SUAS BHOnline v.1, n.1
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Revista Online da Secretaria de Assistência Social de Belo Horizonte
Transcript of SUAS BHOnline v.1, n.1
SUMÁRIO
Expediente ................................................................................................................................1
Editorial....................................................................................................................................2
Artigos
Informatização do Sistema Único de Assistência Social –SUAS/BH: revisão e construção de
um projeto...................................................................................................................................3
Implementando uma cultura informacional sob a ótica da gestão do conhecimento .................9
A Implantação do Sistema Único de Assistência Social e sua implicação no financiamento da
Política de Assistência Social: uma reflexão............................................................................18
A Gestão da Política de Assistência Social ..............................................................................24
Avaliação e Monitoramento: superando desafios.....................................................................34
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Expediente Conselho Editorial: • Cândida Canêdo – Assessoria de Imprensa • Denise de Magalhães Matos(GPES) • Eugênio de Freitas (GGPAS) • Maria de Fátima Queiroz Ribeiro (GEIMA) • Mário César Rocha Moreira (GGPAS) • Renata Silva Daniel Caldeira (GEIMA) • Ronaldo José Sena Camargos (Gabinete) • Shirley Jacimar Pires (GPSO) Equipe de Edição: • Celsiane Aline Vieira Araújo – Coordenadora do Serviço Interno de Informação –
SMAAS • Leila Márcia Silva – Estagiária do Serviço Interno de Informação – SMAAS • Rodrigo Furtini – Designer Gráfico – MOBS
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Editorial
É com satisfação que apresentamos a edição n° 1 da Revista SUAS BH ON LINE.
Lembramos que a edição anterior, n° 0, lançada na Jornada dos Trabalhadores, teve como
tema a Política de Recursos Humanos .
A atual edição tem como tema o Sistema Único de Assistência Social - SUAS:
avanços e desafios, trazendo textos que discorrem sobre a gestão, o financiamento, o
monitoramento, a avaliação e o sistema de informação. De grande relevância para a
implementação do SUAS, esses tópicos têm exigido constante reflexão dos profissionais
envolvidos nesse processo que, vale ressaltar, vêem-se motivados pelo desafio de trabalharem
numa perspectiva que não se reduz a um único campo do saber e que já apresenta avanços na
consolidação da política de assistência social em Belo Horizonte.
Fiel ao seu compromisso de estimular a produção de conhecimentos por parte dos
profissionais da Assistência Social, a Revista SUAS BH ON LINE aguarda a contribuição de
todos aqueles que, de uma forma ou de outra – seja com um pequeno artigo, um resumo de
monografia ou dissertação, uma resenha ou um depoimento – possam enriquecer este espaço
que deve ser apropriado por todos nós, trabalhadores da Assistência Social.
Portanto, a revista é um espaço dos trabalhadores, e aguardamos a contribuição de
todos que, cada vez mais, a revista cumpra o seu papel.
Sua periodicidade, em princípio, será semestral, até que tenhamos volume suficiente
para que sua publicação possa ser mais amiúde. Desejamos a todos uma boa leitura e
deixamos a seguinte reflexão: a SUAS BH ON LINE é nossa e fortalecê-la depende de nós.
Belo Horizonte, fevereiro de 2007
Conselho Editorial
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
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Informatização do Sistema Único de Assistência Social –SUAS/BH: revisão e construção de um projeto
Projeto selecionado como finalista ao Prêmio de Excelência em Informática e Inovação na Gestão Pública oferecido pelo CONIP/SP de 2006 ELABORAÇÃO Jorge Raimundo Nahas∗ Rosilene Cristina Rocha∗∗ Márcio de Souza Tibo∗∗∗ Giovanni Borges Alves***
João Gilberto Novais***
Ana Paula Salej Gomes*
Léa Lúcia Cecílio Braga**
Adriana Dania Nogueira**
Carla Andrea Ribeiro**
Celsiane Aline Vieira Araújo**
Denise Amaral Soares**
Gustavo Adolfo Rocha Caldeira**
Maria de Fátima Queiroz Ribeiro**
Neuza Maria de Lima**
Renata Silva Daniel Caldeira**
Ricardo Braga Nunes**
Verônica de Araújo Nunes**
RESUMO O presente projeto é resultado das reflexões acerca da experiência de implantação de um sistema informatizado do registro de informação do processo de trabalho de alguns serviços da Assistência Social de Belo Horizonte. A experiência apontou para a necessidade de superação de dois grandes desafios e para a elaboração de um novo projeto de informatização
∗ Secretaria Municipal de Políticas Sociais de Belo Horizonte ∗∗ Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social de Belo Horizonte ∗∗∗ Empresa Municipal de Informação e Informática de Belo Horizonte S/A – PRODABEL
O primeiro desafio é a relevância do
usuário final do sistema. A não participação desse
usuário no processo de desenvolvimento leva a
dificuldades monumentais na sua implantação. A
proposta do novo projeto baseia-se no uso de
metodologia que coloca como centralidade desse
desenvolvimento, o usuário. Portanto, sua adesão
desde o início é fator preponderante para o sucesso.
O segundo desafio é a otimização dos
recursos para um projeto de informatização. Com
isso, foi proposto para a superação de plataforma
proprietária, cliente-servidor, a adoção de
plataforma livre, terminais reciclados (máquinas
obsoletas), 3 camadas e de internet como conexão
em rede. Isso permite a superação do re-trabalho do
registro do atendimento no papel e depois a
digitação no sistema.
O projeto de informatização, que tem por
objetivo alimentar o Sistema Municipal de
Monitoramento e Avaliação do SUAS, com a
finalidade de qualificação dos serviços e seus
resultados junto à população, encontra-se em fase
de mobilização dos recursos.
Introdução
A implantação do Sistema Único de
Assistência Social - SUAS, normatizado em julho
de 2005, e a habilitação do município de Belo
Horizonte na condição de gestão plena desse
sistema, impingiram à Secretaria Municipal
Adjunta de Assistência Social a rever seu projeto de
informatização, visando adequá-lo à necessidade de
execução de um sistema municipal de
monitoramento e avaliação. Isso significou,
principalmente, implantar um sistema que abranja
todo o SUAS-BH.
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Entre 2001 e 2004 havia um projeto de
informatização baseado em um aplicativo
desenvolvido em linguagem Delphi, que utilizava
uma arquitetura de duas camadas (cliente-servidor)
e a Rede Municipal de Informática – RMI, rede
fechada e mantida pela prefeitura municipal. Sua
finalidade era instrumentalizar o atendimento ao
usuário-família/cidadão de três serviços executados
pelo município que estavam em processo de
descentralização.
A revisão do referido projeto se pautou,
principalmente, na necessidade de se informatizar
os processos informacionais dos serviços do SUAS
com uma solução de baixo investimento, uma vez
que é necessário coletar informação em toda rede
de ações, composta por serviços ofertados
diretamente pela SMAAS e por uma extensa rede
de entidades conveniadas. A solução de duas
camadas seria altamente onerosa e inviável, pois
exigia a expansão da RMI para todos os pontos de
registro da informação.
Outro aspecto avaliado foi a adesão dos
usuários do aplicativo, que era muito baixa. Esse
problema pode ser explicado pela metodologia de
elaboração e implantação do projeto, que teve
pouco envolvimento.
Diante das necessidades impostas pela
gestão plena do SUAS e da avaliação do projeto de
informatização em curso na SMAAS, foi proposta,
em 2005, a revisão de todo o projeto, visando
corrigir sua metodologia e adequá-lo ao novo
contexto.
Atualmente, o projeto está na fase de
contratação do desenvolvimento do aplicativo e de
aquisição dos equipamentos. Sua implementação
está prevista para acontecer em três fases, sendo a
1ª com início previsto para agosto de 2006.
Situação- problema ou oportunidade:
O Sistema Municipal de Monitoramento e
Avaliação (M&A) do SUAS é uma exigência da
gestão plena, na qual o município de BH é
habilitado, conforme mencionado. A exigência de
implantação de um sistema dessa natureza aponta
para adoção de um modelo de gestão com tomadas
de decisão mais qualificadas e contínuo processo de
aperfeiçoamento de suas ações. Trata-se de um
sistema composto por várias ações, que vão da
vigilância socioassistencial às avaliações dos
serviços, em profundidade. Isso significa que os
enfoques avaliativos, como a eficácia, a eficiência,
a efetividade, o diagnóstico e a análise situacional,
são contemplados em um sistema de indicadores
que permite avaliar o desempenho do SUAS no
município. O que significa, principalmente,
implantar um sistema que contemple todo o SUAS-
BH.
Para construir tais indicadores, faz-se
necessário registrar informações, principalmente
dos atendimentos realizados pelos serviços do
SUAS. A experiência do projeto de informatização
até então implantado indica que o re-trabalho nos
registros dessas informações é fator de baixa adesão
ao uso do aplicativo. Sendo assim, a solução
proposta deveria superar essa limitação e ofertar
condição de se registrar a informação no ato de sua
geração. Ou seja, informatizar todos os locais de
atendimento do usuário-família/cidadão, o que
representa em Belo Horizonte algo em torno de 400
locais – rede direta e indireta.
Outro problema a ser solucionado é a
multiplicação de cadastro dos usuários que impacta
de forma significativa na qualidade da informação.
Vale ressaltar que a superação do re-trabalho e a
garantia da identificação unívoca do usuário
(população) são dois grandes desafios para a
informatização do Sistema de M&A, mas não são
maiores que a necessidade de se padronizar a
linguagem da Assistência Social. Ou seja, pactuar
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significados e significantes para os termos
utilizados no Sistema de Informação. Esse processo
de pactuação não pode ser tratado como uma
atividade estanque ou pontual, mas sim
compreendido como algo dinâmico e permanente,
com decisões e clareza de uso em relação ao
aplicativo. Essa pactuação é um fator de sucesso na
qualidade da informação.
Em síntese, o problema a solucionar é a
construção de um Sistema de Informação Municipal
de Assistência Social para implantar o Sistema de
M&A do SUAS, utilizando recursos de Tecnologia
de Informação e Comunicação, além de
compreender o fenômeno informacional como
humano e social. Portanto, a pactuação de uma
linguagem é uma ação de intervenção social,
mesmo que seja para viabilizar um recurso
tecnológico.
Solução
As soluções propostas foram amadurecidas
a partir da avaliação do projeto de informatização
existente, conforme mencionado, e podem ser
apresentadas considerando dois eixos: metodologia
de projetos de informatização, que abarca questões
de estruturação conceitual do sistema de
informação e dos processos de sua construção. O
outro eixo está relacionado à solução tecnológica
que atende às necessidades, com baixo
investimento e custeio.
A revisão da metodologia de
informatização se baseou na crítica do centralismo
do projeto nos formuladores e não no usuário do
sistema/aplicativo. Sendo assim, a formulação do
novo projeto tem como orientação a centralidade do
usuário final do aplicativo. Isso exige a elaboração
e execução de processos que envolvam os usuários
em todas as etapas do projeto, o que representa um
volume muito grande de trabalho para a equipe
responsável, mas traz mais condições para o
sucesso do projeto.
A clareza nos conceitos estruturadores do
aplicativo também é indicativo para o sucesso. No
caso da revisão da experiência de informatização,
foram apontados três conceitos: prontuário
eletrônico único, cadastro único e tratamento
espacial da informação.
O conceito de prontuário eletrônico único
do usuário-família/cidadão do SUAS pode ser
extraído do conceito de Prontuário Eletrônico do
Paciente (PEP) de Massad et al1 que o definem
como:
“uma forma proposta para unir todos os diferentes tipos de dados produzidos em variados formatos, em épocas diferentes, feitos por diferentes profissionais da equipe de saúde em distintos locais. Assim, deve ser entendido como sendo a estrutura eletrônica para manutenção de informação sobre o estado de saúde e o cuidado recebido por um indivíduo durante todo seu tempo de vida.”
Essa definição orienta para a escolha do
registro do atendimento do usuário-família/cidadão
na forma de um prontuário eletrônico, acessível por
todos os serviços que ofertam atendimento, por
meio do acesso seletivo de seus técnicos como
usuários do aplicativo.
O registro do atendimento no prontuário
eletrônico é vinculado a uma família e/ou ao
usuário (indivíduo). Para que essa vinculação não
seja multiplicada nos cadastros, também
multiplicados das famílias e dos usuários, optou-se
pelo uso do cadastro populacional realizado em
70% do município. Trata-se do Censo BH Social,
que teve origem no projeto piloto do Cartão
1 MASSAD, Eduardo; MARIN, Heimar de Fátima ; AZEVEDO NETO, Raymundo Soares de; O prontuário eletrônico do paciente na assistência, informação e conhecimento médico . São Paulo : 2003. 213p.
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Nacional de Saúde e visa identificar univocamente
os cidadãos cadastrados por meio de um número
compatível com NIS – Número de Identificação
Social. O conceito principal do cadastro é o registro
da informação no domicílio, elevando, assim, a
qualidade da informação.
O terceiro conceito está relacionado ao
tratamento espacial da informação, o que permite a
construção de indicadores intra-urbanos da situação
socioassistencial, contextualizados no território por
meio de tecnologias de geoprocessamento da
informação.
O desenvolvimento desses conceitos e sua
representação nos módulos do aplicativo vêm sendo
elaborados em quatro Grupos de Trabalho,
compostos por técnicos e gerentes dos serviços, que
são: GT de registro de atendimento – prontuário;
GT de indicadores; GT de cadastro; e GT de
território. Os produtos dos GTs serão incorporados
nos módulos propostos para o aplicativo que são:
- cadastro do cidadão/usuário;
-cadastro de serviços e benefícios;
-cadastro de entidades;
-cadastro de trabalhadores;
-controle da oferta de serviços, benefícios
e agenda;
-controle dos encaminhamentos;
-registro de atendimento.
-registro da violação de direitos
-emissão de relatórios e indicadores
O desenvolvimento do aplicativo será
realizado por uma empresa contratada para essa
finalidade. O processo de contratação está em fase
de licitação com previsão de conclusão em maio de
2006. A contração tem como objeto o
desenvolvimento de software em linguagem Java,
com aproximadamente 1.800 pontos de função,
contemplando as etapas de concepção, elaboração,
construção e transição. Em tais etapas deverão ser
desenvolvidas atividades relacionadas às disciplinas
de modelagem de negócios, requisitos, análise e
desenho, implementação, testes e instalação,
operação piloto, além de treinamento e operação
assistida.
Inovação e ineditismo
A gestão da política de assistência social
adquiriu um alto grau de institucionalização a partir
da revisão de suas principais normativas em 2004,
que são a Política Nacional de Assistência Social –
PNAS e as Normas Operacionais Básicas –
NOB/SUAS. Tais normativas preencheram lacunas
históricas na construção da política de assistência
social como política pública. Em destaque e objeto
desse artigo, o Sistema de M&A e sua
informatização. Os conceitos estruturadores
apresentados e sua concretização nos módulos de
um aplicativo é algo inovador e desafiador, sem
mencionar o uso de indicadores e informação de
qualidade nos processos de tomada de decisão.
Em relação à arquitetura tecnológica
aponta-se como inovador o uso de thin clients nos
locais de atendimento da população/usuário do
SUAS, produzidos por meio do aproveitamento de
máquinas obsoletas recicladas. Essa escolha
permite a expansão do uso do aplicativo com pouco
investimento, podendo, assim, garantir sua
capilaridade em toda rede de serviços (direta e
indireta) sem gerar o re-trabalho de registro da
informação no papel para posterior digitação.
Público alvo
O público diretamente beneficiado é o
usuário-família/cidadão do SUAS, indiretamente
são os técnicos e gestores dos serviços e do SUAS.
A relação entre os dois públicos beneficiados é
inexorável, serviços bem geridos, monitorados e
avaliados favorecem seu aperfeiçoamento e
conseqüentemente melhoram sua qualidade. Quem
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se beneficia com a melhora da qualidade dos
serviços é a população usuária dos serviços.
Relevância para o interesse público
A implantação do Sistema Municipal de
M&A e sua informatização cumprem uma função
relevante na consolidação da Assistência Social
como política pública de proteção social e pessoal
de quem dela necessitar. Consolidar essa política
pública na perspectiva de uma gestão social
centrada nos resultados é uma escolha vanguardista
e inovadora na história da Assistência Social. Os
indicadores de sucesso são os processos de
aperfeiçoamento e a expansão do SUAS. Pode-se
observar a consolidação do SUAS a partir de
indicadores:
- de cobertura
- de resolutividade;
- de respeito às normativas em relação às
prioridades de necessidades
sociassistenciais e públicas.
A informatização também consolida
conceitos de modernização dos processos de
trabalho por meio de agilização do atendimento,
dos fluxos e de encaminhamentos responsáveis com
a identificação de disponibilidade de vagas,
benefícios e agendas. Além de ampliar a condição
de gestão do processo de trabalho, seus produtos e
seus prazos.
Viabilidade técnica, financeira e
política/organizacional
A implantação do Sistema de M&A e sua
informatização é financiada com recursos do
município e do BNDES, em duas linhas de
financiamento: Fundo Social Não Reembolsável e
PMAT II - Programa de Modernização
Administrativa e Tributária.
Os recursos captados são suficientes para
garantir:
- infra-estrutura tecnológica (servidoras, softwares
de aplicação e banco de dados);
- desenvolvimento do aplicativo;
- informatização de todos os locais de atendimento
dos usuários do SUAS nos serviços executados
diretamente pelo município.
Os indicadores de resultado do projeto:
% de usuários do aplicativo;
% de locais de atendimento dos usuários do SUAS
informatizados;
% de usuários de aplicativo que extraem relatórios.
A viabilidade política e organizacional do
projeto tem dois eixos: um é o cumprimento dos
requisitos da gestão plena. Essa condição favorece
o município no financiamento dos serviços e na
autonomia de gestão. Portanto, é de interesse do
governo municipal manter essa habilitação e
conseqüentemente é mantido na sua agenda o
cumprimento da gestão plena.
O outro é a metodologia proposta para a
elaboração e implantação do projeto, que é
participativa e centrada no usuário final do sistema.
Essa adesão ao sistema amplia suas possibilidades
de sucesso e sua sustentabilidade.
A sustentabilidade financeira do projeto
tem uma excelente perspectiva, pois o projeto tem
um custo baixo para sua expansão, uma vez que não
utilizará estações de trabalho, e sim thin clients no
ambiente Linux. E por se tratar de um aplicativo de
uso na Internet, a rede de telecomunicação pode ser
uma alternativa comercial de banda larga, em
detrimento da RMI e, conseqüentemente, com um
custeio bem menor.
Facilidade de reprodução
A facilidade tecnológica para reprodução
tem como condição o investimento na estruturação
do ambiente de produção de um aplicativo de
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internet e banco de dados Oracle. Esse ambiente
pode ser compartilhado com outras aplicações com
a mesma arquitetura, ou pode ser promovido por
meio de um consórcio entre municípios. Esse
compartilhamento é uma característica inerente ao
aplicativo Internet, facilitando assim, sua
replicação.
O código-fonte da aplicação será de
propriedade da Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte, podendo ser disponibilizado para
customização e reprodução em órgãos públicos.
Ambiente de Hardware e Software
O projeto se baseia nas seguintes
indicações:
Para o software
- Linguagem: Java;
- Sistema Gerenciador de Banco de Dados: Oracle
9.0;
- Servidor de Aplicação: Borland Enterprise
Server, versão mínima 6.0;
- Portabilidade do código: o código executado em
outros Aplications Servers compatíveis com a
especificação J2EE Full Compliant;
- Integração com Bases de Dados: o aplicativo deve
possibilitar o acesso a dados oriundos de outros
sistemas, tais como os do Censo BH Social,
MAPAS, SUCAF, BPC, BH Cidadania, CAVIV,
ARTE-RH, SUAS-WEB e outros identificados
durante o processo de especificação de forma on
line;
- Flexibilidade na definição das permissões de
acesso: o administrador do sistema, por órgão, deve
ser capaz de definir permissões de acesso para
usuários e grupos por meio dos perfis de usuário.
Estas permissões definem os tópicos ou categorias
que os usuários têm acesso, canais que podem
subscrever e funções que podem usar, assim como
os dados que podem ver;
- Segurança: para salvaguardar as informações
corporativas e prevenir acessos não autorizados, o
aplicativo deve suportar serviços de segurança,
como criptografia, autenticação, firewalls,
protocolo de segurança em ambiente Internet e
utilização de Certificação Digital, conforme padrão
Prodabel. Deve também possibilitar auditoria dos
acessos às informações, das alterações de
configuração etc;
- Customização e personalização: o administrador
do sistema por órgão, deve ser capaz de customizá-
lo de acordo com as políticas e expectativas dos
órgãos;
- Interoperabilidade: o sistema deve ser construído
orientado para a arquitetura E-PING, que define um
conjunto mínimo de premissas, políticas e
especificações técnicas que regulamentam a
utilização da Tecnologia de Informação e
Comunicação (TIC) no governo federal,
estabelecendo as condições de interação com os
demais poderes e esferas de governo e com a
sociedade em geral;
- Troca de Informações entre Sistemas: o sistema
deve ser construído com foco em “web services”, o
qual permite a troca de informações entre sistemas.
Para hardware
A arquitetura tecnológica é de 3 camadas, sendo:
- 1ª camada – terminal de máquinas recicladas –
thin clients;
- 2ª camada – servidor de aplicação;
- 3ª camada – servidor de Banco de Dados.
A rede de telecomunicação:
- RMI para os locais de prestação de serviço do
SUAS da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte;
- Banda larga comercial para os demais serviços;
- Acesso do aplicativo por meio do site da PBH.
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Implementando uma cultura informacional sob a ótica da gestão do conhecimento
ELABORAÇÃO Carla Andréa Ribeiro∗ Celsiane Aline Vieira Araújo∗∗ Leila Márcia Souza da Silva∗∗∗ Vanuza Bedeti da Silva∗∗∗∗ Resumo Este artigo descreve a experiência de implantação do Serviço Interno de Informação na Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social de Belo Horizonte. A demanda pela adequação às novas tecnologias e à gestão do conhecimento exige das organizações serviços especializados que contribuam com a integridade do ciclo informacional. Um novo modelo de gerenciamento torna-se necessário em função de uma série de fatores relacionados à política externa, ao desenvolvimento tecnológico, ao valor e uso da informação como instrumento de convergência entre funções, setores e processos de uma organização. A captação de informações, conforme as necessidades geradas, a organização, tratamento, recuperação e disseminação da informação é de suma importância para promover a produção do conhecimento, assegurar a funcionalidade dos serviços, a capacitação de pessoal e subsidiar os processos de tomada de decisão. É sob este contexto que o Serviço Interno de Informação da Assistência Social foi implementado e vem apresentando resultados significativos na cultura informacional desta Secretaria.
PALAVRAS CHAVES Gestão do conhecimento – Gestão da Informação – Serviço de Informação
ABSTRACT The necessity of adequacy to the new technologies and knowledge management demand of the organizations specialized jobs that contribute to the integrity of the informacional cycle. A new model of management becomes necessary in function of a series of factors related to the
∗ Psicóloga e Mestre em Ciência da Informação – GEIMA ∗∗ Cientista da Informação – Serviço Interno de Informação - SMAAS ∗∗∗ Estudante de Ciência da Informação/PUC Minas – Serviço Interno de Informação - SMAAS ∗∗∗∗ Bibliotecária – Serviço Interno de Informação - SMAAS
external politics, to the technological development, to the value and use of the information as instrument of convergence among functions, sectors and processes of an organization. The captation of information as the necessities come, the organization, treatment, recovery and dissemination of the information is of great importance to promote the production of knowledge, to assure the functionality of services, the qualification of staff and to subsidize the processes of decision taking. It is under this context that the Internal Work of Information of the Associate City Department of Social Assistance was implemented and comes presenting resulted significant in the informacional culture of this Secretariat.
KEYWORDS Knowledge management – knowledge information – Information Service
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INTRODUÇÃO A natureza do fenômeno “informação
enquanto mediadora na produção do
conhecimento” faz necessário o surgimento de
serviços que possam recuperar, tratar, organizar e
disseminar informações nos seus mais diversos
formatos. Nessa perspectiva, pode-se inferir que
as organizações precisam encontrar meios de se
instrumentalizar para se adequarem às novas
tecnologias de informação e gestão do
conhecimento no ambiente organizacional,
gerando um potencial competitivo e inovador
adaptado à realidade global.
Neste artigo será apresentado como o
Serviço Interno de Informação da Secretaria
Municipal Adjunta de Assistência Social –
SMAAS, da Prefeitura de Belo Horizonte, atua
nesse contexto, contribuindo com a integridade do
ciclo informacional, visando à produção do
conhecimento individual e organizacional e à
disseminação da informação oficial/formal aos
trabalhadores da assistência social (SMAAS e
Regionais).
Compete também a este Serviço, a
seleção, aquisição, organização e disseminação da
informação, nos seus variados suportes, o
desenvolvimento de produtos e serviços
informacionais, tais como a intranet, o serviço de
disseminação seletiva de informação e
publicações da área de assistência social, bem
como a coordenação do Centro de Memória e
Pesquisa, promovendo o acesso às informações
relevantes ao perfil dos usuários.
Enfim, a exposição deste artigo será uma
descrição de como se deu o processo de
implementação do Serviço Interno de Informação
da SMAAS, abordando as metodologias adotadas,
os produtos, resultados e perspectivas para
manutenção, avaliação e desenvolvimento deste.
Histórico
A precariedade da gestão do ciclo informacional
das diversas ações realizadas no interior da SMAAS
gerou um ambiente informacional fragmentado e caótico,
que resulta nitidamente na falta de acesso às informações
básicas sobre as ações realizadas e, conseqüentemente, à
desatualização das mesmas, dificuldade de acesso aos
documentos institucionais e até mesmo a falta de
informações elementares como um cadastro de seus
colaboradores/trabalhadores constando informações
básicas.
Diante desse cenário, os processos de geração,
processamento, armazenamento e disseminação das
informações, necessárias às ações de publicidades e
gerenciais, são desestruturados. Assim, quando
demandadas, essas ações mobilizam vários trabalhadores
em “força tarefa” para coletar dados manualmente,
processar com recursos precários e produzir peças de
disseminação em suporte limitado, em relação a sua
abrangência (público, locais de acesso etc.), conforme
outras experiências.
Com a criação da GEIM-AS – Gerência de
Informação, Monitoramento e Avaliação da Assistência
Social -, na reforma administrativa de 2000, tornou-se
natural, na dinâmica da Secretaria Municipal Adjunta de
Assistência Social, localizar, nessa gerência, o papel de
fornecimento e tratamento de informações. Visando
acatar esta demanda, a GEIM-AS, atual Gerência de
Informação, Monitoramento e Avaliação - GEIMA,
adotou como foco de atuação o desenvolvimento de
atividades integradas à Política Municipal de Assistência
Social – PMAS, em consonância com o Sistema Único
de Assistência Social – SUAS, priorizando a
informatização de um Sistema de Monitoramento e
Avaliação para alimentação das necessidades
informacionais da SMAAS.
Para viabilizar o desenvolvimento desse Sistema, a
GEIMA adotou duas formas de intervenção,
considerando tanto os recursos humanos (equipe de
tecnólogos), como recursos de Tecnologias de
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11
Informação e Comunicação TIC’s. A primeira
intervenção consistiu na adequação e expansão do
Sistema Integrado de Serviços de Assistência
Social com foco no Sistema de Monitoramento e
Avaliação. A segunda intervenção implicou na
implantação do Serviço Interno de Informação,
objeto deste artigo.
Avaliou-se que a proposta de implantação do
Serviço Interno de Informação da SMAAS, requer
muito mais gestão e articulação dos recursos
existentes do que investimentos. E o cenário que
se encontrava, decorrente da reforma
administrativa de 2004/05, favorecia essa
intervenção. Sugeriu-se, então, que a formulação
inicial sobre o serviço proposto considerasse os
seguintes pressupostos:
a) articulação entre informação e
comunicação;
b) gestão do conhecimento centrada na
subjetividade e produção intelectual;
c) gestão de documentos – arquivos de
memória institucional e outros acervos;
d) Intranet como ferramenta de integração
organizacional e comunicação.
Cabe esclarecer que a proposta do Serviço
Interno de Informação da SMAAS também foi
considerada devido às atribuições da Gerência de
Informação, Monitoramento e Avaliação –
GEIMA, que, entre outras, coordena a
organização das informações desta Secretaria,
organiza os projetos e documentos da execução
dos trabalhos da SMAAS, com o objetivo de
preservação da memória institucional, e mantém
um acervo bibliográfico de referência sobre a área
da assistência social.
ASPECTOS TEÓRICOS
O atual cenário de avanços tecnológicos e
de modernização, embutidos no processo de
globalização, exige das organizações de um modo
geral adequação e a busca de mecanismos que propiciem
uma melhor convivência no contexto de mudanças
permanentes e velozes, tornando indispensáveis os
atributos de adaptabilidade, flexibilidade e constante
atualização.
A partir dessas considerações, percebe-se que as
organizações precisam encontrar recursos e modelos mais
adequados a promover a interligação entre as tecnologias
de gestão e as tecnologias de informação. Dentre as
abordagens, trataremos aqui dos aspectos teóricos que
envolvem os pressupostos do Serviço.
a) Articulação entre Informação e Comunicação
O conceito de informação defendido por
Buckland (1995) baseia-se na compreensão de que ela só
se concretiza na relação entre informante e informado e
visa reduzir incertezas e ignorâncias. Já Allen (1996)
compreende que esses dois tipos compõem um mesmo
significado para informação. Como processo composto
por emissor e receptor, no qual uma estrutura cognitiva
do emissor é codificada e transmitida para o receptor, que
compreende a mensagem codificada, interpreta-a e
aprende a partir dela. Essa definição reafirma a
concepção de Buckland que não existe informação
independente sendo indispensável para a existência da
informação o processo comunicacional estabelecido
através da relação entre informante e informado.
Na proposta em questão, sugere-se que o
intermediador (profissional da informação) tenha
condição de estabelecer a interação com o usuário até o
grau de conselheiro. Ou seja, o profissional da
informação atua não somente na organização física do
acervo e na catalogação adequada do mesmo, como
proporciona aos usuários a opção de um acesso
independente às informações ou intermediado pelo
profissional desde a elaboração do seu questionamento à
pertinência e viabilidade da informação solicitada.
b) Gestão do conhecimento centrada na subjetividade e
na produção intelectual
A relação entre informação e conhecimento,
conforme definições apresentadas anteriormente, é
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compreendida como um fenômeno humano e
social que tem a comunicação como processo
viabilizador e é inerente às práticas de gestão de
processos na organização.
A definição de conhecimento utilizada
pelos autores Davenport e Prusak auxilia a
compreensão dessa relação:
“Conhecimento é uma mistura fluida de experiência condensada, valores, informação contextual e insight experimentado, a qual proporciona uma estrutura para a avaliação e incorporação de novas experiências e informações. Ele tem origem e é aplicado na mente dos conhecedores. Nas organizações, ele costuma estar embutido não só em documentos ou repositórios, mas também em rotinas, processos, práticas e normas organizacionais”. (DAVENPORT; PRUSAK, 1998)
A atividade criadora de conhecimento está
centrada no humano, apesar do conhecimento ser
disseminado e transferido por meios e suportes,
como livros, documentos, ferramentas
tecnológicas e contatos de pessoa-a-pessoa que
vão desde conversas até relações de aprendizado.
A primazia humana nos processos cognitivos
aponta para a complexidade de gerir esse
processo, principalmente por se tratar de um
objeto intangível. Portanto, a gestão não é só do
conhecimento, mas também dos processos
estruturados que podem resultar na produção e
aplicação do conhecimento. Dessa forma, torna-se
necessário compreender todos os componentes
envolvidos nos processos cognitivos considerando
as experiências pessoais, relação das pessoas com
a organização, cultura organizacional, ambiente
informacional e o conhecimento que não se
conhece.
Sendo assim, um sistema de informação
bem estruturado e de eficaz funcionalidade,
certamente proporcionará aos colaboradores
recursos para desenvolvimento e qualificação
pessoal e profissional, uma vez que em nossa atualidade a
informação é tida também como um bem capital, não se
restringindo somente ao seu aspecto abstrato, mas sim
como um bem que agrega valor.
Para que a efetivação dos processos
informacionais se resulte em conhecimento individual e
organizacional, considerando as necessidades
mencionadas, sugere-se que o serviço de informação
destinado ao trabalhador da Assistência Social se articule
com as ações voltadas para a formação do trabalhador e a
valorização do conhecimento existente e gerado
internamente. Assim, a atuação da Gestão do
Conhecimento visa garantir a integridade do ciclo de
aprendizagem organizacional e localizar as fontes de
conhecimento interno da SMAAS.
c) Gestão de documentos – arquivos de
memória institucional e outros acervos Os procedimentos de gestão de documentos e
arquivos partem da assertiva que a informação
arquivística é a base da gestão da informação nas
unidades de informação; entretanto, não pode ser
considerada como o único tipo de informação gerado e
usado em uma organização, pela sua limitação (inerente à
sua natureza). A a natureza da informação arquivística
está no registro, “informações registradas em suporte
definido, acumuladas por um sujeito que é, ao mesmo
tempo, emissor e receptor” (LOPES, 1996, p. 35).
Considerando essa definição de informação
arquivística pode-se compreender o conceito de arquivo a
partir da definição do Dicionário Internacional de
Terminologia Arquivística, citado por Fonseca (1999):
[arquivo é] o conjunto de documentos, quaisquer que sejam suas datas, suas formas ou seus suportes materiais, produzidos ou recebidos por pessoas físicas e jurídicas, de direito público ou privado, no desempenho de suas atividades. (FONSECA, 1999, p. 150-151)
Jardim (1999) observa em pesquisa realizada na
administração pública federal, que outras unidades de
informação se enquadram na definição de arquivo, mas
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utilizam denominações diversas, como: centro de
documentação, centro de memória, serviço de
comunicação administrativa, biblioteca interna e
serviço de protocolo. Segundo ele, o não uso do
termo arquivo relaciona-se com o baixo grau de
institucionalidade da gestão da informação na
administração pública. Não obstante, o tipo de
informação gerida nessas unidades de informação
é a arquivística.
d) Intranet como ferramenta de integração
organizacional e comunicação
Até o final da década de 1980, a
comunicação nas organizações era realizada por
meios tradicionais, como as publicações
impressas, murais, clipings, correspondência,
jornais, revistas e outros meios de comunicação
em suporte material e estático. Hoje, a
comunicação organizacional utiliza também as
novas Tecnologias de Informação e Comunicação
(TIC) como meio e instrumento para atingir seus
objetivos, produzindo uma dinâmica síncrona de
disseminação da informação por meio de recursos
digitais. A Intranet pode ser definida basicamente
como uma rede privada de informações,
utilizando-se toda a tecnologia da Internet, com
mesmo navegador e protocolos de comunicação.
Enquanto a Internet é uma rede pública, a Intranet
oferece acesso restrito às pessoas de uma
determinada organização.
A articulação entre os profissionais de
informação e de comunicação favorece que a
organização utilize potencialmente este novo
canal de comunicação como veículo facilitador do
trabalho de relações públicas, integração e
desenvolvimento organizacional e formação
continuada.
ASPECTOS METODOLÓGICOS
Metodologia de implantação do Serviço Interno
de Informação
Um Serviço de Informação tem como pré-
requisito de sua existência e bom funcionamento a
necessidade informacional do usuário para o qual o
serviço é direcionado. Dessa forma, se faz necessário
identificar o perfil desse usuário por meio de estudos e
pesquisas fundamentadas na convergência dos
conhecimentos da gestão de recursos humanos,
comunicação e informação, uma vez que tais áreas
formam o tripé para a produção do conhecimento que,
por sua vez, gera a necessidade informacional.
O Estudo de Uso e Usuários do Serviço de
Informação e Mapeamento do Conhecimento teve por
objetivo conhecer o trabalhador social considerando dois
focos: o usuário da informação e a construção da Política
de Recursos Humanos/Gestão de Pessoas da SMAAS,
que baseia-se nos princípios do reconhecimento do
trabalhador como agente ativo da política municipal de
assistência social e da valorização e motivação do mesmo
em seu processo de trabalho.
Para isso foi elaborado um questionário que foi
enviado aos trabalhadores da política de assistência
social, lotados nos níveis central, regional e
equipamentos (local de execução dos programas e
serviços da política de Assistência Social). Teve como
um de seus objetivos adquirir informações precisas e
claras da realidade vivida pelo publico alvo –
trabalhadores da política -, de forma a construir um
diagnóstico do quadro funcional da SMAAS.
Nesse diagnóstico procurou-se identificar os
vínculos de trabalho, a trajetória profissional, as
expectativas e habilidades pessoais, as necessidades de
formação profissional, inerentes ao trabalho, a produção
intelectual e acadêmica, e as necessidades
informacionais, para melhor atender os trabalhadores no
Serviço Interno de Informação que foi implantado na
Gerência de Informação, Monitoramento e Avaliação -
GEIMA.
De um total aproximado de 513 trabalhadores que
lidam diretamente com a assistência social - sendo aqui
considerados pessoas envolvidas nas atividades meio e
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fim: pessoal técnico (gerentes, coordenadores,
técnicos, educadores sociais de 2º grau) e
administrativo (assistente administrativo e auxiliar
administrativo de 2º grau) efetivos, comissionados
e contratados - obteve-se um retorno de 467
questionários preenchidos. Os demais
questionários que complementam o universo não
foram respondidos devido aos seguintes motivos:
licença maternidade, licença médica, outros tipos
de licenças, férias, recusa em responder, não estar
lotado na assistência social, atuação em outros
órgãos.
A partir da aplicação dos questionários e
coleta dos dados, foram identificados vários
parâmetros que serviram de norteamento para a
definição das metas e planejamento do Serviço.
a) Entre os trabalhadores da SMAAS,
96,7% possuem acesso a
microcomputadores, no entanto não se
consideram capacitados a utilizar de
todos os recursos que esse acesso
possibilita.
b) Constatou-se também que 59,3% dos
trabalhadores não possuíam e-mail
institucional. Em função desse dado, o
endereço eletrônico de vários serviços
também eram cadastrados em web mails.
c) As principais fontes de informação
utilizadas são, respectivamente:
documentos oficiais (Leis, Decretos,
Normativa etc.), canais informais
(pessoas da secretaria), jornais, revistas e
livros. Estas fontes, acima de 50% de
uso. Abaixo dessa média, seguem:
Internet (web), Internet (base de dados),
vídeos e bibliotecas externas.
d) O corpo funcional da SMAAS, é em mais
60% constituído por trabalhadores jovens
em média com 28,5 anos. Em função
deste dado, foi possível constatar que há
uma grande expectativa relacionada à aquisição
e produção de conhecimento, uma vez que parte
significativa dos trabalhadores, atuam em
atividades operacionais em que sua qualificação
está diretamente relacionada à qualidade dos
serviços prestados, havendo, portanto, uma
grande demanda informacional.
A cultura informacional da SMAAS aponta para uma
evolução favorável dos processos informacionais
direcionadas para ações mais organizadas,
sistematizadas, formalizadas e profissionalizadas. Com
foco no público alvo os trabalhadores da Assistência
Social, bem como os dados levantados no Estudo de Uso
e Usuários, o Serviço Interno de Informação estabeleceu
como base para o planejamento do Serviço, as seguintes
diretrizes:
a) intermediar as necessidades informacionais dos
usuários dos serviços com as diversas fontes de
informação interna e externa;
b) elaborar e executar política e gestão de documentos;
c) elaborar e executar política de desenvolvimento de
acervo, de disseminação e acesso à informação para
o público interno e externo à SMAAS;
d) organizar acervo de documentos, considerando os
diversos suportes;
e) organizar acervo de documentos digitalizados;
f) estabelecer fluxos de atualização de informações
básicas sobre as atividades da SMAAS;
g) estabelecer relações com fontes de informação
internas (PBH) e externas;
h) coordenar, selecionar e tratar conteúdo a ser
disseminado por meio da Intranet e Internet,
mantendo sua atualização;
i) produzir outras “peças” de disseminação da
informação.
IMPLANTAÇÃO DO SERVIÇO INTERNO DE
INFORMAÇÃO
O serviço deve se estruturar para atender às
necessidades do público interno, por meio da
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intermediação da necessidade informacional e da
recuperação e acesso às informações identificadas
no interior da Prefeitura, tais como técnicas,
científicas, gerenciais, estatísticas,
organizacionais, arquivísticas, assim como os
serviços ofertados, decisões governamentais,
fluxos informacionais e outras. Também cumpre o
mesmo papel em relação às informações geradas
externamente a PBH as fontes secundárias:
indicadores sociais e econômicos, diagnósticos,
pesquisas científicas e eventos relacionados aos
fenômenos objetos da intervenção da Política de
Assistência Social, análise de cenários, pesquisas
de opinião pública, satisfação do usuário dos
serviços, etc.
Considerando os aspectos acima, as constatações
extraídas do estudo de usuários e as diretrizes já
pré-estabelecidas para que o Serviço Interno de
Informação se efetivasse de modo consistente,
estabeleceu-se o seguinte plano de execução para
sua implantação:
Definiu-se que a lotação de melhor referência
para os trabalhadores seria no mesmo espaço
físico da Gerência de Informação,
Monitoramento e Avaliação. O espaço conta
com um acervo especializado em assistência
social e um local para estudo.
Propôs-se que a equipe responsável pela
operacionalização do serviço fosse
constituída por profissionais da informação.
Sendo assim, a equipe de trabalho
formalizou-se com os seguintes profissionais:
uma cientista da informação, uma
bibliotecária pós-graduada em gestão
estratégica de recursos humanos e uma
estagiária em ciência da informação.
Ações desenvolvidas e em desenvolvimento
para institucionalização do Serviço:
− Gestão de documentos – orientação para
uso da Tabela de Temporalidade e
Destinação de Documentos.
− Recuperação de informações – realização de
pesquisas e auxílio na intermediação de
acesso a fontes de informação internas e
externas à SMAAS.
− Organização de Acervo – processamento
técnico, diretrizes de desenvolvimento de
coleções, preservação e conservação de
documentos entre outros.
− Circulação de Materiais – serviços de
empréstimo local e domiciliar.
− Intranet – disponibilização de informações
técnicas e especializadas, documentos e links
pertinentes à área de Assistência Social,
publicação da Revista Eletrônica SUAS- BH
Online, promoção da integração e melhor
comunicação entre os trabalhadores da
SMAAS, etc.
− Expansão dos recursos informacionais –
inclusão digital dos trabalhadores por meio da
criação de e-mails, cursos de capacitação em
informática.
− Suporte em informática – orientações quanto ao
uso de recursos tecnológicos.
− Disseminação Seletiva de Informações –
disponibilização de informações direcionadas
conforme demanda do usuário.
CONSIDERAÇÕES
Diante da perspectiva de resultados, a partir da
implantação do serviço interno de informação cabem
algumas considerações no que tange seus pressupostos.
Em relação a articulação entre informação e
comunicação foi desenvolvida uma rede de comunicação
entre os níveis centrais, regionais e equipamentos
promovendo a padronização e a utilização do e-mail com
domínio PBH para todos os programas e serviços da
Assistência Social.
Essa rede conta também com um canal direto do
trabalhador com os profissionais do serviço, através da
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
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intranet, para solicitações, reclamações e
sugestões o que tem trazido uma maior utilização
das tecnologias de informação e comunicação
disponíveis na Assistência Social e promovendo a
inclusão digital, fato de expressivo anseio dos
trabalhadores. Uma lista de contatos, telefones e
endereços, atualizada trimestralmente, também é
disponibilizada aos trabalhadores agilizando a
relações de trabalho.
A sensibilização do trabalhador para a
produção intelectual, abordada na Gestão do
Conhecimento, foi iniciada com a
disponibilização do conhecimento já produzido
dentro da Assistência Social como: Monografias,
Dissertações e Teses, no espaço reservado para o
acervo institucional o Centro de Memória e
Pesquisa – CMP. Em seguida fomentamos a
prática de produção do conhecimento por meio de
uma Revista Eletrônica voltada para o público
interno à SMAAS que apresenta publicações tanto
de práticas profissionais quanto de conhecimento
científico.
Tendo em vista a educação continuada
dos profissionais da secretaria foram utilizados
recursos para promover a informática básica –
Windows, Word, Excel, Power Point e Internet –
minimizando, também, o problema da inclusão
digital.
Contemplando a preservação da memória
institucional partimos do pressuposto da
Arquivística em que os documentos inerentes ao
desempenho das atividades da SMAAS serão
tratados sob a ótica da Gestão de Documentos,
embasado na tabela de temporalidade construída
através da experiência dos trabalhadores na
execução administrativa e da abordagem do
Arquivo Público da Cidade de Belo Horizonte
mantidos na condição de consulta, empréstimo e
pesquisa no CMP juntamente com um acervo
específico da área de Serviço Social.
Os pressupostos acima viabilizaram a atividade
de Disseminação Seletiva de Informação considerando os
temas pertinentes aos grupos de interesses como: criança
e adolescente, idoso, pessoas portadoras de deficiência,
entre outros. A ferramenta que possibilita essa
disseminação é o e-mail institucional inserido na cultura
informacional da organização.
A intranet estabelece a comunicação
organizacional por meio da disponibilização de
conteúdos como: leis, normativas, programas e serviços
da Assistência Social bem como suas ações, publicações
oficiais, manuais de procedimentos e eventos realizados
dentro e fora da SMAAS. Essa ferramenta fortalece a
gestão do ciclo informacional contribuindo com a
integridade das informações demandadas e disseminadas
potencializando a cultura informacional.
Por fim, diante do contexto apresentado, a
perspectiva do Serviço Interno de Informação é adequar
as atividades realizadas às premissas do e-gov, a fim de
melhorar a eficiência interna e a entrega de serviços
públicos no modelo Governo-à-Governo – G2G – no
qual se encontra para , posteriormente, abranger os
cidadãos passando a ser um modelo Governo-à-Cidadão
– G2C.
CONCLUSÃO
No cenário atual, a informação exerce um papel
estratégico como insumo à produção e gestão do
conhecimento e sinaliza para a importância da criação de
serviços de informação. No entanto, o desenvolvimento
do serviço exige um ambiente interno propício, isto é,
deve haver uma confluência de interesses entre o serviço
e seus receptores, uma vez que o processo de informação
envolve a criação de uma rede de relacionamentos e
promoção da troca de conhecimentos.
A partir das novas tecnologias de informação e
comunicação, surgem novas configurações dos serviços
de informação e, conseqüentemente, de produção,
tratamento, disseminação, acesso e uso da informação.
Entende-se, portanto, que um serviço de informação é
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uma rede de comunicação, aplicada à
disseminação de informações nos seus mais
diversos formatos.
Segundo Gontow (1997), um serviço de
informação tem por busca o desenvolvimento dos
diversos setores da organização, no intuito de
propiciar a capacitação à modernidade, às novas
tecnologias, à produtividade e à competitividade.
A Prefeitura de Belo Horizonte, no
anseio de se adequar a essa modernidade e suprir
suas necessidades informacionais, projetou-se
nesse cenário de modernização ao decretar à
Secretaria Municipal Adjunta de Assistência
Social, Gerência de Informação, Monitoramento e
Avaliação, a atribuição de implantar e gerenciar o
Serviço Interno de Informação.
Nessa perspectiva, a interação tecida pelo
Serviço provoca o surgimento de produtos
demandados por meio do estudo de usuários,
colocando em relevância a informação produzida
internamente, que servirá de interlocução entre
público interno e externo.
A sistematização da informação aparece
como meio de conexão entre os conhecimentos
produzidos e a transmissão desses conhecimentos.
Configura-se, portanto, um espaço de informação
e materialização de produtos informacionais. A
intranet neste cenário pode ser uma excelente
ferramenta para facilitar o compartilhamento de
informações da própria instituição e dinamizar o
fluxo informacional e os processos de
comunicação interna. A constituição de um espaço
físico com um acervo especializado composto
tanto por materiais técnicos da área de assistência
social, como por documentos que retratem a
memória institucional e patrimonial da
organização, promove uma maior interação dos
usuários com o Serviço, além de gerar um
ambiente para troca de experiências e legitimar o
serviço como um “guardião” dos conhecimentos
produzidos pelos trabalhadores.
Conclui-se, portanto, que a implantação do
Serviço Interno de Informação é de grande relevância à
SMAAS/PBH, por projetar no cenário nacional, por meio
do gerenciamento sistemático de informações, os
benefícios sócio-econômicos vinculados às atividades
realizadas por esta Secretaria, com visibilidade e
transparências de suas ações.
REFERÊNCIAS
ALLEN, Bryce. Information tasks: toward a user
centered approach to information systems. San Diego:
Academic Press, 1996.
BUCKLAND, Michael. Information and Information
Systems. New York: Praeger, 1995.
CONSELHO INTERNACIONAL DE ARQUIVOS.
Dictionary of archival terminology. Paris: K- G, Sauer,
Munchen, 1984.
DAVENPORT, T. H., PRUSAK, L. Conhecimento
empresarial. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1998
FONSECA, Maria Odila. Informação e direitos humanos:
acesso às informações arquivísticas. Ciência da
Informação. v.28, n.2, p. 146-154. maio/ago. 1999
GONTOW, Rejane. Serviço de informação e assistência
tecnológica para o segmento agroindustrial de alimentos.
Ciência da Informação. v. 26, n. 3, 1997. Disponível em:
<http://www.ibict.br/cienciadainformacao/include/getdoc
.php?id=745&article=421&mode=pdf.>. Acesso em: 21
ago. 2006
JARDIM, José Maria. Transparência e Opacidade do
Estado no Brasil: usos e desusos da informação
governamental. Niterói: EdUFF, 1999.
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A Implantação do Sistema Único de Assistência Social e sua implicação no financiamento da Política de Assistência Social: uma reflexão
ELABORAÇÃO Ana Paula Simões Hilário∗
RESUMO Este artigo aborda o modelo da Seguridade Social trazido pela Constituição de 1988; as diversificações das formas de financiamento da Seguridade Social dentro da Política Nacional de Assistência Social – PNAS e os desafios que se apresentam ao longo do processo de implantação dessa Política. Aborda também sobre a habilitação à condição de gestão e financiamento; sobre o Fundo Municipal de Assistência Social como instrumento de gestão e sobre o Sistema Municipal de Assistência Social focando, sempre, a sustentabilidade dos serviços integrados ao Sistema Único da Assistência Social.
∗ Psicóloga - Gerência Administrativa Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social
1 Sistema de Seguridade Social e Assistência
Social
A Assistência Social, direito do cidadão e dever
do Estado, parte integrante da Política de Seguridade
Social assegurada pela Constituição Federal – Título
VIII/Capítulo II/Seção IV/Art.203, está inserida no
Sistema de Seguridade Social juntamente com a
Previdência Social e a Saúde. Este Sistema por sua vez é
inspirado no modelo Welfariano2 marcado pelos
princípios do Bem Estar Social. Nele, o processo é
definido pela necessidade existente e não pela capacidade
de pagamento. Este tipo de sistema traz, de forma
implícita, a idéia de transferência de renda. Os
programas, projetos, serviços e benefícios são oferecidos
para os que deles necessitam, sem a contrapartida dos
seus integrantes.
O modelo da Seguridade Social, trazido pela
Constituição Federal de 1988, apresenta, dentre outros
princípios, a universalidade da cobertura e do
atendimento em relação à política de Assistência Social,
o reconhecimento de direitos sociais e deveres do Estado
e a gestão compartilhada envolvendo a União, Estados e
Municípios e convergindo para uma forma de execução
descentralizada e participativa.
Com o advento da Constituição de 1988, a
Assistência Social adquire o caráter de política
específica, não mais atrelada à Previdência Social,
inaugurando a partir daí novas perspectivas.
Diversificam-se também as formas de financiamento da
Seguridade Social, estabelecendo que:
“a seguridade social será financiada por toda a
sociedade, de forma direta e indireta, nos
2 Welfare State ou Estado de Bem Estar Social. Segundo esta concepção, todo o indivíduo teria o direito, desde seu nascimento, a um conjunto de bens e serviços que deveriam ser fornecidos diretamente, através do Estado, ou indiretamente, mediante seu poder de regulamentação sobre a sociedade civil.
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termos da lei, mediante recursos
provenientes dos orçamentos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios e das contribuições sociais:
I – dos empregadores, incidente sobre
a folha de salários, o faturamento e
o lucro;
II – dos trabalhadores;
III – sobre a receita de concursos de
prognósticos.” (Art. 195)
Diante deste cenário e do papel assumido
pela Assistência Social, fazia-se necessário o
reordenamento institucional a uma nova
concepção política da Assistência Social para
além do disposto na Norma Operacional Básica de
1997, refletindo as deliberações das Conferências
Municipais, Estaduais e Nacional de Assistência
Social posteriores, que culminaram com a
elaboração da Nova Política Nacional de
Assistência Social, concretizada em setembro de
2004.
2 A Política Nacional de Assistência
Social e as novas diretrizes do financiamento
A Política Nacional de Assistência Social
- PNAS aprovada em 2005, tem como
característica de sua execução, a
operacionalização e o monitoramento de suas
ações através do Sistema Único da Assistência
Social - SUAS. Reforça a consolidação da
Assistência Social enquanto política pública,
rompendo com todos os estereótipos que a
vinculam a ações marcadas pelo caráter
assistencialista e/ou a serviço de outras políticas.
O novo modelo traz consigo mudanças
relacionadas não somente aos mecanismos de
operação financeira relativos à transferência de
recursos. Trata-se de um novo olhar, onde está
embutida uma mudança de concepção acerca do
ato de financiar a política de Assistência Social e suas
implicações. Aqui, o financiamento se coloca como um
dos eixos estruturadores do SUAS, aliando-se à gestão e
ao controle social. Alguns aspectos considerados pelo
Sistema:
Participação tripartite (União, Estados e Município)
no financiamento da política de Assistência Social;
Adesão ao conceito de co-financiamento nas
ações/serviços a serem executados, diferenciando-o
da então contrapartida existente e cujos percentuais
são estabelecidos pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
Integralidade e descentralização político-
administrativa;
Manutenção de uma lógica comum, dando ao
sistema um caráter harmônico, que respeita as
diferenças regionais e culturais existentes nos
diversos municípios brasileiros;
Transferência de recursos de forma regular e
automática, conforme já estabelecido na LOAS;
Rompimento com a descentralização tutelada de
recursos para a execução das ações da Assistência
Social; marcada pela criação de empecilhos diversos
e programas herméticos.
A idéia do co-financiamento imprime aos
municípios a co-responsabilidade comprovada
contabilmente na execução das ações da Assistência
Social. Esta comprovação previamente aprovada pelo
Conselho Municipal da Assistência Social é condição
para a realização da transferência dos recursos federais.
Os valores alocados para o co-financiamento variam de
acordo com as ações/serviços executados pelos
municípios. Alguns desafios ainda se apresentam ao
longo da implantação da Política Nacional de Assistência
Social – 2005 em relação ao financiamento e à
transferência de recursos. Os Municípios cada vez mais
devem assumir seu papel de gestores da política através
da consolidação do Sistema Municipal de Assistência
Social. Cabe aos Municípios o levantamento de suas
necessidades conforme características e peculiaridades
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
20
próprias. A mudança mais profunda trazida pela
nova política é também a mais difícil de ser
assimilada e requer um tempo de maturação: a
mudança de concepção.
Os Municípios, ao aderirem ao novo
modelo, assumem o compromisso e a
responsabilidade na implantação da política
pública de Assistência Social. A valorização da
autonomia municipal na execução dos programas,
projetos, serviços e benefícios tem se mostrado
muito mais efetiva, contribuindo para uma rápida
mudança rumo à gestão de qualidade.
2.1 Habilitação à condição de gestão e
Financiamento
A alocação de recursos nos municípios
obedece aos critérios de partilha pactuados nas
Comissões Intergestoras Bipartite e Tripartite, e
deliberados nos Conselhos Municipais de
Assistência Social. Tal fato confere transparência
e imparcialidade ao processo de implementação da
política de Assistência Social, atendendo ao
disposto no Art. 18, Inc. IX da LOAS. Esta
alocação é baseada em indicadores de
embasamento social, econômico e demográfico,
consideradas as especificidades de cada município
brasileiro.
A grande dificuldade para atender ao
objetivo da universalidade, princípio básico da
política, é que este processo seja de fácil
assimilação e entendimento por parte dos
municípios, garantindo a transparência e
facilitando o controle social.
A condição primordial para a
transferência de recursos é a adesão ao sistema, ou
seja, a habilitação a uma modalidade de gestão
(inicial, básica ou plena), que por sua vez traz
agregada a existência de Conselho Municipal,
Plano de Ação e Fundo Municipal da Assistência
Social. Neste momento de implantação da
política, até que seja atingida a universalidade da
cobertura da Proteção Social Básica, o montante
repassado a cada município obedece aos critérios de
partilha e porte dos municípios, de acordo com os
parâmetros estabelecidos pela Norma Operacional Básica
(2005).
Já a alocação de recursos para a Proteção
Especial obedecerá a critérios como: a existência de
ações de combate ao trabalho infantil e ao abuso e
exploração sexual nos municípios, de acordo com
indicadores específicos. No que se refere aos serviços
compreendidos como pertencentes à série histórica, os
valores anteriormente repassados foram mantidos
integralmente neste momento de implementação da nova
direção acerca do financiamento.
A habilitação dos municípios a uma das
modalidades de gestão, conforme mencionado
anteriormente, atua como fator preponderante para
adesão à nova forma de financiamento. Caso contrário, os
municípios continuarão recebendo os mesmos recursos já
definidos pela série histórica.
A transferência dos recursos é feita de forma
regular e automática, fundo a fundo, respeitadas as
condições para tal e os níveis de gestão. Como referência,
foram estabelecidos Pisos de Cobertura, sendo eles: Piso
Básico Fixo, Piso Básico de Transição, Piso Básico
Variável, Piso de Transição de Média Complexidade,
Piso Fixo de Média Complexidade e Piso de Alta
Complexidade I e II, além da manutenção dos repasses
anteriormente realizado na forma de bolsas.
Para algumas ações pontuais e específicas que
não possuem caráter continuado, a transferência de
recursos ainda é feita de forma voluntária, monitorada
pelos aplicativos do Sistema, mediante aprovação prévia
realizada pelo órgão financiador a projetos enviados
pelos municípios.
3 O Fundo Municipal de Assistência Social
como instrumento de gestão
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O Fundo de Assistência Social é um
fundo especial criado por Lei, que atua como
instrumento de gestão, onde são alocadas as
receitas específicas vinculadas à execução das
ações da Assistência Social. Tendo como base a
política e o Plano Plurianual da Assistência
Social, atende aos preceitos da Lei nº 4320 de 17
de março de 1964 e o disposto na Constituição
Federal. Os Fundos Municipais de Assistência
Social são criados por lei municipal específica,
com normas peculiares de controle e prestação de
contas.
Segundo o Art. 143 da Lei nº 4.320 de 17
de março de 1964, constitui unidade orçamentária
o agrupamento de serviços subordinados ao
mesmo órgão ou repartição a que serão
consignadas dotações próprias.
Atendendo às exigências necessárias
como condição a habilitação em gestão
regulamentadas pela Norma Operacional Básica
da Assistência Social – 2005, o Fundo Municipal
de Assistência Social deverá estar constituído
enquanto *unidade orçamentária. Dessa forma, a
unidade Fundo Municipal de Assistência Social
caracteriza um procedimento que garante a
descentralização da execução orçamentária,
permitindo que seja alcançada maior visibilidade
no gerenciamento dos recursos (exercício do
controle social), e possibilita agilização da
implementação rápida e eficaz das atividades e
projetos na área da Assistência Social.
4 Sistema Municipal de Assistência
Social
A nova sistemática de financiamento
estabelecida pela Norma Operacional Básica da
3 Segundo o Art. 14 da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964, constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.
Assistência Social – 2005 - se apresenta para os
municípios como um grande desafio que objetiva o
melhor controle no custo dos serviços e maior eficiência
na utilização dos mesmos.
O rompimento com a antiga lógica “per capita”,
marcada pela série histórica, e a adoção de pisos de
cobertura como mecanismo contábil balizador da
transferência automática fundo a fundo, respeitando-se os
níveis de proteção, faz com que os municípios busquem
definir qual o real custo de cada um dos serviços
executados nas diversas políticas setoriais (idoso, criança
e adolescente, população de rua, etc) consideradas as
diferenças e especificidades regionais. A existência da
lógica per capita atuava em alguns casos como “pseudo”
custo dos serviços, encobrindo as reais demandas e
necessidades municipais.
Neste momento da implantação dos Sistemas
Municipais de Assistência Social, faz-se necessária a
estreita relação entre a regulação dos serviços que
compõem as diversas políticas setoriais e o
financiamento, a fim de garantir a execução planejada
dos serviços.
O grande upgrade trazido pelo Sistema Único da
Assistência Social é possibilitar que os municípios
adquiram uma maior autonomia financeira e
potencializem, de forma crescente, a transferência
financeira automática aliada a critérios técnicos de
programação.
A abolição, realizada pelo Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Certidão
Negativa de Débito como documento condicionante para
a transferência de recursos para os Municípios, fez com
que o velho atraso no repasse dos recursos se
transformasse em um problema superado em grande parte
dos Municípios, tendo como premissa que o usuário da
política de Assistência Social, inserido nos seus
respectivos serviços de natureza continuada, não poderia
ser penalizado por dificuldades alheias apresentadas
pelos Municípios.
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
22
O grande desafio para os Municípios, na
construção do Sistema Municipal de Assistência
Social, no que diz respeito à gestão financeira dos
recursos, consiste na busca da adequação dos
procedimentos e processos administrativos
existentes, com a agilidade oferecida pelo SUAS a
partir da transferência regular e automática dos
recursos. A diversidade das fontes de recursos
com os quais o Município conta, exige uma
sistemática adequada de planejamento,
contabilização e controle das receitas. As
Secretarias Municipais de Assistência Social, ou
órgãos correlatos, deverão se instrumentalizar para
este tipo de gestão mais detalhada.
Por outro lado, há também a necessidade
de se avançar na construção de mecanismos mais
ágeis, legalmente embasados, transparentes e
democráticos, de repasse de recursos para as
entidades sócioassistenciais que integram a rede
SUAS, objetivando a possibilidade futura de
realização deste repasse também através da
transferência regular automática. Para tal, se fará
necessária a construção de instrumentos
administrativos.
5 Considerações finais
O advento do Sistema Único da
Assistência Social enfoca novamente a discussão
acerca do financiamento da política pública de
Assistência Social. Considerando a dimensão do
território brasileiro e suas diversidades, é difícil a
construção de um modelo que responda
integralmente a todas as variáveis regionais
existentes. O mais importante porém, é que,
qualquer que seja o sistema adotado, esteja
assegurada a manutenção da engrenagem do
financiamento, garantindo a sustentabilidade de
todos os serviços integrados ao sistema, de forma
a não torná-lo susceptível às variações da
economia.
Segundo Selene Peres Nunes, especialista em
gasto público do INESC, “existem políticas sociais de
duas categorias: as que contam com a vinculação de
recursos e as que não contam. A intenção da política é
ótima, mas sem garantir recursos das três esferas de
governo não vai servir para nada, porque os governos
cortam os recursos”. Porém, para Behring, citada por
Breve, a alocação de recursos está diretamente
relacionada à política de ajuste fiscal adotada. Para ela,
“o maior desafio é vencer a política de superávit
primário e desvinculações de receitas da Seguridade
Social”.(BREVE, 2004)
Referencias
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março de 1964. Estatui normas gerais de direito
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dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da
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Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência
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SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
24
A Gestão da Política de Assistência Social
ELABORAÇÃO Mário César Rocha Moreira − Psicólogo − Mestre em Administração Pública pela
Fundação João Pinheiro − Analista de Política Pública da PBH − Gerente de Gestão da Secretaria Municipal de
Assistência Social de Belo Horizonte RESUMO Este texto trata da organização da política de assistência social como Sistema Único de Assistência Social - SUAS, trazendo elementos teóricos para o entendimento das organizações como sistemas sociotécnicos, que devem responder a um ambiente instável e mutável, nos quais a estrutura, as pessoas e o uso de tecnologias se articulam em busca de eficácia e efetividade das ações.
Introdução
O esforço em andamento atualmente para
organizar a política de assistência social como um
sistema, o Sistema Único de Assistência Social -
SUAS, exige um maior esforço conceitual para
explicitar os fundamentos teóricos e políticos da
Assistência Social como política pública e também
para entender o papel de agentes públicos e
organizações que materializam o SUAS, que
realizam as ações prescritas pela política, em seu
contato direto com a população usuária.
Este esforço nos leva a buscar contribuições de
diversas áreas do conhecimento o que torna o tema
relevante e desafiante. Este texto trás o enfoque da
abordagem sistêmica, da teoria das organizações e
dos estudos sobre políticas públicas, visando situar
o papel dos trabalhadores na política de assistência
social, entender a ação organizada das pessoas nas
organizações, os fundamentos técnicos, éticos e
políticos dos agentes que operacionalizam a política
pública.
Concepção sistêmica
Um sistema é um conjunto de elementos
em interação, realizando uma ação, com uma
determinada finalidade e que resulta em um
produto. Para isso depende de insumos do meio que
ao entrarem no sistema, detonam um determinado
processo, ou seja, um conjunto de relações entre as
partes, cujo resultado é a saída de um produto. A
ocorrência sistemática de determinados processos
configura uma determinada organização ou
estrutura. Existem processos destinados a
monitorar e informar a centros de coordenação e
comando o andamento dos processos monitorados.
São mecanismos de fidibeque que subsidiam
eventuais ou permanentes correções destes últimos
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
25
de acordo com a finalidade do sistema. Desta
forma, mesmo que os processos variem, através dos
mecanismos de fidibeque é possível ainda atingir o
objetivo final do sistema. Isso é chamado
equifinalidade. Entre alguns elementos do sistema
ocorre uma interdependência, ou um vínculo mais
forte, por terem funções comuns, formando
subsistemas. Note-se que alguns sistemas se
modificam e crescem, e à medida que crescem, seus
processos ficam mais especializados, mais funções
operacionais surgem e demandam mais
mecanismos de coordenação e de fidibeque.
É importante que o SUAS construa
conhecimentos sobre os elementos que o compõe.
Sobre seus insumos básicos como, o público alvo,
os recursos humanos, recursos financeiros,
informações, conhecimentos etc.
O mesmo se aplica aos seus processos e
produtos, as trajetórias a serem seguidas pelos
usuários no âmbito do sistema, o funcionamento
técnico e administrativo, a padronização de
processos, a criação de políticas internas a
determinados subsistemas, resultados e impactos
que a política espera e se têm sido conseguidos.
O Sistema Descentralizado e Participativo de
Assistência Social
Conforme definido na LOAS a política de
assistência social é realizada através de um
conjunto integrado de ações da iniciativa pública e
da sociedade (art.1º), organizadas em um sistema
descentralizado e participativo, sistema este
constituído por “entidades e organizações de
assistência social, que articule meios, esforços e
recursos e por um conjunto de instâncias
deliberativas compostas pelos diversos setores
envolvidos na área (art. 6). È estabelecida ainda a
existência de órgãos gestores - instâncias
coordenadoras - da política em cada esfera de
governo.
Notemos que as instâncias são
subdivididas conforme sua função de deliberação
(cuja instância máxima é o Conselho Nacional de
Assistência Social), de coordenação (órgãos
gestores em cada esfera de governo) e
operacionalização (rede socioassistencial).
Como uma tendência nos sistemas
administrativos podemos identificar órgãos ou
instâncias que compõem subsistemas decisórios,
subsistemas de coordenação e subsistemas
operacionais. Notemos que a rigidez na estrutura
administrativa quanto a quem decide, quem
coordena e quem operacionaliza, pode ser causa de
ineficiência burocrática. Por outro lado, a falta de
definições claras em identificar e definir as
atribuições inerentes a estas funções também pode
levar a ineficiências.
Decisões, coordenação e
operacionalização, formal ou informalmente,
ocorrem em todos os níveis das organizações, em
todas as etapas da política pública: na formulação,
na implementação, na avaliação. Estudos sobre
políticas públicas têm demonstrado que os
operadores das políticas, o corpo de funcionários da
administração pública, são muitas vezes decisivos
no sucesso ou fracasso das mesmas. De suas
decisões cotidianas no contato direto com a
população depende a efetivação da política.
Organizações como sistemas sociais
Os estudos sobre organizações apontam
como anteriormente o paradigma das organizações
baseava-se nos sistemas mecânicos, resultando em
organizações hierarquicamente rígidas, com uma
visão do ser humano também mecanicista.
Predominava a ênfase nos detalhamentos das
normas, pressupondo que isso era o suficiente para
obter a cooperação dos indivíduos e a consecução
dos objetivos empresariais.
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
26
Posteriormente o modelo biológico
predominou, trazendo noções dos sistemas abertos,
em constante troca e interdependência com seu
meio ambiente. Sistemas vivos que se modificam
para adaptação ao meio, ou morrem.
Atualmente um conjunto de disciplinas das
ciências humanas e sociais contribuem para o
entendimento sobre as organizações e os sistemas.
As organizações são vistas como formadoras de um
contexto onde se dão as interações entre as pessoas.
As organizações são sistemas sociais. O
principal elemento dos sistemas sociais são as
pessoas. São as interações entre as pessoas que, ao
seguirem uma rotina previsível, prescrita nas
normas, atualizam a cada dia uma estrutura. São as
relações entre as pessoas, seus comportamentos, a
maneira prescrita de fazer as coisas, que assumem
uma determinada configuração. Na medida em que
as ações são coordenadas, ou se complementam
produzindo um determinado resultado é que
podemos distinguir a organização. A organização,
dessa forma, não se confunde com o prédio ou com
a firma jurídica. A organização são as pessoas que
se comportam em um contexto institucional, ou
seja, de acordo com regras, normas, costumes e
estímulos diversos do ambiente.
A principal questão para a sobrevivência
ou eficácia de qualquer organização é, dessa forma,
a questão da ação coletiva. Como fazer as pessoas
agirem de forma complementar e coordenada para
atingir um determinado fim? Como obter a
cooperação? Em que medida usar a coerção?
Organizações como sistemas abertos
Quando o contexto passa a ser
considerado, para o exame de problemas
específicos da organização, surge a teoria da
contingência estrutural com uma reflexão explícita
acerca do papel do contexto na dinâmica das
organizações. De acordo com essa teoria, não há
uma estrutura organizacional única que seja
altamente efetiva para todas as organizações. A
otimização da estrutura variará de acordo com
determinados fatores contingenciais, tais como a
estratégia da organização ou seu tamanho. A
estrutura organizacional é modelada de maneira a
satisfazer as necessidades do ambiente e tarefas daí
decorrentes (Donaldson, 1999: 105).
Burns e Stalker (1961) propõem 2 tipos
ideais de organização sob o prisma da “adequação”
dos processos organizacionais às características
específicas do contexto: o modelo mecânico mais
hierarquizado e centralizado mais adequado a
ambientes estáveis; o modelo orgânico de
organização menos rígido, menos formalizado, com
comunicação mais intensa e menos verticalizada,
envolvendo discussão e cooperação interna, mais
propício em um contexto turbulento.
A teoria da contingência estrutural revela
seus limites e recebe críticas com relação à natureza
da relação unilateral que postulam (uma adaptação
passiva ao ambiente), negligenciando o fato de as
organizações também influenciarem (ou poderem
influenciar) o contexto em que operam, o que será
enfatizado, em particular, pelas abordagens
neoinstitucionalistas.
Conforme Pires (2001), a principal ênfase
do neoinstitucionalismo é quando a relação das
instituições com o comportamento social de grupos
e indivíduos. Para o autor há um certo consenso na
definição de instituições enquanto regras do jogo
numa sociedade, ou seja, constrangimentos
humanamente impostos à ação humana, definindo
limites e cursos de ação humana, de forma a
diminuir a incerteza. Instituições fornecem modelos
morais ou cognitivos para a interpretação ou ação.
As instituições podem ser
constrangimentos formais – regras, normas, leis –
ou informais – convenções, valores, símbolos -,
incluem tanto o que é proibido fazer quanto as
condições em que se pode fazer o permitido.
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
27
A característica central do processo de
institucionalização é a natureza estável, recorrente,
e repetitiva do comportamento social, pela qual
organizações e procedimentos ganham valor e
estabilidade. Para isso, entretanto é necessário que
haja duas condições: controle e sanções no caso do
descumprimento e a aceitação, legitimidade por
parte dos envolvidos.
O grau de formalização é o aspecto
estrutural que mais influenciam o comportamento
do indivíduo. Formalização extrema pode desviar
do objetivo central, inibir a autonomia dos
indivíduos, dificultando a adaptação da organização
ao contexto. Mas não é possível a existência de uma
ação coletiva organizada sem algum grau de
formalização.
As organizações como sistemas epistemológicos
Todo sistema social é um sistema
epistemológico, isto é, um mecanismo de produção
e reprodução de formas de interpretar a realidade
(Angeloni,2002). O modelo epistemológico
considera que a organização é composta pela
estrutura (relações entre as pessoas, papéis,
normas legais, existe uma estrutura formal e uma
informal); pela tecnologia (conjunto de normas,
ferramentas, técnicas, metodologias, modos
conhecidos de implementar as ações
organizacionais) e pela teoria (regras
epistemológicas por meio das quais se interpreta a
realidade externa e interna da organização, podem
ser explícitas ou tácitas).
Este modelo fundamenta o enfoque da
organização como um sistema sociotécnico, que vê
a organização composta por três dimensões
interatuantes: a dimensão infra-estrutura, a
dimensão pessoas e a dimensão tecnologia. Esta
abordagem postula a importância de se trabalhar a
cultura organizacional e busca de um estilo
gerencial que rompa com o comando e controle e
busque um estilo gerencial mais participativo,
desenvolvimento de habilidades e expressão das
pessoas, considerando-as como criadoras de
conhecimento e implementação de uma infra-
estrutura tecnológica.
Em um ambiente de incerteza,
imprevisibilidade é importante que as organizações
estejam estruturadas de forma a incentivar seus
colaboradores a participarem ativamente da gestão
da organização, desenvolvendo conhecimentos,
criatividade e autonomia para interpretar o
ambiente e agir de acordo com a finalidade do
sistema naquele contexto. Isso requer, por um lado
um esforço de conhecimento da organização sobre
seus processos, seu contexto, etc, e, por outro, uma
estrutura descentralizada, que permita maior
geração de idéias e criação do conhecimento. Os
modelos de alta centralização restringem os canais
de comunicação e reduzem as informações
disponíveis.
A dimensão tecnologia
Na atualidade, as críticas ao modelo
centralizado, hierárquico e determinista levou a
busca de modelos que se interrogam sobre os atores
sociais envolvidos, suas diferentes racionalidades,
seus comportamentos autônomos. Deixou-se de
lado a aspiração de se programar em detalhes,
pondo a ênfase na construção de legitimidade, por
meio da delegação de capacidade decisória para a
adaptação à situação. Exigem, assim, mecanismos
horizontais de coordenação e formas de
organização que permitam a flexibilidade para
adaptação, aprendizagem e inovação.
Dessa forma as novas metodologias
incorporam as dimensões:
Política – capacidade de condução
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
28
Técnica – utilização, disponibilidade de
conhecimento adequado e tecnologias
adequadas
Institucional e organizacional – capacidade
de gestão determinada pelo contexto
oranizacional, de mobilização dos recursos e
sua administração
Social – aceitação/legitimidade do projeto
pelos beneficiários
Cenário de negociações e conflitos
Diferentemente dos sistemas mecânicos, os
sistemas sociais apresentam equifinalidade, ou
seja, a capacidade de atingir uma mesma finalidade
usando diferentes processos. Os diferentes
processos envolvem custos e vantagens diferentes,
ainda que atinjam a mesma finalidade.
A necessidade de padronização ou
programação dos processos, ou seja a criação de
Know How, visa, além da eficácia em se atingir o
objetivo também uma maior eficiência, redução de
custos e maximização das vantagens. Significa o
reconhecimento de que, sob certas condições, há
uma melhor maneira de fazer as coisas. Entretanto,
estas condições devem ser explicitadas. Essa
racionalização objetiva diminuir a equifinalidade,
mas dificilmente ela será eliminada de todo,
principalmente nos sistemas administrativos, que
são extremamente dinâmicos e envolvem ações e
exigem tecnologias de natureza variada no que se
refere ao grau de padronização de cada uma.
As tecnologias utilizadas podem ser
classificadas como tecnologias duras; leve-duras e
brandas. O conjunto de máquinas, equipamentos,
compõem o grupo das tecnologias duras; o grupo
das leve-duras, por sua vez, é composto pelos
conhecimentos, processos de trabalho,
metodologias (trabalho em rede, matricialidade
sócio-familiar, participação) enquanto o grupo das
leves é composto pelas tecnologias das relações,
habilidades pessoais, difíceis de serem
padronizados (Franco e Junior,2003).
As tecnologias leves são mais factíveis de
compartilhamento do que de programabilidade.
Embora difíceis de serem padronizados em uma
rotina programável, os conhecimentos podem ser
compartilhados entre profissionais de uma mesma
equipe e, através da escrita de textos e publicações,
convertidos em conhecimento organizacional.
Modelo de Gestão Organizacional
Conforme Martinez Nogueira (1998), o
modelo de organização e gestão se explicita na
definição das atividades e tarefas. O modelo de
gestão pode ser analisado a partir das seguintes
variáveis: conhecimento a ser utilizado; relação
com os destinatários, grau de discricionaridade do
operador. Outras dimensões importantes nessa
análise são o grau de programabilidade e o grau
de interação com os destinatários da política.
O grau de programabilidade das tarefas
depende do seu contexto técnico, ou seja:
O grau de variação na execução
Estoque de conhecimento explícito
organizacional
Grau de indeterminação da tecnologia
A possibilidade de medir impactos
Tipo de participação do destinatário
Quanto maior seja o âmbito de
comportamentos que se pretende impactar (atitudes
a serem modificadas, valores a serem
estabelecidas), maior será a interação necessária
entre o público alvo e os profissionais operadores e
maior a necessidade de gerar
mecanismos/oportunidades de participação da
população.
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
29
A partir dos itens identificados
anteriormente podemos caracterizar as tecnologias
em quatro grupos:
1. Tecnologias com alta programabilidade e
baixa interação com os usuários: exigem
pouca discricionaridade dos operadores e
poucos mecanismos de participação
2. Tecnologias com alta programabilidade e
alta ou média interação: exigem muita
discricionaridade por parte dos operadores e
muitos mecanismos de participação.
3. Tecnologias com baixa programabilidade e
pouca interação com os destinatários: exigem
muita discricionaridade por parte dos
operadores e poucos mecanismos de
participação.
4. Tecnologias com baixa programabilidade e
alta interação: exigem muita
discricionaridade e muitos mecanismos de
participação.
Note-se que a maioria das tecnologias
utilizadas na política de assistência social têm baixa
programabilidade, seja por sua natureza de
tecnologias leves, seja pela falta de conhecimentos
necessários para tal. As tecnologias com baixa
programabilidade e alta interação são
particularmente vulneráveis ao clientelismo,
assistencialismo, enfim, relações de dependência,
não emancipatórias.
Tecnologias leves e leve-duras na PMAS
1) Participação: Trata-se do protagonismo do
usuário na superação de sua situação. Não há
autonomia sem protagonismo. A participação
pode se dar em diferentes níveis, com
diferentes significados e atingindo diferentes
resultados. A participação pode se dar
através de consulta, de deliberação, de
sugestões. Pode ter de fato uma influência
em cada etapa da política ou simplesmente
ser pró-forma, sem efeito real. Para que esta
tecnologia de fato produza autonomia é
necessário um manejo técnico adequado por
profissionais que entendam os limites e
possibilidades da mesma. O protagonismo e
autonomia do próprio profissional surge
como elemento fundamental do contexto
técnico. Protagonismo significa um
envolvimento, intelectual, afetivo com os
objetivos da política, não apenas com as
regras prescritas.
É necessário também, uma forte vontade
política que veja a participação como um
direito capaz de promover um aprendizado
democrático e autonomia dos usuário.
2) Trabalho em rede e intersetorialidade:
trata-se de efetivar um dos princípios básicos
da concepção sistêmica que é o
estabelecimento de relações de
complementaridade entre diversos elementos
do sistema. Trata-se de efetivar também o
princípio da intersetorialidade. Trata-se ainda
de reconhecer os limites do Estado na
provisão de bens e serviços e reconhecer o
papel da sociedade organizada na superação
das condições de vulnerabilidades, violações
de direitos e exclusão social.
3) Relação dialógica: envolve a dimensão da
escuta e o manejo da linguagem, tão
presentes nas intervenções socioassistenciais.
A busca de autonomia dos usuários requer
que se trabalhe a dimensão simbólica, as
representações sociais acerca da assistência
social, dos seus usuários e da relação que se
estabelece quando se faz uma intervenção
social ou se concede um benefício. É a
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
30
concessão de um favor ou de um direito?
Como o cidadão usuário está entendendo,
interpretando esta situação?
4) Elaboração de políticas internas:
“A capacidade de resposta às
pressões do ambiente externo é determinada,
em larga escala, pelas condições
operacionais internas” (Bio, 1985:45). Em
termos administrativos, existem vários níveis
de políticas, algumas são simples regras de
trabalho, outras afetam o comportamento da
‘empresa’ como um todo. Políticas são
decisões orientações preestabelecidas para a
tomada de decisões em função dos objetivos.
Implica uma atitude de planejamento. Elas
permitem o arbítrio e auxiliam o agente
público nas decisões ad hoc, ou seja, quando
já haja parâmetro preestabelecido.
Gestão participativa: geração de conhecimento e
capital social
Para que a organização atinja seus
objetivos é necessário mais do que o acúmulo de
capital intelectual, é necessário a geração ou o
fomento do capital social, que é apontado como um
fator que facilita a cooperação e a ação coletiva. O
capital social – a capacidade de comunidade, ou
seja, a capacidade de cooperação, solidariedade,
reciprocidade, de uma dada comunidade - é
positivo, quando tem como pressuposto a
confiança, e o negativo, quando tem como
pressuposto a desconfiança, e consequentemente
baixa capacidade de solidariedade, cooperação e
reciprocidade. O capital social positivo favorece
maior capacidade de acordos e consensos e quanto
maior o capital social positivo de uma comunidade,
maior é seu grau de desenvolvimento social e
econômico.
Um elemento básico do capital social é a
confiança. Economistas, sociólogos e estudiosos
das políticas públicas apontam a confiança como
um elemento que fomenta as trocas entre as
pessoas, facilita as negociações, relações
contratuais de forma geral, ao reduzir os custos de
transação e o risco de oportunismo nos contratos e
relações entre indivíduos e grupos. Como
gerar/utilizar o capital social? Quais as tecnologias
podem ser utilizadas?
Putnam (1996) aponta para as raízes
históricas e culturais do capital social, descobrindo
forte correlação entre o capital social e a
comunidade cívica, que diz respeito ao
associativismo horizontal da sociedade e sistemas
verticais de participação democrática, valorização
do espaço público. A questão que se coloca então é:
até que ponto as intervenções governamentais
podem gerar o capital social onde não existe? Como
pode aproveitá-lo onde existe?
Em contraposição à abordagem histórico-
cultural de Putnam, os autores neoinstitucionalistas
Evans e Fox acreditam que a existência ou não de
capital social é determinada pela qualidade da ação
das instituições e sua relação com as pessoas.
Para Fukuyama (apud Linhares, op cit) as
organizações mais eficientes são baseadas em
comunidades de valores éticos compartilhados, que
não requerem contratos e medidas legais “para
salvaguarda de suas relações porque um consenso
moral prévio dá aos membros do grupo uma base
de confiança mútua. Não havendo confiança, as
pessoas “acabarão cooperando somente num
sistema de regras e regulamentos que têm de ser
negociados, acordados, litigados, posto muitas
vezes em vigor por meios coercitivos”, o que
acarreta em altos custos de transação (p. 30).
A capacidade do órgão gestor público de
fomentar o capital social nas relações com o usuário
dependerá igualmente de sua capacidade de gerar
SUAS BH Online, Belo Horizonte, n 1, v 1, 2007, 38 p.
31
capital social no âmbito interno de sua organização,
mobilizando todos os profissionais para a ação
coordenada com vistas a um mesmo fim.
Geração de capital social pela ação estatal
Estruturas e formas de gestão mais
participativas tais como equipes intergerenciais e
interdisciplinares facilitam a ação coletiva por
envolvem elaborações e aprendizagem coletiva. A
aprendizagem coletiva exige a expressão e o
compartilhamento de idéias e emoções. Necessita
de um ambiente propício ao desenvolvimento
pessoal da auto-estima, da assertividade, de
habilidades de comunicação e gera, no processo, a
“formação” da identidade em seus aspectos pessoal
e coletivo.
A participação dos trabalhadores nas
discussões políticas os capacitam para entender a
finalidade da organização, habilidade necessária nas
intervenções em ambientes políticos, que exigem
negociações, busca de consensos ou de
convencimento, situações comuns no âmbito das
políticas públicas.
A escolha por este tipo de participação
envolve custos e benefícios. É um processo que
exige tempo, forte vontade política para permitir de
fato os embates e soluções negociadas, pessoal
capacitado para lidar com processos políticos e
psicossociais em questões conflituosas. Por outro
lado resulta geralmente em uma política mais auto-
sustentável, em soluções mais apropriadas pelo
conjunto dos atores e mais eficácia na
implementação da política pública.
Propicia também mais planejamento, mais
intercâmbio entre atores e maior controle e
avaliação, uma vez que todos os atores envolvidos
adquirem o conhecimento subjacente à formulação
da política em questão e desenvolvem habilidades
para efetivá-la e avaliá-la.
O maior intercâmbio entre os atores,
qualidade encontrada nos ambientes com alto grau
de capital social, fomenta as articulações em rede,
mais relações formais e informais entre
profissionais e organizações. A realização e
consolidação desses relacionamentos ao mesmo
tempo exige e estimula a confiança entre as pessoas
e entre as organizações envolvidas. Lidar com estes
espaços de trocas e construção coletiva é lidar com
um recurso valioso, o capital social.
Para produzir usuários autônomos são
necessários profissionais autônomos. A autonomia
é aprendida. A ação coletiva também é aprendida.
Essa aprendizagem se dá em um contexto ambiental
propício, um contexto democrático, que possibilite
o envolvimento afetivo dos atores, troca de idéias e
intercâmbios, resultando no florescimento de
relações de solidariedade generalizada.
Para que as ações da assistência social se
transformem em capital social é necessário que elas
propiciem contextos capacitantes, ou seja,
propícios à aprendizagem de ação coletiva e
desenvolvimento pessoal. Este contexto envolve
condições ambientais tais como a configuração
física, e também condicionantes culturais, normas e
regulamentos, valores.
Não podemos dessa forma dissociar a
aprendizagem do profissional neste contexto da
aprendizagem do usuário, a autonomia do usuário
da autonomia dos profissionais. Os profissionais
devem ter a oportunidade de construir
coletivamente a metodologia do atendimento e
transformar suas descobertas em novos
conhecimentos.
As práticas formais e informais de
compartilhamento são importantes para a
organização, mas a organização não pode depender
unicamente das práticas informais. O
compartilhamento, no entanto, pode ser difícil de
ocorrer por vários bloqueios e resistências. O
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compartilhamento exige a existência de confiança
nas relações. A organização deve criar estratégias
para estimulá-la.
Conclusão
As organizações são sistemas abertos
compostos por três dimensões básicas: infra-
estrutura, as tecnologias e as pessoas.
A eficácia do sistema em atingir seus
objetivos exige não apenas a geração de
conhecimentos e Know How técnico, como
também da criação de condições institucionais. Para
garantir a ação coordenada do conjunto de
profissionais a organização deve criar condições
para a geração de um contexto de confiança, que
permita o compartilhamento de conhecimentos e a
troca de informações, espaços de articulação, de
trocas e intercâmbios, de decisões e de
aprendizagem do conjunto dos atores. A geração de
capital social na organização exige a presença de
arenas de negociação e de participação cívica que
proporcione a aprendizagem da democracia,
favoreça relações de reciprocidade generalizada e
confiança entre os atores.
Para fomentar um ambiente de confiança, a
organização deve desenvolver sua capacidade de
dar respostas, não só aos usuários como também
aos seus colaboradores, dentro de critérios claros e
construídos com o envolvimento de todos. Neste
aspecto, um ambiente onde o agente público se
sinta seguro de contar com determinadas
retaguardas institucionais, tanto com relação aos
compromissos que assume com a população,
quanto à sua própria segurança e bem estar.
Sem isso o profissional não exerce sua
autonomia, é um profissional inseguro e se apega às
regras como um mecanismo de autodefesa. Nestas
condições não pode estabelecer uma relação de
confiança com o usuário e isto, portanto, afeta a
eficácia das metodologias e tecnologias utilizadas.
Nessa perspectiva, melhores condições de trabalho,
segurança e valorização dos profissionais dessa
política, portanto, não são apenas um direito dos
trabalhadores, como também fundamentais para a
eficácia do sistema.
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Avaliação e Monitoramento: superando desafios
ELABORAÇÃO Fabiana Geise Braga4 Lucas Dayrell Matragrano 5 RESUMO Este artigo visa situar a importância da prática da Avaliação e do Monitoramento no âmbito do Sistema Único de Assistência Social - SUAS - como processos vitais que devem ser incorporados no cotidiano de programas e projetos sociais. Seguindo esta linha, esclarece o significado destes dois termos e procura desmistificar a idéia construída socialmente de serem coercitivos e punitivos. Propõe então um novo paradigma que supere a visão revelada inconsistente de ser Avaliação e Monitoramento um "desafio" para mostrar que é principalmente por meio destas práticas que as Políticas Públicas alcançarão resultados mais eficazes e condizentes com os investimentos empregados nas ações e projetos sociais. Aponta como caminho para o êxito dessas práticas uma mudança de conceitos e de hábitos e diferencia uma avaliação qualificada como "informal" da que é considerada "formal", que é a que melhor faz jus à sua utilização como método a ser empregado.
4 Psicóloga graduada pela FUMEC. 5 Psicólogo graduado pela UFMG. Técnicos do Serviço de Abordagem de Rua – Gerência de Inserção Especial – Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social – Prefeitura de Belo Horizonte.
Como se pode pensar a prática diária da
política pública, no âmbito do Sistema Único de
Assistência Social - SUAS -, tendo como
facilitadores os processos de Avaliação e de
Monitoramento? Este artigo tem como objetivo um
convite à reflexão do quanto a Avaliação e o
Monitoramento de programas e de suas ações
podem contribuir na busca de resultados mais
eficazes, eliminando o retrabalho6 e ações
experimentais sem fundamentação. Busca ainda a
desconstrução de paradigmas que norteiam a idéia
de avaliação e causam resistência em utilizá-la
como ferramenta de trabalho.
A compreensão teórica dos processos de
Avaliação e Monitoramento é o que contribuirá na
desmistificação de idéias que são, na maioria dos
casos, bloqueadoras na inserção destas novas
práticas, assumindo lugar de constante "desafio".
Aliás, “desafio” tem sido um termo que anda de
mãos dadas com a idéia de Avaliação e
Monitoramento quando o assunto são políticas
públicas, principalmente na área social. Para
CAETANO,
"Diferentemente de políticas públicas nas áreas econômicas, industrial, agrícolas e outras, políticas e programas sociais tendem a ser mais difusos na medida em que geralmente possuem objetivos múltiplos que muitas vezes passam por redefinições no decorrer de sua implementação. São, por isso, mais resistentes à estruturação analítica, constituindo um objeto de avaliação que
6 Retrabalho: ação de realizar uma mesma atividade ou serviço por duas ou mais vezes sendo que o trabalho poderia ter sido concluído satisfatoriamente já na primeira vez. Um processo de avaliação bem conduzido permite levantar erros e/ou falhas que provoquem retrabalho, evitando repetições desnecessárias com perda de tempo e energia. A execução do serviço torna-se mais ágil, com ações novas e apropriadas para sua realização, tendo como resultado final um aumento da eficiência do programa ou projeto social.
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apresenta desafios não triviais." (2006, p. 09).
Há de se pensar e questionar se os
dificultadores de um processo de avaliação
encontram-se na elaboração do programa, em suas
características e em suas práticas ou em seus
executores que, erroneamente, podem definir
avaliação como processo coercivo. Outro
dificultador pode estar implícito na idéia de que as
práticas de programas sociais possuem variáveis
que dificultariam a definição de indicadores em um
processo de avaliação. Variadas justificativas
podem ser construídas para sustentar a não
realização da avaliação em determinados
programas, estas por sua vez, tendem a permear o
motivo real mas sem esclarecê-lo ou deixando-o
subentendido. Seja qual for o motivo da não
realização de uma avaliação, este precisa ser
desvendado e trabalhado. A realidade é que existem
programas e projetos sociais que são criados,
tomam força, avançam, mas não submetem-se a um
processo de avaliação e posteriormente a um
monitoramento que poderá garantir não apenas a
continuidade de resultados positivos mas também o
melhoramento de atividades que possibilitarão
maior qualidade no resultado final. Inserir estas
práticas no cotidiano, eleitas como fundamentais
por diversos autores, requer mudanças de hábitos e
muitas vezes de conceituações. Sem que se proceda
a essa revisão, a probabilidade de ocorrência de
resistências é consideravelmente maior, o que pode
resultar em um implementação parcial desses
processos, aquém daquilo que seria esperado.
Apesar destas práticas estarem ainda distantes de
atingirem a totalidade de ações provindas dos
programas sociais, não há dúvidas quanto ao
importante caminho que vem sendo percorrido,
uma vez que a própria necessidade de diminuir e
amenizar os efeitos causados pela pobreza e pela
desigualdade social são impulsores na busca de
resultados mais eficazes. Conforme ESTEFFANIO,
“O crescente processo de democratização do país e o aumento dos índices de pobreza e miserabilidade de sua população são fatores que pressionam os governos no sentido de maior transparência e de resultados mais efetivos na área social” (2004, p. 13).
Indagações são levantadas quanto a
necessidade de uma avaliação em determinado
serviço ou parte dele. O próprio indagador pode
chegar a uma conclusão ao refletir a partir dos
seguintes parâmetros: Políticas Públicas necessitam
de grandes investimentos, pessoal capacitado e
projetos coerentes; como saber se os resultados
alcançados correspondem ao esperado frente ao
investimento? Quais parâmetros ou indicadores são
utilizados na construção de uma estatística para
saber a real intervenção do trabalho realizado?
Dificilmente será possível responder tais
questionamentos com propriedade sem que
processos avaliativos, que permitam analisar prática
e resultado, estejam sendo aplicados e utilizados em
prol de um melhoramento da qualidade do serviço
prestado, assim como, apenas um processo
verdadeiro de monitoramento, permite com que as
mudanças necessárias tornem-se prática natural das
atividades diárias.
É de importância singular saber distinguir
a diferença existente entre uma avaliação do
trabalho diário e um processo de avaliação e
monitoramento sustentável e aplicável. Avaliar é
uma ação corriqueira e que faz parte do cotidiano
de qualquer ser humano, sem dúvida é um
instrumento fundamental para o conhecimento, a
compreensão e o aperfeiçoamento das ações. Esse
processo natural, qualificado como uma “avaliação
informal”, não é suficiente para a avaliação de uma
política pública pois não se baseia em estudos
fundamentados e contextualizados, típicos de uma
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"avaliação formal". Esta caracteriza-se por estudos
sistemáticos que tem como ponto inicial a criação
de indicadores, os quais devem ser produzidos por
quem conhece a prática, ou seja, o próprio corpo de
funcionários. Para ter uma conotação de avaliação
positiva e possuir o intuito de auxiliar o trabalho,
deve ocorrer num processo participativo, no qual
cada um pode expor sua opinião. A “avaliação
informal”, comumente utilizada no dia a dia
profissional, carrega o risco de tornar-se uma
avaliação coercitiva e quantitativa se for feita de
forma simplista, objetivando apenas levantamento
de dados sem a consideração dos resultados.
A prática de avaliação em políticas
públicas não é algo recente. Após a década de
1980, torna-se, além de mais presente no meio das
ações políticas, um destaque no meio acadêmico. A
ênfase dada à avaliação ocorre diante a necessidade
de trabalhar com políticas que apresentem
resultados mais eficazes. Com o aumento desta
prática, os processos de avaliação passam a ocupar
um lugar que transcende o do planejamento e o da
busca por melhores resultados nas ações políticas,
pois possibilitam maior acesso às informações.
Consequentemente promovem a construção de uma
sociedade mais próxima à um processo de
democratização sustentado por ações transparentes
e fundamentadas.
É importante conceituar o significado de
Avaliação e Monitoramento não somente com a
contribuição de alguns autores, mas também e
principalmente dentro da própria realidade da
Assistência Social.
Para apresentar o significado de Avaliação
enquanto termo técnico da Assistência Social os
serviços sustentam-se na teorização de Aguilar e
Ander-Egg,
[...] “uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida, destinada a identificar, obter e proporcionar de maneira valida e confiável dados e informação suficiente e relevante
para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnostico, programação ou execução, ou de um conjunto de atividades especificas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão, com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou de guia para uma tomada de decisões racional e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento”. (Aguilar & Ander-Egg, 1994, p.31).
Entende-se como Monitoramento,
“O instrumento que possibilita uma visão mais abrangente e detalhada do processo, tendo em vista identificar e apontar aos participantes diretos e indiretos das ações, fatores negativos e/ou positivos para o desempenho adequado do plano de ação e da consecução de seus resultados” (Barreiras, 1999). “O monitoramento estabelece ate que ponto recursos, cronogramas, produtos e outras questões estão sendo processados de acordo com o planejamento, de maneira que as decisões oportunas possam ser tomadas para corrigir as deficiências detectadas” (Segone, M. 2002).
“Processo contínuo e sistemático de acompanhamento das atividades dos serviços, programas e projetos, para verificar se estas estão de acordo com o programado” (Pequeno dicionário: Assistência Social de A a Z, 2001)
Para Garcia e Mokate,
“De forma genérica, avaliação é todo processo de determinação do mérito ou valor de algo em relação a um determinado objetivo a partir de parâmetros estabelecidos como pertinentes e relevantes. Neste sentido, o processo avaliativo pode ser dividido em dois componentes. O primeiro é técnico, referente à geração sistemática de informações e às metodologias de analise destas informações. O segundo componente é basicamente valorativo, pois referente ao ajuizamento das informações geradas com o objetivo de extrair conclusões e tomar decisões em relação ao que se busca alcançar”. (GARCIA, 2001; MOKATE, 2000).
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Possibilitar as condições necessárias para a
realização da Avaliação e do Monitoramento
significa ter como objetivo construir meios que
propiciem como resultado final a mudança
qualitativa de vida do público atingido pelas ações
de um programa, pois é de fundamental importância
lembrar que resultados, como promoção ou inserção
social, são os motivos principais pelos quais tantos
projetos e programas sociais foram criados.
Percebe-se na literatura um consenso
quanto a importância da submissão de programas e
projetos sociais de políticas públicas à avaliação e
ao monitoramento, mas há divergências quanto a
metodologia que será utilizada. É importante para
tal escolha ter claro qual é o objetivo que se busca
alcançar, além de estabelecer qual parte do processo
irá submeter-se inicialmente à avaliação, para a
correta construção dos indicadores, tendo claro que
não se faz necessário que o projeto esteja em fase
de construção ou implementação para que seja
avaliado, podendo projetos e programas que já
encontram-se em prática submeterem-se ao referido
processo.
Para Belloni, Magalhães e Sousa (2001,
p.9), “as metodologias adotadas, em geral
concentram-se na aferição de impacto quantitativo,
objetivo e imediato das ações desenvolvidas”. Esta
metodologia de avaliação é relevante quando o que
se busca é o conhecimento de resultados ou
conseqüências das ações que possuem objetivos
imediatos, quantitativos e de identificações claras,
mas não contribuem quando se objetiva avaliar
resultados de políticas e ações que possuem
atividades produtoras de resultados difusos e em
diferentes tempos, com conseqüências a curto,
médio e longo prazo. É necessário perceber quando
as ações estão atuando sobre um fenômeno e
quando é possível obter alterações nas causas.
Enfim, é de máxima importância a clareza
dos objetivos do projeto, programa ou política, o
que se alcança a partir da metodologia do serviço,
para que o retrabalho e a sustentação de paradigmas
não se fortaleçam no próprio processo de avaliação.
Isso para não fazer de um instrumento facilitador
um novo obstáculo ou “desafio” para se alcançar
ações planejadas e resultados eficazes. Desse modo
se faz necessária a consciência de que processos
avaliativos fundamentam-se na busca do
melhoramento de resultados, implicando portanto
na necessidade de mudanças e alterações
metodológicas e práticas. A idéia de mudança deve
ser recebida como possibilidade de produção de
conhecimento e aprimoramento de serviços que
tendem a tornar-se cada vez mais eficazes. O
significado de mudanças e suas aplicações também
permeia a idéia de desafio, considerando que,
naturalmente, as pessoas sentem-se mais seguras
diante de projetos e ações tidos como
“consolidados”, com metodologias “inabaladas”, e
acabam não aproveitando a oportunidade do
aprendizado. Deve-se considerar que metodologias
eficazes são exatamente as que encontram-se
abertas às mudanças quando necessário. Diante o
processo de avaliação e a necessidade de mudanças
há também o surgimento de frustrações provindas
de possíveis desconstruções teóricas e
reformulações. Torna-se importante transformar
“frustração” em “ação”, em um processo de
reconstrução de ações ainda mais fundamentadas.
Para se obter resultados eficientes, integração,
disponibilidade e trabalho em conjunto são os
pilares para a construção de uma nova realidade
diante o processo de avaliação assim como na
interpretação de seus resultados.
A partir da desconstrução de paradigmas e
o entendimento de que o processo de avaliação e
monitoramento surgem como aliados na busca de
resultados mais eficazes, é possível avançar na
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construção de projetos, programas e serviços,
abandonando assim idéias errôneas inibem o
crescimento ou até mesmo provoquem a extinção
de projetos que possuam chances de sucesso. A
avaliação sustenta não só o melhoramento das ações
mas também fundamenta o sucesso de um serviço.
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