dernières années,quand celles des administrations cen-trales reculaient de 0,1 %. Les trans-ferts de compétence de l’État aux col-lectivités locales n’expliquent qu’unepart minoritaire de l’écart. Les admi-nistrations publiques locales etsociales doivent donc accroître sensi-blement leurs efforts de maîtrise de lamasse salariale.
Les mesures utilisées dans la périoderécente risquent d’être insuffisantespour atteindre les objectifs de ralen-tissement des dépenses du pro-gramme de stabilité. Le gel du pointd’indice est nécessaire pour atteindreles objectifs du programme de stabi-lité, notamment parce qu’il concernetoutes les administrations publiques,mais son rendement décroît sous l’ef-fet de la garantie individuelle du pou-voir d’achat et des mesures en faveurdes bas salaires. L’enveloppe desmesures catégorielles de l’État peutdifficilement être plus réduite.
Par ailleurs, la rénovation des grillessalariales est nécessaire mais sonimpact budgétaire est incertain.
D’autres leviers, non utilisés à ce jour,pourraient être mobilisés pour modé-rer l’évolution de la masse salariale.Les rémunérations accessoires etrégimes indemnitaires sont nom-breux, souvent hérités du passé etdevenus inadaptés. Ils constituent unlevier utilisable.
Ces mesures salariales ne suffirontprobablement pas à respecter dura-blement les objectifs ambitieux duprogramme de stabilité. Par ailleurs,pour conserver une fonction publiqueattractive, il est utile de préserver desmarges de manœuvre salariales.
Dans ce contexte, la baisse des effec-tifs, en complément des efforts sur lesrémunérations, constitue un levierporteur d’économies importantes.
Ainsi pour l’État et ses opérateurs, legel des effectifs des ministères jugésprioritaires et la poursuite de la baissedans les autres, permettrait de déga-
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ger une économie annuelle de450 M€. Si l’on ajoutait à cet effort lenon remplacement d’un départ à laretraite sur trois dans les fonctionspubliques territoriale et hospitalière,l’économie annuelle serait majorée de400 M€.
Une hausse de la durée effective dutravail dans les administrations pour-rait permettre de diminuer les effec-tifs sans réduire la quantité et la qua-lité des services publics rendus. Sonimpact est cependant très difficile àmesurer car les régimes de temps detravail sont très hétérogènes entreadministrations et les données statis-tiques sur le temps de travail sontrares et peu fiables. Le bilan du pas-sage à 35 heures dans les trois fonc-tions publiques n’a d’ailleurs jamaisété établi.
Il est donc nécessaire d’établir un étatdes lieux de la durée du travail dansles trois fonctions publiques, en dres-sant un bilan complet de la duréeréelle et de l’impact de son aligne-ment sur la durée légale. La faisabilitéet les conséquences d’une hausseéventuelle de la durée légale pour-raient également être examinées.
Les dépenses des collectivitéslocales
Le programme de stabilité accentue lacontribution des collectivités territo-riales au redressement des comptespublics en prévoyant une baisse desconcours financiers de l’État de11 Md€ d’ici 2017, soit 3,7 Md€ par anà compter de 2015. Elle devrait les
conduire à rechercher des pistesd’économies alors que leurs chargesde fonctionnement augmentent ten-danciellement de près de 3 % par an.La hausse tendancielle des dépensesde personnel pourrait être freinée parle ralentissement des recrutementsainsi qu’une révision des règles degestion souvent généreuses en ce quiconcerne les avancements, la duréedu travail et les régimes indemni-taires.
Des économies sont possibles sur lesachats de biens et services au moyend’une politique d’achats plus effi-ciente et notamment mieux coordon-née entre les intercommunalités etleurs communes-membres. Les autrescharges de gestion courante présen-tent aussi des marges d’économies,par exemple sur les indemnités et fraisde missions. Les régions peuvent éga-lement réaliser des économies sur laconsistance de l’offre de transportsrégionaux de voyageurs et la politiquetarifaire régionale.
La contraction de l’investissementlocal pourrait prendre diversesformes : étalement sur des duréesplus longues, limitation aux seuls tra-vaux de maintenance du patrimoine.
Une plus grande sélectivité des inves-tissements, nécessaire en elle-même,pourrait de plus avoir un impactmodérateur sur les dépenses de fonc-tionnement dont la réalisation d’équi-pements nouveaux est un desmoteurs.
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Les dépenses d’assurance mala-die
Le programme de stabilité prévoit delimiter à partir de 2015 la progressionde l’ONDAM à + 2 % en moyenne paran, ce qui conduit à un effort d’écono-mies d’environ 3,3 Md€ par an par rap-port à une évolution tendancielle desdépenses de + 3,8 % selon leGouvernement.
Il apparaît indispensable et possiblede mobiliser les gisements d’écono-mies considérables que recèle le sys-tème de santé, sans compromettrel’égalité d’accès aux soins ni leur qua-lité. Les comparaisons internationalesmontrent que l’assurance maladiepaye souvent très cher des services ouproduits que d’autres pays se procu-rent à coûts moindres.
Le premier point d’appui des réorgani-sations dans le système de soinsdevrait être les établissements desanté, dont les dépenses représententà elles seules 44 % de l’ONDAM. LaCour a illustré en particulier l’enjeumajeur que représente l’accélérationdu développement de la chirurgieambulatoire. Considérée à l’étrangercomme la pratique de référence, pou-vant y représenter jusqu’à près 80 %du total de l’activité chirurgicale, elleconnaît en France un retard persistantet important. Son potentiel d’écono-mies n’est pas exploité.
La consommation française de médi-caments, bien qu’elle ait nettementralenti, est encore de 22 % supérieure
en volume à celle observée par lespays voisins. Si la part de marché desmédicaments génériques en volumeétait du même ordre qu’en Allemagneou au Royaume-Uni, l’assurance mala-die pourrait économiser de 2 à 5 Md€en remboursement de médicaments,tout en préservant la qualité dessoins.
Sur les dépenses d’analyses médi-cales, qui s’élèvent à 6 Md€ pour l’as-surance maladie, la Cour a égalementmis en évidence un potentiel trèsimportant d’économies après avoirconstaté une action insuffisante surles tarifs et sur le volume de ces actes.S’agissant des dépenses de transportsde patients à la charge de l’assurancemaladie (3,5 Md€), qui augmentent àun rythme plus soutenu que lesautres postes, elle a illustré qu’unepartie très notable pourrait être évi-tée sans fragiliser l’accès aux soins.Elle a noté à plusieurs reprises la com-plexité des modalités de calcul desindemnités journalières qui pourraientêtre revues.
La Cour a enfin souligné la nécessitéde systématiser l’effort en matière deproductivité des organismes de sécu-rité sociale. La seule généralisation dela feuille de soins électronique per-mettrait un gain de 4 000 emplois, soitune économie de l’ordre de 200 M€.Elle a invité aussi à réexaminer les rigi-dités dans la gestion des ressourceshumaines et à développer plus ferme-ment la mutualisation des activitésentre caisses.
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Les écarts entre prévisions etréalisation
Lors de la préparation des lois definances des années 2003 à 2013, hors2009, le solde des administrations
publiques a été surestimé de 4 Md€en moyenne. Cette moyenne masquedes écarts annuels beaucoup plusimportants en valeur absolue (10 Md€en moyenne) qui se compensent enpartie.
La croissance spontanée des prélève-ments obligatoires a été surestiméeen moyenne de 4 Md€ par an, ce qui aconduit à adopter en cours d’exécu-tion des mesures nouvelles de haussedes prélèvements obligatoires dont lemontant a été en moyenne presqueaussi important (3 Md€)(2).
La croissance spontanée a étésurestimée à six reprises (de 11 Md€en moyenne), plutôt dans les périodes
où la croissance était ralentie ou enbaisse (2003, 2008-2009 et 2012-2013), et sous-estimée à quatrereprises, pour des montants de plusfaible ampleur (7 Md€ en moyenne),plutôt dans les périodes où l’activitééconomique était porteuse (2004 à2007 et 2010).
La programmation des finances publiques
Les écarts sur l’évolution du solde, des recettes et des dépenses
Source : Cour des comptes ; L’écart sur l’évolution du solde est égal à la différenceentre les écarts sur la croissance des recettes et sur la croissance des dépenses, cequi n’apparaît pas certaines années à cause des arrondis
________________(2) Si les prélèvements ont ainsi été au total surestimés de 1 Md€ par an, les recettes autres que les prélè-vements obligatoires ont été sous-estimés, à l’inverse, de 1 Md€.
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L’écart moyen de 4 Md€ sur la crois-sance spontanée des prélèvementsobligatoires peut être décomposé enun écart dû à la croissance du PIB etun écart dû à l’élasticité des prélève-ments obligatoires au PIB. Les prévi-sions de croissance du PIB ont conduit
à surestimer la croissance spontanéedes prélèvements en moyenne de5 Md€ par an, ce qui a été en partiecompensé par un écart favorable,mais limité, sur l’élasticité des prélève-ments au PIB (1 Md€).
L’augmentation des dépensespubliques en valeur a été sous-esti-mée en moyenne de 5 Md€ par an, cequi correspond à l’essentiel de l’écartsur l’évolution du solde, mais cet écartsur les prévisions de dépenses décroît
nettement au cours du temps, sousl’effet notamment d’un durcissementet d’une extension du champ desrègles budgétaires d’encadrement desdépenses.
Les écarts sur la croissance spontanée des prélèvements
Source : Cour des comptes ; du fait des arrondis, l’écart sur la croissance spontanéedes prélèvements ne correspond pas toujours à la somme des écarts sur la crois-sance du PIB et sur l’élasticité
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La distinction nécessaire entreobjectifs et règles budgétaires
La directive du 8 novembre 2011 surles cadres budgétaires des Étatsmembres permet de différencier lesrègles budgétaires de simples objec-tifs indicatifs. Les règles budgétairesdoivent notamment prévoir des dispo-sitifs de suivi par des organismes indé-pendants et de pilotage en coursd’exécution, voire de correction en casde non-respect.
La règle d’évolution du solde structu-rel devrait ainsi être mieux distinguée,dans les lois de programmation, desobjectifs d’évolution du solde effectif.
Adapter certaines règles pourles rendre plus efficaces
Certaines règles, qui concernentl’État, pourraient être adaptées pourêtre plus efficaces. Les rapports de la
Cour sur les résultats et la gestionbudgétaires de l’État recommandentainsi régulièrement d’étendre le péri-mètre des normes de dépenses en yintégrant par exemple les dépensesde certains comptes spéciaux qui nese différencient pas de celles du bud-get général. Comme l’a recommandéle Conseil des prélèvements obliga-toires, le champ des taxes affectéesaux opérateurs qui sont incluses dansles normes pourrait aussi être sensi-blement étendu.
Les crédits d’impôts constituent lacatégorie de dépenses fiscales la plusproche des dépenses budgétaires. Ilssont d’ailleurs comptabilisés commedes dépenses publiques en comptabi-lité nationale depuis mai 2014. La loide programmation pourrait donc dis-tinguer une règle d’évolution des cré-dits d’impôts et un simple objectifd’évolution du coût des autresdépenses fiscales.
Source : Cour des comptes d’après les rapports économiques, sociaux etfinanciers (prévisions) et les comptes publiés par l’INSEE (réalisation)
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Fixer un objectif d’évolution desdépenses publiques décliné parcatégorie d’administration
Dans son rapport de novembre 2011sur la mise en œuvre de la loi orga-nique relative aux lois de finances(LOLF), la Cour appelait à mieux assu-rer le pilotage des finances publiquesdans leur ensemble.
Les règles et objectifs de la loi de pro-grammation de décembre 2012 cou-vrent les dépenses de l’État, de cer-tains ODAC (à travers les opérateursde l’État) et des régimes obligatoiresde base de la sécurité sociale (lechamp des lois de financement de lasécurité sociale), soit environ 75 % desdépenses publiques. Elles ne couvrentni les régimes complémentaires desécurité sociale, ni le régime d’indem-nisation du chômage, ni les adminis-trations publiques locales.
Pour faire face au risque d’une évolu-tion imprévue des dépenses des orga-nismes non couverts, ces objectifs etrègles doivent actuellement être fixésà un niveau plus strict que nécessaire,ce qui fait porter l’ajustement et lesmarges de sécurité sur une partie desadministrations publiques alors queles engagements de la France les cou-vrent toutes.
L’enjeu est d’autant plus importantque les économies attendues dans leprogramme de stabilité proviennentpour une large part des collectivitéslocales (11 Md€), de l’Unédic (1,5 Md€au-delà de celles prévues dans laconvention d’assurance chômage
signée au printemps 2014) et desrégimes de retraite complémentaire(2 Md€ au-delà de celles prévues dansl’accord de 2013), soit d’administra-tions publiques situées en-dehors dupérimètre des lois de finances et deslois de financement de la sécuritésociale.
Les lois de programmation devraientdonc comporter un objectif d’évolu-tion en valeur des dépenses de l’en-semble des administrations publi-ques, qui actuellement n’existe pas.
Cet objectif global pourrait êtredécliné dans la loi de programmationen objectifs par sous-catégories d’ad-ministrations publiques. Ceux-ci pour-raient eux-mêmes s’appuyer sur lesnormes et objectifs de dépenses deslois de finances, de « lois de finance-ment de la protection sociale obliga-toire » étendant le champ des lois definancement de la sécurité sociale auxrégimes complémentaires et àl’Unédic ainsi que de « lois de financeslocales ». Ces lois financières précise-raient les objectifs indicatifs dedépenses spécifiques à chaque caté-gorie de collectivités locales ou d’or-ganismes de protection sociale.
Ces objectifs donneraient aux collecti-vités et organismes concernés uneréférence cohérente avec les engage-ments de finances publiques de laFrance pour établir leur propre bud-get et adopter des mesures nouvellesd’augmentation ou de diminution deleurs dépenses.
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Source : chiffres : Commission européenne ; graphique : Cour des comptes
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Source : Eurostat, comptes nationaux, format COFOG, base 2005, SEC 1995
Structure des dépenses 2012 en France et en Allemagne par grandes poli-tiques publiques (en % des dépenses totales)
En France :
En Allemagne :
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Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995, calcul Cour des comptes
Variation des dépenses par sous-secteurs des administrations publiques dela France et de l’Allemagne entre 2001 et 2013, à champ constant(3)
Source : Cour des comptes d’après un document d’analyse du Commissariat général à la straté-gie et à la prospective
Épisodes de réduction des dépenses publiques dans les principaux payseuropéens entre 1992 et 2007 (en points de PIB)
_________________________(3)Hors effets de l’acte II de la décentralisation en France.
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Source : Cour des comptes ; il s’agit de risques de dépassement des crédits après dégel de laréserve de précaution.
Risques sur le périmètre de la norme en valeur en 2014
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Source : Cour des comptes d’après un document d’analyse du Commissariat général à la straté-gie et à la prospective
Les économies provenant de la MAP dans le PLF 2014 (M€)
SPHÈRE SOCIALE dont : 5 800 dont impact des
décisions MAP 650
Maîtrise des dépenses d’assurancemaladie 2 900
Réforme des retraites 1 900
Économies sur les frais de gestion descaisses de sécurité sociale 500
EPP - « Efficience de la ges-tion des prestations d’assu-
rance maladie »450
Économies attendues de la renégocia-tion de la convention d’assurance chômage
300
Économies sur les prestations familiales(4) 200
EPP « Aides à la famille »(Fragonard)(5) 200
ÉTAT-PLF 2014dont : 9 000 1 426
Dépenses de fonctionnement 2 600Masse salariale 1 700Fonctionnement courant 900Concours aux autres entités 3 300 - Politique de l’eau
- Formation alternance- Aides entreprises- Aide juridictionnelle- Pol. Territ. Emploi
2105506352110
Autres dépenses (hors dette et pen-sions) 2 600
Charge de la dette 500
TOTAL 14 800 Impact total décisions MAP 2 076
ANNEXES
_________________________(4) S’ajoute à ces économies, un supplément de recettes d’IR généré par l’abaissement duplafond du quoitient familial d’environ 1Md€.(5) Réforme des dispositifs de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) et du complé-ment de libre choix d’activité (CLCA).
