ave

nir

déba

t

RPT

2 Po

ur u

ne re

vita

lisat

ion

du fé

déra

lism

e sui

sseRé

sum

é et a

dapt

atio

n su

ccin

cte en

fran

çais

de l’é

tude

«NFA

2 –

Für

eine

Rev

italis

ierun

g des

Schw

eizer

Föd

eral

ismus

» Lu

kas R

ühli

et N

atan

ael R

othe

r

2 RPT 2

Cette publication est une adaptation raccourcie en français de l’étude publiée en janvier 2017 par Avenir Suisse sous le titre «NFA 2 – Für eine Revitalisierung des Schweizer Föderalismus». L’étude complète est dis-ponible uniquement en allemand. Elle peut être téléchargée sur le site d’Avenir Suisse sous :www.avenir-suisse.ch/62476/

Remerciements

Les auteurs remercient les membres de la Commission de programme d’Avenir Suisse, le professeur MariusBrülhart et le professeur Silvio Borner, pour le lectorat externe. La responsabilité du contenu incombe aux deux auteurs et au directeur d’Avenir Suisse, Peter Grünenfelder.

Auteurs Lukas Rühli Natanael RotherTraduction et adaptation française Tibère AdlerTraduction des graphiques Marion MollietRelecture et correction Nicole PomeznyEditeur Avenir SuisseConception Rahel HedigerGraphiques Severin Hürzeler

© janvier 2017 Avenir Suisse, Zurich

Cette œuvre est protégée par le droit d’auteur. Avenir Suisse étant intéressé à la diffusion des idées présentées ici, l’utilisation par des tiers des conclusions, des données et des graphiques de cette œuvre est expressément souhaitée à condition que la source soit indiquée de façon précise et bien visible et que les dispositions léga-les en matière de droits d’auteur soient respectées.

Télécharger www.avenir-suisse.ch/fr/62558/

Suisse ouverte

Infrastructure et marchés compétitifsEtat social pérenneSmart GovernmentChances et société

http://www.avenir-suisse.ch/62476/http://www.avenir-suisse.ch/733/lukas-ruhli/http://www.avenir-suisse.ch/fr/3575/lukas-ruhli/http:/www.avenir-suisse.ch/fr/44412/natanael-rother-2/http:/www.avenir-suisse.ch/fr/37550/tibere-adler/http://www.avenir-suisse.ch/fr/60052/marion-molliet/http://www.avenir-suisse.ch/fr/40159/nicole-pomezny-2/http://www.avenir-suisse.chhttp://www.avenir-suisse.ch/fr/35516/rahel-hediger-3/http:/www.die-grafischen.chhttp://www.avenir-suisse.ch/fr/62558/

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 3

Sommaire

1 _ Introduction _4

2 _ Péréquation financière _11 2.1 _ Montant de la péréquation des ressources 12 2.2 _ Préservation de la concurrence entre collectivités publiques 14 2.3 _ Mesures de politique financière liées à la RIE III 16

3 _ Répartition des tâches _19 3.1 _ Formation 19 3.2 _ Prestations complémentaires 21 3.3 _ Santé 23 3.4 _ Transports 24 3.5 _ Autres domaines 26

4 _ Souveraineté fiscale, concordats et centralisation insidieuse _28 4.1 _ Décentraliser les compétences et la souveraineté fiscale 28 4.2 _ Le rôle des concordats 29 4.3 _ Les moteurs de la centralisation 29

5 _ Conclusion : il faut une nouvelle réforme (RPT 2) _31

Annexe 35

4 RPT 2

1 _ Introduction

Le présent résumé expose succinctement les éléments essentiels de l’étu-de d’Avenir Suisse «NFA 2 – Für eine Revitalisierung des Schweizer Födera-lismus» rédigée par Lukas Rühli et Natanael Rother en allemand (janvier 2017). L’étude analyse le fédéralisme suisse, en particulier le partage des tâches étatiques et des compétences entre la Confédération et les 26 can-tons suisses, ainsi que les éléments de compensation financière (péréqua-tion) entre ces collectivités publiques. Elle détaille et déplore la tendance à la centralisation (vers le niveau de la Confédération) qui continue à se développer. Avenir Suisse y formule des propositions pour une «RPT 2», soit une nouvelle réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.

La Suisse se caractérise par un fédéralisme vivant et actif. Aucun autre pays au monde n’accorde une autonomie aussi large (en matière de reve-nus et de dépenses) à ses collectivités publiques (cantons et communes) (cf. Figure 1). Faut-il donc vraiment s’inquiéter pour le fédéralisme suisse ? «Jein» (oui et non), diraient nos compatriotes alémaniques. Certes, peu d’Etats pratiquent aussi intensivement le fédéralisme, surtout sur un si petit territoire. Mais c’est bien parce que la Suisse est fortement décen- tralisée et fragmentée qu’il est nécessaire que cette structure complexe soit bien organisée, avec des incitations fiscales adéquates. A défaut, les désavantages potentiels d’une analyse statique (petite taille, coûts de coor-dination élevés) pourraient dépasser les avantages d’une analyse dynamique (concurrence fédéraliste entre systèmes politiques, processus de comparai-sons et de découvertes). Quelques défis importants doivent être maîtrisés : _ La péréquation financière est de plus en plus déséquilibrée, ce qui crée des tensions entre cantons contributeurs et cantons bénéficiaires.

_ La répartition des tâches entre Confédération et cantons prévue par la RPT (réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, en vigueur depuis 2008) n’a pas été appliquée aussi complètement que prévu. De plus, des centralisations et enchevêtrements de compétences sont apparus depuis, qui ne respec-tent ni le principe de subsidiarité, ni celui de l’équivalence fiscale.

_ De véritables «dégroupages» de tâches (attribution claire à une seule collectivité publique) sont souvent empêchés par l’obstination des col-lectivités publiques à respecter le principe de «neutralité budgétaire» sur leur propre périmètre.

Aucun autre pays au monde n’accorde une autonomie aussi large à ses collectivités publiques que la Suisse.

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 5

Etats-Unis Habitants 324 300 000Communes 19 429 Etats fédérés 50

Japon Habitants 126 500 000Communes 1742 Etats fédérés 47

Angleterre Habitants 55 200 000Communes 326 Etats fédérés 9

Pays-Bas Habitants 17 000 000Communes 403 Etats fédérés 12

Allemagne Habitants 82 800 000Communes 11 091 Etats fédérés 16

Danemark Habitants 5 700 000Communes 98 Etats fédérés 5

Belgique Habitants 11 400 000Communes 589 Etats fédérés 3

Autriche Habitants 8 600 000Communes 2357 Etats fédérés 9

France Habitants 66 700 000Communes 36 681 Etats fédérés 22

Suède Habitants 10 000 000Communes 290 Etats fédérés 21

Italie Habitants 61 200 000Communes 8094 Etats fédérés 20

Canada Habitants 36 200 000Communes 3643 Etats fédérés 13

Suisse Habitants 8 400 000Communes 2255 Etats fédérés 26

Norvège Habitants 5 100 000Communes 428 Etats fédérés 19

Source : FMI, base de données de l’OCDE sur la décentralisation budgétaire, propres calculs

Figure 1

Des petits cantons avec une large autonomie fiscale

Le graphique permet de comparer la structure étatique suisse à celle d’autres pays. L’autonomie en matière d’impôt (colonnes) mesure la part des recettes fiscales totales (à tous les échelons de l’Etat, assurances sociales incluses) que la collectivité publique concernée peut gérer librement. Les échelons sans aucune autono-mie fiscale sont représentés par des cercles traitillés. Seuls les Etats-Unis et le Canada pratiquent une décentralisation comparable à celle de la Suisse, mais les cantons et communes helvétiques sont beaucoup plus petits que les entités territoriales américaines ou canadiennes.

1 Etat unitaire : dans un Etat unitaire, les niveaux étatiques inférieurs exercent les compétences que l’Etat central leur concède (top-down)

2 Etat fédéral : dans un Etat fédéral, l’Etat central exerce les compétences que les Etats membres (fédérés) lui concèdent (bottom-up)

Habitants par Etat fédéréHabitant par commune

Autonomie fiscale des Etats fédérés (en %)Autonomie fiscale des communes (en %)

Etat unitaire centralisé 1

Etat unitaire décentralisé 1

Etat fédéral centralisé 2

Etat fédéral décentralisé 2

169 325

11 916

34 4833649

72 6189937

19 355

3725

58 163

746616 692

1818

42 184

7561

6 133 333

268 421

476 190955 556

2 691 4892 784 615

3 800 000

323 077

1 140 000

5 175 0006 486 000

3 031 818

1 416 667

3 060 000

19,3

0

0,7

05,5

24,9

0

00

05,3

0,6

35,0

0

13,8

20,5

4,1

24,2

4,0

15,2

4,9

3,6

8,2

36,1

4,6

0,7

8,8

13,6

6 RPT 2

Principes fondamentaux pour un bon fédéralismeLe fédéralisme est un principe éminemment libéral. Pour qu’un système politique fédéraliste puisse pleinement déployer son potentiel, certains principes doivent être respectés :01_ Principe de subsidiarité. La Confédération ne doit prendre à son

compte que des tâches qui dépassent la capacité des cantons ou qui nécessitent une réglementation uniforme. Ce principe est ancré dans la Constitution (art. 43a al. 1 Cst.). La subsidiarité se fonde sur un idéal libéral : les compétences de décision et la responsabilité doivent être aussi proches que possible des citoyens.

02_ Principe d’équivalence fiscale. Pour les collectivités, l’équivalence entre les bénéficiaires des prestations de l’Etat et ceux qui en suppor-tent le coût est un principe important, lui aussi ancré dans la Cons-titution fédérale (art. 43a al. 2 et 3 Cst.). Le principe vaut entre la Confédération et les cantons, mais aussi entre les cantons eux-mêmes (pour éviter les «débordements» territoriaux). La symétrie doit aussi valoir pour la responsabilité du financement de tâches étatiques : «Qui paie décide».

03_ Responsabilité propre en matière d’impôts. Les dépenses d’une collectivité publique devraient être, autant que possible, couvertes par des revenus générés par la collectivité elle-même, ou fortement in- fluencés par elle. Les revenus provenant de transferts financiers entre collectivités (même lorsqu’ils prennent la forme de forfaits sans affec-tation spécifique) ont tendance à être moins bien gérés que les reve-nus fiscaux propres ; de même, une augmentation de l’argent pro-venant de transferts induit une croissance des dépenses étatiques supérieure à celle qui fait suite à une augmentation de la base fiscale propre de la collectivité.

04_ Attribution des compétences claire et transparente. Un manque de clarté dans l’attribution des compétences entre collectivités sape les principes d’équivalence fiscale et d’auto-responsabilité en matière d’impôts. De plus, elle encourage malheureusement une culture po-litique du reproche : si les citoyens ne savent plus très bien qui est compétent pour quelle tâche, les politiciens peuvent aisément mon-trer du doigt l’«autre» collectivité publique. Des contrôles citoyens efficaces ne peuvent être exercés que dans un contexte clair d’attribu-tion des compétences étatiques.

La RPTLe 28 novembre 2004, le peuple suisse a approuvé en votation le projet de RPT (réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons) ; celle-ci est entrée en vigueur en 2008. Cette réforme était aussi remarquable que nécessaire, car le système précédent ne satisfaisait à aucun des grands principes décrits ci-dessus.

Un manque de clarté dans l’attribution des compétences entre collectivités sape les principes d’équivalence fiscale et d’auto- responsabilité en matière d’impôts.

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 7

Avant 2008, pas moins de 53 tâches étaient conjointement financées par la Confédération et les cantons, bien que l’exécution soit largement en mains d’un niveau de l’Etat (violation du principe d’équivalence), ou alors à responsabilités partagées (violation du principe de clarté de l’attribution des compétences). La péréquation financière ne pouvait pas être dissociée de la répartition des tâches : la Confédération étalonnait le montant des subventions payées aux cantons, dans le cadre de multiples tâches con-jointes, d’après la force financière des cantons. Ce système de péréquation financière indirecte était compliqué, non-transparent (impossible de dé-terminer le montant global de redistribution) et difficile à piloter.

Péréquation financièreAvec la RPT, la péréquation financière a été dissociée de la répartition des tâches. Depuis 2008, la péréquation consiste en transferts financiers directs, sans affectation spécifique. Elle repose sur une compensation des ressources, financée par la Confédération (entre 55,5 et 60 %) et les can-tons (entre 40 et 44,4 %), ainsi que sur une compensation des charges, fi-nancée par la Confédération.

Figure 2

4,8 milliards de francs pour la péréquation financière

Le graphique montre les transferts de la péréquation financière pour 2017. La plus grande partie est associée à la péréquation des ressources : les cantons à faible potentiel de ressources sont financés à hauteur de 2,35 mrd de francs par la Confédération et de 1,6 mrd par les cantons à fort potentiel. Au total, la compensation des charges est dotée de 715 mio de francs.

Source : propre représentation sur la base de l’Administration fédérale des finances (AFF)

vertical 2350

3949

215

715

108 *

horizontal1599

323

Géo-

topo

gra-

phiq

ues :

357

,5

Sociod

émog

ra-

phiq

ues :

357

,5

* Les montants indiqués dans le graphique sont en millions de francs.

Cantons avec charges excessives

Cantons à faible potentiel de ressources

Cantons à fort potentiel de ressources

Confédération

Compensation des cas de rigueur

Péréquation des ressources

Compensation des charges

8 RPT 2

La péréquation des ressources ne se fait pas sur la base des revenus fiscaux effectifs, mais sur la base du potentiel de ressources fiscales. Ce potentiel se base sur le cumul des revenus et fortunes imposables des personnes physiques, ainsi que sur les bénéfices imposables des entreprises (cf. Figure A dans l’annexe). La politique fiscale effective d’un canton n’a ainsi pas d’influence directe sur les transferts financiers de ou vers ce canton, dans le cadre de la péréquation des ressources ; l’autonomie fiscale est garantie.

La compensation des charges repose sur des critères que les cantons ne peuvent pas directement influencer, par exemple : pour la partie géo-topo-graphique, l’altitude des lieux habités, l’inclinaison du terrain ou la densité de population ; pour la partie sociodémographique, le taux d’aide sociale, la part d’habitants âgés de plus de 80 ans ou des indicateurs urbains.

Figure 3

Contributions et versements reçus dans la péréquation des ressources

La courbe bleue montre l’évolution du potentiel de ressources après la péréquation des res-sources. Les cantons à fort potentiel de ressources paient une part constante du potentiel de ressources se situant au-dessus de la valeur moyenne (prélèvement linéaire), alors que les ver-sements destinés aux cantons à faible potentiel de ressources ont lieu de manière progressive.

Source : propre représentation sur la base de l’Administration fédérale des finances (AFF)

160

140

120

100

80

6060 16014012010080

Indice des ressources après péréquation (en % de la valeur moyenne)

Après péréquation

Avant péréquation

Contributions

Versements reçus

Cantons à faible potentiel de ressources

Cantons à fort potentiel de ressources

Indice des ressources avant péréquation (en % de la valeur moyenne)

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 9

Depuis la réforme, le nombre de tâches con-jointes a recommencé à augmenter et la tendance à la centralisation est ininterrompue.

La PFCC (loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges) prescrit que, après la péréquation des ressources, chaque can-ton doit disposer de ressources par habitant équivalentes à 85 % au moins de la moyenne suisse. Le versement aux cantons à faible potentiel de res-sources se fait progressivement ; par rapport à la valeur moyenne suisse, il progresse donc plus que proportionnellement relativement à leur «dé-ficit» en ressources potentielles. Le montant versé par les cantons à fort potentiel est proportionnel à leur «surplus» relativement à la moyenne suisse (cf. Figure 3).

Répartition des tâchesLa nouvelle répartition des tâches fut menée de manière moins cohérente. Des 53 tâches auparavant financées conjointement par la Confédération et les cantons, seules 21 furent finalement dégroupées et réaffectées clai-rement.

Evolution depuis la RPTLes transferts financiers entre la Confédération et les cantons n’ont pas diminué après la RPT. Au contraire, ils ont même légèrement augmenté (cf. Figure 4). Seule l’affectation spécifique dédiée de certains transferts a été complètement éliminée. Depuis la réforme, le nombre de tâches conjoin-tes a recommencé à augmenter et la tendance à la centralisation est inin-terrompue. En particulier, les «contributions de la Confédération» (trans-ferts financiers de la Confédération vers les cantons pour l’exécution de tâches conjointes) a passé de 7,76 milliards de francs (en 2008) à 9,56 mil-liards de francs (en 2014). Ces montants dépassent largement les paie-ments versés par la Confédération dans le cadre de la péréquation finan-cière au sens étroit (3,18 milliards de francs) (cf. Figure 4).

10 RPT 2

Source : statistique fi nancière de l’Administration fédérale des fi nances (AFF)

Figure

La part des transferts dans le budget total des cantons est en augmentation

La fi gure montre l’évolution des sources de revenu des cantons (sans les communes) au fi l du temps. En 201, les cantons se fi -nançaient à 5, % par leurs propres impôts et à 0, % grâce à des transferts. La somme totale des transferts se chiff re à 25,2 mil-liards de francs et comprend bien plus que la péréquation fi nancière au sens étroit. La part des recettes fédérales (impôt fédéral direct, impôt anticipé, taxe sur les huiles minérales, RPLP, etc.) représente , milliards de francs ; celle des compensations de la Confédération, des communes et des assurances sociales ,5 milliards de francs. Les «contributions de collectivités publiques et de tiers» totalisent 12, milliards de francs, dont , milliards proviennent de la Confédération et 2, milliards des communes. La péréquation fi nancière en soi ne porte que sur , milliards de francs.

100

80

60

40

20

0

100

80

60

40

20

0

30

25

20

15

10

5

01990 1995 2000 2005 2010

Recettes des transferts en milliards de francs

Recettes en %Recettes en milliards de francs

19901990 19951995 20002000 20052005 20102010

autres revenus de transferts

contributions:autresde communes ou de syndicats communauxde la Confédération

péréquation fi nancière et compensation des charges

dédommagements:autresd’assurances sociales publiquesde communes ou de syndicats communauxde la Confédération

part des recettes fédérales:autresRPLPtaxe fédérale sur les huiles minéralesimpôt anticipéimpôt fédéral direct

Revenu de transferts DiversRevenu fi nancierCompensationsRégales et concessionsRevenu de l’impôt

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 11

2 _ Péréquation financière

La mise en place d’une péréquation financière intercantonale bien réglée, avec des conditions clarifiées dans le cadre de la RPT en 2008, a consti-tué un progrès remarquable. Cependant, et aussi en raison de cette trans-parence accrue, le débat politique relatif à la péréquation est devenu non seulement possible, mais aussi bien plus vif. L’étude (dans sa version com-plète en allemand) aborde trois sujets en détail : la dotation du potentiel de ressources, la concurrence entre collectivités publiques et les impacts financiers de la réforme de l’imposition des entreprises (RIE III). Quatre autres aspects ne sont que brièvement évoqués :

_ Compensation des charges : la Confédération paie aux cantons une indemnité de compensation des charges (715 millions de francs pour 2017, cf. Figure 2). Ce montant est partagé à parts égales entre charges so-ciodémographiques et géo-topographiques. Pourtant, les charges par-ticulières liées à l’évolution sociodémographique pèsent plus lourd, surtout dans les villes ; la répartition pourrait donc être modifiée en ce sens. Cependant, ce choix est éminemment politique : si une majorité politique suisse voulait continuer à «surpondérer» les critères géo- topographiques (en d’autres termes, à favoriser les régions de montagne), il est préférable de le faire explicitement plutôt que par des subventions cachées ailleurs.

_ Redevances hydrauliques : ces redevances sont pour certains cantons de montagne (surtout Uri, Grisons et Valais) des sources de revenus im-portants, comparables à des impôts. Elles devraient donc être prises en compte (sous forme standardisée, comme les revenus fiscaux) pour le calcul du potentiel de ressources des cantons concernés.

_ Compensation des cas de rigueur : introduite comme une disposition transitoire en faveur de cantons à faible potentiel de ressources en 2008, la compensation des cas de rigueur est diminuée progressivement jus-qu’à extinction en 2035. Comme ce montant ne compense plus des cas de rigueur, mais atténue le passage du système ancien au nouveau, la compensation des cas de rigueur n’est plus nécessaire dix ans après la mise en place de la RPT ; elle devrait être supprimée sans remplacement.

_ Règle contre le dumping fiscal : au nom de l’«équité», certains récla-ment la création d’une règle «anti-dumping fiscal», par laquelle les trans-ferts aux cantons bénéficiaires devraient être réduits si le canton fixe des taux d’impôts plus bas que la moyenne suisse. Dans la réalité, les cantons bénéficiaires n’ont pas exploité leur potentiel de ressources plus fortement que les cantons contributeurs (selon les derniers chiffres dis- ponibles pour 2012 et 2013) et ils ont depuis 2008 un taux d’imposition des bénéfices des entreprises plus bas, ce qui intuitivement dérange. Pour-tant, une règle anti-dumping est une mauvaise idée, car il ne faut pas li-miter la marge de manœuvre des cantons pour être fiscalement attractifs.

Le débat politique relatif à la péréquation est devenu non seulement possible, mais aussi bien plus vif.

12 RPT 2

Les grands centres ont des avantages naturels de positionnement qui leur permettent d’imposer plus fortement les entreprises sans perdre de leur substance économique ; ce n’est pas le cas d’autres cantons, moins bien situés, qui doivent pouvoir faire de leur politique fiscale un élément d’attractivité.

2.1 _ Montant de la péréquation des ressourcesLes plus récentes controverses politiques ont surtout porté sur la déter-mination du montant global affecté à la péréquation des ressources.

Figure 5

10 ans de péréquation financière : facture de 33 600 francs pour les Zougois et crédit de 21 100 pour les Uranais

Le graphique montre combien les cantons ont contribué ou reçu, par la nouvelle péréquation financière, en valeur cumulée par ha-bitant pour la décennie 2008 – 2017. Les contributions sont exprimées en valeurs négatives, les versements reçus en valeurs positives. Les contributions de la Confédération (péréquation verticale des ressources, compensation des charges) sont attribuées aux habitants des cantons de manière proportionnelle à l’indice des ressources *, car au final la péréquation est financée par les contribuables.

Source : propres calculs sur la base de l’Administration fédérale des finances (AFF)

Péréquation des ressourcesCompensation des charges géo-topographiquesCompensation des charges sociodémographiquesCompensation des cas de rigueur

* Exemple de calcul 1 : la contribution de la Confé- dération à la compensation des charges sociodé-mographiques pour les années 2008 – 2017 a été de 463 francs par habitant. L’indice des ressour-ces du canton de Genève a été en moyenne de 147,2 %. Pour chaque Genevois, ceci représente une contribution de 682 francs (1,472 fois 463 francs). Le canton de Genève a reçu 2344 francs par habitant depuis 2008 dans le cadre de la compensation sociodémographique. Il reste ainsi 1662 francs (valeur nette) au canton par cet in- strument de compensation. Exemple de calcul 2 : la contribution de la Confé- dération à la péréquation verticale des ressources a été de 2746 francs par habitant pour la période cumulée 2008 – 2017. L’indice des ressources du canton de Vaud a été en moyenne de 107,1 %. Pour chaque Vaudois, ceci représente une contribution de 2941 francs (1,071 fois 2746 francs)

SG

SO

LU

NE

TG

AR

AI

BE

OW

GR

FR

VS

GL

JU

UR

ZG

SZ

GE

BS

NW

ZH

VD

BL

SH

TI

AG

-35 -20 -5 10-30 -15 0 15-25 -10 5 20Transfert par habitant 2008 – 2017 (en milliers de francs)

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 13

D’après la PFCC, ce montant est mesuré pour les cantons contributeurs à proportion de l’évolution de leur propre potentiel de ressources, et pour la Confédération à proportion du potentiel de ressources global de tous les cantons. Ce mode de calcul a limité la volatilité des transferts finan-ciers, mais n’est pas satisfaisant. Quelques problèmes importants appel-lent des corrections :01_ Contenu : il est illogique de ne pas lier le montant global de la péré-

quation des ressources aux disparités effectives entre les cantons. Par exemple, si le potentiel de ressources des cantons bénéficiaires aug-mente plus vite que celui des cantons contributeurs, alors les dispa-rités diminuent – et pourtant le montant global des transferts finan-ciers augmente, tant pour les cantons contributeurs que pour la Confédération. En conséquence du système actuel, la dotation mini-male du canton le plus faible est toujours largement supérieure à l’ob-jectif légal (fixé par la PFCC à 85 % de la moyenne suisse des ressour-ces, calculées par habitant). On redistribue beaucoup trop d’argent par rapport à l’objectif visé.

02_ Technique : le calcul actuel se fonde sur l’assiette fiscale (potentiel de ressources), et pas sur les recettes fiscales effectives. Cette assiette fiscale n’est pas un chiffre réel, mais un calcul fait par la Confédération (cf. Figure A dans l’annexe). Il peut donc arriver que des adaptations purement techniques provoquent l’augmentation du montant des transferts fi-nanciers de la péréquation, alors même que les disparités entre cantons n’ont pas changé. En 2016, une augmentation moyenne (techniquement correcte) de 4 % de l’évaluation de la fortune imposable a mécanique-ment gonflé le montant global de la péréquation de 4 %, sans nécessité (cf. Rühli 2015).

03_ Politique : le Parlement fédéral pourrait lui-même corriger les erre-ments constatés ci-dessus, et la loi lui donne même l’obligation de prendre en compte des critères objectifs pour fixer le montant global de la péréquation des ressources, notamment le rapport d’efficacité du Conseil fédéral. Pourtant, la réalité politique est que les cantons bénéficiaires sont réticents à toute modification objectivement justi-fiée, mais qui réduirait leur dotation ; leur opposition est particulière-ment visible au Conseil des Etats.

Tout ceci aura pour conséquence qu’en 2017, le canton avec le plus faible potentiel de ressources (Jura) recevra une dotation le plaçant à 87,8 % de la moyenne suisse, bien au-delà de l’objectif légal. Ce dépassement a un coût important : en 2017, 771 millions de francs de plus que le nécessaire seront distribués pour atteindre l’objectif de 85 %. Ces surcoûts superflus sapent la solidarité entre cantons.

L’objectif : un montant global fondé sur les disparités effectivesAvenir Suisse propose un mécanisme de fixation du montant global fondé sur les disparités effectives, de manière à ce que la valeur-cible de 85 %

Il est illogique de ne pas lier le montant global de la péréquation des ressources aux disparités effectives entre les cantons.

http://www.avenir-suisse.ch/fr/51077/644-millions-de-trop-pour-la-perequation-financiere-intercantonale/http://www.avenir-suisse.ch/46775/eine-loesung-im-finanzausgleichsstreit/

14 RPT 2

soit toujours exactement atteinte. Ceci équivaut à une dépolitisation de la discussion, puisque les montants distribués seraient calculés de maniè-re précise et proportionnelle aux véritables besoins.

Cette idée fait son chemin. Le 15 avril 2016, la Conférence des gouverne-ments cantonaux a formulé une proposition de remplacer l’objectif-cible in-dicatif de la loi de 85 % par une valeur fixe minimale de 86 %. Les débats politiques sont cependant loin d’être clos, car la plupart des cantons (con-tributeurs comme bénéficiaires) défendent leurs intérêts propres et tentent de maintenir leurs avantages financiers résultant des mécanismes actuels, même lorsqu’ils reposent sur des erreurs ou des bases non objectives. Pour tenir compte de ce contexte, on pourrait prévoir une solution graduelle : en baissant de 0,5 % chaque année la dotation minimale fixe, on partirait de 87,8 % en 2017 pour atteindre l’objectif souhaitable de 85 % en 2023.

La dépolitisation de la fixation du montant global de la péréquation des ressources est d’autant plus importante en anticipation d’une éventu-elle entrée en vigueur de la RIE III (réforme de l’imposition des entrepri-ses). Si celle-ci entre en vigueur, elle aura des conséquences techniques importantes sur l’estimation du potentiel de ressources des cantons, et modifiera aussi les rentrées fiscales effectives liées aux entreprises : si l’évo-lution de ces deux indicateurs diverge fortement, la péréquation des res-sources (dans son système de calcul actuel) serait inutilement chamboulée.

2.2 _ Préservation de la concurrence entre collectivités publiquesLa péréquation financière peut-elle, ou devrait-elle, limiter la concurrence fiscale entre cantons ? La question est souvent posée. S’agissant des faits, il faut rappeler que l’attractivité fiscale n’est qu’un facteur parmi d’autres qui constituent l’attractivité économique d’un canton pour une entreprise. De plus, la structure de notre fédéralisme à trois étages limite la concur-rence fiscale. Ainsi, si la charge fiscale imposée par les cantons représen-tait 40 % de la charge fiscale totale, une baisse des impôts cantonaux de 20 % (à condition que les impôts communaux restent les mêmes) ne di-minuerait la charge totale que de 8 %.

La péréquation financière a aussi un effet limitant sur la concurrence fiscale. Si un canton baisse ses impôts ou améliore ses infrastructures pour attirer de «bons» contribuables, la péréquation des ressources lui fera payer son tribut. Le TEM («taux d’écrêtage marginal») montre de combien de centimes les montants touchés par un canton bénéficiaire de la péréquation diminuent (ou de combien de centimes les paiements d’un canton contributeur à la péréquation augmentent) si les recettes fiscalisées standardisées par habitant du canton augmentent d’un franc. Les recettes fiscalisées standardisées correspondent au potentiel de res-sources du canton multiplié par le taux d’exploitation fiscale moyen de la Suisse.

La formule de la péréquation des ressources est étalonnée de manière à ce que le TEM du canton au plus faible potentiel de ressources (le Jura

http://www.kdk.ch/fileadmin/files/Themen/NFA_und_interkantonale_Zusammenarbeit/Fokusbeitrag-Newsletter-aoPV20160415-f.pdfhttp://www.kdk.ch/fileadmin/files/Themen/NFA_und_interkantonale_Zusammenarbeit/Fokusbeitrag-Newsletter-aoPV20160415-f.pdf

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 15

GL

JU

BE

UR

FR

SH

AR

SO

VS

TG

BL

AISG

TI

NE

AG

LU

GR

OWVD

ZH

Figure 6

Conflits d’objectifs dans la péréquation des ressources

Suivant les options «TEM * max. : 100 % ou 80 %» et «dotation minimale : 2017 (87,8 %) ou comme le prescrit la loi (85 %)», quatre variantes de péréquation des ressources sont possibles ; elles sont présentées ici. La baisse des TEM pour les cantons les plus faibles conduit invariablement à une redistribution moins ciblée des ressources (courbe noire vs. grise et courbe bleue vs. bleu clair). Ce faisant, tout le système se renchérirait d’environ un demi milliard de francs. Une baisse du TEM pour les cantons les plus faibles signifierait une hausse du TEM pour les cantons un peu plus forts. De manière générale, il est évident qu’une dotation minimale plus basse contribue à baisser le TEM.

Source : propres calculs sur la base de l’Administration fédérale des finances (AFF)

120

115

110

105

100

95

90

85

80

Recettes fiscales standardisées par habitant (100 = valeur moyenne) après péréquation des ressources

60 70 80 90 100 110 120 130Recettes fiscales standardisées par habitant (100 = valeur moyenne) avant péréquation des ressources

120

100

80

60

40

20

0

Taux d’écrêtage marginal (en %)

60 70 80 90 100 110 120 130Recettes fiscales standardisées par habitant (100 = valeur moyenne) avant péréquation des ressources

Variante 2017 : dotation minimale effective 87,8 %, contribution Confédération 147 %: TEM max. 100 % TEM max. 80 %Variante Avenir Suisse : dotation minimale 85 %, contribution Confédération 140 % *: TEM max. 100 % TEM max. 80 %

Transferts 2017 (en millions de francs)

Total des transferts

Contribution de la Confédération

Contribution des cantons à fort potentiel de ressources

394931782350186915991308

452136732691216118031513

* Selon l’article 125 al. 3 Cst., la contribution de la Confédéra- tion doit se situer entre 125 % et 150 % de la contribution des cantons à fort potentiel de ressources. En 2017, le montant de 147 % est très proche de ce plafond. Les transferts hori-zontaux ont une fonction redistributrice plus forte que les transferts verticaux ; une correction de la contribution de la Confédération vers le milieu du «couloir» serait donc appro-priée. La variante Avenir Suisse prend en compte une contri-bution de la Confédération de 140 %.

* TEM signifie «taux d’écrêtage marginal». Le TEM montre de combien de centimes les montants touchés par un canton bénéficiaire de la péréquation diminuent (ou de combien de centimes les paiements d’un canton contributeur à la péréquation augmentent) si les recettes fiscalisées standardisées par habitant du canton augmentent d’un franc. Les recettes fiscalisées standardisées correspondent au potentiel de ressources du canton multiplié par le taux d’exploitation fiscale moyen de la Suisse.

16 RPT 2

en 2017) corresponde à 100. Les ressources de ce canton sont donc in-dépendantes de son potentiel de ressources, et il n’a aucune incitation à améliorer ce dernier : toute augmentation serait intégralement compensée par une perte équivalente des ressources provenant des transferts de la péréquation. En d’autres termes : plus le TEM est élevé, plus l’incitation à améliorer son potentiel de ressources est faible, voire inexistante. Ce point est évidemment critiquable, mais difficile à améliorer. Quelles se-raient les réformes possibles ?

La Conférence des gouvernements cantonaux propose de réduire de 2 % par an les transferts de la péréquation à des cantons bénéficiaires dont le po-tentiel de ressources (après péréquation) se situe entre 90 et 100 points de l’indice. Cette mesure sera probablement peu pertinente, car les éco-nomies potentielles de redistribution sont relativement faibles, et les can-tons concernés ont des TEM inférieurs à 60 %, donc déjà une incitation suffisante à s’améliorer par eux-mêmes.

La mesure véritablement efficace pour faire baisser les TEM est de dé-finir une dotation minimale fixe à 85 % (qui correspond à la valeur indi-cative actuellement prescrite par la loi). L’impact de cette mesure sur les TEM est présenté dans la Figure 6 (courbe noire pour la situation 2017 ; cour-be bleue pour le scénario «dotation minimale 85 %»). Une autre propo-sition serait de limiter le TEM du canton le plus faible en ressources à 80 %, au lieu de 100 % (voir l’impact de ce scénario dans la Figure 6, courbe grise pour la situation 2017 ; courbe bleu clair pour le scénario «dotation minimale 85 %»). Mais ce scénario renchérirait l’ensemble du système d’environ un demi-milliard de francs, ce qui n’est pas un «deal» politique très sensé. C’est bien là le dilemme auquel doivent aussi faire face les sys-tèmes de sécurité sociale : plus on aide les faibles de manière ciblée, plus leur incitation à améliorer par eux-mêmes leur propre situation est basse ; inversement, plus on veut éliminer cette incitation erronée, plus la distri-bution des aides est large et peu précise, selon le principe de l’«arrosoir».

2.3 _ Mesures de politique financière liées à la RIE IIILa réforme en cours de l’imposition des entreprises (RIE III) passera en votation le 12 février 2017. Quel qu’en soit le résultat, il serait souhaitable de modifier la péréquation financière concernant la prise en compte et le calcul du potentiel de ressources des cantons liés aux bénéfices des entreprises.

Dans le système actuel, les bénéfices des entreprises ordinaires (soit sans statut spécial) sont tout simplement additionnés (sans pondération) aux autres composants du potentiel des ressources du canton. En revan-che, les bénéfices des entreprises à statut particulier sont pondérés plus faiblement, car leur exploitation fiscale est bien plus faible. Pour la péré-quation 2017 (basée sur les années 2011 – 2013), le taux d’exploitation fiscal moyen des revenus déterminants (personnes physiques) a été de 24,56 % ; celui des bénéfices des entreprises (personnes morales) est bien plus bas,

La mesure véritablement efficace pour faire baisser les TEM est de définir une dotation minimale fixe à 85 % (qui correspond à la valeur indicative actuelle- ment prescrite par la loi).

http://www.kdk.ch/fileadmin/files/Themen/NFA_und_interkantonale_Zusammenarbeit/Fokusbeitrag-Newsletter-aoPV20160415-f.pdf

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 17

à 17,01 %. Le système actuel défavorise les cantons pour lesquels l’assiette fiscale est largement composée de bénéfices des entreprises, relativement aux revenus des personnes physiques (notamment NE, ZG, BS et SH). De plus, les baisses d’impôts sur les bénéfices envisagés par les cantons dans le cadre de la réforme RIE III appellent des changements dans la méthode de calcul de la péréquation des ressources.

Le Conseil fédéral, dans le cadre de la péréquation 2014, a décidé, à juste titre, de pondérer les bénéfices ordinaires des entreprises (à 38,7 %) et les bénéfices résultant de «licence boxes» (à 15,1 %) pour le calcul du potentiel de ressources. Il serait indiqué de mettre en vigueur cette réfor-me au plus vite, car le décalage dans la prise en compte des chiffres de la péréquation est de quatre à six ans. Et même un rejet de la RIE III en vo-tation ne diminuerait pas le besoin de réforme sur ce point.

La part des cantons à l’impôt fédéral direct, un compromis politiqueDans le cadre de la RIE III, un compromis politique a été trouvé pour faire passer la part rétrocédée par la Confédération aux cantons de 17 % (situation actuelle) à 21,2 %. Ceci correspond à une redistribution supplé-mentaire de 920 millions de francs. Le principe de ce prélèvement histo-rique, né durant la Première Guerre mondiale, est déjà en soi critiquable, car contrevenant au principe d’équivalence fiscale (chaque collectivité supporte autant que possible ses propres revenus et charges). Plutôt que d’augmenter la part des cantons à l’IFD, une réduction de l’imposition fédérale sur les bénéfices (actuellement à 8,5 %) devrait être privilégiée, par exemple à 7 %. Ceci donnerait plus de marge de manœuvre fiscale aux cantons.

La contribution complémentaire La RIE III aura des effets très différents dans les cantons, car ceux-ci n’ont pas tous au départ une situation équivalente. Les cantons les plus touchés par les changements seront ceux qui avaient jusqu’à présent des taux d’impôts élevés pour les bénéfices ordinaires et une large proportion de sociétés à statut privilégié, notamment BS, GE et VD. Mais aucun canton n’a un droit au statu quo, ni à un aménagement de la péréquation finan-cière qui préserverait la situation actuelle. C’est pourquoi il faut renoncer à l’introduction d’une contribution complémentaire (même limitée à la période 2023 – 2029) dans le cadre de la RIE III, par laquelle les cantons faibles en potentiel de ressources recevraient la garantie du versement d’une contribution minimale nominale (et donc une valeur absolue, et non relative). Le but de cette mesure est d’éviter que le revenu fiscal stan-dardisé par habitant ne tombe en dessous d’un certain montant absolu dans les cantons à faible potentiel de ressources (alors même que l’objec-tif de 85 % serait atteint). Cette idée méconnaît la capacité et le devoir des cantons à s’adapter eux-mêmes aux situations nouvelles, que ce soit par réduction des prestations ou augmentation des impôts.

Le système actuel défavorise les cantons pour lesquels l’assiette fiscale est largement composée de bénéfices des entreprises, relative- ment aux revenus des personnes physiques (notamment NE, ZG, BS et SH).

18 RPT 2

Le rôle des villesLes villes sont les collectivités les plus touchées par la RIE III, car la plus grande partie de l’imposition des entreprises revient aux communes. Une réduction des taux d’imposition cantonaux sur les bénéfices des entrepri-ses aura des conséquences plus importantes pour les budgets communaux que pour ceux des cantons. Toutefois, la revendication de l’Union des villes suisses que la Confédération indemnise directement les communes, dans le cadre de la RIE III, doit être rejetée. La péréquation financière règle les transferts entre la Confédération et les cantons uniquement. Et le fédéralisme exige que les équilibres internes aux communes, ou aux relations entre communes et cantons, soient réglés directement au sein de chaque canton. En tout état de cause, les situations diffèrent tellement d’un canton à l’autre, notamment dans le cadre de la péréquation inter-communale, qu’une politique d’indemnisation directe par la Confédéra-tion serait très difficile à définir.

Une solution possible, que les cantons pourraient proposer à leurs com-munes et à leurs villes, serait d’élargir l’autonomie fiscale des communes, en les autorisant par exemple à pratiquer des barèmes d’imposition différents pour les personnes physiques et morales. Ceci permettrait aux villes craignant une trop forte diminution de leurs rentrées fiscales pro-venant des entreprises d’augmenter le barème communal d’impôts pour ces dernières. Mais, bien évidemment, une telle extension de l’autonomie fiscale communale ne serait pas sans danger, car les centres pourraient contrecarrer la politique fiscale mise en place par leur canton.

Les villes sont les collectivités les plus touchées par la RIE III, car le plus grande partie de l’imposition des entreprises revient aux communes.

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 19

3 _ Répartition des tâches

La répartition des tâches entre Confédération et cantons n’a pas été mise en œuvre de manière optimale, même après l’entrée en vigueur de la RPT en 2008. La tendance à la centralisation s’est poursuivie, tout comme l’enchevêtrement des tâches entre la Confédération et les cantons, alors qu’il serait souhaitable de définir des attributions claires de responsabi-lités (avec leur financement). Dans cette étude, Avenir Suisse formule différentes propositions d’amélioration, dans différents domaines.

Le présent résumé en français reprend la liste de ces propositions, sans les détailler. L’argumentation complète à l’appui de ces idées de réforme est à lire dans la version allemande.

3.1 _Formation La Confédération et les cantons ont dépensé ensemble 32,6 milliards de francs pour la formation en 2014, dont 90 % provenaient des cantons. Les coûts de l’école obligatoire et des écoles dispensant une formation géné-rale sont presque intégralement financés par les cantons. Les coûts des autres filières de formation sont partagés entre la Confédération et les cantons (cf. Figure 7).

Figure 7

Les cantons paient la plus grande partie des frais de formation

Les écoles obligatoire ou dispensant une formation générale sont financées de manière presque exclusive par les cantons. La Confédération soutient financièrement les cantons de manière substantielle pour les hautes écoles (30 %), la formation professionnelle de base (22 %) et la formation professionnelle supérieure (35 %).

Source : Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation (SEFRI)

Ecole obligatoire

17,76

Hautes écoles

8,06

Ecoles dispensant une formation

générale

2,32

Formation professionnelle

de base

3,52

Dépenses publiques, en milliards de francs (2014)

Formation professionnelle supérieure

Autres dépenses de formation

0,37

0,57

CantonsConfédération

http://www.avenir-suisse.ch/62476/

20 RPT 2

Formation obligatoireLa formation obligatoire est fondamentalement l’affaire des cantons, et l’une de leurs tâches les plus importantes. La Confédération n’intervient en principe que pour mieux encourager la coordination sur des points tels que l’âge d’entrée à l’école, la durée et les objectifs des différents ni-veaux d’enseignement ainsi que le passage de l’un à l’autre, ou la reconnais-sance des résultats. Cependant, cette retenue n’est pas toujours appliquée, comme le démontrent deux exemples récents :

_ Formation musicale : l’article 67a de la Constitution fédérale donnant mandat à la Confédération de soutenir la formation musicale a été ap- prouvé en votation en 2012. Il est issu d’un contre-projet à une initiati-ve populaire. Pourtant, la formation musicale, comme le reste de la formation de base, est typiquement une tâche cantonale. Cet exemple est une preuve que la démocratie directe contribue aussi à la centrali-sation.

_ Enseignement du sport à l’école obligatoire : la loi fédérale sur l’en-couragement du sport et des activités physiques prévoit notamment un nombre minimal de périodes de sport dans les programmes (canto-naux) de l’école obligatoire. Déjà en 1999, le Parlement avait débattu de «rendre» la compétence de réglementer l’éducation sportive aux can-tons, ce qui serait logique. Mais cette tentative n’avait pas pu rassem- bler une majorité parlementaire. Cet exemple est une preuve que le Parlement (en particulier le Conseil national) contribue aussi à la cen-tralisation.

Formation professionnelleLa formation professionnelle en Suisse est volontiers décrite comme une «Verbundspartnerschaft», une communauté de partenaires. La Confédéra-tion a des compétences législatives et participe au financement (pour en-viron 25 % des coûts totaux). Les cantons sont responsables de l’exécution, assurent la majorité du financement et sont les porteurs des institutions de formation. La situation réelle n’est pas aussi rose. Compte tenu de la forte influence de la Confédération, les cantons ont récemment demandé que celle-ci augmente sa part de financement à 30 %. L’exemple illustre bien la complexité de gérer des tâches communes de manière optimale.

D’où la légitimité de poser à nouveau des questions fondamentales : la compétence législative de la Confédération est-elle vraiment nécessaire ? Ne devrait-elle pas se limiter à quelques grands principes directeurs ? Les cantons ne seraient-ils pas eux-mêmes en mesure de gérer la formation professionnelle (alors qu’ils sont déjà en charge de la définition du con-tenu des programmes scolaires pour l’école secondaire) ?

Le débat sur ces questions a déjà eu lieu avant la RPT ; il a été rude et la situation a finalement été bloquée. Pourtant, une plus grande marge de manœuvre pour les cantons dans la formation professionnelle permet-trait d’enrichir encore plus la formation duale, par concurrence des idées

La formation obligatoire est fondamentalement l’affaire des cantons, et l’une de leurs tâches les plus importantes.

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 21

et des projets innovants. Les questions globales, telles que la reconnais-sance des diplômes, pourraient être réglées au niveau fédéral, ou par con-cordat intercantonal. Dans le domaine de la formation professionnelle, la peur de coupes budgétaires et les préjugés négatifs à l’égard de toute forme de concurrence ont empêché une répartition claire et nette des re-sponsabilités.

Hautes écolesLa situation des Ecoles polytechniques fédérales est parfaitement claire : elles sont placées sous la responsabilité unique de la Confédération. En revanche, les responsabilités sont partagées entre la Confédération et les cantons pour ce qui concerne les universités et les HES (hautes écoles spécialisées). Dès 2017, cette coopération sera notamment réglée par la nouvelle mouture de la Loi fédérale sur l’encouragement et la coordina-tion des hautes écoles. Mais celle-ci ne règle principalement que des pro-blèmes financiers et logistiques internes au pays, alors que l’enjeu majeur est le maintien à long terme de la qualité et de la capacité concurrentielle internationale des hautes écoles suisses.

Cet objectif majeur est mieux atteint lorsque les hautes écoles dispo-sent d’une forte marge de manœuvre et d’une grande autonomie. Dans cet esprit, un partage plus clair des responsabilités développerait mieux l’autonomie des universités et des HES que l’enchevêtrement actuel. La Confédération devrait se limiter à coordonner quelques points-clefs, tels que la reconnaissance des diplômes. Les cantons devraient être intégra-lement responsables du financement, que ce soit directement (comme porteurs de leur institution cantonale), ou indirectement (en soutien fi-nancier à leurs ressortissants étudiant dans une haute école d’un autre canton). Ce dernier mode de financement forfaitaire, malgré sa conno-tation politique, est une forme intéressante de financement moderne.

Une nouvelle option prometteuse serait de passer franchement à un système de «compte de formation» personnel pour les hautes écoles. Dans ce système, l’étudiant aurait à disposition un crédit de formation auprès des hautes écoles reconnues, et il choisirait lui-même sa formation et son école. On passerait d’un système de l’offre (des hautes écoles) à un systè-me de la demande (de l’étudiant). Le compte de formation devrait être organisé de manière à être globalement neutre sur le plan financier ; l’in-troduction, la définition et la gestion du compte de formation seraient des tâches des cantons.

3.2 _ Prestations complémentairesLes prestations complémentaires (PC) ont été introduites au niveau fédé-ral en 1996. Les PC complètent les rentes de l’AVS (assurance-vieillesse et survivants) et de l’AI (assurance-invalidité) pour les plus démunis. Avant cette date, l’aide aux plus pauvres était déjà assumée (parfois très bien) par les cantons. Depuis, l’enchevêtrement des responsabilités et des

Dans le domaine de la formation professionnelle, la peur de coupes budgé-taires et les préjugés négatifs à l’égard de toute forme de concurrence ont empêché une répartition claire et nette des responsabilités.

22 RPT 2

compétences entre la Confédération et les cantons est constant et très complexe (cf. Figure 8). En particulier, il y a un imbroglio permanent entre activités de financement et de pilotage (gestion). Les cantons n’ont qu’une marge de manœuvre très réduite.

La situation est encore amplifiée par les tensions induites par les graves difficultés de financement des PC : en quinze ans, le coût du financement des PC a passé de 2,3 milliards de francs (en 2000) à 4,8 milliards (en 2015). Contrairement à d’autres assurances sociales, les PC sont financées exclusivement par l’impôt, et non par des cotisations d’assurés. Les dépen-ses des PC sont supportées à 62,5 % par la Confédération et à 37,5 % par les cantons.

Au final, les PC souffrent des problèmes usuels à toute tâche étatique exercée conjointement : ni la Confédération, ni les cantons n’assument une pleine responsabilité pour leurs décisions ; les décisions conjointes sont lentes, ce qui ralentit les innovations et les corrections ; le flou en-courage une culture du reproche, dans lequel le politique peut toujours blâmer l’«autre».

La volonté de dégrouper les responsabilités pour les PC, afin d’attribuer des compétences claires, n’est pas nouvelle. Elle a été récemment reprise par la Conférence des gouvernements cantonaux. En tous les cas, une quasi-unanimité règne pour affirmer que le financement conjoint par la Confédération et par les cantons cumule tous les désavantages. Les scéna-rios de dégroupage sont variés, et aucun ne s’impose absolument (par ex-emple séparation entre les missions de protection du minimum vital, qui incomberaient à la Confédération, et de soins, prises en charge par les

Cantons Confédération Confédération et cantons

Figure 8

Répartition des tâches incohérente pour les prestations complémentaires (PC)

Les cantons n’ont pas d’outils de pilotage pertinents pour les PC assurant le minimum vital, alors que cela représente la plus grande partie des dépenses. Ils disposent d’une marge de manœuvre supérieure pour les frais liés aux soins et aux EMS, ainsi que pour les frais médicaux et pour les personnes handicapées ; la Confédération donne toutefois l’orientation générale.

Dépenses liées aux PC (en milliards de francs)

Minimum vital

2,29

Frais liés aux soins et aux EMS

2,04

Frais médicaux et pour les personnes handicapées

0,46

Financement Pilotage

Source : OFAS, propre représentation basée sur l’Union patronale suisse

Concernant les prestations complémentaires, une quasi-unanimité règne pour affirmer que le financement conjoint par la Confédération et par les cantons cumule tous les désavantages.

http://www.arbeitgeber.ch/wp-content/uploads/2015/05/20150507_Prestations-compl%C3%A9mentaires-Pr%C3%A9sentation.pdf

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 23

cantons ; ou responsabilité complète des PC à la Confédération ; ou in-versement responsabilité complète des PC attribuée aux cantons). L’im-portant est qu’une réforme soit mise en place, qui clarifiera l’organisation et les compétences des collectivités publiques pour les prestations com-plémentaires.

3.3 _ SantéPour imposer une assurance-maladie obligatoire, comme l’a fait la Suisse avec la LAMal, il est nécessaire de prévoir, par subventionnement, des réductions de primes pour les plus bas revenus. Cet instrument s’appelle en Suisse la réduction individuelle des primes (RIP), souvent aussi appelé «subside». Entre 1996 et 2014, les dépenses pour les RIP ont connu une hausse de 173 % (de 1,4 à plus de 4 milliards de francs). Durant cette même période, les RIP ont augmenté plus vite que les primes d’assurance-maladie (132 %) et les coûts de la santé (90 %). Les coûts des RIP sont partagés entre la Confédération et les cantons (cf. Figure 9).

Le partage du financement semble bien réglé. Dans le but de financer les RIP, la Confédération paie globalement aux cantons 7,5 % des coûts bruts

Figure

Réduction des primes : la Confédération paie plus que les cantons

En 2010, la Confédération et les cantons ont pratiquement contribué dans la même mesure à la réduction individuelle des primes d’assurance-maladie. Ce n’est plus le cas : en 201, la Confédération a payé 2,2 milliards de francs, soit 2 % de plus que les cantons.

Source : OFS

2,4

2,2

2,0

1,8

1,6

1,4

1,2

1,02007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Dépenses (en milliards de francs)

Cantons

Confédération

Introduction de la RPT

24 RPT 2

de l’assurance-maladie obligatoire pour les soins. La répartition entre cantons se fait proportionnellement à leur population et à leur nombre d’assurés. Les cantons fixent eux-mêmes les critères d’appréciation du droit cantonal aux subsides.

Une petite entorse au pur fédéralisme est l’obligation légale imposée par la Confédération de réduire d’au moins 50 % le montant des primes d’assurance-maladie pour les enfants et les jeunes en formation (pour les bas et moyens revenus). Politiquement, la tendance est à l’augmentation de ce type d’exigences et au règlement d’autres volets du financement des RIP au niveau fédéral. Ce serait pourtant l’inverse qu’il faudrait promou-voir, en transférant l’intégralité de la responsabilité des RIP aux cantons. Ceux-ci ont des pratiques de subsides très variés et différents, et sont en mesure de décider par eux-mêmes les procédures et modalités d’octroi des RIP.

3.4 _ TransportsLe secteur des transports avait été exclu du champ d’études de la RPT en 2008. Il y a pourtant matière à mieux organiser la répartition des compé-tences en ce domaine.

Transports publics régionaux : infrastructureDe nombreux efforts ont été déployés pour tenter de définir les respon- sabilités de l’infrastructure ferroviaire selon des critères fonctionnels. Le plus évident serait l’attribution de la responsabilité pour l’infrastructure de base à la Confédération et celle des réseaux complémentaires aux can-tons. C’est pourtant une autre solution qui a été retenue récemment par le Parlement pour le Fonds d’infrastructure ferroviaire (FIF). Les cantons paient au FIF un montant forfaitaire annuel de 500 millions de francs, et la Confédération assure la planification complète de toute l’infrastruc-ture ferroviaire en Suisse. En résultera-t-il pour autant une planification globale cohérente ? Il est permis d’en douter.

Les cantons n’ont pas de droit de participation formel, même s’ils se-ront impliqués dans les projets déjà en phase préalable. Les cantons de-viendront ainsi des demandeurs sans aucune responsabilité propre. Lorsque les Neuchâtelois ont accepté en 2016 un projet de RER entre Neuchâtel et La Chaux-de-Fonds, ils ont en réalité voté sur un projet qui n’est plus de la compétence du canton. Le vote doit être compris comme un mandat au gouvernement cantonal de négocier auprès de la Con-fédération le financement nécessaire au tunnel. La politique globale suisse de développement de l’infrastructure ferroviaire risque donc d’être l’addition de demandes et de compromis régionaux, plutôt que le fruit d’une réflexion cohérente et de responsabilités assumées.

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 25

Transports publics régionaux : exploitationDes améliorations pourraient aussi être réalisées dans l’exploitation des transports publics en Suisse. Les transports longue distance sont assurés par les CFF, et le transport local (à l’intérieur des localités) est du ressort des cantons ou de leurs communes. En revanche, le transfert régional de personnes est encore une tâche conjointe de la Confédération et des can-tons. Le financement de ce type des transports publics régionaux est donc partagé, et les critères de financement par la Confédération sont complexes et dépendent de nombreux facteurs, par exemple la fonction de connexion (admise pour toute localité comptant au moins 100 habitants) ou encore la densité de population. En conséquence, le financement fédéral est très différent d’un canton à l’autre : ainsi le canton des Grisons ne couvre lui-même que 20 % du déficit de ses transports publics régionaux, alors que Bâle-Ville en assume 73 % (cf. Figure 10).

En application des principes d’équivalence fiscale et de subsidiarité, il conviendrait de placer la responsabilité complète des transports publics régionaux en mains des cantons. Dans la situation actuelle, les cantons ne sont que des quémandeurs auprès de la Confédération, et les incita-tions économiques à exploiter une ligne sont erronées. Si cette clarifica-tion des compétences devait conduire à une augmentation asymétrique des coûts dans les cantons, il faudrait diminuer cette asymétrie par une adaptation de la compensation des charges (cf. Chapitre 4.1.).

En application des principes d’équivalence fiscale et de subsidiarité, il conviendrait de placer la responsabilité complète des transports publics régionaux en mains des cantons.

Figure 10

Transports publics régionaux : la Confédération paie plus dans les cantons ruraux

Le graphique montre la part des déficits d’exploitation des transports régionaux prise en charge par la Confédération et par les cantons pour les années 2016 à 2019. La participation de la Confédération augmente dans les régions à faible densité de population. Les lignes les moins rentables sont fortement subventionnées par la Confédération.

Source : Annexe de l’ordonnance sur l’indemnisation du trafic régional de voyageurs

100

80

60

40

20

0

Participation aux coûts (en %)

canton Confédération

GE SHSO NW UR GRBS VDAG SZ JUZG AR OWLU TIZH NE AITG FRBL BE GLSG VS

26 RPT 2

Construction des routesLa RPT a contribué à clarifier la situation en matière de routes : depuis 2008, les routes nationales sont du ressort exclusif de la Confédération. Depuis cette même date, la Confédération ne finance plus les routes can-tonales (routes principales) par des financements spécifiques, mais par des montants forfaitaires versés aux cantons. Ces derniers conservent donc le poids et la responsabilité de la décision, et doivent assumer tous les coûts marginaux de leurs projets : le principe «qui paie commande» est ainsi mieux respecté qu’avant. Toutefois, une solution encore meilleure serait de supprimer purement et simplement les transferts entre collecti-vités publiques : la Confédération financerait seule les routes nationales, et les cantons seuls les routes cantonales, y compris celles qui sont défi-nies comme principales.

3.5 _ Autres domainesL’enchevêtrement des compétences entre Confédération et cantons pro-duit parfois des résultats étonnants. Ainsi, l’ordonnance fédérale sur la chasse prévoit-elle que la Confédération indemnise les cantons à 80 % pour les dégâts produits par les loups, les lynx, les ours ou les chacals dorés, mais seulement à 50 % pour les dégâts résultant des castors, des loutres et des aigles. Affaire de sympathie ou décision basée sur des critè-res fonctionnels ? Au-delà de l’anecdote, le message est qu’il reste beau-coup à faire dans le dégroupage des tâches et l’attribution claire de res-ponsabilités entre Confédération et cantons.

L’étude mentionne encore trois exemples concrets, dans des domaines variés.

Financement de la garde d’enfants extrafamilialeLa Confédération finance depuis 2008 un programme de soutien à la garde d’enfants extrafamiliale. Un projet est sur la table, qui propose de pérenniser cette subvention, initialement temporaire. L’organisation de la garde des enfants en dehors de la famille est clairement un domaine de compétences des cantons, et la Confédération n’a pas de base consti-tutionnelle pour agir en la matière. La création d’un soutien financier fédéral est un outil de contournement des règles du fédéralisme et de la répartition des compétences budgétaires.

AéroportsLes aéroports sont des infrastructures d’importance nationale, dont la gestion et le développement requièrent bien souvent des accords interna-tionaux. Le rôle important et la position historique des cantons de siège des grands aéroports suisses (principalement Genève et Zurich) ne sont pas forcément les garants d’une gestion optimale de cette infrastructure décisive pour le pays dans son ensemble. La Confédération semble être

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 27

une instance centrale mieux à même de maîtriser les différents intérêts à concilier.

CultureLa culture est principalement l’affaire des cantons. Le rôle de la Con-fédération y est assez restreint, ce que confirment les chiffres du finance-ment culturel par les collectivités publiques en Suisse : en 2013, les dépen-ses publiques pour la culture se sont élevées à 2,72 milliards de francs, dont 11 % seulement par la Confédération, 38 % par les cantons et le sol-de par les communes. Pourtant, la Confédération a l’ambition de dévelop-per une politique culturelle nationale, alors que le terrain de la culture devrait être entièrement confié – pour ce qui concerne les collectivités publiques – aux cantons et aux communes. Il ne faut pas oublier de rap-peler que l’engagement privé en faveur de la culture, notamment au tra-vers des dépenses et subsides de nombreuses fondations, est près de qua-tre fois plus important que celui du secteur public.

La Confédération semble être une instance centrale mieux à même de maîtriser les différents intérêts à concilier pour des infrastructures d’impor- tance nationale, telles que les aéroports.

28 RPT 2

4 _ Souveraineté fiscale, concordats et centralisation insidieuse

4.1 _ Décentraliser les compétences et la souveraineté fiscaleLes propositions de répartition des tâches proposées ci-dessus confient largement aux cantons la responsabilité complète de plusieurs domaines d’activité étatique. Ceci engendrerait évidemment des charges supplé-mentaires pour les cantons. La proposition d’Avenir Suisse est de lier ces transferts de compétences à un transfert automatique de la souveraineté fiscale qui s’y rapporte. Ceci rendrait ces réformes attractives, car les res-sources pour les financer seraient ainsi assurées.

Le but d’une meilleure répartition des tâches est au final une réponse à la question : «Quelle collectivité est la mieux à même de réaliser une tâche publique à la satisfaction des citoyens ?». On recherche systématique-ment une forme de «value for tax money», soit l’optimalisation de l’argent des impôts. Si une tâche étatique peut être mieux assumée par une autre collectivité publique, le transfert de charges qui en résulte devrait s’ac-compagner d’un transfert automatique des revenus fiscaux liés à cette ac-tivité. C’est bien ce caractère automatique qui est au cœur de la proposi-tion. Ce transfert dépolitisé de la souveraineté fiscale est préférable à ce qui est régulièrement pratiqué actuellement lorsqu’une tâche est déléguée par la Confédération aux cantons, à savoir la transformation de paiements liés à des buts spécifiques en subsides forfaitaires.Un exemple concret permet d’illustrer la proposition :

_ Si les dépenses pour des charges transférées par la Confédération aux cantons sont de 5 milliards de francs, ceci représente l’équivalent de 18,9 % des revenus de l’impôt fédéral direct (IFD). En pareil cas, la Con-fédération devrait être obligée de baisser les barèmes fiscaux de l’IFD de 18,9 %.

_ Les cantons devraient être libres de choisir leur politique financière. Mathématiquement, les 5 milliards représentent l’équivalent d’une aug-mentation des barèmes fiscaux cantonaux de 7,4 %. Cette valeur devrait être définie comme référence, afin qu’une modification restant dans cette ampleur ne soit pas soumise au référendum cantonal (mais toute déviation devrait être approuvée en votation). Cette méthode de transfert a déjà été souvent pratiquée, notamment entre cantons et communes. Les cantons pourraient aussi choisir de ne pas reporter sur leurs contri-buables l’entier de cette charge fiscale, ou alors de le faire tout en assu-mant des tâches autres (ou de manière plus productive) que celles qui ont été transférées.

_ Comme l’IFD sur le revenu a une progressivité bien plus forte que les impôts cantonaux, le mécanisme de transfert de la souveraineté fiscale lié au transfert de tâches aurait un effet de redistribution moindre qu’

Si une tâche étatique peut être mieux assumée par une autre collectivité publique, le transfert de charges qui en résulte devrait s’accompagner d’un transfert automatique des revenus fiscaux liés à cette activité.

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 29

actuellement. Pour éviter ce résultat, la diminution en pourcentage des barèmes fiscaux de la Confédération pourrait être remplacée par une réduction fixe par habitant. Pour 3,6 millions de contribuables effectifs à l’IFD (2013), ceci représenterait une baisse d’impôts de 541 francs par contribuable. En procédant de la sorte, la décentralisation des tâches et de la souveraineté fiscale qui leur est liée rendrait le système fiscal global plus progressif.

Le mécanisme de transfert automatique de la souveraineté fiscale en cas de transfert de tâches entre collectivités publiques devrait être défini à l’avance, avant les transferts de charges. Il devrait reposer sur une base constitutionnelle et être précisé par loi et ordonnance.

4.2 _ Le rôle des concordatsLe rôle et l’importance des concordats intercantonaux ne cesse d’augmen-ter (p. ex. Harmos, concordat sur les hooligans, «Lehrplan 21»). Il sera encore nécessaire pour régler la coordination entre cantons en cas de transfert de tâches et responsabilités de la Confédération vers les cantons. Pour-tant, cet outil de coopération intercantonale suscite de vives critiques, car il induit un transfert de pouvoir des Parlements cantonaux vers les gou-vernements des cantons.

Ce «déficit démocratique» pourrait être compensé par quelques ajus-tements: par exemple, la création d’un Parlement ad hoc (multicantonal) pour chaque concordat, ou l’organisation de votations populaires sur plu-sieurs communes formant une circonscription de vote unique pour les besoins du concordat. Le caractère du canton en tant que porteur de ju-ridiction serait quelque peu émoussé, mais la participation démocratique y trouverait son compte. En revanche, les procédures de déclaration de force obligatoire de concordats intercantonaux (prévus par l’art. 48a Cst.) permettant d’obliger certains cantons à adhérer à un concordat ne sont pas satisfaisantes. En cas de blocage prolongé entre cantons, et si une réglementation uniforme semble nécessaire, mieux vaut clairement de-mander au peuple et aux cantons (en votation populaire) si une tâche doit être assumée par la Confédération, plutôt que de forcer un fédéralisme coopératif contre-productif.

4.3 _ Les moteurs de la centralisationLes moteurs de la centralisation sont nombreux, et pas uniquement liés à la globalisation ou à l’évolution technologique. De multiples facteurs contribuent à la renforcer : besoin politique de médiatisation plus facile à assouvir sur des sujets nationaux ; pensée en silos ; approche politique largement alimentée par les scandales et les émotions, plutôt que les réfle-xions à long terme ou encore transparence accrue qui permet la compa-raison entre différents systèmes politiques, mais encourage superficielle-ment une homogénéité présentée comme une valeur en soi. Par ailleurs, lorsque les cantons ont des positions tranchées et différentes, le compromis

Les concordats intercanto-naux suscitent de vives critiques, car ils induisent un transfert de pouvoir des Parlements cantonaux vers les gouvernements des cantons.

30 RPT 2

final aboutit souvent à des partages de tâches et de financement, pas tou-jours efficaces, mais à même de calmer les ardeurs des intervenants. Les cantons contribuent donc souvent eux-mêmes à ce mécanisme de centra-lisation (par exemple dans l’élaboration du Fonds d’infrastructure ferrovi-aire).

L’initiative populaire visant à modifier la Constitution fédérale, ce fleu-ron de la démocratie directe, a également par nature une propension à favoriser la centralisation, par transfert de tâches des cantons vers la Con-fédération.

Les mesures pour lutter contre ces tendances centralisatrices ne sont pas simples. L’une d’elles devrait être le relèvement du seuil du nombre de signatures exigé pour faire aboutir une initiative populaire. En propor- tion de l’augmentation de la population, ce seuil n’a pas cessé de baisser : les 100 000 signatures exigées ne représentent aujourd’hui plus que 1,9% du corps électoral (près de 8% à l’origine, en 1891).

Une clause d’intangibilité des principes d’équivalence fiscale et de sub-sidiarité pourrait être inscrite dans la Constitution, comme c’est déjà le cas pour les règles impératives du droit international. Mais son application ne serait pas aisée, car il y aura toujours une part d’appréciation dans l’analyse ; et la perspective que chaque groupe d’intérêt promeuve ses propres intérêts en tentant de les rendre intangible dans la Constitution suffit pour rejeter l’idée.

Une autre idée est l’introduction d’un contrôle de constitutionnalité au niveau fédéral, qui permettrait d’attaquer en justice les lois ou ordonnan-ces fédérales ne respectant pas la Constitution. Mais cette mesure ne ga-rantirait pas en tous les cas une protection contre la centralisation. Au contraire, elle pourrait parfois conduire à la centralisation de tâches au nom de l’application de la Constitution faite par le tribunal constitutionnel.

D’autres idées sont intéressantes (ainsi, le référendum financier), mais certaines présentent des désavantages importants :

_ Les modifications de la Constitution transférant une compétence des cantons à la Confédération pourraient être soumises à l’approbation d’une majorité qualifiée des cantons (par exemple les 2/3). Mais la pondéra-tion du poids des cantons est déjà aujourd’hui sous pression, car elle dis-tord considérablement la valeur des votes des citoyens. Son renforcement doit être exclu.

_ Le seuil du référendum facultatif des cantons (actuellement : 8 cantons peuvent lancer un référendum contre une loi fédérale) pourrait être abaissé, par exemple à cinq. Mais cette mesure pourrait conduire à des blocages encore plus importants qu’actuellement pour des réformes im-portantes.

Au final, la meilleure protection contre la centralisation excessive est une bonne opération de «nettoyage» fédéral, permettant de mieux répartir les missions entre collectivités publiques. Une nouvelle réforme de la péré-quation financière et de la répartition des tâches – une forme de RPT 2 – s’impose.

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 31

5 _ Conclusion : il faut une nouvelle réforme (RPT 2)

Le fédéralisme suisse est en meilleure forme que beaucoup d’autres, mais il est sous pression. Cette pression est permanente, car la Suisse semble beaucoup trop petite pour un Etat fédéral – avec ses 26 cantons et 2255 communes. De plus, cette pression augmente. Dans un monde globalisé, où l’importance des normes internationales va croissant, avec une grande mobilité des populations, où les zones d’habitation se définissent au-delà des territoires communaux, cantonaux, voire nationaux, on peut se demander si un fédéralisme aussi fragmenté à l’intérieur du pays a encore du sens ou s’il est encore utile. D’un autre côté, dans ce monde globalisé, ce sont souvent des solutions fédéralistes qui soutiennent l’acceptation de l’Etat par les citoyens. Un fédéralisme plus actif, et donc une politique plus proche des citoyens, auraient sans doute permis de limiter le dé-veloppement de certains mouvements politiques populistes de par le monde.

La présente étude propose une nouvelle réforme de la péréquation fi-nancière et de la répartition des tâches, en quelque sorte une RPT 2.

Ces dernières années, les esprits se sont surtout échauffés sur la péré-quation financière au sens étroit. La raison principale en était l’augmen-tation des transferts financiers, malgré la réduction de la disparité de res-sources entre les cantons. Le principal motif est le mauvais réglage de la définition du montant global affecté à la péréquation des ressources. Avenir Suisse propose un mécanisme de fixation du montant global fondé sur les disparités effectives, de manière à ce que la valeur-cible de 85 % soit toujours exactement atteinte. De plus, il faut protéger la péréquation fi-nancière d’interventions risquant de diluer ses principes essentiels, qui sont de bons modèles en soi. Par exemple, il faut renoncer à l’introduction d’une contribution complémentaire dans le cadre de la RIE III, par la-quelle les cantons faibles en potentiel de ressources recevraient la garantie du versement d’une contribution minimale nominale (et donc une valeur absolue, et non relative). De la même manière, des propositions liant les transferts à des conditions sont à rejeter.

Le besoin d’amélioration est plus grand pour la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Afin de ne pas compromettre les chances politiques du premier projet RPT, très substantiel, d’importants compromis de dégroupage des tâches conjointes ont été effectués, qui ont freiné la réalisation des objectifs fixés. Même le mi-chemin souvent choisi n’a pas pu éviter que l’intensité de l’imbrication Confédération- cantons et la centralisation augmentent constamment. Il manque très souvent la volonté de répartir de manière conséquente les compétences de décision et la responsabilité pour une tâche en respectant les principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale. Au contraire, beaucoup d’énergie

Dans ce monde globalisé, ce sont souvent des solu-tions fédéralistes qui soutiennent l’acceptation de l’Etat par les citoyens.

32 RPT 2

et de ressources sont dédiées à la prise d’influence sur les conditions-cadres, avec le but de participer beaucoup et de payer le moins possible. Avenir Suisse considère qu’il existe un besoin de dégroupage dans le secteur de la formation, mais aussi pour les prestations complémentaires, les subsi-des à la réduction des primes d’assurance-maladie et dans les transports publics régionaux.

Propositions de réforme pour la revitalisation du fédéralismeLes propositions de réforme d’Avenir Suisse pour une RPT 2 sont résumées dans le Tableau 1. Les conséquences financières sont estimées et quantifiées. Les propositions de nouvelle répartition des tâches vont dans le sens d’un retour de compétences (ou d’une attribution de compétence unique) aux cantons, ce qui implique un large retrait de la Confédération du co- financement des tâches concernées.

La charge financière résultant pour les cantons de cette nouvelle répar-tition des tâches doit être accompagnée d’un transfert parallèle et auto-matique de la souveraineté fiscale pour ces activités, de la Confédération aux cantons. Les règles du jeu d’un tel mécanisme de transfert de souve- raineté fiscale devraient être précisément décrites aux niveaux de la Cons-titution, de la loi et des ordonnances d’application, afin d’éviter de stériles discussions politiques lors de futures répartitions de tâches.

La crainte des cantons d’être surchargés a jusqu’à maintenant favorisé la centralisation. Un tel mécanisme pourrait freiner cette évolution. De manière générale, on constate que de nombreuses centralisations ou im-brication de compétences ne naissent pas d’un besoin objectivement mo-tivé, mais sont le résultat de la rencontre d’intérêts particuliers de différents acteurs politiques. Des mesures institutionnelles luttant contre des cen- tralisations ainsi décidées ne sont pourtant pas faciles à définir. Il est donc d’autant plus important de convaincre les politiques et les citoyens des avantages d’un fédéralisme concurrentiel à petite échelle. C’est une mission qui exige de la pédagogie, car parfois, les avantages potentiels (la con- currence des idées, le contrôle de l’Etat par les citoyens) sont de nature dynamique et donc plus difficilement visibles ; alors que les inconvénients potentiels (les coûts de coordination, l’absence d’effet d’échelle) sont de nature statique et donc plus faciles à observer.

Il pourrait aussi être utile de dissiper un malentendu souvent entretenu : le fédéralisme n’est pas en soi un principe démocratique. Il ne signifie pas que «chacun décide sur tout», mais il est – avec la démocratie semi-directe et l’Etat de droit – un élément d’équilibre des pouvoirs («checks and balan-ces»), dans lequel chaque élément poursuit un but différent. Le fédéralis-me a en quelque sorte un rôle de protection des minorités envers le prin-cipe démocratique. Le but du fédéralisme ne peut pas être que tous s’accordent à faire la même chose. Sa force est bien davantage dans le con-cours de solutions et chemins différents, en concurrence. Une attitude d’expérimentation ouverte («trial and error») et une tolérance à l’erreur

Le but du fédéralisme ne peut pas être que tous s’accordent à faire la même chose.

Pour une revitalisation du fédéralisme suisse 33

sont des éléments indispensables à la bonne marche du fédéralisme ; ce n’est pas une partie gagnée d’avance dans un monde toujours plus réticent au risque et vivant dans l’illusion de la maîtrise totale. Pour que le fédéralisme puisse déployer toute sa force, il faut une certaine sérénité et une confiance fondamentale dans la capacité de solution des collectivités publiques locales ; il s’agit de faire confiance à l’être humain lui-même.

34 RPT 2

(pas de transfert de charges sur les can-tons, mais unique-ment baisse pour la Confédération)

Décentralisation de la responsabilité de financement

Baisse des tous les impôts fédéraux directs d’un taux de pourcentage fixe

Baisse de l’impôt fédéral sur le revenu d’un montant absolu par contribuable (et baisse des autres impôts fédéraux directs d’un taux de pourcentage fixe)

Centralisation de la responsabilité de financement

Option

Soit l’un, soit l’autre

Mesures de péréquation financière Baisse de charges pour la Confédération*

(en millions de francs)Dotation de la péréquation des ressources explicitement fixée en fonction du but de disposition minimale de 85 %

(2017:481)

Calcul du potentiel de ressources : pondération correcte de la base fiscale sur le bénéfice des personnes morales

–

Pas de contribution complémentaire pour l‘application de la RIE III (180)

Solde des transferts de charges En millions de francssans suppression de la part des cantons aux impôts directs de la Confédération 4977 - 7268

avec suppression de la part des cantons aux impôts directs de la Confédération 8057 - 10 348

Transfert fiscal nécessaire pour la neutralité budgétaire CHF / contribuable Baisse de l’impôt fédéral direct (seulement impôts sur le revenu) En %sans suppression de la part des cantons aux impôts directs de la Confédération 539 - 787 18,8 - 27,5

avec suppression de la part des cantons aux impôts directs de la Confédération 872 - 1121 30,5 - 39,1

Mesures de répartition et dégroupage Suppression de la part de 17 % des cantons aux impôts fédéraux directs 3080

Pas de participation de la Confédération à la formation obligatoire (sport et musique)

–

La formation professionnelle devient une compétence exclusive des cantons 769

Universités et hautes écoles spécialisées (financement et surveillance) sous la responsabilité unique des cantons

1146

Dégroupage pour les PC garantissant le minimum vital : attribution complète soit à la Confédération, soit aux cantons

-859 1432

Réduction individuelle des primes d’assurance-maladie sous la responsabilité unique des cantons

2242

Séparation de l’infrastructure ferroviaire entre un réseau de base entretenu par la Confédération et un réseau complémentaire entretenu par les cantons

460

Exploitation du transport régional (trafic, couverture des déficits) sous la responsabilité unique des cantons (actuellement Confédération-cantons 50 - 50)

920

Suppression de la contribution financière de la Confédération aux routes cantonales 40

Suppression de la contribution financière des cantons pour