SANAHUJA_Perspectivas de Las Rel UE-AL

Informe Final

Perspectivas de las Relaciones Unin EuropeaAmrica Latina. Hacia una Nueva EstrategiaPara el Proyecto: Latin America Study on Relations between the European Union and Latin America. New Perspectives (Contrato RELEX-I-2-2004-LATIN AMERICA-1) Madrid, 14 de noviembre de 2005

Christian Freres y Jos Antonio Sanahuja INSTITUTO COMPLUTENSE DE ESTUDIOS INTERNACIONALES Universidad Complutense de Madrid Campus de Somosaguas Finca Ms Ferr, Edif. A Pozuelo de Alarcn (Madrid) 28223. Espaa

Este informe ha sido elaborado con financiacin de la Comisin Europea (Direccin General de Relaciones Exteriores). Su contenido es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningn caso se debe considerar que refleje la opinin de la Comisin Europea ni del Instituto Complutense de Estudios Internacionales, u otras entidades a las cuales estn afiliados los autores.

ndice ndice de Recuadros, Cuadros y Figuras Glosario de Siglas .. Presentacin ... Resumen Ejecutivo . I. Introduccin ... - Percepciones, realidades y conocimiento mutuo - Una nueva estrategia de la UE para Amrica Latina .. II. Escenarios y Tendencias Globales y Regionales .. - Tendencias globales - Tendencias en la Unin Europea Una UE introspectiva . UE, potencia blanda - Tendencias y escenarios en Amrica Latina .. 1995-1999: Aos esperanzados 2005. El mundo Post 11-S .. Dos escenarios de futuro - La UE ante la agenda latinoamericana y los escenarios de futuro Conclusiones y Propuestas A. Desarrollo y Cohesin Social .. - La trampa del progreso en Amrica Latina .. Apoyo a la capacidad tcnica e institucional .. La cohesin social en Amrica Latina ... Propuestas para el mbito de cohesin social . B. Autonoma internacional, regionalismo e integracin en Amrica Latina ............................ C. La Proyeccin de la UE en Amrica Latina . La brecha entre objetivos y recursos . Conocimiento mutuo: clave para avanzar en las relaciones Propuestas para mejorar el conocimiento mutuo D. Hacia una Asociacin Estratgica La Asociacin estratgica y el objetivo de un multilateralismo eficaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hacia una red de Acuerdos de Asociacin . . . . . . Los acuerdos de asociacin: ms all del libre comercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Una reflexin sobre los mecanismos de dilogo. . . Propuestas para mejorar los mecanismos de dilogo E. Propuestas para la IV Cumbre Birregional . . . . . . . . . . . . iii iv vi vii 1 1 3 8 9 14 16 17 18 18 19 20 22 26 27 28 29 30 32 35 41 42 45 46 48 53 55 56 58 61 65 66 ii

III.

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . Anexo 1.1: Documentos clave de la estrategia regional de la CE para Amrica Latina, 1996-2004 (cuadro-resumen)Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

Anexo 1.2: Listado de estudios de antecedentes del informe final Anexo 1.3: Listado de entrevistas realizadas para el proyecto. Anexo 1.4: Listado de seminarios en los que han participado los investigadores principales del proyecto. .

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ndice de Recuadros, Cuadros y Figuras Recuadro 1. Figura 1. Cuadro 1. Cuadro 2. Algunos datos de las relaciones UE-Amrica Latina............ Las relaciones UE-AL en el Contexto Global y Regional Tendencias y Escenarios de la Unin Europea .............. AL en el cambio de siglo. Elementos de cambio en la agenda regional ....... 3 9 16 24

Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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Glosario de SiglasACP ADPIC AE AIDCO AL ALCA ALFA AOD APEC BCIE BEI BID BRIC CAD CAF CAFTA CAN CE CEFIR CESE CSN DG DG Relex ECIP ECOSOC EE MM EEUU FMI FOMIN Fonplata G-20 ICANN IFI IIRSA MEDA Mercosur NAFI NAFTA OCDE ODM OEA OMC OSC OSCE 11-S ONU PAC frica, Caribe y Pacfico (Grupo de pases) (Acuerdo de la OMC sobre los) Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio Asociacin Estratgica Oficina de Cooperacin de la Comisin Europea Amrica Latina Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas Amrica Latina, Formacin Acadmica Ayuda oficial al desarrollo Asociacin de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco Europeo de Inversiones Banco Interamericano de Desarrollo Brasil, Rusia, India y China Comit de Ayuda al Desarrollo (de la OCDE) Corporacin Andina de Fomento Acuerdo de Libre Comercio Centroamericano (con EE UU) Comunidad Andina de Naciones Comisin Europea Centro de Formacin para la Integracin Regional Comit Econmico y Social Europeo Comunidad Sudamericana de Naciones Direccin General Direccin General de Relaciones Exteriores (Comisin Europea) European Community Investment Partners, Programa Socios de Inversin de la Comunidad Europea Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas Estados Miembros (de la UE) Estados Unidos de Amrica Fondo Monetario Internacional Fondo Multilateral de Inversiones (del BID) Fondo financiero para la cuenca del Plata Grupo de los Veinte (pases en desarrollo en las negociaciones de la OMC) Internet Corporation for Assigned Names and Numbers Instituciones Financieras Internacionales Programa de Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana Pases mediterrneos Mercado Comn del Sur Nueva Arquitectura Financiera Internacional North America Free Trade Agreement, ver TLCAN Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin de Estados Americanos Organizacin Mundial de Comercio Organizaciones de la sociedad civil Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa 11 de septiembre de 2001 (ataques terroristas en EE UU) Organizacin de Naciones Unidas Poltica Agrcola Comn


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PESC PESD PISD PRSP RSP SICA TLCAN TIC

Poltica Exterior y de Seguridad Comn Poltica Exterior, de Seguridad y Defensa Plan Integrado de Desarrollo Social Andino Poverty Reduction Strategy Paper, Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza Regional Strategy Paper/ Documento de Estrategia Regional Sistema de la Integracin Centroamericana Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte Tecnologas de la informacin y la comunicacin


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Presentacin Este informe presenta los resultados del proyecto Study on Relations between the European Union and Latin America: New perspectives (Contrato RELEX-I-2-2004LATIN AMERICA), realizado por el Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), bajo la direccin y coordinacin de Christian Freres y Jos Antonio Sanahuja. El estudio cont con el apoyo de Esther Lpez como investigadora, as como de Celestino del Arenal y Jos Antonio Alonso, que tambin actuaron como investigadores y miembros del Comit de Direccin del estudio. Durante todo el proyecto, hemos estado en contacto permanente con el responsable del mismo en la Direccin General de Relaciones Externas (DG RELEX) de la Comisin Europea, Lorenzo Antn-Santos, as como con el Director para Amrica Latina, Toms Dupl del Moral, y el consejero Rafael Gelabert, cuyo apoyo junto al de otro personal de la Direccin de Amrica Latina agradecemos profundamente. El informe principal fue elaborado a partir de cinco estudios de pases y subregiones de Amrica Latina, nueve estudios referidos a Estados miembros de la Unin Europea, y un estudio sobre la perspectiva de las instituciones de la UE en Bruselas. Adems, se elaboraron cinco estudios sobre temas de relevancia transversal. Para la elaboracin de dichos estudios se cont con la colaboracin de un amplio grupo de especialistas latinoamericanos y europeos (en el anexo se ha incluido la relacin completa de dichos estudios, con sus respectivos autores/as). En el periodo de realizacin del Estudio, entre enero y julio de 2005,se realizaron ms de 250 entrevistas a personas implicadas en las relaciones euro-latinoamericanas en las dos regiones y en Estados Unidos. En el transcurso del proyecto, los investigadores tambin asistieron a diversos seminarios, conferencias, reuniones y actividades acadmicas relacionadas con el objeto del estudio, con lo cual los contactos y consultas fueron mucho ms all de las entrevistas formales. Todos los investigadores principales del proyecto se reunieron en un taller en Bruselas a principios de junio de 2005 para poner en comn la informacin recogida y para estructurar los informes-pas definitivos de manera homognea. Se aprovech esa ocasin para presentar los resultados preliminares a los servicios de la Comisin y al Grupo Latinoamericano de Embajadores ante la UE en Bruselas. En suma, el proyecto se ha realizado en un periodo relativamente breve, pero ha sido un proceso muy intenso de anlisis, investigacin y consulta, en el cual se han podido conseguir importantes resultados, que presentamos aqu. Todos los participantes del equipo han trabajado con gran ilusin con el deseo compartido de contribuir a una causa en la cual todos creemos: mejorar las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina mediante una nueva estrategia. Confiamos en que este documento sea de utilidad para el proceso que dirige la DG RELEX. Madrid, a 14 de noviembre de 2005Jos Antonio Sanahuja Director, Departamento de Desarrollo y Cooperacin, ICEI Christian Freres Investigador Asociado ICEI


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Resumen Ejecutivo No es nueva la afirmacin de que las relaciones entre la Unin Europea (UE) y Amrica Latina (AL) estn estancadas. Estas dos regiones parecen no tener intereses convergentes, y las lneas de actuacin entre ambas frecuentemente se entrecruzan sin tocarse, lo que dificulta el dilogo. En la relacin hay activos acumulados y muchos puntos de encuentro, que son la semilla para reactivar una relacin birregional que hoy se enfrenta a dificultades y parece requerir cambios profundos. Esta es la premisa de la que parte el informe; premisa bsicamente sustentada en el anlisis realizado por un equipo de 24 personas de las dos regiones; en las percepciones recogidas en ms de 250 entrevistas realizadas, tanto en Amrica como en Europa; y en una exhaustiva revisin de fuentes escritas. La estructura del informe expone con la mayor coherencia posible los puntos de conexin que se han encontrado en la relacin estratgica entre la UE y Amrica Latina. Toda la informacin se ha clasificado en torno a cuatro pilares bsicos, que tambin son los objetivos de la asociacin birregional: (i) desarrollo y cohesin social en AL; (ii) autonoma internacional para AL; (iii) la proyeccin exterior de la UE en AL, y; (iv) el fortalecimiento estratgico de las relaciones entre ambas regiones. Estos cuatro pilares se complementan con uno especial sobre la Cumbre de Viena. Este armazn bsico es el que vertebra las dos partes en las que se divide el informe. La primera de ellas est integrada por el anlisis de los escenarios y las tendencias dentro de los cuales se desarrollan las relaciones entre estas dos regiones. La segunda contiene las conclusiones y la parte propositiva del estudio, es decir, abarca las propuestas de cambio y nuevas vas de actuacin que se pueden establecer entre ambos grupos regionales. En la primera parte se describe de forma muy sinttica la situacin actual y los posibles escenarios futuros de ambas regiones, enfrentando la visin negativa y la positiva que existen en torno a la relacin UEAL. Ambas regiones se encuentran inevitablemente inmersas en una dinmica de reestructuracin global, que plantea retos y desafos comunes. Tanto la UE como Amrica Latina participan en el mbito internacional como grupos regionales por debajo de su potencial, en parte porque su carcter de regin est en proceso de revisin y, con obvias diferencias entre ambas, an no han consolidado su regionalidad. As la UE, tras su ampliacin se encuentra en un proceso de reforma interna profunda. Por su parte AL se ve acuciada por problemas a nivel regional que muchas veces son tratados desde una perspectiva nacional, lo que debilita sus actuaciones y provoca que se difumine como grupo regional. Sobre qu aspectos debe centrarse la relacin entre ambas regiones para que se fortalezca su integracin? La respuesta a esta pregunta nos lleva a plantear un escenario que se sita entre un extremo pesimista y otro optimista. Es a la materializacin de este ltimo escenario al que tienden las propuestas presentadas en la segunda parte del informe. Incluyen objetivos a medio y largo plazo para cada uno de los pilares sealados anteriormente, indicando los instrumentos y actores que deben participar para lograr dichos objetivos.


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Por lo que respecta al apartado del desarrollo y la cohesin social, la cuestin central a tomar en cuenta es el carcter complejo de la desigualdad, uno de los principales desafos del desarrollo de la regin, que obliga a la UE a modular su cooperacin para adaptarse a distintas realidades y problemticas. Entre las distintas propuestas incluidas se sugiere la de impulsar esta cuestin de manera ms enrgica en la agenda internacional y en el propio dilogo birregional. Asimismo habra que concretar una estrategia en esta materia que precise objetivos, metas e instrumentos ms concretos. Es igualmente fundamental vincular la cohesin social con el desarrollo econmico (por ejemplo, mediante las polticas de empleo), porque son desafos complementarios. Finalmente, el tema es susceptible de incorporarse en las negociaciones de los acuerdos de asociacin, como parte de una agenda ms amplia de negociacin que trascienda la dimensin comercial de tales acuerdos. En cuanto al eje de propuestas que se centra en potenciar la autonoma internacional de Amrica Latina, se constata que esta regin ha asumido la idea de que una insercin adecuada en el sistema internacional demanda estrategias regionalistas. Se trata, no obstante, de un regionalismo ligero y selectivo, sin el necesario apoyo social y poco eficaz para asegurar una accin concertada. No existen estrategias claras, y en ocasiones las agendas gubernamentales y las negociaciones comerciales en curso persiguen objetivos distintos, y a veces contradictorios, con el compromiso declarado con la integracin regional. Las percepciones sobre el futuro de la integracin son muy diferentes, y domina cierto escepticismo respecto a los grupos subregionales y el proyecto de Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). La Unin Europea ha apoyado y debe seguir apoyando estos procesos, y adems debe prestar atencin a la evolucin de nuevos esquemas que podran dar buenos resultados. No obstante, es necesario elaborar una estrategia de apoyo a la integracin ms amplia, que reconozca los componentes no comerciales, como la energa, la infraestructura fsica, la cooperacin transfronteriza, y las redes de la sociedad civil; que sea exigente con sus socios; y coherente con las polticas de cooperacin. En esa estrategia tambin se deber tener ms presente el vnculo entre integracin, gobernanza democrtica, polticas pblicas, y seguridad cooperativa. La UE no tiene el peso que le correspondera en Amrica Latina, debido, entre otras causas, a la falta de coordinacin entre los rganos de la UE y los Estados miembros y la falta de recursos en la poltica de cooperacin. La percepcin mayoritaria es que la Asociacin Estratgica no es creble ni viable debido a este problema. Las tendencias no son positivas respecto al incremento de los recursos, por lo que es necesario explorar vas adicionales, como una nueva facilidad de crdito del Banco Europeo de Inversiones (BEI); una actuacin ms coordinada del BEI, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y otros bancos subregionales; la coordinacin de la ayuda comunitaria y de los Estados miembros; la propuesta de un Fondo de Solidaridad Birregional respaldado por diversos actores; y el respaldo a nuevas fuentes de financiacin del desarrollo para promover los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Tambin es importante reforzar las capacidades de la Comisin y mejorar la coordinacin interna en la CE. Piedra angular para la proyeccin de la UE en AL es el conocimiento mutuo, que se pretende reforzar con la revitalizacin de las Delegaciones de la UE, a nivel institucional, as como con el aumento de intercambios a nivel educativo y de investigacin (Erasmus Mundi, recuperacin de los centros de investigacin latinoamericanistas en UE y europestas en AL). En esta lnea tambin se


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propone dinamizar el desarrollo de los acuerdos de asociacin dentro de la Comisin y en relacin a los Estados miembros. Finalmente, como recomendacin concreta se sugiere explorar la posibilidad de crear una fundacin birregional de carcter pblico-privada y con una agenda variada. Para promover la Asociacin estratgica, ambas regiones deben mejorar su estrategia multilateral en mbitos en los que hay consenso, como la reforma de Naciones Unidas, la cooperacin con pases de renta intermedia, la prevencin de conflictos y la construccin de la paz, la gobernanza global en materia ambiental y la revisin del marco multilateral sobre drogas ilcitas. El informe aboga por el desarrollo de la red de Acuerdos de Asociacin, pero con un modelo ms flexible de acuerdos. La firma de estos Acuerdos es hoy el signo de xito o fracaso de la relacin birregional algo que debe tenerse en cuenta para la Cumbre de Viena de 2005, pero tambin es necesario revisar su diseo y desarrollar los componentes no comerciales de dichos Acuerdos. Finalmente, hay un apartado dedicado a las Cumbres, en concreto a la Cumbre de Viena. Evidentemente, las Cumbres se perciben como un mecanismo que es importante porque da visibilidad, pero debera aportar ms a las relaciones. De ah que se plantee, sobre todo con vistas a la IV Cumbre en 2006, su reforma, para mejorar su eficacia y su utilidad. As, desde el punto de vista formal, se sugiere que exista algn grado de institucionalizacin, lo que les concedera una mayor continuidad de su labor Adems, ello fortalecera el papel que pueden desarrollar como uno de los mecanismos de dilogo entre las dos regiones, en el que tambin se deberan incluir participantes de la sociedad civil. Desde el punto de vista material, deberan impulsar ms dimensiones que la estrictamente econmica. En este sentido, se aconseja que los debates se centren en pocos temas muy bien enfocados y que se adopten propuestas concretas en ellos. En suma, en todas las propuestas se consideran la apertura y mantenimiento de dilogos a distintos niveles, con todos los actores relevantes, de manera formal e informal. De esta forma, se crearn condiciones ms favorables para el acercamiento de los intereses de los dos bloques regionales. Se recalca en todo momento la importancia de dar participacin a todos los actores sociales afectados, tanto pblicos como privados. Igualmente se considera necesario que exista ms coordinacin entre las instituciones comunitarias, as como con los Estados miembros, para maximizar los recursos disponibles.


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I.

Introduccin

Percepciones, realidades y conocimiento mutuo En crculos acadmicos y polticos que siguen las relaciones Unin Europea (UE)Amrica Latina (AL) un tema de debate prominente es s Europa ha abandonado a Amrica Latina. En un lado de esta polmica estn aquellos que consideran que la preocupacin de la UE por Amrica Latina que nunca fue muy alta, est disminuyendo an ms debido, entre otros factores, a la adhesin de diez nuevos miembros sin mucho inters por la regin; a la poltica de vecindad, que contribuye a centrar la atencin de la UE en los pases ms prximos geogrficamente; a la securitizacin de la agenda internacional tras los atentados del 11-S; al nuevo consenso internacional alrededor de la Declaracin del Milenio, que sita a los pases ms pobres de frica y Asia como prioridades de la cooperacin para el desarrollo europea; a la percepcin, en algunos crculos, de que Amrica Latina ha fracasado, defraudando las expectativas europeas de reforma social, buen gobierno y profundizacin de la integracin regional. Como resultado, se extiende la percepcin de que la Unin Europea ha defraudado las esperanzas de ayuda econmica, compromiso poltico y acceso al mercado de los pases latinoamericanos. La Unin Europea fue vista como la gran alternativa de desarrollo para superar los problemas internos y externos de Amrica Latina, pero por muchos motivos esto no fue as, y ahora se tiende a culpar a la Unin Europea de que las esperanzas de desarrollo econmico, consolidacin democrtica e insercin internacional de Amrica Latina no se hayan cumplido. En el otro lado se encuentran aquellos que argumentan que estos hechos no deben ensombrecer avances importantes como los dos Acuerdos de Asociacin firmados con Mxico y Chile, y los consensos polticos forjados por ambas regiones en torno a la agenda internacional. Tambin se valora que se ha logrado detener, por el momento, tendencias negativas, como la reduccin de los recursos comunitarios de cooperacin. Para este grupo, la situacin podra ser an peor. Al final, esta controversia parece conducir a un dilogo de sordos dominado por las recriminaciones mutuas y un clima de recelo y suspicacia que hoy en da es uno de los mayores obstculos a la mejora de las relaciones birregionales. Lamentablemente, esta polmica aparece de una forma u otra en las visiones y anlisis de la mayora de las personas consultadas para este estudio. Para escapar de este callejn sin salida hay que asumir, en primer lugar, que las relaciones birregionales y la posicin relativa de Amrica Latina en la agenda exterior de la Unin Europea se ven necesariamente afectadas por los cambios del contexto internacional. En algunos periodos, esos cambios han situado a Latinoamrica y a la relacin birregional en una posicin relativamente ms importante. As ocurri durante la crisis centroamericana en los aos ochenta, que poda afectar a la seguridad europea en el marco del enfrentamiento bipolar; o en el escenario de incipiente competencia econmica global de los aos noventa, en el que una relacin birregional ms intensa poda satisfacer intereses econmicos mutuos. Sin embargo, lasPerspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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tendencias actuales tienen el efecto contrario. La agenda de seguridad que se ha impuesto a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001 y la primaca de las negociaciones comerciales multilaterales son factores que han reducido la importancia y el alcance de esa relacin. En segundo lugar, cabe recordar que el importante salto adelante, cualitativo y cuantitativo, que experimentan las relaciones birregionales desde mediados de los aos ochenta no signific cambios fundamentales en la ubicacin de Amrica Latina en la visin del mundo y las relaciones exteriores de la Unin Europea. Aument sensiblemente la atencin poltica, aunque partiendo de niveles bastante bajos. Pero, sobre todo, la poltica de la UE hacia Amrica Latina de entonces respondi a un diseo estratgico y de largo plazo; y se adapt relativamente bien a las necesidades latinoamericanas al tiempo que responda a los intereses europeos. Fue capaz, por lo tanto, de definir una agenda de intereses comunes: en los aos ochenta, la resolucin pacfica de la crisis centroamericana; en los noventa, la diversificacin de los vnculos externos y la proyeccin internacional de ambas regiones. Gran nmero de los interlocutores consultados para este informe hablan de esos avances con nostalgia, y los utilizan como vara de medir para juzgar el actual estado de las relaciones, concluyendo que no parecen responder adecuadamente ni a los problemas actuales de Amrica Latina, ni a los intereses europeos en la regin, lo que impide construir una agenda comn. Por otro lado, Amrica Latina se encuentra en un espacio intermedio en el mundo desde el punto de vista econmico y poltico. Es una zona de pases de renta media, que pese a las recientes crisis polticas cuenta con un buen nmero de regmenes democrticos consolidados, Estados relativamente capaces en comparacin con otras zonas en desarrollo, economas de mercado relativamente diversificadas y una representacin importante en muchos foros y organismos internacionales. A pesar de las debilidades de sus esquemas de integracin, sigue siendo la nica zona del mundo que junto con la Unin Europea fomenta activamente al regionalismo. Empero, tambin es la regin con peores ndices de desigualdad de todo el mundo, con niveles de violencia social muy altos, problemas serios de gobernabilidad y grandes bolsas de pobreza. En suma, no es suficientemente prspera para ser un socio pleno de la UE en este momento, pero tampoco es un caso que merezca un enfoque asistencial. Requiere un enfoque diferenciado respecto a otras reas y pases, que en la visin exterior europea sigue sin definirse. Esta polmica tambin ilustra la importancia que tienen las percepciones a la hora de hacer un diagnstico y definir opciones polticas en las relaciones internacionales. Actualmente son las visiones pesimistas y escpticas las que parecen dominar, incluso cuando un anlisis ms sosegado no llevara necesariamente a un veredicto tan negativo (ver Recuadro 1). La definicin de futuras estrategias para las relaciones euro-latinoamericanas debera partir de este hecho.


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Recuadro 1. Algunas referencias sobre las relaciones Unin Europea-Amrica Latina Las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina no son irrelevantes, como demuestra un breve recorrido por algunos datos. En conjunto suponen una cuarta parte de los Estados que componen el sistema internacional, y la mayora del conjunto que se identifica como Occidente, con cerca de mil millones de personas interrelacionadas de distintas formas. La Unin Europea de 25 miembros tiene una poblacin similar a la de Amrica Latina (450 millones y 485 millones, respectivamente). No obstante, no se deben olvidar las fuertes asimetras existentes: el PIB de la primera es cuatro veces superior al de la segunda regin, y el territorio de Amrica Latina podra comprender cuatro Uniones Europeas, reflejando los amplios espacios y recursos naturales que todava disfruta esta zona. Si la Unin Europea fuera un pas y desde el punto de vista comercial, no cabe duda de que ya es un actor unitario sera el segundo socio comercial de Amrica Latina, su segunda fuente ms importante de inversiones directas extranjeras y el principal donante de ayuda. Sin embargo, su comercio total apenas representa la tercera parte del intercambio latinoamericano con Estados Unidos, su principal socio (y es similar al intercambio con China de varios pases). Por el contrario, la cooperacin europea prcticamente duplica la que aporta EE UU, mientras las inversiones directas europeas en Amrica Latina han superado las norteamericanas en aos recientes. Asimismo, gracias al aumento notable de inmigrantes latinoamericanos en la UE, las remesas que estos envan hacia sus pases de origen superan los 1.600 millones de euros al ao. Por su parte, si Amrica Latina fuera un solo pas y las relaciones birregionales se resienten por el hecho de que dista mucho de ser un actor unitario desde el punto de vista econmico, como regin o en grupos subregionales sera el sexto socio comercial de la Unin Europea, con flujos cercanos a los que existen con Japn, aunque representa apenas el 5,2% de los intercambios externos de la UE. Y, a pesar de las crticas latinoamericanas al proteccionismo europeo, el hecho es que esta regin provee ms de la cuarta parte de los bienes agrcolas que compra la UE en el exterior.

En consecuencia, cualquier estrategia de futuro para esas relaciones debe contemplar el desafo de mejorar el conocimiento mutuo. Parece estar fuera de duda que estas dos regiones comparten visiones y valores sobre la importancia de la democracia o cmo mejorar el funcionamiento del sistema internacional, y estn muy cerca en asuntos como el papel del Estado y de la integracin regional en el desarrollo, como qued claro en un documento especfico de la Cumbre de Madrid. Sin embargo, en no pocos asuntos se observa una notable falta de comprensin sobre la situacin, los problemas, los intereses y las visiones de futuro de la otra parte. Una nueva estrategia de la UE para Amrica Latina En esta lnea, cabe destacar que la Unin Europea no parece entender cmo los cambios en Amrica Latina le obligan a redefinir su estrategia. En los aos ochenta la Unin Europea dise una poltica ajustada a las exigencias de la democratizacin y de la crisis centroamericana. En 1994 se dise una nueva estrategia que responda a las realidades de la posguerra fra, la globalizacin, los nuevos regionalismos y los intereses econmicos presentes en los mercados emergentes de la regin.1 Diez aos ms tarde, la situacin de Amrica Latina es distinta y los intereses de ambas partes1

Consejo de la Unin Europea (1994). Documento bsico sobre las relaciones de la Unin Europea con Amrica Latina y el Caribe, Madrid, IRELA.Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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tambin han experimentado cambios significativos. Sin embargo, la Unin Europea ha mantenido en lo esencial la estrategia trazada diez aos antes, haciendo slo algunos ajustes menores. Por ello, no debieran causar sorpresa las crecientes crticas y frustraciones latinoamericanas. Evidentemente, los pases de Amrica Latina tambin deberan adaptar sus enfoques a la nueva realidad emergente en la Unin (donde, por ejemplo, la seguridad ser un tema cada vez ms importante), pero esto es una cuestin que va ms all de los objetivos de este informe. La utilizacin del concepto Asociacin Estratgica (AE) parece haber contribuido a que surjan malentendidos y visiones escpticas. Esta nocin, impulsada especialmente por la parte europea, ha creado unas expectativas excesivas. Sin embargo, al mismo tiempo se ha aplicado a las relaciones con otros muchos otros socios de la UE, lo que ha contribuido a devaluarla y privarla de su carcter distintivo. Parte del problema es que nunca se defini adecuadamente qu quiere decir asociacin estratgica.2 En sentido literal, alude a una vinculacin basada en objetivos e intereses comunes, con acuerdos respecto a los medios para alcanzarlos, y una proyeccin de largo plazo. Sin embargo, en las relaciones exteriores de la Unin Europea, esta expresin parece significar diferentes cosas segn cada socio, y en el caso de Amrica Latina, se muestra como un concepto con escaso contenido real, porque desde la perspectiva europea no estaran en juego cuestiones clave, como la seguridad, que s estn presentes en los Balcanes o el Mediterrneo; y tampoco es la expresin de prioridades para la solidaridad europea, como las que se aducen en el caso de frica. Esta situacin podra haberse producido por una confusin entre la Asociacin Estratgica y las Estrategias Comunes del Consejo, el instrumento de mayor rango de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) de la UE.3 Se han aprobado estrategias comunes para varios pases y regiones en los que existen importantes intereses en trminos de seguridad y estabilidad, pero no se ha contemplado esta opcin para Amrica Latina. En la actualidad, las relaciones con Amrica Latina responden a los documentos emanados de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno; a distintas comunicaciones de la Comisin adoptadas entre 1996 y 2004, muy dispares en cuanto a su alcance y contenido; y desde el punto de vista jurdico, a normas adoptadas en el marco de la poltica comercial comn y la poltica de desarrollo, y en concreto, a un reglamento desfasado.4 En la medida que se defina una poltica hacia Amrica Latina2

En las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina, se habl por primera vez de una estrategia que debera conducir a establecer una asociacin birregional en el documento del Consejo de la UE adoptado a finales de 1994, aunque el concepto de Asociacin Estratgica fue utilizado en la I Cumbre birregional en Ro de Janeiro, Brasil, en junio de 1999. 3 Segn los artculos 13 y 23 del Tratado de la UE, las Estrategias Comunes se aplicarn en aquellos mbitos en los que la Unin Europea tenga importantes intereses en comn, fijarn objetivos, medios y duracin, pueden ser propuestas por el Consejo de la Unin Europea, pero habrn de ser adoptadas por unanimidad por el Consejo Europeo. Se han adoptado Estrategias Comunes del Consejo para Rusia (4 de junio de 1999, prorrogada el 20 de junio de 2003), Ucrania (11 de diciembre de 1999, modificada el 12 de diciembre de 2003), y la Regin Mediterrnea (19 de junio de 2000). 4 Reglamento (CE) N 443/92 adoptado el 25 de febrero de 1992, relativo a la asistencia financiera y tcnica y la cooperacin econmica con los pases en desarrollo de Asia y Amrica Latina. El reciente intento de reforma por parte de la Comisin Europea fue rechazado por el Parlamento Europeo (que exiga, entre otros cambios, la divisin del anterior reglamento en dos, uno para cada regin, pero la Comisin no aceptaba esta recomendacin). Actualmente la Comisin propone un solo reglamento para la cooperacin con todos los pases en desarrollo (salvo los incluidos en la nueva poltica de vecindad), una cuestin que depender del resultado de las negociaciones sobre las perspectivas financieras para 20072013.Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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que responda a los retos actuales, tambin parece necesario contar con un documento del nivel ms alto posible que actualice la poltica de la Unin Europea hacia la regin y precise el contenido y el carcter estratgico de esas relaciones. En suma, el principal desafo para la Unin Europea si se quiere potenciar las relaciones con Amrica Latina es: darle un carcter ms estratgico a partir de una agenda de intereses comunes, que responda tanto a las necesidades actuales de esta regin como a los intereses propios de la Unin Europea. Esa agenda puede estar basada en cuatro grandes objetivos comunes de las relaciones birregionales, los dos primeros de aplicacin inmediata y los dos ltimos para el medio plazo: a. Contribuir al desarrollo y a la cohesin social de Amrica Latina. Con respecto a estos desafos, el reciente informe de Naciones Unidas sobre el progreso de Amrica Latina y el Caribe para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)5 deja claro los atrasos en cuanto a la reduccin de la pobreza y la desigualdad y diversos indicadores sociales. Ese documento tambin es relevante porque seala los pocos avances en la competitividad internacional de las economas latinoamericanas que no permite mejorar la situacin del empleo, un ingrediente fundamental (aunque no suficiente) para la cohesin social, un objetivo comn acordado en la Cumbre de Guadalajara en mayo de 2004. b. Promover una mayor autonoma internacional de Amrica Latina. Aunque algunos pases de mayor tamao busquen desarrollar polticas exteriores ms autnomas, la influencia de Amrica Latina en los asuntos que afectan a la regin y en la agenda internacional depender de su actuacin concertada como grupo o en marcos subregionales. Las estrategias regionalistas siguen siendo vlidas, aunque requieran un mayor esfuerzo de concertacin poltica y que se profundicen los distintos esquemas de integracin regional. Mejorar la proyeccin exterior de la Unin Europea en esta regin, favoreciendo diversos intereses al mismo tiempo que se expresa su voluntad de solidaridad. A pesar de los datos que demuestran la importancia relativa de la Unin en Amrica Latina (Recuadro 1), su influencia es bastante modesta.6 La UE necesita buscar formas de traducir su presencia en esta regin en activos ms potentes lo cual implica asumir mayores riesgos y protagonismo frente a las diversas crisis que surjan en Amrica Latina; slo as ser reconocido su papel poltico y su esfuerzo de solidaridad. Conseguir que las dos regiones puedan actuar cada vez ms como aliados estratgicos en la escena internacional, fortaleciendo el sistema multilateral y la gobernanza mundial en general. Estas son las dos regiones en el mundo que ms inters tienen en que haya unas reglas ms robustas para regular las relaciones internacionales. No obstante, es preciso identificar los mbitos concretos donde se pueden concertar posiciones y estrategias de cara a los foros multilaterales, y

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Naciones Unidas (2005). Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una Mirada desde Amrica Latina y el Caribe. Nueva York. 6 Este hecho se confirma en muchas entrevistas realizadas a funcionarios, polticos y acadmicos latinoamericanos para este informe, pero tambin se observa en una encuesta reciente del Latinobarmetro, y recogido en el estudio Amrica Latina & Unin Europea Percepcin Ciudadana (Santiago de Chile, Focus Eurolatino, 2004).Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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ni los dbiles mecanismos de concertacin poltica de Amrica Latina, ni los actuales canales de dilogo poltico birregional facilitan esta tarea. Se trata de cuatro pilares interrelacionados (solidaridad, autonoma, intereses y asociacin), todos ellos necesarios para progresar en las relaciones. Si no se contribuye al desarrollo entendido en un sentido amplio, abarcando tanto aspectos polticos e institucionales como econmicos y socialesde Amrica Latina, difcilmente esta regin podra ser un verdadero socio de la UE. Por otra parte, es necesario que la UE vincule sus legtimos intereses con las necesidades de la regin, contribuyendo a definir una agenda comn, porque sin ese vnculo ser difcil lograrlos, y no podra sostener su solidaridad. Finalmente, sin que se obvien las fuertes asimetras existentes, esta relacin no puede responder a la clsica pauta poscolonial de relacin Norte-Sur, y debe reconocer, y potenciar, las capacidades y activos de la regin como socio en las relaciones internacionales. Como ha reconocido la Comisin en periodos anteriores, la estrategia de la Unin Europea hacia Amrica Latina deber adaptarse al carcter heterogneo de los pases y pueblos latinoamericanos. Se habla muchas veces de la regin en su conjunto, pero hay en ellas muchas realidades polticas, econmicas y culturales distintas que requieren orientaciones diferenciadas dentro de un marco coherente. Hasta ahora, segn se ha constatado en esta investigacin, esta realidad no se ha reconocido suficientemente. En esta lnea tambin es evidente que puede haber contradicciones entre estos objetivos. Estas han surgido en las negociaciones entre la UE y los pases del Mercado Comn del Sur (Mercosur). Por un lado, la Unin tiende a tratar a Mercosur como a un igual a la hora de abordar los temas duros de la negociacin, como el acceso a los mercados, mientras, por el otro, critica las deficiencias del esquema de integracin de su socio en trminos que oscilan entre el paternalismo y la desconfianza. Adems, la solidaridad expresada a travs de la cooperacin contrasta con la resistencia a mejorar el acceso a su mercado. Esas contradicciones se deben, las ms de las veces, a condicionantes internos de la UE que trascienden las relaciones birregionales. Seran, en cualquier caso, dificultades superables si existe voluntad poltica de ambas partes para avanzar en una estrategia pragmtica. Es haca estos fines que se orienta este informe sobre las perspectivas de las relaciones euro-latinoamericanas. Estas perspectivas se basan en un diagnstico detallado que deliberadamente no esta presente en este informe7 ya que se considera ms importante identificar propuestas que contribuyan a los cuatro objetivos mencionados. Para ello, se han organizado los principales apartados del informe alrededor de una serie de preguntas bsicas. As, en el primer apartado se aborda la cuestin de las tendencias y los escenarios dentro de los cuales se enmarca cualquier esfuerzo para avanzar en las relaciones UE-AL. De esta forma se sita la relacin birregional dentro de un marco ms amplio que le afecta de diversas formas. Tambin este ejercicio permite indicar las distintas opciones posibles y cules son las condiciones para que

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Diagnstico que no se ha obviado, pero que por razones de espacio y de orientacin del Estudio, se contempla en el apartado de tendencias y escenarios, y en los estudios nacionales, subregionales y temticos de base --citados en el Anexo-- realizados por el equipo de investigacin de este proyecto.Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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salga adelante las ms favorables. Este ejercicio lleva al ltimo captulo, donde se presentan propuestas y conclusiones que son claves para impulsar las futuras relaciones. En definitiva, este informe propone un camino para ir hacia unas relaciones ms estrechas que finalmente podran considerarse estratgicas aunque no sera muy til enfatizar ahora el concepto de Asociacin Estratgica. Lo importante es dotar las relaciones de mayores dosis de realismo al mismo tiempo que no se pierda el espritu creativo y a la vez ambicioso y pragmtico que las han marcado estos lazos entre mediados de los aos ochenta y mediado de los noventa. Se tratara de recuperar ese impulso, pero adaptarlo a un nuevo contexto europeo, latinoamericano e internacional.


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II.

Escenarios y Tendencias Globales y Regionales

La elaboracin de escenarios en un mundo que se esta transformando de manera rpida e incierta siempre ser una empresa arriesgada, por lo que se debe actuar con cautela. No obstante, se trata de un ejercicio til para delinear las opciones de poltica para el medio y largo plazo. Pese a que muchos factores estn fuera de nuestro control, se puede recurrir a las herramientas de la accin exterior para promover los escenarios ms favorables y contrarrestar las tendencias ms negativas. Para ello, har falta conseguir la confluencia de voluntades e intereses de muchos actores. He aqu el principal desafo, al cual volveremos ms adelante. Antes de entrar en materia, es oportuno aclarar los conceptos que se utilizarn en este captulo. Por escenarios nos referimos al bosquejo de distintos futuros posibles que resultan de la confluencia de hechos y tendencias observables en la actualidad y que se proyectan en el futuro. En este sentido, los escenarios pueden ser el resultado de una combinacin de diferentes tendencias. Todas las tendencias influyen de alguna manera en todos los escenarios (aunque no todas con el mismo peso), de manera que se trata de una interrelacin compleja entre procesos dinmicos. En este informe se examinan los escenarios de las relaciones entre la UE y Amrica Latina, y para definirlos hay que tomar en cuenta tendencias a distintos niveles. El punto de partida de nuestro ejercicio es definir cules son las principales tendencias que inciden en las perspectivas de las relaciones euro-latinoamericanas. Hay que hacer un esfuerzo por delimitar aquellas tendencias que tendran un impacto ms relevante en estas relaciones, sin descontar que puede haber otras, aparentemente poco significativas, que podran incidir de manera importante. Aqu se identifican (ver Cuadro 1) las tendencias que favorecen las relaciones UE-Amrica Latina (las positivas) y las que, por el contrario, frenan los posibles avances (las negativas), en funcin de las cuales resultarn diferentes escenarios, tanto para la UE como para Amrica Latina. El objetivo central de este informe no es elaborar escenarios muy detallados, por lo que slo se establecer un marco indicativo que sirva de herramienta analtica para identificar las propuestas de accin que podran impulsarse desde la Unin. Aunque resulte obvio, es necesario recordar que lo que ocurre en las relaciones entre la UE y Amrica Latina se enmarcan dentro de tendencias globales, tal y como se observa de manera simplificada en la figura 1.


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Figura 1. Las relaciones UE-AL en el contexto global y regional*

Tendencias globales - Fin del bipolarismo y globalizacin: competencia tridica,flujos econmicos y mayor autonoma actores intermedios. Emergencia BRICs Regionalismo e interregionalismo Escenario post 11-S: pretensiones hegemnicas de EE UU basadas en la primaca de la seguridad y el poder militar Avances y retrocesos en el multilateralismo y la gobernanza global Nuevos consensos sobre desarrollo: lucha contra la pobreza y Objetivos del Milenio

Tendencias en la UE - Consolidacin UE como actor econmico y como actor internacional. PESC. UE global player. Consecuencias 11-S e Irak. - Ampliacin al Este. Nuevos retos de seguridad y estabilidad en reas prximas. Poltica de vecindad - Crisis 2005: Constitucin Europea y perspectivas financieras.

Tendencias en A. Latina Tendencias y escenarios relaciones UEAL - Nuevo regionalismo: concertacin poltica e integracin econmica - Consolidacin democrtica vs. inestabilidad poltica. - Crisis modelos de desarrollo: del Consenso al postconsenso - Persistencia de la desigualdad - Emergencia indgena

Fuente: elaboracin propia. * No se incluyen todos los elementos posibles sino algunos de los que se consideran ms relevantes.

Tendencias globales Basado en esta estructura lgica, pareciera que el punto de partida para construir el marco analtico tendra que ser las tendencias globales. Ahora bien, se trata de un conjunto muy amplio, por lo que conviene definir aquellos que pareceran ser ms relevantes para el tema de nuestro inters. En poco ms de una dcada, el sistema internacional ha dejado atrs la rgida configuracin bipolar vigente durante la guerra fra, abrindose rpidos procesos de cambio en las pautas de distribucin de la riqueza y el poder entre Estados y actores no estatales. Igualmente, se han producido importantes cambios en la naturaleza misma del poder y las formas de generacin de riqueza. Como resultado de ello, el sistema internacional atraviesa un proceso de reconfiguracin en el que an no emerge unaPerspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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estructura clara, sea unipolar o multipolar, y surgen interrogantes sobre la relevancia de un anlisis en trminos de polaridad. Acontecimientos como la guerra de Irak y la actuacin unilateral de los Estados Unidos tras los atentados del 11-S, ms all de sus motivos y objetivos declarados, deben verse como reflejo de ese proceso de reestructuracin del orden internacional. En este contexto, hay hechos que apuntan hacia una estructura unipolar, dominada por Estados Unidos, pero tambin otros muchos que indican una lenta pero evidente transicin hacia un mundo multipolar, caracterizado por un gradual, pero inexorable proceso de difusin del poder, en el que surgen nuevos actores, estatales y no estatales, y se modifica la importancia relativa de las cuestiones duras y blandas militares, polticas, socioeconmicas y ambientales de las relaciones internacionales y el papel de los riesgos globales (segn la expresin de Ulrich Beck) para definir la agenda de la paz y la seguridad internacionales. En ese proceso de cambio hay visiones ideolgicas divergentes respecto a las reglas e instituciones que conforman el orden internacional. Algunos actores consideran que el sistema es unipolar debido a que el poder militar, concentrado en EE UU, es el determinante, por lo que la gobernacin del sistema internacional debe depender de la hegemona de este pas, sea unilateral, a travs de alianzas ad hoc, o de un multilateralismo hegemnico. Para otros actores, esa visin es errnea porque se basa en premisas incorrectas respecto a la naturaleza del poder. A mismo tiempo, ignora las interdependencias generadas por la globalizacin, el fenmeno de la difusin del poder y el carcter crecientemente multipolar del sistema internacional. Sin menoscabo de la importancia como actor internacional de EE UU, estas realidades demandan un nuevo multilateralismo y otorgan un papel creciente al regionalismo en la gobernanza del sistema internacional. Desde esta perspectiva, tanto la Unin Europea como Amrica Latina contaran con ms autonoma, pero tambin con mayores responsabilidades e intereses compartidos respecto a los desafos de la gobernanza y la seguridad internacional. Pese a la primaca de la agenda de la seguridad tras los atentados del 11-S, el proceso de globalizacin seguir siendo uno de los principales factores de cambio en el sistema internacional. Por ello, ser un elemento decisivo para definir las percepciones, opciones y estrategias de insercin internacional de la UE y de Amrica Latina y el Caribe, as como la validez de las distintas visiones ideolgicas que compiten en la economa poltica global, como el modelo renano o el anglosajn de economa de mercado. El proceso de globalizacin ofrece indudables oportunidades para las dos regiones, pero tambin plantea desafos en materia de seguridad, gobernanza democrtica, bienestar econmico, equidad y cohesin social, cuidado del medio ambiente, y en lo referido a la construccin de las identidades colectivas. La conformacin de un espacio poltico y econmico globalizado y regionalizado, y la vigencia del Estado-nacin como depositario de la soberana y la capacidad de gobernanza, supone que el sistema internacional est caracterizado, en palabras de David Held, por cuatro brechas o desfases: de jurisdiccin o capacidad de gobierno efectivo: de expresin y participacin de los nuevos actores no estatales; de incentivos para producir bienes pblicos y evitar males pblicos globales, lo que alienta comportamientos escapistas o de free rider; y de compromiso tico frente a problemas polticos, sociales y ambientales (violaciones de los derechos humanos, pobreza, VIH/sida, cambio climtico) inaceptables desde el punto de vista poltico y moral.Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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En ese escenario, ambas regiones deberan prestar ms atencin a los Estados emergentes ms importantes. Los pases latinoamericanos de mayor peso tienen una activa participacin en agrupamientos como el G-20, en relacin a la Nueva Arquitectura Financiera Internacional; el G-21 en cuanto a las negociaciones comerciales de la OMC; o el G-24 en relacin a la financiacin del desarrollo y las reformas de las instituciones de Bretton Woods. En muchos aspectos, estos grupos demandan una mayor representacin de los pases emergentes en las organizaciones y las decisiones relevantes de la economa poltica global. Por otra parte, algunos pases emergentes, como la Repblica Popular China, se han convertido en socios econmicos de creciente importancia, y tambin ha aumentado su atractivo como opcin de diversificacin de las relaciones exteriores. A la creciente actividad diplomtica entre China y algunos pases latinoamericanos, como Brasil, se le suma el hecho de que entre 1990 y 2004 el porcentaje de las exportaciones latinoamericanas totales destinado a China ha crecido del 0,4% al 4%. En Argentina, Chile y Per se sita ya entre el 8% y el 10,%, animadas por la fuerte demanda de materias primas de China. Existen tambin elevadas expectativas en relacin a las inversiones chinas en el sector extractivo y de infraestructura. No obstante, tambin hay motivos para la cautela e incluso para un cierto escepticismo sobre ese nuevo eje de relaciones. La competencia de las manufacturas chinas para las exportaciones de Amrica Latina, y las visibles diferencias que existen en muchos asuntos de la agenda multilateral por ejemplo, en materia de democracia y seguridad, o la negativa de China a respaldar la ampliacin del Consejo de Seguridad, como demandaba Brasil ilustran las limitaciones y riesgos de la opcin china para las economas y la poltica exterior de Amrica Latina. En ese marco, una posible respuesta es el regionalismo, en tanto formacin y desarrollo de grupos regionales fuertes, con capacidad de actuar en la economa y la poltica internacional, as como en la intensificacin de las relaciones de cooperacin entre dichos grupos, o interregionalismo. Con base a las tendencias al regionalismo y al interregionalismo, el anlisis de las relaciones UE-AL debe partir del estudio del proceso de conformacin de la UE como actor global (global player), en la medida en que este afecte a las relaciones UE-AL. En ese proceso se conformaran intereses de la UE como tal, ms all de los intereses particulares de sus Estados miembros, y se consolidara su capacidad de accin en el exterior mediante la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), la Poltica Exterior de Seguridad y Defensa (PESD), y otras polticas comunitarias que afectan a las relaciones UE-AL. En ese mbito, como se indica ms adelante, no se deben ignorar obstculos y factores de incertidumbre como las dificultades para la implementacin de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn en el escenario posterior al 11-S, que se pusieron de manifiesto con la guerra de Irak y las divisiones entre la nueva y la vieja Europa, el escenario de incertidumbre que se ha abierto con el proceso de ratificacin de la Constitucin Europea, el impacto de la ampliacin y la creciente orientacin al Este de los intereses econmicos y de seguridad de la UE. De igual manera, en Amrica Latina hay que considerar la evolucin de las estrategias regionalistas y en particular cuestiones como la evolucin de los procesos de concertacin e integracin regional, en particular Mercosur y la integracinPerspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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centroamericana y andina, el Grupo de Ro, y la ms reciente Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). Todo ello, a la vista del proceso del Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y de los acuerdos subregionales con Estados Unidos. En ese marco, se observan tendencias contradictorias, que como se indica ms adelante, podran conducir a distintos escenarios de integracin o de fragmentacin de la regin. El regionalismo latinoamericano se relaciona con las estrategias diferenciadas de algunos pases lderes de la regin: Mxico como promotor de acuerdos bilaterales de libre comercio, Argentina en relacin a los problemas de deuda externa, y la pujante poltica exterior de Brasil como lder de Mercosur, y entre los pases en desarrollo de mayor tamao los denominados BRICs (Brasil, Rusia India y China), en el G-20, y de cara a su posible incorporacin al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Para algunos Estados industrializados, pases como Argentina, Brasil o Mxico podran ser considerados pases de anclaje (anchor countries) en sus respectivas subregiones.8 Estos pases exigiran una relacin de carcter estratgico, lo que puede plantear dilemas importantes para la estrategia regional y subregional de la UE. En el mbito del desarrollo internacional, ha emergido un nuevo consenso que tiene como referencia central a la Declaracin del Milenio. De ah salieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para que todos los pases del mundo pongan en marcha polticas e iniciativas orientadas a mejorar las condiciones de los estados y pueblos en desarrollo. Ha sido muy positivo porque por primera vez el mundo entero tiene unos objetivos y metas concretas as como un plazo definido (2015). Tambin ha inspirado un renovado esfuerzo por aumentar los recursos de la cooperacin al desarrollo, as como de otras fuentes, adems de exigir ms atencin hacia cuestiones aun no resueltas adecuadamente por la UE, como la coherencia de polticas, la coordinacin de los actores y la armonizacin de los procedimientos. Como era de esperar, los ODM han de orientar las polticas pblicas tanto de los estados latinoamericanos como las polticas de desarrollo de la UE y los Estados miembros. No obstante, este consenso tiende a prestar poca atencin a las necesidades particulares de los pases de renta media a los que se considera plenamente capaces de enfrentar sus problemas por s solos. El problema es que esta visin podra provocar reducciones en la ayuda oficial a medio plazo, y de hecho hay indicaciones de una retirada parcial de varios programas europeos de la regin. Sin duda, Amrica Latina no padece tanta pobreza y subdesarrollo como otras zonas del Sur, pero tampoco se puede decir que no necesita apoyo (aunque de otro tipo al que se prestara a frica subsahariana o partes de Asia meridional). Finalmente, entre las tendencias globales a considerar se encuentra la evolucin de las negociaciones comerciales en el marco multilateral y en otros marcos subregionales impulsados tanto por Estados Unidos como por la UE, o en el marco de la Asociacin de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC). Tras el fracaso de la V Conferencia Ministerial de la OMC en Cancn (Mxico), en septiembre de 2003, y el acuerdo de Ginebra de agosto de 2004 para reactivar las negociaciones, se perciben con claridad las dificultades que existen para que sea posible cerrar la Ronda de Doha de8

Bundes Ministerium fr Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Anchor Countries: Partners for Global Development. A BMZ Position Paper. Bonn, diciembre de 2004. Vase tambin Stamm, Andreas, Schwellen- und Ankerlnder - Neue Lnderstrategien des BMZ, in: Zeitschrift Entwicklungspolitik, 23/24, 2004.Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) a finales de 2005 o incluso en 2006, lo que ha obligado a reajustar las estrategias comerciales de Estados Unidos, de los pases latinoamericanos, y de la propia UE, y considerar qu importancia se otorga a otros procesos de negociacin de carcter regional o subregional, como el rea de Libre Comercio de las Amricas, o las negociaciones UE-Mercosur. Para las relaciones entre la UE y Amrica Latina esta cuestin es crucial. La UE ya ha firmado Acuerdos de Asociacin, que incluyen reas de libre comercio, con Mxico (2000) y Chile (2002). Ambos acuerdos responden, en gran medida, a la necesidad de afianzar la posicin de mercado de las empresas de la UE en el marco de los acuerdos de libre comercio que esos dos pases tambin han firmado con Estados Unidos. Pero otros pases de la regin no han podido optar a ese tipo de acuerdos. Con Mercosur, las negociaciones han sido lentas y difciles, debido a distintas valoraciones sobre los costes y beneficios del acuerdo, a discrepancias derivadas de las fuertes exigencias de liberalizacin de este tipo de acuerdos, y ha sido necesario desatascarlas al mximo nivel poltico en varias ocasiones. Los acuerdos firmados en 2003 entre la UE y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y los pases centroamericanos son ms limitados, al no incluir compromisos para el establecimiento de reas de libre comercio. Las exportaciones de ambos grupos siguieron sometidas al rgimen preferencial no recproco del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) el SPG-drogas, que ser sustituido a partir de 2006 por otro rgimen cuyas ventajas se cuestionan en Amrica Latina. Como seal la Declaracin de Guadalajara, en el futuro inmediato la relacin de la UE con estas dos regiones estar pautada por el fortalecimiento de sus respectivos procesos de integracin, plantendose como escenario probable que las negociaciones comerciales propiamente dichas se inicien en el segundo semestre del ao 2006, tras la IV Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE y Amrica Latina y el Caribe (Viena, 2006), y en todo caso una vez se clarifique el futuro de las negociaciones comerciales multilaterales de la OMC. La posibilidad de firmar acuerdos de asociacin con Mercosur, Centroamrica y la Comunidad Andina, depender, ente otros factores, de que se materialice alguno de estos hipotticos escenarios: Escenario OMC retraso: supone la finalizacin de la Ronda de Doha no antes de 2006, con un programa de liberalizacin limitado tanto en la agricultura, como en otras materias de inters para la UE (sobre todo, servicios financieros y el Acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio/ADPIC). Debido a que las partes siguen comprometidas con la opcin multilateral, los acuerdos subregionales se retrasaran hasta el cierre de esa ronda negociadora. Escenario OMC-regionalismo: se mantiene el compromiso con las negociaciones de la OMC, pero debido a que se retrasa su finalizacin a 2006, desde 2004 las partes deciden impulsar de manera simultnea acuerdos con grupos regionales o pases en los que existen mayores intereses. Escenario retorno al regionalismo: supone el bloqueo y eventual ruptura de la actual ronda de la OMC en la Conferencia Ministerial de Hong-Kong (diciembre de 2005), y el retorno a estrategias regionalistas desde 2006. Como

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en el anterior, se impulsan acuerdos subregionales por separado, pero en un momento posterior. Con el Acuerdo de Ginebra de agosto de 2004, las tendencias parecan apuntar hacia el escenario OMC-regionalismo, tanto para la UE como para Estados Unidos. En lo referido al ALCA, se ha renunciado a la frmula inicial y ahora Estados Unidos pretende promover acuerdos subregionales y bilaterales con distinto nivel de compromiso. Ya se ha firmado el acuerdo de libre comercio con Centroamrica (Central American Free Trade Agreement/CAFTA) y la Repblica Dominicana, y han comenzado las negociaciones con algunos pases andinos (Colombia, Ecuador y Per, en una iniciativa que asla a Bolivia y Venezuela), y con Panam, dejando al margen a Mercosur. La UE, por su parte, pareca tambin dispuesta a reactivar la va subregional sin abandonar el compromiso con la OMC. Ello supona cerrar la negociacin con Mercosur a finales de 2004, segn el llamado Programa de Bruselas acordado en noviembre de 2003. Esta fecha fue ratificada en la Declaracin de Guadalajara, que sin embargo pospone los acuerdos con Centroamrica y la Comunidad Andina a la finalizacin de las negociaciones de la OMC, y los condiciona, adems, a que ambos grupos profundicen sus procesos de integracin. Sin embargo, las negociaciones dentro de la OMC se desarrollan de forma muy lenta y con resultados menos positivos de los deseables. Los avances en agricultura slo han funcionado realmente hasta la fecha con respecto al mbito del algodn, dnde tanto la UE como EEUU han presentado propuestas serias para adoptar medidas que a corto plazo resolveran la situacin. El resto de los cambios en agricultura, as como los de acceso a mercados, de productos agrcolas y no agrcolas, se mantienen an en la primera fase de negociacin, con compromisos poco claros y posturas todava dispares entre los miembros. Por otra parte, los sectores que tienen mucho peso en esta ronda para la UE y EEUU, como servicios financieros o ADPIC, se encuentran en un estado de estancamiento, ante la reticencia de los pases en desarrollo y menos avanzados a asumir nuevos compromisos en estas reas. El cuadro de las negociaciones en Ginebra no parece muy alentador. No obstante, tanto la UE como EE UU parecen apostar por este mbito de negociacin y ambos, principalmente la UE, estn potenciando la continuacin de las negociaciones con un intenso cruce de ofertas y contraofertas en vsperas de la Conferencia Ministerial de diciembre de 2005 en Hong-Kong.. Finalmente, el fracaso de las negociaciones UEMercosur en octubre de 2004 ha dado paso a un periodo en el que ambas partes han decidido abrir un comps de espera en tanto se clarifica el destino de la ronda de Doha con la citada Conferencia Ministerial de la OMC de diciembre de 2005, lo que parece responder al primero de los escenarios descritos: el caracterizado como OMC-retraso. Tendencias en la Unin Europea La reciente crisis institucional en la Cumbre de Bruselas del 15-16 de junio de 2005 es un factor clave en la determinacin de tendencias futuras de la UE, aunque no es ni mucho menos el nico elemento a considerar, ni es conveniente tratarlo de forma aislada. En este sentido quizs sea conveniente destacar algunas tendencias subyacentes antes de abordar aquellas de carcter ms coyuntural.Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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Posiblemente una de las facetas ms evidentes de la Unin Europea sea su creciente heterogeneidad. Las sucesivas ampliaciones desde mediados de los aos ochenta han resultado en un conjunto de pases cada vez ms distintos entre s. Esto se observa, en primera instancia, en el plano de la riqueza relativa: vase la diferencia entre Luxemburgo, con ms de 40.000 euros per capita, y Polonia, que con apenas 8.000 euros se sita en un nivel similar al de Mxico en trminos de paridad del poder adquisitivo. Tambin hay diferencias importantes en los valores y la cosmovisin as como en los intereses exteriores. Todo ello ha llevado a dificultar en algunos mbitos la toma de decisiones en el seno de la Unin. An as, es previsible que se produzca un paulatino proceso de europeizacin de las polticas internas y externas de los nuevos miembros y ello facilitar una mayor convergencia; probablemente es cuestin de tiempo y de implicacin en las relaciones exteriores de la UE. Pero, hasta que eso ocurra, puede que la UE tenga que pasar por una serie de crisis institucionales como la del Consejo Europeo de Bruselas de 2005, as como por visibles divergencias en sus relaciones exteriores. Estas crisis no sern solo el resultado de fricciones con los nuevos socios, sino tambin pueden surgir de las crecientes divisiones entre los antiguos miembros, especialmente en un escenario de falta de liderazgo en la UE. Habra que aadir a las crisis institucionales, una crisis del modelo socio-econmico. Los pases lderes estn actualmente entre los menos dinmicos econmicamente. Alemania, en particular, no parece salir de su estancamiento post-unificacin, y el resultado del Referndum sobre el Tratado Constitucional se debe en gran medida a temores de los franceses sobre las posibilidades de mantener su identidad nacional y su actual prosperidad. Por otro lado, el papel del Reino Unido en Irak le ha restado la posibilidad de ser ms protagnico en la UE en este debate. En muchas partes se ha empezado un proceso de desmantelamiento de elementos del Estado de bienestar que hasta ahora ha sido una de las seas de identidad de Europa occidental. Todo ello es seguramente reflejo de un proceso de adaptacin complicada a las presiones de la globalizacin. Como zona de economas avanzadas y sistemas consolidados, esa transicin es especialmente difcil porque se pone en cuestin toda una serie de normas y reglas de juego que se tomaba por hecho y que ahora habra que replantear. Un claro ejemplo de ello ha sido el resultado de las elecciones generales alemanas de finales de 2005, donde los ciudadanos se mostraron divididos y confundidos ante las opciones polticas que se presentaron. Ante este proceso de transformacin parece que hay una creciente tendencia a mirar hacia adentro y proponer soluciones nacionales a cuestiones comunes. Esta introspeccin y la tendencia a la renacionalizacin, que algunos lderes europeos incluso creen positiva, afectar obviamente el alcance posible de la integracin europea. Aquellos que defiendan una mayor profundizacin, tras el paso que supone la ampliacin, se enfrentan a los que abogan por un modelo ms intergubernamental y flexible de integracin. Por otro lado, el estancamiento econmico tiene repercusiones en los recursos que cada Estado miembro esta dispuesto a ceder al proceso de integracin (como se ha observado en el debate sobre perspectivas financieras del Consejo Europeo), poniendo en tela de juicio a toda una serie de polticas comunes e instrumentos de cohesin interna, por no hablar de su accin exterior.


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Cuadro 1. Tendencias y Escenarios de la Unin Europea(estructurados alrededor de dos polos extremos) LAS SIGUIENTES TENDENCIASNegativas - Una UE sin voluntad ni capacidad de asumir un papel de liderazgo mundial - Se limita a poltica exterior de gestin de intereses claves (i.e., vecindad, EE UU, etc.) - No logra superar tentacin de mantener proteccionismo y PAC en forma actual, lo que hace fracasar a Doha y negociaciones UEMercosur, entre otras. - Nuevo SPG es percibido como medida poco beneficiosa para pases en desarrollo. - No se cumplen metas de Consejo Europeo en cuanto a AOD. - Cooperacin ms concentrada en frica, MEDA, Balcanes e Irak UE introspectiva Una fuerte crisis del proceso de integracin (i.e., fracaso de Constitucin, dudas sobre la ampliacin, debates sobre salida del Euro, ...) - Falta de dinamismo econmico (deslocalizacin, competencia de China, etc.) - Liderazgo insuficiente - No se crea Ministerio UE de Relaciones Exteriores - Sigue descoordinacin entre EE.MM. en mbitos PESC o en finanzas internacionales Positivas - UE mas confiada y capaz en escena internacional, decidida a tener presencia verdaderamente global, y una posicin ms proactiva frente a problemas de la globalizacin - Asume iniciativas mas ambiciosas en diferentes mbitos y zonas fuera de la vecindad - Se compromete a cerrar Ronda Doha con reformas profundas en PAC, logrando concesiones de EE UU - EE.MM. superan metas de Barcelona y avanzan a nuevas metas 2005 de AOD

LLEVAN A ESTOS ESCENARIOS (EXTREMOS)Donde el factor clave es Otros factores que inciden UE potencia blanda Se supera en el medio plazo la crisis actual (como se ha hecho otras veces en el pasado) gracias a un proyecto y liderazgo renovado en la UE - Se revierte tendencia negativa del crecimiento econmico, se refuerza competitividad - Se logra alianza estratgica con EE UU - Se crea Ministerio UE de Relaciones Exteriores - EE.MM. mejoran coordinacin en seno de los IFI y ONU

Fuente: elaboracin propia

En el fondo lo que esto refleja es una falta de consenso sobre adnde debe dirigirse la Unin en el futuro. Las principales visiones expresadas en el Consejo Europeo de Bruselas en junio de 2005 son fundamentalmente incompatibles tal y como se encuentran ahora. Hay un factor que en el pasado ha contribuido mucho a superar este tipo de desencuentros y que parece ausente actualmente: liderazgo visionario, que se traduce en metas estratgicas, pero con medios pragmticos y un calendario de aplicacin. Cmo se expresan estas tendencias en el mbito internacional? Podramos describir dos extremos en trminos de escenarios posibles la UE introspectiva y la UE potencia blanda, presentados de manera resumida en el Cuadro 1. Evidentemente, existen escenarios intermedios que incluyen aspectos de ambos extremos y que pueden ser las salidas ms probables.

Una UE introspectiva Por el lado ms negativo, se podran profundizar las actuales tendencias de desunin en la UE, lo que perjudicara su papel en la escena global. Esta regin noPerspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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asumira el rol de liderazgo mundial que le corresponde. Podra desempearse positivamente en algunas crisis, pero su alcance sera fundamentalmente regional, es decir limitado a la zona de vecindad, con algunas incursiones en frica. Esta UE sera un actor que se limita a gestionar sus intereses externos, no tendra capacidad ni inters de proyectar su influencia ampliamente ni de robustecer y reformar al sistema multilateral. En esta Unin, la falta de dinamismo econmico y de liderazgo poltico podra llevar fcilmente a revivir las tentaciones siempre latentes del proteccionismo, que de hecho se ha observado en el debate sobre la reforma de la poltica agraria a partir de 2002, y en la forma de abordar cuestiones como la deslocalizacin o la explosin de importaciones de textiles de la China. Este contexto sera el menos favorable para una culminacin pronta y satisfactoria para todos de la Ronda de Doha de negociaciones comerciales mundiales, pero tambin perjudicara diversos procesos de negociacin para Acuerdos de Asociacin, incluyendo el que lleva diez aos en marcha con Mercosur. Este panorama no parece favorecer una Unin ms solidaria con el Sur, salvo hacia aquellas zonas aledaas donde predominara una mezcla de paternalismo pos-colonial con temores relacionados con la seguridad. Es posible que se cumplan los compromisos en cuanto a ayuda oficial al desarrollo/AOD (aunque Alemania, el principal donante, Francia e Italia presentan serias dudas al respecto), pero esto contrastara con su poca generosidad en poltica comercial, la imposibilidad de una nueva reforma de la Poltica Agrcola Comn (PAC), o de establecer una poltica migratoria que no est dominada por preocupaciones de seguridad, etc., con lo cual la falta de coherencia socavara cualquier avance en la cooperacin. Tampoco es esta Unin la que podra desempear un papel de liderazgo en el seno de instituciones internacionales que desesperadamente necesitan reformarse, y en particular las Naciones Unidas (ONU), o que tambin exigen un nuevo rumbo de polticas y cambios en su estructura institucional, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco Mundial. Se mantendra, pues, el predominio de visiones ortodoxas y conservadoras, a falta de alternativas. UE, potencia blanda En algunos aos, superada la actual crisis institucional y habiendo recuperado cierto dinamismo econmico, se podra revivir el proyecto que diversos lderes europeos han impulsado de una Unin Europea como potencia civil renovada o potencia blanda, expresin que alude al poder blando en el que basara su liderazgo global. Esto sera posible porque la superacin de la crisis conlleva una renovada confianza en el papel que podra desempear la UE en el sistema internacional. Esta nueva visin le llevara a promover ms activamente su enfoque multilateralista y a intentar tener una voz ms potente y coherente en los organismos internacionales ms importantes. Asimismo, esta confianza permite recuperar la idea de la Unin Europea que tenga una proyeccin activa global que vaya mucho ms all de su vecindad y de socios inevitables como Estados Unidos. Podra incluso llevar a adelantar iniciativas


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ambiciosas en zonas no consideradas de su influencia tradicional como Asia o Amrica Latina. Esta Unin confiada buscara cerrar una Ronda de Doha que se pueda denominarse de verdad de desarrollo, en el sentido de acordar profundas reformas internas (y con capacidad de persuadir a EE UU y Japn de hacer lo mismo). Paralelamente, los Estados miembros cumpliran fielmente con sus compromisos de aumentar significativamente su ayuda (una de las pocas luces de la Cumbre de Bruselas), pero adems avanzaran mas decididamente hacia las tres C coordinacin, complementariedad y coherencia que constituyen principios bsicos de su poltica de cooperacin desde el Tratado de Maastricht, y que intenta promover la propuesta de la Comisin en esta materia.9 Tendencias y escenarios en Amrica Latina En esta seccin, variando un poco la metodologa utilizada anteriormente, se analiza la agenda latinoamericana en tres momentos como manera de ver las tendencias, as como los posibles escenarios (resumido en Cuadro 2 al final). Esta forma de organizar el anlisis tambin permite estudiar con mayor claridad cmo la Unin Europea responde en cada momento, tema de la seccin siguiente. 1995-1999: Aos esperanzados El primer momento que se ha escogido es 1995, inicio de un q u i n q u e n i o aparentemente dinmico en trminos de desarrollo econmico y de la consolidacin democrtica (con la excepcin de Per). El mundo de 1995 se caracteriza por ser un periodo en el que la cada del Muro de Berln y el fin de la Guerra Fra abren paso a nuevas opciones como el regionalismo abierto que no es ms que una manera estructurada de mantener proyectos de integracin y diversificar los vnculos externos frente al contexto de incertidumbre que se abre. En este periodo el proceso dominante pareca ser la globalizacin, reflejo de un cierto predominio de visiones economicistas de las relaciones entre Estados. La etapa post Guerra Fra, gracias a la relativa prosperidad mundial que se logr, es el punto mximo del Consenso de Washington que abogaba por la liberalizacin y un redimensionamiento del Estado para situar al mercado como motor central del desarrollo. Con este contexto, era natural que se diera prioridad a acuerdos de libre comercio, y se producen algunos de los primeros casos de acuerdos comprehensivos entre pases ricos y en desarrollo (i.e., el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte/TLCAN). El modelo econmico y las tendencias subyacentes en cuanto a reubicacin de las cadenas productivas llevan a un aumento notable en las inversiones directas extranjeras. En Amrica Latina prevaleci el optimismo acerca de la consolidacin democrtica, y se empieza a abordar la necesidad de reformar los Estados. Gracias a las mejores en las tasas de crecimiento se logra reducir levemente los ndices de pobreza. Para sectores no

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Ver la Comunicacin de julio de 2005: El Consenso Europeo [COM (2005) 311 final].


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afectados por este dinamismo se ponen en marcha una serie de polticas compensatorias como los fondos de inversin social. En suma, entre 1995 y 1999 Amrica Latina pareca ir bien encaminado a lograr en un periodo razonable niveles de desarrollo ms satisfactorios, a reducir las bolsas de pobreza y a fortalecer sus sistemas democrticos. Si bien no se podra considerarlo un periodo de bonanza, el sentir era generalmente positivo, especialmente despus de haber sufrido tanto durante la dcada perdida anterior. 2005. El mundo Post 11-S Diez aos despus, el mundo parece un lugar muy distinto. El tema central en este momento es cmo situarse frente a las amenazas a la seguridad internacional que provienen del terrorismo o los Estados bribones (rogue states) con posible acceso a armas de destruccin masiva. Si en 1995 hubo cierto consenso, esta etapa est marcada por el disenso en cuanto a visiones del nuevo orden internacional. En este periodo se pone en cuestin el multilateralismo a todos niveles debido al fracaso de Naciones Unidas de evitar la operacin militar en Irak liderada por Estados Unidos en 2003, pero tambin por la falta de avances en negociaciones comerciales globales y en la nueva arquitectura financiera internacional, denunciadas permanentemente por el movimiento alter-globalizacin que surgi a fines de los noventa. Este cuestionamiento al multilateralismo no favorece al regionalismo, sino a nuevas formas de organizacin ms informales e inestables como pueden ser las coaliciones de los dispuestos (coalitions of the willing), o el Grupo de los 20 (G-20) en la reunin ministerial de la OMC de Cancn. Este ltimo fenmeno refleja la emergencia y/o activismo internacional de potencias medias de las regiones del Sur y en los pases emergentes (Brasil, China, frica del Sur, etc.) como nuevos actores a tomar en cuenta en la escena internacional. Si haca una dcada el Consenso de Washington estaba en su mejor momento, ahora prcticamente todos hablan del post Consenso (aunque ello se refine de diferentes maneras, desde aquellos que abogan por ms reformas hasta otros que tienen planteamientos totalmente opuestos), en gran medida por el fracaso del paradigma dominante para impulsar el desarrollo. Amrica Latina vivi, de hecho, un quinquenio perdido a pesar de tantas reformas econmicas y la entrada de grandes cantidades de inversiones en la segunda mitad de los noventa, buena parte procedente de la UE. Tambin surgen dudas respecto a las polticas para reducir las vulnerabilidades a fluctuaciones en el sistema financiera internacional. Este estancamiento lleva a que los procesos de integracin en Amrica Latina sufran diversas crisis, postergando una vez ms los proyectos de profundizacin. Uno de los efectos y a la vez causas de esto es el aumento del neo-nacionalismo econmico en la regin, fomentado por algunos lderes polticos. Un ejemplo de ello es el proyecto, todava incipiente, de Petroamrica, promovido por Venezuela. Evidentemente, estas tendencias podran repercutir en una cada significativa en los flujos de inversin directa hacia Latinoamrica, aunque se compensa en parte por la entrada en escena de China, cuyas compras de materias primas salvan temporalmente a varias economas regionales.


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El ao 2005 es tambin el ao de desarrollo por todos los esfuerzos internacionales para atender los compromisos de la Cumbre del Milenio. Hay un inters marcado por apoyar a los pases ms pobres a lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con distintas iniciativas anunciadas. Los Estados miembros de la UE se han comprometido a aumentar su AOD para llegar en el caso de los antiguos miembros al 0,7% para 2015. El tema central de los ODM, la lucha contra la pobreza, es vlido para Amrica Latina, porque no se ha logrado reducir el nmero de personas pobres, aunque en algunos pases haya bajado la proporcin relativa. Lo que es ms grave es que no hay avances en la reduccin de la desigualdad, y de hecho se produce una convergencia negativa entre pases que no tenan tasas tan altas y aquellas que siempre eran muy desiguales. Por esto, la agenda de la cohesin social pasa a estar en primer lugar entre las preocupaciones nacionales. En el mbito poltico, Amrica Latina esta viviendo un periodo contradictorio. Por un lado, en varios pases fueron elegidos lderes progresistas con visiones ms modernas, mientras que por el otro emergen gobernantes con tendencias populistas y varios pases viven una situacin de crisis recurrente de gobernabilidad y conflicto social. No obstante, las sociedades civiles parecen tener cada vez ms voz en la poltica, aunque los sistemas de partidos se mantienen dbiles y segn varios estudios recientes, los polticos se distancian de la ciudadana.. Dos escenarios de futuro Se han identificado dos escenarios esquemticos posibles para Amrica Latina en conjunto para dentro de cinco aos aproximadamente.10 Al igual que se observa en el caso de la UE, son dos polos extremos, siendo probable que haya muchos escenarios intermedios (como dijo un diplomtico latinoamericano en un encuentro con investigadores del proyecto, entre el cielo y el infierno hay muchos purgatorios posibles). La construccin de estos dos futuros perfectamente viables y contrastables ayudar a definir las opciones de poltica tanto para la regin como para la Unin. Los escenarios se organizan en trminos del grado de cohesin intra-regional existente. En un extremo se encuentra la Amrica Latina fragmentada, lo que a fin de cuentas es una regin poco relevante en la escena internacional (aunque varios de sus miembros podran serlo). En el otro lado esta la Comunidad Latinoamericana, simbolizando la emergencia (no necesariamente completada para 2005) de un actor internacional ms integrado. A continuacin se resumen los factores que explican cmo surgiran estos escenarios as como las implicaciones de cada uno. Por un lado, el escenario de Amrica Latina fragmentada podra resultar por varios factores, incluyendo los siguientes: La intensificacin de las fuerzas centrfugas en la regin: el neopopulismo que crece en muchas zonas favorece un nacionalismo excluyente, la bsqueda de culpables en pases vecinos, etc.

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Se podra hacer este esfuerzo para cada subregin o pas, pero consideramos vlido concebir al conjunto para este documento.Perspectivas de las Relaciones Unin Europea-Amrica Latina. Hacia una Nueva Estrategia

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El intento de Brasil de imponer su liderazgo lleva a un fuerte rechazo en otros pases, debilita al propio Mercosur y hace que otros pases se alejen del proyecto de la Comunidad Sudamericana de Naciones, haciendo que ste no prospere. El ALCA por trozos mediante acuerdos separados con grupos de pases latinoamericanos y caribeos alienta esta tendencia a la fragmentacin. Asimismo, la Ronda de Doha no logra avanzar en la reunin de Hong Kong, ni hay avances serios en la Reforma de Naciones Unidas, contribuyendo a un mayor escepticismo sobre el valor del multilateralismo. La agenda internacional de seguridad mantiene a AL alejada de los intereses globales. Se potencia la tendencia de que cada pas concentre sus esfuerzos en buscar salidas propias, y aumentan las presiones para competir individualmente por mercados, energa, etc.

La Comunidad Andina de Naciones parece haber entrado ya en un proceso que tendencialmente podra conducir a ese escenario, agravado por una serie de conflictos binacionales histricos que no se resuelven, el conflicto armado en Colombia con la intervencin norteamericana, las tensiones que enfrentan a Caracas con Washington o Bogot, etc. La noticia reciente sobre la posible entrada de Venezuela en Mercosur hace que surjan serias dudas sobre su verdadero inters de potenciar la CAN. En cualquier caso, Mercosur tampoco se salva de esta tendencia, observndose ms bien un estancamiento generalizado en el proceso de integracin, retrocesos en algunos mbitos con una notable falta de liderazgo poltico comprometido, y la emergencia de divisiones internas para las cuales no existen mecanismos institucionalizados de resolucin. Este escenario puede verse agravado por nuevas crisis financieras ante las que primaran salidas individuales, sin que muchos pases tengan la capacidad de enfrentarse a ellas sin grandes costes econmicos y sociales. Adems, la regin, aunque ha experimentado un crecimiento en los ltimos aos, no alcanza niveles altos de manera sostenida, con lo cual no logra ni reducir la pobreza ni avanzar suficientemente hacia el logro de los ODM. Esta situacin lleva a que se mantengan relativamente estancadas las inversiones extranjeras. En el mbito poltico, se revaloriza la divisin tradicional entre Amrica Latina Norte y Amrica del Sur, con el primer conjunto alinendose, pragmticamente, con Estados Unidos, y el resto optando por un proyecto poco realista de integracin sudamericana. Dentro de los pases, la inestabilidad institucional se convierte en pauta normal, pases como Bolivia pueden desintegrarse y no se logra resolver el conflicto armado colombiano, lo que conlleva tensiones permanentes con su vecino, Venezuela. A pesar del auge de polticas populistas o clientelares, no hay avances sustantivos en la inclusin social en este escenario. Por el contrario, se intensifican los conflictos sociales que se hacen cada vez ms violentos, y junto con la inseguridad ciudadana, son fenmenos que contribuyen a una creciente alienacin entre la poblacin latinoamericana. Por oto lado, el escenario de Comunidad Latinoamericana podra producirse por una serie de factores, incluyendo los siguientes:


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La potenciacin de los esquemas subregionales, en parte como resultado del apoyo de la UE, pero especialmente por un mayor compromiso de sus pases miembros, con protagonismo creciente de actores sociales y econmicos. El proyecto de la Comunidad Sudamericana de Naciones se va convirtiendo en realidad, al menos en algunos mbitos concretos como la integracin de la infraestructura fsica y la energa, complementando los avances subregionales y contribuyendo a mayores conexiones reales entre los esquemas. La Ronda de Doha avanza seriamente en Hong Kong, y prosperan iniciativas en materia de fuentes financieras alternativas para el desarrollo. La agenda internacional de seguridad se hace menos relevante, dejando mayor espacio para otros temas como el desarrollo. La comunidad internacional decide apoyar ms fuertemente a los pases de renta media, por el reconocimiento de su importancia en trminos de poblacin, su posible contribucin al multilateralismo y a la provisin de algunos bienes pblicos globales, y su vulnerabilidad ante los vaivenes de la economa mundial, entre otros aspectos.

Gracias a estos elementos y otros, Amrica Latina logra impulsar su crecimiento econmico a tasas relativamente altas y sostenidas, lo que le permite avanzar hacia e incluso en algunos casos superar las metas de los ODM. En paralelo, se ponen en marcha iniciativas de envergadura para tratar seriamente al problema de la desigualdad con resultados iniciales positivos, lo que favorece un entorno de creciente estabilidad poltica, legitimidad democrtica, y consenso social. Esta mejora se ve reflejada en un retorno significativo de las inversiones extranjeras, que adems tienden a concentrarse en mayor medida en sectores productivos, contribuyendo a la generacin de empleos y a reducir la emigracin. Tambin favorece este clima el repunte en los distintos proyectos de integracin as como en iniciativas transregionales. Se dan avances concretos en la construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, que contribuye a lograr una mayor concertacin de las polticas exteriores e internas. Junto al Grupo de Ro y la Comunidad Andina, se logra impulsar definitivamente el proceso de paz en Colombia, con participacin de otros pases de la regin (a la Contadora). Incluso hay avances en las relaciones entre Bolivia y sus vecinos Per y Chile gracias a un acuerdo para darle una salida al mar, con apoyo de organismos multilaterales y del Mercosur, fortaleciendo el papel poltico de este grupo regional. En el mbito poltico, las tendencias hacia la inesta

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