RISA_714_0681

EMPLOI DANS LES SECTEURS PUBLIC ET PRIV : VERS UNPROCESSUS CONFUS D'HYBRIDATION

Yves Emery et David Giauque

I.I.S.A. | Revue Internationale des Sciences Administratives

2005/4 - Vol. 71pages 681 699

ISSN 0303-965X

Article disponible en ligne l'adresse:--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

http://www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-administratives-2005-4-page-681.htm--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Pour citer cet article :--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Emery Yves et Giauque David, Emploi dans les secteurs public et priv : vers un processus confus d'hybridation , Revue Internationale des Sciences Administratives, 2005/4 Vol. 71, p. 681-699. DOI : 10.3917/risa.714.0681--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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RevueInternationale des SciencesAdministratives

Emploi dans les secteurs public et priv : vers un processus confus dhybridation

Yves Emery et David Giauque

Rsum

Cet article vise mieux apprhender le mouvement dhybridation des mondes public et priv. Plus prcisment, il sagit de mieux comprendre les ressemblances et diffrences entre emploi public et emploi priv laune des transformations rcentes. Les rformes du secteur public au sein des pays de lOCDE sont largement inspires des principes et outils en vigueur dans les entreprises prives. La plupart des pays, pour des raisons de crises financires et budgtaires, souhaitent moderniser les administrations publiques afin de les rendre plus performantes, plus efficientes et plus efficaces. Aussi, assistons-nous au dveloppement de problmatiques indites dans le secteur public, mais qui sont proches des proccupations du secteur marchand. La communication analyse donc les impacts de cette tendance lintgration entre secteurs public et priv pour en montrer les avantages et limites en termes demploi public.

Introduction et problmatique

Les organismes vivants voluent selon un processus de diffrenciation progressive qui leur permet de dvelopper leurs spci cits, tout en tant contraints de sintgrer dans leur environnement sous peine de disparatre. Appliqu par analogie au monde des organisations (Lawrence & Lorsch, 1974) depuis plusieurs dcennies, ce processus de diffrenciation intgration , intrinsquement contradictoire, permet de mieux comprendre la mutation profonde que subit depuis quelques annes lemploi public au niveau international, sous la pression du mouvement de la nouvelle gestion publique.

En effet, au moment o lemploi public est un tournant de son volution, o les conditions demploi prives et publiques se ressemblent de plus en plus et que, par un effet de lhistoire, cette convergence sexprime ces derniers temps aussi par la similitude des problmes que les employs publics et privs doivent affron-ter (rduction deffectifs, coupures budgtaires, projets de rorganisation massive,

Yves Emery est professeur lInstitut de Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP), Chavannes-prs-Renens, Suisse et David Giauque est professeur la Haute Ecole Valaisanne (HEVs) Unit Public Management , Sierre, SuisseCopyright 2005 IISA - Vol 71(4): 681-699

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etc.), il est urgent de prendre du recul pour rflchir ce qui a forg, jusqu ce jour, les spcificits de lemploi public. Et surtout ce qui, lavenir, constituera les princi-paux lments de diffrenciation, dans un environnement marqu par lhybridation des organisations et de leur monde de rfrence (Boltanski & Thvenot, 1991) :

Des organisations publiques qui, sous limpulsion de la nouvelle gestion publique, sont de plus en plus diriges et organises selon des principes de lconomie prive et du monde marchand (Giauque, 2003a)

Des entreprises prives la recherche dune nouvelle lgitimit, qui passe notam-ment par ladoption de principes thiques et de responsabilit sociale qui ressem-blent, certains gards, aux fondements citoyens guidant laction publique.

Aprs avoir rappel les transformations principales affectant les organisations publiques sous limpulsion du mouvement de la Nouvelle Gestion Publique, nous montrons, dans un premier temps, que les emplois publics et privs se ressembleront de plus en plus sur un certain nombre daspects, sous limpulsion dun processus dintgration le plus souvent motiv par la croyance en la supriorit des caractristiques de lemploi et de lorganisation privs. Cette phase dintgration est destine, en quelque sorte, supprimer une forme de diffrenciation ngative propre lemploi public, alimente par celle, plus gnrale, de lorganisation publique bureaucratique. Dans un deuxime temps, nous mettons en exergue les consquences associes ce processus dintgration, une situation hybride essentiellement marque par une forme de confusion des rfrences et de paradoxes en dveloppement. Finalement, nous pensons que lemploi public peut tre reconceptualis par une dmarche de diffrenciation positive, oriente sur la spci cit des missions publiques et lidentit particulire des agents publics, constituant lune des cls de la motivation et de lengagement des agents publics au XXIme sicle.

Pour traiter cette question, nous allons discuter trois facettes complmentaires de lemploi public qui sinscrivent dans ce champ comparatif priv-public lequel, de notre point de vue, constitue une grille de lecture pertinente du pass et du futur de lemploi public (Emery 2003) :

tout dabord, les conditions lgales et statutaires caractristiques de lemploi public, qui les distinguent clairement, dans notre systme juridique tout au moins et depuis une bonne centaine dannes, de celles des employs du secteur priv ; ces conditions sont susceptibles de constituer un des lments essentiels et par ailleurs en profonde volution du contrat psychologique des agents publics (Lemire, Rouillard et al., 2001) ;

ensuite, les conditions dexercice de lemploi public, ce que Wright dtaille comme lun des lments susceptible de diffrencier la motivation des agents publics (Wright, 2001) ;

et, finalement, le contenu et le sens de lemploi public, portant le questionne-ment sur ce qui, indpendamment des conditions dexercice, constitue le cur de lactivit exerce dans les organisations publiques ; et donc potentiellement le cur de la motivation de contenu (ou intrinsque) des agents publics (Herzberg, Mausner et al., 1959; Jurkiewicz, Massey et al., 1998).

Si les deux premires facettes sont soumises un fort processus dintgration, nous allons montrer que la dernire, moins souvent voque, recle les fondements dune diffrenciation durable et porteuse de la spci cit de lemploi public.

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Un environnement volutif marqu par la nouvelle gestion publique

Avant de dbuter notre analyse pour mieux comprendre les mcanismes dintgration et de diffrenciation, il est utile de mieux d nir les changements administratifs intervenus dans le sillage des rformes inspires des principes et outils de la nouvelle gestion publique (NGP).

Principes de la nouvelle gestion publique

Au-del des diffrences entre les modles de NGP (Ferlie, Ashburner et al., 1996; Mnks, 1998; Bolgiani, 2002), les rformes administratives entreprises dans les pays de lOCDE mobilisent souvent les mmes techniques et outils. Le tableau 1 contient les caractristiques de la NGP les plus souvent voques et identi es par diffrents auteurs, la colonne de droite du tableau concerne, quant elle, les attributs qui ont fait lobjet de dbats quant savoir sils sont ou non intgrer dans la d nition de la NGP.

Tableau 1 Les caractristiques principales de la NGP ( tableau inspir de (Gruening, 2001)

Caractristiques largement voques de la NGP (identi es par la majorit des scienti ques)

Caractristiques faisant lobjet dun dbat

Volont de raliser des coupes budgtaires, gestion nancire plus stricte et prcise

Plus grande responsabilit administrative visant une plus grande ef cience productive

Rapprochement du client Dcentralisation de la production Plani cation et management stratgique Introduction de la comptition et de la

concurrence Mesure de la performance Changement des styles de management Contracting out Plus de exibilit managriale (libert de gestion) Comptabilit analytique Cration dincitations dans le management du

personnel Sparation du politique de ladministratif Utilisation plus importante des technologies de

linformation

Privatisation partielle Contraintes budgtaires Rgulation plus importante des

organisations publiques Rationalisation et restructuration

de la hirarchie administrative Dmocratisation et participation

citoyenne Rationalisation des procdures

juridiques Analyse et valuation plus

systmatique des politiques publiques

Les lments qui posent plus de dif cult, et qui ne gurent pas tout le temps dans la d nition de la NGP, concernent principalement (colonne de droite ci-dessus) des questions lies au statut juridique des prestataires de services, leur rgulation ventuelle, lvaluation des politiques publiques et au rle que peuvent jouer les citoyens, clients ou contribuables dans le cours des rformes. Ces principes, concernant des aspects plus macros de la gestion publique, sont parfois intgrs dans la r exion, ou alors tout simplement vacus. Cela dpend en grande partie des options politiques prises par les pays stant engags dans des rformes administratives.

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Voyons maintenant quels sont les principaux impacts de cette mouvance de NGP sur lemploi public dans ses diffrentes facettes.

Impacts de la NGP sur lemploi public: un processus marqu dintgration

Lemploi public se trouve considrablement transform par le mouvement de la NGP, dans la quasi-totalit des pays de lOCDE (PUMA, 2001). Cette transformation opre la fois sur un plan quantitatif et qualitatif :

quantitatif, car les effectifs de la fonction publique voluent dans pratiquement tous les pays et sont en diminution. Principes no-libraux visant un Etat mince et problmes budgtaires se conjuguent pour faire pression sur les effectifs, qui ont diminu pour la plupart entre 1990 et 2001 de 1 % 4 % ( lexception notable du Luxembourg et de lIrlande) (PUMA, 2002). Lambition de cette contribution nest toutefois pas de traiter cette dimension quantitative de la transformation de lemploi public ;

qualitatif, cest--dire en relation avec les caractristiques spcifiques qui, depuis la cration des bureaucraties modernes, soit la fin du XIXme sicle pour la plupart des pays de lOCDE, ont diffrenci les emplois publics de ceux que lon trouve dans les entreprises prives. Rappelons brivement en effet quauparavant rgnait une forme dindiffrenciation entre emplois publics et privs, et que ce sont souvent les autorits politiques, voire les tribunaux, qui ont contribu ins-taurer un rgime particulier pour la fonction publique.

La prsente contribution dveloppe lvolution qualitative de lemploi public, en traitant successivement les dimensions juridiques (statutaires) de lemploi public, les conditions dexercice de lemploi public, et en n le contenu spci que de lemploi public (Emery & Giauque, 2003).

Statut des agents publics : une tendance claire lintgration

Si la NGP a modi , plus ou moins en profondeur, lensemble des dimensions de la gestion publique, voire de la gestion politique (Grnenfelder, 1997), exerant un impact particulirement sensible dans les domaines de la gestion comptable et nancire, elle a donn une impulsion dcisive la transformation de la gestion des ressources humaines (GRH), mme si les rformes touchant ce dernier point ont une origine antrieure la NGP. Or, le fondement des pratiques de GRH renouveles est constitu par les conditions statutaires propres lexercice de fonctions publiques. Sil ne saurait tre question ici de dresser un panorama complet des modi cations en cours, diffrentes publications permettent cependant de mettre en exergue les principales tendances pouvant tre identi es pour cette facette juridique de lemploi public. Pour rsumer les travaux rguliers de lOCDE ainsi que dauteurs spcialiss (Polet, 1999; Bodiguel, Garbar et al., 2000; PUMA, 2001; Bossaert, Demmke et al., 2003), la tendance lintgration apparat clairement, alors que pendant trs longtemps, le statut de lemploi public a t marqu par sa diffrenciation des conditions lgalement valables dans les entreprises prives. Une diffrenciation motive notamment par les missions spci ques con es aux organisations publiques (cf ci-dessous), conforme lide du systme bureaucratique au sens de Weber (Weber, 1956), et qui subsiste

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trs clairement dans certains pays tels que la France, ou encore pour les fonctionnaires de la Commission europenne, qui disposent dun systme demploi public dit de carrire marqu par les lments traditionnels du fonctionnariat, soit les concours dentre, laffectation un corps et la progression de carrire (grade).Cette intgration, appele selon les contextes alignement, ou normalisation, prend deux formes distinctes :

dune part, la proportion des employs exerant des fonctions publiques, mais soumis un rapport de travail de droit priv, a tendance augmenter, voire devenir trs majoritaire, seules quelques fonctions spcifiques (magistrats, juges, etc.) gardant un statut classique de fonctionnaire. Dans ce cas, lon parle comme en Italie, de privatisation de la fonction publique, soit un processus dintgra-tion qui a pour effet daboutir labolition plus ou moins complte du statut de la fonction publique, seuls prvalant alors les rapports contractuels de droit commun. Notons au passage que le terme de privatisation est quelque peu trompeur dans la mesure o les missions et tches exerces demeurent, dans la plupart des cas, dans le giron de lEtat qui continue den assumer directement, on indirectement par des mcanismes de rgulation, la responsabilit ;

dautre part, l o les rapports de travail restent soumis au droit public, comme cest le cas notamment en Suisse, le contenu mme des statuts publics, savoir les conditions dengagement, de rmunration, de formation et de progression professionnelle notamment, ont tendance sorienter clairement vers des prati-ques ayant cours au sein dentreprises prives. Ce qui fait dire certains auteurs (Bossaert, Demmke et al., 2003) que la fonction publique est morte, vive la fonction publique ! . Ce constat tmoigne dun alignement de substance qui ne renonce nullement au cadre spcifique de droit public, motiv en particulier par les missions caractristiques des organisations publiques, lexercice de tches rgaliennes, et les principes de laction publique (continuit, neutralit, etc.) que le droit public permet de mieux garantir.

Parmi les principales innovations introduites, que lon peut retrouver dans bon nombre de statuts publics qui sinspirent des conditions demploi du secteur priv, mentionnons les lments suivants :

transformation de la relation demploi, passage de lengagement unilatral de droit public lengagement par contrat de droit public, conclu pour une priode indtermine ; dans certains cas, notamment pour les cadres moyens et sup-rieurs, passage des contrats dure limite, assortis dobjectifs atteindre (Farnham, Horton et al., 1996) ;

accent mis sur la performance, introduction dobjectifs et de critres dvaluation du travail, valuation par la hirarchie ; dans certains cas comme en Belgique, la reconduc-tion du mandat est lie au degr datteinte des objectifs (Hondeghem, 2003) ;

systmes dincitation passant par des formes de reconnaissance financire (augmen-tation la performance, systmes de bonus (OCDE/PUMA, 1997; Emery 2004)) ;

forte simplification du droit disciplinaire, qui parfois est totalement aboli ;

incitation la formation continue et la mobilit lintrieur de lorganisation publique (il subsiste de fait encore une certaine garantie demploi , mais non une garantie doccuper un poste spcifique).


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Ainsi, les statuts des agents publics, et par voie de consquence les pratiques de gestion des ressources humaines qui en dcoulent, ont subi des transformations profondes et, pour la plupart dentre elles, irrversibles (OCDE, 1997; Emery & Giauque, 2003), qui vont dans le sens de lintgration. Il est entendu que la profondeur des rformes dpend fortement dun pays lautre, partant du constat que la manire de traiter la fonction publique, aux plans juridique et gestionnaire, illustre de manire particulirement rvlatrice la culture politico-administrative en vigueur dans un contexte donn (Nomden, 2003). Sur cette premire facette de lemploi public, on peut toutefois dire (Bossaert, Demmke et al., 2003) que certains lments du statut public demeurent, mme dans les pays tels la Sude qui ont pouss trs loin le mouvement dintgration (privatisation).

La tendance trs claire lintgration de lemploi public et de lemploi priv est le plus souvent lgitime par le constat rel ou faisant partie de la rhtorique de modernisation selon lequel la diffrenciation initiale de lemploi public a conduit progressivement, au fil des dcennies, une diffrenciation estime ngative, cest--dire quelle a engendr des caractristiques de lemploi public qui le pjorent dura-blement par rapport celui du priv. Appartenant par dfinition aux organisations publiques, occups par des agents publics, lemploi public catalyse la critique dj fort ancienne sur le secteur public en gnral (Blau, 1963; Crozier, 1980). Mais il a t critiqu plus particulirement en rfrence aux dysfonctions induites par le statut de fonctionnaires, soit notamment une protection excessive du personnel, y compris en cas dincomptence avre, une progression automatique de carrire et de salaire sans lien avec les prestations professionnelles fournies ; autant de phnomnes bien connus qui, dans lesprit des thoriciens autant que des hommes de loi et des poli-ticiens lorigine des statuts de la fonction publique, navaient gure t anticips et ne correspondaient nullement la finalit recherche (Moor, 1992).

Dans ce contexte de cloisonnement progressif entre la fonction publique et les employs du secteur priv, caractristique du XXme sicle dans la plupart des pays dvelopps, se dveloppe alors un trs fort imaginaire collectif peu favorable aux agents publics, estims notamment trop nombreux, inefficaces et arrogants, forts de la puissance publique quils reprsentent et arms dun dispositif rglementaire particulirement dense et hermtique (Pfister, 1988; Bitoun, 2001). Ces critiques, dont la plupart sont issues de lappareil administratif lui-mme bien davantage que du statut de fonctionnaire, comme nous allons le voir dans le paragraphe suivant, ont toutefois frquemment t associes aux privilges spcifiques que procure un emploi public caractris avant tout par la scurit de lemploi (Emery, Clivaz et al., 1997). Ncessaire pour garantir une certaine protection des agents publics ainsi quune continuit dans lexercice des fonctions, cette scurit demeure dans la quasi-totalit des pays, au-del du processus dintgration que nous avons rap-pel ici. Mme en Suisse, o selon lOCDE (2001), lalignement sur les pratiques du droit priv seraient compltes, il apparat en ralit que les agents publics fdraux bnficient dune protection suprieure aux employs soumis au droit commun. Cest dire combien cet aspect de diffrenciation est fondamental et probablement consubstantiel la notion demploi public au sein dun Etat-nation fonctionnant selon des principes dmocratiques.

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Conditions dexercice de lemploi public : une intgration pousse par le mim-tisme de la gestion publique

Nous assistons une hybridation des mondes public et priv en ce qui a trait aux conditions dexercice de lemploi, avec une tendance claire vers lintgration, mme si sur cette deuxime dimension lintgration nest pas aussi vidente que pour la premire. Pour bien comprendre ce mouvement de rapprochement entre les secteurs public et priv au niveau des conditions de travail, il faut bien garder en tte les principaux instruments et outils qui sont proposs par la mouvance de la NGP et que nous avons d nis pralablement, et sattarder sur les consquences de la NGP en termes de gestion, puisque celle-ci conditionne largement les conditions dexercice de lemploi au sein de la fonction publique. Pour ce faire, nous allons rsumer les principales mutations en termes de management quil est possible de distinguer suite la ralisation de nombreuses valuations au sein des pays de lOCDE notamment (Emery, 2000; Emery & Giauque, 2002; Giauque, 2003b; Pollitt, 2003; Ritz, 2003). Chacune de des mutations brivement rsumes exerce un impact, parfois considrable, sur les conditions dexercice de lemploi public, essentiellement dans un mouvement dintgration destin abolir certaines tares relles ou prsumes de lorganisation bureaucratique classique (Habltzel, Haldemann et al., 1995).

Dune gestion oriente sur les inputs un management ax sur les outputs et les outcomes. Cest lun des impacts les plus vidents de la nouvelle gestion publique. Pour les gestionnaires publics, il ne sagit plus de se concentrer sur les entrants nanciers et budgtaires uniquement, cest--dire avant tout de grer un budget, mais de raliser des prestations de qualit selon des mthodes de travail permettant datteindre lef cience productive et des objectifs politiques d nis pralablement, puis valus sur la base dune batterie dindicateurs. Les conditions dexercice de lactivit sen trouvent profondment modi es, le suivi scrupuleux des instructions et rglements de travail tant remis en question lavantage dun travail orient vers le rsultat.

Un systme de mesure de la performance et une quantification plus importante des rsultats administratifs. La mesure, notamment quantitative, des rsultats et des performances des services administratifs, sest considrablement dveloppe dans les pays de lOCDE. Le pilotage des organisations publiques sest modernis et a dbouch sur la construction de dispositifs valuatifs extrmement complexes. Il faut nanmoins reconnatre que ce pilotage sexerce principalement sur la base de critres ou dindices quantitatifs, dlaissant, de ce fait, les aspects plus qualitatifs du travail des administrations publiques. Ces indicateurs reprsentent une base objective pour apprcier le degr datteinte des objectifs, en particulier pour les cadres soumis des contrats de management orients sur des cibles prcises raliser.

Lautonomisation, la simplification hirarchique et la spcialisation des organisations publiques. En termes de pilotage, le corollaire ces tendances est la red nition des frontires des services administratifs. Ces derniers, pour pouvoir tre valus, doivent se concentrer sur des activits bien dlimites. Nous assistons donc un mouvement de dsenchevtrement de ladministration et de spcialisation. De mme, les organisations publiques obtiennent plus dautonomie de gestion autorisant une certaine distanciation davec les autorits politiques.


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Une forte tendance la contractualisation. A n dautoriser une telle spcialisation et autonomisation des services administratifs, les autorits politiques de certains pays de lOCDE pratiquent la contractualisation. Les services administratifs ngocient donc avec le Gouvernement des contrats de prestations stipulant les principales tches stratgiques et oprationnelles dont ils doivent se charger, mais galement les indicateurs sur la base desquels ils vont ensuite tre valus pour savoir sils ont rpondu aux attentes contractuelles. Pour la hirarchie, mais galement et dans une certaine mesure pour les employs non-cadres, ces tendances lautonomisation et la contractualisation in uencent sensiblement les conditions dexercice de lemploi public, offrant une marge de manuvre nettement augmente tout en accentuant la nalit des activits exerces.

Lintroduction dincitatifs ou de mcanismes de march. Dans une certaine mesure, et selon les options politiques dployes par les diffrents Etats, les organisations publiques sont soumises de plus en plus aux lois du march et de la comptition marchande. Elles sont, dans certains secteurs dactivits, parfois mises en comptition avec des entreprises ou rmes prives, elles se trouvent donc en situation de concurrence sur un march de biens et services. Dans dautres cas, les organisations publiques peuvent se trouver en comptition entre elles. Cette pratique des marchs internes a t mise en uvre dans les pays anglo-saxons, au Royaume-Uni ou en Nouvelle-Zlande notamment (Ranade, 1997; Ashton, 1999). En termes de gestion des ressources humaines dans le secteur public, des incitatifs nanciers sont galement introduits dans un certain nombre de cas (Emery & Giauque, 1999; Emery & Giauque, 2001).

La certification et les dmarches qualit. La qualit des prestations publiques a galement fait lobjet dune attention particulire. Aussi, les services administratifs se trouvent intgrs dans la tendance actuelle visant certi er les organisations productives. Les services administratifs ont donc dvelopp des dmarches qualit a n de mieux servir leurs usagers. Ces derniers sont du reste de plus en plus considrs comme des clients. A ce niveau-ci galement, les principes prvalant dans le monde marchand font une relle perce dans le secteur public, illustrant de manire frappante le processus dintgration, mme si les critiques lies la transposabilit de ces principes ont toujours t prsentes (Hufty, 1998).

On peut le constater suite cette numration des consquences concrtes lies lintroduction des principes et outils de la NGP, les conditions dexercice de lemploi dans le secteur public tendent se rapprocher fortement de celles qui pr-valent dans les entreprises prives. Ce constat nest certes pas tonnant puisque les principes et outils de la NGP sont largement sous-tendus par la logique marchande propre au secteur priv. En dautres termes, on peut soutenir lide selon laquelle nous assisterions un mouvement de mimtisme entre secteurs public et priv, que le premier emprunterait bien plus que quelques outils et instruments de ges-tion et quil sinspirerait bien de plus en plus des conditions de travail qui prvalent au sein de lentreprise librale classique.

Cependant, ce mimtisme, qui produit une forte tendance lintgration, ne se ralise pas de manire aussi vidente et claire. Des diffrenciations subsistent ga-lement dans les conditions dexercice propres lemploi public, ce qui occasionne

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par ailleurs un certain nombre de contradictions videntes en regard des outils et principes de la NGP actuellement mis en oeuvre. Les recherches visant apprhen-der de manire systmatique les spcificits dexercice de lemploi public et plus gnralement des organisations publiques montrent le pouvoir trompeur des a priori et les diffrences parfois criantes entre lvaluation que peut en faire lopi-nion publique et celles propres aux managers publics. Ainsi, des auteurs (Rainey & Bozeman, 2000b) montrent que la prtendue complexit accrue des objectifs pro-pres aux organisations publiques nest pas dmontre empiriquement. De mme, la formalisation avance des organisations publiques, lun des traits marquants de lemploi public (Wright, 2001), ne semble pas marquer outre mesure les managers publics, pas plus en tous les cas que les managers privs. Mais avec ces derniers auteurs, soulignons combien les recherches sont contradictoires sur un domaine o manifestement, le processus dintgration, aussi avanc soit-il, laisse encore une place une diffrenciation de lemploi public, notamment pour tout ce qui touche la gestion des ressources humaines pour les cadres qui en ont la responsabilit, ce qui nous renverrait au point prcdent.

En rsum, nous pouvons dire que les conditions statutaires de lemploi public, ainsi que ses conditions dexercice, sont soumises un processus dintgration important et durable, lgitim essentiellement pas le souci dabolir une forme de diffrenciation ngative lie aux travers classiquement associs au statut de fonc-tionnaire dune part, ainsi quaux dysfonctions de lappareil bureaucratique. Mais cette intgration soulve de nouveaux problmes, lis avant tout lirrductible spcificit publique, que la recherche commence mettre en vidence, comme nous allons le voir maintenant.

Une intgration lorigine dune situation faite de confusions et de paradoxes

Concrtement, le mouvement dhybridation, qui implique, on la vu, une forme dintgration force entre le public et le priv, est responsable de lmergence dun certain nombre de contradictions lies aux conditions dexercice de lemploi public, paradoxes qui rendent le management des organisations publiques bien compliqu (Emery & Giauque, 2005).

En effet, les principes et outils de la NGP sont sous-tendus par un point de vue philosophique particulier faisant la part belle aux principes propres la logique no-librale. Celle-ci se fonde en grande partie sur la croyance en la supriorit des mcanismes de march, de la concurrence et de lintrt individuel comme moteur de la motivation au travail. La plupart des mots dordre proposs par la NGP obissent une logique essentiellement issue du monde des entreprises et du secteur marchand. Plus concrtement encore, les principes de la NGP sont sous-tendus par des analyses fondamentalement conomiques inspires de la nouvelle thorie de lconomie politique ou de la new political economy (Frant, 1998). Soumettre lethos public un rgime no-libral et marchand est un acte qui a des implications importantes en termes demploi public, en lien notamment avec lidentit professionnelle, la motiva-tion et limplication des employs de la fonction publique. Des contradictions de plus en plus manifestes apparaissent, au-del des premiers constats positifs relevs. Parmi celles-ci, nous pouvons voquer, de manire non exhaustive, les suivantes:


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Privilgier limage du client dans un monde mettant laccent sur lusager/contribuable.

Les agents publics sont fortement attachs la gure de lusager. En effet, une grande part de lintrt du travail au sein de la fonction publique est lie, nous lavons dj soulign, son aspect public, au fait que les activits sont menes dans un objectif dintrt gnral. Ds lors, lusager est la gure et linterlocuteur de rfrence de ladministration publique, pas forcment le client qui est plutt la gure du monde marchand. Autrement dit, la rfrence actuelle aux clients, notamment dans les discours politiques et de management, est comprhensible dans le cadre des efforts de marchandisation des activits tatiques, mme si elle nest pas forcment une source de motivation pour les collaboratrices et collaborateurs de la fonction publique. Cependant, cette gure du client vient remettre en question lidentit profonde du fonctionnaire, ce pourquoi il travaille en quelque sorte (Giauque, 2003c).

Favoriser la comptition et la performance organisationnelle.

La course la rentabilit laquelle se livre la majorit des gouvernements actuels au sein des pays de lOCDE est une ralit lie aux problmes budgtaires quils rencontrent en ce dbut du XXIme sicle. Cet accent sur la performance productive, lef cience et la rationalisation des cots fait perdre de vue lautre pan majeur de la ralit de ladministration publique: la recherche dune plus grande ef cacit, elle-mme lie limpact des politiques publiques sur les problmes socitaux rsoudre. Cet impact ne peut pas facilement se laisser mesurer quantitativement. Au contraire, bien souvent lvaluation des impacts et des outcomes des politiques publiques ne peut tre ralise que bien des annes aprs lintroduction dune politique publique et aussi (voire mme souvent) selon des indicateurs qualitatifs (Pollitt, 2003). Lethos public est nourri galement de cette approche par les politiques publiques, par les impacts et par les outcomes. La myopie actuelle sur les outputs et sur la mesure des performances peut faire perdre de vue les nalits propres laction publique. A force de vouloir crer du sens par la mesure quantitative systmatique de toutes les prestations, les organisations publiques courent le risque de ne plus comprendre le sens de la mesure.

Vers lrosion de lethos public et vers limposition de nouvelles valeurs marchandes.

Le dernier paradoxe que nous pouvons souligner est en fait plutt une question qui fait dbat dans le monde acadmique et de la recherche dans le domaine public. Les nouvelles valeurs sous-jacentes aux principes et outils de la NGP mettent-elles en pril celles qui ont trait au traditionnel ethos public li lintrt gnral, lquit, etc. ? Certains auteurs nhsitent pas rpondre par laf rmative, en montrant les drapages clientlistes que la NGP peut concourir provoquer au sein des organisations publiques (Lane, 1997; Clegg, 2000; du Gay, 2000). Dautres se contentent dobserver que les valeurs marchandes nappartiennent pas, historiquement parlant, au monde civique (des organisations publiques) et que les fonctionnaires portent beaucoup moins dattention aux valeurs matrielles plus courantes dans le secteur priv (Jurkiewicz, Massey et al., 1998; Boyne, 2002). Dautres ouvrages ou publications se contentent trs impartialement de constater que les valeurs portes par les principes et outils de la NGP contribuent en effet red nir le sens des activits menes dans le secteur public, sans pour autant porter un jugement subjectif sur ce constat (Brereton

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& Temple, 1999; Goodwin, 2000; Berg, 2001). Quoi quil en soit, il semble bien que larrive massive de valeurs marchandes dans le cadre des activits dployes par les collaboratrices et collaborateurs de la fonction publique contribue la red nition de lidentit du fonctionnariat ou de lemploi public. Pour une meilleure valuation de limpact de ce monde marchand et des valeurs y relatives sur le secteur public, il faudra attendre encore quelques annes sans doute.

En conclusion, nous pouvons dire que lhybridation, voire lintgration des valeurs identifiables aujourdhui dans le domaine public ne seffectue pas sans que des problmes thiques, philosophiques et politiques napparaissent. Ici galement lintgration produit un besoin nouveau de diffrenciation positive, que nous allons examiner plus fond dans le paragraphe suivant, et qui serait susceptible notre sens damoindrir, voire de supprimer certains des paradoxes relevs.

Pistes pour une diffrenciation positive de lemploi public, forgeant lidentit et la motivation des agents publics

Aprs un sicle o la fonction publique na cess de lorgner vers lentreprise prive pour tenter dimiter ses pratiques, il est temps quelle trie le bon grain de livraie en ne retenant de ce processus dintgration que les pratiques qui lui auront, de manire dmontre, t bn ques (Ritz, 2003). Dautre part, le moment est venu de repenser lemploi public pour construire les bases solides dune diffrenciation positive susceptible de le positionner durablement en tant que modle et sources dinspiration pour tout type dorganisation. Cette diffrenciation positive peut sappuyer dune part sur le renforcement de lidentit spci que des agents publics, et dautre part sur la redynamisation de leur motivation, deux axes fonds sur la spci cit des missions publiques exerces.

Un environnement et un management diffrents

Globalement, il ressort des recherches comparatives un constat principal: le secteur public ne peut tre gr de la mme manire que le secteur priv, car celui-ci possde des caractristiques propres qui le diffrencient. Parmi celles-ci, nous pouvons rsumer les principales, du moins celles qui font lunanimit parmi les chercheurs (Ranson & Stewart, 1994; Rainey, 1997; Rainey & Steinbauer, 1999; Rainey & Bozeman, 2000a):

Au niveau des facteurs environnementaux. Les organisations publiques voluent dans un environnement socio-politique particulier o les dcisions politiques, les intrigues et les alliances de plus ou moins court terme sont lgion. Aussi, les contraintes lgales et formelles sont plus importantes et les in uences politiques se font sentir avec plus dacuit. Les services administratifs sont tenus de dlivrer des prestations qui ne sont pas forcment rentables mais qui rpondent une logique politique et de rgulation de la socit. Tout comme les entreprises du secteur priv ils doivent pouvoir grer de manire ef ciente les deniers qui leur sont allous, mais ils ne peuvent pas dcrter, du jour au lendemain, dabandonner la ralisation de certains biens ou services sous prtexte unique quils ne peuvent tre rentabiliss. Ici, encore, la gure de lusager reste dactualit, mme si le service la clientle est valoris au niveau du discours lectoral (voire lectoraliste) et managrial. Par ailleurs, une grande partie des prestations publiques ne peuvent pas tre soumises la concurrence et au march du


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fait quelles appartiennent aux prrogatives rgaliennes de lEtat (leve des impts, police, aides sociales, etc.). Elles nont pas uniquement pour objectifs, rappelons-le encore une fois, de satisfaire un ou des clients mais doivent gnrer des outcomes et des impacts auprs de certaines populations et se trouvent donc parfois fortement lies des politiques publiques. Les biens et services dlivrs la population doivent aussi tre accessibles tous, sur la totalit du territoire de lEtat, de manire quitable et aux mmes conditions. Il sagit ici de rappeler une vidence, lEtat ne peut pas segmenter sa population selon des critres de richesse, de rsidence, etc.

Au niveau des facteurs lis aux processus managriaux. Pour des raisons galement videntes, les organisations publiques se trouvent dans une situation managriale contraignante puisquelles doivent rendre compte conomiquement et politiquement de leurs activits. Les critres dvaluation des prestations offertes par les services administratifs sont donc plus complexes et largement plus formels que dans le secteur priv. Lautonomie managriale des services administratifs est boiteuse dans la mesure o des interventions externes (de groupes ou membres du Parlement, de groupes dintrts et de pressions divers) sont toujours possibles et souvent nombreuses. Par ailleurs, les incitatifs individuels et collectifs sont peu dvelopps, notamment du fait de la dif cult lgitimer des pratiques, qui sont courantes, mme si controverses dans le secteur priv, contraires certains principes thiques propres la sphre publique.

Les agents publics la recherche dune nouvelle identit et dune motivation renouvele

Pour questionner lidentit et la motivation des agents publics, il nest pas inutile de revenir brivement sur ce que les spcialistes considrent comme lune des particularits centrale du secteur public, savoir son ethos ou esprit public. Les gestionnaires du secteur public possdent des valeurs fortes lies lintrt gnral et au service de la collectivit. De nombreuses publications attestent du fait que les employs de la fonction publique sont plus prompts dfendre lintrt gnral et le service la collectivit. Aussi, lintrt public, lintrt gnral font partie de ces valeurs auxquelles les employs de la fonction publique sidenti ent volontiers. Celles-ci fondent galement les principaux lments de la motivation des agents publics, analyss notamment travers le concept de Public Service Motivation (Perry & Wise, 1990; Aubert, 2003). Lethos public nest donc pas quune rhtorique utilise dessein par les fonctionnaires pour se protger des attaques contre leurs conditions de travail et leur emploi. Il semble bien, en revanche, que ces valeurs forment le cur de lidentit professionnelle dune majorit dentre eux.

Ceci dit, nous ne souscrivons pas lide selon laquelle les salaris du secteur public possdent des valeurs totalement diffrentes celles prsentes dans les sec-teurs priv et associatif. Nous pensons, en revanche, que ceux-ci sont aujourdhui, plus quavant les rformes, confronts des conflits de valeurs qui aboutissent la redfinition de leur identit professionnelle. Leurs rfrences professionnelles, largement construites sur la base du monde civique (logique du service public) et du monde industriel (valorisant le travail bien fait, la comptence technique, la prcision, le professionnalisme), sont actuellement chahutes par lmergence de la rfrence marchande (monde marchand) et de sa logique conomique et librale sous-jacente (Boltanski & Thvenot, 1991; Boltanski & Chiapello, 1999). Non point

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tant que le march nait jamais ctoy les arcanes tatiques, au contraire celui-ci sest de tout temps dvelopp en complmentarit avec lEtat, mais plutt que la place du march tend se centraliser, que ce soit dans la rgulation de nos soci-ts autant que dans le fonctionnement des organisations publiques (Henochsberg, 2001). Le march, en ce sens, est une vraie culture elle-mme sous-tendue par des axiomes prcis: rationalit substantielle, individualisme, intrt goste, poursuite solitaire du bonheur, etc. Le march et son fonctionnement ont t, en quelque sorte, objectivs, chosifis, personnifis, difis, de sorte quil nest plus possible de penser sans faire rfrence lui dans le domaine de la gestion publique galement. Ainsi, lidentit nouvelle des agents publics sera davantage hybride que par le pass, tout en ayant un ancrage renforc sur les valeurs classiques et durable de laction publique. Car il faut le souligner, le contenu des missions, tches et responsabilits confies aux agents publics naura, au-del de tous les changements voqus dans cette contribution, gure vari de manire substantielle au cours de ces dernires annes et il en ira vraisemblablement de mme pour la prochaine dcennie. A ce stade en effet, nous navons encore gure voqu le cur de lemploi public, soit le contenu et le sens des missions con es aux agents publics, cadres et collaborateurs, dans lexercice de leur fonction. Ce contenu mme de lactivit publique, fondamental dans toutes les approches de la motivation oriente sur lactivit mme qui est exerce (Herzberg, Mausner et al., 1959; Wright, 2001), est notre avis trop peu prsent dans ce dbat sur lvolution de lemploi public ; or il recle un potentiel extraordinaire de diffrenciation positive et dispose dun supplment de sens qui na jusqu maintenant t que trs modestement mis en exergue, hormis dans certains pays tels le Canada, promouvant de manire trs directe les responsabilits exerces par les agents publics, notamment travers des publications et des campagnes marketing dans la presse (Kernaghan, 1999).

Sil ne saurait tre question ici dtablir une typologie des emplois publics, exer-cice auquel dautres se sont dj livrs (Harmand, 1993), il apparat demble que les organisations publiques, quelles soient actives au niveau national, rgional ou local, sont caractrises par une varit et une diversit incomparables de domai-nes dactivits et de fonctions, formant un terrain de dveloppement professionnel extrmement intressant pour des agents publics qui recherchent toujours davan-tage dvelopper leur employabilit (Emery, 2002). Plusieurs angles de recherche peuvent tre voqus, susceptibles dalimenter une rflexion amene valoriser une prcieuse diffrenciation de lemploi public au moment o la concurrence sur le march de lemploi rend le recrutement public parfois trs problmatique (Demmke, 2004) :

un lien insuffisamment exploit entre la mise en vidence des domaines de poli-tiques substantielles et les mtiers publics. Dans la plupart des pays dvelopps, la conception et lanalyse des politiques publiques ont pris un essor considrable, sous limpulsion de la nouvelle gestion publique, mais galement dune discipline qui sest largement dmocratise , accessible maintenant aux acteurs publics, politiques en particulier, bien davantage quelle ne ltait par le pass (Knoepfel, Larrue et al., 2001). Or, la mise en vidence des domaines essentiels de laction publique rvle les problmatiques socitales qui les sous-tendent lorigine, et contribue ainsi cette recherche de sens caractristique des emplois publics


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aujourdhui. En les situant au sein dun ensemble finalis dacteurs et de moyens destins rsoudre un problme public, la dmarche politique publique joue un rle essentiel non seulement dans lidentification des grands domaines daction de lEtat, que lon connat depuis longtemps de manire trs gnrale (scurit, sant, ducation, conomie, etc.), mais de manire insuffisamment fine pour innerver dun sens concret les emplois publics concerns, mais galement dans la recherche dune finalisation plus claire des missions poursuivies, luttant ainsi contre le prjug voyant lemploi public la poursuite dobjectifs flous et contra-dictoires ;

des pratiques de GRH encore trop frquemment axes sur une approche ins-trumentale de la motivation, o lattractivit de lemploi public et la performan-ce attendue seraient avant tout, indpendamment des activits concrtement exerces, lies aux conditions de travail au sens large (rmunrations, horaires, caisses de pension notamment). Point nest besoin ici de rappeler les innombra-bles publications qui, dans le sillage des travaux de Herzberg sur lenrichissement du travail, nont cess de montrer que la motivation profonde se dveloppe sur le contenu du travail ralis, et le sens que lon peut lui donner ; et que la motivation purement financire, lie des facteurs dhygine, ne produit quune motivation de circonstance qui doit tre sans cesse renforce par un contrle externe (Roussel, 1996; Levy-Leboyer, 1998). Or les pratiques actuelles de GRH, qui sorientent dans plusieurs pays vers une rvaluation complte de lensemble des emplois publics travers une analyse dtaille des fonctions exerces, offrent un matriel extrmement dtaill et prcieux pour repenser la valorisation du contenu du travail de lemploi public.

des pratiques de formation et de dveloppement des comptences en plein essor dans la quasi-totalit des fonctions publiques, malgr un contexte bud-gtaire souvent trs difficile (Horton, Farnham et al., 2002). Parfois, ces pratiques sorientent vers une identification dtaille des champs dactivits et des familles professionnelles, permettant de mettre en vidence travers des cartes demploi des filires dvolution qui se construisent avant tout sur la logique des comp-tences dveloppes, et moins dans lacception plus traditionnelle de la carrire administrative oriente sur la progression du grade. Dautres, encore plus ambi-tieuses, cherchent mettre sur pied un vritable management des connaissances au sein des organisations publiques (Gunette, Rossi et al., 2003). Ces diffrentes approches ont en commun de permettre une analyse et une valorisation plus fine du contenu de lemploi public, de la nature des responsabilits exerces et des comptences, voire des connaissances, ncessaires leur ralisation, constituant autant datouts susceptible de fonder une motivation renouvele des agents publics dans lexercice de leur fonction.

Dans ces conditions, les logiques dengagement des agents publics, longtemps bases sur la scurit de lemploi, la stabilit de la fonction exerce et la progression de carrire (quasi) assure, lments typiques du rapport de droit public (Borgeat, 1996) mais qui ont tendance fortement sestomper comme nous lavons vu, gagneraient tre durablement rorientes vers ce qui diffrencie positivement lemploi public de lemploi priv, soit le contenu du travail et le sens quil recle. Plus que jamais, dans

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ce contexte marqu par une forte tendance lintgration, les recherches portant sur les valeurs et motivations spci ques des agents publics doivent tre relances. Outre la piste de la motivation au service public , voque prcdemment, celle du nouveau contrat psychologique au sein des services publics (Lemire, Rouillard et al., 2001) parat trs prometteuse.

Il est essentiel de poursuivre la recherche visant mieux comprendre les nouvel-les attentes des agents publics, de manire viter que le processus dintgration naboutisse une perte didentit publique lorigine dune forme de dmotivation durable associe ce que nous pourrions appeler une banalisation de lemploi public.

Des agents publics porteurs dune nouvelle thique publique

Les rformes de type nouvelle gestion publique contribuent remodeler le rapport que les agents publics peuvent avoir avec leur fonction, leurs tches ainsi quavec leurs droits et devoirs. Dans un contexte managrial favorisant des valeurs professionnelles nouvelles - ef cience, ef cacit, exibilit, got du risque et de linnovation - les salaris du secteur public se trouvent confronts lobligation de sadapter. Cette nouvelle thique de rsultat (de Gaulejac, 2005) vient se superposer et, dans une certaine mesure, se substituer aux anciennes valeurs thiques orientes sur les processus et censes encadrer le comportement des agents publics. Lapparition de ces nouvelles valeurs thiques pose bien des problmes, notamment le fait quelles augmentent lallgeance des salaris publics leur organisation qui, en n de compte, dispense sanctions et mesures incitatives sur la base de la performance de ses employs (Bodiguel, 2002; Piron, 2002).

Les menaces et les dangers lis cette thique de rsultat sont bien entendu nombreux et il ne sagit pas de les sous-estimer. Cependant, les nouvelles valeurs professionnelles sont galement potentiellement porteuses de nouveauts intressantes dun point de vue professionnel. Les rgles bureaucratiques imper-sonnelles, qui ont souvent t vcues comme des barrires linnovation et la crativit, sassouplissent pour laisser plus de place la crativit des acteurs, leur sens propre des responsabilits et leur professionnalisme. Le secteur public se trouve donc confront lobligation de redployer des valeurs thiques qui puissent tenir compte de lvolution du contexte social et conomique, mais ga-lement des demandes, souvent peu coutes jusquici, manant des usagers, qui se considrent de plus en plus comme des clients et qui connaissent mieux leurs droits. La nouvelle thique publique, laquelle les employs du secteur public doivent apporter leur contribution, tend faire plus de place la responsabilit et la dlibration individuelles des agents publics et un peu moins lthique de lobissance qui caractrisait, et qui continue la caractriser dans certains cas, le fonctionnement des administrations publiques (Caron & Giauque, 2005). Cette nouvelle thique publique en mergence doit tre refonde de sorte pouvoir raffirmer la primaut de lintrt gnral, du bien commun, tout en garantissant de nouvelles valeurs professionnelles qui sont en phase avec les nouveaux principes et outils de la nouvelle gestion publique. La recherche dun tel quilibre nest pas chose aise, loin sen faut. Des contradictions et des piges guettent ici galement les rformateurs. Cependant, cette recherche dune nouvelle manire de rgler les


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questions dthique est un dfi passionnant et surtout susceptible de renouveler les conditions de travail des agents publics qui sont les garants et les crateurs de cette nouvelle thique publique qui permettra de diffrencier avantageusement management public et management priv.

Conclusions

Dans cette communication nous avons identi une tendance claire lintgration entre secteurs public et priv suite, notamment, lintroduction de principes et doutils de management inspirs des pratiques en vigueur dans les entreprises. Toutefois, nous avons galement identi des spci cits irrductibles concernant lenvironnement et le fonctionnement des organisations publiques. Nous avons vu que la rencontre entre ces spci cits et les principes et outils promulgus par la mouvance de NGP produit des contradictions et des paradoxes susceptibles dtre mal vcus par les agents publics et mettant en danger, terme, les fondements motivationnels des salaris publics. Nous pensons nanmoins quil est aujourdhui possible de crer les conditions pour dvelopper une diffrenciation renouvele et positive de lemploi public. Les pistes que nous voquons cet gard ont trait principalement aux aspects suivants :

construire une nouvelle identit ou un nouvel ethos public qui soit susceptible de contribuer ladhsion et limplication des salaris publics ;

refonder les moteurs de la motivation des agents publics en axant plus sur le sens et les objectifs de lemploi public, en mettant en valeur les liens entre politiques publiques et mtiers publics, en repensant la valorisation du contenu du travail propre au secteur public et, finalement, en orientant la gestion des ressources humaines sur les comptences et leur dveloppement ;

redfinir une nouvelle thique publique qui ne soit pas uniquement oriente sur les rsultats, mais qui puisse intelligemment prendre en considration la fois des impratifs et valeurs propres la dfense de lintrt gnral et des valeurs professionnelles nouvelles qui font plus de place la responsabilisation, la crativit et linitiative des salaris publics.

Ces pistes de r exion autorisent la cration dune dynamique de re-diffrenciation positive de lemploi public, condition sine qua non, nous semble-t-il, pour redonner lemploi public ses lettres de noblesse.

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