SIERRA LEONE REVUE DIAGNOSTIQUE DES DÉPENSES …...4 Encadré 8 : Extraits de Examen des dépenses...

Strengthening National Comprehensive Agricultural Public Expenditure in Sub-Saharan Africa

SIERRA LEONE

REVUE DIAGNOSTIQUE DES DÉPENSES PUBLIQUES DE BASE DANS LE SECTEUR

AGRICOLE (2003-2012)

FÉVRIER 2015

RAPPORT FINAL

97403

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TABLE DES MATIÈRES

REMERCIEMENTS ...................................................................................................................... 6

ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS .......................................................................................... 7

RÉSUMÉ ANALYTIQUE ............................................................................................................. 9

INTRODUCTION ....................................................................................................................... 15

1. CONTEXTE DE LA REVUE DES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LE SECTEUR AGRICOLE DE LA SIERRA LEONE ................................................................................ 17 1.1 Méthodologie et portée de la revue ............................................................................... 17

a) Définition du secteur agricole .............................................................................................. 17 1.2 Contexte économique, politique et institutionnel .................................................... 18

a) Aperçu du contexte économique ......................................................................................... 18 b) Gestion des finances publiques en Sierra Leone........................................................... 20 c) Décentralisation en Sierra Leone ........................................................................................ 22

1.3 Secteur agricole : cadre politique, institutions concernées, performances passées et récentes .............................................................................................................. 24 a) Cadre du secteur agricole ....................................................................................................... 24 b) Institutions publiques du secteur agricole de la Sierra Leone ................................ 25 c) Aperçu des projets et programmes mis en œuvre dans le secteur agricole...... 30 d) Conclusions de la récente Revue du secteur agricole sur la contribution et

les défis du secteur de l’agriculture ................................................................................... 30 e) Évolution du PIB agricole au cours des dernières années en Sierra Leone ...... 31 f) Production, rendements, autosuffisance, sécurité alimentaire .............................. 33 g) Fourniture de services agricoles aux agriculteurs ....................................................... 34

2 NIVEAU DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS L’AGRICULTURE ............................ 38 2.1 Budgets prévus et exécutés des MAFFS, MLCP et MFMR ........................................ 39

a) Budget financé par des ressources intérieures ............................................................. 39 b) Dépenses décentralisées financées par des ressources intérieures ..................... 45 c) Budget financé par des ressources extérieures ............................................................ 47

2.2 Évolution de la dépense dans le secteur agricole et objectif de Maputo .......... 48 a) Un secteur majoritairement financé par l’APD ............................................................. 48 b) Des niveaux de dépense constamment inférieurs à la déclaration

d’intention de Maputo ............................................................................................................. 50 2.3 Part de la dépense agricole par rapport au PIB et au PIB agricole..................... 51 2.4 Dépense par habitant .......................................................................................................... 53

3. DÉPENSE PUBLIQUE DANS L’AGRICULTURE : COMPOSITION ÉCONOMIQUE ET FONCTIONNELLE, RÉPARTITION RÉGIONALE ................................................ 55 3.1 Objectif de l’analyse .............................................................................................................. 55 3.2 Composition économique de la dépense...................................................................... 55 3.3 Composition fonctionnelle de la dépense .................................................................... 58

a) Analyse fonctionnelle de la dépense financée par les partenaires au développement dans le secteur agricole .......................................................................... 59

3.4 Répartition régionale de la dépense ............................................................................. 64 a) Dépense centralisée vs décentralisée................................................................................ 64 b) Allocation régionale de la dépense publique agricole ................................................ 65

3

c) Fonds déconcentrés des districts ........................................................................................ 65

4. EFFICACITÉ TECHNIQUE DANS LA PRÉPARATION, L’EXÉCUTION ET LE SUIVI DE LA DÉPENSE AGRICOLE ............................................................................... 69 4.1 Procédure de planification et budgétisation ............................................................... 69

a) Aperçu des procédures passées et actuelles de planification budgétaire .......... 69 b) Qualité du budget et des plans annuels ............................................................................ 70

4.2 Taux d’exécution .................................................................................................................... 70 4.3 Gestion de l’APD dans le secteur de l’agriculture ...................................................... 73

a) Fragmentation de l’aide, nombre élevé de PIU.............................................................. 73 b) Mauvais alignement des processus de préparation des budgets nationaux et

des projets .................................................................................................................................... 75 4.4 Processus d’allocation des ressources, efficacité de la dépense .......................... 76 4.5 Recettes et leur gestion ....................................................................................................... 77

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS : Comment améliorer la qualité de la dépense ? ................................................................................................................. 80 5.1 Facteurs influençant la qualité de la dépense ............................................................ 80 5.2 Actions proposées pour améliorer l’efficacité de la dépense publique dans

l’agriculture ............................................................................................................................ 81 5.3 Aborder la question de la fragmentation de l’aide ................................................... 83 5.4 Œuvrer à la mise en place d’un programme sectoriel ............................................ 84

ANNEXES

Annexe 1 : Termes de références de la revue des dépenses publiques agricoles ...... 86

Annexe 2 : Termes de références et composition du Groupe de travail technique et du Comité directeur ................................................................................................. 97

Annexe 3 : Organigramme du MAFFS .......................................................................................... 98

Annexe 4 : Organigramme du ministère des Terres et de l’Aménagement du territoire ........................................................................................................................... 99

Annexe 5 : Stratégie de collecte des données ......................................................................... 100

Annexe 6 : Niveau des dépenses par rapport aux objectifs de Maputo (en milliards de leones) ....................................................................................................................... 103

Annexe 7 : Classification fonctionnelle utilisée par le MAFFS dans le cadre du projet MAFSAN ............................................................................................................. 104

LISTE DES ENCADRÉS

Encadré 1 : Actions entreprises ...................................................................................................... 16

Encadré 2 : Cadre macroéconomique à moyen terme ........................................................... 19

Encadré 3 : Les quatre buts de la stratégie 2014-2017 de la Sierra Leone pour la réforme de la GFP ......................................................................................................... 21

Encadré 4 : Hiérarchie du secteur public de la Sierra Leone .............................................. 22

Encadré 5 : Mesure des dépenses du secteur public local en Sierra Leone................... 23

Encadré 6 : Processus de collecte des données ........................................................................ 38

Encadré 7 : Limites de l’analyse fonctionnelle de la dépense agricole ............................ 63

4

Encadré 8 : Extraits de Examen des dépenses publiques de Sierra Leone. 28 octobre 2010, rapport n° 52817-SL. PREM 4. Région Afrique. Banque mondiale. ......................................................................................................................... 69

Encadré 9 : Rapports du MAFFS ..................................................................................................... 77

LISTE DES FIGURES

Figure 1 : Historique de la croissance du PIB par habitant depuis l’indépendance 18

Figure 2 : Croissance annuelle du PIB agricole 1998-2011 (%) ..................................... 32

Figure 3 : Évolution de la croissance annuelle du PIB agricole et du PIB au cours de la période 2003-2012 ............................................................................................ 33

Figure 4 : Évolution de la valeur ajoutée agricole par travailleur, par hectare de terre arable et production de céréales pour 100 habitants (1980-2012) .................................................................................................................................. 34

Figure 5 : Principales organisations effectuant la vulgarisation agricole en Sierra Leone .................................................................................................................................. 35

Figure 6 : Évolution des budgets prévisionnel et exécuté du MAFFS, financés par des ressources intérieures, en valeur actuelle et constante, 2004-2012 41

Figure 7 : Évolution du budget prévisionnel financé par des ressources intérieures, en valeur actuelle, 2004-2012 ......................................................... 42

Figure 8 : Évolution du budget exécuté financé par des ressources intérieures, en valeur actuelle, 2004-2012 ........................................................................................ 43

Figure 9 : Évolution des dépenses exécutées des institutions du secteur de l’agriculture (cumulées, en milliers de leones) .................................................. 44

Figure 10 : Évolution comparée du budget exécuté financé par des ressources intérieures, en valeur actuelle, pour le secteur de l’agriculture, la Santé et l’Éducation (2004-2012) ....................................................................................... 45

Figure 11 : Dépenses au niveau local (budget dépensé), par secteur (2007-2012) .. 46

Figure 12 : Dépense financée par des ressources extérieures (secteur de l’agriculture), 2003 à 2012 ........................................................................................ 47

Figure 13 : Dépense financée par des ressources extérieures (tous les secteurs), 2003 à 2012 ..................................................................................................................... 48

Figure 14 : Comparaison des dépenses dans le secteur de l’agriculture (diverses sources de financement et organismes de dépenses, en millions de leones) ............................................................................................................................... 49

Figure 15 : Évolution de la dépense combinée dans l’agriculture (% du total) en Sierra Leone et comparaison avec l’objectif de Maputo. ................................ 50

Figure 16 : Évolution de la dépense dans le secteur de l’agriculture, en pourcentage du PIB et du PIB agricole, 2004-2012 ......................................... 52

Figure 17 : Dépense publique dans l’agriculture par habitant, par zone, 1980-2007 .................................................................................................................................... 54

Figure 18 : Évolution des dépenses de personnel, récurrentes non salariale et de développement au cours de la période 2004-2012 ......................................... 56

Figure 19 : Composition fonctionnelle de la dépense dans le secteur agricole (ressources extérieures) ............................................................................................. 60

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Figure 20 : Contributions des sous-secteurs au PIB agricole (moyenne 2003-2012) .................................................................................................................................. 61

Figure 21 : Relation entre les taux de pauvreté et les allocations aux districts destinées au secteur agricole, pour les 13 districts ruraux de la Sierra Leone .................................................................................................................................. 67

Figure 22 : Relation entre le pourcentage des ménages exposés à l’insécurité alimentaire et les allocations aux districts destinées au secteur agricole, pour les 13 districts ruraux de la Sierra Leone ............................... 68

Figure 23 : Dépenses réelles comparées aux dépenses budgétisées 2004-2012 (MAFFS, secteur agricole, dépenses intérieures de développement dans le secteur de l’agriculture). Ressources intérieures .............................. 71

Figure 24 : Taux d’exécution du budget transféré vers les Conseils locaux (2007-2011). Agriculture (CFAP) et tous les secteurs. ................................................. 72

Figure 25 : Nombre des projets et montant moyen décaissé annuellement par projet (en dollars EU) sur la période 2003-2012 ............................................. 74

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Liste des organismes supervisés par le SLARI et impliqués dans la R&D agricole. ................................................................................................................ 29

Tableau 2 : Résumé des dépenses agrégées (en pourcentage de la dépense totale) pour les ministères et entités considérées dans la RDPA (années 2011 et 2012) ............................................................................................. 42

Tableau 3 : Évolution des dépenses déconcentrées dans certains pays d’Afrique subsaharienne .............................................................................................................. 46

Tableau 4 : Part de différents secteurs dans la dépense totale financée par des ressources extérieures en Sierra Leone (2003-2012) ................................. 48

Tableau 5 : Part du financement intérieur dans la dépense agricole totale ................ 49

Tableau 6 : Pourcentage de la dépense totale exécutée dans le secteur de l’agriculture (2007-2012) ....................................................................................... 51

Tableau 7 : Comparaison internationale des transferts de budget vers l’agriculture, 2002-2012 .......................................................................................... 52

Tableau 8 : Dépense par habitant (dollars EU) dans divers pays d’Afrique subsaharienne .............................................................................................................. 53

Tableau 9 : Part des dépenses salariale et non salariale dans différents pays d’Afrique subsaharienne, 2009 ............................................................................. 56

Tableau 10 : Fonds budgétisés pour la R&D agricole en Afrique subsaharienne ........ 63

Tableau 11 : Dépense centralisée vs décentralisée dans différents pays d’Afrique subsaharienne. ............................................................................................................. 64

Tableau 12 : Dépenses par région des projets financés par les PD vs répartition de la population. ................................................................................................................ 65

Tableau 13 : Dépenses au niveau des districts dans les secteurs de l’agriculture, la santé et l’éducation (millions de leones) ........................................................... 66

6

REMERCIEMENTS

Cette analyse de la Revue des dépenses publiques dans le secteur agricole a été effectuée par une équipe composée de consultants sous la direction du ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire de la Sierra Leone (MAFFS) et de la Banque mondiale. Les activités principales ont été menées par Niels Morel (spécialiste de l’agriculture – consultant), Dr Bob Conteh (économiste – consultant) et Abdulaye Kamara (spécialiste de la collecte des données – consultant). Les consultants ont présenté les conclusions préliminaires lors d’une conférence vidéo organisée par la Banque mondiale le 9 octobre 2014. Les consultants tiennent à exprimer leur gratitude aux autorités de la Sierra Leone, aux partenaires techniques et financiers ainsi qu’aux autres partenaires non gouvernementaux pour leur accueil chaleureux, leur disponibilité et leur excellente collaboration. Ils remercient en particulier M. Prince Kamara, coordinateur national SCP et tous les membres du groupe de travail technique pour leur appui au cours des travaux de cette Revue. Les consultants tiennent également à remercier Stephen Mink (économiste principal, chef de projet, Banque mondiale) et Hardwick Tchale (économiste agricole, Banque mondiale) pour leur soutien, leurs conseils et remarques pendant toute la durée du projet. Les coûts liés à la réalisation de cette Revue ont été assumés par le Programme de renforcement des systèmes nationaux des dépenses agricoles publiques en Afrique subsaharienne, cofinancés par la Fondation Bill et Melinda Gates et le fonds fiduciaire multidonateurs du Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA), et exécutés par la Banque mondiale.

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ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS

ABC Centre de services pour l'agriculture (Agriculture Business Centre)

AFAIP Programme pour l'agriculture, la pêche et l'agro-industrie (Agriculture,

Fishery and Agro-Industry Program)

APD Aide publique au développement

BAD Banque africaine de développement

BIsD Banque islamique de développement

BM Banque mondiale

CDMT Cadre des dépenses à moyen terme

CEDEAO Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest

CFAP Classification des fonctions des administrations publiques

CILSS Comité permanent inter-États de lutte contre la sécheresse dans le Sahel

CORAF Conseil ouest et centre africain pour la recherche et le développement

agricole

CSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (ancien nom du Document

de stratégie pour la réduction de la pauvreté)

EGC Équilibre général calculable

EP École paysanne

ESDP Enquête de suivi des dépenses publiques

FAO Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture

(Food and Agriculture Organization)

FARA Forum africain pour la recherche agricole

FFLS École paysanne d'agriculture et de vie (Farmer Field and Life School)

FIDA Fonds international de développement agricole

FMI Fonds monétaire international

GdSL Gouvernement de la Sierra Leone

GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (l'agence

allemande pour la coopération internationale)

GTT Groupe de travail technique

IAR Institut de recherche agricole (Institute of Agricultural Research)

IFPRI Institut international de recherche sur les politiques alimentaires

(International Food Policy Research Institute)

IVS Marais de plaines intérieures (Inland Valley Swamp)

JICA Agence japonaise de coopération internationale (Japanese International

Cooperation Agency)

MAFFS Ministère de l'Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire

(Ministry of Agriculture, Forestry and Food Security)

MdFDE Ministère des Finances et du Développement économique

MDO Ministères, départements et organismes

MFMR Ministère de la Pêche et des Ressources halieutiques

MLCP Ministère des Terres et de l'Aménagement du territoire

MTI Ministère du Commerce et de l'Industrie

NaCSA Commission nationale pour l'action sociale (National Commission for

Social Action)

NAFSL Association nationale des agriculteurs de Sierra Leone (National

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Association of Farmers for Sierra Leone)

NATC Centre national de formation agricole (National Agriculture Training

Center)

NEPAD Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (New

Partnership for Africa's Development)

OMD Objectif du Millénaire pour le développement

ONG Organisation non gouvernementale

PDDAA Programme détaillé de développement de l'agriculture africaine

PEFA Dépenses publiques et responsabilité financière (Public Expenditure and

Financial Accountability)

PIB Produit intérieur brut

PIBA Produit intérieur brut agricole

PMASA Programme mondial pour l'agriculture et la sécurité alimentaire

PNUD Programme des Nations Unies pour le développement

RDP Revue des dépenses publiques

RDPA Revue des dépenses publiques agricoles

RE Ressources externes

ReSAKSS Système régional d'analyse stratégique et de gestion des connaissances

(Regional Strategic Analysis and Knowledge Support System)

RI Ressources internes

RRS Station de recherche sur le riz (Rice Research Stations)

SCP Programme de commercialisation des petits exploitants (Smallholder

Commercialization Program)

SLANGO Association des organisations non-gouvernementales de Sierra Leone

SLARI Institut de recherche agricole de la Sierra Leone (Sierra Leone

Agricultural Research Institute)

SNDR Stratégie nationale de développement rizicole

UE Union européenne

USAID United States Agency for International Development (agence américaine

pour le développement international)

WDI Indicateurs du développement dans le monde (World Development

Indicators)

WHH ONG allemande de lutte contre la faim (Welt Hunger Hilfe)

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RÉSUMÉ ANALYTIQUE

En dépit du conflit civil qui a affecté le pays entre le début des années 1990 et 2002, l’économie de la Sierra Leone s’est considérablement améliorée depuis 2003. Bien que l’agriculture ait également connu une amélioration remarquable, des efforts devront encore être fournis dans ce domaine pour atteindre un niveau de croissance du secteur plus élevé et plus durable. La valeur ajoutée agricole s’est accrue après la fin de la guerre civile et la croissance a progressé à un rythme moyen d’environ 6 % par an au cours des dernières années. La productivité du travail et de la terre reste toutefois faible, entraînant invariablement des salaires ruraux bas ce qui limite la contribution du secteur à la réduction de la pauvreté. Depuis 2002, grâce à l’assistance financière et technique fournie par plusieurs partenaires au développement, le Gouvernement de la Sierra Leone a réalisé des progrès notables en matière de renforcement du cadre et des systèmes de gestion des finances publiques, même si de nouveaux défis, tels que le rapide processus de déconcentration, doivent être gérés pour consolider ces réalisations et les mettre à profit. Comme mis en évidence lors du dernier atelier consultatif sur l’agriculture (Consultative Dialogue on the Path to Prosperity, novembre 2013) présidé par S.E. Ernest Bai Koroma, président de la République de Sierra Leone, de multiples institutions gouvernementales sont de plus en plus impliquées dans le secteur de l’agriculture de la Sierra Leone et c’est dans le contexte de ce secteur agricole élargi que le ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire a mandaté la réalisation de cette Revue des dépenses publiques agricoles (RDPA). L’objectif principal était de collecter et analyser des données historiques clés sur la dépense publique dans l’agriculture, examiner son efficacité et identifier les domaines où des fonds supplémentaires pourraient être efficacement utilisés pour réaliser la politique nationale agricole et les objectifs du PDDAA. Les principales constatations de cette revue sont les suivantes : Bien qu’ayant triplé au cours de la période, les dépenses du secteur restent inférieures à la déclaration d’intention de Maputo. Dans la Déclaration de Maputo de 2003, les États africains se sont engagés à accroître la part de leurs budgets nationaux consacrée à l’agriculture, en fixant un objectif minimum de 10 % en vue d’atteindre une croissance agricole annuelle d’au moins 6 %. Ce niveau de croissance a été atteint, et les dépenses combinées des ressources intérieures et des donateurs dans le secteur agricole s’élevaient approximativement à 4 % entre 2004 et 2007, à 9 % en 2008 et 2009 et environ 6 à 7 % ces dernières années. La tendance générale du budget alloué au secteur agricole (qui a triplé en valeur nominale durant la période) reflète clairement l’attention croissante portée au

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secteur pendant la période de reconstruction et après la déclaration de Maputo. Pour se conformer à l’objectif de la déclaration d’intention de Maputo, la Sierra Leone devrait atteindre un niveau d’appui à l’agriculture de l’ordre de 92,7 millions de dollars EU par an. Le présent rapport montre également qu’en Sierra Leone, les ressources extérieures constituent une part très importante du budget alloué/dépensé dans le secteur agricole (de même que dans de nombreux autres secteurs clés tels que la santé et l’éducation) et que les dépenses financées par les donateurs se sont très fortement accrues dans le secteur agricole, les partenaires au développement finançant plus ou moins 40 millions de dollars EU par an depuis 2010.

Les dépenses locales se sont massivement accrues durant la période et cette augmentation soutenue, bien que potentiellement positive, soulève d’importantes questions en ce qui concerne le renforcement des capacités des fonctionnaires locaux chargés de l’administration de ces ressources. Le rapport émet des mises en garde à ce sujet, recommandant aux autorités de renforcer les capacités et d’améliorer les procédures et le contrôle.

La composition économique et fonctionnelle de la dépense semble globalement satisfaisante compte tenu des contraintes existantes, mais pourrait être améliorée.

Une analyse de la composition économique de la dépense (de ressources intérieures) montre que les dépenses récurrentes (salariales et non salariales) représentent de loin la part la plus importante de la dépense totale (près de 80 %) au niveau central. La situation n’est cependant pas inhabituelle dans les pays d’Afrique subsaharienne à faible revenu et un aspect positif de la manière dont la situation de la Sierra Leone a évolué au cours des dix dernières années est le fait que la part de la dépense intérieure de développement est en hausse : de moins de 10 % en 2004, elle a atteint environ 20 % ces dernières années.

En ce qui concerne l’évolution régionale de la dépense, une comparaison des dépenses décentralisées (de ressources intérieures) situe la Sierra Leone entre les pays ayant déjà atteint un bon niveau de décentralisation (le Ghana par exemple) et ceux qui ne l’ont que peu ou pas mise en place (Togo, Liberia en particulier). Le niveau de la dépense agricole dans les différentes régions est conforme à la répartition de la population, mais ne semble pas fortement corrélé avec les niveaux de pauvreté et d’insécurité alimentaire.

L’efficacité technique de la préparation, de la mise en œuvre et du suivi de la dépense agricole pourrait être fortement améliorée, notamment en réduisant la fragmentation de l’aide publique au développement (APD).

Le fait que les dépenses récurrentes résultant des investissements ne soient pas suffisamment prises en compte est une des faiblesses du processus de planification/budgétisation de la Sierra Leone. De plus, le processus de formulation

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du budget est généralement médiocre et nécessiterait un remaniement important pour relier les politiques et la planification aux dépenses. Des modifications doivent également être apportées pour faciliter l’analyse des données budgétaires et la comparaison entre les résultats et les estimations budgétaires. Bien qu’en amélioration, les taux d’exécution dans le secteur ont été inférieurs à ceux du budget global de l’État.

La base de données du MdFDE relative à l’APD montre un accroissement constant du nombre des projets agricoles durant la période 2003-2012 avec, en même temps, un montant moyen déboursé par projet en baisse. En toute logique, la tendance devrait être exactement l’inverse, à savoir des projets moins nombreux, mais de plus large envergure. Cette situation constitue un obstacle à la qualité de gestion de l’APD, entraîne de considérables problèmes de coordination et réduit l’efficacité de l’aide.

En outre, il existe clairement un manque de coordination entre les processus de préparation budgétaire aux niveaux national et des projets (en ce qui concerne le format et le calendrier), et une bonne partie de l’aide est hors budget.

L’efficacité de la dépense peut rester limitée Les données disponibles ne permettent pas une analyse approfondie de l’efficacité. Aucune preuve tangible des effets des dépenses de l’État n’est disponible du fait que le système de suivi du MAFFS n’est pas encore opérationnel. L’enquête de suivi auprès des ménages agricoles (Agricultural Household Tracking Survey – AHTS, 2011) fournit néanmoins une information assez détaillée sur l’accès des ménages à tous les types de services agricoles. Globalement, l’accès à des services agricoles abordables reste très limité pour la majorité des exploitants et les efforts réalisés par le MAFFS pour améliorer la prestation des services doivent être renforcés. Conclusions et recommandations Outre la nécessité d’accroître le volume de la dépense publique pour atteindre des niveaux satisfaisants de croissance de la production agricole et de réduction de la pauvreté, les fonds disponibles doivent être dépensés de manière concentrée et efficiente. Le niveau de la dépense est en effet important, mais sa qualité est cruciale. Pour des dépenses publiques agricoles de meilleure qualité, générant un plus haut degré d’appropriation, incidence, impact et soutenabilité, les auteurs conseillent d’appliquer les options politiques et les recommandations spécifiques suivantes :

Actions Responsabilité

Programmation budgétaire et niveau des dépenses

Mettre en place des cadres des dépenses à moyen terme comme outil de planification budgétaire.

Accroître les ressources allouées au secteur de

Présidence, MdFDE, ministères concernés

12

l’agriculture, étant donné que la part du budget de l’État actuellement allouée à ce secteur ne semble pas conforme à la déclaration de Maputo.

Réduire le nombre de projets financés par des partenaires au développement (PD) et accroître la taille des projets en mettant plus systématiquement des fonds en commun (paniers de fonds, etc.) pour réduire les coûts de transaction dans la gestion de l’APD.

Intégrer tous les projets de développement agricole dans les budgets des ministères du secteur agricole, notamment les projets des PD actuellement non suivis par le MEF ou le ministère de la Planification.

MdFDE, PD (groupe de travail du secteur agricole)

Baser la formulation des projets sur l’expérience acquise (évaluations, capitalisation sur les succès et les échecs).

Ministères et autres institutions impliquées dans le secteur agricole, PD

Mettre en place un mécanisme de budgétisation pour les dépenses de fonctionnement destinées à l’entretien des actifs immobilisés.

Répartir de façon cohérente les rôles et moyens liés à l’entretien des investissements entre le niveau central et les conseils locaux.

MdFDE, ministères et autres institutions impliquées dans le secteur agricole

Améliorer la comptabilité analytique dans les projets financés par le développement afin d’identifier les coûts de fonctionnement encourus par la gestion des projets.

Identifier les fonctions de gestion des projets dont les coûts peuvent être réduits en mettant en commun les ressources de plusieurs projets.


Exécution des budgets et passation des marchés

Présenter les plans d’engagement et de passation des marchés en même temps que le budget annuel, et mettre les dossiers d’appels d’offres à disposition avant le début de l’année budgétaire afin que les appels d’offres puissent être lancés en janvier.

Mieux suivre les investissements réalisés au niveau des services d’appui et des bénéficiaires, ainsi que la répartition régionale des dépenses.


Décentralisation/ déconcentration

Élaborer et mettre en œuvre un plan détaillé de renforcement des capacités au niveau des conseils locaux.

Transférer du personnel (et le budget

correspondant) des effectifs centraux vers

Ministère de la Planification locale, MdFDE, ministères et

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ceux des conseils locaux. autres institutions impliquées dans le secteur agricole.

Suivi et évaluation

Mise en place à tous les niveaux d’un système de S&E efficient associé à un mécanisme efficace d’archivage et de diffusion de l’information.

Concevoir un système de suivi des performances du secteur agricole utilisant des indicateurs de performance quantifiables et vérifiables, éventuellement basés sur des indicateurs PNDSA.

Institutionnaliser le processus de la RDPA avec des revues annuelles légères et des revues approfondies tous les 3 à 5 ans.

Renforcer les évaluations annuelles des progrès des ministères détaillant le suivi des actions et activités.

Remanier les rapports annuels du MAFFS (et autres institutions publiques impliquées dans le secteur agricole).

Améliorer les retours d’information sur les dépenses réelles de tous les services et mettre cette information à disposition dans des rapports annuels.

Introduire un système efficace de suivi des budgets agrégés des programmes (pas uniquement par unité d’exécution).

Produire des rapports d’évaluation pour chaque projet. Mettre en place une unité d’évaluation au sein de la SGST.

Produire des études d’impact pour les principaux projets.

Ministères et autres institutions impliquées dans le secteur agricole

Allocation fonctionnelle

Améliorer la répartition fonctionnelle des dépenses.

Le sous-secteur de l’élevage (services vétérinaires compris) ainsi que la R&D semblent nettement sous-financés et requièrent une attention immédiate.

La vulgarisation agricole n’a bénéficié que de 2,11 % du total dépensé dans le secteur à travers les projets, un chiffre faible en comparaison du rôle central que peut jouer la vulgarisation dans la diffusion des technologies agricoles. Les services privés de vulgarisation étant presque inexistants, un niveau accru de dépense est nécessaire dans


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les services de conseil publics, notamment dans un contexte où des efforts de décentralisation et déconcentration sont réalisés.

Élaboration des politiques

Élaborer une stratégie de vulgarisation agricole intégrant le rôle de toutes les parties impliquées (MAFFS, secteur privé, ONG, conseils locaux)


Étudier la manière de mettre fin aux redondances observées entre les projets existants et les futures unités d’exécution des projets. Soutenir la mise en commun des ressources et garantir leur appropriation par les institutions sectorielles. Promulguer le décret/directives du MAFFS pour la gestion de l’APD.


Évaluer les dépenses passées allouées à la mécanisation et élaborer un cadre stratégique de développement de la mécanisation.


Œuvrer à la mise en place d’un programme sectoriel

La préparation du Programme de commercialisation des petits exploitants (SCP – Smallholder Commercialization Program) et sa mise en œuvre ultérieure ont constitué des pas positifs en direction d’une mise en cohérence et la coordination des interventions des donateurs et des dépenses du GdSL sous l’égide du PPDAA. Le défi consiste à présent à poursuivre sur cette lancée et à continuer à développer cette approche en un accord de type SWAp comportant idéalement des mécanismes de mise en commun de fonds pour les

besoins financiers1. La préparation de cette future approche sectorielle doit également être l’occasion de traduire un certain nombre des recommandations de cette RDPA en décisions et actions concrètes, en particulier concernant la coordination des donateurs, le S&E, le renforcement des capacités des conseils locaux et l’harmonisation des procédures de planification.

1 La présente RDPA évalue les futurs niveaux de dépense souhaitables à environ 100 millions de dollars

EU par an.

15

INTRODUCTION

1. Comme mis en évidence lors du dernier atelier consultatif sur l’agriculture (Consultative Dialogue on the Path to Prosperity, novembre 2013) présidé par S.E. Ernest Bai Koroma, président de la République de Sierra Leone, de multiples institutions gouvernementales sont de plus en plus impliquées dans le secteur de l’agriculture de la Sierra Leone. Au moins cinq ministères étaient représentés à haut niveau lors de l’atelier, et le besoin d’établir des mécanismes de coordination et des complémentarités efficaces au niveau des politiques et des programmes a été souligné de manière répétée. La méthodologie de la RDPA repose sur cette approche en examinant les dépenses passées au niveau sectoriel (basée sur la définition de la CFAP).

2. C’est dans le contexte d’une revue plus large du secteur agricole que le ministre de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire (MAFFS) a exprimé son souhait de faire effectuer une revue des dépenses publiques agricoles (RDPA) afin d’accroître le niveau des performances à moyen terme en tirant parti de l’expérience passée de l’utilisation des fonds publics. Cette demande a été acceptée par l’organisme de planification et de coordination du NEPAD. Les coûts liés à cette Revue ont été assumés par le Programme de renforcement des systèmes nationaux des dépenses agricoles publiques en Afrique subsaharienne et cofinancés par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds fiduciaire multidonateurs du PDDAA. Ce programme, qui doit être mis en œuvre par la Banque mondiale, vise à améliorer l’impact des ressources publiques dont disposent les États d’Afrique subsaharienne, encourager le développement agricole et réduire la pauvreté rurale qui, dans la plupart des pays, affecte la majorité de la population pauvre.

3. La présente Revue des dépenses publiques agricoles (RDPA) fournit des informations de contexte ainsi que des orientations pour cet effort en présentant et analysant des données historiques clés sur la dépense publique dans l’agriculture, en examinant son efficacité et en identifiant les domaines où des fonds supplémentaires pourraient être efficacement utilisés pour réaliser la politique nationale agricole et les objectifs du PDDAA.

4. Les objectifs de la Revue des dépenses publiques agricoles en Sierra Leone sont les suivants :

o Acquérir une meilleure compréhension des performances du pays dans le contexte de la Déclaration de Maputo de 2003 ;

o Tirer des enseignements du passé en matière d’exécution budgétaire dans le secteur agricole et identifier les obstacles, carences et divergences par rapport aux objectifs ;

o Identifier et recommander des actions correctives à appliquer aux programmes actuels et futurs en vue d’améliorer leur impact, leur efficience et leur équité ;

o Entamer la mise en place des bases de données et de la méthodologie nécessaires à la réalisation régulière de revues similaires et contribuer ainsi à l’institutionnalisation du processus ;

o Aider l’État à mettre en place l’environnement et les capacités nécessaires à une gestion axée sur les résultats, avec un accent particulier sur l’amélioration de la planification, de l’exécution et du suivi et évaluation ; et

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o Rendre la capacité d’absorption du secteur plus visible pour l’État et les partenaires financiers et techniques afin que la décision de consacrer davantage de ressources au développement agricole soit prise.

5. Ce rapport comprend cinq parties :

o Le Chapitre 1 présente le contexte stratégique et institutionnel ;

o Le Chapitre 2 étudie le niveau de la dépense publique agricole en Sierra Leone ;

o Le Chapitre 3 analyse la composition économique et fonctionnelle de la dépense

publique agricole (efficacité d’allocation) ;

o Le Chapitre 4 évalue l’efficacité technique des processus de préparation,

exécution, et suivi et évaluation des budgets agricoles ; et

o Le Chapitre 5 présente nos conclusions et recommandations.

6. Conformément aux termes de référence, la revue couvre la décennie 2003-2012.

Encadré 1 : Actions entreprises

Un atelier de lancement de la RDPA a eu lieu le jeudi 14 novembre 2013 au ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire sous la présidence du ministre. Il a réuni 21 participants représentant diverses administrations (MAFFS, MdFDE, SLARI, Statistics Sierra Leone, ministère des Terres, de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, le ministère de la Pêche et des Ressources halieutiques) et des partenaires au développement (BAD, GIZ, ainsi que des consultants de la Banque mondiale). Au cours de l’atelier, l’équipe de consultants a fait des présentations soulignant : i) les objectifs de la réalisation d’une RDPA ; ii) les étapes et processus ; iii) les besoins de données ; et iv) les modalités de travail.

Au cours de l’atelier, le ministre de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire a nommé les membres du groupe de travail technique appelé à se réunir régulièrement avec l’équipe de consultants de la RDPA à des fins d’examen/discussion des progrès réalisés et des difficultés rencontrées (notamment au niveau de la collecte des données), et de traitement/analyse des données recueillies. Il a été convenu que le groupe se réunirait chaque semaine pendant toute la période où l’équipe complète des consultants serait présente en Sierra Leone. La première réunion s’est tenue le 19 novembre 2013.

Les actions suivantes se sont principalement concentrées sur la collecte des données et leur analyse subséquente. L’état d’avancement et les difficultés ont été régulièrement rapportés au groupe de travail technique par l’équipe de consultants de la Banque mondiale. La collecte des données a été essentiellement réalisée à l’aide d’entrevues individuelles avec les détenteurs de l’information : les PD, le GdSL et des ONG (par le biais du réseau d’ONG SLANGO).

L’équipe de la RDPA a progressé aux côtés de l’équipe recrutée spécifiquement en vue de rédiger une revue sectorielle agricole plus large et des échanges réguliers d’informations ont eu lieu entre les deux équipes. Une première présentation des résultats préliminaires de la RDPA a été organisée le 9 octobre 2014 en conférence vidéo avec la participation d’un certain nombre de fonctionnaires du GdSL, y compris de hauts responsables du ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire et de la Présidence. La présentation des résultats préliminaires de la RDPA s’est accompagnée de celle du rapport préliminaire de synthèse de la revue du secteur agricole. Au cours de la conférence vidéo, des informations ont également été apportées par le professeur Monty Jones (présidence) sur le programme pour l’agriculture, la pêche et l’agro-industrie (AFAIP) en cours de création.

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1. CONTEXTE DE LA REVUE DES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LE SECTEUR AGRICOLE DE LA SIERRA LEONE

1.1 METHODOLOGIE ET PORTEE DE LA REVUE

a) Définition du secteur agricole

7. Dans la déclaration de Maputo de 2003, les États africains se sont engagés à augmenter la part de leurs budgets nationaux allouée à l’agriculture. À la suite de cette déclaration, le NEPAD a précisé dans un document méthodologique (UA/NEPAD 2005) les conditions et modalités de calcul de la part de la dépense agricole dans les budgets nationaux. Ce document définit les dépenses publiques réelles (et non les budgets alloués) suivant la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) dans le secteur agricole élargi, qui comprend les domaines de l’agriculture (productions végétales et animales), la foresterie (y compris la foresterie autre que la production de bois), ainsi que la chasse et la pêche. Les dépenses allouées à la recherche appliquée dans chacun de ces secteurs ont été prises en compte. Les dépenses pour l’alimentation en eau potable et les routes de desserte ainsi que les dépenses purement environnementales ne sont par contre pas prises en compte dans les dépenses, suivant les procédures du NEPAD.

8. La RDPA s’est strictement conformée à la définition du secteur agricole fournie par la note d’orientation publiée par l’UA-NEPAD en 2005. En appliquant au contexte sierra-léonais la définition du secteur agricole donnée par la CFAP, le GTT et l’équipe de consultants ont convenu d’envisager d’inclure l’ensemble de données suivant dans la RDPA.

o Données sur les dépenses des ministères/institutions suivants : le MAFFS (4012), le MFMR (402), le ministère des Terres et de l’Aménagement du territoire (306), la Commission nationale de l’environnement et des forêts (410), la Recherche agricole de la Sierra Leone (418), l’Agence pour la protection de l’environnement de la Sierra Leone (420).

o Projets financés par des fonds extérieurs et enregistrés par le MdFDE/base de données de l’aide au développement (catégories : projets dans l’agriculture + de gestion des ressources naturelles, si liés à l’agriculture).

o Dépenses au niveau des districts (financées en interne). o Dépenses engagées par les ONG pour promouvoir le développement agricole :

uniquement prises en compte lorsque ces ONG ont agi en qualité d’organismes d’exécution dans le cadre de projets intégrés ou non dans le budget de l’État.

9. Conformément aux recommandations du NEPAD (UA/NEPAD 2005), les budgets des entités publiques ou parapubliques à vocation commerciale n’ont pas été pris en compte, car seules les subventions nettes transférées vers ces entités à partir du budget de l’État sont considérées comme des dépenses publiques. De même, l’investissement privé, y compris celui des producteurs, n’a pas été pris en compte.

10. Les dépenses liées aux routes rurales/de desserte n’ont pas été prises en compte, toujours conformément aux directives du NEPAD. Compte tenu du rôle important joué par les routes de desserte dans le développement de l’agriculture, il a toutefois été initialement convenu qu’en plus de la définition de base de la CFAP, la RDPA utiliserait une définition de

2

Codes utilisés dans les comptes publics de la Sierra Leone pour désigner les dépenses par institution.

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la « CFAP+ » (intégrant les routes rurales/de desserte). Dans la pratique, la chose n’a cependant pas été possible en raison du manque d’accès à des données fiables sur les dépenses dans les routes rurales. Il n’est toutefois pas impossible que certains projets financés par les PD et inclus par la présente revue dans le secteur de l’agriculture aient exécuté des dépenses liées aux routes rurales.

1.2 CONTEXTE ECONOMIQUE, POLITIQUE ET INSTITUTIONNEL

a) Aperçu du contexte économique

11. Malgré la guerre civile qui a affecté le pays entre le début des années 1990 et le début de l’année 2000, la situation économique de la Sierra Leone s’est significativement améliorée au fil des ans depuis la fin du conflit en 2002. Depuis 2010, la performance économique a été plutôt robuste, avec une croissance par habitant s’élevant à des niveaux jamais atteints depuis l’indépendance. À la suite d’un meilleur contrôle des dépenses et d’une amélioration de la perception des recettes, le déficit budgétaire devrait se réduire à 3,9 % du PIB en 2014. Après un bond de la croissance du PIB réel estimé à 17,9 % en 2012, en raison du lancement de la production de minerai de fer, la croissance restera vigoureuse en 2013-2014, avec une moyenne de 12,3 %, soutenue par l’expansion continue du secteur minier. L’inflation moyenne devrait baisser à 12,2 % en 2013 et à 10,4 % en 2014, étant donné que l’amélioration de la production agricole nationale, la chute des prix alimentaires mondiaux et l’appréciation de la monnaie ne sont que partiellement compensées par une réduction des subventions des carburants. Le déficit du compte courant devrait se réduire, passant d’environ 19,8 % du PIB en 2012 à 7,7 % en 2014 grâce à l’augmentation des exportations minières. Grâce à la forte croissance des exportations, la balance commerciale sera excédentaire d’ici 2014.

Figure 1 : Historique de la croissance du PIB par habitant depuis l’indépendance

Source : Statistics Sierra Leone, estimations du FMI et du personnel de la Banque.

12. En dépit de la forte croissance enregistrée après le conflit, d’importants défis subsistent encore. Tout d’abord, les niveaux de pauvreté restent élevés. La pauvreté est fortement concentrée dans les zones rurales et autres zones urbaines à l’extérieur de Freetown. Selon l’Enquête intégrée auprès des ménages de Sierra Leone (SLIHS – Sierra Leone Integrated Household Survey) menée en 2011, le taux de pauvreté est passé de 66,4 %

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en 2003 à 52,9 % en 2011. Globalement, la réduction a été menée par une forte croissance dans les zones rurales, où la pauvreté est passée de 78,7 % en 2003 à 66,1 % en 2011, un chiffre dans l’ensemble qui reste plus élevé que celui de la pauvreté urbaine. Celle-ci a également baissé, passant de 46,9 % en 2003 à 31,2 % en 2011, mais a augmenté de 13,6 % à 20,7 % à Freetown. Les données disponibles n’expliquent pas complètement les causes de cette augmentation à Freetown, et d’autres recherches sont nécessaires pour entièrement comprendre cette dynamique. Bien que les caractéristiques des ménages pauvres varient entre les zones urbaines et rurales, le fait que les personnes moins instruites ont une plus forte probabilité d’être pauvres est un facteur commun. Ceci est particulièrement vrai dans les zones urbaines. En outre, les ménages engagés dans une entreprise non agricole dans les zones urbaines et ceux dirigés par des femmes sont moins susceptibles d’être pauvres. Dans les zones rurales, les ménages dont le chef a l’agriculture pour principale occupation ainsi que ceux possédant de petites exploitations sont plus susceptibles d’être pauvres.

Encadré 2 : Cadre macroéconomique à moyen terme

La croissance économique (hors minerai de fer) devrait atteindre 7 % en 2017, contre 6 % en 2013, en raison de l’accroissement continu de l’investissement public, de l’amélioration de la productivité, notamment dans l’agriculture, et de l’activité soutenue dans la construction et les services. L’économie non liée au minerai de fer bénéficiera également de l’activité en amont d’une production de ce minerai appelée à augmenter jusqu’en 2015 (phase I de la plus grande mine), et à se stabiliser à partir de 2016. La croissance totale du PIB réel devrait par conséquent passer de 13,3 % en 2013 à 14 % en 2014, puis baisser à 12,4 % en 2015 et à 5,2 % en 2017. L’inflation devrait baisser de 9 % en 2013 à 5,4 % en 2017, grâce au maintien de prudentes politiques monétaires et de change. Les programmes soutenus par l’État dans l’agriculture devraient également contribuer à accroître l’offre de riz et d’autres cultures vivrières clés, et aider à atténuer l’inflation alimentaire. En outre, la politique monétaire peut être correctement calibrée pour contenir les pressions inflationnistes, et des mesures macroprudentielles peuvent être prises en faveur d’une expansion saine du crédit privé. Dans le secteur extérieur, le déficit du compte courant devrait diminuer, passant d’environ 20 % du PIB hors minerai de fer en 2013 à plus ou moins 7 % en 2017, étant donné que les exportations devraient augmenter, notamment dans l’exploitation minière et l’agriculture, et que les importations devraient diminuer à moyen terme, en partie grâce à la baisse des flux d’investissements directs étrangers (IDE) par rapport à 2011-2012. Conjuguée à un afflux soutenu de capitaux, l’amélioration du compte courant extérieur devrait augmenter les réserves internationales brutes de 3,2 mois d’importations (hors importations liées au minerai de fer) en 2013 à 4,1 mois en 2017.

La stratégie budgétaire à moyen terme de l’État vise à renforcer la perception des recettes, améliorer la gestion de la dépense et réduire la dette intérieure. Les efforts visant les recettes seront centrés sur : i) l’élargissement de l’assiette fiscale ; ii) la réduction des exonérations douanières et de TPS ; iii) la lutte contre l’évasion fiscale ; et iv) le renforcement de l’Administration fiscale nationale par des réformes administratives et une utilisation accrue des technologies de l’information. L’expansion prévue de l’activité économique et l’augmentation des exportations de minerai de fer soutiendront également les efforts de l’État pour mobiliser des recettes. Sur cette base, les recettes devraient augmenter, passant de 12,4 % du PIB hors minerai de fer en 2013, à 13,5 % en 2017 ; les recettes générées par l’exploitation minière passant de 1,2 % du PIB hors minerai de fer à 1,8 % au cours la période considérée. La dépense totale baissera de 21,9 % du PIB hors minerai de fer en 2012 à 19,7 % en 2013, reflétant la fin des dépenses exceptionnelles liées aux élections et aux programmes d’urgence. La dépense totale devrait s’établir en moyenne à environ 20,5 % du PIB hors minerai de fer au cours de la période 2014-2017, avec une part plus importante allouée aux investissements. Les

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salaires devraient se stabiliser à 6 % du PIB hors minerai de fer dans le cadre de la réforme des salaires en cours. Dans cette stratégie, l’emprunt local devrait diminuer progressivement, permettant à l’encours de la dette publique intérieure de baisser de 12,7 % du PIB hors minerai de fer en 2013, à 11,2 % en 2018.

Extrait de : FMI. Sierra Leone : Lettre d’intention, Mémorandum de politique économique et financière, et Protocole d’accord technique. Annexe 1.

13. En ce qui concerne le commerce et l’environnement des affaires, la Sierra Leone a mené et validé une première Étude diagnostique d’intégration commerciale (EDIC) en 2006, avec l’appui de la Banque mondiale. Elle comprenait une matrice complète d’actions destinée à déterminer les priorités et la séquence des réformes des politiques et autres interventions visant l’intégration du commerce dans les stratégies nationales de réduction de la pauvreté et de développement. En dépit de contraintes considérables, la Sierra Leone a réalisé des progrès significatifs dans une série de domaines spécifiés dans la matrice des actions, y compris des changements législatifs et réglementaires pour améliorer le climat général des affaires et le renforcement des capacités institutionnelles de formulation et mise en œuvre des politiques commerciales. La mise en œuvre reste cependant partielle dans plusieurs domaines, en particulier ceux liés aux questions transversales telles que la facilitation du commerce et la logistique, comme en témoigne le classement du dernier Rapport sur la compétitivité globale qui place la Sierra Leone en avant-dernière position.

14. L’Indice de développement humain des Nations Unies, qui se concentre sur le défi du progrès durable et équitable, a classé la Sierra Leone 180e sur 187 pays et territoires sur la base des données de 2011. En 2012, la Sierra Leone avait grimpé à la 177e place sur 187 pays. Des défis importants subsistent néanmoins dans les infrastructures, notamment les routes et l’énergie, la faible capacité de mise en œuvre du secteur public, le chômage des jeunes et le taux élevé de mortalité maternelle et infantile.

b) Gestion des finances publiques en Sierra Leone

15. Depuis 2002, grâce à l’assistance financière et technique de l’Union européenne (UE), du Département pour le développement international du Royaume-Uni (DfID), de la Banque africaine de développement (BAD) et de la Banque mondiale, l’État de la Sierra Leone a réalisé des progrès notables dans le renforcement de son cadre et de ses systèmes de gestion des finances publiques. Au fil des années, des avancées majeures en ont résulté dans la gestion des finances publiques, notamment : la mise en place d’un cadre juridique et réglementaire pour la budgétisation, la redevabilité et la passation des marchés ; la mise en œuvre, en 2005, d’un système d’information de gestion financière (SIGF) au sein du Département du Comptable général et son déploiement dans plusieurs ministères, départements et organismes ; et la résorption du retard dans les états financiers annuels (au cours des quatre dernières années, les comptes publics ont été produits dans le délai légal de trois mois après la fin de l’exercice). La qualité et la portée des audits externes indépendants se sont améliorées, de même que la réalisation en temps voulu des audits. Des procédures de base de budgétisation, passation des marchés, comptabilité et production de rapports ont été mises en place dans les conseils locaux. En débit d’un point de départ très bas à la fin de la guerre civile, les notes de la Sierra Leone dans l’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) montrent donc des améliorations claires (30 % des indicateurs se sont améliorés).

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16. Le pays est confronté à de nouvelles et importantes opportunités de GFP qui doivent être exploitées ainsi qu’à de nouveaux défis qui doivent être gérés afin de consolider ces acquis et pouvoir s’appuyer sur eux. Les flux de recettes attendus de l’exploitation des ressources naturelles sont très conséquents et l’A4P souligne l’important écart de financement dont l’État a besoin pour combler son déficit d’infrastructures et relever d’autres défis de développement. Cela requiert une aptitude à convertir de manière transparente et efficace les ressources financières en capital humain et physique, une fonction essentielle du système de GFP.

17. Les récentes observations émises par les missions de revue internes et externes (revue à mi-parcours du Projet de réforme intégrée de gestion des finances publiques réalisée par la Banque mondiale, le FMI et l’UE) et les rapports du service d’audit de la Sierra Leone indiquent qu’il existe toujours des points faibles majeurs. Les problèmes identifiés sont notamment la crédibilité et la prévisibilité budgétaires, des défis de gestion financière, des faiblesses dans le contrôle des dépenses (en particulier des dépenses de développement), et le faible niveau de transparence. Il existe également des problèmes de perception et comptabilisation incomplète des recettes, y compris celles des secteurs des ressources naturelles et, jusqu’ici, le niveau de perception des impôts plus faible que prévu (rendant l’enveloppe des ressources disponibles insuffisantes pour financer les attentes croissantes en matière de prestation de services) ; l’absence d’un solide système de gestion de la trésorerie, car il n’existe pas de compte du trésor unique ; la fragmentation entre le processus budgétaire et de planification ; les dépenses récurrentes hors budget, et un système budgétaire largement basé sur les allocations plutôt que sur l’atteinte des résultats. Tout cela rend la gestion des finances publiques sujette à une répartition inefficace et la détourne de son rôle clé de soutien à une prestation efficace des services.

18. Pour tirer parti des progrès accomplis à ce jour dans les réformes et relever les défis inhérents, l’État de la Sierra Leone a élaboré un programme détaillé pour la stratégie de réforme de la GFP. Ce processus est dirigé par le Comité de pilotage (supervision) des réformes de la GFP et la stratégie vise à améliorer la qualité de la GFP. Il existe bien un Cadre des dépenses à moyen terme (CDMT), mais en réalité, le budget est annuel et les prévisions à moyen terme des futurs plans de dépenses ne sont ni solides ni liés de façon cohérente à la politique ou aux plans.

Encadré 3 : Les quatre buts de la stratégie 2014-2017 de la Sierra Leone pour la réforme de la GFP

Exhaustivité et crédibilité de la planification budgétaire

Les principaux buts relevant de ce thème sont de mettre en place un processus de budgétisation crédible et stable, comportant en particulier un programme d’investissement public (PIP) transformationnel et reliant l’investissement aux dépenses pour les opérations récurrentes et l’entretien à travers le processus du CDMT.

Contrôle financier et redevabilité, prestation des services et supervision

L’objectif le plus important de la phase suivante de la stratégie est d’achever le déploiement de l’IFMIS dans les principaux ministères, départements et organismes chargés des dépenses et d’y intégrer tous les comptes publics CG – y compris les comptes subventionnés et les comptes des projets financés par les PD. Il est crucial de noter à ce stade que cela nécessitera des investissements importants dans les infrastructures TIC destinées à l’IFMIS. Celui-ci constituera un pas essentiel vers la mise en place d’un compte unique de trésorerie

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(CUT), comme expliqué ci-dessous. Tout aussi important, il servira de base à un budget complet couvrant l’ensemble de l’administration centrale et finalement de l’État.

Mobilisation des recettes

L’accent sera mis sur deux objectifs dans le cadre de ce thème : 1) en phase avec l’évolution probable des industries liées aux ressources naturelles, des efforts importants sont déployés pour mettre en place des régimes fiscaux et de contrôle plus efficaces pour les industries extractives à l’aide de l’Extractive Industries Revenue Act (Loi sur les recettes des industries extractives) et de l’Oil Exploration Act (Loi sur l’exploration pétrolière) ; 2) les problèmes identifiés dans la perception, la production des rapports et la réconciliation des recettes seront résolus par une amélioration des systèmes et interfaces destinés à l’enregistrement et à la réconciliation des paiements et des recettes. Un nouveau Protocole d’accord a déjà été conclu avec les banques.

Renforcement de la gestion financière au niveau des conseils locaux pour une décentralisation efficace

L’étape suivante mettra l’accent sur un transfert de pouvoir aux conseils, associé à une utilisation efficace des systèmes pour atteindre les objectifs communautaires et nationaux en matière de prestation de services. Ces objectifs seront reflétés dans le cadre législatif révisé. Un objectif essentiel sera la consolidation de la mise en place du logiciel de comptabilité PETRA dans tous les conseils locaux, y compris le traitement en temps réel des transactions par les conseils sélectionnés. Les rapports basés sur PETRA produits par les conseils pourront être consolidés au niveau national par le LGFD. L’amélioration de la production des rapports sectoriels au niveau des conseils devrait à son tour permettre une refonte du processus d’octroi des subventions et donner une plus grande autorité aux conseils sur un nombre plus petit de subventions.

c) Décentralisation en Sierra Leone

19. La déconcentration/décentralisation est un engagement fort du Gouvernement de la Sierra Leone, qui pourrait donner lieu à une dépense plus efficace dans le secteur de l’agriculture. La Sierra Leone a entamé sa transition vers un gouvernement décentralisé en 2002, à la suite du processus de paix qui a mis fin à plus d’une décennie de guerre civile et de conflits. Depuis 2004, des progrès significatifs ont été réalisés dans la déconcentration des fonctions de prestation des services publics des ministères centraux vers les 19 conseils locaux. Jusqu’à présent, les conseils locaux restent toutefois sérieusement limités par une déconcentration limitée des pouvoirs administratifs, étant donné que tous les fonctionnaires « locaux » (tels que les enseignants et les agents de santé) en fonction font toujours partie du personnel de leurs ministères de tutelle respectifs. En outre, la limitation des sources propres de revenus des conseils et les restrictions sur l’exécution des transferts fiscaux entre les niveaux de pouvoir réduisent l’aptitude des conseils locaux à améliorer la qualité et l’accès aux services publics locaux.

Encadré 4 : Hiérarchie du secteur public de la Sierra Leone

La hiérarchie du secteur public de la Sierra Leone comprend les entités étatiques opérant aux niveaux national, des districts et des chefferies. Le Local Government Act (loi sur les collectivités locales) de 2004 a créé 13 conseils de district, 5 conseils municipaux et le conseil municipal de Freetown. Les 19 conseils locaux sont subdivisés en quartiers, le plus petit niveau d’organisation

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politique locale. Les 149 chefferies de la Sierra Leone chevauchent ces conseils de district et sont dirigées par des chefs suprêmes et des conseils de chefferies constitués à partir des familles admissibles. Certaines responsabilités de gouvernance, notamment la perception de l’impôt de capitation, sont partagées entre les conseils et les chefferies, bien que les limites précises de l’autorité des chefferies soient encore en cours de négociation.

Responsabilités fonctionnelles du secteur public local

20. Le Local Government Act (2004) de Sierra Leone prévoit la délégation de tous les aspects de quelque 80 fonctions aux conseils locaux, le financement de ces services devant être assuré par une combinaison des revenus générés par les sources propres des conseils locaux et de subventions allouées sur la base de formules. En 2011, 47 fonctions avaient été partiellement déconcentrées, notamment la responsabilité de l’éducation de base, les services de santé de base, les services de vulgarisation agricole, l’approvisionnement en eau, la gestion des déchets solides, la protection incendie, et d’autres services communautaires. Bien que la responsabilité de ces fonctions ait été officiellement transférée aux conseils locaux, les fonctionnaires travaillant dans ces secteurs au niveau local continuent d’être nommés et gérés par l’administration centrale.

Encadré 5 : Mesure des dépenses du secteur public local en Sierra Leone

La mesure de la dépense du secteur public est une entreprise complexe qui doit reconnaître l’existence de trois types de dépenses locales : 1. Les dépenses déléguées – effectuées par les collectivités locales ; 2. Les dépenses déconcentrées – effectuées par les unités déconcentrées de

l’administration nationale ; et 3. Les autres dépenses du secteur public local – effectuées directement (ou par

délégation) par l’administration centrale pour les services publics « localisés ». En théorie également, une bonne mesure des finances du secteur public local ne doit pas se contenter d’agréger les différents flux de financement en une unique mesure des dépenses du secteur public local, étant donné qu’au niveau infranational, différents types de dispositifs politiques, administratifs et budgétaires sont susceptibles de donner lieu à des niveaux et une qualité différents des services publics.

Dans la pratique, pour obtenir une première mesure des dépenses publiques au niveau local, la RDPA de la Sierra Leone n’a utilisé que les « dépenses déconcentrées » (effectuées par les collectivités locales).

21. Les conseils locaux restent très dépendants des transferts fiscaux entre les niveaux de pouvoir. Du point de vue sectoriel, ces transferts représentent 78 % des ressources financières locales ; aucune subvention inconditionnelle n’est octroyée. Les revenus générés par les sources locales, y compris les impôts de capitation, les redevances et toutes les autres recettes locales représentent une infime partie (environ 1 %) des recettes nationales perçues. Une part croissante des ressources financières nationales est allouée aux services locaux de première ligne. Malgré ces augmentations, seule une petite part de ces ressources est actuellement gérée par les conseils locaux élus. Les ministères d’exécution centraux continuent plutôt de garder le contrôle de la majeure partie des dépenses localisées, ce qui est contraire à l’esprit du Local Government Act de 2004. Si la Sierra Leone souhaite poursuivre sa progression post-conflit vers des services publics mieux adaptés, plus efficaces et plus équitables, les responsables politiques doivent envisager d’éliminer le

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paiement des salaires et les dépenses de développement associées aux fonctions décentralisées des budgets des ministères centraux, comme première étape vers une plus grande responsabilité des conseils locaux sur ces dépenses.

1.3 SECTEUR AGRICOLE : CADRE POLITIQUE, INSTITUTIONS CONCERNEES, PERFORMANCES

PASSEES ET RECENTES

a) Cadre du secteur agricole

22. Le cadre politique à l’aide duquel l’État a abordé ces défis au fil des années comprend le Programme pour le changement (2004-2012) et le Programme pour la prospérité (2013-2018). Dans le secteur agricole, l’État a mis en œuvre ces stratégies de développement à l’aide du Plan national de développement agricole durable (PNDAD) qui a été élaboré conformément aux exigences du Pacte du Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA). Le Programme de commercialisation des petits exploitants (SCP – Smallholder Commercialization Program) est le programme phare lancé dans le cadre du PNDAD. L’objectif principal du SCP est de faire de l’agriculture le « moteur » de la croissance et du développement socioéconomiques en développant l’agriculture commerciale. Au cours des dernières années, le programme s’est concentré sur l’intensification, la diversification et la commercialisation des produits des petites exploitations agricoles (grâce à l’amélioration de la valeur ajoutée et de l’accès à la commercialisation). Les domaines prioritaires de la stratégie de développement agricole de la Sierra Leone, selon le PNDAD, sont notamment la promotion de la commercialisation des produits de base, la réhabilitation et la modernisation des infrastructures agricoles, la création d’incitations à l’investissement du secteur privé et la coordination des activités du secteur. Ils visent à soutenir l’orientation sectorielle du Programme pour la prospérité, consistant à accroître la productivité agricole et la valeur ajoutée. Ce programme a été mis en œuvre avec l’appui du Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (PMASA). Un certain nombre de projets soutenus par divers partenaires au développement, dont la Banque mondiale, sont également alignés sur les objectifs de la stratégie du secteur3.

23. Cadre général de développement

o Programme pour le changement (2004-2012) : Feuille de route de la lutte contre la pauvreté pour la période 2007 à 2012, établie dans le cadre du processus post-conflit de consolidation de la paix qui a suivi une décennie de guerre civile ; et

o Programme pour la prospérité (2013-2018) : Feuille de route pour les cinq prochaines années, destinée à orienter la réalisation de l’objectif de la Sierra Leone d’accéder au statut de pays à revenu intermédiaire et de pays donateur dans les 25 à 50 prochaines années.

Cadre général de développement agricole

o Programme national de développement agricole durable (PNDAD) – 2010-2030 : Cadre général pour la mise en œuvre des objectifs du Programme pour la prospérité dans le secteur agricole ; et

3

Extrait du dernier ASR

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o Programme de commercialisation des petits exploitants (SCP – Smallholder Commercialization Program) – 2010-2014 : Programme phare de mise en œuvre du PNDAD – commercialisation de l’agriculture grâce à la connexion des grands et petits exploitants aux marchés.

24. En plus de ce qui précède, un certain nombre de stratégies (ou autre document à caractère politique/stratégique) ont été élaborées en Sierra Leone au cours de la dernière décennie, notamment :

o Stratégie nationale de développement rizicole (SNDR, 2009) : l’objectif de la Stratégie nationale développement rizicole (SNDR) est d’établir un cadre pour un accroissement significatif de la production de riz en vue de contribuer à l’amélioration de la sécurité alimentaire et du développement économique en Sierra Leone. Les objectifs spécifiques sont les suivants : 1. Accroître la productivité et la production durables de riz en Sierra Leone ; 2. Promouvoir une manipulation après-récolte, un traitement et une

commercialisation appropriés du riz ; 3. Développer des infrastructures appropriées pour la production et la

commercialisation du riz ; 4. Renforcer les capacités des intervenants et des institutions impliqués dans le

secteur du riz.

Cette stratégie cible une superficie de 830 000 ha et un rendement moyen du riz de 2 t/ha pour atteindre l’objectif d’autosuffisance en riz défini par l’État. En outre, une extension de la superficie à 1 100 000 ha au cours des années suivantes, associée à une augmentation du rendement moyen de riz à 4 t/ha (allant de 1,5 t/ha sur les hautes terres à 4,0 t/ha dans les marais des plaines intérieures) devrait entraîner la production de plus de 3 millions de tonnes de riz en 2018.

o Stratégie nationale d’exportation de la Sierra Leone pour 2010-2015, préparée sous la direction du ministère du Commerce et de l’Industrie avec l’assistance du Secrétariat du Commonwealth. Elle présente des stratégies spécifiques pour plusieurs filières/produits de base : « l’agriculture, le cacao, le café, l’huile de palme, la noix de cajou, le gingembre, le piment, le riz, le manioc, le sucre et la pêche ». Chaque plan d’exportation de produits est associé à une matrice d’action et à un plan d’investissement. La Stratégie nationale d’exportation promeut une forte participation du secteur privé et s’attaque aux problèmes de compétitivité dans ses objectifs stratégiques :

améliorer la productivité et la valeur ajoutée ; diversifier la composition des exportations actuelle ; renforcer des capacités humaines et financières de tous les acteurs de

la filière.

b) Institutions publiques du secteur agricole de la Sierra Leone

Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire

25. Le ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire (MAFFS) est l’organisme de l’État chargé d’assurer une sécurité alimentaire durable et de réduire la pauvreté grâce à l’intensification agricole, la diversification et la gestion efficace du capital de ressources naturelles. Il a pour mandat de soutenir la production de toutes les cultures et

26

formes d’élevage, d’une manière respectueuse de l’environnement et d’assurer la réalisation de la sécurité alimentaire.

26. Le MAFFS s’efforce de fournir un environnement favorable aux agriculteurs, en favorisant la recherche, la vulgarisation, la fourniture d’intrants et les systèmes de marché. À cet effet, le MAFFS élabore et met en œuvre des politiques, et coordonne, conçoit et suit des programmes de développement du secteur agricole. Il poursuit les objectifs suivants :

o accroître la diversification de la production nationale de produits alimentaires, afin de réaliser la sécurité alimentaire à moyen et long terme ;

o accroître la productivité agricole, la production, les revenus ruraux et l’emploi, tout en assurant une protection adéquate de l’environnement ;

o assurer une croissance agricole régionale équilibrée et une distribution équitable des revenus ; et

o maximiser les recettes en devises générées par le secteur agricole.

27. Le siège du MAFFS est situé à Freetown et le ministère comprend une branche professionnelle dirigée par le Directeur général et une branche administrative dirigée par le Secrétaire permanent. Assisté par deux sous-ministres, le ministre est le chef politique du ministère4.

28. Le bureau du Directeur général est directement responsable de la supervision de toutes les activités de sécurité alimentaire, veillant ainsi à ce que les objectifs soient atteints. Le Directeur général supervise quatre divisions techniques (cultures, élevage, foresterie, génie agricole, services agricoles), ainsi que la Division de la planification, du S&E et de la statistique (PEMDAS) et le Directeur de district. En conséquence du processus de déconcentration, ce dernier assure la liaison avec les conseils locaux et d’autres organisations non gouvernementales impliquées dans des activités agricoles au niveau du terrain. Il est également complètement impliqué dans la préparation des plans d’activités au niveau des districts et y contrôle l’utilisation des actifs appartenant au ministère.

29. Le nombre des divisions et leurs champs d’intervention respectifs ont fluctué au cours de la période étudiée (2003-2012). Le ministère a du personnel et des activités au niveau des conseils locaux et des districts. En dépit du processus de décentralisation en cours, tout le personnel technique en place au niveau décentralisé fait toujours partie des effectifs du ministère au niveau central.

30. Sur la base de la définition de la CFAP adoptée dans la présente revue, toutes les dépenses du MAFFS doivent être prises en compte dans la RDPA.

Ministère de la Pêche et des Ressources halieutiques (MFMR)

31. Le MFMR est chargé d’entreprendre toutes les activités de gestion et de développement des pêches. Le cadre juridique de la gestion des pêches en Sierra Leone est le Fisheries (Management and Development) Act (Loi sur la gestion et le développement des pêches) de 1994, complété par la réglementation sur la pêche de 1995, modifiée en 2007.

4

Voir l’organigramme à l’annexe 3

27

Un nouveau projet de réglementation a été préparé en 2010. Le Local Government Act (Loi sur les collectivités locales) de 2004 réglemente les fonctions des conseils locaux.

32. Le MFMR est chargé de surveiller la disponibilité des installations nécessaires à la pêche, telles que les quais, les installations de transformation du poisson, les engins de pêche, dans les différentes communautés de pêche et de contrôler qu’elles sont conformes à des normes de pêche de qualité.

33. La vision du MFMR est de garantir une utilisation et une gestion durables des ressources halieutiques de la Sierra Leone. Les objectifs stratégiques du MFMR sont les suivants :

o améliorer la nutrition et la sécurité alimentaire nationales grâce à une augmentation de la production de poisson basée sur la pêche responsable et la réduction de la détérioration ;

o accroître les possibilités d’emploi ;

o améliorer les moyens de subsistance des communautés de pêcheurs avec un accent sur les femmes et les jeunes ;

o améliorer les compétences dans les communautés de pêcheurs et accroître la richesse grâce à une gestion rationnelle basée sur la recherche scientifique ;

o promouvoir la pêche artisanale en mer et en eaux intérieures en vue de la production locale de protéines animales abordables en Sierra Leone ;

o renforcer la collaboration régionale et internationale dans l’exploitation, la gestion et la conservation durables des ressources halieutiques dans les eaux partagées.

34. Sur la base de la définition de la CFAP adoptée dans la présente revue, toutes les dépenses du MFMR doivent être prises en compte dans la RDPA.

Ministère des Terres et de l’Aménagement du territoire

35. Comme le résume la National Land Policy (politique foncière nationale) de 2005, le mandat du ministère lui confère « un rôle central dans la gestion des terres de l’État, l’acquisition obligatoire de terres pour le développement, l’arpentage et les géomètres, la cartographie, la planification, les plans d’urbanisme, les normes de développement, les codes de construction, etc., mais pas l’enregistrement des actes ».

36. Les grands objectifs stratégiques du ministère sont les suivants :

o Renforcer l’administration et la gestion des terres, la planification de l’utilisation des terres et la gestion de l’environnement ;

o Jeter les bases du développement de peuplements planifiés dans tout le pays ;

o Améliorer la planification et le développement de mesures de contrôle en vue du développement d’infrastructures appropriées.

28

37. Les différentes divisions du ministère des Terres sont brièvement décrites ci-dessous :

o Administration : Cette division, qui joue un rôle important dans la formulation, la mise en œuvre et le suivi des politiques, est chargée de la coordination des activités administratives quotidiennes des trois divisions du ministère pour une gestion adéquate et une distribution équitable des terres de l’État, une élaboration efficace des mesures de contrôle et une gestion saine de l’environnement dans le pays. Elle est également chargée de veiller au respect de la réglementation relative à la bonne gestion des terres, de l’aménagement du territoire et de l’environnement afin d’assurer une mise en œuvre réussie des directives du ministère.

o Arpentage et terres : Cette division est principalement responsable de l’arpentage et de la cartographie de toutes les terres, ainsi que de l’administration des terres de l’État. Elle tient un registre de tous les géomètres agréés et approuve tous les plans d’arpentage des terres tant de l’État que privées. Elle est chargée de la gestion efficace des terres de l’État, de la mise en place d’un système d’information et de gestion des terres, de l’implantation de points de contrôle au sol, de la cartographie et de la supervision de toutes les activités d’arpentage dans tout le pays.

o Aménagement du territoire : Cette division est chargée de la planification de l’utilisation physique/foncière, en fournissant des directives pour la croissance de peuplements dans le cadre d’un plan, indiquant la nature, la forme et l’orientation de ces peuplements. Elle est également responsable de la préparation, la mise en œuvre et le suivi de différents plans d’urbanisme notamment des plans d’urbanisme structurés, des plans détaillés, des plans d’action de secteur et des plans spécifiques.

o Environnement : Cette division est chargée de veiller à une utilisation responsable des terres avec un impact négatif minimal sur l’environnement naturel. La Division de l’environnement est responsable de la coordination de toutes les activités liées à l’environnement menées par le ministère et les autorités locales. Elle contrôle la mise en œuvre des politiques, programmes et projets nationaux liés à l’environnement. Elle est également responsable de la coopération internationale dans le cadre de l’effort mondial de protection de l’environnement. Elle veille à l’ensemble des politiques, programmes et projets, à l’éducation et à la sensibilisation à l’environnement, et à la collecte des données sur la recherche environnementale et de référence ainsi que de l’information sur la gestion des terres.

38. Selon la définition du secteur agricole donnée par la CFAP, seules les dépenses des divisions suivantes sont incluses dans la présente RDPA : la Division de l’arpentage et des terres, la Division de l’environnement et une partie des dépenses d’administration. Les dépenses de la Division de l’aménagement du territoire sont presque toutes liées à l’urbanisme.

Comité national pour l’action sociale

29

39. Le NaCSA (National Committee for Social Action) a été créé, en 2001, par une loi du Parlement pour succéder à la Commission nationale pour la reconstruction, la réinstallation et la réinsertion (NCRR – National Commission for Reconstruction, Resettlement and Rehabilitation), une commission étatique de niveau ministériel qui coordonnait l’aide humanitaire et l’assistance à la reconstruction et mettait en œuvre les projets financés par les bailleurs de fonds pendant et après la guerre. Des approches de développement mené par la communauté soutenues par le NaCSA ont été introduites de manière progressive et politiquement sensible, et donc sous la forme d’un projet de partenariat qui a aidé le Gouvernement à atteindre ses propres objectifs de réinsertion sociale et de décentralisation après la guerre. Le NaCSA a administré des programmes impliquant des activités agricoles, en particulier juste après la fin de la guerre. Ses interventions dans le secteur ont toutefois été progressivement abandonnées.

40. Conformément à la note d’orientation du NEPAD relative au système de suivi de la dépense agricole dans les pays africains (septembre 2005), si un grand projet a des objectifs multisectoriels, notamment liés à l’agriculture, ses dépenses doivent être comprises dans le secteur de l’agriculture si au moins 70 % du coût du projet sont justifiés par secteur agricole ou y sont liés.

41. Selon l’information recueillie par l’équipe de la RDPA durant la phase de collecte des données, pour la période considérée (2003-2012), de nombreux projets et programmes mis en œuvre par la NACSA comprenaient des activités liées au secteur agricole, mais celles-ci n’ont jamais représenté plus de 70 % du coût total du projet et, conformément à la note d’orientation de la CFAP, les dépenses correspondantes ne doivent donc pas être prises en compte dans la RDPA.

Institut de recherche agricole de la Sierra Leone

42. Le SLARI (Sierra Leone Agricultural Research Institute) a été créé en 2007 en tant que principal institut national de recherche agricole. Il est prévu que le SLARI fasse fonctionner huit centres de recherche concentrés sur divers produits et thèmes de recherche, mais en 2009, seuls deux de ses huit centres fonctionnaient, les autres étant en cours de réhabilitation et de dotation en personnel.

Tableau 1 : Liste des organismes supervisés par le SLARI et impliqués dans la R&D agricole.

Axe de recherche Magbosi Land and Water Research Centre (MLWRC) Ressources naturelles Sierra Leone Agricultural Research Institute Headquarters (SLARI_HQ)

Cultures, élevage

Njala Agricultural Research Centre (NARC) Cultures, après récolte en dehors des exploitations agricoles, socioéconomie.

Rokupr Agricultural Research Centre (RARC) Cultures Kenema Forestry and Tree Crops Research Centre (KFTCRC)

Cultures

Teko Livestock Research Centre (TLRC) Élevage, pâturages et fourrages

43. Sur la base de la définition de la CFAP adoptée dans la présente revue, toutes les dépenses du SLARI doivent être prises en compte dans la RDPA.

http://www.asti.cgiar.org/node/2786








30

c) Aperçu des projets et programmes mis en œuvre dans le secteur agricole

44. De nombreux projets et programmes sont mis en œuvre dans le secteur agricole et plus de 15 partenaires au développement en financent actuellement (2012).

45. Le Plan national de développement durable de l’agriculture (NSDAP – National Sustainable Agricultural Development Plan) portant sur 20 ans est le cadre général pour la promotion du développement agricole en Sierra Leone sur la base des principes du Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA). L’objectif principal du NSDAP est de résoudre de façon durable le problème récurrent de l’insécurité alimentaire et de la faim, y compris les catastrophes et les urgences. En théorie du moins, tous les projets et programmes doivent être alignés sur la structure du NSDAP et contribuer à l’atteinte de ses objectifs. Dans la pratique, cet alignement n’est pas toujours clair5.

46. La section 4 de la présente RDPA fournit une analyse de l’évolution du portefeuille de projets géré par diverses entités étatiques dans le secteur de l’agriculture et présente des conclusions et recommandations pour une mise en œuvre plus ambitieuse de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide dans le secteur.

d) Conclusions de la récente Revue du secteur agricole sur la contribution et les défis du secteur de l’agriculture

47. L’extrait de la Revue du secteur agricole (2014) qui suit résume la principale évolution récente du secteur et les défis restants.

48. « Au cours de la décennie suivant 2003, l’agriculture de la Sierra Leone a connu une amélioration remarquable, mais il reste beaucoup à faire pour atteindre un niveau de croissance du secteur plus élevé et durable. La valeur ajoutée agricole s’est améliorée après la fin de la guerre civile, et la croissance annuelle a, en moyenne, tourné autour de 5 % ou plus au cours des dernières années. L’agriculture a par conséquent maintenu sa position de secteur clé de l’économie, contribuant pour près de la moitié au produit intérieur brut (PIB), même après l’augmentation significative de la production minéralière, de fer en particulier, enregistrée dans le pays depuis 2011.

49. Comme l’a montré la revue du secteur, la valeur ajoutée agricole par travailleur agricole a commencé à s’améliorer après la guerre civile, mais n’a pas encore retrouvé le niveau des années d’avant-guerre. Son historique montre que depuis l’indépendance, la valeur ajoutée du secteur a augmenté de 0,8 % par an en moyenne jusqu’en 1980, et a bondi à une moyenne de 8,5 % entre 1981 et 1990, pour chuter ensuite brutalement au cours de la période de guerre civile. La productivité agricole exprimée en rendement à l’hectare était toutefois relativement faible (même selon les normes de l’Afrique subsaharienne), avec des rendements céréaliers moyens de moins de 1,2 t/ha et des rendements moyens de cacao de moins de 400 kg/ha.

50. Les faibles niveaux de productivité de la main-d’œuvre agricole et des terres limitent invariablement les rémunérations dans les zones rurales, rendant le secteur peu compétitif et dissuasif, en particulier parmi les jeunes, qui sont les plus touchés par le

5

Pour une description et une analyse plus détaillées des activités financées par les partenaires au

développement, voir le chapitre 4.3.

31

chômage/le sous-emploi. Pour réaliser son double objectif de réduire l’extrême pauvreté et d’améliorer la prospérité partagée, le pays doit s’attacher à transformer son agriculture de subsistance essentiellement à faibles intrants et faible rendement en un système plus productif et commercialisé capable de générer des emplois rémunérés décemment comme base d’une réduction généralisée de la pauvreté.

51. En ce qui concerne la sécurité alimentaire, l’analyse globale de l’équilibre alimentaire montre qu’au niveau national, les kilocalories consommées par habitant sont en moyenne inférieures à la quantité requise. Bien qu’en moyenne, la quantité de nourriture et les kilocalories consommées se soient améliorées, avec un régime dominé par les céréales, on est encore loin d’atteindre l’apport journalier recommandé de 2 100 kilocalories par habitant. Sur base du bilan alimentaire estimé en 2011, cela signifie que, pour combler l’écart, la production alimentaire doit augmenter plus que le taux de croissance démographique.

52. Les principaux obstacles existant dans le secteur sont : les faibles productivité et compétitivité ; la fourniture inefficace des biens et services publics entraînant un faible accès des agriculteurs à la technologie à travers la recherche et la vulgarisation publiques ; la faible participation du secteur privé à l’agriculture ; les sources faibles et peu fiables de financement de l’agriculture ; l’augmentation de l’insécurité foncière parmi les investisseurs, le faible niveau d’organisation des agriculteurs, y compris les capacités et l’organisation d’autres acteurs de la chaîne de valeur agricole ; la dégradation des ressources naturelles et de l’environnement ; et la coordination, les capacités et la gouvernance inadéquates du secteur. Bon nombre de ces contraintes sont identifiées depuis dix ans, et beaucoup d’efforts ont été entrepris pour y remédier au fil des années. Beaucoup subsistent néanmoins et continuent de freiner la croissance du secteur. »

e) Évolution du PIB agricole au cours des dernières années en Sierra Leone

53. La déclaration de Maputo a été faite avec pour objectif déclaré d’atteindre une croissance annuelle de 6 % du secteur agricole. Le graphique suivant montre l’évolution du PIB agricole en Sierra Leone, au cours des années précédant et couvrant la période considérée par la présente RDPA.

32

Figure 2 : Croissance annuelle du PIB agricole 1998-2011 (%)

Source : Statistic Sierra Leone dans WDI-BM (consulté sur le site Web)

54. Durant toute cette période, la croissance agricole n’a contribué à la croissance globale en valeur courante qu’à hauteur de 45 à 50 %, ce qui est très insuffisant pour un secteur qui soutient plus de 80 % de la population du pays. La pauvreté rurale a par conséquent diminué lentement au cours de la période.

55. La figure suivante couvre la période considérée par la présente RDPA et montre que la croissance annuelle du PIB agricole a évolué entre 2003 et 2011 entre 3,5 % et 9,5 %, avec une moyenne d’environ 7 %. On peut également constater que le PIB agricole a légèrement dépassé celle du PIB pendant presque toute la période, avant que la tendance ne s’inverse en 2011. La raison en est essentiellement la brusque hausse des revenus miniers (= croissance non agricole).

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1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Croissance annuelle du PIB agricole (%)

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Figure 3 : Évolution de la croissance annuelle du PIB agricole et du PIB au cours de la période 2003-2012

Source : Statistic Sierra Leone dans WDI-BM

56. Dans l’ensemble, malgré un niveau de dépense sensiblement inférieur à l’objectif fixé à Maputo, une croissance annuelle de plus de 6 % a été atteinte dans le secteur de l’agriculture. Bien que cette performance soit importante et positive, il ne faut pas perdre de vue qu’elle a été réalisée dans une période de redressement post-conflit, où il y avait beaucoup à reconstruire. En outre, bien que certainement non négligeable, la mesure dans laquelle la dépense publique dans le secteur agricole a contribué à cette croissance est impossible à estimer. Enfin, depuis 2009, la croissance annuelle du PIB a évolué en deçà de l’objectif de 6 % et un rebond de cette croissance serait nécessaire dans les prochaines années.

f) Production, rendements, autosuffisance, sécurité alimentaire

57. La figure suivante donne une perspective à long terme de l’évolution de trois paramètres importants :

o La valeur ajoutée agricole par travailleur agricole ; o La valeur ajoutée agricole par hectare de terre arable ; o La production de céréales (en tonnes pour 100 habitants).

58. Les statistiques existantes permettent de conclure que la production céréalière par habitant a augmenté, ainsi que la valeur ajoutée par hectare (avec, ces dernières années,

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Croissancedu PIBagricole(%)

Croissancedu PIB (%)

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une accélération probablement liée à l’augmentation des prix mondiaux des produits alimentaires), les deux étant des résultats positifs. D’un autre côté, la productivité agricole (exprimée par la « valeur ajoutée agricole par travailleur agricole ») a, en moyenne, diminué au cours de cette même période. La combinaison de ces indicateurs tend également à montrer que l’augmentation de la production (kg de céréales/habitant) résulte essentiellement d’une augmentation de la surface cultivée plutôt que d’un accroissement de la productivité (valeur ajoutée agricole par travailleur agricole en baisse). Ceci repose la question toujours d’actualité de la nécessaire amélioration de l’accès des agriculteurs sierra-léonais aux biens (variétés améliorées, intrants chimiques) et services agricoles de base (finances, vulgarisation...)

Figure 4 : Évolution de la valeur ajoutée agricole par travailleur, par hectare de terre arable et production de céréales pour 100 habitants (1980-2012)

Source : Statistic Sierra Leone dans WDI-BM

g) Fourniture de services agricoles aux agriculteurs

59. Comme mentionné au chapitre 1, les sources d’information sur la prestation des services, tant publics que privés, dans le secteur de l’agriculture sont rares et souvent peu fiables. En particulier, le rapport annuel du MAFFS ne rend que partiellement compte de

35

toutes les activités menées par le MAFFS et susceptibles de générer directement des services agricoles ou d’améliorer leur prestation par des tiers.

60. La section consacrée aux services de la récente Enquête de suivi auprès des ménages agricoles (AHTS – Agricultural Household Tracking Survey6, 2011) contient néanmoins des informations assez détaillées sur l’accès des ménages à tous les types de services agricoles, y compris la formation et les services de vulgarisation, les écoles paysannes (EP), les services financiers (accès au crédit), les infrastructures agricoles concernées, en particulier, les installations de séchage et de stockage, et enfin les marchés. Il est en général toutefois presque impossible de lier l’existence/la prestation de ces services à la dépense dans un secteur spécifique.

61. En ce qui concerne la formation et la vulgarisation agricoles, les agents de vulgarisation se sont avérés la source d’information agricole la plus fréquemment citée, 18 % des ménages agricoles ayant parlé à un agent de vulgarisation au cours des 12 derniers mois. Ce pourcentage va de 8 % à Bonthe à 31 % à Kailahun, avec une moyenne nationale de 18 %. Lorsqu’on leur a demandé à quelle organisation appartenait l’agent de vulgarisation, la majorité des répondants ont cité le MAFFS (39 %), tandis que des ONG internationales (World Vision, CRS) ont également été fréquemment citées. Le graphique suivant, extrait des rapports de l’AHTS illustre cette situation.

Figure 5 : Principales organisations effectuant la vulgarisation agricole en Sierra Leone

Source : AHTS, 2011

6

L’AHTS est basée sur un échantillon de 8 840 ménages

36

62. Bien qu’il ne soit pas surprenant de voir des ONG actives dans la prestation des services de vulgarisation, le fait que le MAFFS ne soit cité « que » dans 39 % des cas, alors que ses ressources (y compris les projets financés par les PD) sont nettement supérieures à celles des ONG, devrait attirer notre attention (même si l’idée de déléguer les services de vulgarisation agricole à une organisation tierce n’est en théorie pas déraisonnable).

63. Les disparités entre les districts se sont avérées importantes en ce qui concerne les écoles paysannes (EP). Kailahun (15 %), Koinadugu (14 %) et Kono (13 %) comptaient les plus grandes proportions d’agriculteurs ayant fréquenté une école paysanne au cours du dernier mois, tandis que ce pourcentage était le plus bas avec 2 % à Bombali, Kambia, Moyamba et dans le Western Area Rural, et 1 % à Port Loko. Ces différences significatives doivent attirer l’attention des autorités supervisant le secteur, car elles soulèvent des questions d’équité de l’accès des agriculteurs aux services de vulgarisation.

64. L’AHTS fournit également une analyse détaillée de l’accès aux services en fonction des cultures de base de la Sierra Leone L’accès aux services de vulgarisation et d’information est relativement homogène parmi les ménages produisant des cultures vivrières (riz, manioc, patate douce, arachide et maïs). La proportion des ménages déclarant avoir accès à la vulgarisation, à la formation et aux EP est toutefois plus élevée parmi les producteurs de cultures arbustives ou cultures de rente. Ainsi, environ un quart des agriculteurs cultivant le cacao, le café et/ou l’huile de palme a déclaré avoir parlé à un agent de vulgarisation.

65. L’enquête mentionne que l’adoption de variétés de semences améliorées reste faible : seuls 2 % des ménages cultivant le riz ont déjà cultivé une variété de NERICA. Ici aussi, beaucoup reste à faire pour améliorer la situation, et une refonte substantielle de la façon dont le MAFFS aborde stratégiquement la question est nécessaire (voir également la section 4.4 signalant d’importantes lacunes dans l’affectation par le MAFFS des ressources à l’achat et à la distribution de semences de riz améliorées).

66. En ce qui concerne l’utilisation d’engrais, en moyenne, environ 7 % des ménages utilisent des engrais, un pourcentage étonnamment bas. Ces données ont été recueillies en 2010, avant le lancement effectif du programme SCP qui a choisi de mettre en place des centres de services agroalimentaires (Agribusiness Services Centers) afin de stimuler l’accès aux engrais (notamment). Aucun élément n’est toutefois déjà disponible pour évaluer l’impact de cette nouvelle stratégie de l’État.

67. L’AHTS signale aussi que 51 % des ménages avaient emprunté de l’argent (accès au crédit) à des fins agricoles au cours des 12 derniers mois. Dans la majorité des cas (56 %), le prêteur était un ami ou un parent, et l’analyse des réponses confirme la rareté des prêts sur le marché officiel du crédit. Cette situation exige très certainement des efforts accrus pour promouvoir l’émergence de sources fiables et autosuffisantes de crédit (telles que la microfinance).

68. Le questionnaire de l’AHTS abordait également l’accès à des installations de séchage des céréales. Les réponses les plus fréquemment données étaient une bâche (utilisée par 31 % des agriculteurs récoltant des céréales), une natte de paille (22 %), le sol (37 %), et une aire en ciment (17 %). Les aires de séchage en ciment étant considérées comme le meilleur espace de séchage pour les agriculteurs, les chiffres ci-dessus appellent à une utilisation accrue des ressources du secteur pour (co)financer ces investissements très simples et à petite échelle, généralement gérés de manière individuelle.

37

69. Enfin, l’AHTS révèle également que la distance entre la communauté interrogée et le marché le plus proche est, en moyenne, d’environ 10,6 km à l’échelle nationale (14,2 km pour les marchés permanents) avec d’assez importantes variations régionales. Bien que cette distance puisse sembler relativement faible, elle constitue néanmoins un obstacle certain à la commercialisation des produits agricoles volumineux. Ici encore, la situation révélée appelle à l’élaboration de meilleures stratégies d’investissement dans les infrastructures rurales (un aspect non saillant dans les plans actuels du MAFFS).

38

2 NIVEAU DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS L’AGRICULTURE

70. Le Chapitre 2 décrit en détail le volume et la structure de la dépense publique dans l’agriculture. La définition de l’agriculture utilisée se conforme strictement à celle donnée par la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP), complétée par la note d’orientation du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD)7. L’agriculture comprend les cultures, l’élevage, les pêches en eaux intérieures et en mer, la foresterie et la gestion des terres agricoles. N’en font pas partie les projets polyvalents dont moins de 70 % des dépenses bénéficient à l’agriculture.

71. Les fonctions en aval, telles que la commercialisation, le stockage, la transformation, les routes d’accès et les moyens de transport, ne sont en principe pas comprises dans le concept « d’agriculture » défini dans les orientations techniques. Les projets comprenant des activités qui promeuvent les filières agricoles et le commerce rural ont été systématiquement intégrés dans la dépense utilisée dans les analyses suivantes. Tout au long de ce rapport, les dépenses sont exprimées en valeur nominale et non en prix constants.

Encadré 6 : Processus de collecte des données

Globalement, les dépenses (budgétées et réelles) sont considérées comme ayant été recueillies de manière plutôt satisfaisante dans cette étude. Les détails du type d’analyse à effectuer ainsi que les sources de données pour chacune des analyses ont été discutés avec l’équipe de contrepartie lors de l’atelier de lancement, afin d’acquérir une compréhension commune de l’étendue et de la nature de l’étude. Les données requises comprenaient : le budget approuvé, les dépenses réelles et les montants libérés pour les principaux postes budgétaires, ventilés par directions et services fonctionnels. Des modèles pour la collecte des données de base ont été préparés et convenus au cas par cas entre les consultants, l’équipe de contrepartie et le Groupe de travail technique. En outre, l’équipe de consultants a élaboré et examiné avec le Groupe de travail technique une « feuille de route pour la collecte des données », présentée dans l’annexe 3 du présent rapport.

Les dépenses « budgétisées » planifiées et exécutées ont été recueillies en détail à partir de copies imprimées des Recurrent and Development Expenditure Actuals (résultats des dépenses récurrentes et de développement) » (versions détaillées, copie parlementaire) pour les années 2004 à 2012 incluses. Bien que certaines incohérences ou erreurs aient été détectées dans ces documents, ceux-ci se sont avérés de bonnes sources d’information pour la RDPA.

Les dépenses financées par les partenaires au développement ont été recueillies à l’aide de la base de données de l’APD administrée par le ministère des Finances et du Développement économique. Bien que cette source d’information puisse être considérée comme suffisamment solide (nombre élevé et cohérent de projets enregistrés), les données ne concernent que les dépenses budgétisées (et les dépenses non planifiées) et uniquement sous une forme agrégée (niveau de dépense par projet et par an), et il est fort probable qu’un certain nombre de projets de dimension régionale ou mis en œuvre directement par les organismes multilatéraux n’aient pas été enregistrés. Le consultant a pris des mesures

7

Union africaine (2005).

39

pour compléter cette source à l’aide d’informations spécifiques aux projets tirées de rapports d’achèvement ou d’évaluations des projets8.

Les dépenses des ONG ont été tirées d’une analyse des rapports annuels du « Bureau des ONG » du MAFFS. La collecte des données par ce bureau n’a toutefois commencé de manière effective qu’en 2011, et les données n’étaient cohérentes que pour l’année 2012 et uniquement pour les ONG en contact direct avec le MAFFS. Cette initiative doit néanmoins être encouragée dans la mesure où un véritable effort est produit par ce bureau pour interagir de manière constructive et organisée avec les ONG actives dans le secteur et pour suivre les dépenses sur la base de l’actuel NSADP (National Sustainable Agricultural Development Plan – Plan de développement agricole durable) (les ONG sont invitées à produire un rapport sur les dépenses par pilier du NSADP).

Les dépenses de niveau district (utilisant les ressources internes de l’État) ont facilement été obtenues auprès du Département des finances des collectivités locales du MdFDE. Leur niveau de détail n’a toutefois pas permis une analyse fonctionnelle des dépenses. Il était initialement prévu de consacrer un certain temps au cours de la troisième mission des consultants en Sierra Leone pour interagir avec un échantillon des districts. La mission a discuté de la question avec le Groupe de travail technique et convenu que les quatre districts seraient Bo, Kailahun, Moyamba et Port Loko (ou éventuellement Kambia). Le temps a manqué pour organiser ces interactions sur place. Compte tenu de la part croissante de la dépense publique transitant par les bureaux des collectivités locales, il serait bon que les futures RPDA en Sierra Leone consacrent le temps nécessaire à ces interactions locales afin d’analyser, au moins qualitativement, les dépenses encourues pour le secteur agricole au niveau des districts.

2.1 BUDGETS PREVUS ET EXECUTES DES MAFFS, MLCP ET MFMR

a) Budget financé par des ressources intérieures

Budget du MAFFS : Aperçu général

72. Le budget alloué au MAFFS lors de chaque exercice par la Loi de finances comprend :

o Le budget du Bureau du Secrétaire permanent. Deux postes sont rattachés à la ligne budgétaire du Bureau du Secrétaire permanent : l’Association nationale des exploitants agricoles, l’Appui à la gestion financière agricole (IFMIS – Integrated Financial Management Information System, le système intégré d’information de gestion financière).

o Le budget du Bureau du Directeur général. Jusqu’en 2005, une ligne budgétaire clé du MAFFS était rattachée au Bureau du Directeur général : la ligne « Sécurité alimentaire » (individualisée depuis 2006). Elle représente généralement plus de 65 % des dépenses récurrentes hors salaires du

8 La difficulté d’accès à des données détaillées sur les projets financés par les partenaires au développement

mérite une attention, et les institutions étatiques de la Sierra Leone impliquées dans le secteur agricole

devraient plus systématiquement conserver la documentation de ces projets (au moins le document de

projet, le rapport d’exécution du projet, comprenant les données financières, et, si elle existe, l’évaluation

finale du projet) tandis que les partenaires au développement pourraient renforcer leurs efforts pour rendre

cette information disponible et l’archiver de manière pratique au niveau des pays.

40

ministère et comprend habituellement en grande partie les subventions pour les engrais et autres équipements et intrants agricoles.

o Le budget des divisions techniques. Il y existe cinq divisions techniques depuis 2009 : agriculture, élevage, terres et eau/génie agricole, sécurité alimentaire (voir ci-dessus) et foresterie. La Division des terres et de l’eau/génie agricole était connue sous le nom de Division des terres et de l’eau jusqu’à 2005. Le nombre de divisions a varié au cours de la période considérée par la RDPA.

o Le budget de la Division de la planification, du S&E et de la statistique. o Les allocations destinées aux services de vulgarisation (qui ont commencé

au cours de l’exercice 2010). o Les allocations destinées à diverses « institutions agricoles », à savoir : le

Conseil national de coordination de l’agriculture, l’Institut de recherche agricole, les stations de recherche sur le riz (RRS – Rice Research Stations) et le centre national de formation agricole (NATC – National Agriculture Training Center) (inclus jusqu’en 2008 dans le budget du Bureau du Secrétaire permanent).

73. Les budgets prévisionnels du Bureau du Secrétaire permanent, des divisions techniques, du PEMSD, des services de vulgarisation et des institutions agricoles comprennent des lignes de financement distinctes pour les dépenses de personnel (dépenses récurrentes de personnel), les dépenses de fonctionnement (autres dépenses ordinaires), ainsi que les dépenses d’investissement financées par des ressources intérieures (dépenses nationales de développement) et des ressources extérieures (dépenses étrangères de développement). Dans la pratique, les dépenses d’investissement ne sont toutefois pas attachées à une division spécifique du MAFFS. Elles consistent essentiellement en une liste de projets de développement agricole pour lesquels la contribution de l’État (fonds de contrepartie) est présentée comme une « dépense nationale de développement ».

74. Il est probable qu’un certain nombre d’entités/divisions du MAFFS disposent également de leurs propres ressources. Certaines des divisions techniques ont été signalées comme ayant mis en place des « mécanismes de recouvrement des coûts » pour les services fournis (par exemple, les services vétérinaires, la fourniture de semences). Il n’est toutefois pas clair que ces divisions disposent effectivement d’un administrateur des avances de fonds certifié par le MdFDE pour reverser ces recettes au Trésor. En théorie, ces recettes représentent des sommes relativement importantes (sur la base du fait que la ligne budgétaire de la Division de la sécurité alimentaire a, en moyenne, représenté 17 milliards de leones par an pour les deux dernières années) et devraient figurer dans le budget de l’État. Il se peut également qu’un certain pourcentage de ces recettes soit déposé sur un compte spécial dont les divisions concernées peuvent se servir pour leurs dépenses de fonctionnement, mais ces recettes ne sont alors pas comprises dans le budget de l’État (et probablement gérées par un comptable affecté à chacune des ces institutions). La récente création des centres de services pour l’agriculture (ABC – Agriculture Business Centre) peut avoir modifié la situation, mais l’information disponible au moment de l’achèvement de la RDPA était insuffisante pour l’affirmer9.

Niveau et évolution des budgets prévisionnel et exécuté du MAFFS

9 Pour une discussion plus approfondie de la génération de recettes au MAFFS, voir la section 4.5.

41

75. Le budget prévisionnel du MAFFS (Figure 1) a été multiplié par presque 1,5 en valeur actuelle entre 2004 et 2012, passant de 23 à 34 milliards de leones, soit une augmentation d’environ 50 % en valeur réelle. Un pic peut être observé en 2009 (40 milliards de leones), suivi d’une tendance relativement stable. Le budget exécuté a suivi une tendance similaire au cours de la même période. Cette augmentation du budget de base du MAFFS au cours des 10 années considérées traduit de toute évidence la volonté des pouvoirs publics d’accroître l’appui au secteur agricole. Il convient toutefois de noter que les estimations budgétaires du MAFFS ont augmenté moins rapidement que les dépenses globales de l’État qui, au cours de la même période, ont presque quadruplé en valeur actuelle.

Figure 6 : Évolution des budgets prévisionnel et exécuté du MAFFS, financés par des ressources intérieures, en valeur actuelle et constante, 2004-2012

Source : Expenditure Actuals, copie parlementaire (exercices 2004-2012).

Niveau et évolution des budgets prévisionnel et exécuté des autres ministères et entités ayant des dépenses dans le secteur de l’agriculture

76. En dehors du MAFFS, deux autres ministères ont des activités budgétisées (et des dépenses) dans le secteur de l’agriculture, à savoir le ministère de la Pêche et des Ressources halieutiques et une partie du budget/de la dépense du ministère des Terres et de l’Aménagement du territoire.10 . Le RDPA a en plus considéré que les lignes budgétaires/dépenses suivantes concernaient le secteur de l’agriculture (sur base de la

10 Voir l’explication dans la section 1.3 b) Institutions publiques engagées dans le secteur de l’agriculture

de la Sierra Leone

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Budget(valeuractuelle)

Réel(valeuractuelle)

Réel(valeurconstante)

42

définition de la CFAP) : La Commission nationale de l’environnement et de la foresterie (code 410), la recherche agricole de la Sierra Leone (code 418), l’Agence de protection de l’environnement de la Sierra Leone (code 420). Le Tableau 2 résume les dépenses agrégées de ces organismes et du MAFFS pour les deux dernières années et donne une rapide idée de leurs importances relatives. Les Figures 3 et 4 montrent respectivement l’évolution du budget prévisionnel et exécuté pour ces deux ministères et les trois entités supplémentaires considérées.

Tableau 2 : Résumé des dépenses agrégées (en pourcentage de la dépense totale) pour les

ministères et entités considérées dans la RDPA (années 2011 et 2012)

2011 2012

Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire 67 % 62 %

Ministère des Terres et de l’Aménagement du territoire. 6 % 5 %

Ministère de la Pêche et des Ressources halieutiques 4 % 13 %

Commission nationale de l’environnement et de la foresterie 0 % 0 %

Recherche agricole de la Sierra Leone

20 % 17 %

Agence de protection de l’environnement de la Sierra Leone 3 % 3 %

Source : Expenditure Actuals, copie parlementaire (exercices 2004 à 2012). Note : Les données 2011-2012 pour la Recherche agricole de la Sierra Leone sont présentées telles qu’elles apparaissent dans les publications annuelles officielles des Expenditure Actuals de l’État (copie parlementaire), sans avoir pu être vérifiées.

Figure 7 : Évolution du budget prévisionnel financé par des ressources intérieures, en valeur actuelle, 2004-2012


Note : Les données 2011-2012 pour la Recherche agricole de la Sierra Leone sont présentées telles qu’elles apparaissent dans les publications annuelles officielles des Expenditure Actuals de l’État (copie parlementaire), sans avoir pu être vérifiées.

-

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


Ministère des Ressourceshalieutiques

Commission nationale de l’environnement et de la foresterie

Recherche agricole de laSierra Leone

Agence de protection de l’environnement de la Sierra Leone

43

Figure 8 : Évolution du budget exécuté financé par des ressources intérieures, en valeur actuelle, 2004-2012

Source : Expenditure Actuals, copie parlementaire (exercices 2004-2012). Note : Les données 2011-2012 pour la Recherche agricole de la Sierra Leone sont présentées telles qu’elles apparaissent dans les publications annuelles officielles des Expenditure Actuals de l’État (copie parlementaire), sans avoir pu être vérifiées.

77. La tendance générale est à une forte augmentation (+20 % par an) de la dépense engagée (financée par des ressources intérieures) dans le secteur. Notons que sur la période 2004-2012, les budgets prévisionnels et exécutés ont, en moyenne, augmenté plus rapidement pour le MFMR et le MLCP que pour le MAFFS.

Augmentation annuelle moyenne de la dépense

financée par des RI (2004-2012)

MAFFS 14 %

MLCP 35 %

MFMR 68 %

78. Comme le montrent les diagrammes suivants, le MAFFS conserve la majeure partie de la dépense dans le secteur (sur RI).

-

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ministère des Terres et del'Aménagement duterritoireMinistère des Ressourceshalieutiques

Commission nationale del'environnement et de laforesterieRecherche agricole de laSierra Leone

Agence de protection del'environnement de laSierra Leone

44

Figure 9 : Évolution des dépenses exécutées des institutions du secteur de l’agriculture (cumulées, en milliers de leones)


Niveau et évolution des budgets prévisionnel et exécuté d’autres ministères clés sélectionnés (Éducation/Santé)

79. La Figure 10 compare l’évolution des dépenses (financées par des ressources intérieures) dans le secteur de l’agriculture et pour deux ministères clés (la Santé et l’Éducation).

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Agence de protection de l’environnement de la Sierra Leone

Recherche agricolede la Sierra Leone

Commission nationale de l’environnement et de la foresterie

Ministère desRessourceshalieutiques


Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire

45

Figure 10 : Évolution comparée du budget exécuté financé par des ressources intérieures, en valeur actuelle, pour le secteur de l’agriculture, la Santé et l’Éducation (2004-2012)


80. La tendance générale du budget alloué au secteur de l’agriculture (qui a triplé en valeur nominale sur la période) reflète certainement l’attention accrue portée au secteur au cours de la période de reconstruction et au moment de la déclaration de Maputo. La chose doit néanmoins être nuancée par le fait que d’autres secteurs ont également bénéficié d’une attention accrue. En 2012, les dépenses réelles du MAFFS se classaient en 10e position, derrière l’éducation, les travaux publics, la santé, la défense, l’énergie, la police, les affaires étrangères, la sécurité sociale et la présidence.

b) Dépenses décentralisées financées par des ressources intérieures

81. La Sierra Leone s’étant engagée dans un vigoureux processus de décentralisation, les dépenses destinées au niveau local ont considérablement augmenté au cours de la période considérée, et l’agriculture fait définitivement partie des secteurs jugés prioritaires dans le cadre du processus de décentralisation. La Figure 7 montre l’évolution des dépenses décentralisées par secteur. Le secteur de la santé est de toute évidence celui qui a le plus profité du processus de déconcentration, l’agriculture venant en seconde position, devant l’éducation. En 2012, les dépenses décentralisées dans l’agriculture ont atteint près de 14 milliards de leones, un montant annuel relativement important comparé aux dépenses

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Secteur de l’agriculture – CFAP (RI)

19,392 26,181 25,446 17,164 29,359 37,833 30,979 46,976 61,345

Ministère de la Santé (RI) 29,244 37,897 44,978 15,456 32,038 54,816104,895134,998140,721

Ministère de l’Éducation (RI) 51,415 51,413 51,124 29,943 52,282 68,119 78,207 81,361135,828

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

46

financées en interne réalisées au niveau central (environ 40 milliards) pour le même secteur.

Figure 11 : Dépenses au niveau local (budget dépensé), par secteur (2007-2012)

Source : MdFDE. Département des finances des collectivités locales

82. Une caractéristique clé des dépenses locales est leur augmentation assez massive au cours de la période. Elles ont en effet augmenté de +237 % par an pour le secteur de l’agriculture (132 % par an tous secteurs confondus). Bien que potentiellement positives, ces augmentations soutenues soulèvent néanmoins la question importante du renforcement des capacités des fonctionnaires des collectivités locales chargés d’administrer ces ressources. Les Chapitres 3 et 4 émettent des mises en garde à ce sujet, recommandant que les autorités renforcent les capacités et améliorent la procédure et la surveillance. Le Chapitre 5 examine des options de renforcement des capacités techniques de la fonction publique au niveau local.

83. Des tendances similaires (dévolution du financement) ont été observées dans d’autres pays de l’Afrique subsaharienne, comme le montre le tableau suivant. Dans la plupart des cas, l’augmentation des dépenses par les collectivités locales n’a toutefois pas été aussi forte dans ces pays qu’en Sierra Leone.

Tableau 3 : Évolution des dépenses déconcentrées dans certains pays d’Afrique

subsaharienne

Pays 2005 2009 2011 % de changement*

Burkina Faso 125 250 274 119 %

Côte d’Ivoire 72 133 – 85 %

47

Ghana* 125 251 333 167 %

Libéria 1 45 56 1 580 %

Sénégal* 190 360 – 89 %

Togo 15 37 66 352 %

Source : Banque mondiale, diverses RDPA. * sur la période 2005-2011

c) Budget financé par des ressources extérieures

84. Les ressources extérieures constituent une partie très importante du budget alloué/dépensé dans le secteur de l’agriculture (ainsi que dans d’autres secteurs clés tels que la santé et l’éducation) en Sierra Leone. La Figure 8 (basée sur le système de suivi de l’APD du MdFDE) montre que les dépenses financées par les bailleurs de fonds dans le secteur de l’agriculture ont très fortement augmenté (plus de dix fois) entre 2003 et 2009, passant d’environ 3 millions de dollars EU par an à plus de 50 millions. Depuis 2010, une situation plus stable peut être observée avec des dépenses annuelles fluctuant autour de 40 millions de dollars EU.

Figure 12 : Dépense financée par des ressources extérieures (secteur de l’agriculture), 2003 à 2012

Source : Base de données CAD du MdFDE11

85. Une tendance similaire à la hausse a été constatée au cours de la même période pour l’ensemble (tous secteurs confondus) de la dépense financée par des ressources extérieures en Sierra Leone (voir Figure 9). En effet, la dépense dans le secteur agricole financée par les partenaires au développement a augmenté de 50 % par an au cours de la période, bien que cette augmentation ait été plus élevée pour l’ensemble des secteurs (+110 % par an).

11 La distinction entre « Agriculture » et « Dépenses dans l’agriculture liées à la GRN » vient de la

classification de la base de données sur l’APD du MdFDE. La somme des deux est supposée représenter la

dépense totale dans l’agriculture (CFAP) financée par des ressources extérieures.

0

10,000,000

20,000,000

30,000,000

40,000,000

50,000,000

60,000,000

Dépenses dansl'agriculture liées à laGRN

Agriculture

Somme en valeurconstante (2005,dollars EU)

48

Figure 13 : Dépense financée par des ressources extérieures (tous les secteurs), 2003 à 2012

Source : Base de données CAD du MdFDE

86. En ce qui concerne la part de la dépense agricole dans la dépense totale, le tableau suivant montre qu’elle a, en moyenne, légèrement dépassé 10 % pendant la période 2004-2012, se classant deuxième derrière la dépense dans le secteur de la santé financée par les partenaires au développement.

Tableau 4 : Part de différents secteurs dans la dépense totale financée par des ressources

extérieures en Sierra Leone (2003-2012)

Secteur Part dans la dépense totale (financée par des RE)

Agriculture (CFAP) 10,38 %

Éducation 7,18 %

Santé (VIH compris) 14,95 %

Réseau routier 8,36

Source : Base de données CAD du MdFDE

2.2 ÉVOLUTION DE LA DEPENSE DANS LE SECTEUR AGRICOLE ET OBJECTIF DE MAPUTO

a) Un secteur majoritairement financé par l’APD

87. La figure suivante compare l’évolution au cours du temps de trois types de dépenses dans le secteur de l’agriculture : les dépenses (financées par des RI) réalisées par les administrations locales et centrales, et les dépenses financées par les partenaires au

0

50000000

100000000

150000000

200000000

250000000

300000000

350000000

400000000

450000000

500000000

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Dépense financée par les bailleurs de fonds, en dollars EU (2003-2012), tous les secteurs

En valeuractuelle

En valeurconstante(2005)

49

développement. Les dépenses du MAFFS (RI) sont individualisées afin de mieux visualiser le poids de ce ministère clé dans le total.

Figure 14 : Comparaison des dépenses dans le secteur de l’agriculture (diverses sources de financement et organismes de dépenses, en millions de leones)

Source : MdFDE, Expenditure Actuals (copie parlementaire), base de données CAD et calculs de l’auteur.

88. Comme on peut le constater, les dépenses financées par les bailleurs de fonds occupent une place prédominante dans la dépense totale, dont elles représentaient 75 % sur la période considérée. Cette tendance ne semble pas avoir beaucoup varié au cours de la période. Ce pourcentage est généralement élevé, et n’est pas une caractéristique unique au secteur agricole de la Sierra Leone (des chiffres similaires sont observables dans d’autres secteurs clés). Le tableau suivant présente une comparaison rapide avec d’autres pays de la sous-région :

Tableau 5 : Part du financement intérieur dans la dépense agricole totale

Pays 2005 2009 2011

Sierra Leone 54 % 20 % 26 %

Burkina Faso 24 37 48

Côte d’Ivoire 62

Ghana* 73 61 63

Libéria – 21 38

Sénégal* 45 41 –

Togo 64

Source : Hourticq J., Zorya S. Banque mondiale. Atelier de Dar Es Salam.

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Dépensesfinancées par lesbailleurs defonds

Transferts versles Conseils dedistrict

Autresministères etentités (CFAP)

MAFFS

50

89. Les Chapitres 3 et 4 émettent des mises en garde concernant le poids des dépenses financées par les partenaires au développement dans la dépense totale, en particulier dans un contexte/secteur où l’APD est fortement fragmentée. Le Chapitre 5 examine des options pour améliorer cette situation.

b) Des niveaux de dépense constamment inférieurs à la déclaration d’intention de Maputo

90. En vertu de la Déclaration de Maputo de 2003, les États africains se sont engagés à accroître la part de leurs budgets nationaux consacrée à l’agriculture, avec un objectif d’au moins 10 %, afin d’atteindre une croissance agricole d’au moins 6 % par an. Cet objectif de dépense s’entend toutes sources de financement confondues. Bien qu’en Sierra Leone, le niveau des ressources publiques allouées à l’agriculture et dépensées dans ce secteur ait considérablement augmenté au cours de la période considérée, il est intéressant de comparer brièvement le niveau de financement à l’objectif fixé à Maputo en 2003. Le diagramme ci-dessous montre cette évolution sur la période 2004-2012.

Figure 15 : Évolution de la dépense combinée dans l’agriculture (% du total) en Sierra Leone et comparaison avec l’objectif de Maputo.

Source : MdFDE (base de données CAD et données du Département des finances des collectivités locales), Expenditure Actuals (copie parlementaire, années 2004 à 2012).

91. La dépense combinée (financée par des ressources intérieures et des bailleurs de fonds) dans l’agriculture au sens large tournait autour de 4 % pour les exercices 2004 à 2007, de l’ordre de 9 % pour les exercices 2008 et 2009, et d’approximativement 6 à 7 % au cours des dernières années.

92. La conclusion est que le niveau de financement destiné au secteur était inférieur à l’objectif de 10 % pendant les années 2004 à 2012 incluses. En moyenne, la dépense dans le secteur de l’agriculture a représenté 6,04 % de la dépense totale exécutée au cours de cette

0.00%

2.00%

4.00%

6.00%

8.00%

10.00%

12.00%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Dépensesdansl'agriculture(CFAP)

Objectif deMaputo

51

période, toutes sources de financement confondues. Ce niveau de dépense « inférieur à l’objectif » semble essentiellement provenir du faible niveau des montants alloués au secteur de l’agriculture (et par conséquent dépensés) sur des ressources intérieures, en particulier au niveau central. Le Tableau 5 ci-dessous montre la répartition des niveaux de dépense par source de financement et destination au cours de la période 2007-2012.

Tableau 6 : Pourcentage de la dépense totale exécutée dans le secteur de l’agriculture (2007-

2012)

Années 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Transferts vers les Conseils de district (RI)

Part du secteur de l’agriculture dans le total des décaissements

11,10 %

13,59 %

21,37 %

23,47 %

22,95 %

22,11 %

Dépenses financées par les partenaires au développement (RE)


5,47 % 15,70

% 14,78

% 7,82 %

12,15 %

10,75 %

Dépenses de l’État au niveau central (RI)


1,99 % 2,61 % 2,79 % 3,32 % 3,67 % 2,45 %

Source : MdFDE (base de données CAD et données du Département des finances des collectivités locales), Expenditure Actuals (copie parlementaire, années 2007 à 2012).

93. Notons que le secteur de l’agriculture a assez systématiquement bénéficié d’un niveau de dépense supérieur à l’objectif de 10 % lorsqu’il s’agissait d’un financement extérieur. D’autre part, les dépenses financées au niveau central par des ressources intérieures et consacrées au secteur de l’agriculture (autrement dit le budget financé par des RI dépensé par les ministères impliqués dans le secteur agricole) a systématiquement évolué nettement en dessous de l’objectif de 10 % (avec un maximum de 3,67 % en 2011 et un minimum de 1,99 % en 2007), tandis que les transferts vers les Conseils de district, destinés au secteur de l’agriculture, dépassaient toujours 10 % du total des transferts, atteignant 22 % en 2012.

94. Pour faire preuve d’un appui à l’agriculture conforme à la déclaration de Maputo, la Sierra Leone devrait atteindre un niveau de l’ordre de 92,7 millions de dollars EU par an12. Il est intéressant de comparer ce chiffre aux besoins estimés par le Gouvernement sierra-léonais lorsque le Plan national de développement de l’agriculture durable (NSADP) a été élaboré dans le cadre du PDDAA en 2009. La dépense totale nécessaire à la mise en œuvre du NSADP du PDDAA était estimée à 333,5 millions de dollars EU pour les cinq premières années (2010-2015), soit environ 67 millions de dollars EU par an. De même, le Plan de commercialisation des petits exploitants (SCP) élaboré en 2010 indique un coût prévisionnel total de mise en œuvre de 402 millions de dollars EU sur une période de 5 ans, soit approximativement 80 millions de dollars EU par an.

2.3 PART DE LA DEPENSE AGRICOLE PAR RAPPORT AU PIB ET AU PIB AGRICOLE

95. Lorsqu’on exprime l’appui à l’agriculture en part du PIB et du PIB agricole, la Sierra Leone se classe dans le milieu du tableau des pays d’Afrique subsaharienne. En parts du PIB

12 Basé sur le niveau total des dépenses en 2012. Pour les détails, voir Tableau 1. Estimation des dépenses

publiques agricoles exécutées à l’aide de la méthodologie CFAP du NEPAD, 2007-2012 (en millions de

dollars EU).

52

agricole, l’appui à l’agriculture de la Sierra Leone (comme de beaucoup d’autres pays à faible revenu) se situe, pour des raisons évidentes, bien en dessous des pays à revenu intermédiaire à élevé (Tableau 6).

Figure 16 : Évolution de la dépense dans le secteur de l’agriculture, en pourcentage du PIB et du PIB agricole, 2004-2012

Source : MdFDE (base de données CAD et données du Département des finances des collectivités locales), Expenditure Actuals (copie parlementaire, années 2007 à 2012), et statistiques de la Sierra Leone (pour le PIB et le PIB agricole).

96. Nous pouvons constater que pour faire preuve d’un niveau d’appui à l’agriculture correspondant à celui de la fourchette inférieure des pays à revenu intermédiaire (10 % du PIB agricole), la Sierra Leone devrait y consacrer quelque 136 millions de dollars EU par an. Il est intéressant de comparer ce chiffre aux besoins estimés par le Gouvernement sierra-léonais lorsque le Plan national de développement de l’agriculture durable (NSADP) a été élaboré dans le cadre du PDDAA en 2009. La dépense totale nécessaire à la mise en œuvre du NSADP du PDDAA était estimée à 333,5 millions de dollars EU pour les cinq premières années (2010-2015), soit environ 67 millions de dollars EU par an. De même, le Plan de commercialisation des petits exploitants (SCP) élaboré en 2010 indique un coût prévisionnel total de mise en œuvre de 402 millions de dollars EU sur une période de 5 ans, soit approximativement 80 millions de dollars EU par an.

Tableau 7 : Comparaison internationale des transferts de budget vers l’agriculture, 2002-

2012

Région/pays Part de

l’agriculture dans le PIB

Part de la dépense publique dans le

PIB national

Part de la dépense publique dans le

PIB agricole

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

6.00%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Pa

rt d

e l

a d

ép

en

se d

an

s le

PIB

et

le P

IB

ag

rico

le (

%)

Année

Dépense dans le secteur de l’agriculture en % du PIB

Dépense dans le secteur de l’agriculture en % du PIB agricole

53

Pays à revenu élevé

Australie 3 % 0,30 % 10 %

Canada 2 % 0,50 % 22 %

Union européenne 2 % 0,70 % 28 %

États-Unis 2 % 0,70 % 46 %

Pays à revenu intermédiaire

Turquie 13 % 2,00 % 15 %

Mexique 4 % 0,70 % 18 %

Venezuela 5 % 0,50 % 12 %

Chine 15 % 1,20 % 8 %

Brésil 9 % 0,70 % 8 %

Russie 6 % 1,00 % 16 %

Ghana 34 % 1,43 % 4,31

Ukraine 12 % 1,30 % 11 %

Pays à faible revenu

Sierra Leone (moy. 2007-2012)

48 % 1,72 % 3,70 %

Ouganda 32 % 1,50 % 5 %

Tanzanie 45 % 1,20 % 3 %

Éthiopie 44 % 2,70 % 6 %

Kenya 29 % 1,30 % 4 %

Cameroun (2012) 21 % 0,90 % 4,10 %

Burkina Faso (2004-2011)

33 % 2,70 % 8,20 %

Sénégal (2009) 14 % 2,80 % 20,40 %

Côte d’Ivoire 23 % 0,60 % 2,50 %

Guinée (2003-2012) 22 % 1,50 % 6,80 %

Togo 41 % 1,90 % 4,60 %

Source : Banque mondiale, 2010a, et divers auteurs de rapports nationaux de RDPA spécifiques à des pays Note : selon les pays, les données présentées font référence à des années différentes de la période allant de 2002 à 2011.

2.4 DEPENSE PAR HABITANT

97. Le niveau de la dépense publique dans l’agriculture par habitant en Sierra Leone peut être considéré comme relativement faible tant en valeur absolue que par rapport à d’autres pays d’Afrique subsaharienne.

Tableau 8 : Dépense par habitant (dollars EU) dans divers pays d’Afrique subsaharienne

Pays 2005 2009 2011

Sierra Leone 1,75 13,11 8,61

54

Burkina Faso 11,2 20,8 22,0

Côte d’Ivoire 12,3 19,1 –

Ghana* 13,0 25,8 33,9

Libéria 0,7 4,7 10,0

Sénégal* 29,8 51,1 –

Togo 4,5 11,0 19,3

*Dépenses hors budget non comprises. Source : Hourticq J., Zorya S. Banque mondiale. Atelier de Dar Es Salam.

98. Les chiffres ci-dessus montrent clairement combien les ressources sont rares et, par conséquent, à quel point il est important de les utiliser de façon efficace dans ce contexte. Notons ici que, dans l’ensemble, de faibles niveaux de dépense dans le secteur de l’agriculture constituent une caractéristique partagée par de nombreux pays d’Afrique subsaharienne au cours des dernières décennies. Les graphiques suivants présentent une comparaison intéressante des tendances à long terme de la dépense publique dans l’agriculture à travers les continents. Sur la période 1980-2007 étudiée, la dépense dans l’agriculture par population agricole a augmenté dans toutes les régions, sauf en Amérique latine et Caraïbes (ALC) et en Afrique subsaharienne (ASS). Plus frappant encore, en Afrique subsaharienne, le niveau de la dépense par habitant est nettement inférieur à celui observé en Amérique latine par exemple.

Figure 17 : Dépense publique dans l’agriculture par habitant, par zone, 1980-200713

Source : Sarah K. Lowder et Brian Carisma, FAO, 2011.

13 Source : Financial resource flows to agriculture. A review of data on government spending, official

development assistance and foreign direct investment. Sarah K. Lowder et Brian Carisma

ESA Working paper n° 11-19. Déc-11. Division de l’économie du développement agricole. Organisation

des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture : www.fao.org/economic/esa.

55

3. DÉPENSE PUBLIQUE DANS L’AGRICULTURE : COMPOSITION ÉCONOMIQUE ET FONCTIONNELLE, RÉPARTITION RÉGIONALE

3.1 OBJECTIF DE L’ANALYSE

99. Dans ce chapitre, nous analysons la dépense économique pour déterminer si les ressources disponibles sont allouées d’une manière qui maximise les résultats attendus, et si des faiblesses sont identifiables dans les allocations. Le but est de répondre aux questions suivantes : les dépenses agricoles financées sont-elles les plus appropriées pour atteindre les objectifs de la politique agricole du pays ? Les dépenses sont-elles raisonnées ? L’efficacité d’allocation est principalement déterminée par les efforts consentis pour aligner le budget sur les objectifs sectoriels lors de la préparation de celui-ci. L’efficacité d’allocation est analysée comme suit :

o ventilation économique de la dépense : dépenses salariales, dépenses récurrentes non salariales et de développement ;

o ventilation fonctionnelle de la dépense : répartition entre les différents sous-secteurs (agriculture, élevage, recherche, etc.) ; et

o répartition régionale de la dépense : nous analysons l’allocation des dépenses par région pour déterminer si elle est cohérente avec des indicateurs tels que la taille de la population rurale, la répartition spatiale de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire.

3.2 COMPOSITION ECONOMIQUE DE LA DEPENSE

100. L’analyse commence par les dépenses des trois ministères (MAFFS, MMFMR et MLCP) et des trois autres institutions identifiés comme faisant partie du secteur agricole (CFAP). Le budget global défini dans la législation budgétaire et les rapports réels fournit la description suivante de la composition économique de leur dépense pendant la période considérée.

56

Figure 18 : Évolution des dépenses de personnel, récurrentes non salariale et de développement au cours de la période 2004-2012

Source : dépenses réelles, copie parlementaire (2004-2012)

101. Comme on peut le voir, au niveau central, la dépense ordinaire (dépenses récurrentes salariales et non salariales) représente de loin la part la plus importante de la dépense totale (près de 80 %) financée par des ressources intérieures (RI). La dépense de personnel est relativement stable, absorbant en moyenne 40 % du budget annuel (RI) de ces institutions. Cette situation n’est pas rare dans les pays à faible revenu d’Afrique subsaharienne. Les parts salariale et non salariale de la dépense totale dans le secteur agricole varient d’un pays à l’autre comme le montre le tableau ci-dessous :

Tableau 9 : Part des dépenses salariale et non salariale dans différents pays d’Afrique

subsaharienne, 2009

Pays Part des salaires dans la dépense

totale (RI) 2009

Part de la dép. réc. non salariale dans la dépense totale (RI)

2009

Ghana 22 60

Libe ria 48 83

Se ne gal 6 39

Togo 17 73

Sierra Leone 35 56

Source : Hourticq J., Zorya S. BM. Atelier de Dar Es-Salaam.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Dépense dedéveloppementfinancée par desressourcesintérieures

Dépense récurrentenon salariale horsintérêt

Dépense depersonnel

57

102. Un aspect positif de l’évolution de la situation de la Sierra Leone au cours des dix dernières années est le fait que la part de la dépense de développement financée par des ressources intérieures est en hausse : de moins de 10 % en 2014, elle a grimpé à environ 20 % au cours des dernières années. Cela laisse toutefois à ces institutions une marge de manœuvre très limitée pour jouer leur rôle, l’essentiel de leur budget étant consacré aux dépenses récurrentes.

103. Une analyse limitée à la dépense financée par des ressources intérieures et exécutée par les administrations centrales est tout à fait partielle, étant donné que la majorité des dépenses dans le secteur sont en fait financées par des ressources extérieures (voir le Chapitre 1). L’équipe de consultants n’a toutefois pas eu la possibilité de constituer une base de données suffisamment détaillée des dépenses des projets pour la période couverte par l’étude (voir 3.3.2. pour une analyse limitée). Certaines des dépenses des projets sont dénommées « dépenses de développement étrangères » dans les livres annuels des Expenditure Actuals, suggérant ainsi qu’il s’agit essentiellement de dépenses d’investissement, alors que les projets financent en réalité une part significative des dépenses de fonctionnement et de personnel. Il est évident que les coûts de personnel et les dépenses de fonctionnement financés par les fonds des projets complètent par conséquent les ressources officielles des ministères, y compris en finançant des salaires (assistance technique) et des dépenses récurrentes non salariales.

104. Un autre domaine qui nécessiterait une analyse approfondie est la composition économique de la dépense consacrée aux collectivités locales. Ici aussi, malheureusement, l’équipe des consultants n’a pas disposé d’une information suffisante pour mener cette analyse.

Composition économique des budgets des projets financés par des ressources extérieures

105. L’analyse de la composition économique des projets financés par des ressources extérieures dans le secteur agricole de la Sierra Leone reste un défi. Premièrement, la phase de collecte des données pour la RDPA n’a pas permis de recueillir un ensemble complet de données sur les dépenses des projets. Le système d’archivage au sein des administrations du secteur est très limité et pas vraiment en place. Il a même été difficile d’accéder à cette information pour les projets en cours. Il s’agit certainement d’un domaine qui mérite plus d’attention de la part des pouvoirs publics et des PD. Très souvent, des PIU extérieures sont constituées en vue d’administrer et mettre en œuvre ces projets, mais une fois les projets achevés, elles sont dissoutes et l’information se perd tout simplement.

106. L’autre raison pour laquelle cette analyse est aussi difficile à effectuer est le fait que la grande majorité des budgets des projets financés par des ressources extérieures et des systèmes comptables ne sont pas organisés par type économique de dépense, mais suivant un système de budgétisation basé sur les activités avec une certaine ventilation fonctionnelle en composantes, sous-composantes, activités, assistance technique, etc. Même si, à condition de pouvoir accéder aux détails des comptes de dépenses de ces projets, la nature économique (par exemple, le coût de l’AT) de certaines lignes budgétaires peut facilement être identifiée, il est pratiquement impossible de faire la différence entre les coûts de fonctionnement et les dépenses d’investissement ou autres.

107. Idéalement, tous ces projets devraient adopter un système comptable ayant pour norme la planification et la budgétisation basées sur les activités. La production des

58

rapports devrait utiliser un double système permettant de suivre chaque dépense en fonction de la catégorie fonctionnelle et économique à laquelle elle appartient. Si une transition vers des budgets-programmes est confirmée en Sierra Leone, il serait souhaitable d’adopter une nomenclature budgétaire permettant une comptabilisation analytique plus précise des dépenses des projets financés par des RE, par catégorie économique, notamment les coûts de personnel, les dépenses de fonctionnement et d’investissement. Il serait également utile de commencer à faire une distinction entre les investissements effectués pour le compte d’entités publiques (par exemple, bâtiments de bureaux, achat de véhicules, matériel informatique, prestation de services de formation, etc.) et les investissements effectués sur le terrain (par exemple, infrastructures productives et sociales, formation et équipement des bénéficiaires, etc.) afin de mesurer avec plus de précision l’impact et l’efficacité des programmes. Une comptabilisation plus précise de la formation de capital aux différents niveaux permettrait également de mettre en évidence la question des coûts récurrents opérationnels et de maintenance – jusqu’ici largement négligés – destinés à l’équipement mis à la disposition des entités publiques, aux infrastructures mises en place et à celles transférées aux bénéficiaires.

108. En moyenne, plus de deux tiers des coûts alloués sont supportés par des projets et n’apparaissent pas officiellement dans les budgets des ministères. Cela soulève deux questions fondamentales :

o Premièrement, cette situation empêche ces ministères de gérer efficacement leurs coûts récurrents dans la mesure où ils n’en ont pas une idée claire et n’ont que quelques leviers pour les contrôler et profiter d’économies d’échelle. Une budgétisation fidèle doit être rétablie pour poser les bases d’une approche efficace et durable dans le secteur, en collaboration avec les PD ;

o Deuxièmement, cette situation pose la question de la durabilité des actions : qu’en est-il des provisions requises pour superviser et entretenir les investissements réalisés une fois que le projet qui les appuyait est arrivé à terme ? À l’heure actuelle, la question ne semble pas systématiquement traitée.

3.3 COMPOSITION FONCTIONNELLE DE LA DEPENSE

109. L’analyse de la composition fonctionnelle de la dépense dans le secteur agricole considère en premier lieu la décomposition fonctionnelle des dépenses, c’est-à-dire leur répartition par sous-secteur (culture, élevage, recherche, etc.). Idéalement, l’objectif d’une telle analyse est de mesurer dans quelle mesure l’État a veillé à ce que ses intentions et priorités stratégiques, normalement exprimées de manière explicite dans son document de politique, soient reflétées dans les budgets annuels. Le processus de budgétisation/production des rapports de la Sierra Leone n’est toutefois pas basé sur l’actuel cadre des politiques/programmatique14 (essentiellement le NSDAP), rendant pratiquement impossible le suivi des dépenses par programme et sous-programme du NSADP.

14 Il existe à notre connaissance une exception à cette situation. Le Bureau des ONG du MAFFS exige

actuellement que celles-ci rendent compte de leurs dépenses dans un format conforme à la structure du

NSDAP. Cette initiative devrait être encouragée et appliquée systématiquement à tous les projets financés

par les PD dans le secteur agricole en Sierra Leone.

59

a) Analyse fonctionnelle de la dépense financée par les partenaires au développement dans le secteur agricole

110. L’analyse fonctionnelle de la dépense est effectuée ici en comparant la composition sous-sectorielle de la dépense avec la valeur ajoutée réelle créée par chacun des sous-secteurs. Elle est basée sur les données rassemblées par le MAFFS en 2011 avec l’appui d’un projet de sécurité alimentaire financé par la FAO (appelé MAFSAN). L’objectif de ce projet était d’évaluer et suivre, au niveau national, la dépense en faveur de la sécurité alimentaire.

111. Des données ont été extraites directement du site web du projet (www.mafsan.org) et triées pour correspondre aux besoins et à la méthodologie de la RDPA (en particulier le périmètre de la CFAP). Cette source rassemble les données sur les dépenses de 65 projets actifs entre 2008 et 2011 (4 ans). Le portefeuille comprend des projets financés par des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, ainsi que des ONG, et des projets mis en œuvre par des organismes des Nations Unies.

112. Au total, les données réunies pour les 65 projets représentent un volume de dépense de plus de 140 millions de dollars EU, un chiffre assez cohérent avec celui disponible dans la base de données de l’APD du MdFDE. Les dépenses dans l’agriculture au cours de la période 2008-2011 respectent la classification des projets du MAFSAN. Le diagramme en camembert ci-après donne un aperçu de la composition fonctionnelle des dépenses financées par les PD par principale catégorie :

60

Figure 19 : Composition fonctionnelle de la dépense dans le secteur agricole (ressources extérieures)

Source : Base de données MAFFS/MAFSAN15

15 Le « sous-secteur du développement agricole » (défini par l’équipe du MAFSAN/MAFFS) est un

ensemble varié de thèmes comprenant l’appui à l’élevage, l’élevage, des projets agricoles intégrés, des

infrastructures agricoles, etc. Il totalise 43 % de la dépense. Une analyse plus fine serait par conséquent

nécessaire pour en comprendre la signification.

Développement agricole (sous-

secteur) 43%

Enseignement/formation agricole (sous-

secteur) 2%

Intrants agricoles (sous-secteur)

3%

Ressources foncières agricoles

(sous-secteur) 0%

Politique agricole et gestion

administrative (sous-secteur)

6% Recherche agricole

(sous-secteur) 0%

Services agricoles (sous-secteur)

23%

Ressources en eau agricole (sous-

secteur) 5%

Programmes d’aide/sécurité

alimentaire (sous-secteur)

15%

Développement de la pêche (sous-

secteur) 3%

Développement de la foresterie (sous-

secteur) 0%

61

113. Le diagramme en camembert suivant montre l’importance relative de différents sous-secteurs dans le PIB agricole global, en moyenne pour la période 2003-2012.

Figure 20 : Contributions des sous-secteurs au PIB agricole (moyenne 2003-2012)

Source : Banque mondiale, WDI FMI.

Sécurité alimentaire et services agricoles

114. Les deux principaux domaines de dépense financés par les partenaires au développement sont :

o les « services agricoles » (comprenant, selon la classification du MAFSAN : les coopératives agricoles, les services financiers agricoles, les services agricoles, la protection des végétaux et post-récolte et la lutte contre les nuisibles, l’élevage/les services vétérinaires) et

o l’aide/sécurité alimentaire (15 %).

115. Le niveau relativement élevé de la dépense dans les « services agricoles » reflète probablement les efforts consentis par le MAFFS pour le développement des Centres de services pour l’agriculture (ABC – Agriculture Business Centre). Les efforts en faveur de la sécurité alimentaire, notamment l’aide alimentaire, ont également été importants au cours de la période et essentiellement menés par le PAM sous la forme d’une aide alimentaire.

62

Irrigation/eau agricole

116. Le sous-secteur des ressources en eau agricole représente 5 % de la dépense financée par les bailleurs de fonds au cours de la période et concerne essentiellement les projets ciblant le développement de la riziculture dans les marais des vallées intérieures.

Élevage/pêche

117. Estimée à 2 449 296 dollars EU entre 2003 et 2011 (2 % de la dépense totale), la dépense dans l’appui au secteur de l’élevage peut être considérée comme relativement faible par rapport à la place de l’élevage dans la sécurité alimentaire, l’épargne et la génération de revenus. Le montant dépensé pour les services vétérinaires est encore plus préoccupant. Il peut être, à tout point de vue, considéré comme sous-optimal : moins de 200 000 dollars EU au total au cours des 9 exercices considérés (moins de 20 000 dollars EU par an). Ce montant est également très inférieur au poids du sous-secteur dans l’économie agricole (5 % du PIB agricole en moyenne au cours de la période 2002-2011).

118. De même que le sous-secteur de l’élevage, celui de la pêche ne représente que 0,2 % de la dépense totale financée par les bailleurs de fonds, un chiffre qui contraste fortement avec la contribution du sous-secteur au PIB agricole (16 % en moyenne au cours de la période 2001-2012).

Politique agricole/gestion administrative

119. La dépense liée au développement de la politique agricole et à la gestion administrative représente 6 % de la dépense agricole totale, traduisant l’effort des bailleurs de fonds et de l’État pour élaborer une vision pour le secteur (un travail substantiel sur les politiques a été entrepris depuis 2003, voir chapitre 1) et pour reconstruire les capacités au niveau central, notamment à l’aide de formations. Il n’est pas évident de déterminer si ce chiffre intègre ou non le coût administratif des projets.

Vulgarisation agricole

120. La vulgarisation agricole (comprenant les services de vulgarisation des districts, la vulgarisation agricole, les messages de vulgarisation radiophoniques, télévisés et électroniques) ne bénéficie que de 2,11 % du total dépensé dans le secteur à travers les projets, un chiffre peu élevé comparé au rôle central que la vulgarisation peut jouer dans la diffusion des technologies agricoles.

Dépense dans la recherche agricole

121. La base de données du MAFSAN identifie un très bas niveau de dépenses financées par les PD en faveur de la recherche agricole (à peu près 900 000 dollars EU sur une période de 4 ans). Elle ne fournit probablement pas un aperçu exact des récents efforts (assez modestes) consentis par les partenaires au développement pour le développement de la recherche agricole en Sierra Leone. Une publication récente issue d’un programme géré par l’IFPRI (ASTI16) fournit vraisemblablement une description plus fiable de la dépense publique dans la R&D agricole en Sierra Leone. Selon les auteurs et la base de données disponible en ligne sur www.asti.cgiar.org/data, il se dégage les tendances suivantes : la dépense dans la recherche et le développement (R&D) agricoles en Sierra Leone auraient

16 ASTI/IFPRI/SLARI. Recent Development in Agricultural Research. Note pays : Sierra Leone. 2010.

http://www.asti.cgiar.org/data

63

plus que doublé entre 2001 et 2009 en raison des efforts de reconstruction du système de R&D agricole du pays qui ont suivi la fin d’une décennie de guerre civile et de l’augmentation de l’appui des bailleurs de fonds depuis 2007.

122. Selon les données de l’ASTI/IFPRI/SLARI, la dépense de la Sierra Leone dans la recherche agricole aurait atteint 5,1 millions de dollars EU en 2009, une augmentation substantielle par rapport au niveau de 2001 (2,8 millions de dollars EU). Elle représente 0,38 % de la part de l’agriculture dans le PIB et 0,21 % du PIB global de l’exercice 2009, des pourcentages encore très inférieurs à l’objectif de 1 % du PIB agricole en faveur de la recherche (agricole) appliquée fixé, en 2006, par le Conseil exécutif de l’Union africaine dans sa Décision de Khartoum relative à la science et la technologie. Le tableau ci-après fournit des éléments pour comparer la situation de la Sierra Leone avec celle d’autres pays d’Afrique subsaharienne. La Sierra Leone se classe en fait parmi les pays d’Afrique subsaharienne qui consacrent le moins de ressources à la R&D.

Tableau 10 : Fonds budgétisés pour la R&D agricole en Afrique subsaharienne

Exercice considéré

Montant total (dollars EU)

Montant par habitant (dollars EU)

% du PIB

Malawi 2007 180,1 12,9 1,70 Ouganda 2007 359,8 11,6 1,10 Afrique du Sud 2007 4976,6 102,4 1,05 Kenya 2007 277,8 7,4 0,48 Sénégal 2008 99,0 8,0 0,48 Tanzanie 2007 234,6 5,8 0,48 Gabon 2008 78,7 58,3 0,47 Ghana 2007 120,1 5,0 0,38 Zambie 2008 55,3 4,6 0,37 Mali 2007 37,4 3,0 0,28 Mozambique 2007 42,9 2,0 0,25 Nigeria 2007 583,2 3,9 0,20 Burkina Faso 2004-2011 8,1 0,5 0,10 Togo 2005-2010 2,0 0,4 0,07 Sierra Leone * 2009 5,1 0,38 0,21 Source : UA/NEPAD 2010 ; Banque mondiale 2012 ; calculs des auteurs pour la Sierra Leone. * source des données : base de données ASTI/IFPRI/SLARI

123. Il est prévu que la capacité de R&D agricole s’accroisse dans les prochaines années avec l’ouverture des centres de recherche de l’Institut de recherche agricole de la Sierra Leone (SLARI – Sierra Leone Agricultural Research Institute). De même, le PPAAO (Programme de productivité agricole en Afrique de l’Ouest), un projet régional à grande échelle soutenu par la Banque mondiale pour financer la R&D agricole, est actuellement actif en Sierra Leone et l’un des projets renforçant les capacités du SLARI, notamment en établissant des synergies entre ses programmes de recherche et ceux d’autres pays d’Afrique de l’Ouest.

Encadré 7 : Limites de l’analyse fonctionnelle de la dépense agricole

L’analyse de la composition fonctionnelle de la dépense dans le secteur agricole financée

64

par des ressources intérieures est peu aisée avec les sources d’information actuellement disponibles. La composition des biens et services utilisés pour l’agriculture n’est pas transparente. Le plan comptable comprend quelques codes budgétaires excessivement larges. Il s’agit, notamment, du code 2393 (dépenses agricoles), qui a consommé 62 % de la dépense réelle du MAFFS pour des biens et services en 2006, 50 % en 2007 et 67 % en 2008. Cette situation n’aide pas à déterminer le montant dépensé dans les intrants agricoles, tels que les semences de riz, ou dans la réalisation d’études annuelles des cultures pour déterminer plus précisément la production et les rendements. En outre, le tableau reste incomplet si la contribution des conseils locaux au secteur n’est pas comptabilisée. À l’heure actuelle, l’IFMIS n’enregistre pas les dépenses des conseils locaux par code budgétaire.

124. Conclusion sur l’allocation fonctionnelle des dépenses : l’analyse de la composition de la dépense montre qu’une part significative des ressources sont dépensées à travers des programmes de dépenses publiques pour des biens privés, en particulier les engrais, les semences et les machines agricoles, alors que des biens publics clés, tels que la recherche agricole, sont largement sous-financés. L’accent mis sur la fourniture d’intrants agricoles dans le contexte de l’immédiat après-guerre peut bien entendu être perçu comme un moyen rapide de stimuler la production et d’aider les petits exploitants affectés par le conflit à restaurer leurs capacités de production, mais les effets de ce genre d’incitation peuvent s’avérer contreproductifs à long terme. Plus de dix ans après le retour de la paix dans le pays, une réorientation des programmes de dépense du MAFFS vers la fourniture des biens publics essentiels semble souhaitable.

3.4 REPARTITION REGIONALE DE LA DEPENSE

a) Dépense centralisée vs décentralisée

125. L’analyse des données recueillies pendant la RDPA montre que les dépenses décentralisées ont considérablement augmenté depuis 2007. Le secteur agricole a largement bénéficié de cette importante réforme administrative, en recevant le montant de financement alloué le plus élevé après la santé et devant l’éducation. Le tableau ci-dessous fournit des éléments permettant de comparer la situation des dépenses décentralisées (financées par des ressources intérieures) en Sierra Leone et dans divers pays d’Afrique subsaharienne. Ils placent la Sierra Leone dans une position intermédiaire entre les pays qui ont déjà atteint un bon degré de décentralisation (le Ghana, par exemple) et ceux qui ont très peu ou pas avancé (Togo, Liberia en particulier).

Tableau 11 : Dépense centralisée vs décentralisée dans différents pays d’Afrique

subsaharienne.

Burkina Faso

Ghana Libéria Togo Sierra Leone (2012)

Sie ge 51 % 100 % 70 %

Directions techniques

21 % 28 %

65

Total Central 92 % 72 % 100 % 98 % 81 %

Bureaux re gionaux et locaux

8 % 27 % 0 % 2 % 19 %

Source : Hourticq et Zorya, et MdFDE de la Sierra Leone.

b) Allocation régionale de la dépense publique agricole

126. L’allocation régionale de toutes les dépenses publiques dans le secteur agricole ne peut être déterminée en Sierra Leone. Pour commencer, le MAFFS (et d’autres ministères) ne produit aucun rapport sur la géographie de ses dépenses. Au mieux, certaines informations partielles sont disponibles dans les rapports annuels du MAFFS, mais elles concernent plus des activités généralement sans indication du budget dépensé. Par exemple, il est impossible de simplement connaître la répartition régionale des livraisons de semences ou engrais subventionnés à travers le pays.

127. Les initiatives financées par les bailleurs de fonds produisent également rarement des rapports sur la localisation géographique des dépenses exécutées. Bien que les districts d’intervention de chaque projet soient généralement assez faciles à connaître (en lisant le document de projet), les rapports techniques et financiers annuels indiquent rarement de manière claire ce qui a été dépensé et où la dépense a eu lieu. Dans notre cas, un inventaire des dépenses des projets effectué par le MAFFS au titre du projet MAFSAN nous permet de fournir une certaine analyse de l’allocation régionale des dépenses agricoles financées par les bailleurs de fonds. Toutefois, cette analyse comprend uniquement les allocations régionales et pas les dépenses au niveau des districts.

128. Le tableau ci-après montre la répartition par région des dépenses déclarées par les projets et la répartition de la population (estimation de 2010).

Tableau 12 : Dépenses par région des projets financés par les PD vs répartition de la

population.

Sud Ouest Est Nord

Part des dépenses financées par les PD

26 % 5 % 24 % 45 %

Part de la population totale 20 % 28 % 21 % 31 % Sources : Données du MAFFS/MAFSAN, calculs des auteurs, et Statistics Sierra Leone.

129. On peut constater que le financement reçu par la région occidentale (5 %) est faible par rapport à la taille de sa population (28 %). Cette situation peut néanmoins être considérée comme relativement normale étant donné qu’une très grande partie de la population de la région occidentale est urbaine (Freetown). En ce qui concerne les autres régions, la répartition des financements des projets semble correspondre relativement bien à la taille de la population.

c) Fonds déconcentrés des districts

130. Le Local Government Act (2004) de Sierra Leone prévoit la décentralisation de tous les aspects de quelque 80 fonctions vers les conseils locaux, les financements pour ces services devant être obtenus à l’aide une combinaison de revenus propres des conseils

66

locaux et de subventions allouées sur la base d’une formule. Le tableau ci-après présente les dépenses agricoles cumulées (RI) des districts (en millions de leones) pour la période 2007-2012 (plus des données équivalentes pour la santé et l’éducation, à titre de référence).

Tableau 13 : Dépenses au niveau des districts dans les secteurs de l’agriculture, la santé

et l’éducation (millions de leones)

COMMUNE AGRICULTURE

(CFAP)* SANTÉ ÉDUCATION

District de Bo 3 217 2 665 1 116

Ville de Bo 735 8 581 1 373

District de Bombali 4 028 2 713 1 384

Ville de Makeni 796 7 569 912

District de Bonthe 1 586 1 393 744

Municipalité de Bonthe 509 1 585 399

Ville de Freetown 597 32 669 4 439

District de Kailahun 3 270 6 193 1 293

District de Kambia 3 040 5 080 1 202

District de Kenema 4 556 3 136 1 372

Ville de Kenema 765 7 886 1 095

District de Koinadugu 5 493 5 392 1 120

District de Kono 3 788 2 028 824

Ville de Koidu/New Sembehun

705 3 284 860

District de Moyamba 3 978 5 012 1 335

District de Port Loko 4 404 9 695 1 807

District de Pujehun 2 426 4 457 919

District de Tonkolili 3 984 6 543 1 684

District rural de la région occidentale

1 568 5 533 992

Source : Calculs du MdFDE et de l’auteur. * « Agriculture (CFAP) » combine l’Agriculture et les Ressources halieutiques et Pêches, excepté pour l’exercice 2012 (les Ressources halieutiques et Pêches relevant de « autres » et n’étant pas dissociables dans les données reçues).

131. Exprimées par habitant et par an, ces allocations peuvent être relativement variables d’un district à l’autre. En moyenne, elles se situent autour de 1 818 leones par habitant et par an (moyenne urbaine : 546 leones, moyenne rurale : 2 146 leones) pour le secteur agricole, avec un maximum observé dans le district de Koinadugu (3 086 leones par an et par habitant) et un minimum pour la ville de Freetown (109 leones par an et par habitant), l’allocation la plus faible à un district rural s’élevant à 1 346 leones pour Kailahun.

132. Théoriquement, la taille des allocations octroyées aux conseils de district est déterminée par une formule. Celle-ci prend en compte la taille de la population, le ratio urbain/rural, le taux de pauvreté (et d’autres paramètres). Le graphique suivant regroupe les données sur les allocations et sur les taux de pauvretés. On peut constater une relation modérément forte entre les allocations et les taux de pauvreté dans les districts ruraux (avec l’exception relative de Koinadugu).

67

Figure 21 : Relation entre les taux de pauvreté et les allocations aux districts destinées au secteur agricole, pour les 13 districts ruraux de la Sierra Leone

Source : Données du MdFDE (pour le budget des conseils de district) et données récentes sur la pauvreté

133. Le diagramme suivant montre la relation entre le taux d’insécurité alimentaire (pourcentage des ménages exposés) et les allocations octroyées aux conseils locaux. Ici aussi, on peut constater une relation entre les deux, mais les allocations destinées au secteur agricole ne sont pas considérablement plus importantes dans les districts où les taux d’insécurité alimentaire sont beaucoup plus élevés.

Bo

Bombali Bonthe

Kailahun

Kambia Kenema

Koinadugu

Kono Moyamba

Port Loko Pujehun

Tonkolili

Western Area Rural

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

5.50

40 45 50 55 60 65 70 75 80Dép

ense

des

co

nse

ils

loca

ux

dan

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agri

cult

ure

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20

07

-20

12

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llar

s E

U)

Taux de pauvreté

Relation entre les taux de pauvreté et les allocations aux districts destinées au secteur agricole, pour les 13 districts

ruraux de la Sierra Leone

68

Figure 22 : Relation entre le pourcentage des ménages exposés à l’insécurité alimentaire et les allocations aux districts destinées au secteur agricole, pour les 13 districts ruraux de la Sierra Leone

Source : Données du MdFDE et du PAM 2011 pour les données sur l’insécurité

Bo

Bombali

Bonthe

Kailahun

Kambia

Kenema

Koinadugu

Kono Moyamba

Port Loko

Pujehun

Tonkolili

Western Area Rural

-

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0

Dép

ense

des

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)

Pourcentage des ménages exposés à l’insécurité alimentaire

Relation entre le pourcentage des ménages exposés à l’insécurité alimentaire et les allocations aux districts

destinées au secteur agricole, pour les 13 districts ruraux de la Sierra Leone

69

4. EFFICACITÉ TECHNIQUE DANS LA PRÉPARATION, L’EXÉCUTION ET LE SUIVI DE LA DÉPENSE AGRICOLE

134. L’efficacité technique est principalement déterminée par l’efficacité du processus de préparation et d’exécution du budget. Les approches les plus communes pour évaluer l’efficacité technique comprennent un alignement entre les fonds alloués dans le budget et leur utilisation réelle, le taux d’exécution du budget et le rapport coût-efficacité des programmes mis en œuvre.

4.1 PROCEDURE DE PLANIFICATION ET BUDGETISATION

a) Aperçu des procédures passées et actuelles de planification budgétaire

135. L’exercice financier commence le 1er janvier, et la préparation du budget relève de la responsabilité du ministère des Finances et du Développement économique. Les orientations fournies sont assez détaillées étant donné que, selon la Division de la planification du MAFFS, la circulaire budgétaire (généralement transmise en juin) indique les plafonds budgétaires par division pour chacun des ministères, ce qui soulève la question de la marge de manœuvre dont disposent les ministères techniques pour faire évoluer la structure de leur budget. Le Cabinet n’intervient pas formellement dans la préparation de la Circulaire budgétaire et, en général, les fonctionnaires du Cabinet et les parlementaires n’ont que de rares opportunités d’examiner les options politiques à un niveau stratégique avant que les propositions budgétaires des MDA ne soient achevées.

136. La Circulaire budgétaire fournit un calendrier pour le processus combiné de préparation du CDMT et du budget. Il existe donc un CDMT, mais en pratique, le budget est annuel et les prévisions à moyen terme ne sont que partiellement utilisées, à titre de référence. L’approbation du budget survient généralement avant la fin de l’exercice. L’approbation du budget a été effectuée en temps voulu ces dernières années (2010-2014, sauf en 2013 en raison des élections de 2012), mais les années précédentes, des retards substantiels n’étaient pas inhabituels.

137. Une des faiblesses du processus de planification/budgétisation en Sierra Leone est que l’investissement ne tient pas suffisamment compte des implications des dépenses récurrentes. Le MdFDE a récemment créé une Unité chargée des investissements publics, ce qui pourrait améliorer la situation, mais il n’existe aucune division/unité de ce type au sein du MAFFS, dans le budget duquel le lien entre les investissements et les dépenses récurrentes est effectivement faible.

Encadré 8 : Extraits de Examen des dépenses publiques de Sierra Leone. 28 octobre 2010, rapport n° 52817-SL. PREM 4. Région Afrique. Banque mondiale.

Sur les investissements publics :

« Les lois et réglementations régissant l’investissement public sont raisonnables, mais plus concentrées sur des détails que sur la stratégie, le rapport coût-efficacité et de la redevabilité. Actuellement, les ministères et autres institutions étatiques ou les bailleurs de fonds sont soumis à très peu d’exigences en matière de résultats et indicateurs d’avancement contrôlable ou de besoins de maintenance après l’achèvement des projets. En outre, seule une petite proportion des propositions de projet est minutieusement évaluée par les représentants de l’État. En conséquence, l’État a parfois été incapable d’attirer des financements de bailleurs de

70

fonds intéressés, en raison d’un manque de documentation de projet complètement finalisée. La majeure partie du budget de développement étant financée par des ressources extérieures, les représentants de l’État s’appuient souvent sur les évaluations effectuées par les organismes donateurs, sans développer les capacités de l’État en matière d’évaluation des projets. »

b) Qualité du budget et des plans annuels

138. Bien que tous les ministères, départements et organismes impliqués dans le secteur de l’agriculture disposent d’informations stratégiques telles que leurs mandats, les objectifs des divisions et des programmes, les revues stratégiques, les développements clés des politiques, et les indicateurs clés de performance (notamment via le NSADP, le Plan national de développement agricole durable), l’établissement d’un lien entre les objectifs des politiques, les activités, les sources de financement et les coûts estimés reste encore l’un des principaux défis. Les objectifs sont rarement présentés de manière spécifique, mesurable, réalisable, réaliste et délimitée dans le temps. Le processus d’élaboration du budget est généralement faible et requerrait un remaniement substantiel pour relier la politique et la planification aux dépenses. Des changements doivent également être entrepris pour faciliter l’analyse des données budgétaires et la comparaison des résultats avec les estimations budgétaires.

139. On peut également plaider, pour le secteur, en faveur d’une approche de budgétisation basée sur la stratégie et les résultats plutôt que sur les moyens, qui contribuerait à résoudre bon nombre des problèmes décrits ci-dessus. Une approche de ce type impliquerait toutefois de substantiels efforts de renforcement des capacités, étant donné qu’elle présente peu d’intérêt si elle ne peut être véritablement appliquée par tous les niveaux du MAFFS. Au minimum, au sein de chaque division, une petite équipe chargée de diriger les opérations de planification selon les principes de la gestion basée sur les résultats (en n’oubliant pas des indicateurs de S&E) devrait recevoir une formation intensive. Cette même équipe serait, par la suite, responsable du suivi des programmes et de la rédaction des rapports de performance.

140. Si une approche sectorielle était adoptée pour le budget de l’agriculture, il faudrait définir plus clairement les responsabilités des divers participants, améliorer la conformité au calendrier budgétaire, organiser un séminaire sur le budget du secteur de l’agriculture avant de distribuer les lettres de directives budgétaires, et mettre en place des comités interministériels spécialisés en tant que moteur de l’ensemble du processus.

4.2 TAUX D’EXECUTION

Ressources intérieures/centrales

141. Comme le montre le graphique ci-dessous, le taux d’exécution pour les budgets prévisionnels du groupe de ministères et institutions du secteur de l’agriculture a atteint en moyenne 79 % durant la période étudiée. Ce taux n’est pas excellent, mais la tendance s’améliore progressivement. On peut également constater que les dépenses intérieures de développement présentent les taux d’exécution les plus faibles, bien que, là encore, la situation s’améliore.

142. Pour le MAFFS lui-même, le taux moyen d’exécution global pour la même période est légèrement meilleur, puisqu’il atteint 85 %. Le taux d’exécution des dépenses de développement est toutefois faible (54 % en moyenne sur la période), un point qui mérite

71

une très vive attention. Il montre que les dépenses planifiées sont rarement exécutées dans leur intégralité et que les écarts par rapport aux allocations budgétaires sont souvent importants, au moins pour les dépenses intérieures de développement. En 2012, le taux d’exécution était très élevé.

Figure 23 : Dépenses réelles comparées aux dépenses budgétisées 2004-2012 (MAFFS, secteur agricole, dépenses intérieures de développement dans le secteur de l’agriculture). Ressources intérieures

Source : Expenditure actuals, copie parlementaire (exercices 2004 à 2012)

143. Dans l’ensemble, les taux d’exécution dans le secteur ont été inférieurs à ceux du budget global de l’État. Il faut tenir compte du contexte général dans lequel ces taux d’exécution sont analysés : la dépense globale de l’État a dépassé les 100 % au cours des exercices 2009 à 2012 inclus. Selon la dernière évaluation PEFA17, cet écart entre les dépenses réelles et budgétisées reflète une période entamée en Sierra Leone avec pour base des estimations (établies en 2010) de croissance (et donc de recettes fiscales) optimistes. Une bonne partie des dépenses excédentaires ont été dues à un programme d’investissement en capital (en particulier, la construction de routes) financé par des ressources intérieures et de nature pluriannuel. Ce n’est qu’en 2013 que les dépenses ont été réduites.

Dépenses déconcentrées (via les Conseils locaux)

144. Les chiffres fournis par le Département des finances des collectivités locales du MdFDE affichent d’excellents taux d’exécution pour le budget déconcentré.

17 Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Assessment in Sierra Leone Central

Government Systems, 2010-2012. Coffey international.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Dépensesglobales (Agric.CFAP)

Dépensesintérieures dedéveloppement(Agric. CFAP)

MAFFS (global)

Budget global de l’État

72

Figure 24 : Taux d’exécution du budget transféré vers les Conseils locaux (2007-2011). Agriculture (CFAP) et tous les secteurs.

Source : MdFDE. Département des finances des collectivités locales et calculs des auteurs. Remarque : 1) La CFAP pour l’agriculture combine les ressources agricoles, halieutiques et des pêches 2) Pour 2007, uniquement T1 et T2 ; pour 2008 à 2010 (T1 à T3) ; pour 2011 (T1 à T4)

145. Ces chiffres doivent toutefois être considérés avec précaution, étant donné qu’ils ne concernent que les taux d’exécution liés aux subventions effectivement transférées aux Conseils locaux et pas aux subventions budgétisées. En effet, les subventions réelles ne représentaient que 40 % des subventions budgétisées en 2007 et 81 % (27 % et 70 % pour l’agriculture). Cela signifie qu’en réalité, les transferts aux Conseils locaux ont également, de manière générale, été nettement inférieurs aux niveaux visés, réduisant ainsi la prestation de services de toutes les fonctions déconcentrées. Ces écarts s’expliquent, en grande partie, par la disponibilité globale des ressources, mais pas seulement. Il est également possible que les dépenses prévues n’étaient pas en accord avec les capacités.

146. Encore une fois, il faut souligner ici que le processus de déconcentration est complexe à tous égards et requiert des efforts énormes de renforcement des capacités. Dans le secteur de l’agriculture, son entrée en vigueur n’en est encore qu’à ses débuts. En ce qui concerne les fonctions déconcentrées, le personnel détaché du MAFFS est encore toujours rémunéré par l’État central, même si les Conseils peuvent payer pour du personnel supplémentaire à l’aide de leurs propres ressources (en pratique, leurs recettes sont très limitées). Cette situation pourrait engendrer entre les fonctionnaires locaux des ministères

80%

85%

90%

95%

100%

105%

2007 2008 2009 2010 2011

Tous lessecteurs

Agriculture(CFAP)

73

d’exécution et les Conseils locaux, des tensions18 susceptibles de miner la planification et la budgétisation des fonctions déconcentrées.

147. D’après les entretiens menés en vue du présent rapport, au sein du secteur, très peu de fonctionnaires ont une compréhension complète et détaillée de la liste des fonctions spécifiquement déconcentrées vers Conseils locaux dans le secteur de l’agriculture (17 au total, sur un total de 80 fonctions déconcentrées). En pratique, la planification et la budgétisation ne sont pas préparées en faisant explicitement référence à cette liste. Les objectifs fixés ne semblent pas non plus être liés. Un projet réalisé par la FAO avec un financement de l’Australie aide actuellement le MAFFS à renforcer les capacités de planification des Conseils locaux. Bien que cette initiative soit opportune et mérite d’être saluée, les efforts déployés semblent très limités comparés à la taille et à la complexité du défi.

Taux d’exécution des dépenses financées par des ressources extérieures

148. La connaissance actuelle des taux de décaissement réels des projets est insuffisante pour mener une telle analyse. Chaque PIU peut éventuellement disposer de cette information, mais sa collecte et sa compilation au niveau du secteur se sont avérées non seulement difficiles, mais impossibles dans la pratique (nombre élevé de PIU, non-réactivité, absence de systèmes d’archivage, etc.). Cette difficulté a été signalée par l’équipe des consultants au cours des réunions du Groupe de travail technique de la RDPA, mais aucun des participants n’a pu y trouver une solution pratique. Cela prouve que les « propriétaires » des projets financés par les partenaires au développement (MAFFS, MFMR, etc.) ne s’approprient pas suffisamment la gestion de ces projets. C’est une situation qui doit être considérée et améliorée.

4.3 GESTION DE L’APD DANS LE SECTEUR DE L’AGRICULTURE

a) Fragmentation de l’aide, nombre élevé de PIU

149. Comme déjà souligné dans le deuxième chapitre de cette Revue des dépenses publiques, les projets financés par des ressources extérieures représentent la majeure partie (environ les trois quarts) des ressources disponibles et dépensées pour le secteur de l’agriculture. La qualité des processus adoptés pour gérer l’APD dans le secteur est donc essentielle pour l’efficacité technique de la dépense agricole. La situation est malheureusement très loin d’être optimale.

150. Un premier obstacle structurel à la qualité de la gestion de l’APD dans le secteur (notamment le S&E consolidé, la supervision, la planification globale avec vérification de la cohérence des plans de projets par financés par des ressources extérieures par rapport aux plans financés par des ressources intérieures) est le nombre des projets financés par l’APD.

151. Il engendre des défis de coordination considérables et réduit l’efficacité de l’aide en : i) multipliant les problèmes d’harmonisation et d’alignement de l’aide, et entraînant par conséquent une augmentation des coûts de transaction ; ii) introduisant des redondances et

18 Étant donné qu’ils sont encore payés par l’État central, les fonctionnaires du MAFFS considèrent le

niveau central comme leur autorité légitime alors qu’en toute logique, ils devraient être placés sous

l’autorité des Conseils locaux.

74

des chevauchements inutiles dans la fourniture de l’aide ; et iii) faisant naître une concurrence pour les compétences limitées existant dans le pays.

152. Les données communiquées par le MdFDE (base de données de l’APD) montrent que le nombre de projets dans le secteur de l’agriculture n’a cessé d’augmenter au cours de la période 2003-2012, tandis qu’en même temps, le montant moyen décaissé par projet diminuait. Notons toutefois que l’analyse ne doit pas être fondée uniquement sur le décaissement moyen par projet, mais aussi sur la répartition des décaissements au sein des projets. Une telle approche montre que, en particulier au cours des dernières années, une part plus large des décaissements a été effectuée par un nombre limité de « grands » projets (tels que le SCP), avec néanmoins une multitude de petits projets pratiquant des décaissements. La question est donc de savoir si les petits projets doivent être autonomes.

153. Le MAFFS a la volonté de réduire le nombre des PIU et a récemment pris l’initiative d’examiner la possibilité d’avoir une unique PIU gérée centralement, pour tous les projets financés par les partenaires au développement (« Initiative de PIU unique »). Un tel changement requiert une planification rigoureuse et ne peut pas être réalisé dans de brefs délais. Des économies d’échelle sont néanmoins certainement réalisables en limitant le nombre des PIU et en centralisant ou regroupant quelques-unes des fonctions réalisées par le personnel spécialisé (parfois coûteux) des PIU (telles que le S&E, la passation des marchés, le lancement d’audits, etc.). On ne peut en outre que recommander que le groupe de travail des bailleurs de fonds du secteur agricole considère très systématiquement la question de la réduction du nombre des PIU et de l’accroissement de la taille de chacun des projets financés par l’APD.

Figure 25 : Nombre des projets et montant moyen décaissé annuellement par projet (en dollars EU) sur la période 2003-2012

Source : Base de données de l’APD du MdFDE et calculs de l’auteur

75

b) Mauvais alignement des processus de préparation des budgets nationaux et des projets

154. Un autre point critique, et, en fait, une faiblesse dans la façon de gérer l’APD dans le secteur, concerne la manière dont la planification et la budgétisation sont effectuées pour les ressources extérieures et les ressources intérieures. En effet, les deux processus sont « mal alignés ». Pour commencer, leurs calendriers ne coïncident pas. Alors que le calendrier de préparation du budget de l’État est clair, uniforme et bien connu, les bailleurs de fonds et les projets ont leurs propres exigences et délais. La première conséquence pratique est qu’il est impossible d’avoir un dialogue sérieux sur ce que couvrent les ressources intérieures (RI) et ce que les projets financés par des ressources extérieures peuvent couvrir, et en fin de compte, de vérifier que les plans des budgets financés par les ressources intérieures et extérieures se complètent mutuellement. La multiplication des « comités de pilotage de projet » ne contribue guère à garantir cette complémentarité et cette cohérence.

155. En effet, une grande partie de l’aide est également « hors budget ». Selon l’Enquête 200819, près de la moitié de l’aide apportée au pays était « hors budget », autrement dit non inscrite dans le budget national, tandis qu’environ 80 % de l’aide ne passait pas par le Trésor. Cela laisse beaucoup d’incertitude quant au degré de conformité de l’aide avec les priorités de l’État sierra-léonais et entraîne une faible appropriation nationale de certains programmes. Cela engendre également des difficultés budgétaires liées à l’absence de prévision des coûts récurrents.

156. Le « mauvais alignement » des dates et processus des projets des bailleurs de fonds n’est toutefois pas une raison suffisante pour empêcher que le financement des bailleurs de fonds soit mieux intégré dans le budget national. Chaque projet des bailleurs de fonds est accompagné d’un document de projet approuvé et signé par les autorités, avec (dans la plupart des cas) un financement de contrepartie identifié, et est généralement pluriannuel. Aucune raison ne justifie que ces informations ne figurent pas dans le budget de l’État. Avec une petite unité de gestion de l’APD, le MAFFS et autres ministères pourraient améliorer leurs performances dans ce domaine.

157. Un autre aspect du mauvais alignement actuel des processus de préparation des budgets nationaux et des projets concerne le fait que les processus et les formats utilisés pour la préparation et la présentation des plans et du budget peuvent également différer sensiblement d’un projet/donateur à l’autre et, dans la plupart des cas, ne tout simplement pas être cohérents avec la façon dont l’État planifie et budgétise l’utilisation de ses ressources intérieures (sur la base des moyens par rapport à sur la base des résultats). Même si le défi est complexe et s’étend au-delà du secteur de l’agriculture, il serait sage de progresser vers une meilleure cohérence à la fois en matière de calendrier et de formats, afin d’arriver à plus d’harmonie dans la planification et la budgétisation. Ici aussi, le groupe de travail des bailleurs de fonds du secteur de l’agriculture pourrait explorer la possibilité d’une évolution rapide dans ce sens.

19 OCDE (2008). Enquête 2008 de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Amélioration de

l’efficacité de l’aide d’ici 2010. Chapitre pays – Sierra Leone.

76

4.4 PROCESSUS D’ALLOCATION DES RESSOURCES, EFFICACITE DE LA DEPENSE

158. Par manque de temps, les processus d’allocation des ressources n’ont pas fait l’objet de beaucoup de recherches et de discussions entre l’équipe des consultants et ses homologues étatiques au cours de la RDPA. Il s’agit néanmoins d’un point important étant donné que la qualité de l’allocation des ressources a des effets évidents sur la qualité de la prestation des services dans le secteur. Le sujet est abordé ici à travers une synthèse des constatations d’une étude récente, qui a spécifiquement examiné cette question en Sierra Leone dans le secteur de l’agriculture. Un compte-rendu beaucoup plus détaillé est disponible dans l’étude elle-même, qui a été mise à la disposition du public (site Web du Service d’audit de la Sierra Leone).

159. Les autorités de la Sierra Leone ont en effet utilisé des enquêtes de suivi des dépenses publiques pour vérifier le flux des fonds entre l’État central et les unités de services de première ligne, ainsi que pour évaluer la manière dont les populations locales perçoivent les services de l’État. Ces enquêtes ont généralement été menées, au début des années 2000, par l’Unité de la recherche et des politiques économiques du ministère des Finances, et plus récemment, des audits de performance ont été effectués par le Service d’audit de la Sierra Leone, appartenant à l’Institution d’audit officielle de la Sierra Leone.

160. Un récent audit de performance (201220) réalisé dans le secteur de l’agriculture pour examiner la passation des marchés et la livraison par le MAFFS de semences de riz aux agriculteurs a mis en évidence :

o de graves irrégularités dans le processus de passation des marchés ; o l’absence de critères établis pour l’allocation aux districts ; o le manque de contrôle adéquat (qualité des semences achetées, ciblage,

recouvrement des coûts/semences).

161. Ce même rapport a examiné la prestation des services de mécanisation à l’aide des tracteurs acquis par le MAFFS. L’État a en effet acheté un certain nombre de tracteurs qui sont mis à la disposition des agriculteurs. Le nombre total des tracteurs du MAFFS opérationnels en 2009 s’élevait à 92 (y compris 10 nouveaux tracteurs « libyens »). Ils sont conservés et entretenus par les bureaux/ateliers de district du MAFFS. En 2010, 263 autres tracteurs achetés par l’État ont été distribués dans le cadre d’un système de location avec option d’achat. Cette dernière acquisition représente une dépense importante (estimation de l’auteur : 3 millions de dollars EU, aucun chiffre officiel n’a pu être trouvé).

162. Le rapport de l’ASSL a conclu que les tracteurs acquis se détérioraient et que la superficie labourée par an était en baisse. En outre, les critères d’allocation aux districts du lot le plus récent de tracteurs (les 263 unités acquises en 2010) n’étaient pas clairs et les tracteurs étaient en général sous-utilisés.

163. Alors que les conclusions de ces études indiquent clairement la nécessité d’améliorer les processus d’allocation des ressources dans le secteur et la qualité de la supervision/du contrôle des dépenses, il est en fait difficile, voire impossible, d’analyser plus à fond les causes d’une telle situation. D’une part, une analyse de l’efficacité de la prestation par l’État de services dans l’agriculture est rendue impossible par le manque de données sur les coûts et la qualité des services. La chose est sans doute prévisible compte

20

Performance Audit Report on the Distribution of Agricultural Inputs. ASSL. Janvier 2012.

77

tenu des faibles niveaux de capacité au sein de l’État pour assurer efficacement le contrôle et l’enregistrement des dépenses. Toutefois, comme le rappellent régulièrement l’ESDP et les rapports d’audit, l’efficacité (ou l’optimisation des ressources) est une question que le MAFFS doit chercher à résoudre s’il souhaite renforcer ses futures revendications de ressources publiques. Un des principaux moyens d’y parvenir est d’enregistrer systématiquement les informations sur les coûts de la prestation des services et les résultats obtenus. Ces informations devraient figurer plus systématiquement dans les rapports annuels du MAFFS.

Encadré 9 : Rapports du MAFFS

Compte tenu du manque d’information de suivi dans le secteur, l’équipe des consultants a opté pour une évaluation de la qualité et de l’efficacité des dépenses à l’aide d’un examen des rapports annuels du MAFFS. Pour les exercices allant de 2009 à 2012, ceux-ci ont donc été collectés et étudiés21. Ils couvrent un grand nombre d’activités, mais il est impossible de faire la distinction entre celles financées principalement par les allocations du budget intérieur et les nombreuses autres financées par les bailleurs de fonds et réalisées en coopération avec le MAFFS. La couverture et la portée ne sont pas souvent indiquées, et des explications sur la logique d’intervention ou des analyses des effets ne sont pas fournies. De plus, ces rapports n’indiquent ni comment les activités ont été financées, ni le nombre d’agriculteurs qui ont pris contact avec le personnel des services techniques ou de vulgarisation. Il est surprenant de constater que des ressources aussi qualifiées et onéreuses (notamment l’AT) sont allouées à la gestion et à la supervision des projets et éventuellement à l’élaboration des rapports (un niveau de ressources trop élevé selon le ministère lui-même), et qu’en même temps, aucun rapport annuel complet de qualité n’est disponible. À cet égard, il est clair qu’un système de suivi des activités est nécessaire, dans la mesure où il permettra également de produire des rapports reflétant les efforts entrepris et leurs résultats en matière de services agricoles financés par l’État mis à la disposition des agriculteurs.

4.5 RECETTES ET LEUR GESTION

164. Il existe également des problèmes dans les procédures de comptabilisation des recettes. Le MAFFS perçoit des recettes de diverses sources (concessions forestières, location d’équipements mécanisés, vente d’engrais, etc.), qui ne sont pas transférées sur le compte consolidé. Certains fonds (par exemple de la foresterie) sont maintenus dans des comptes séparés qui ne sont pas audités. Aucun audit externe n’a encore été entrepris. Ici aussi, les principales sources d’information sur le sujet sont les études réalisées par le Service d’audit de la Sierra Leone, qui ont examiné spécifiquement la collecte et la gestion des recettes au sein du MFMR et du MLCP. Les paragraphes qui suivent donnent des extraits de ces rapports.

Sous-secteur de la pêche

21 Aucun rapport annuel du MAFFS pour les années antérieures à 2009 n’a pu être obtenu en raison de

l’absence d’un système d’archivage fiable.

78

Extrait du Rapport de l’audit de performance réalisé par le Service d’audit de la Sierra Leone sur la génération et la collecte des recettes dans le secteur de la pêche, septembre 2012 : « La majeure partie des fonds du MFMR provient des allocations budgétaires du ministère des Finances et du Développement économique (MdFDE). Les recettes qu’il génère grâce aux licences, redevances, frais de transbordement, certificats sanitaires halieutiques, frais de mainlevée, amendes, ventes des pêches saisies, droits de dédouanement, frais d’exportation et frais de capture accessoires sont versées au NRA qui les transfère sur le fond consolidé de l’État. Un total de 11 332 983 340 leones a été perçu en 2010 et de 12 798 458 432 leones en 2011.

Au cours de l’audit, nous sommes arrivés aux conclusions suivantes : o Les Conseils n’ont ni établi ni mis en œuvre des systèmes adéquats de suivi et de

contrôle du recouvrement des recettes provenant de la pêche, o Les observateurs des pêches à bord des navires détenteurs d’une licence se

trouvent souvent dans une position de faiblesse par rapport au capitaine du bateau lorsqu’ils tentent de faire respecter les pratiques de pêche correctes.

o Les patrouilles de surveillance des eaux de pêche de la Sierra Leone n’ont pas été efficaces et le contrôle des activités de pêche par le ministère n’a pas permis de faire respecter des normes de pêche correctes.

Le MFMR a été incapable de fournir aux auditeurs des documents montrant les recettes annuelles générées et perçues à partir des activités de pêche pour 2007 et 2008. Ces documents ont été produits que pour 2009 et 2010. Les listes demandées des compagnies de pêche enregistrées avec les types de navires de pêche qu’elles utilisent ont pu être fournies pour 2011, mais pas pour la période 2007-2010. Dans les conseils de district visités (Moyamba, Pujehun et Western Area Rural), les documents donnant le nombre de bateaux et de titulaires d’une licence pour la période 2007-2011 n’étaient pas tenus à jour, en dépit du fait que les plans stratégiques comprenaient un programme pour la collecte des données des bateaux de pêche. Pour améliorer cette situation, nous recommandons les actions suivantes : Le MFMR doit approuver et publier, aussi vite que possible, les nouvelles réglementations sur les pêches et achever la rédaction d’un projet de loi modifiant la Loi sur les pêches de 1994. Les Conseils locaux doivent veiller à ce que les droits de licences soient collectés chaque année conformément à des tarifs prédéfinis et durables. Pour ce faire, des bases de données contenant l’information sur les canots, les frais, les recettes perçues, etc. doivent être créées, et le suivi par les agents de S&E doit être renforcé. Pour promouvoir l’indépendance des observateurs des pêches, le MFMR doit veiller à ce que leurs salaires soient payés par lui-même et non par les entreprises de pêche. Le MFMR doit également rechercher des moyens d’améliorer le soutien aux observateurs des pêches lorsque les capitaines des bateaux refusent de leur obéir. » Recettes générées par l’attribution des terres :

Extrait du Rapport de l’audit de performance réalisé par le Service d’audit de la Sierra Leone sur l’attribution de terres de l’État par le ministère des Terres, de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, décembre 2013. « Le but de cet audit de performance était d’évaluer l’efficacité et l’efficience de l’attribution de terres de l’État par le ministère des Terres, de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement (MLCP&E). Le ministère a la responsabilité de l’attribution de toutes les terres de l’État. Ce rapport analyse les processus et procédures liés à l’attribution des terres de l’État.

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Il a été constaté que, pour la construction d’une maison d’habitation, un loyer fixe d’un million (1 000 000) de leones par an devait être payé pendant les trois premières années de propriété, quelles que soient la taille/superficie ou la situation du terrain, et que certains locataires recevaient plus que les trois lots urbains constituant l’allocation maximale de terrain à un demandeur. Le fait que le loyer fixe de 1 000 000 leones ne tient pas compte de la taille et de la situation du terrain est susceptible d’affecter le montant des recettes générées par le ministère.

o Le ministère n’a pu fournir aucune preuve de la mise en place d’un comité recommandée dans le rapport de la Commission Marcus Jones et acceptée dans le Livre blanc du Gouvernement sur l’attribution des terres de l’État. En outre, rien ne permet de prouver qu’au cours de la période 2010 à 2012, les candidats aient bien été interviewés avant de recevoir des terres de l’État.

o Le ministère n’a pu produire aucune preuve de l’existence d’un plan structurel d’attribution des terres de l’État visant à intégrer des infrastructures telles qu’un bon réseau routier, des marchés, l’alimentation en eau, l’électricité, etc.

o Le ministère n’a également pas pu fournir de preuve de l’existence d’une base de données ou d’un registre foncier des terres de l’État dans la Zone occidentale et pour les terres réservées dans les Régions. »

165. La génération de recettes à partir de la location de plus grandes étendues de terres à des investisseurs agroindustriels qualifiés est une pratique courante encouragée en Sierra Leone, qui pourrait ouvrir des perspectives positives à la fois en matière de production agricole (notamment pour les cultures d’exportation) et de recettes (des baux fonciers). Toutefois, pour attirer les investisseurs, un « ensemble spécial de mesures incitatives » récemment approuvé pourrait sensiblement limiter la capacité de l’État à tirer des recettes de la location des terres. Les principales mesures d’incitation comprennent l’exonération :

o de l’impôt sur les sociétés « jusqu’en 2020 » [c’est-à-dire pour dix ans] pour les entreprises du sous-secteur des cultures arbustives (telles que le palmier à huile et la canne à sucre). Le taux d’imposition standard sur le revenu des sociétés est normalement de 30 % ;

o des droits d’importation sur les matières premières et les intrants agricoles, normalement de 3 %.

166. Selon un récent rapport22 produit par des ONG, « un montant d’impôts estimé en moyenne à 188,1 millions de leones ou 18,8 millions de dollars EU par an pendant 10 ans sera exonéré en raison d’accords fiscaux spéciaux signés par l’État avec Addax Bioenergy, SAC et Goldtree Ltd ». Bien que l’équipe des consultants n’ait pas été en mesure de vérifier cette information, un dialogue sur les politiques est sans nul doute indispensable dans ce domaine pour maximiser les gains potentiels de ce type de politiques dans un contexte où la demande de terres locatives pour l’exploitation de cultures commerciales est soutenue.

22 WHO IS BENEFITTING? Social and economic impact of three large-scale land investments in Sierra

Leone: a cost-benefit analysis. 2013. Rapport commandé par Action for Large-scale Land Acquisition

Transparency (ALLAT).

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5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS : COMMENT AMELIORER LA QUALITE DE LA DEPENSE ?

5.1 FACTEURS INFLUENÇANT LA QUALITE DE LA DEPENSE

167. Avant tout, l’attention doit être attirée sur les éléments suivants qui, actuellement,

affectent négativement la qualité de la dépense dans le secteur agricole :

o La faiblesse de la production des rapports : due à un système de S&E incomplet, elle ne facilite pas le suivi des progrès, l’identification des défaillances et la réaffectation des efforts au cours des exercices de planification. Il est difficilement possible d’identifier des mesures correctives lorsqu’il est aussi compliqué d’obtenir des précisions sur le niveau actuel de performance des administrations publiques actives dans le secteur. De plus, ce manque de clarté risque de créer une atmosphère de méfiance au sein de l’État de la Sierra Leone et avec les partenaires au développement.

o La grande fragmentation de l’aide : elle entraîne des coûts de transaction élevés et une utilisation inefficace des ressources limitées de l’État. Il s’agit d’un des domaines clés où le GdSL doit accélérer les efforts actuels et où les partenaires au développement ont un rôle crucial à jouer. Un renversement total de la tendance actuelle (fragmentation croissante de l’aide dans le secteur) est impératif pour améliorer l’efficacité de l’utilisation des ressources du secteur. Le débat et les initiatives internationaux sur le sujet (Déclaration de Paris, Programme d’action d’Accra, etc.) offrent à l’ensemble des parties un cadre d’action adéquat.

o La permanence d’une importante composante hors budget : en lien avec ce qui précède, le processus de budgétisation doit être renforcé pour réduire rapidement la part des ressources hors budget. Ici aussi, les PD ont un rôle à jouer et peuvent notamment synchroniser systématiquement de planification/budgétisation des projets avec le système de l’État.

o Faibles effectifs/qualification/motivation/stabilité du personnel : le manque de capacités reste un problème majeur au sein des administrations actives dans le secteur de l’agriculture. Ce défi est actuellement exacerbé par le processus de déconcentration qui confie des responsabilités croissantes aux conseils locaux.

o Les coûts et mécanismes d’exploitation et d’entretien généralement négligés pour tous les types de dépenses d’investissement (équipement de service public, infrastructure publique et investissements transférés aux bénéficiaires) : soulèvent la question de la traçabilité des coûts récurrents dans les budgets.

o Le manque de gestion des connaissances et le faible recours aux évaluations : à la fin des projets, une part substantielle de l’expérience (principalement individuelle) acquise en matière de réalisations agricoles (et de faibles performances) est perdue et non transformée en connaissances institutionnelles. Les institutions actives dans le secteur doivent renforcer leur capacité à devenir des « organisations apprenantes ». Cela suppose de meilleurs rapports (voir ci-dessus), mais aussi des évaluations transparentes et externes plus systématiques des activités mises en œuvre, ainsi que des équipes affectées

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à la capitalisation des enseignements tirés et au transfert et à la mise en application des connaissances dans les projets et activités ultérieurs. Un certain nombre d’activités du MAFFS n’est toujours pas évalué (par exemple, la mécanisation).

5.2 ACTIONS PROPOSEES POUR AMELIORER L’EFFICACITE DE LA DEPENSE PUBLIQUE DANS

L’AGRICULTURE

Actions Responsabilité

Programmation budgétaire et niveau des dépenses

Mettre en place des cadres des dépenses à moyen terme comme outil de planification budgétaire.

Accroître les ressources allouées au secteur de l’agriculture, étant donné que la part du budget de l’État actuellement allouée à ce secteur ne semble pas conforme à la déclaration de Maputo.

Présidence, MdFDE, ministères concernés

Réduire le nombre de projets financés par des partenaires au développement (PD) et accroître la taille des projets en mettant plus systématiquement des fonds en commun (paniers de fonds, etc.) pour réduire les coûts de transaction dans la gestion de l’APD.

Intégrer tous les projets de développement agricole dans les budgets des ministères du secteur agricole, notamment les projets des PD actuellement non suivis par le MEF ou le ministère de la Planification.

MdFDE, PD (groupe de travail du secteur agricole)

Baser la formulation des projets sur l’expérience acquise (évaluations, capitalisation sur les succès et les échecs).


Mettre en place un mécanisme de budgétisation pour les dépenses de fonctionnement destinées à l’entretien des actifs immobilisés.

Répartir de façon cohérente les rôles et moyens liés à l’entretien des investissements entre le niveau central et les conseils locaux.


Améliorer la comptabilité analytique dans les projets financés par le développement afin d’identifier les coûts de fonctionnement encourus par la gestion des projets.

Identifier les fonctions de gestion des projets dont les coûts peuvent être réduits en mettant en commun les ressources de plusieurs projets.


Exécution des Présenter les plans d’engagement et de MdFDE, ministères

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budgets et passation des marchés

passation des marchés en même temps que le budget annuel, et mettre les dossiers d’appels d’offres à disposition avant le début de l’année budgétaire afin que les appels d’offres puissent être lancés en janvier.

Mieux suivre les investissements réalisés au niveau des services d’appui et des bénéficiaires, ainsi que la répartition régionale des dépenses.

et autres institutions impliquées dans le secteur agricole

Décentralisation/ déconcentration

Élaborer et mettre en œuvre un plan détaillé de renforcement des capacités au niveau des conseils locaux.

Transférer du personnel (et le budget

correspondant) des effectifs centraux vers ceux des conseils locaux.

Ministère de la Planification locale, MdFDE, ministères et autres institutions impliquées dans le secteur agricole.

Suivi et évaluation

Mise en place à tous les niveaux d’un système de S&E efficient associé à un mécanisme efficace d’archivage et de diffusion de l’information.

Concevoir un système de suivi des performances du secteur agricole utilisant des indicateurs de performance quantifiables et vérifiables, éventuellement basés sur des indicateurs PNDSA.

Institutionnaliser le processus de la RDPA avec des revues annuelles légères et des revues approfondies tous les 3 à 5 ans.

Renforcer les évaluations annuelles des progrès des ministères détaillant le suivi des actions et activités.

Remanier les rapports annuels du MAFFS (et autres institutions publiques impliquées dans le secteur agricole).

Améliorer les retours d’information sur les dépenses réelles de tous les services et mettre cette information à disposition dans des rapports annuels.

Introduire un système efficace de suivi des budgets agrégés des programmes (pas uniquement par unité d’exécution).

Produire des rapports d’évaluation pour chaque projet. Mettre en place une unité d’évaluation au sein de la SGST.

Produire des études d’impact pour les principaux projets.


Allocation Améliorer la répartition fonctionnelle des Ministères et

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fonctionnelle dépenses. Le sous-secteur de l’élevage (services

vétérinaires compris) ainsi que la R&D semblent nettement sous-financés et requièrent une attention immédiate.

La vulgarisation agricole n’a bénéficié que de 2,11 % du total dépensé dans le secteur à travers les projets, un chiffre faible en comparaison du rôle central que peut jouer la vulgarisation dans la diffusion des technologies agricoles. Les services privés de vulgarisation étant presque inexistants, un niveau accru de dépense est nécessaire dans les services de conseil publics, notamment dans un contexte où des efforts de décentralisation et déconcentration sont réalisés.

autres institutions impliquées dans le secteur agricole

Élaboration des politiques

Élaborer une stratégie de vulgarisation agricole intégrant le rôle de toutes les parties impliquées (MAFFS, secteur privé, ONG, conseils locaux)


Étudier la manière de mettre fin aux redondances observées entre les projets existants et les futures unités d’exécution des projets. Soutenir la mise en commun des ressources et garantir leur appropriation par les institutions sectorielles. Promulguer le décret/directives du MAFFS pour la gestion de l’APD.


Évaluer les dépenses passées allouées à la mécanisation et élaborer un cadre stratégique de développement de la mécanisation.


5.3 ABORDER LA QUESTION DE LA FRAGMENTATION DE L’AIDE

168. Ce rapport signale le niveau élevé de fragmentation de l’aide au secteur comme l’une des constatations clés de l’examen et souligne la nécessité pour le MAFFS de relever ce défi en priorité. Il existe diverses modalités pour réduire la fragmentation de l’aide. Elles vont de la consolidation de fonctions sélectionnées des unités d’exécution des projets (telles que le S&E, la passation des marchés, la gestion des ressources) à la création d’une unique unité d’exécution des projets (PIU – Project Implementation Unit) pour toute l’aide financée par les bailleurs de fonds. L’option actuellement étudiée par le MAFFS – dénommée « one PIU initiative (initiative pour une PIU unique) » – pour créer une unique (grande) PIU capable de gérer tous (ou au moins la plupart) des projets appartenant au ministère pourrait servir cette fin et le rapport recommande la poursuite de cet objectif avec une approche étape par étape.

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169. Au départ, une rapide étude exploratoire peut se pencher sur les rôles actuels des PIU existantes et évaluer pour quelles fonctions/rôles, la suppression de la redondance/fragmentation des efforts semble la plus évidente et souhaitable. Le regroupement des fonctions de la PIU au niveau d’une unité centrale pourrait donc se faire fonction par fonction, en commençant par celles sélectionnées pour la facilité avec laquelle elles peuvent être centralisées (état de préparation, capacités existantes, admissibilité par le partenaire au développement, etc.). Cette approche graduelle est recommandée comme meilleur moyen de ne pas surcharger le personnel de planification du MAFFS avec ce processus qui demande beaucoup d’efforts. Il est également recommandé de ne pas essayer de fusionner les PIU existantes, mais de négocier, au cas par cas, avec les partenaires au développement la centralisation de certaines fonctions des PIU au cours du processus de formulation des futurs projets.

5.4 ŒUVRER A LA MISE EN PLACE D’UN PROGRAMME SECTORIEL

170. La préparation du SCP et sa mise en œuvre ultérieure constituent un pas positif vers une cohérence et une coordination de la dépense des interventions des bailleurs de fonds et de l’État dans le cadre du NSADP. Le défi actuel est de maintenir l’élan et de transformer cette approche en un dispositif de type SWAp avec, idéalement, des accords de financement mis en commun.

171. Le récent atelier consultatif sur l’agriculture (Consultative Dialogue on the Path to Prosperity, novembre 2013, Hôtel Bintumani) présidé par S.E.M. Ernest Bai Koroma, président de la République de Sierra Leone, a montré que l’agriculture est de plus en plus considérée en Sierra Leone comme un secteur impliquant de multiples institutions étatiques et a entraîné le lancement de la préparation de l’AFAIP.

172. Une approche sectorielle exige une stratégie sectorielle approuvée (la NSADP pourrait être considérée comme telle ou au moins comme une bonne base), l’engagement des bailleurs de fonds à s’aligner sur les priorités approuvées décrites dans cette stratégie, un plan de mise en œuvre chiffré, un système commun de suivi des résultats, un forum pour un dialogue régulier et une évaluation des résultats (réalisations et échecs), et un fort leadership national. Plusieurs de ces éléments doivent encore être définis dans la pratique pour pouvoir être mis en œuvre.

173. De plus, une future SWAP requiert des consultations et discussions intensives avant de devenir un outil à même d’orienter l’allocation des ressources et la planification des activités et pour éviter la création d’une « liste de vœux pieux ». Les besoins financiers ne doivent pas être estimés de façon trop ambitieuse et la présente RDPA ainsi qu’un CDMT sectoriel pourraient servir d’outils pour évaluer et décrire les futurs niveaux de dépenses souhaitables (actuellement évalués à environ 100 millions de dollars EU par an23).

174. La préparation de cette future approche sectorielle peut également être l’occasion de traduire en décision et actions concrètes, un certain nombre des recommandations de cette RDPA, notamment en ce qui concerne la coordination des bailleurs de fonds, le S&E, le renforcement des capacités des conseils locaux et l’alignement des procédures de planification.

23 Voir Chapitre 2 : « Pour se conformer à l’objectif de la déclaration d’intention de Maputo, la Sierra

Leone devrait atteindre un niveau d’appui à l’agriculture de l’ordre de 92,7 millions de dollars EU par an »

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Annexe 1 : Termes de références de la revue des dépenses publiques agricoles

1.0 Introduction 1.1 La revue des dépenses publiques agricoles en Sierra Léone sera menée dans le cadre de la Revue du secteur agricole (ASR – Agricultural Sector Review). Son objectif global est d’améliorer l’efficience, l’efficacité et l’équité des dépenses publiques dans le secteur, en accord avec les programmes agricoles, afin d’atteindre les objectifs nationaux de développement. La revue doit émettre des recommandations étayées par des faits pour, entre autres, la planification budgétaire, l’exécution du budget et la redevabilité dans le secteur agricole, la création d’une base de données fiable, ainsi qu’une coordination et un alignement plus efficaces dans et entre les secteurs en vue de la stratégie sectorielle. Elle vise également à encourager une augmentation des ressources allouées par les bailleurs de fonds, ainsi qu’une meilleure harmonisation et un plus grand alignement des ressources sur la stratégie de développement agricole de la Sierra Leone. 1.2 La principale méthodologie est la revue de base des dépenses publiques agricoles (RDPA de base) qui vise à compiler les données de base sur les dépenses et à évaluer à quel point les dépenses reflètent les priorités sectorielles nationales déclarées et y contribuent. Son but est également de tirer des leçons de l’analyse pour améliorer l’efficience, l’efficacité et l’impact des dépenses publiques dans le secteur agricole. 2.0 Portée de la revue 2.1 Comme dans toutes les revues des dépenses publiques, l’exercice est essentiellement rétrospectif. Il vise à compiler, avec une précision raisonnable, un rapport de toutes les dépenses publiques dans le secteur agricole sur les cinq à dix dernières années. Il doit évaluer les tendances et la composition des dépenses au niveau de l’administration centrale et des collectivités. Ces dernières devraient être particulièrement importantes pour la Sierra Leone compte tenu de la décentralisation des services de vulgarisation agricole vers les assemblées de district. Il est aussi particulièrement important de comprendre le budget de fonctionnement dans le secteur étant donné que la structure, le financement et la gouvernance du budget de fonctionnement permettront de déterminer la soutenabilité des investissements réalisés sur le budget d’investissement (de développement). L’analyse doit également s’intéresser aux budgets et dépenses supplémentaires. Définition du secteur agricole 2.2 La portée sectorielle de l’étude est guidée par la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP), même si celle-ci n’est pas nécessairement utilisée pour les fonctions des administrations publiques de la Sierra Leone. Cela signifie que tout en mettant l’accent sur le ministère de l’Agriculture, des Forêts et

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de la Sécurité alimentaire, l’étude peut également impliquer les ministères connexes, notamment les ministères chargés des ressources naturelles, de l’énergie et de l’environnement. L’analyse exclut cependant les dépenses non liées à l’agriculture, telles que le développement rural, les grands axes routiers, la santé et l’éducation. Les données des dépenses doivent être présentées de deux manières : à l’aide de la CFAP à des fins d’analyse, et selon la nomenclature et la structure locales du budget pour la présentation des résultats et le dialogue sur les recommandations. 3. Mise en œuvre 3.1 L’étude examinera l’exécution du budget sous l’angle à la fois des résultats sectoriels et de la façon dont les dépenses budgétaires sont effectuées. Une compréhension de la planification budgétaire et de l’aspect « flux de fonds » de l’exécution du budget est importante comme source de recommandations pour l’amélioration de la planification et de l’exécution du budget. Les résultats budgétaires dans le secteur seront examinés par rapport aux principaux indicateurs de performance du secteur dans le cadre de l’analyse de la cohérence entre les budgets et les priorités sectorielles ainsi que de l’identification des principaux déficits de financement. Contexte institutionnel 3.2 Le ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire (MAFFS) est au centre de l’exercice de revue, avec le ministère des Finances et de la Planification économique (MFEP). Toutefois, comme indiqué plus haut, d’autres entités jouant des rôles publics dans les limites de « l’agriculture » définies par la CFAP devront également être prises en compte. Une compréhension des liens entre l’administration centrale et les collectivités locales sera nécessaire pour avoir une idée des « flux de fonds » et de l’« utilisation des fonds », en particulier dans les cas où une décentralisation fiscale a été introduite. Méthodologie 3.3 Les deux points de départ pour la RDPA de base seront :

La formulation, en étroite collaboration avec les homologues des ministères de l’Agriculture et des Finances, d’un solide aperçu descriptif du budget des dépenses publiques dans le secteur agricole et de ses liens avec la macroéconomie, le contexte fiscal et les processus du ministère des Finances. Un élément clé de cette activité sera l’identification et l’acceptation des sources fournissant les performances du secteur et les résultats budgétaires qui seront l’objet de l’étude ; et

La compilation d’un ensemble synthétique des budgets à des fins

d’analyse (de tous les ministères, organismes et autres entités concernés),

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couvrant les dépenses publiques dans le secteur au cours des 10 dernières années.

Contexte sectoriel 3.4 Les principaux éléments du contexte sectoriel et les sources d’information potentielles comprendront, sans toutefois s’y limiter :

Les grandes questions affectant le secteur (politique et programmes du secteur agricole de la Sierra Leone et autres études sectorielles existantes) ;

Les instruments de planification budgétaire qui influencent les allocations des ressources et la gestion des dépenses dans le secteur ;

Le rôle de l’agriculture dans le développement national (agenda pour le changement, proposition de nouvel agenda pour la prospérité, Programme national de développement de l’agriculture durable – NSADP, Programme de commercialisation des petits exploitants – SCP) ;

La performance du secteur (basée sur les études existantes, telles que « l’inventaire » du PDDAA) ;

La cartographie institutionnelle du secteur, y compris les mécanismes de coordination dans et entre les secteurs (groupes de travail du secteur agricole) ;

L’économie politique, y compris les changements récents ou imminents au sein du Gouvernement, le rôle du Parlement dans l’allocation et la supervision des ressources, les rôles des OSC et du secteur privé, et les biais politiques inhérents ;

Le rôle des secteurs public et privé dans l’agriculture et leur classification dans le budget national ;

L’évaluation des principaux arbitrages de dépense entre les secteurs et entre les types de dépenses dans l’agriculture (par exemple, les subventions).

Échelle et caractéristiques du budget sectoriel 3.5 La principale tâche de l’étude sera de rassembler un ensemble exhaustif des budgets des dépenses publiques dans le secteur agricole, de préférence sur une période de 10 ans. Il constituera la base de données pour l’analyse du budget et l’identification des lacunes et incohérences. Il déterminera également la description du budget, de ses caractéristiques particulières et des changements intervenus au fil du temps. Lors de la détermination des dépenses de l’État sectorielles et totales, un certain nombre de conventions doivent être appliquées, notamment : a) l’exclusion des entreprises et institutions financières publiques, sauf pour le paiement de subventions ou d’appuis en capital effectué par l’État ; b) l’inclusion de tous les fonds spéciaux ; c) la prise en compte dans les dépenses sectorielles des seuls

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projets multisectoriels consacrant plus de 70 % de leurs dépenses à l’agriculture ; d) l’évaluation, pour des besoins de simplicité, des dépenses sur la base d’une comptabilité de caisse plutôt que d’exercice. 3.6 Niveau et tendance des dépenses : Les éléments du budget sectoriel seront compilés pour englober tous les ministères et autres entités concernés. Il s’agit notamment de :

La part et la tendance (sur 10 ans) des budgets approuvés (y compris toutes les révisions à mi-parcours) et les dépenses réelles dans l’agriculture par rapport à la dépense totale de l’État (documents budgétaires) ;

La part et la tendance (sur 10 ans) des budgets approuvés et des dépenses réelles dans l’agriculture par rapport au PIB agricole (documents budgétaires, rapports macro) ;

La part des dépenses par niveau de l’État, et si disponibles, les budgets ventilés aux niveaux administratifs inférieurs ; l’impact sur le budget sectoriel des changements dans la décentralisation fiscale (rapports budgétaires) ;

Les dépenses et les tendances par habitant ; les comparaisons entre zones rurales et urbaines ; les comparaisons avec d’autres pays (documents budgétaires, données démographiques) ;

l’alignement des budgets sur les politiques et priorités déclarées pour détecter les sous-investissements et mauvais investissements (jugement global sur les sous-investissements en comparant la part de l’agriculture dans le budget à sa contribution au PIB, et sur les mauvais investissements en comparant la part de l’agriculture dans le budget avec les parts des autres secteurs et avec les parts indicatives figurant dans les documents de la stratégie de développement nationale, etc.) ;

Un ensemble de données des dépenses hors budget des bailleurs de fonds et des ONG doit être constitué, en mettant l’accent sur les activités publiques à l’exclusion de tout soutien sectoriel privé ; l’identification des principaux types de dépense et sous-secteurs ; la conformité avec les priorités nationales ; les mesures à prendre pour les ramener « dans le budget » (données des interviews avec les partenaires au développement à l’aide d’un questionnaire type sur les engagements et les décaissements ; une appréciation globale de l’alignement) ;

Les investissements du secteur privé (y compris des petits exploitants agricoles, commerçants, petites, moyennes et grandes agroentreprises) et l’investissement direct étranger (IDE) dans le secteur, afin de déterminer l’effet de levier des dépenses publiques ; une appréciation de la mesure dans laquelle les dépenses publiques évincent l’investissement privé

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(études existantes, s’il y en a ; statistiques des IDE enregistrés ; ministère de l’Industrie et du Commerce).

3.7 Composition des dépenses : Examen approfondi de la structure des dépenses couvrant :

Le solde du budget d’investissement (de développement) par rapport à celui de fonctionnement (recettes) ; les éléments du budget de fonctionnement dans le budget de développement ; les tendances (sur 10 ans) (documents budgétaires) ;

La composition du budget de fonctionnement, notamment les salaires par rapport aux dépenses non salariales ; les allocations aux entreprises publiques ; les comparaisons internationales (documents budgétaires, études) ;

La comparaison des dépenses dans les biens et services publics par rapport aux privés ; les tendances (sur 10 ans) ; les arbitrages implicites (définition des biens et services publics et privés) ;

La composition de la dépense aux niveaux inférieurs d’administration (rapports budgétaires, études) ;

L’alignement des politiques et des dépenses, concentré sur les principales dépenses ou les domaines clés ; l’identification des divergences flagrantes (documents budgétaires, documents sur les politiques et stratégies nationales).

3.8 Financement du budget : Identification des principales sources de financement du budget, notamment:

Le volume et la part dans le total du financement des administrations centrales et des collectivités locales (documents budgétaires) ;

Les sources de recettes dans le secteur ; les mécanismes de production des rapports et d’utilisation des recettes (affectation spéciale, etc.) ; la stabilité de la perception des recettes ;

Les emprunts du secteur public générés par le secteur ;

Les variations saisonnières dans la génération des recettes et l’impact sur la structure des dépenses ;

Le financement public de biens et services privés ;

Les mécanismes de décentralisation fiscale en termes de génération des recettes et de subventions de l’administration centrale ;

Le volume des prêts et dons des bailleurs de fonds (engagements et décaissements) et leur part dans le total ; et

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L’importance du financement hors budget (documents budgétaires ; peut nécessiter la génération d’un ensemble de données).

3.9 Part de la dépense totale financée par les bailleurs de fonds

Le degré d’harmonisation du financement des bailleurs de fonds (données, mécanismes de coordination et code de conduite des bailleurs de fonds) ;

Les tendances en matière de financement (sur 10 ans) (documents budgétaires) ;

Si et dans quelle mesure les dépenses font partie d’une approche basée sur un programme (PBA) ou une SWAp avec financement des bailleurs de fonds ;

La portée des partenariats public-privé (PPP), avec une identification des différents types, mécanismes de financement et de recouvrement des coûts, et une évaluation de leur rapport coût-efficacité et de leur rôle stratégique.

3.10 Subventions et recouvrement des coûts : Identification des principales subventions et sources de recouvrement des coûts, leur incidence et leur impact, y compris:

Les niveaux et tendances des principales subventions (documents budgétaires) ;

Les politiques et mécanismes de gestion/suivi des subventions ;

La justification politique et économique des subventions (énoncés des politiques, études) ;

Les principaux domaines où un recouvrement des coûts a lieu ; le niveau, l’adéquation et l’incidence ;

Le rôle des bailleurs de fonds dans les opérations de subventions.

Performance du budget Les synthèses budgétaires rassemblées et le cadre descriptif seront utilisés pour évaluer différents indicateurs de performance du budget. 3.11 Flux de fonds : Une évaluation détaillée des nombreuses questions liées aux flux de fonds nécessiterait normalement la réalisation d’une enquête de suivi des dépenses publiques (ESDP) spécialisée. Dans le cas de la revue des dépenses publiques agricoles de la Sierra Leone, les flux de fonds seront toutefois évalués qualitativement par rapport à la façon dont les ressources budgétaires sont acheminées vers les unités opérationnelles du secteur et les différents niveaux administratifs, afin de déterminer si elle constitue un sérieux obstacle à la

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performance du budget. L’évaluation qualitative des flux de fonds portera sur :

Les règles et procédures du MFEP pour la libération des fonds ;

Le moment de la libération des fonds au cours de l’année par rapport aux modèles saisonniers des dépenses effectuées par les différentes unités ; l’impact de la libération tardive et les effets de fin d’année ;

Les procédures de modification des budgets en cours d’année, y compris le transfert des ressources d’une ligne budgétaire à l’autre (virement) et son impact sur la dépense globale ;

Les procédures de délégation de la responsabilité budgétaire (AIE) aux différentes unités opérationnelles du MAFFS ;

Les procédures de délégation de la responsabilité budgétaire à des niveaux administratifs inférieurs et l’impact de la décentralisation fiscale ;

L’évaluation de la qualité des produits et résultats aux niveaux décentralisés par rapport au niveau central.

3.12 Gestion des finances publiques : Une évaluation sera faite de la capacité de base de gestion des finances publiques dans le secteur agricole et ses entités à différents niveaux, dans le cadre de la situation générale de la GFP dans le pays. Il comprend spécifiquement :

L’écart entre les budgets prévus, les budgets approuvés et l’exécution réelle du budget ; les changements au cours du temps et les raisons ;

Le rapport qualité-prix, les indicateurs de coûts unitaires de prestation de services spécifiques, et la portée des mesures de réduction des coûts ;

La redevabilité des détenteurs de budget et les sanctions.

3.13 Dispositif institutionnel : Les mécanismes institutionnels mis en place pour assurer la cohérence entre les politiques et stratégies déclarées et les budgets seront évalués, notamment :

Si et dans quelle mesure un système budgétaire axé sur les résultats a été mis en œuvre globalement et spécifiquement dans le secteur agricole ;

Les procédures du ministère des Finances dans le cycle budgétaire allant de la planification jusqu’à l’exécution du budget, en passant par la gestion du budget ; la description des processus et l’évaluation qualitative de la mesure dans laquelle ils constituent un obstacle à l’efficacité des processus budgétaires ;

Les directives du ministère des Finances en matière de préparation du budget, l’efficacité des critères et processus de détermination des priorités et le processus de fixation des plafonds budgétaires ;

93

Les processus budgétaires décentralisés, l’attribution des subventions globales conditionnelles et inconditionnelles ;

Les systèmes d’évaluation des capacités d’absorption et l’efficacité des produits au niveau sectoriel ;

Les mécanismes de coordination des programmes et budgets dans et entre les organismes du MAFFS ;

Le rôle du législateur/parlement dans l’approbation des budgets, l’examen de la performance ; les formes de redevabilité.

3.14 Composition de la dépense : L’étude s’intéressera aux domaines où le budget sectoriel semble déséquilibré, notamment :

L’équilibre entre les budgets de développement et de fonctionnement ;

L’équilibre entre les dépenses salariales et non salariales ;

Les distorsions dans les structures des salaires et des mesures d’incitation dues au paiement de salaires incitatifs au personnel des projets de développement dans les unités d’exécution de projet (PIU) et aux barèmes salariaux ordinaires de la fonction publique (budget de fonctionnement) ;

Les zones où les biens et services privés sont délivrés à l’aide de fonds publics, en proposant des priorités pour le désengagement de certains services ;

L’identification des mauvais alignements entre les priorités nationales et les dépenses réelles aux niveaux décentralisés ; les raisons de ces mauvais alignements et des propositions pour les corriger.

3.15 Financement : Les propositions pour améliorer le financement du budget sectoriel couvriront :

Les moyens d’améliorer le financement au niveau local du budget sectoriel ;

Les domaines où la génération de revenus et le recouvrement des coûts pourraient être améliorés ;

Les moyens de surmonter les contraintes saisonnières de la génération de revenus pesant sur les dépenses, de manière à assurer une plus grande stabilité et prévisibilité des flux de fonds ;

L’évaluation de la dépendance au financement des bailleurs de fonds et les domaines spécifiques où elle est excessive ; l’évaluation du degré d’harmonisation et d’alignement des bailleurs de fonds et la proposition de moyens d’accroître le volume, la cohérence et la prévisibilité du financement des bailleurs de fonds.

3.16 Performance du budget : L’étude identifiera les domaines d’inefficacité dans l’exécution du budget, y compris :

94

Les moyens d’améliorer le cycle budgétaire et les flux de fonds afin de renforcer l’efficacité des processus liés au plan de travail et au budget annuels ;

L’identification des domaines où la gestion des finances publiques est faible, tels que la passation des marchés, l’audit, le suivi et la redevabilité ; toutefois, bon nombre des questions liées à la GFP risquent de ne pas être spécifiques à un secteur, mais de concerner plutôt l’ensemble de l’économie ;

Les faiblesses institutionnelles en matière de coordination dans et entre les secteurs, et de supervision des opérations et systèmes budgétaires décentralisés.

4. Source des données et des informations Compte tenu des contraintes de temps et de ressources, les documents officiels publiés sur le budget constitueront la principale source de données. Peu ou pas de données originales pourront être générées à partir des études. Dans la mesure du possible, les études spéciales existant sur le secteur ainsi que du matériel non publié seront utilisés pour ajouter de la profondeur et de la documentation aux données officielles recueillies. En cas d’utilisation de ces sources, elles seront validées et complètement référencées. Les discussions de groupes dans les ministères clés (MAFFS, MFEP) constitueront une source inestimable d’information pour la formulation d’un bon aperçu descriptif du budget des dépenses publiques dans le secteur agricole. 4.1 Les sources officielles de données comprennent :

Les estimations budgétaires publiées ;

Les rapports publiés sur l’exécution budgétaire ;

Les données électroniques du MAFFS et du MFEP ;

Les rapports et statistiques publiés par le MAFFS et les organismes associés tels que le ministère de l’Industrie et du Commerce.

4.2 Études et sources de « littérature grise » :

Les rapports et interviews des bailleurs de fonds sur les dépenses hors budget ;

Les documents d’évaluation des projets sous-sectoriels pour des informations plus détaillées sur les domaines d’intervention et les dépenses ;

Les enquêtes ou rapports d’évaluation spéciaux ;

Les examens et rapports de la table ronde nationale du PDDAA ;

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Les évaluations des projets sectoriels (rapports de fin d’exécution) ou des examens à mi-parcours.

4.3 Sources pour les produits et résultats sectoriels :

Les études et rapports du MAFFS ;

Les documents d’évaluation des projets, les examens à mi-parcours, les rapports de fin d’exécution ;

Les discussions de groupe avec les gestionnaires et équipes de projet ;

Les rapports d’évaluation des bailleurs de fonds ;

Les évaluations d’impact des bénéficiaires.

5. Processus Les principales étapes du processus de l’étude sont : 5.1 Une séance d’information des parties prenantes : Toutes les principales parties prenantes doivent être informées du but et des résultats proposés de l’étude et convenir des principaux jalons et du calendrier. Un accord doit également être trouvé sur la définition à adopter pour l’agriculture et sur la portée institutionnelle de l’étude. 5.2 Atelier de démarrage : Un atelier formel réunissant toutes les parties prenantes clés doit être organisé dans les deux semaines suivant le début de l’étude pour présenter et examiner un rapport de démarrage reprenant :

Les termes de référence révisés de l’étude ;

Les requêtes et questions en suspens relatives à l’étude ;

Les jalons et le calendrier de mise en œuvre convenus ;

La désignation du personnel de contrepartie ;

La définition de la portée institutionnelle de l’étude.

L’atelier doit demander l’appui des fonctionnaires de l’État pour faciliter l’accès aux données électroniques et publiées sur les dépenses, y compris pour les éléments extérieurs au budget ordinaire du MAFFS, et des PD pour obtenir des détails sur leurs programmes hors budget. 5.3 Atelier technique : En un mois, un atelier technique doit être organisé pour :

Présenter le cadre pour la formulation d’un ensemble synthétique des dépenses sectorielles ;

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Discuter de l’aperçu descriptif des dépenses publiques dans le secteur, convenir des domaines d’intervention prioritaires et identifier les questions clés ; et

Discuter et planifier les documents de travail techniques à préparer.

5.4 Atelier sur le projet de rapport : un atelier formel doit être prévu après cinq mois pour discuter des principales conclusions et recommandations de l’étude présentée dans un projet de rapport. 6. Calendrier 6.1 Le calendrier proposé pour la revue des dépenses publiques agricoles couvre 2 à 3 mois. L’étude devrait être achevée au cours de la période du RSA global (4 à 5 mois). L’étude complète sera réalisée en trois phases : la phase de planification et de démarrage, la phase d’étude diagnostique détaillée, et la phase de rédaction finale. À chaque phase, les consultants internationaux et nationaux travailleront en étroite collaboration et rendront compte de leurs progrès à l’équipe de coordination du MAFFS, comprenant les PD. 7. Qualifications des consultants 7.1 La revue des dépenses publiques agricoles sera réalisée par une équipe de consultants composée d’un expert national et d’un expert étranger ayant au moins une maîtrise en économie/économie agricole, avec une expérience d’au moins 10 ans du travail de consultant dans l’analyse du secteur agricole et l’examen des dépenses, et de préférence, une expérience avérée du travail dans les pays d’Afrique subsaharienne. Des compétences d’analyse et de rédaction sont exigées. Les deux experts travailleront en étroite collaboration avec au moins une personne ou une équipe d’homologues issus de l’unité budgétaire du MAFFS/MFEP. 8.0 COORDINATION DE l’ÉTUDE La revue des dépenses publiques agricoles ainsi que le rapport de supervision annuel seront coordonnés par le Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire (MAFFS). Toute correspondance doit être adressée à : M. Prince Kamara Coordonnateur national du SCP Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Sécurité alimentaire Youyi Building, Brookfields, Freetown Tél. : +232 76 657 660 Courriel : Prince Kamara [email protected]

97

Annexe 2 : Termes de références et composition du Groupe de travail technique et du Comité directeur

Annexe 3 : Organigramme du MAFFS

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Annexe 4 : Organigramme du ministère des Terres et de l’Aménagement du territoire

Annexe 5 : Stratégie de collecte des données

TYPE DE DÉPENSE

DONNÉES/ INFORMATION NÉCESSAIRES

SOURCE PROBABLE D’INFORMATION

ÉTAPES/ STRATÉGIE DE COLLECTE DES DONNÉES

DANS LE BUDGET

Dépenses de l’État planifiées et exécutées au niveau central

Tous les budgets votés, alloués, révisés et exécutés de 2003 à 2012 (ventilés, versions électroniques)

Bureaux du chef comptable de tous les ministères impliqués (tous les ministères, institutions, organismes [MDO] ayant des activités dans le cadre du secteur agricole) + BUREAU DU BUDGET du MdFDE

Réunions individuelles entre les consultants et les fonctionnaires concernés. Rapport régulier au groupe de travail sur l’état d’avancement et les difficultés. Si toute l’information n’est pas disponible en format électronique, nous pouvons embaucher des personnes pour saisir les « données ».

Note 1 : Entreprises publiques (EP) (l’information doit être recueillie, mais seul le flux net avec les budgets publics sera pris en compte)

Bureau comptable du ministère, comptables des EP

Réunions individuelles avec les comptables des EP/MDA

Note 2 : L’information sur les ressources mobilisées/générées directement par les ministères/organismes techniques doit être clarifiée (ex. : prestation de services sur base du recouvrement des coûts, taxes, etc.)

Bureau comptable des MDO Réunions individuelles avec les comptables des EP/MDO

Dépenses de l’État planifiées et exécutées au niveau local

Tous les budgets votés, alloués, révisés et exécutés de 2003 à 2012 pour les services agricoles (ventilés, versions électroniques)

MdFDE. Départements des finances des collectivités locales. Administrateurs en chef des conseils de district.

Réunions individuelles entre les consultants et les fonctionnaires concernés. Rapport régulier au groupe de travail sur l’état d’avancement et les difficultés. + sur un échantillon de 2 à 3 districts ruraux : évaluation qualitative (travail basé sur le terrain)

Fonds Tous les budgets votés, Administration des Réunions individuelles

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extrabudgétaires d’institutions de l’État, tels que : le Fonds pour la foresterie ou la pêche, les Fonds routiers. Ils peuvent être financés par des recettes propres au titre d’une loi ou d’une décision du pouvoir exécutif.

alloués, révisés et exécutés de 2003 à 2012.

fonds + les MDO exerçant une tutelle sur ces fonds (ex. : SLRA, ministère du Travail)

entre les consultants et les fonctionnaires concernés. Vérification croisée de l’information lors de réunions avec les donateurs au cas où certains de ces fonds gèrent un financement des donateurs. Rapport régulier au groupe de travail sur l’état d’avancement et les difficultés.

Partiellement DANS LE BUDGET

Projets financés par les donateurs. (Les dépenses des projets sont déclarées dans des rapports, mais ne sont pas exécutées à l’aide du système IFMIS.) Pour les projets multisectoriels, les données ne sont recueillies que si plus de 70 % du budget est/a été dépensé dans l’agriculture.

Tous les documents des projets, y compris l’accord financier + les rapports annuels/d’achèvement comprenant les données sur les dépenses (version électronique, ventilées) au cours des 10 dernières années. + Rapport d’évaluation des projets, si disponibles.

Division des projets multilatéraux du MdFDE. MAFFS/ MDO, bureau des projets. PIU. Donateurs

Étape 1 : Établir une première liste de tous les projets agricoles (basée sur les dossiers des MDO) Étape 2 : Évaluer l’exhaustivité avec les donateurs Étape 3 : Recueillir les données (MDO, PIU, donateurs)

HORS BUDGET

Projets des ONG : tous les projets agricoles mis en œuvre au cours des 10 dernières années en Sierra Leone.

Documents de projet, rapports d’achèvement/ intérimaire des projets, y compris les rapports sur l’exécution du budget + les rapports d’évaluation des projets, si disponibles.

Bureau des ONG du MAFFS/des MDO (les autres ministères ont-ils des bureaux des ONG ?) + ONG

Étape 1 : Mobilisation du consultant et de l’équipe technique pour la constitution d’une liste des projets mis en œuvre au cours des trois dernières années et la consolidation des informations disponibles au niveau du bureau des ONG du MAFFS. Étape 2 : La qualité et l’exhaustivité de l’information seront

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évaluées. Étape 3 : Des consultations directes avec les ONG permettront de collecter l’information manquante.

Projets financés par un donateur. Projets mis en œuvre par des organismes techniques ou de l’ONU (ex. : projets de recherche régionaux)

Documents de projet, rapports d’achèvement des projets, y compris les rapports sur l’exécution du budget + les rapports d’évaluation des projets, si disponibles.

Organismes techniques, donateurs, État (pour les MOU)

i. Recueillir des informations auprès des personnes ressources/dans les MOU/sur Internet, sur les projets de la liste et les institutions menant la réalisation de ces projets. ii. Chercher les rapports intérimaires ou d’achèvement sur internet/en Sierra Leone. iii. Contacts par courriel/téléphone pour demander des informations supplémentaires

Autres types d’information

Rapports annuels (2003-2012), statistiques, examens du secteur de l’agriculture, les RDP, les PEFA, les ESDP...

Les MDO, les partenaires au développement, les statistiques de la Sierra Leone.

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Annexe 6 : Niveau des dépenses par rapport aux objectifs de Maputo (en milliards de leones)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total

Dépenses agricoles (CFAP)

MAFFS 0 16 899 23 232 22 499 15 959 25 791 24 214 25 607 31 625 38 050 223 875

Autres (CFAP) ministères et entités 0 1 804 2 096 2 063 707 2 501 12 519 4 951 14 002 21 829 62 472

Transferts vers les conseils de district

945 3 346 5 876 12 974 12 364 13 940 49 446

Dépenses financées par les donateurs. 6 419 24 071 21 229 39 451 47 852 111 301 174 414 147 077 161 801 201 269 934 883

Dépense agricole CFAP totale 6 419 42 774 46 556 64 012 65 464 142 939 217 023 190 610 219 791 275 088 1 270 676

Dépense totale de l’État

Dépense au niveau central 598 000 668 100 828 300 915 500 568 794 800 168 976 068 1 433 482 1 541 440 2 106 066 10 435 918

Transferts vers les conseils de district

8 248 24 143 27 187 54 801 53 532 63 055 230 966

Dépense financée par les donateurs 32 269 352 935 690 834 535 087 874 580 708 885 1 408 390 1 880 950 1 390 659 1 871 453 9 746 042

Dépense totale de l’État 630 269 1 021 035 1 519 134 1 450 587 1 451 622 1 533 196 2 411 645 3 369 233 2 985 631 4 040 574 20 412 926

Part de l’agriculture dans le total 1,02 % 4,19 % 3,06 % 4,41 % 4,51 % 9,32 % 9,00 % 5,66 % 7,36 % 6,81 % 6,22 %

Source : Calculs des auteurs basés sur les données fournies par : Publications officielles du budget du MdFDE et du GoSL

Annexe 7 : Classification fonctionnelle utilisée par le MAFFS dans le cadre du projet MAFSAN

Développement agricole (sous-secteur) Élevage Production de cultures vivrières Cultures industrielles/cultures d’exportation Projets agricoles intégrés Développement des exploitations agricoles Projets pour le petit bétail et la volaille Développement agricole, activité non spécifiée Infrastructure agricole Enseignement/formation agricole (sous-secteur) Services de vulgarisation des districts Vulgarisation agricole Messages de vulgarisation radiodiffusés, télévisés et électroniques Éducation/formation formelles, agriculture Intrants agricoles (sous-secteur) Fourniture d’engrais Machines/équipement agricoles Fourniture de semences Intrants agricoles, activité non spécifiée Ressources en terres agricoles (sous-secteur) Ressources en terres agricoles, activité non spécifiée Drainage, Agriculture Politique et gestion administrative agricoles (sous-secteur) Politique et gestion administrative agricoles, activité non spécifiée Renforcement des capacités institutionnelles, agriculture Politique, planification et programmes du secteur agricole Aide aux ministères de l’Agriculture Recherche agricole (sous-secteur) Activités de recherche sur tous les végétaux Recherche agricole, activité non spécifiée Services agricoles, à des fins de (sous-secteur) Coopératives agricoles Services financiers agricoles Services agricoles Protection des végétaux et post-récolte, et lutte contre les nuisibles Élevage/services vétérinaires Ressources en eau agricole (sous-secteur) Irrigation Aide alimentaire/programmes de sécurité alimentaire (sous-secteur) Approvisionnement en nourriture Développement de la pêche (sous-secteur) Pêches Politique et gestion administrative de la pêche (sous-secteur) Renforcement des capacités institutionnelles, pêche Développement de la foresterie (sous-secteur) Boisement et reboisement Bois de chauffage/charbon

SIERRA LEONE REVUE DIAGNOSTIQUE DES DÉPENSES …...4 Encadré 8 : Extraits de Examen des dépenses...

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