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Delegación Legislativa: una revisión teórica desde la Ciencia Política

Legislative Delegation: a theoretical review from the Political Science

Agustina Suaya

Resumen

En el siguiente artí culo se procura realizar una revisión critica de la literatura que abordó el estudio de la delegación legislativa con el objetivo de identificar cuáles son los incentivos que tienen los legisladores para otorgarle al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en ciertas áreas de polí tica pública. El trabajo se estructurará en tres partes. En la primera se hará un breve recorrido sobre los problemas de conceptualización del término ‘delegación legislativa’, luego se analizarán los avances teóricos desarrollados desde la ciencia polí tica, en particular las teorí as enfocadas en los costos de transacción; y finalmente se harán algunos comentarios a modo de conclusión.

Summary

The following article seeks to made a critically review about the literature that addressed the study of legislative delegation in order to identify the incentives faced by legislators to give the executive the power to legislate in certain areas of public policy. The work is structured in three parts. In the first section we will make a brief review mentioning the problems of conceptualization of the term 'legislative delegation', then we will analyze the theoretical advances developed from political science, particularly the theories focused on transaction costs, and finally to make some comments conclusion.

Palabras clave: Delegación legislativa – costos de transacción- Incentivos- Poder Ejecutivo

Keywords: legislative delegation - transaction costs-Incentives-Executive

Problemas en la definición del concepto

George Washington University. Contacto: agustina_suaya@yahoo.com.ar

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os autores argentinos, especialmente aquellos que debaten sobre este tema en el área del

derecho constitucional, realizan una clara distinción entre dos tipos de delegación

legislativa: la delegación propia y la delegación impropia. En la primera “una autoridad

investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o

persona, descargándolo sobre ella. Esta forma de delegación, a falta de norma habilitante en la

Constitución rígida es violatoria de la Constitución” (Bidart Campos, 1986). Es decir que para

que la práctica de delegación propia sea constitucional, la Constitución debe habilitar al Congreso

a delegar en otro poder la potestad de realizar la legislación desde cero. Por su parte, la delegación

impropia se presenta cuando “un órgano ejerce una competencia propia con base constitucional

pero lo hace mediante estándares o marcos muy generales, de modo tal que el margen arbitrario

que también (por directa competencia constitucional) tiene otro órgano se ensancha o amplía a

los efectos de ejecutar el acto primero” (Bidart Campos, 1986).

En vistas a la definición, la delegación propia parecería ir en contra del principio de

división de poderes que rige en el presidencialismo. Por ello es habitual observar que esta práctica

tiene casi nula aplicación en países presidencialistas, en tanto la Corte Suprema declararía este

tipo de normas como inconstitucionales. Sin embargo, la delegación impropia tiene un amplio

margen, y es por lo tanto trabajada en profundidad en distintos estudios.

La delegación propia es inconstitucional en EEUU, por lo cual los autores

norteamericanos han trabajado directamente sobre la delegación impropia. Es interesante

destacar que éstos autores directamente ni hacen mención a la división entre la delegación propia

y la impropia, en tanto que ellos relacionan directamente el término ‘delegación’ con la

delegación impropia.

Epstein y O’Halloran (1999: 275), definen como delegación a “any major provision that

gives another governmental body the authority to move policy away from the status quo”. Para

estos autores, las políticas públicas pueden ser realizadas de tres maneras: exclusivamente por el

Congreso, a través de delegación de la autoridad en el ejecutivo o por una combinación de ambas

formas. El Congreso es el actor que toma esta decisión, la cual se hace evidente a través de la

forma en la cual son redactas las leyes. Si el Congreso sanciona una ley detallada, deja el Poder

Ejecutivo con poco margen para mover la ubicación del SQ al momento de implementar la

política; por el contrario si sanciona una ley vaga, le otorga a los encargados de ejecutar las

políticas mayor rango de discrecionalidad. Por lo tanto, el estudio de estos autores gira en torno

de la delegación medida en función del nivel de discrecionalidad que el Poder Legislativo le

otorga a otros órganos para mover la política pública. A priori, hay menor delegación cuanto más

detallada sea la ley que sanciona el Congreso en tanto de esta manera se achica el poder

reglamentario del ejecutivo.

Similar es la visión de los constitucionalistas argentinos que distinguen entre delegación propia e impropia. Ésta última, “(…) se encuadra fundamentalmente en la relación ente estos dos últimos eslabones de la cadena legislativa (ley y reglamento) y significa el traspaso de materias previstas inicialmente para el ámbito y procedimiento legislativo a los que son propios del reglamento” (Santiago y Thury Cornejo, 2004: 793). Al igual que la definición de Epstein y O’Halloran, hay más delegación hacia el Poder Ejecutivo cuanto más vaga es la ley sancionada

L

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por el Poder Legislativo en tanto amplía la discrecionalidad del ejecutivo para definir la ubicación final de la política pública en función del tipo de reglamentación que redacte.

Carey y Shugart (1998) también comparten esta visión. Ellos reconocen que en América

Latina se presentan casos donde la Legislatura sanciona leyes sumamente vagas, en las cuales sólo

establece metas generales, dejando al ejecutivo un amplio margen para establecer los métodos

para alcanzar esos objetivos propuestos en la ley. Es claro que en los casos que la ley es poco

precisa, el margen de maniobra del ejecutivo se amplía y por ende su rol como redactor de

legislación. Sin embargo, para estos autores este tipo de prácticas no son las más comunes y por

ende es más frecuente encontrar que el Poder Ejecutivo legisle por decreto antes que recurrir a

éste recurso.

Otra distinción que realiza Carey y Shugart en su libro es la que distingue entre lo que se

podría llamar como delegación implícita y delegación explícita. El primer tipo de delegación se

corresponde con los casos de leyes vagas, las cuales habilitan la ampliación del poder

reglamentario del ejecutivo. Distinto es el caso de la delegación explicita, en tanto en estos casos

es el mismo órgano legislativo el que explícitamente sanciona una ley en la cual se habilita al

Poder Ejecutivo a crear nueva legislación por decreto. Este tipo de prácticas es denomina por los

autores como ‘delegated decree authority’. Además de ser explícita, este tipo de delegación suele

tener un ámbito específico de aplicación en cierta área de política pública y generalmente está

limitada a un periodo de tiempo establecido.

Aunque los estudios sobre delegación realizados hasta el momento tienen abordajes

disímiles, los mismos no son incompatibles y por en contrario sería útil pensar la articulación en

las definiciones adoptadas. En función de lo expuesto hasta el momento, se podría pensar una

tipología de delegación:

Cuadro 1: Formas de delegación legislativa

Forma de la Delegación

Explícita Implícita

Tipo de

Delegación

Propia

Habilitada por

Constitución y

regulada por ley

No es posible ya que la

delegación propia sólo

puede estar permitida si

hay una norma superior

que así lo habilita.

Impropia Leyes delegantes Leyes vagas

El debate positivo: delegación y los costos de transacción

A diferencia del debate predominante en el área del derecho, los estudios sobre

delegación legislativa realizados desde el área de la ciencia política no se han centrado en la

legalidad de la práctica sino que han intentando entender los motivos por los cuales la misma se

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presenta. Es decir, comprender por qué ocurre la delegación, con qué frecuencia y bajo qué

condiciones se produce.

Como yo mencionaba anteriormente, la mayor cantidad de producción proviene de

estudios sobre Estados Unidos, por lo cual lo que realmente se encuentra son trabajos que

abordan la delegación impropia que se realiza de manera implícita.

Al momento de entender por qué los legisladores delegan, se pueden encontrar varias

respuestas tentativas. Una de las respuestas típicas es la realizada por Ripley y Franklin (1984).

Ellos sostienen que el Congreso decide delegar poder en el ejecutivo para reducir el volumen de

trabajo y para aprovechar el conocimiento técnico del ejecutivo. La base de la explicación radica

en que el gobierno ha aumentado su responsabilidad en varias áreas de política en el transcurso

del siglo XX, sin embargo “the sheer volumen and technical complexity of the work are more

than Congress, with its limited membership and staff, can manage alone” (Ripley & Franklin:

1984, 17). Aunque la aproximación es interesante ya que plantea una primera respuesta, la cual es

compartida por la literatura, este abordaje no da cuenta de cómo es el proceso de delegación, ni

ayuda a comprender por qué algunas áreas quedan en manos del Poder Legislativo.

Epstein y O’Halloran (1999) analizaron la literatura desarrollada sobre el tema y

descubrieron que las aproximaciones provenían de dos corrientes teóricas: las teorías de la

organización legislativa y las teorías sobre los mecanismos de control congressional sobre la

burocracia.

Los trabajos que explican la delegación legislativa en base a la teoría sobre la

organización del Poder Legislativo, aunque tienen ciertos matices, reconocen en el sistema de

comisiones uno de los factores fundamentales para comprender la decisión de los legisladores de

delegar. Esto es así en la medida que el sistema de comisiones cumple con dos funcionalidades:

por un lado contribuye a reducir el nivel de incertidumbre que tienen los legisladores al momento

de producir leyes en tanto las comisiones permiten la acumulación de conocimiento experto,

reduciendo el costo de información (Krehbiel, 1991); y por el otro, el sistema de comisiones

permite a los legisladores trabajar sobre los problemas que afectan directamente a sus votantes, lo

cual es fundamental para aumentar las probabilidades de los legisladores de permanecer en sus

bancas (Shepsle & Weingast, 1987). Epstein y O’Halloran (1999) remarcan que estos dos

beneficios se complementan y permiten definir dos tipos de áreas de política: algunas

principalmente distributivas y otras centradas fundamentalmente en información. Dado que el

sistema de comisiones genera incentivos sobre los actores, no es llamativo que cada una de éstas

funcione de forma distinta en base a los perfiles de legisladores que las componen. Los análisis

sobre la organización del congreso aportan ideas sobre los costos de toma de decisión, los cuales

al ser mayores en áreas técnicas, genera incentivos para delegar esas decisiones en otro órgano.

Sin embargo, el sistema de comisiones también aumenta los costos de negociación y genera

distorsiones entre las preferencias del los legisladores que componen las comisiones y la

preferencia del mediano de la legislatura. Estas ineficiencias propias de la organización en

comisiones, es claramente un factor explicativo de la voluntad de delegar que tienen los

legisladores.

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El otro grupo de trabajos, centra su mirada en el control que ejerce el Congreso sobre la

burocracia. Como vimos en la sección pasada, el debate normativo discute la legalidad de la

práctica e intenta hallar cuál es el límite que separa la elaboración de la ley en el ámbito del

Congreso del poder reglamentario del ejecutivo, limite difuso por definición. Sin embargo, si uno

puede dejar ese debate de lado, el problema que surge es entender cuáles son los mecanismos que

tiene el Poder Legislativo para evitar que la burocracia utilice la discrecionalidad otorgada para

mover la política pública más allá de los límites que el Congreso desearía. Este clásico problema

de agencia, fue trabajado por varios autores.

Fiorina (1977) postula que los legisladores deciden delegar autoridad en el ejecutivo

conociendo que la burocracia va a cometer errores. Así, cuando se presenten los errores, los

legisladores pueden intervenir en el proceso y reparar el error, ganando apoyo de su electorado.

Otro incentivo que tienen los legisladores para delegar es eliminar su responsabilidad en áreas de

política que tienden cíclicamente a producir fallas, aún cuando se tomen recaudos para evitarlas, o

en áreas que pueden presentar emergencias repentinas (Fiorina, 1977)1. En cualquiera de los dos

casos, la falla del Estado para dar una respuesta satisfactoria a estos imprevistos, generan duras

críticas sociales. El autor denomina a esta práctica ‘cambiando responsabilidades’ o ‘cambiando

culpas’, en la medida que el Poder Legislativo mediante la delegación de facultades vuelve

responsable al ejecutivo por acciones que constitucionalmente eran de su competencia.

Cualquiera sea la práctica, el incentivo que tienen los legisladores para delegar es claro: preservar

su cargo.

A diferencia de la postura de Fiorina, autores como McCubbins o Weingast estiman que

el Congreso como principal establece ciertos controles sobre la burocracia para evitar que ésta

utilice el poder delegado para cambiar la ubicación de la política pública más allá de los límites

establecidos por el Poder Legislativo. McCubbins y Schwartz (1984) estudian en qué medida y

bajo qué forma el Congreso intenta detectar y remediar las violaciones del Poder Ejecutivo a los

objetivos establecidos por el Poder Legislativo. Ellos encuentran dos mecanismos: el seguimiento

del tipo ‘police-patrol’ y el denominado ‘fire-alarm’. Mientras que el primer método implica que el

Congreso examina una muestra de decisiones administrativas, para buscar la presencia de

violaciones; el segundo crea un sistema de reglas, procedimientos y prácticas informales que

permiten a los grupos de interés y a los ciudadanos examinar las decisiones administrativas y

acusar a las agencias ejecutivas en caso de hallar alguna violación a la metas establecidas por el

Poder Legislativo, ocasionado en algunos casos respuestas por parte del Congreso. Utilizando un

argumento similar al de Fiorina (1977), los legisladores tendrían incentivos para establecer

mecanismos de control del estilo ‘fire-alarm’ en tanto evitarían los altos costos (medidos en

tiempo e información) y los bajos rendimientos del control del tipo ‘police-patrol’ al usar un

sistema más eficiente de control en la medida que los costos serían repartidos entre legisladores,

ciudadanos, grupos de interés, agencias gubernamentales y cortes judiciales. Además el modelo

‘fire-alarm’ les permitiría a los legisladores invertir sus recursos políticos sólo en los casos que los

intereses de sus ‘supporters’ se vean afectados por el accionar de la burocracia. En esas

1 Para el primer tipo de pone el ejemplo de las políticas de control de calidad de alimentos, mientras que para

el segundo menciona las políticas de contención de emergencias.

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situaciones, los grupos de interés afectados denunciarían a la burocracia y los legisladores podrían

recibir crédito por intervenir y solucionar este tipo de problemas.

La visión de McCubbins, Weingast y Schwartz es interesante en la medida que estos

autores consideran que el Congreso puede establecer sistemas de control capaces de generar

incentivos suficientes como para asegurar que las agencias del ejecutivo implementen las políticas

públicas respetando las preferencias de los legisladores. Es decir que en estas visiones el

Congreso puede, mediante mecanismos de procedimientos administrativos e implementación de

seguimientos de la gestión, llegar a ejercer un control perfecto sobre los burócratas.

Epstein y O’Halloran (1994) dan un paso más y analizan la discrecionalidad que los legisladores

delegan al momento de producir legislación. Ellos sostienen que los legisladores enfrentan un

trade off entre ganancias de información gracias al conocimiento experto de las agencias del

ejecutivo frente a las pérdidas distributivas producto de ‘bureaucratic drift’2. Según este trabajo,

los legisladores estarían más dispuestos a delegar en la medida que la asimetría de información sea

menor. En esos casos los legisladores podrían decidir delegar autoridad, estableciendo a la vez

mecanismos de control para evitar que la burocracia se aproveche de la delegación otorgada. Hay

dos mecanismos básicos: controles ex ante y controles ‘ongoing’. Los primeres refieren al diseño

de la política pública y de la agencia a la cual se le delega poder, mientras que los segundos dan

cuenta de las instituciones y procesos que permiten hacer un seguimiento de las acciones del

ejecutivo (Epstein & O’Halloran: 1994). Lo que vale remarcar es que en este trabajo los autores

dejan en claro que el control no siempre puede ser perfecto, y por lo tanto el trade off entre

ganancias de información y bureaucratic drift cobra relevancia para comprender por qué los

legisladores no delegan toda la política pública en el ejecutivo.

A partir de estos estudios, uno tendería a pensar que los legisladores van a optar por

delegar más (siempre entendiendo por delegación la redacción de leyes vagas que otorgan mayor

discrecionalidad) en la medida que el Poder Legislativo cuente con mayor poder de control sobre

la burocracia. Ahora bien, lo que estos trabajos también muestran es que el control nunca es del

todo perfecto por la asimetría de información inherente a los problemas de agencia y por ende

siempre hay riesgo de sufrir bureaucratic drift. La única solución para evitarlo sería que el

Congreso sancione leyes detalladas, es decir leyes sin margen de discrecionalidad o delegación, sin

embargo como se desprende de los trabajo sobre la organización del Poder Legislativo, producir

ese tipo de normas es altamente costoso en términos de tiempo e información y no siempre

genera beneficios electorales que compensen la inversión.

Todos estos trabajos han sido interesantes para entender cómo funciona el Congreso y

cuál es su relación con la burocracia, sin embargo parecería que los estudios segmentados no son

útiles para comprender la delegación legislativa y por lo tanto debería utilizarse una visión que

integre tanto las relaciones hacia dentro del Poder Legislativo como aquellas que explican la

relación que el Congreso tiene con la burocracia y el ejecutivo. En este sentido, se pueden

2 Entendiendo por ‘bureaucratic drift’ “(…) the ability of an agency or other executive actors to enact outcomes

different from the policies preferred by those who originally delegated power” (Epstein & O’Halloran: 1994: 3)

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encontrar una segunda generación de trabajos que han intentado solucionar este problema

incorporado múltiples variables al estudio.

Epstein y O’Halloran (1999) ha elaborado una teoría basada en los costos de transacción que

intenta dar cuenta del proceso de manera integral. Ellos afirman que al igual que en la economía,

donde existen dos modelos básicos de organización: producción intra-firma o adquisición en el

mercado, cuando los legisladores realizan las políticas públicas deciden entre producir la ley al

interior del Congreso o delegar al ejecutivo. Si los legisladores optan por la primera opción van a

tener que realizar una ley detallada, mientras que si eligen por el segundo método, los detalles de

la política van a ser determinados por el ejecutivo. Ellos aseguran que mientras en la economía las

empresas optan por el modelo de organización que minimiza los costos de transacción3, los

legisladores van a optar por la forma de hacer leyes que en cada caso minimice los costos

políticos de transacción asociados a la implementación, los cuales por lo tanto maximizan la

utilidad de los legisladores, es decir las chances de los legisladores de ser reelectos en sus cargos

(Epstein & O’Halloran: 1999).

Es importante remarcar que en la teoría de desarrollada por estos autores, los costos de

transacción políticos para los legisladores son de dos tipos: internos y externos. Los internos se

relacionan con el sistema de comisiones y la ineficiencia que producen en el proceso de

legislación; mientras que los externos se vinculan con el ‘agency loss’4. Como vimos en las teorías

sobre la relación entre PL y la burocracia, cuanto más detallada sea la ley, menos discrecionalidad

va a tener la burocracia al momento del implementar y por ende menor va a ser el riesgo de que

al momento de implementar la norma sancionada en le Congreso se modifique la ubicación de la

política pública. Es decir que “(…) legislators cede subtantive discretionary authority to the

bureaucracy in policy areas where the legislative process is least efficient relative to bureaucratic

decision making” (Epstein & O’Halloran: 1999:14).

El trabajo también presenta una manera interesante de abordar el estudio empírico. Para

ello, además de las variables provenientes de las teorías de la organización legislativa y de la

relación entre Poder Legislativo y burocracia, los autores suman un tercer conjunto de variables

las cuales están relacionadas con los ejes de políticas. De esta manera, no sólo logran fusionar dos

literaturas que intentaban explicar la delegación de discrecionalidad en el ejecutivo, sino que

también suman un tercer factor explicativo para observar cuáles son las áreas de política pública

que el Congreso no delega.

3 “Costos de Transacción: son aquellos costos que surgen de la suma de los costos de obtener y verificar la

información acerca de la cantidad y calidad de los bienes y servicios, la identificación de los socios de la eventual transacción (y verificación de su reputación, historial, etc.) y la calidad de los derechos de propiedad que van a ser transferidos y el marco jurídico y contractual; los costos de diseñar, supervisar y hacer cumplir el contrato, que incluye cualquier costo incurrido en la solución de disputas y litigios; y los costos de seguro involucrados en asegurar algunos de los riesgos involucrados en una transacción” (Orlansky et all, 2005:2).

4 “Agency loss is the difference between the consequences of delegation for the principal and the best possible

consequence. Agency loss is zero when the agent takes actions that are entirely consistent with the principal’s interests. As the agent’s actions diverge from the principal’s interests, agency loss increases. When the agent does things that are bad for the principal, agency loss is high” (Lupia, 2001:4).

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Otro trabajo que también pone múltiples variables en juego es el realizado por Huber,

Shipan y Pfahler (2001). Lo primero que ellos sostienen es que los estudios tradicionales sobre

delegación de autoridad entienden que el nivel de discrecionalidad otorgado depende de la

interacción entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo y del nivel de incertidumbre técnica y de

procedimiento que los legisladores enfrentan. Cuanto más difieran las preferencias entre los

poderes y cuanto mayor sea la incertidumbre, mayor va a ser la delegación de autoridad hacia el

ejecutivo.

Al igual que el resto de la literatura, estos autores entienden la delegación como grado

de discrecionalidad otorgada y por lo tanto la mejor manera de limitar la discrecionalidad es

produciendo leyes detalladas. Sin embargo, ellos destacan que aún cuando los legisladores tengan

preferencias distintas a las del ejecutivo no siempre van a optar por restringir la delegación en

tanto que para sancionar leyes completas la legislatura debe no sólo contar con capacidad técnica

para redactar este tipo de legislación, sino que también debe poder superar los costos de

negociación (Huber, Shipan y Pfahler, 2001). Es claro que cuanto mayor detalle tenga la ley,

mayores van a ser los costos de negociación que la legislatura va a tener que enfrentar,

especialmente en los casos de legislaturas bicamerales.

Volden (2002) retoma los trabajos previos y realiza algunas modificaciones al modelo

propuesto en el libro de Epstein y O’Halloran, sumando un factor fundamental como el poder de

veto del ejecutivo. Esta incorporación es importante en tanto que muestra lo complejo que es

reducir el nivel de discrecionalidad que ya fue otorgado al ejecutivo. El autor critica fuertemente a

los estudios previos en tanto considera que los mismos se han concentrado principalmente en

analizar la relación entre delegación y gobierno unificado/dividido, mientras que él considera que

hay otros factores que también intervienen en la decisión de los legisladores sobre el grado de

discrecionalidad otorgado como pueden ser: el tipo de agencia pública, la incertidumbre del área

de política pública y la ubicación previa de política.

Para poder profundizar en los modelos propuestos voy a analizar las tres variables que

son centrales para pensar la delegación.

1. La presencia de gobierno unificado

En toda la literatura sobre delegación hay una única hipótesis que es trabajada por todos

los autores. Hay consenso en la literatura sobre la influencia de la presencia de gobierno unificado

en la delegación legislativa. La hipótesis compartida sostiene que la presencia de gobierno

unificado viene ligada a un aumento en la delegación en tanto que las preferencias de los dos

poderes se encuentran más alineadas (Epstein & O’Halloran 1994, 1996, 1999; Volden 2002;

Huber, Shipan & Pfahler 2001; Carey & Shugat 1998; Fiorina 1986). Esto resulta lógico ya que

uno espera que cuando un mismo partido (o coalición de partidos) controla los dos poderes se

presenten menos desacuerdos sobre el rumbo que deben tomar las diversas políticas públicas y

por lo tanto habría mayor incentivo para delegar en tanto que los costos de producir una ley

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detallada en el ámbito del Congreso superan a los de delegar esa atribución a los órganos

especializados del Poder Ejecutivo.

Lo contrario es esperable si los poderes del Estado están controlados por diferentes

fuerzas, acentuándose esta tendencia cuanto más distantes estén los puntos ideales de política

pública para cada conjunto de actores. En sistemas bicamerales, parecería que basta con que una

de las dos cámaras esté controlada por un partido opositor al PE para que los costos de

transacción externos aumenten de manera considerable y por lo tanto la posibilidad de delegar

autoridad en el ejecutivo se vea reducida.

A pesar de que estas hipótesis parecen intuitivamente apropiadas, algunos trabajos que

analizaron el impacto del gobierno dividido en la producción de legislación muestran que no hay

necesariamente una correlación entre la presencia de gobierno unificado y una producción mayor

de legislación (Mayhew 1991; Fiorina 1992). Por el contrario, no parece haber efecto alguno

sobre la cantidad de leyes sancionadas. Sin embargo, estos estudios no analizan qué tipo de

legislación es producida. Dada la presencia de gobierno dividido, uno supone que sería más

esperable observar una producción de leyes más detalladas para recortar la discrecionalidad del

ejecutivo al implementar la política, pero esta es una hipótesis que debe ser testeada.

Otro elemento que también debería ser incorporado al momento de estudiar el impacto

del gobierno dividido en la delegación legislativa es la unidad de los bloques de legisladores en el

Congreso. Este elemento no es tenido en cuenta en los estudios realizados hasta el momento, sin

embargo no resulta tan evidente su falta de importancia en tanto que las características de los

grupos pueden ser determinantes para evaluar los costos de transacción internos de producir

leyes detalladas en el ámbito del Poder Legislativo.

La unidad de los grupos de legisladores depende de dos factores: la cohesión y la

disciplina. “A Group of legislators are cohesive when they vote together as a result of shared

goals or common beliefs; discipline yields voting unity as the result of influential leaders”

(Morgenstern, 2004:85). Otra definición de los conceptos es la otorgada por Tsebelis (1998), “la

cohesión se refiere a la diferencia de posiciones dentro de un partido antes de que se lleve a cabo

la discusión y la votación dentro del partido. La disciplina partidaria se refiere a la habilidad de un

partido para controlar los votos de sus miembros dentro del parlamento”.

Los legisladores tienden a juntarse en bloques en función de su afinidad, es decir en

base a la ideología, la geografía o ciertas afinidades electorales. En la mayor parte de los casos los

bloques responden a una afinidad ideológica entendida ésta como un sistema de creencias y

valores compartidos por los miembros del grupo que lleva a que todos los integrantes actúen de

manera similar en un variado conjunto de temas específicos (Morgenstern, 2004). Resulta claro

que cuanto mayor sea el nivel de acuerdo ideológico, más cohesionado va a ser el bloque de

legisladores. A su vez, se espera que los grupos de legisladores con preferencias más extremas

respecto al mediano de la legislatura sean más cohesionados “(…) since ideologically extremist

agents build their reputations on coherent policy plataforms, policy compromise is more costil to

their members than to groups oriented close to the political center” (Morgenstern, 2004: 87). La

referencia regional también puede contribuir a la formación de grupos en el Congreso, en parte

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porque la geografía se vincula directamente con aspectos ideológicos, pero también porque la

identidad regional concentra a legisladores que comparten electorados similares. Finalmente, la

cohesión puede ser incentivada por afinidades electorales en la medida que “the electoral

component of cohesión is built around the idea that agent members’ electoral fates rise and fall

with the group’s collective popularity” (Mongerstern, 2004:88). En sistemas parlamentarios el

incentivo es evidente, en tanto los legisladores no quieren poner en juego su banca antes de

tiempo, pero en sistemas presidenciales el efecto parece ser más o menos similar. Cox y

McCubbins (1993) afirman que los legisladores oficialistas tienen incentivos para apoyar la agenda

del gobierno ya que el fracaso del Pode Ejecutivo puede poner en riesgo la reelección de los

legisladores en sus distritos.

El otro elemento clave para evaluar la unidad de un grupo de legisladores es la

disciplina. La capacidad de los lideres político de evitar que grupos menos cohesionados se

desintegren depende del control que los líderes tengan sobre los recursos. Morgenstern (2004)

menciona un conjunto de recursos como son el control sobre puestos, capacidad para negociar

votos al momento de aprobar legislación, manejo de fondos para las campañas, capacidad para

otorgar más recursos humanos, etc. Sin embargo, el recurso más poderoso que un líder puede

tener para imponer disciplina es tener el control sobre las nominaciones de candidatos. Aunque

muchas veces el sistema electoral no permite este tipo de control, cuando el mismo está presente

genera grandes incentivos para mantener la unidad en el Congreso. La disciplina también puede

verse desgastada por factores que exceden al sistema electoral como son el federalismo, o la

presencia de leyes que pongan un límite a la reelección de los legisladores en su cargo, o el valor

relativo de los sellos electorales5.

A partir de la interacción entre disciplina y cohesión, la afirmación de Cox y McCubbins

(1993) puede ponerse en duda. Si un gobierno atraviesa un buen momento, en términos

económicos y de imagen, es esperable que el bloque oficialista se mantenga unido en la medida

que pertenecer al gobierno otorga ventajas políticas y electorales. Lo mismo sucede al inicio del

mandato de un presidente (Morgenstern, 2004). Sin embargo, ¿qué sucede con el bloque en

momentos de crisis o hacia el final del mandato presidencial? En ambos momentos los costos de

ser parte del grupo oficialista liderado por el presidente se incrementan y por ende hay incentivos

para no cooperar. Si esto es así, no siempre es esperable que los bloques oficialistas apoyen el

plan de gobierno del presidente.

Sin embargo, según Morgenstern (2004) los opositores siempre tienen incentivos para

mantenerse unidos. Él afirma que cuando al gobierno le va bien los opositores se unen para

diferenciarse y ejercer cierta presión, mientras que cuando al presidente le va mal el incentivo a

unirse es aún mayor en la medida que la prioridad del grupo es vencer al bloque mayoritario. El

segundo argumento me resulta muy sólido, sin embargo el primero no es tan claro. Cuando a un

gobierno le va bien, el presidente cuenta con vastos recursos (económicos y políticos) para

5 “(…) If a candidate’s agency (partisanship) is not an important voter cue, then control over nominations loses

its importance” (Morngestern, 2004:103).

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conseguir no sólo mantener a su bloque unido sino también para “comprar” el apoyo de

legisladores poco unidos al bloque opositor.

¿Y que pasa con la delegación? La relación no parece ser directa sino que las

características de los grupos de legisladores afectan a la delegación a través de la

presencia/ausencia de gobierno dividido.

Si hay gobierno unificado, uno esperaría observar mayor delegación por múltiples motivos:

Hay una mayor proximidad en las preferencias del ejecutivo y las mayorías en el Congreso, y por lo tanto hay incentivos para delegar en el ejecutivo y disminuir el trabajo de los legisladores mientras se aprovecha del conocimiento experto del Poder Ejecutivo.

Hay interés por parte de estas mayorías de que el ejecutivo pueda cumplir con su plan de gobierno, en tanto que el éxito del mismo genera beneficios electorales.

Si la mayoría no es cohesionada ni disciplinada, hay incentivos para delegar porque ponerse de acuerdo en los pormenores de la ley aumenta notoriamente los costos transacción internos y éstos generalmente superan a los costos externos de delegar en el ejecutivo.

Dado que el ciclo electoral también produce incentivos, sería esperable observar mayor delegación al inicio del mandato de un presidente o cerca de momentos electorales.

Cuando uno incorpora la variable unidad de los bloques legislativos, la hipótesis sostenida por la

literatura que correlaciona la presencia de gobierno dividido con menor cantidad de delegación

no parece tan obvia a priori. Por el contrario, la unidad de los grupos de legisladores puede

operar de dos maneras distintas:

Si la oposición es cohesionada y disciplinada, uno esperaría o que se mantenga el nivel de delegación o que el mismo se reduzca (sólo si la mayoría es capaz de revertir un posible veto del ejecutivo).

Cuanto más grande sea el grupo opositor al gobierno en el Congreso, más aumenta la posibilidad de sancionar leyes detalladas.

Si por el contrario la mayoría opositora no se encuentra unida, los costos de negociación se elevan y por lo tanto los costos de producir la ley detallada en el ámbito del Congreso también crecen de manera considerable. Así, pueden darse casos donde la falta de unidad impida a la oposición actuar de manera conjunta. También puede darse algún caso donde la falta de unidad termine siendo aprovechada por el Poder Ejecutivo para poder negociar con legisladores que no pertenecen al núcleo duro del bloque opositor, permitiendo construir coaliciones ad hoc para lograr sancionar leyes con mayor grado de delegación.

En este caso también el ciclo electoral ejerce alguna influencia, uniendo a los grupos opositores en periodos próximos a las elecciones o hacia final del mandato presidencial.

A modo de resumen, dependiendo de la interacción entre gobierno unificado y las características

de los grupos mayoritarios en el Congreso, se puede armar una tipología de delegación.

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Cuadro 2: Mayorías legislativas y comportamiento en el parlamento

2. SQ previo

La segunda variable que puede ser útil para pensar el proceso de delegación legislativa es

la ubicación previa de la política pública. Volden (2002) vuelve a trabajar la idea del SQ que había

sido considerada en primera instancia por Epstein y O’Halloran (1999), agregando complejidad

en tanto que introduce el poder de veto como un condicionante al momento de establecer la

delegación por parte del Congreso. El poder de veto le permite al Poder Ejecutivo reaccionar

contra una reducción de la delegación y/o un movimiento de la política pública hacia una

posición que es peor para el PE que el SQ previo. Dado este condicionante, el Congreso debe

tener presente las preferencias del PE al momento de definir un cambio en la política de

delegación que en el modelo básico de Epstein y O’Halloran no es tenido en cuenta.

Para Volden (2002) hay tres elementos que interactúan al momento de negociar la

redacción de una ley:

1. La ubicación deseada de la política pública, tanto para el PE como para el PL

2. La cantidad deseada de discrecionalidad para cada uno de los poderes

3. El SQ previo (ubicación de la política pública y del nivel de discrecionalidad)

Para comprender el modelo de Volden es fundamental tener en claro la diferencia entre

ubicación de la política pública y nivel de discrecionalidad. Los dos gráficos que figuran a

continuación son una buena herramienta para comprender la diferencia entre ambos términos.

Mayorías Unidas

Si No

Gobierno

Unificado

Si Delegación Delegación

No No delegación

Resultado depende de los recursos que

manejen el presidente y el líder de la

oposición.

73

Fuente: Esptein & O’Halloran, 1994: 4)

En la primera figura, el Poder Legislativo establece una política pública en el punto X, la

cual obviamente se encuentra dentro del winset del SQ6. Suponiendo que la agencia tiene su

punto ideal de política marcado en A, ésta puede utilizar el nivel de discrecionalidad otorgado

para desplazar la política pública hasta límite aceptado por la coalición de actores de veto (en este

caso X’).

En la segunda figura, se plantea una situación distinta. A pesar que la ubicación de los

actores y de la política sancionada es la misma, el nivel de discrecionalidad se ha reducido en

tanto el Congreso ha establecido una legislación más detallada, por lo cual la agencia sólo puede

mover la política dentro del ámbito delimitado en el gráfico por el círculo. Así, la agencia no

puede implementar X’ ya que no tiene autoridad como para hacerlo y debe conformarse con

implementar X’’.

Por lo tanto, la diferencia sustancial es que la ubicación de la política es el punto dentro

del winset del SQ que es sancionado en la nueva legislación, mientras que la discrecionalidad es la

posibilidad que tiene el ejecutivo o la agencia de desplazar esa ubicación (Tsebelis 1998; Epstein

& O’Halloran 1994, 1999; McCubbins, Noll & Weingast 1989).

A estas variables hay que sumarle las características de la agencia que implementa la

política pública, detectándose dos tipos de agencia: las agencias alineadas al PE y las agencias

independientes.

6 El winset del SQ se refiera al “(...) set of outcomes that can replace the status quo” (Tsebelis, 1998: 3).

74

Para comprender cómo funciona el modelo, el autor propone en primera instancia suponer una

alineación en las preferencias del ejecutivo y la agencia. En función de la ubicación del SQ,

Volden detecta tres regiones de delegación:

Fuente: (Volden, 2002:119) Líneas de colores no se encuentran en la versión del autor.

Cuando el SQ se encuentra en un posición extremadamente alejada del punto de preferencia del PE (XE), es decir en cualquier punto del área pintada en rosa, el mediano de la legislatura puede explotar esta diferencia para llevar la política pública a su punto ideal, así como también aproximarla a su nivel deseado de discrecionalidad. En el caso del gráfico, la ubicación de la política ideal para el mediano de la legislatura es Po=0 y el nivel de discrecionalidad es R-Xa. En base a la curva estándar, al mover la política pública hacia ese punto debería aumentar el nivel de delegación, sin embargo dado que el PE prefiere ante todo una política pública más próxima a su punto ideal, el mediano de la legislatura puede imponer un nivel menor de discrecionalidad sin temor a que la ley sea vetada por el ejecutivo (Volden, 2002).

La segunda situación se produce cuando el SQ se ubica en algún punto de las zonas marcadas en celeste. En esos casos, el poder de veto cobra relevancia y por ende el Congreso no puede imponer sus preferencias. De esta manera, para producir una modificación en la ubicación del SQ, los legisladores deben tener en cuenta las preferencias del ejecutivo y en base a ellas deben proponer una nueva ubicación de la política y un nuevo nivel de discrecionalidad que le resulten al ejecutivo indiferentes respecto al SQ existente. Si el PL ofrece una política más próxima a las preferencias del ejecutivo, entonces puede proponer una reducción en el nivel de discrecionalidad. En cambio si el PL busca acercar la política a su preferencia, deberá otorgar mayor discrecionalidad al ejecutivo.

Finalmente, la zona marcada con verde es la más costosa de cambiar para el Congreso. Al igual que en el caso anterior, el legislativo debe proponer una legislación que le resulte indiferente al Poder Ejecutivo. En estos casos, un movimiento de la política pública hacia la preferencia del mediano de la legislatura conlleva necesariamente un aumento en el nivel de discrecionalidad otorgado al ejecutivo. Volden (2002: 119) afirma “because the executive values the reduction in

75

uncertainty that accompanies increased discretion, he or she is willing to accept the policy shift Howard the median as part of the proposed legislation”.

Ahora bien, Volden aclara que no siempre las agencias comparten las preferencias del ejecutivo y

por lo tanto el nivel de discrecionalidad que se les confiera va a depender también del tipo de

agencia encargada de la implementación. En los casos de agencias independientes, como puede

ser agencias de control en las cuales la autoridad no puede ser removida por voluntad del

ejecutivo, la delegación funciona de forma distinta. En estas situaciones una convergencia en las

preferencias del Poder Ejecutivo y Legislativo no implican necesariamente un aumento en los

niveles de discrecionalidad, sino por el contrario pueden venir de la mano con una reducción de

la delegación, más aún en los casos donde las agencias independientes tienen preferencias muy

distintas a del ejecutivo y legislativo. Por ello “(…) a divergence of preferences between the

legislature and the executive results in greater discretion unuless the agency’s preferences are near

the median legislator. For agency preferences near the median, greater discretion is associated

with a convergente of legislative and executive preferences“(Volden, 2002: 124).

A partir de este enfoque, se puede concluir que la ubicación del SQ previo es clave para

comprender cambios en las políticas públicas y en los niveles de delegación. A su vez, el tipo de

agencia cobra importancia en el análisis ya que se espera que una agencia controlada por el

ejecutivo o por el legislativo tenga mayor discrecionalidad cuanto más alineadas estén las

preferencias de éstos dos poderes.

Áreas temáticas: incertidumbre, complejidad y riesgo

Para comprender por qué los legisladores delegan y cómo funciona la delegación es importante descubrir si la delegación responde a incentivos como la composición de las cámaras y el procedimiento legislativo o más bien es un mecanismo útil para resolver algunos temas que por su complejidad exceden la capacidad de la legislatura. Si a través del tiempo se observa que la delegación sólo va hacia aquellas áreas donde hay una mayor asimetría de información entre los poderes o bien hacia aquellas donde el riesgo de producir legislación deficiente trae aparejado altísimos costos políticos, entonces la delegación respondería en mayor medida a incentivos vinculados con las características propias de las áreas temáticas más que a los incentivos políticos.

Estudiar las áreas temáticas es por lo tanto clave para comprender la práctica de la

delegación en tanto que el Congreso no decide delegar su autoridad en todas las áreas de política,

sino simplemente en algunas. Por qué algunas áreas quedan en manos de los legisladores es una

pregunta crucial en el tema en estudio.

Epstein & O’Halloran (1999) estudian como algunas áreas temáticas se ven relacionadas

con mayor delegación. Ellos encuentran tres factores que al estar presentes tienen a aumentar la

delegación: incertidumbre, complejidad y riesgo. Se supone que cualquiera de estos factores trae

mayores costos para producir una buena legislación por parte del Congreso. Al aumentar

76

significativamente los costos internos de producir la ley en comparación con los de delegar esa

tarea, uno esperaría que esas áreas sean delegadas a menos que las mismas estén ligadas de

manera directa con políticas distributivas. En estas situaciones la delegación tiende a ser menor

en tanto que el Congreso prefiere asumir los costos de realizar una ley completa dado que

mediante éstas políticas públicas puede otorgar beneficios concretos a los ciertos grupos sociales,

lo cual puede traer beneficios electorales.

Cuanto más compleja sea la política pública, mayor cantidad de información se requiere

para crear una buena regulación. Dado que el PE tiene mayor expertise y mejor acceso a la

información, el Congreso prefiere delegar éstas áreas de política al ejecutivo (Epstein &

O’Halloran, 1999). La voluntad de delegar se incrementa aún más en los casos donde el sistema

de comisiones del Congreso sea más ineficiente en tanto que la carencia de expertos en el ámbito

legislativo incrementa la asimetría de información entre los dos poderes y por lo tanto resulta más

costoso para los legisladores producir una ley completa (Epstein & O’Halloran 1999; Huber,

Shipan & Pfhaler 2001).

Algo similar sucede con el riesgo. En las áreas donde realizar una legislación deficiente

puede traer graves consecuencias mientras que realizar una regulación adecuada no aporta

beneficios políticos, los legisladores no van a tener incentivos para realizar ellos mismos la

reglamentación y por lo tanto van a encontrar menos costos delegar esa definición al ejecutivo

(Epstein & O’Halloran, 1999). Otra vez, el factor distributivo cobra importancia en la medida que

si el área de política pública permite otorgar beneficios concretos, los legisladores podrían llegar a

tener incentivos para asumir los costos de transacción de producir una ley completa en el ámbito

legislativo para quedarse con el rédito.

Finalmente, la incertidumbre según el estudio de Epstein y O’Halloran (1999)

contribuye a aumentar la delegación. Cuando hay mucha incertidumbre, es decir cuando no se

puede saber con exactitud cuál va a ser el efecto de la política pública, aumentan tanto la

necesidad de tener información para producir la normativa como el riesgo de producir una

legislación inadecuada. Como se mostró en los otros dos casos, cada vez que producir legislación

detallada requiere de mucha información el Congreso tiene incentivos para delegar la política

pública.

A pesar que el razonamiento es muy claro y que los datos sobre el caso de EEUU

parecen coincidir con esta hipótesis, ¿no podría la incertidumbre provocar el efecto contrario?

Aún cuando producir la ley en el ámbito del Congreso tiene muchos costos, el Poder Legislativo

podría optar por asumir esos costos si sus preferencias son muy distintas a las del PE. Dado que

el PE tiene mayor acceso a información, delegar puede permitirle al ejecutivo acercar la política

pública a su punto ideal. Además, si se está legislando es un área distributiva, los legisladores

tendrían aún más incentivos para asumir los costos de producir la ley.

El estudio de Epstein y O’Halloran mostró que las predicciones por ellos propuestas se

comprueban en el caso norteamericano. Dentro de las áreas con mayor delegación se encuentran:

política espacial, política internacional (ayuda y comercio), salud, protección al consumidor y

medio ambiente. Mientras que las áreas con menor cantidad de delegación son: copyright,

77

seguridad social, impuestos, salario mínimo y financiamiento de campañas. Como se ve, la

delegación va hacia áreas que usan intensivamente información o hacia aquella donde el costo

político de realizar una regulación deficiente es muy alto; en comparación las áreas distributivas o

aquellas que requieren mucha información pero que son centrales para la opinión pública o para

sectores concretos con recursos de poder son las que quedan en manos de los legisladores.

Comentarios Finales

Todo lo trabajado hasta el momento plantea oportunidades y desafíos para analizar el

caso argentino. La gran oportunidad es la ausencia de trabajos empíricos sobre delegación en

nuestro país. La mayor cantidad de trabajos sobre el tema provienen del área del derecho,

mientras que poco se ha realizado desde la perspectiva de la ciencia política. Resulta entonces

interesante dar un paso en este sentido para observar cuál ha sido la pauta de comportamiento

del Congreso argentino en materia de delegación.

Esta gran oportunidad también es un desafío, la ausencia de trabajos empíricos sobre el

tema implica la necesidad de adaptar los papers realizados en EEUU, lo cual no es una tarea muy

simple. En un principio detecto dos grandes limitaciones que tiene la bibliografía para explicar el

caso argentino: por un lado estos estudios sólo abordan un modelo de delegación, la delegación

impropia implícita, y dejan sin explicar la delegación impropia explicita que en nuestro país es

permitida por la Constitución Nacional en su artículo 767. Por otro lado, estos estudios suponen

que los legisladores van a actuar de forma tal de maximizar las posibilidades de conservar su

banca. Este supuesto no es totalmente aplicable al caso argentino en gran parte porque los

legisladores ven al Congreso como un medio para llegar hacia cargos en el Ejecutivo (Jones et all,

2000).

Resulta evidente que estas dos limitaciones son importantes, sin embargo no son tan

significativas como para impedir que las teorías elaboradas para el caso de EEUU puedan ser

utilizadas para analizar el caso argentino. Aún cuando la delegación impropia explícita y la

delegación impropia implícitas no son lo mismo, es bastante probable que las variables que

influyen en la decisión de los legisladores para delegar sean las mismas. Si esto es así, las variables

explicativas desarrolladas en los trabajos de autores como Epstein y O’Halloran (1994, 1996,

1999) o Volden (2002) pueden ser tomadas para explicar ambos tipos de delegación. Quizás el

supuesto sobre el cual se construye estos trabajos sea una limitación más trascendental. Sin

embargo, dado que los legisladores ven al Congreso como un medio para llegar a cargos en el

7 El Art. 76 fue incorporado a la Constitución Nacional en la reforma de 1994. El artículo establece: “Se prohíbe

la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.” (Art. 76, Constitución Nacional).

78

ejecutivo (Jones et all, 2000), ellos también deben votar las leyes de forma tal de maximizar su

utilidad, la cual seguramente no se mida en permanencia en la banca sino en permanencia en el

espacio público. Los cuidados que tienen los legisladores norteamericanos en ciertas áreas de

política, deberían ser los mismos que adoptan los legisladores argentinos que tienen por objetivo

mantenerse en la política y crecer dentro de ella.

Con estas dos aclaraciones, mi próximo paso va a ser comenzar a analizar los datos

concretos de la experiencia argentina a la luz de las tres grandes variables que detallé en el tercer

apartado. ¿Cuáles serán los incentivos que tienen los legisladores argentinos para delegar? ¿Serán

los mismos incentivos de los legisladores norteamericanos? ¿Responderá la delegación en

argentina a incentivos político-institucionales o más bien funcionará como un mecanismo para

resolver algunos temas que por su complejidad exceden la capacidad de la legislatura? Estas son

algunos de los interrogantes que voy a intentar resolver en mis futuros trabajos.

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Otras Fuentes

CONSTITUCIÓN NACIONAL ARGENTINA