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Revista de Educação e Pesquisa em Contabilidade

www.repec.org.brv. 3, n. 1, art. 3, p. 46-64ISSN 1981-8610jan/abr. 2009.

A CONTABILIDADE GOVERNAMENTAL E A TEORIA DOS CICLOS POLÍTICOS: UMA ANÁLISE EMPÍRICA FISCAL E CONTÁBIL SOBRE OS

MUNICÍPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - 1998 / 2006.

ThE GOVERNMENTAL ACCOUNTING AND ThE ThEORy OF ThE POLITICAL CyCLES: AN EMPIRICAL FISCAL AND ACCOUNTING

ANALySIS ON RIO DE JANEIRO STATE´S MUNICIPALITIES - 1998 / 2006.

LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL y LA TEORÍA DE LOS CICLOS POLÍTICOS: UN ANÁLISIS EMPÍRICO FISCAL y CONTABLE SOBRE LOS

MUNICIPIOS DEL ESTADO DE RIO DE JANEIRO - 1998 / 2006.

FREDERICO ANTONIO AZEVEDO DE CARVALhOProfessor Associado no Programa de Mestrado em Ciencias Contabeis - UERJ.

Professor Adjunto 4 na Faculdade de Administracao e Ciencias Contabeis - UFRJ.Doutor em Ciencias Economicas - Universite Catholique de Louvain, Belgica.

Economista (UFRJ) e Estatistico (ENCE-IBGE).

KLEBER VASCONCELLOS DE OLIVEIRAMestrado em Ciências Contábeis - Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ.

Graduação em Ciências Contábeis - UERJ.Professor Substituto da disciplina Técnica Orçamentária e Contabilidade Pública - UERJ.

RESUMO

O objetivo do trabalho é analisar o comportamento das prefeituras fluminenses a fim de detectar “comportamentos cíclicos” nos gastos públicos e suas inter-relações com o calendário eleitoral. Por meio de uma abordagem de dados em painel, foram analisadas rubricas específi-cas do Orçamento e Balanços públicos municipais entre 1998 e 2006. Os resultados sugerem que o calendário eleitoral exerce influência (estatisticamente) significativa sobre o comporta-mento dos prefeitos, mesmo descontando o efeito específico de cada município (a localização geográfica, por exemplo). Os resultados também indicam que os prefeitos realizam superávits

A Contabilidade Governamental a a Teoria dos Ciclos Políticos: uma Análise Empírica Fiscal e Contábil Sobre os Municípios do Estado do Rio de Janeiro - 1998 / 2006.

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REPeC - Revista de Educação e Pesquisa em Contabilidade, Brasília, v. 3, n. 1, art. 3, p. 46-64, jan/abr. 2009.

financeiros nos anos anteriores às eleições para “descarregar” esse excesso no ano eleitoral. No que tange à inscrição em restos a pagar, os resultados mostram a preocupação dos prefei-tos candidatos à reeleição com o ônus das dívidas contraídas (ou mesmo com as exigências da LRF), tornando-se fiscalmente mais conservadores. A coincidência partidária entre o prefei-to e o presidente e/ou o governador apresenta uma relação inversa (à exceção das despesas na rubrica “Transportes”). Pertencer ao mesmo partido destes significa, então, uma redução dos gastos, indicando uma espécie de “pacto de ajuste fiscal” entre níveis de governo.

Palavras-Chave: Contabilidade Governamental. Ciclos Políticos. Dados em Painel.

RESUMEN

El objetivo del trabajo es analizar el comportamiento de los ayuntamientos fluminen-ses a fin de detectar “comportamientos cíclicos” en los gastos públicos y sus interrelaciones con el calendario electoral. Por medio de un abordaje de datos en panel, fueron analizadas rúbricas específicas del Presupuesto y Balances públicos municipales entre 1998 y 2006. Los resultados sugieren que el calendario electoral ejerce influencia (estadísticamente) sig-nificativa sobre el comportamiento de los alcaldes, incluso descontando el efecto específico de cada municipio (la localización geográfica, por ejemplo). Los resultados también indican que los alcaldes realizan superávits financieros en los años anteriores a las elecciones para “descargar” ese exceso en el año electoral. En lo que se refiere a la inscripción en restos im-pagado, los resultados muestran la preocupación de los alcaldes candidatos a la reelección con la carga de las deudas contraídas (o incluso con las exigencias de la LRF), haciéndose fiscalmente más conservadores. La coincidencia partidaria entre el alcalde y el presidente y/o el gobernador presenta una relación inversa (a la excepción de los gastos en la rúbrica “Transportes”). Pertenecer al mismo partido de éstos significa, entonces, una reducción de los gastos, indicando una especie de “pacto de ajuste fiscal” entre niveles de gobierno.

Palabras-Clave: Contabilidad Gubernamental. Ciclos Políticos. Datos en Panel.

ABSTRACT

The paper investigates the behaviour of municipal accounting data in order to detect whe-ther there are cyclical effects due to the election years from 1998 - 2006. Using a panel approach that combines time series and cross-sectional data, several regression equations are estimated via a fixed effects specification. Findings indicate that electoral periods exert (statistically) sig-nificant influences on municipal accounts corrected for the population. In addition it seems that mayors obtain super-avits in years before elections so that they can make use of them during

Frederico Antonio Azevedo de Carvalho, Kleber Vasconcellos de Oliveira 48


electoral periods. For mayors running to be re-elected, the reduction of pending debts suggests that they may become conservative so as to avoid future expenses. The inverse effect of partisan occirance between mayors and, either governors or the president, show that there may be an implicit agreement across government levels as long as some public expenses are concerned.

Keywords: Government Accounting. Political Cycles. Panel Data.

1. INTRODUÇÃO

É crescente a exigência da sociedade para que o governo demonstre os resultados de suas “formas de governar”, maximizando assim os níveis de transparência, um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal. Em sintonia com as demandas sociais pela maior transparên-cia, a Contabilidade, como ciência e como prática profissional, vem assumindo seu papel de intermediador da comunicação entre o governo e os interessados nas informações públicas (por exemplo, cidadãos ou empresas). A divulgação de informações mais claras, mais confiá-veis e mais transparentes caracteriza uma legítima preocupação dos tomadores de decisão, pois os diversos agentes que interagem com o Governo estão cada vez mais interessados na correta aplicação dos tributos que pagam. A chamada accountability das ações governa-mentais ultrapassa os mandatos dos eleitos porque sem informações confiáveis, relevantes e oportunas não é possível ativar os mecanismos de responsabilização ao longo do tempo.

Atualmente, já há certo consenso de que os resultados de eleições são diretamente influenciados pelo desempenho da economia em um país. Às vésperas de uma eleição, um governante dificilmente anunciaria medidas que poderiam “desagradar” os eleitores, tais como um aumento de impostos ou uma desvalorização cambial. As primeiras discussões sobre o comportamento dos policymakers frente ao calendário eleitoral surgiram com os trabalhos de Kalecki (1943), Akerman (1947) e depois Downs (1957), que merecem desta-que entre os pioneiros na tentativa de buscar modelos formais que explicassem o impacto dos fatores políticos na economia. Essa linha de pesquisa, conhecida como Teoria da Es-colha Pública (TEP), inclui autores tais como James Buchanan e Joseph Schumpeter. Mas foi na década de 1970 que se intensificaram as contribuições, incluindo os chamados ciclos político-econômicos tradicionais oportunistas e ideológicos (ou partidários). Já na década de 1980, surgiram os chamados ciclos político-econômicos racionais oportunistas e ideoló-gicos. De acordo com Bittencourt (2002), essa distinção entre tradicionais e racionais tes-temunha, em certo sentido, a evolução histórica da teoria dos ciclos político-econômicos, uma vez que, a partir da década de 80, o status desses modelos passou a depender de sua interface com a hipótese das expectativas racionais.

As teorias dos ciclos políticos focalizam, pois, as decisões (econômicas ou políticas) a serem tomadas pelos governantes de forma a induzir sua permanência no poder, mani-


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pulando instrumentos de política econômica ou fiscal, com fins de promoção pessoal ou partidária. No entanto, apesar do grande espaço de manobra do governante, esse incentivo à distorção fiscal pode ser reduzido. De fato, de um lado estão os benefícios de permanên-cia no poder, tendo em vista que serão usufruídos pelo próprio político reeleito, ou pelo seu sucessor (do mesmo partido). De outro lado, esses mesmos benefícios devem ser vistos com certo ceticismo, pois os policymakers devem considerar os efeitos negativos futuros de suas próprias políticas (inflação/desemprego).

Para Nakaguma (2006), a questão reside em determinar qual daquelas duas di-reções vai prevalecer: de um lado, o oportunismo eleitoral, que estimula o governante a adotar políticas expansionistas com o intuito de elevar a probabilidade de reeleição; do outro lado, o controle político exercido pelos eleitores, que restringe o uso discricionário, de finalidade meramente “eleitoreira”, dos instrumentos políticos. A primeira tendência é abordada pelos modelos de ciclos eleitorais oportunísticos, enquanto que a segunda é objeto dos modelos de controle eleitoral.

Nesse contexto, o problema de pesquisa a ser aqui analisado consiste em verificar se há evidência empírica de “manipulações eleitoreiras” nos municípios fluminenses, entre 1998 e 2006, e em detectar como se manifestam tais “manipulações”, em particular verificando que variáveis são mais influenciadas pela ação dos policymakers? O interesse em analisar essas questões pode ser justificado pela importância do Rio de Janeiro no cenário político e econô-mico do país, além de contribuir para a literatura já existente a respeito do tema dos Ciclos Políticos. Até então não foi possível levantar, na literatura relacionada, estudo que analise especificamente o caso dos municípios fluminenses, apesar de haver estudos que analisam os municípios brasileiros em conjunto. Além disso, também é pioneira a inclusão de dados da Contabilidade Governamental, até então praticamente ausentes nesse tipo de análise.

O artigo está organizado em cinco seções, incluindo esta introdução. Na segunda seção, é abordado o arcabouço teórico que sustenta o tratamento do tema, em especial os principais modelos que tentam explicar os ciclos econômicos associados a questões políticas. A terceira seção descreve a coleta de dados e a metodologia estatística utilizadas na pesquisa. Na quarta seção, analisam-se os resultados obtidos, enquanto que as conclusões e as considerações finais, na quinta e na última seção, completam o texto.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

A literatura sobre ciclos político-econômicos procura analisar de que forma a ideologia dos governantes e seu desejo de serem reeleitos influenciam a evolução da economia. Segundo o trabalho pioneiro de Nordhaus (1975), os políticos exercem comportamento “oportunista” no sentido de que estimulam a economia às vésperas das eleições a fim de aumentar a probabili-dade de reeleição. Logo após, procuram eliminar a inflação resultante dessa manipulação, ge-



rando recessão econômica. Para Veiga e Veiga (2004), esse modelo (Political Business Cycles Theory) admite expectativas adaptativas (por oposição às expectativas racionais), o que permi-te que os governantes escolham uma combinação de inflação e desemprego aceitável para os eleitores e, por isso, que “enganem” sistematicamente o eleitorado antes das eleições. Segundo Nordhaus, os eleitores podem ser considerados “míopes” e retrospectivos, pois teriam memória curta em relação às questões macroeconômicas, tomando suas decisões com base no passa-do. Nos termos da Curva de Philips, para os eleitores, a desutilidade marginal do desemprego é maior que a desutilidade marginal da inflação (PREUSSLER e PORTUGAL, 2002).

Questionando a abordagem sugerida por Nordhaus, o trabalho de Hibbs (1977) incor-pora a variável “ideologia partidária”, considerando que os partidos políticos querem se manter no poder e implementar suas ideologias, ou seja, cada partido tentará implementar políticas que visem beneficiar aquele grupo de eleitores que o apoiou. Na análise de Hibbs (1977), por-tanto, os partidos “de esquerda” diferem dos partidos “de direita” no que se refere à evolução das variáveis econômicas. Exemplificando essa linha de análise, Borsani (2003) conclui que, na América Latina (no período 1979-1998), a taxa de desemprego observada durante gover-nos de esquerda e de centro foi relativamente inferior àquela observada durante governos de direita, confirmando a previsão empírica de Hibbs (1977). Entretanto, a influência ideológica não é observada no comportamento do PIB, nem da inflação, já que o autor constatou empiri-camente que, no ano posterior às eleições, observou-se menor crescimento do PIB e aumento do desemprego e do percentual de inflação, independentemente da ideologia do governo.

A partir de meados da década de 1980, impulsionados pela Hipótese das Expec-tativas Racionais no comportamento econômico e também influenciados pela Teoria dos Jogos, os estudos passam a levar em consideração a hipótese de eleitores “racionais”.

Os eleitores não são mais vistos como ingênuos (para alguns autores, como “irra-cionais”) ou como incapazes de aprender com os próprios erros, tendo, agora, melhor co-nhecimento do funcionamento da economia e não mais baseando seus votos a partir do desempenho passado. Os eleitores, agora, analisam a competência do governante a partir de sua maneira de administrar a máquina pública. O policymaker estaria, então, preocupado em “sinalizar seu tipo” para o eleitorado, manipulando os instrumentos de política macroeconômi-ca ou os instrumentos de política fiscal. É nesse contexto que se destacam, entre outros, os trabalhos de Rogoff e Sibert (1988) e Rogoff (1990). Surge então uma segunda fase da teoria dos ciclos políticos – agora denominados Political Budget Cycles Theory – em que os policy-makers se preocupam em demonstrar suas competências administrativas por meio de mani-pulações das políticas públicas, o que um governante incompetente seria incapaz de fazer.

Apesar de a literatura internacional sobre ciclos político-econômicos ser bastante ex-tensa, a maioria dos trabalhos empíricos analisa o comportamento dos governos centrais. No entanto, desde o início da década de 1990, Rogoff havia destacado o interesse de in-vestigar o poder local. Segundo esse autor, os testes empíricos referentes à existência de


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ciclos eleitorais deveriam centrar-se nos instrumentos de políticas orçamentárias, tendo em vista ser mais fácil aos governantes manipular o orçamento do que os agregados macroeco-nômicos. Para ele, utilizando-se variáveis tais como os impostos e os gastos, seria possível recorrer aos dados existentes sobre o comportamento dos governos locais, com a vantagem de obter um número muito maior de observações do que em análises agregadas.

Analisando as idéias de Rogoff e Sibert (1988), Cançado e Araújo Junior (2004) sustentam que o governante, na tentativa de sinalizar que é um bom administrador e de maximizar suas chances de reeleição, adota política fiscal expansionista, piorando sua si-tuação orçamentária no próximo período e criando, então, os ciclos político-orçamentários (Political Budget Cycles).

Para Ferreira e Bugarin (2006), o modelo de Rogoff (1990) revela que a existência de informação incompleta entre os eleitores permite ao político distorcer a política fiscal pré-eleitoral de forma a aumentar sua probabilidade de reeleição. Em outras palavras, o ciclo político ocorre devido à existência de assimetria de informação entre políticos e elei-tores, estando estes geralmente defasados no tempo com relação às informações sobre a competência dos governantes. Para os autores, existe uma diferença informacional que pode incentivar a manipulação da política econômica na tentativa de reeleição, dado que os custos de monitoramento pelo eleitorado seriam proibitivos.

Outra vertente dos ciclos políticos começa, no final dos anos 80, a questionar a intera-ção entre policymakers e eleitores. Segundo essa vertente – representada, principalmente, nos trabalhos de Alesina (1987) e seus associados –, é necessário levar em consideração algo mais do que a possibilidade de que os eleitores sejam plenamente racionais e de que os partidos políticos, uma vez no poder, direcionem suas ideologias a fim de implementá-las. Esse algo mais é a existência de incerteza sobre as preferências dos eleitores: os partidos políticos podem apresentar projetos distintos, mesmo compartilhando informações comuns sobre a preferência do eleitorado, já que não há certeza acerca dessas preferências.

De acordo Preussler e Portugal (2002), os eleitores, não sabendo qual partido estará no poder, geram nos políticos (por meio das pesquisas de intenção de voto) expectativas sobre a probabilidade de cada partido ganhar a eleição. Portanto, é a (futura) presença no poder de um determinado partido político que justifica a condução da política econômica ou fiscal, deixando à margem a questão cíclica oportunista, e fazendo com que as informações sobre o desempenho da economia se tornem de certo modo irrelevantes.

O Quadro 1 resume as quatro vertentes dos ciclos políticos, bem como seus princi-pais referenciais teóricos, até aqui analisados, combinando, de um lado, a dicotomia dos eleitores (agentes econômicos) e suas expectativas, e do outro, a dicotomia dos policy-makers e seus partidos.

Na literatura dos ciclos políticos, os benefícios que provêm da manipulação eleito-reira são enfatizados pelos chamados modelos de ciclos políticos oportunísticos, enquanto



que os custos são enfatizados pelos modelos de controle eleitoral, conforme classificação sugerida por Meneguin e Bugarin (2001). Eles propuseram um modelo segundo o qual um governante – caso não vislumbre a possibilidade de reeleição – tende a maximizar suas ações dentro do mandato, sem se preocupar com os efeitos futuros. Nesse contexto, esses autores e Nakaguma (2006) defendem a reeleição como uma forma de contenção de gastos. O aumento da consciência do eleitorado, a partir da própria exposição a um número mais elevado de alternativas políticas, permite que seja avaliada de maneira cada vez mais rigorosa tanto a própria oferta política quanto a gestão dos governos no poder. Além disso, nesse contexto de competição política, a manutenção de práticas de mani-pulação eleitoral fica limitada. Esse perfil de eleitor mais consciente acaba impondo certa disciplina aos gastos públicos.

Quadro 1

VOTA

NTES

PARTIDOS

HIPÓTESES OPORTUNISTAS IDEOLÓGICOS

Teoria oportunista Teoria partidáriaTRADICIONAIS Nordhaus Hibbs

Lindbeck Frey e Lau Teoria oportunista racional Teoria partidária racional

RACIONAIS Rogoff e Sibert Alesina Rogoff Alesina e Sachs

Fonte: Adaptado de Martins (2002)

3. METODOLOGIA

De acordo com a classificação proposta por Collis e Hussey (2005), pode-se si-tuar o presente trabalho como uma pesquisa analítica ou explanatória, pois o objetivo é entender fenômenos, descobrindo e mensurando relações entre eles. Em relação ao pro-cesso de pesquisa, classifica-se como quantitativa, pois está focalizada na mensuração de fenômenos. No que tange à lógica da pesquisa, pode-se classificá-la como dedutiva, pois uma estrutura teórica e conceitual é desenvolvida e depois testada pela observação empírica, tendo em mente futuras explicações e previsões sobre as variáveis envolvi-das. Quanto ao resultado esperado, a pesquisa é básica porque está sendo conduzida, primordialmente, para aumentar o entendimento sobre questões gerais, sem ênfase em aplicação imediata ou contextualizada.

As perguntas de pesquisa a responder são: Existem evidências empíricas de mani-pulações “eleitoreiras” nos municípios do estado do Rio de Janeiro no período estudado? Caso sejam detectadas evidências de ciclos políticos, como elas se mostram mais eviden-


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tes? Que variáveis sofrem maior influência (em termos de aumento ou diminuição) devido à ação dos policymakers?

O objetivo de analisar o efeito do calendário eleitoral sobre variáveis contábeis mu-nicipais não recomenda nem a utilização exclusiva de dados em corte transversal (cross section), nem de dados de séries temporais, porque, separadamente, existem apenas qua-renta observações anuais e nove anos. Ao proceder à análise empírica dessas questões optou-se, então, pela abordagem de dados em painel (panel data), que combina aqueles dois tipos de dados. Foram estimadas equações de regressão múltipla correspondendo a diversas variáveis dependentes, por exemplo, Despesa Orçamentária, Despesa Corrente ou Despesa com Pessoal e Encargos. Foram, também, incluídas as despesas por função: legislativa; agricultura; transporte; educação e cultura; habitação e urbanismo; saúde e saneamento; e assistência e previdência. A variável Receita Orçamentária foi utilizada como variável explicativa visto que os possíveis impulsos de despesas realizados pelos policymakers podem ser explicados pelo aumento no volume da arrecadação. Já a vari-ável Resultado Financeiro foi analisada tanto como variável dependente (a fim de poder analisar a realização de superávits financeiros) quanto como variável explicativa.

A forma funcional proposta se assemelha à utilizada em Bittencourt (2002) e em Nakaguma (2006), que analisaram o comportamento dos gastos públicos realizados nos estados brasileiros e suas inter-relações com o calendário eleitoral. O método de estima-ção escolhido foi o modelo de efeitos fixos ou de pooling com variáveis dummies (JUDGE et al., 1985, p.519-521). Foi utilizada a análise de regressão para investigar a relação en-tre o gasto e o seu financiamento, expressa pelas variáveis Receita Orçamentária e Re-sultado Financeiro. A escolha do modelo de efeitos fixos permitiu a utilização, na análise empírica, do programa Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) (versão 12.0).

Por meio da forma funcional adotada, pode-se analisar, por exemplo, o grau de associação entre os gastos realizados pelas prefeituras fluminenses em ano eleitoral e o fato de o respectivo candidato a prefeito ter sido reeleito ou não. Para isso, foi definido como “ano (de interesse) eleitoral” os anos imediatamente pré-eleitoral, eleitoral e imedia-tamente pós-eleitoral, a fim de captar o ciclo de modo mais amplo, tendo como referência anual as eleições de 2000 e 2004. O fato de ter havido reeleição será representado no modelo por uma variável dummy, que assumirá o valor 0 se o candidato ou o partido não tiver conseguido se reeleger e o valor 1 caso o candidato ou o partido tenha obtido sucesso no escrutínio. Embora o ciclo em que ocorrem ações políticas relacionadas à reeleição possa durar mais do que aqueles três anos, a definição aqui proposta é certa-mente melhor do que aquela que representa apenas pontualmente o ano eleitoral (como uma única data).

Como o objetivo do trabalho é encontrar evidências de ciclos políticos no compor-tamento dos prefeitos fluminenses, propõe-se a seguinte forma funcional:



VDit = β0 + β1.RECORCAit + β2.SUPERFINit + β3.PDTit + β4.PSDBit + β5.PFLit + β6.PPit + β7.PSBit + β8.OUT_PARTIDOit + β9.PARTID_ESQit + β10.MESMODOGOVit + β11.MESMO-DOPRESIDit + dummies eleitorais + fi + υit ,

em que VD representa cada variável dependente analisada para os municípios; RECOR-CA é a receita orçamentária municipal; e SUPERFIN é o resultado financeiro, podendo ser superávit ou déficit financeiro. As variáveis dummies dos partidos analisados assumem valor igual a 1 se o prefeito for daquele partido (por exemplo, PDT, PSDB ou PP) e 0 nos demais casos. A variável OUT_PARTIDO representa o conjunto de partidos da amostra que foram agrupados nesta variável. A variável PARTID_ESQ é uma variável dummy que assu-me valor igual a 1, caso o prefeito seja de um partido considerado de esquerda e 0 caso contrário; MESMODOGOV é uma variável dummy que assume valor igual a 1, caso haja coincidência partidária entre o prefeito e o governador e 0 caso contrário; e MESMODO-PRESID é definida da mesma forma, ou seja, uma variável dummy que assume valor igual a 1, caso haja coincidência partidária entre o prefeito e o presidente e 0 caso contrário. As dummies eleitorais já foram explicadas antes. A constante fi é o efeito fixo associado à i-ésima observação e υit é o componente de erro. Neste trabalho, i representa cada mu-nicípio da amostra ( i = 1, 2, . . ., 40) e t, cada ano da amostra (t= 1998, 1999, . . . , 2006), totalizando 360 observações.

A classificação partidária em “direita” ou “esquerda” foi inspirada no agrupamento proposto em Carreirão (2006) para o estado de Santa Catarina. Os partidos PMDB e PSDB, que ali foram classificados pelo autor como sendo de “centro”, passaram a ser classificados em nosso estudo como de “direita”. Além disso, em alguns casos, foram consultados os sites dos próprios partidos para apoiar a escolha aqui assumida.

A fonte secundária para as análises empíricas é o banco de dados disponibilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que trata das Finanças do Brasil – Receitas e Despesas dos Municípios (Finbra). Cabe ressaltar que o período analisado (1998 a 2006) foi a maior dimensão temporal possível, visto que antes de 1998 não estão disponíveis dados contábeis tais como dívida ativa ou ativo e passivo financeiros, que distinguem o alvo específico desta pesquisa, existindo somente dados sobre a execução orçamentária. Foram incluídos no estudo apenas aqueles municípios para os quais não faltava nenhuma informação naquele banco de dados. Assim, é possível que, se a eliminação tivesse sido menos seletiva, a amostra final poderia ter sido um pouco maior.

Os valores correntes foram transformados em valores reais de 2006 por meio do de-flator implícito do PIB. Finalmente, as variáveis fiscais foram transformadas para valores per capita a fim de se corrigirem eventuais distorções nos resultados devido a “diferenças” entre os municípios. Em certa medida, a homogeneização trazida por essa providência também reduz a necessidade de se corrigir uma eventual ocorrência de heteroscedasticidade.


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4. ANÁLISE DOS RESULTADOS

Nesta seção, apresentam-se os principais resultados obtidos no exercício empírico, a saber, as equações estimadas para cada variável dependente. Primeiro aparecem os resultados relativos às sete variáveis orçamentárias consideradas, seguidos do resultado referente às despesas por função.

4.1. Despesa OrçamentáriaEste item da despesa refere-se à totalidade das despesas municipais. Os resul-

tados (ver Tabela 1) sugerem que, para cada R$ 1,00 de receita arrecadada pelos mu-nicípios, os governantes gastam R$ 1,03, evidenciando um ligeiro déficit orçamentário. Já em relação ao superávit financeiro, observou-se uma relação inversa (como era de se esperar), ou seja, para cada R$ 1,00 de caixa economizado, as despesas diminuem R$ 0,29. Foram encontradas evidências significativas de ajustes pós-eleitorais nesse item agregado da despesa. Para as dummies de partido, só foram encontradas evidên-cias significativas para o PSDB, que possui maiores despesas em relação ao PMDB, o partido de referência. A coincidência partidária entre os prefeitos e o presidente apre-senta relação inversa – semelhante ao resultado encontrado em Cossio (2000) para os estados brasileiros – ou seja, pertencer ao mesmo partido do presidente significa redução dos gastos municipais, indicando uma espécie de “pacto de ajuste fiscal” entre os níveis de governo.

4.2. Despesa CorrenteEsse item da despesa refere-se aos gastos para a manutenção e o funciona-

mento dos serviços públicos em geral. Os resultados (ver Tabela 1) sugerem que para cada R$ 1,00 de receita arrecadada pelos municípios, os governantes gastam R$ 0,77 em despesa corrente. Já em relação ao superávit financeiro, observou-se uma relação inversa (como era de se esperar), ou seja, para cada R$ 1,00 de caixa economizado, as despesas correntes diminuem R$ 0,19. Não foram encontradas evidências signifi-cativas de manipulações eleitoreiras nesse item da despesa. Para as dummies de par-tido, foram obtidos resultados estatisticamente significantes para o PDT, o PSB e para o agregado “Outros Partidos”, cujos gastos são em média superiores ao PMDB em R$ 176,51, R$ 143,54 e R$ 189,90 per capita, respectivamente. Para os demais partidos, não foram encontradas evidências significativas que indicassem alguma distinção no comportamento ideológico-partidário em relação ao PMDB. Entretanto – inclusive de forma contra-intuitiva (já que o PDT e o PSB são partidos de esquerda) – os partidos de esquerda gastam menos (R$ 223,39 per capita) que os partidos de direita neste item da despesa.



4.3. Despesa de Pessoal e EncargosOs resultados (ver Tabela 1) sugerem que para cada R$ 1,00 de receita arrecadada

pelos municípios, os governantes gastam R$ 0,25 em despesa com pessoal. De acordo com a tabela de regressão, pode-se observar uma preocupação dos policymakers com esse item da despesa, visto que elas diminuem nos anos eleitorais e pós-eleitorais. Entre-tanto, não foram encontradas evidências significativas que indicassem alguma distinção no comportamento ideológico-partidário, nesse item da despesa, em relação ao PMDB. A coincidência partidária entre os prefeitos e o presidente apresenta relação inversa, in-dicando – como citado anteriormente – uma espécie de “pacto de ajuste fiscal” entre os níveis de governo.

4.4. Despesa de InvestimentoOs resultados (ver Tabela 1) sugerem que para cada R$ 1,00 de receita arrecadada

pelos municípios, os governantes investem R$ 0,24. Foram encontradas evidências sig-nificativas de ajustes pós-eleitorais nesse item agregado da despesa. Esse resultado se assemelha ao encontrado em Nakaguma (2006), indicando a existência de “ajustes fiscais pós-eleitorais” de curto prazo, incidindo principalmente nessa rubrica. Para as dummies de partido, são obtidos resultados estatisticamente significantes para o PDT, o PSB e para o agregado “Outros Partidos”, cujos gastos são em média inferiores ao PMDB em R$ 196,15, R$ 165,62 e R$ 186,65 per capita, respectivamente. Já para o PSDB, pode-se inferir que este partido investe mais (R$ 144,29 per capita) que o PMDB, o partido de referência. Entretanto – inclusive de forma contra-intuitiva (já que o PDT e o PSB são partidos de es-querda) – os partidos de esquerda investem mais (R$ 229,55 per capita) que os partidos de direita. A coincidência partidária entre os prefeitos e o presidente também apresenta relação inversa, indicando – como citado anteriormente – uma espécie de “pacto de ajuste fiscal” entre os níveis de governo.

4.5. Resultado Financeiro

Este item é apurado no balanço patrimonial e, para fins deste trabalho, corresponde à diferença entre o ativo e o passivo financeiros. Como bem salienta Silva (2003), também são incluídos no cálculo os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculados. Os resultados (ver Tabela 2) sugerem que para cada R$ 1,00 de receita arrecadada pelos municípios, os governantes economizam em caixa R$ 0,12. Os resultados sugerem certa manipulação eleitoreira, visto que foram estatisticamente significativos e com sinal negativo para o ano eleitoral, sugerindo que os prefeitos reali-zam superávits financeiros nos anos anteriores às eleições para “descarregarem” esse excesso no ano eleitoral, provavelmente por meio da abertura de créditos adicionais,


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para realizarem maiores despesas. Para as dummies de partido, foram obtidos resultados estatisticamente significantes para o PSDB e PFL, que economizam menos em caixa em relação ao PMDB. Em relação à postura ideológico-partidária, não foram encontradas evi-dências significativas que indicassem alguma distinção no comportamento dessa variável (partidos de direita e de esquerda).

Tabela 1. Resultado das Regressões – Método de Efeitos Fixos

VARIÁVEL DESPESA ORÇAMENTÁRIA

DESPESA CORRENTE

DESPESA PESSOAL

DESPESA INVESTIMENTO

CONSTANTE -85,826 149,269** 390,620*** -236,681***ANO PRÉ-ELEITORAL -9,927 17,804 4,835 -24,207ANO ELEITORAL -28,732 -5,298 -31,919* -15,700ANO PÓS-ELEITORAL -39,522** -1,630 -38,576** -38,303*DUMMY LRF -18,790 11,449 69,708*** -21,613PREF_PDT -46,102 176,512*** -39,345 -196,151***PREF_PSDB 100,275** -33,857 10,181 144,285***PREF_PFL -38,821 -40,648 -37,274 3,126PREF_PP -27,634 -70,610 -44,885 46,099PREF_PSB -53,078 143,742** -17,742 -165,623***OUTROS PARTIDOS -25,938 189,896*** -29,624 -186,654***PARTIDOS DE ESQUERDA 27,885 -223,387*** -7,407 229,548***PARTIDO PREF. = GOVERN.

-18,056 9,113 -10,933 -25,642

PARTIDO PREF. =PRESID. -143,864*** -62,471 -64,625** -78,996*REC. ORCAMENTARIA 1,031*** ,773*** ,245*** ,241***RESULTADO FINANCEIRO -,294*** -,188*** -,032 -,085**R2 ajust 0,989 0,970 0,940 0,789ESTATÍSTICA - F 623,802 218,678 105,733 25,81

***, **, * - Significância ao nível de 1%, 5% e 10% respectivamente. Em todas as equações, o teste F alcan-

çou um p-valor < 0,1%.

4.6. Restos a Pagar ProcessadosNeste item (ver Tabela 2), pode-se observar certa preocupação dos policymakers em

relação à probabilidade de reeleição, visto que os resultados foram estatisticamente signi-ficativos e com sinal negativo para o ano eleitoral. Portanto, preocupados com o ônus das dívidas contraídas (ou mesmo com as exigências da LRF), os governantes mostraram-se fiscalmente mais conservadores nesse item. O superávit financeiro apresenta uma relação inversa (como era de se esperar), ou seja, para cada R$ 1,00 de caixa economizado, R$ 0,12 estão relacionados com inscrição em restos a pagar. Os partidos PSDB e PP inscrevem menos em restos a pagar (R$ 70,86 e R$ 45,02 per capita, respectivamente) que o PMDB.



Em relação à postura ideológico-partidária, não foram encontradas evidências significativas que indicassem alguma distinção para essa variável (partidos de direita e de esquerda).

4.7. Dívida AtivaOs resultados (ver Tabela 2) sugerem certa manipulação eleitoreira, visto que foram

estatisticamente significativos e com sinal negativo para o ano eleitoral, sugerindo que nes-tes anos (2000 e 2004) acontecem menores inscrições (ou redução por baixa, prescrição, etc.) de devedores na dívida ativa municipal. O superávit financeiro apresenta uma relação inversa (como era de se esperar), ou seja, para cada R$ 1,00 de caixa economizado, a dívida ativa diminui R$ 0,17. Para as dummies de partido, foram obtidos resultados esta-tisticamente significantes para o PFL e o PSB, em que este aparece com sinal positivo, sugerindo que este partido inscreve, na média, mais que o PMDB. Já o PFL aparece com sinal negativo, sugerindo que este partido inscreve, na média, menos que o PMDB. Para os demais partidos, não foram encontradas evidências significativas que indicassem alguma distinção no comportamento ideológico-partidário, nessa variável, em relação ao PMDB.


VARIÁVEL RESULTADO FINANCEIRO

RESTOS A PAGAR DÍVIDA ATIVA

CONSTANTE -203,345** 124,938*** 1287,807***ANO PRÉ-ELEITORAL -24,434 6,903 -7,408ANO ELEITORAL -69,674** -20,412** -73,825***ANO PÓS-ELEITORAL -8,817 -10,223 -42,104DUMMY LRF 180,111*** -29,619*** 146,661***PREF_PDT -117,313 20,298 17,913PREF_PSDB -128,889* -70,859*** -24,036PREF_PFL -145,212** -24,050 -94,020*PREF_PP -56,270 -45,017** 30,806PREF_PSB -81,041 10,556 146,840*OUTROS PARTIDOS -130,700* 9,742 -18,949PARTIDOS DE ESQUERDA -72,106 -40,595 -97,826PARTIDO PREF. = GOVERN. 3,617 -1,630 -5,083PARTIDO PREF. =PRESID. 67,398 3,227 60,961REC. ORCAMENTARIA ,118*** ,011 ,035RESULTADO FINANCEIRO -,121*** -,167***R2 ajust 0,617 0,392 0,842ESTATÍSTICA - F 11,909 5,282 36,543




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4.8. Despesas por FunçãoOs resultados (Tabelas 3 e 4) sugerem que para cada R$ 1,00 de receita arre-

cadada pelos municípios, os governantes gastam (per capita) R$ 0,03 em agricultura; R$ 0,17 em educação e cultura; R$ 0,03 em previdência e assistência social; R$ 0,29 em saúde e saneamento; R$ 0,03 em transporte; R$ 0,10 em habitação e urbanismo. Entretanto, as despesas legislativas aparecem com sinal negativo sugerindo prováveis cortes (cerca de R$ 0,01 per capita) nessa rubrica. Já em relação ao superávit finan-ceiro, pode-se inferir que somente as despesas com agricultura e educação e cultura foram significativas. Além disso, apresentaram sinal negativo, indicando uma relação inversa, ou seja, para cada R$ 1,00 de caixa economizado, as despesas diminuem R$ 0,02 e R$ 0,06, respectivamente.


VARIÁVEL AGRICULTURA EDUCAÇÃO E CULTURA

ASSISTÊNCIA E PREVIDÊNCIA

SAÚDE E SANEAMENTO

CONSTANTE -47,180*** 146,389*** -18,427 -11,261ANO PRÉ-ELEITORAL 3,817 -2,722 1,344 -10,773ANO ELEITORAL -,439 7,391 ,044 -17,827ANO PÓS-ELEITORAL 3,971 23,281*** 10,138 -26,913*DUMMY LRF -3,168 -11,097 13,516* -2,997PREF_PDT -23,884** 11,875 -50,669*** 15,083PREF_PSDB 10,977 1,291 -23,180 -47,335PREF_PFL -8,921 -7,084 -1,864 -8,961PREF_PP 1,740 3,994 -6,264 -44,180PREF_PSB -23,989** 25,745 -61,166*** 45,497OUTROS PARTIDOS -27,293*** 29,039 -51,008*** 38,875PARTIDOS DE ESQUERDA 26,611*** -31,009 51,391*** -14,107

PARTIDO PREF. = GOVERN. -4,863 1,395 -16,871*** -17,654

PARTIDO PREF. =PRESID. -4,585 -14,646 20,289 -15,398

REC. ORCAMENTARIA ,033*** ,165*** ,033*** ,288***RESULTADO FINANCEIRO -,021*** -,056*** ,013 -,038

R2 ajust 0,862 0,940 0,819 0,904ESTATÍSTICA - F 42,585 104,342 31,167 63,352

***, **, * - Significância ao nível de 1%, 5% e 10% respectivamente. Em todas as equações, o teste F al-

cançou um p-valor < 0,1%.




VARIÁVEL TRANSPORTE HABIT. / URBANISMO DESP. LEGISLATIVASCONSTANTE -33,886 49,302 104,699***ANO PRÉ-ELEITORAL 6,486 -7,555 1,826ANO ELEITORAL 13,787* -18,571 11,671***ANO PÓS-ELEITORAL 22,807*** -27,941** ,641DUMMY LRF -19,226** 21,791 -13,754***PREF_PDT -2,795 -89,268** -1,266PREF_PSDB -11,535 59,719 -2,541PREF_PFL -8,732 1,529 -11,308PREF_PP 13,779 18,337 -19,999***PREF_PSB 12,031 -103,215*** -6,097OUTROS PARTIDOS -20,565 -91,887*** -2,399PARTIDOS DE ESQUERDA 7,846 72,082** -9,414PARTIDO PREF. = GOVERN. -7,223 3,471 -,818PARTIDO PREF. =PRESID. 46,350*** -81,667*** -7,267REC. ORCAMENTARIA ,030*** ,098*** -,009***RESULTADO FINANCEIRO -,020 -,024 -,009R2 ajust 0,711 0,713 0,753ESTATÍSTICA - F 17,38 17,527 21,218



Foram encontradas evidências estatisticamente significativas de impulsos positivos das despesas, no período eleitoral, especificamente nas rubricas “Transporte” e “Despe-sas Legislativas” indicando serem essas, as variáveis que mais sofreram manipulações de caráter eleitoral. Já no período pós-eleitoral, podem ser observadas reduções nas rubricas “Saúde e Saneamento” e “Habitação e Urbanismo”, sugerindo a existência de “ajustes fis-cais pós-eleitorais” de curto prazo (assim como na despesa de investimentos). Entretanto, podem ser observadas também elevações nas rubricas “Educação e Cultura” e “Transporte”. No que tange às dummies de partido, pode-se inferir que o PP gasta menos nas despesas legislativas e que o PDT e o PSB gastam menos em agricultura, assistência e previdência social e habitação e urbanismo, em relação ao PMDB, o partido de referência. Entretanto, pode-se observar também – inclusive de forma contra-intuitiva (já que o PDT e o PSB são partidos de esquerda) – que os partidos de esquerda gastam mais em agricultura, assistên-cia e previdência social e habitação e urbanismo que os partidos considerados de direita.

Por fim, a coincidência partidária entre prefeitura e Estado/União apresenta relação inversa para os gastos com assistência e previdência social e habitação e urbanismo, ou seja, pertencer ao mesmo partido do governador/presidente significa redução desses gas-tos, indicando uma espécie de “pacto de ajuste fiscal” entre os níveis de governo. Porém


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os gastos em transporte apresentam relação direta para a coincidência partidária entre prefeito e presidente.

Para a dummy LRF, foram encontradas evidências estatisticamente significativas para as variáveis: “Assistência e Previdência Social”, “Transporte” e “Despesas Legislati-vas”, indicando a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal nessas rubricas. As variá-veis “Outras Transferências da União” e “Outras Transferências dos Estados” apresentaram coeficientes R2 ajustados muito baixos (variando em torno de 12%) e, praticamente, sem significância estatística, não sendo, portanto, consideradas para esta análise.

5. CONCLUSÕES

Tradicionalmente, os estudos sobre os chamados Ciclos Políticos – ou seja, sobre a existência de relação cíclica entre eleições e variáveis socioeconômicas – adotam abor-dagem macroeconômica. Outra abordagem do estudo dos ciclos políticos está relacionada com a análise do comportamento dos gastos públicos (à la Rogoff), porém com preocupação basicamente na análise fiscal. Em seu ilustrativo estudo, Preussler e Portugal (2003) vão além dessas abordagens e analisam também o comportamento da variável déficit fiscal e sua relação com a ocorrência de eleições. Bittencourt (2002) também utilizou essa abordagem e, além disso, analisou as despesas por função para os estados brasileiros. Meneguin e Bugarin (2001) introduziram a variável dívida consolidada líquida, deixando aberta a via para estudos que tratem mais diretamente de variáveis relacionadas à Contabilidade Governamental.

O presente trabalho se filia aos estudos que buscam a interação da Contabilometria com a Contabilidade Governamental no que diz respeito à análise de informações quanti-tativas e qualitativas sobre um eventual comportamento político “oportunista” (ou “cíclico”) por parte dos governantes ou dos partidos. A principal inspiração teórica desses estudos se encontra na chamada Teoria dos Ciclos Políticos, desenvolvida e testada em diversos trabalhos acadêmicos. Segundo a teoria, é esperado que haja repetição periódica, ou “elei-toralmente cíclica”, de ações visando beneficiar o(s) ator(es) político(s) envolvido(s).

O objetivo do trabalho foi alcançado, uma vez que foi verificado empiricamente o fato de que, no período estudado, o “ano eleitoral” exerce influência sobre o comportamento da gestão pública nos municípios fluminenses. Os resultados sugerem que, para os muni-cípios fluminenses, o calendário eleitoral exerce influência (estatisticamente) significativa sobre determinadas variáveis relativas ao orçamento público, mesmo descontando o efeito específico do que ocorreu em cada município (a localização geográfica, por exemplo).

Foram encontradas evidências estatisticamente significativas de impulsos positivos das despesas, no período eleitoral, especificamente nas rubricas “Transporte” e “Despesas Legislativas”, indicando serem estas, as variáveis que mais sofreram manipulações de cará-ter eleitoral. Os partidos de esquerda gastam mais em despesas de investimentos e menos



em despesas correntes. Em relação ao resultado financeiro, os resultados sugerem certa manipulação eleitoreira, visto que foram estatisticamente significativos e com sinal negativo para o ano eleitoral, sugerindo que os prefeitos realizam superávits financeiros nos anos anteriores às eleições para “descarregarem” esse excesso no ano eleitoral, provavelmente por meio da abertura de créditos adicionais, para realizarem maiores despesas.

A coincidência partidária entre os prefeitos e o governador/presidente apresenta re-lação inversa, ou seja, pertencer ao mesmo partido destes significa redução dos gastos municipais, indicando uma espécie de “pacto de ajuste fiscal” entre os níveis de governo. No que tange aos Restos a Pagar, pode-se observar certa preocupação dos policymakers em relação à probabilidade de reeleição, visto que os resultados foram estatisticamente sig-nificativos e com sinal negativo para o ano eleitoral. Portanto, preocupados com o ônus das dívidas contraídas (ou mesmo com as exigências da LRF), os governantes mostraram-se fiscalmente mais conservadores. Os resultados sugerem, também, manipulações de cará-ter eleitoral para a variável “Dívida Ativa”, visto que os coeficientes foram estatisticamente significativos e com sinal negativo para o ano eleitoral, sugerindo que nestes anos (2000 e 2004) acontecem menores inscrições (ou redução por baixa ou por prescrição, etc.) de devedores na dívida ativa municipal.

Bittencourt (2002, p.37) afirma que a habilidade dos eleitores para avaliar as esco-lhas políticas dos mandatários difere entre grupos. Uma parcela do eleitorado está, por suposição, “informada”, enquanto que outra parcela é “desinformada” e somente observa os instrumentos de política que diretamente afetam sua utilidade. Além disso, argumenta o autor, o governo pode – através de técnicas engenhosas de contabilidade – obstruir a habi-lidade do eleitor de avaliar a necessidade do endividamento. Para o autor, o acesso livre à mídia pode ajudar os eleitores a superar esse problema, mas essas informações requerem recursos (rádio, televisão, jornais) e destreza para processá-las, e tempo, e nenhum desses atributos é igualmente distribuído entre a população.

Entretanto, em sintonia com as demandas sociais pela maior transparência, pode-se afirmar que a Contabilidade, como ciência e como prática profissional, pode e deve assumir papel de intermediadora da comunicação entre o governo e os interessados nas informa-ções relevantes. A divulgação de informações mais claras, mais confiáveis e mais transpa-rentes caracteriza uma legítima preocupação dos tomadores de decisão, pois os diversos agentes que interagem com o Governo estão cada vez mais interessados na correta aplica-ção dos seus tributos. Assim, a Contabilidade não pode e nem deve sofrer influências com as mudanças de governo, mantendo-se fiel às suas premissas básicas como ciência de informação. A transparência das ações governamentais não esgota a busca da accountabi-lity durante os mandatos, mas é requisito fundamental para a efetivação dos instrumentos institucionais, visto que sem informações confiáveis, relevantes e oportunas, não há possi-bilidade de os atores políticos e sociais ativarem os mecanismos de responsabilização.


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