Revista de administración Pública #42

Revista de

AdministraciónPública

Revista de Administración PúblicaAutorizada como correspondencia de2a. Clase por la D.G.C., México, D.F.Ave. Country Club, No. 208México 21, D.F.

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REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

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Gabino Fraga Gustavo Martínez Cabañas Andrés Caso

INDICE

Pág.

PRESENTACION7

ARTlCULOS MONOGRAFICOS

La Gestión de las Empresas Públicas y su Control" Referencia al CasoMexicanoNicolás Rodriguez Peregó 11

Las Empresas Públicas en la Econor-u'a NacionalEnrique Serna Elizondo

ESTUDIOS

La Formación de la Administración Pública Moderna (11)Juan Badina

La Clase Poi (ticaGaetano Mosca

El Poder Ejecutivo en el Gobierno CongresionalWoodrow Wilson

La Administración PúblicaM. Blunschli

La Función AdministrativaFrank Goodnow

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73

87

103

125

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PRESENTACION

La Revista número 42 continúa la problemática contenida en la precedente,en la que se incorporó el tratamiento de las empresas paraestatales mexicanas, en la sección del Articulo Monográfico, y las obras fundamentales de lateoría de la administración pública, dentro de la Sección de Estudios.

Toca ahora su lugar a dos extensos estudios relativos a las empresas públicas mexicanas, elaborados por Nicolás Rodriguez y Enrique Serna Elizondo,en los cuales se aborda un tema de extraordinaria actualidad: el lugar delsector descentralizado dentro de una administración pública cada vez másimplicada en los problemas de la sociedad.

Se cont inúa el estudio de Bodino sobre los magistrados y se presenta lateorra de la clase pohtica. de Mosca. Asimismo, se sigue tratando el tema deel gobierno congresional, de Wilson y se agrega el análisis de la función administrativa, de Goodnow. Finalmente, la RAP 42 tiene el privilegio de presentar a los interesados mexicanos el tratamiento histórico original de la dicotomia polltica-administración, obra de M. Blunschli.

El Instituto Nacional de Administración Pública, con esto, espera aportardocumentos de trascendencia para todos los interesados de la acción gubernamental en México.

LA GESTION DE LAS EMPRESAS PUBLICAS Y SU CONTROL.REFERENCIA AL CASO MEXICANO

Nicolás Rodríguez Peregó

Introducción

En lo que va del siglo, uno de los rasgos másimportantes del funcionamiento de la economía, en la casi totalidad de los países, es elrepresentado por la empresa pública. Lo quecomenzó siendo una excepción provocada porciertas crisis en el desenvolvimiento de lasrelaciones económicas o por circunstanciaspoi íticas especiales, se ha venido convirtiendoen un elemento consustancial al propio desarrollo histórico y hoy en día nadie se atreve anegar su importancia y son muy pocos quienesaún pretenden su desaparición.

A nivel poi ítico, la empresa pública constituye un instrumento fundamental para poneren práctica las ideas que integran el programade acción de aquellos que tienen en sus manosla dirección del gobierno.

A nivel económico, es indudable que la empresa pública ha sido el factor primordial en elproceso de acumulación de capital a travésdel desarrollo de actividades que tienen comoresultado el garantizar el aprovisionamientode materias primas, la prestación de serviciosy la necesaria y efectiva distribución y comercialización.

A nivel social, la empresa pública es unaespecie de muro de contención que evita y

neutraliza enfrentamientos, al aparecer comoprestadora de servicios y productora de bienesque la sola actividad privada no está en capacidad de proveer a la colectividad.

A nivel académico, todo lo que tiene quever con la organización y funcionamiento dela empresa pública es, en la actualidad, objetode estudio prioritario en numerosas investigaciones, cursos, seminarios, reuniones internacionales y cualquier otra manifestación delquehacer intelectual.

Si en el mundo la empresa pública desempeña un papel de innegable trascendencia,no es menos cierto que en América Latinaella ha sido, y continúa siendo, el motorfundamental de la econom ía en cada uno delos países que se encuentran ubicados en suterritorio. La quiebra definitiva de la preponderancia de estructuras precapital istas, en laregión, sólo fue posible cuando el Estadoadquirió un lugar en las actividades productivas, a través de la constitución de órganos defomento y de carácter financiero o por lacreación de unidades de producción con directa participación en el desarrollo de las relaciones económicas capitalistas.

Las caracter ísticas propias del acontecerhistórico latinoamericano han propiciado elfortalecimiento de las actividades económicas

12 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

dirigidas o controladas por el sector público,ya que esta situación era necesaria no sólo paragarantizar el desenvolvimiento de las tareas deproducción y consumo sino levantar, sostenery consolidar a los grupos privados hegemónicos. El capitalismo en nuestros países debe suexistencia a la acción directa del Estado. Estaacción se ha ido materializando por intermediode entidades especiales encargadas de laprestación de servicios y de la producción debienes. Estas entidades son las empresaspúblicas autónomas, descentralizadas y conestructuras organizativas similares a las de lasempresas privadas.

Diversos factores dan origen a la apariciónde la empresa pública; a título de ejemplopueden mencionarse la crisis económica, laguerra, la seguridad nacional, razones decarácter estratégico y el desinterés de los empresarios privados por determinadas ramas dela producción debido a dificultades materiales,falta de recursos o baja rentabilidad. Sin embargo, las causas mismas de la existencia de laempresa pública ya no son motivo de discusión,puesto que ella ha sido reconocida y aceptadapor todos los grupos y tendencias. Lo queahora se plantea con mayor énfasis es el análisis de la manera como ella se desempeña en elcumplimiento de las funciones que le son asignadas. En este sentido, adquiere relieve la actividad destinada a controlar la gestión de laempresa pública y, por ende, la implementación de sistemas y procedimientos de controlque sean suficientes y adecuados.

Es de hacer notar que existen corrientesque observan el manejo de las empresas públicas bajo una óptica basada en cateqortas quetienen su origen en el funcionamiento de lasempresas privadas; esto trae como canse-

cuencia la denuncia de ineficiencia del sectorpúblico por la incorrecta dirección de susempresas. Cuando se hace uso de estos arpumentas, se incurre en el error de medir conun mismo criterio dos fenómenos que sonintrínsecamente diferentes y, por tanto,incomparables.

Las diferencias entre la empresa privada yla públ ica no sólo se derivan del origen delcapital y del carácter de sus dirigentes, ellasse presentan, sobre todo, en la determinaciónde sus respectivos objetivos. 8asta mencionar,aunque de manera simplista, que la empresaprivada está regida por un objetivo de lucroy beneficio especulativo que desaparece, porlo menos como objetivo central, al estructurarse la empresa pública, cualquiera que ellasea y cualquiera que sea la naturaleza de susactividades. Debe aclararse que no obstantehay teor ías modernas que sostienen que laempresa privada puede perseguir, en un momento dado, multitud de objetivos, es innegable que cualquiera de ellos estará supeditadoal objetivo básico de la obtención de beneficios.

En este breve trabajo se pretende analizarel significado de la eficiencia en el marco delas empresas públicas y el problema delcontrol de la gestión en el sector empresarialpúblico mexicano.

El concepto de eficiencia

De acuerdo con el punto de vista semántico,aplicado por el Diccionario de la Real Academia Española, eficiencia quiere decir virtudy facultad para lograr un efecto determinado.Según el mismo diccionario eficacia significa virtud, actividad, fuerza y poder paraobrar. En este orden de ideas, eficaz es algo oalguien que logra hacer efectivo un propósito.

ARTICULOS MONOGRAFICOS 13

María Moliner, en su Diccionario de uso delEspañol, considera que eficaz y eficiente sondos vocablos sinónimos que significan: "producir el efecto, realizar la función, prestarel servicio a que está destinado, una cosa (enel caso de eficaz) y una persona u organismo(en el caso de eficiente)". De manera que laúnica diferencia que reconoce Moliner aambostérminos es que eficaz se aplica más a cosas yeficiente es usado para referirse a personasy organismos.

No obstante estas manifestaciones etimológicas, de las cuales se han señalado solamentedos como ejemplo, lo cierto es que en economía yen administración se le ha dado a ambasexpresiones connotaciones diferentes. Eficazsi es, en efecto, hacer o lograr un propósito oun objetivo, pero no sin tomar en cuenta elcosto que ha significado tal realización. El

término "eficiencia" es más completo ya queademás de considerar la realización de unpropósito u objetivo, supone que esta acciónhaya significado emplear medios y utilizarrecursos de manera racional, a fin de disminuir hasta donde sea posible, los gastos queacarrea la obtención de la finalidad de que setrate.

Herbert Simon, al utilizar el concepto de racionalidad limitada, y partiendo del hechoevidente de que nos es imposible conocerpreviamente la gran gama de eleccionesque en la realidad se nos presentan, consideraque la idea misma de eficiencia debe ser también limitada y la elección será definitiva, unproblema subjetivo puesto que la persona quedebe tomar una decisión, en un momento dado, deberá, en primer lugar: determinar lasconsecuencias que deben evitarse y aquellasque deben buscarse; en segundo lugar, ver

aquellas consecuencias hacia las cuales laactitud es de indiferencia y, por último, establecer las consecuencias a las cuales renunciaimpl ícitamente al tomar una decisión determinada debido al costo de oportunidad.

Todo este proceso es evidentemente unproblema de valores; por tanto, la personainvolucrada decidirá de acuerdo al contenidoque dé a las diferentes alternativas presentes.Esta manera de actuar conduce, según Simon,a una definición de eficiencia que estará relacionada con el "logro de resultados máximosposibles con costos de oportunidad determinados" o bien con el de "un nivel dado deresultados con los ínfimos costos de oportunidad posible."!

Para los efectos de este trabajo es importante seguir el razonamiento de Simon al referirse, en este sentido el autor.que "cuandodeseamos medir o evaluar la eficiencia debemos especificar primeramente qué valores, olos valores de quién, tratamos de llevar almáximo. Una vez definidos los valores que hande llevarse al máximo, tenemos que determinara continuación cómo ha de medirse el gradode obtención de estos valores. Hemos deenfrentarnos luego con la tarea de conectarlogro con actvidad, o sea, de predecir quéresultados se lograrán si se ha escogido unadeterminada alternativa administrativa. Finalmente tenemos que equilibrar estos resultadoscon el costo de oportunidad de la alternativa."?

El procedimiento que señala Simon es generalmente ignorado por aquellos que critican

1 Simón. Herbert y otros: Administración Pública. EditorialLetras. México. 1968. op. 433 Y 434.

2 Simon, Herbert y otros: oo.cit., p. 443


de manera empecinada a las empresas públicas basándose en objetivos, en alternativas yen resultados que previamente han definidoy aplicado las empresas privadas. Si se reconoce que se trata de entidades diferentes nopuede llamarse "ineficientes" a aquellas de laaplicación de un concepto que está levantado sobre los valores que corresponden a lascaracterísticas de estas.

Para Harvey Pinney, si bien el hombre denegocios se enfrenta a una serie de problemas,tanto internos como externos, yel manejo desu empresa no está reducido a una o dos variables, está sin embargo en capacidad deapreciar la efectividad de sus actividades, desde una óptica económica, con la comprobación de los beneficios obtenidos ya que: "Elsistema de precios le ofrece ciertas comprobaciones objetivas sobre la eficiencia de susoperaciones desde el punto de vista de la economía de resultados."!

Sin embargo, no debe olvidarse que, a pesarde ser un criterio primordial, el beneficio "essolamente una función del ingreso por ventasen relación con los costos.'" De allí que seanecesario tener presente que si bien la eficiencia en el sector privado es normal mentemedida en virtud de resultados económicosreflejados en los balances, en muchas ocasiones esta eficiencia global no responde a funcionamientos parciales también eficientes,puesto que aquélla se basa en la posibilidadde vender a precios muy superiores a los costos, sin haber ya incurrido en estos de una

3 Pinney, Harvcv : Niveles de medición de la eficiencia. enWaldo, Dwight: Administración Publica, Editorial Trillas,México. 1974. p. 485.

4 Idem. p. 485.

manera racional sobre todo procurando quelos costos no hayan estado a niveles demasiado altos con relación a los necesarios.

Con las breves referencias anteriores puedeverse claramente cómo la determinación de loque debe entenderse por eficiencia no es unalabor simple, ni se trata de un tema suficientemente debatido y aclarado. Pero el interéspor seguir adelante en el análisis y la necesidad de establecer parámetros de referenciaha hecho que, de manera convencional, sele otorgue un contenido específico de índoleeconómica. Esto quiere decir que cuando sehabla de eficiencia en relación a la empresaprivada se quiere destacar la consecución debeneficios en virtud del desarrollo de susoperaciones.

Con la sola intención de hacer ver la dificultad de constatar que la eficiencia de lasempresas, al comparar unas con otras, bastamencionar, de pasada, una de las características del comportamiento contemporáneo de laeconom (a empresarial: es muy conocido elhecho de que las grandes empresas oligopólicas se han servido de la relación entre costos ybeneficios, en virtud de laseconom ías de escala, para obtener grandes gananciasque puedenmantenerse gracias a la existencia de pequeñasy medianas empresas. Estas, que no disfrutande economías de escala establecen precios quetratan de garantizar la recuperación de la inversión y permitir la continuación de sus operaciones; las grandes empresas se encuentran,entonces, en una posición que les hace posiblefijar precios similares, logrando con ellomantener una competencia formal y obteneras¡ gananciasextraordinarias.

La problemática en este caso resu Ita dequé criterios emplear para determinar la efi-


ciencia de ambos tipos de empresas; es muydifícil saber cuál de ellas opera regida por unamayor racionalidad y lo más seguro es queambas actúen de acuerdo a lo que sus propiascaracterísticas exigen. Es evidente que seencuentran en planos diferentes y que no conduce a nada entrar a compararlas de maneraconjunta. No solamente es importante conocer la naturaleza de las actividades que llevana cabo, sino que es imprescindible sabercuál es su estructuración, sus sistemas y otraserie de variables que influyen grandementeen su desenvolvimiento.

Como no es objeto del presente trabajo elanálisis de lo que eso debe ser la eficiencia demanera general, en relación a las actividadesde toda organización, sirva el anterior planteamiento como una simple ejemplificación de lodifícil que resulta el considerar temas queestán referidos a problemas donde lo fundamental está impregnado de la subjetividadque supone, para emplear la terminología deSirnon. "la participación activa de valores".

La eficiencia en la empresa pública

En lo que concierne al problema ya mencionado de la distinción entre eficacia y eficiencia, puede agregarse que para su mejor comprensión, ambos términos se sitúan en dosniveles diferentes: I a eficacia ha sido considerada como un criterio de medición de laestrategia, entendiendo como tal la adecuación de objetivos y programas de actividades.La eficiencia es, entonces, un criterio de medición de la relación entre el programa de actividades y los costos que se presentan en suejecución.

Cuando se trata de una empresa privada, los

dos niveles se encuentran reunidos, unificados,por la existencia de una dirección general enla cual, además de procederse al establecimiento previo de objetivos, se controla ladefinición y elaboración de los respectivosprogramas de actividades y se maneja lo

relativo a los costos que ellos ocasionan. Poresta razón la relación entre ambos niveleses pocas veces contradictoria y normal mentecoinciden eficacia y eficiencia; no por serlo mismo sino por estar dirigidas y coordinadas en un mismo sentido.

Si se aplica a la empresa pública este mismoesquema de dos niveles diferentes en su constitución y en su funcionamiento es fáciladvertir que en el interior de ella no necesariamente opera el nivel superior. En efecto, laempresa pública esun instrumento del Estadoy por este carácter todo lo que se refiere a ladelimitación de sus objetivos es un dato querecibe previamente, como decisión que simplemente se le comun ica y que se ha tomadoen instancias poi íticas superiores. Su papel sereduce por tanto, a preparar programas deactividades y a incurrir en los costos necesarios. Por todo ello en el caso de la empresapúbl ica es muy común que existan discrepancias entre la eficiencia y la eficacia y laaplicación de cada uno de estos criterios demedición para dar origen a resultados contradictorios.

Si se piensa en una empresa pública cuyosobjetivos están determinados por el interéspúblico, por ejemplo la reducción del númerode desempleados en una región, es evidenteque mientras mayor sea la cantidad de susempleados y obreros mejor será el cumplimiento de ese objetivo prioritario y, porconsiguiente, más alto será el grado de efi-


cacia. Pero al analizar su comportamiento a laluz del criterio de eficacia, las conclusionesno serán tan positivas puesto que a mayornúmero de personal corresponde un Incremento en los costos de operación.

Desde este enfoque interrelacionado deeficacia-eficiencia, no puede aplicarse a laempresa pública un carácter de ineficienciaque en realidad no interesa, en virtud de quelo importante en su caso es la consecuciónde fines u objetivos definidos como de interéscolectivo. En este sentido puede afirmarse quesi en un momento dado se trata de ser eficiente ello puede traer consecuencias provechosaspara la empresa pública, considerándola demanera independiente y como organismoseparado, pero tal comportamiento puede ocasionar perjuicios al resto de la colectividadque espera de ella otro tipo de resultados.

Esta posición que trata de relacionareficacia y eficiencia a través de una superposición que supone la relación entre un nivelsuperior y un nivel inferior, no parece sertomada en cuenta por quienes analizan as·pectos relativos a la eficiencia de la empresapública. El camino seguido está más acordecon la delimitación de un concepto másamplio de eficiencia que, si bien nace de laidea económica de maximizacián de beneficios y de minimización de costos, va tratandode hacerse cada vez más diferente de la noción aplicada al sector privado, está empeñadoen ir moldeando un criterio propio de eficiencia que pueda aplicarse de manera exclusiv.a la empresa públ ica.

Armando López Fernández ha sostenidorecientemente que "existe un criterio múltiple para evaluar la eficiencia de la empresa

pública. En la medida en que ésta cumpla conciertos fines sociales que le sean señaladospor el plan nacional de desarrollo de su país,o por el programa de gobierno correspondiente en ese grado se considera eficiente. "5

Seguidamente este autor enumera lo queconsidera algunas de las funciones sociales dela empresa pública, a través de cuyo efectivocumplimiento se podrá hablar de eficiencia eneste tipo de organización; a título de ejemplose pueden citar: la reducción del empleo, lalucha contra la pobreza, el mejoramiento de lacalidad de lascondiciones de trabajo, el apoyoa la realización de cambios en la estructuraeconómica y la reducción de la dependenciadel capital extranjero.

Más adelante López Fernández transcribela concepción de Simon, que señala a la eficiencia como el logro de las metas propuestastomando la ruta más corta y por medio deluso de los medios más baratos. A pesar departir de esta posición, López Fernández concluye afirmando que la eficiencia en las dependencias del gobierno debe medirse comola relación entre el resultado de la actividadpuesta en práctica y aquellos objetivos que lefueron fijados previamente. La aparente discordancia entre el basamento de la teoría deSirnon y la conclusión a que llega López Fernández se deba al hecho de que, al referirnosa la empresa pública, varía y se transforma elcontenido de términos tales como ruta máscorta y medios más baratos, No debe olvidarse, y el propio López Fernández lo señala,

5 Lóoez Fernández, Armando: El Estado y la Eficiencia delas Empresas PÚblicas. Ponencia presentada en el seminariosobre Empresas Públicas de la Asociación Latinoamericanade Administración Pública. IV asamblea general. México,noviembre, 1978

ARTlCULOS MONOGRAFICOS 17

que la aplicación de criterios de origen económico-privado como el análisis de estadosfinancieros, por ejemplo, ha sido modificadapor intermedio de nuevos elementos talescomo los llamados precios sombra y los factores de ponderación, destinados a reflejar losllamados costos sociales y otros elementosrelacionado con beneficios económicos decarácter social generala colectivo."

Diferente es la posición de José BeltránMartínez Sotornavor quien analiza conigual contenido la eficiencia tanto para laempresa pública como para la privada. Esteautor hace coincidir productividad yeficienciay, en este sentido, señala que la "productividad (o eficiencia) se mide relacionando laproducción en un idades físicas, no monetarias,de bienes y/o servicios con el cónsumo,también en términos constantes o tísicos. dela actividad humana, de materiales y recursosfinancieros."? Martínez Soto mayor no distingue entre las características de la empresapública y las de la empresa privada y, para él,el problema de la productividad es similar enambas clases de unidades económicas. Porotro lado, también sostiene que es imprescindible que tanto la empresa pública como laprivada obtengan utilidades. En relación aeste último aspecto es necesario aclarar queexisten empresas públicas que no sólo puedenfuncionar recibiendo utilidades sino que debensiempre tratar de manetenr esta situación. Sin

6 Para detalles al respecto ver: Pautas para la evaluación deproyectos. Publicado por la Organización de las NacionesUnidas para el Desarrollo Industrial (ONUOI) con sedeenViena. Responsables: Partha Dasqupte. Amarva Sen yStephen Marglin. Naciones Unidas. Nueva York. 1972.

7 Martinez Sotomavor: José 8.: El concepto de utilidad yeficiencia en /a empresa pública y en fa empresa privada.Ponencia seminario ALAP. México, noviembre '978.

embargo, existen otras empresas públicas quepor la naturaleza de sus actividades y por losobjetivos que se les han asignado no puedendedicar sus esfuerzos a la obtención de utilidades ya que ello implicaría el desvirtuar larazón de su propia existencia. Parece erróneala posición de este autor ya que generalizasobre un tema en el cual, precisamente, hayque estudiar las circunstancias especiales querodean cada caso.

Para explicar de manera más exacta lo quesignifica o debe significar la "utilidad" para laempresa pública, es necesario volver a haceruso de la globalización, de esa referencia alconjunto de la sociedad que debe llevarimpl ícita toda consideración sobre el funcionamiento de la empresa pública. Se ha vistoya cómo existen términos que adquieren unaconnotación especial al ser aplicados a laempresa pública, tales como productividad,utilidad y beneficios. En este orden de ideasqu izá el concepto más apropiado es el que harecibido el nombre de rentabilidad social queviene a enfrentarse al tradicional de rentabilidad económica, Por considerarlo de muchointerés y en virtud de ser una idea que trata,actualmente, de ser aplicada a las mismasempresas privadas, se deja el anál isis de larentabilidad social para un punto específicoa desarrollar posteriormente; por ahora secontinúa la parte relativa a la eficiencia.

Horacio Flores de la Peña hace referencia alas empresas públicas como instrumentos delEstado para materializar su participación enel proceso de desarrollo. Este autor toma posición con relación al desarrollo y lo entiendecomo un proceso que, al través de la utilización de bienes de capital y de tecnologíamoderna, trae como consecuencia un creciente aumento en los niveles de vida de los


sectores populares' Este es un enfoque contrario al desarrollismo que sólo se ocupa deun crecimiento económico y de una expansión productiva sin tomar en cuenta aspectosrelativos a la destribución del ingreso ni losque tienen que ver con la producción de bienes y servicios de interés social.

Este autor considera inconveniente lapetición que hacen sectores privados enel sentido de que se delimite claramente elcampo de la iniciativa privada y el de la intervención del Estado en materia económica.Aceptar tal delimitación seria contraproducente y significarla abandonar la tarea fundamental del Estado moderno que consiste engarantizar el bienestar económico de lasrnavorias.?

La idea central de la tesis que Flores de laPeña sostiene en relación a la empresa públicaes la de que ya no es posible que el sectorpúblico invierta de acuerdo y como se loindique la falta de inversión en ciertos camposde parte de los empresarios privados. Larelación debe invertirse para pasar a una actitud del Estado activa y diligente en todo lorelativo al incremento de las inversiones.

No debe perderse de vista, señala Flores dela Peña, que en lo concerniente al desarrollohistórico del Estado mexicano, la intervenciónde este en materia económica puede ser dividida en tres etapas fundamentales. En la primera, la razón de ser de la intervención erasimplemente servir de complemento a la actividad privada y mantener algunas fuentes de

8 Flores de la Peña. Horaclo: Teorla y Prlictica del Desarrollo.Fondo de Cultura Económica. México. 1976. p. 167

9 Ibídem, p. 168

empleo. En la segunda etapa ya los objetivosson de mayor relieve y están definidos por elinterés de mantener e incrementar el procesode inversión privada; para el logro de este finhabía que proporcionar insumas baratostales como el transporte, la energla, los combustibles, etcétera. La tercera y última etapase caracteriza por ser un perlado en el cual elEstado pretende directamente sustituir la importación de bienes de capital y equipos detransporte, tambien aprovechar racionalmentelos recursos naturales, crear empleos y tomarlas medidas necesarias para que el desarrollosea un proceso que Ilege a todas las regionesdel país de la manera más balanceada posible.En esta etapa se propician asimismo lasinvestigaciones tecnológicas necesarias para laimplementación de inversiones en sectores decompleja o sofisticada aplicación técnicocientifica. Como consecuencia de la poi rticaseguida por el Estado mexicano, la empresapública se convierte en líder en los siguientesaspectos: al en el de capital por hombreempleado; b) en la sustitución de importaciones caras, de bienes de capital y de materias primas; y e) en la investigación científicay tecnológica. 1 o

El autor en cuestión considera que no debecaerse en el error de pretender expl icar lacreación de las empresas públ icas como elproducto de una actitud pensada y meditadade parte del Estado mexicano. En efecto, talcomo ha sucedido en muchos pa(ses. la aparición de las empresas públicas no obedeció aun proceso a priori de estudio o planificaciónsino que fue impuesta por ciertas circunstancias históricas y, en muchos casos, aun encontra de quienes sevieron en la necesidad decontribuir a su constitución.

10 Flores de la Peña, Horac¡o : OP. ctt: PP. 182 Y 183.


En relación al análisis costo-beneficio, esteautor afirma que no debe olvidarse que losbeneficios derivados de las empresas públicasno son financieros en su totalidad y que, porconsiguiente, es imprescindible manejar uncierto criterio de medición de esos beneficiosno financieros que permitan, en un momentodado, saber si la actuación de la empresa lehace posible cumplir o no con la finalidad quese le asignó.

La existencia de beneficios de naturalezadiferente a la meramente financiera no puede,sin embargo, ser excusa para que el funcionamiento de la empresa pública no sea observado desde una perspectiva que analice sus resultados financieros; mas aún, también debeser mirada a la luz de la eficiencia que suponerendimientos financieros adecuados. Esto esnecesario para evitar que el Estado mantengaorganismos cuya actuación sea incorrecta oinútil y para impedir que se realicen inversiones que no llenen ciertos requisitos de rentabilidad que, por sus caracter ístioas. puedanperfectamente ser cubiertos sin ellas. Lasempresas públicas que deben operar conpérdidas porque así lo exige el carácter de suobjetivo primordial deben llevar una relaciónclara de este hecho, procurar medirlo y otorgarle un valor que pueda ser contabilizadopara, una vez agregado a las cuentas y balances, saber exactamente si la empresa ha sidoo no manejada eficientemente. De todosmodos se requiere una aplicación del criteriocosto-beneficio de manera diferente para cadauna de las empresas, de modo que lo correctoesel enfoque casu ístico y no la generalización.

Para concluir, Flores de la Peña enumerauna serie de factores de los cuales depende laeficiencia de lasempresas públicas que operan

en el mercado. Estos factores son los siguientes: 1. El nivel de sus utilidades. 2. El costo ycalidad del producto o servicio que vendan.3. Su contribución a la hacienda pública através de mayores impuestos o menores subsidios. 4. Su importancia como fuente deempleo. 5. Su capacidad de apoyo a la reducción de las presiones inflacionarias de origeninterno y la defensa ante las del exterior.6. Su contribución a dismunir la dependenciaexterna por medio de mayores exportacioneso de una sustitución acelerada de importaciones. 7. Su ayuda a la descentralización dela actividad económica creando nuevos polosde desarrollo.'!

A pesar de que el autor no hace una referencia clara con respecto al problema de considerar estos factores en conjunto, o bien sibasta uno de ellos para que se considereeficiente a determinada empresa, puede concluirse que, en virtud del contenido de cadauno de esos factores, no es indispensable quese den todos al mismo tiempo. En efecto, sise compara el factor identificado cen elnúmero 1 con otros como el 4, el 5, y el 6,se puede afirmar que existe gran dificultadpara que, en determinadas circunstancias, sepueda, a la vez que se obtienen utilidades,mantener niveles altos de empleo, reducirpresiones inflacionarias y disminuir la dependencia externa. En muchas ocasiones el poderlograr una de esta finalidades dependerá deno pretender alcanzar las otras, sobre todoaquella que se refiere a la obtención de beneficios financieros. Hay que insistir aquí, yestaría dentro de la lógica del razonamientodel autor, en que la complejidad misma delsector público empresarial hace imperativa

11 Flores de la Peña. Horaclo ;OP. »n; p. 186.


una consideración específica de cada casoconcreto para que pueda hacerse una correctaevaluación.

No existen elementos de juicio que permitan decir si esta lista de factores tiene un carácter taxativo o es simplemente enunciativa.Por las características del tema y lascondiciones amplias que determinan la política económica de un Estado y lo llevan a plantearse laconstitución de empresas públicas, esevidenteque tal enumeración no agota las posibilidadesy, por tanto, tiene un carácter enunciativo.

En un docuemento de la CEPAl, en el quese analiza la empresa pública y se pretendeesclarecer el porqué de su reputado malfuncionamiento en los países en desarrollo,se llama la atención, también, sobre las diferencias tajantes existentes entre los objetivosde la empresa pública y los de la privada. Enun anexo a ese documento se presenta unalista de los objetivos de la empresa pública yse pone como condición previa e ineludibleque cualquiera que sea el objetivo éste debelograrse al menor costo posible. '2 Se aclara,seguidamente, que esta condición debe reconocerse como la que viene a constituir laeficiencia interna de la empresa públ ica.

En el mencionado anexo se recuerda queexisten funciones propias del gobierno actualque pueden contribuir a corregir ciertas deficiencias económicas. En este sentido se plantea la necesidad de saber si los órganosencargados de estas funciones tienen los instrumentosidóneos aplicables en lugar de recurrir a lacreación de una empresa pública. El ejemplo

12 CEPAL: Re/scione. entre lal emprelll' públiclII y el gobierno central y su efecto sobre la eficiencia.ST/ECLA/CONS. 35/12/69. p. 33.

que se menciona es el fomento del desarrollode una región específica y se afirma que porintermedio de incentivos adecuados y de laimplementación de la infraestructura necesariase puede contribuir a lograr el objetivo sinnecesidad del apoyo que supone la empresapública. Será indispensable entonces analizarla situación específica del objetivo a cumpliry precisar si para llevarlo a cabo no son suficientes otros instrumentos diferentes al de laactuación directa de la empresa pública. Conello podrá determinarse la imprescindiblecreación de una empresa y, mediante ello,con elementos de juicio bastante completos,poder medir su eficiencia. Esta dependerá,claro está, de la mejor realización de lasactividades que conduzcan al cumplimientodel o de los objetivos señalados. la idea secomplementa afirmando que, desde estepunto de vista, será factible y claro distinguirentre rentabilidad y eficiencia, que no existarelación general alguna entre ambos términoses "perfectamente posible que una empresasea eficiente sin ser rentable y viceversa. ,,' 3

Benjamín Retchkiman hace ver una seriede principios motores de la actividad empresarial pública, entre ellos destaca el llamadoprincipio básico del desinterés. Su formulaciónresponde a la necesidad de distinguir entrela motivación de la empresa privada y la de lapública. Este autor se muestra partidario deuna buena combinación entre lo que puedeconsiderarse como una administración eficiente y la preservación del bienestar de la nación,concepto éste que está impl ícito en la nociónde desinterés.' 4

13 CEPAL: oo. cit. pp. 35 Y 36.

14 Retchkiman, Beniarrun Aspectos estructurales de /a economf. pública. Instituto de Investigaciones económicas.UNAM. México, 1975. p. 306


Resulta obvio que en la implementación deesa combinación las dificu Itades serán mayores o menores de acuerdo a la empresa públicade que se traté. Si en el caso de una empresarnonopólica se podrá hacer uso de la poi íticade precios para conci 1iar ambos fines, enaquellas empresas públicas que producenbienes o servicios consumidos por el sectorindustrial privado se corre el riesgo permanente de sufrir presiones para que los preciospermanezcan bajos. Por otro lado, ya es tradicional que ciertas ramas de la producción,definidas como poco rentables sean tomadasbajo la dirección de empresas de capitalpúblico, puesto que no serán explotadas porcapitalistas privados, a menos que se les permita subir los precios a niveles muy altos o seles otorguen subsidios que les garanticen recuperar la inversión y obtener utilidades.

En todas las opiniones presentadas está bastanteextendida la idea que señala Paul Applebysobre la relatividad de la eficiencia. En el momento de juzgar la administración de cualquiersector, público o' privado, y de cualquierdimensión, es requisito indispensable conocerde antemano" zqué medios tiene a su disposición para obtener el fin deseado?"! s

Al evaluarse la eficiencia en ciertas actividades y compararse a las entidades públicascon las privadas, el resultado puede dejar unsaldo negativo para este último sector. Enefecto, señala Appleby, "es cosa manifiestaque el gobierno es máseficiente como agenciapoi ítica de lo que puede serlo la industriaprivada", "y seguramente el gobierno es máseficiente en proporcionar un m ínimo de ins-

15 Applebv. Paul: La relatividad de la eficiencia, en Waldo,Dwiqht: Administración Pública. p.489.

trucción. organizar los sistemas de camino ymuchas otras cosas, entre las que figuran laacuñación, puesta en circulación y regulación del valor de la moneda."!"

En estas actividades está inmerso un carácter colectivo que es, precisamente, el quepermite que sea el Estado el mejor capacitadopara llevarlas a cabo; el propio autor reconoceque se trata de actividades que clásicamentehan sido consideradas como funciones especificas del gobierno. Sin embargo, y aqu í está lointeresante de su argumentación, ello no quiere decir que funciones que no se encuentrendentro de las señaladas, con el correr de lostiempos y a través de las transformacioneshistóricas, pasen a ser desempeñadas másefectiva y correctamente por medio de organismos públicos. Todo dependerá de lascircunstancias y de algo fundamental: que lafunción de que se trate adquiera un carácterde interés público suficiente para hacerlaentrar en el conjunto de funciones que elgobierno debe cumplir.' 7

Este autor concluye haciendo ver cómocomparar la eficiencia pública con la privadano conduce a nada positivo, porque ambosconceptos implican cosas diferentes: en unohay un fuerte contenido poi (tico y en elotro el basamento es fundamentalmenteeconómico.

La rentabiIidad social

Cualqu iera que sea el enfoque que se uti 1icepara estudiar al Estado, para anilizar las razones de su existencia y determinar sus principa-

16 Ibfdem. p. 490.

17 Ibfdem. p. 490.

22 REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

les características, lo cierto es que siemprehabrá coincidencia en lo relativo al caráctercolectivo de su actuación. En efecto, ya seamirado como el instrumento de una clase paraejercer dominio sobre el resto de la sociedado ya sea definido como un ente creado porel consenso social y cuya labor es de arbitrajey conciliación -para no mencionar más quelos dos principales puntos de vista sostenidosen relación a la naturaleza del Estado- lasfunciones que se le atribuyen son similaresen cuanto se refieren a tareas de caráctersocial, en el sentido de que ellas están llamadas a legitimar el desenvolvimiento de lasrelaciones entre los diferentes grupos, a mantener un orden entre ellos y a servir de elemento unificador ante el cual desaparecen losintereses particulares para dar paso a la supremacía de un supuesto interés colectivo opúblico. Precisamente es el carácter públicolo que va a darle rasgos propios a las funcionesque los órganos del Estado realizan de manerahabitual.

No es propósito de este estudio entrar a ana!izar las funciones públicas básicas que se encuentran delimitadas en la actuación de losórganos ejecutivos, legislativos y judicialespresentes en todo Estado moderno.

Baste señalar que, corno consecuencia deldevenir histórico, el contenido de las funciones de esos órganos ha ido transformándose y,sobre todo, en lo relacionado con la laborejecutiva, hoy día las tareas que la integranson cualitativa y cuantitativamente muydiferentes a las que se le atribuían al Estadoliberal clásico. Es justamente en el ámbito delquehacer administrativo público enmarcado.dentro de las funciones ejecutivas, que sepresenta y se desarrolla la labor empresarialdel Estado.

En un primer momento la rama administrativa estaba circunscrita a la dirección deservicios considerados de importancia para elmantenimiento del orden y de la soberaníaen el territorio de un país determinado, a lasactividades de policía interna, y a aquéllasque se referían a la integración de un ejército para la defensa de las fronteras eran losmás importantes de estos servicios. Más adelante, al aségurar servicios tales como laeducación y la salud, fue tenida como tareade interés general que debía estar en manos deorganismos públicos. Luego fueron integrándose labores de alto contenido socialque los particulares no querian o no pod íanrealizar; el transporte se convirtió así en unservicio que en la mayoría de los países escontrolado por el Estado. El advenimiento denuevas actividades derivadas de la aplicaciónde principios técnicos, sobre todo en lo referente a comunicaciones, hizo ampliaraun más la serie de funciones desarrolladaspor entidades del sector público. Por último,y es característica del Estado en la actualidad,en materia económica se produce una participación en ocupaciones que eran consideradasde exclusiva competencia de la iniciativaprivada. Aparece entonces el Estado empresa

rio que, a través de sus órganos, realizafaenas de producción de bienes y serviciosya sea de manera exclusiva o en concurrenciacon unidades económicas privadas.

Como ya se ha mencionado en muchas ocasiones, la participación del Estado en laeconom ía no obedece a las mismas razonespor las cuales los inversionistas privadosdeciden crear y mantener entidades productivas. Por ello, la medición de la rentabilidadeconómica no sirve de manera general ypermanente para auscultar el buen o mal


funcionamiento de una empresa pública. Esnecesario, entonces, recurrir a elementosdiferentes y uno de ellos es la noción derentabi Iidad social.

La rentabilidad social supone el hecho deque una empresa, por medio de sus operaciones habituales produce la satisfacción de unao varias necesidades de la comunidad y que talsituación hace imperativa su existencia. Esevidente que en el caso de una empresapública esta circunstancia adquiere un relievesuperior a la representada por una recuperación efectiva de los recursos económicosinvertidos. Además, dentro del concepto derentabilidad social está incluida la idea de queexisten consecuencias de la actuación de laempresa cuyo valor puede ser contabilizadode la manera que comunmente se emplea y,por otro lado, dichas consecuencias representan el cumplimiento de metas o fines para larealización de los cuales se le dio, precisarnante existencia a la empresa en cuestión.

En la ya citada publicación de la CEPAL sehace incapié en que la empresa pública estállamada, en sus múltiples formas y actividades, a realizar una gran variedad de objetivosy por tanto se dificulta de sobremanera elexamen de su cumplimiento efectivo. Ya noes posible utilizar la rentabilidad comocriterio de evaluación y se hace necesarioemplear el concepto más global de rentabilidadsocial, por medio del cual se pueden sintetizargran cantidad de objetivos y también ciertasdeformaciones del mercado que impiden quelo óptimo para la empresa lo sea también parala sociedad.' 8

18 CEPAL: op. cit., p. 37

Debido a su novedosa aparición y a que suescasa aplicación práctica es evidente, talcomo lo reconoce la CEPAL, se manifiestanserios obstáculos para implemetar instrumentas idóneos de medición de la rentabilidad social. En este sentido, la CEPAL señalaque seria deseable una especie de contabilidadsocial paralela que pueda servir de gu (a a latoma de decisiones y a las tareas de controltendientes a determinar la eficiencia de laempresa pública; pero un paralelismo talsupone la duplicidad en el sistema de información y de contabilidad que lo hacen rechazable. Por ello, el documento de la CEPALconcluye haciendo ver la conveniencia de quese implante "un sistema de subsidios y tasasque modifiquen para la empresa los preciosdel mercado y los hagan coincidir aproximadamente con los precios contables. "19

La solución sugerida lleva impl (cito el que,previamente, los encargados de la direcciónadministrativa superior, en el sector central,·asignen valores determinados a los finessociales para los cuales han sido constitu idaslas diferentes empresas públicas para que a través de ellos, poder tener suficientes elementosque hagan posible una evaluación de su funcionamiento. Con la aplicación de este sistemalos funcionarios de las empresas siemprepueden actuar como si su objetivo fuera lamaximización de utilidades ya que para ellopueden jugar con los subsidios acordados ylograr que en un solo documento contablefiguren éstos como factores que hacen dcsaparecer los posibles déficits. En esta situación,dice la CEPAL, los dirigentes de las empresasno tendrán inconveniente en aceptar tareas no

1~ CEPAL. op. cit., p. 38


lucrativas ya que se les han otorgado subsidiosque cubren el incremento de los gastos.

A pesar de estas ventajas no debe olvidarseque no resulta sencillo establecer valores aciertas metas o fines cuya naturaleza está muyalejada de aceptar una medición numéricaacertada.

Es necesario desarrollar nuevas técnicas deevaluación que permitan establecer una relación entre el objetivo en si y una determinadacantidad a recibir por la empresa encargada dellevarlo a cabo.' o

Es de hacer notar que la recomendación dela CEPAL no conduce, por s( misma, al funcionamiento eficiente de lasempresaspúblicas.Se trata sólo de un proyecto de sistema tendiente que permite conocer cuál es la verdaderasituación de la empresa, si sus pérdidas obedecen a que el cumplimiento de sus operaciones especificas asi lo exigen, o si, tal comosucede en muchas oportunidades, el déficit esel producto de una dirección inadecuada.

Para los efectos de control es obvio que laaplicación de herramientas como la señalada,será de' una considerable ayuda para sanearla administración de ciertas empresas públicasque sufren los efectos de la negligencia y dela ineptitud, cubiertas por justificacionesbasadas en un supuesto celo por la realizacióndel interés común.

En los pa(ses del llamado Tercer Mundo sereconoce un papel preponderante al Estado enla dirección del proceso de desarrollo. En talsentido los proyectos de inversión pueden y

20 CEPAL: op. cito, p. 39

deben ser estudiados con anterioridad paradeterminar sus cualidades y conocer losefectos que producirán en la vida social yeconómica del pais de que se trate. Si elestado tiene facultades para de esta manerafomentar la creación de determinadas industrias por parte del sector privado, con mayorrazón debe estar en capacidad de analizar condetenimiento las inversiones públicas. Lalabor que acaba de mencionarse implicala aplicación de mecanismos que permitan, conla ayuda de técnicos y especialistas, percatarse de' las necesidades sociales y la posteriorrecomendación en lo referente a las medidas aser tomadas para atenderlas.

En una nota anterior ya fue mencionadauna publicación de la Organización de lasNaciones Unidas para el Desarrollo Industrial,con sede en Viena, donde se contienen unaserie de pautas o principios dados a conocercon la intención de ayudar a los paises endesarrollo en esa tarea de conocimiento previoque permite evaluar los proyectos de inversión.Del contenido de ese trabajo puede extraerseuna variedad bastante interesante de elementos que sirven para la delimitación del concepto de rentabilidad social. Si bien es ciertoque la rentabilidad social es el resultado deuna acción y, por tanto, de constatación aposteriori, no debe olvidarse que se basa envirtud de fines establecidos previamente y esen la determinación de estos fines que resultan de gran utilidad los aspectos resaltados enel trabajo de la ONUDI.

El punto de partida de las consideracionesde la ONUDI lo constituye la idea de la existencia de personas especializadas que se dedican, en el sector público, a diseñar loscaminosa seguir para que se cumplan objetivos de


crecimiento económico, se trata de los planificadores y se observa que guiarlos en su tareade escoger proyectos es la respuesta a lasiguiente interrogante: zcuates satisfacen mejorlos intereses y objetivos de la nación?' 1

Para lograr una coherente actitud en estesentido, es necesario que la planificaciónnacional y la selección de proyectos no seanlabores que se realicen por separado, para lograr as, la práctica coordinada del análisisde beneficios y costos sociales: "Cuando seel ige un proyecto con preferencia a otro,la selección tiene consecuencias que influyenen el empleo, producción, consumo, ahorro,ingresos de divisas, distribución del ingreso yotros aspectos que interesan a los objetivosnacionales. El análisis de beneficios y costossociales tiene la finalidad de ver si esas consecuencias, consideradas conjuntamente, sonconvenientes a la luz de los objetivos de laplanificación nacional. ,,"

Aunque en el trabajo de referencia se hablade rentabilidad económica nacional no existecontraposición con una supuesta rentabilidadnacional no económica. Sobre este punto, alllmismo se indica que es una idea globalizadorala contenida en la noción de rentabilidad económica nacional, ya que resulta sumamentedificil separar beneficios sociales económicosde otros de indole no económica. Todos losbeneficios repercuten, de una u otra manera,en la vida económica del país. La salud de lapoblación, la educación y las actividades deportivas -para no mencionar más que aquellasque con un sustrato aparentemente muydisimil con el de naturaleza económica- son

21 ONUO! op. cit .. IJ. 11

22 ttnaem. p. 11.

variables que no pueden ser desligadas deldesenvolvimiento económico nacional. Comobien dice la ONUOI, lo importante es que laselección de los proyectos de inversión nopuede hacer referencia a los costos y beneficios económicos solamente; es imprescindibleincluir una relación completa de resultadosque influyan en el bienestar nacional "porcuanto el propósito de la selección de proyectos es la maximización del bienestar y no lamaximización de las ganancias puramenteeconÓmicas."23 La rentabilidad económicanacional es una medida de rentabilidad nacional total expresada en unidades económicas.

La mayor parte de la publicación de laONUOI está dedicada a la presentación deejemplos de selección de proyectos relacionados con un número de objetivos allí señaledos.Para los efectos de este análisis será suficientecon mencionar los objetivos que alh se indican como fundamentales para la consecuciónde beneficios sociales: a) el consumo global,entendiendo como tal una medida del nivel devida de la población referida a la cantidad ycalidad de los diferentes bienes que adquiere;b) la redistribución del ingreso, donde se tomaen cuenta la relación de consumo en los grupos más pobres; e) las tasas de crecimientodel ingreso nacional, como indicadoras de lasposibilidades de consumo futuro; di el niveldel empleo, aspecto muy relacionado con la distribución del ingreso y el consumo; el laautosuficiencia, como reducción de la dependencia de países extranjeros; f) las necesidadesmeritorias, tanto estas últimas como la anterior son variables no referidas a la capacidad

230NUOI op. cit., p. 29


de consumo, están más asociadas a proyectossociales que a proyectos industriales.' 4

Cabe destacar, por último, lo que tiene quever con la determinación de parámetros que vienen a significar la importancia que los planificadores otorgan al logro de ciertas finalidades.Para coadyuvar en esta tarea se empleanelementos correctores que asignan viariablescontenidas en dichas finalidades; valor que noexiste o que está colocado en niveles inferioresen las relaciones de mercado. Los precios decuentas o precios sombre son algunos de estosfactores de ponderación.' 5

La contabilidad social surge de la ya comentada incapacidad de los instrumentoscontables normales para reflejar ciertos comportamientos de la organización que no estánencaminados a producir ganancias o utilidades.Esta incapacidad se manifiesta aún con mayorgrado cuando estos instrumentos son aplicados a unidades empresariales de carácter público. En efecto, los estados financieros lascuentas de resultados, empleados en las'empresas privadas solo sirven para observar cuálha sido el comportamiento económico, cuáleshan sido los beneficios debidos a las operaciones durante un periodo determinado.

Las empresas públicas no han aparecido enel marco de la econorrua de un país con elpropósito de llenar requisitos relacionadossimplemente con un resultado final circunscrito al mundo individual de la empresa expresadoen una comparación entre el activo y el pasivo.

25 Ibídem. p. 146 y ss.

Por ello será necesario emplear otro tipo deinstrumentos que refleje mejor las consecuencias de su funcionamiento. Lo que tiene queser medido y evaluado es la manera como laempresa pública desempeña el papel de instrumento de desarrollo del país que, sesupone,el Estado le ha acordado.

Se han diseñado algunas técnicas con elobjeto de lograr ese propósito. En este sentidose ha usado una nueva presentación del estadode resultado en el cual se añaden las operaciones necesarias para el cálculo del valor agregado.'· En una firma donde sólo se realicenactividades de intermediación o de comercioel valor agregado será simplemente el preciode las ventas menos el precio de las compras.En el caso en que la empresa lleve a cabo labores de transformación de materias primaso insumas, el cálculo del valor agregado sehará restando a las ventas realizadas los costosen que se ha incurrido durante el procesoindustrial. En este rubro estarán incluidos elvalor de la materia prima, de los suministros,de productos semielaborados, es decir, detodo aquello que se conoce en contabilidadcon el nombre de consumos intermedios.

Visto desde otro ángulo, el valor agregadoes igual a los sueldos, más la depreciación, máslos impuestos, más reservas, más acreedoresdiversos, más cualquier otro pago a factores.

Teniendo una cuenta en la cual figurentodos los anteriores ttems de manera detallada,puede observarse fácilmente cómo se ha repar-

26 Reougeau, Dcrninique: Una medida de la eficiencia de laempresa pública: el excedente de productividad. Ponenciapresentada al seminario de la ALAP. México. noviembrede 1978.


ti do el valor agregado entre los diferentes factores de la producción. En este sentido podráanal izarse, en caso de que se pretenda la redistribución del ingreso o la disminución del nivelde desempleo, la proporción que se ha repartido a los trabajadores y la relación que existeentre éste y las ventajas obtenidas por losotros factores.

Dnrninique Reougeau señala cómo el excedente de productividad puede ser un elementode mucha utilidad para la medición del comportamiento de la empresa pública. El excedente de productividad es entendido como elmayor aumento, en un perlado dado, de losproductos ofrecidos sin que a ello correspondaun aumento proporcional en el conjunto delos factores utilizados. "El excedente es ladiferencia de dos indicadores, siendo unola suma de las variaciones de las cantidades delos productos al precio del perlado de referencia, siendo el otro la variación de las cantidades de factores al precio del mismo perladode referencia. "2 7

Lo más importante de esta teor ra delexcedente de productividad es que su correcta aplicación permite observar en cifras losbeneficios obtenidos por los factores de laproducción o por los beneficios de los productos. Es este hecho el que permite conocerquién o quienesseaprovechan de determinadasoperaciones ya quienes se les conceden ventajas en virtud de la gestión de una empresa. Lasdisminuciones en los precios de los productosvan a favorecer, evidentemente, a los consumidores; los aumentos en los precios de losfactores producirán, entonces, ventajas paraquienes los representan. Resulta lógico pensar

21 Reougeau, Dominiquo: op. cit., p. 6

que en este juego de cifras y di ferentes valores,la suma de los beneficios obtenidos será igualal excedente de productividad.

El "balance social" y la legislación francesa

Muy relacionado con todo este problema de larentabilidad social y su medición está el concepto de balance social, cuya importancia seha visto acrecentada en virtud de la aprobaciónen Francia de una Ley en la cual se obliga acierta empresa a elaborarlo y hacerlo público.

¿En qué consiste el balance social? ¿Cuálesson sus objetivos?

En término balance es empleado en igualforma para designar un documento se contrastan una serie de elementos obteniendo untotal, para ver cuáles son los resultados deuna actuación dada durante un período determinado El balance se completa con un contenido SOCial para diferenciarlo de ese otrobalance de índole financiera- que las empresaselaboran y donde seconfrontan activo y pasivocon la finalidad de averiguar el estado de losnegocios.

El balance social supone, una comparaciónno ya de los resuItados de las operaciones dela empresa para conocer las utilidades obtenidas sino de una serie de detalles derivados dalas 'relaciones que los diferentes factores participantes en la empresa sostienen entre SI,tratando de presentar lasventajas o desventajasque de estas relaciones resultan.

El balance social no pretende modificar elrégimen de propiedad que rige en la econom lacapital ista. Es sólo un intento por adaptar eserégimen a necesidades que se han originado enlas presiones y las pugnas que lo caracterizan.


Para Jean-Yves Eichenberger esta categoríano deberla llamarse "balance", porque lasvariables que pretenden ser medidas son decarácter humano y esto impide que pueda serconvertidas en meras cifras, tal como sucedeen el balance normal de las actividades de laempresa. Este autor sugiere una expresión quese acerque más a la realidad y a los objetivosque con esta herramienta se quieren hacerpatentes. Repone o informe es la terminologíaque él considera adecuada para reflejar "laidea de que los dirigentes de la empresa sonresponsables de los hombres tanto como deldinero y que de ambos deben rendir cuenta. "28

En el número especial de la revista francesade gestión dedicado al balance social, puedeobservarse cómo para una buena parte de losautores que lo analizan, éste viene a constituirun sistema de información en el cual debenmostrarse los resultados que la acción de laempresa produce sobre los grupos humanosque la integran. Así se habla de empleados,propietarios, clientes, abastecedores, comunidad local y comunidad nacional; haciendo verla necesidad de que las diferentes actividadesdesarrolladas tomen en cuenta los efectos quesobre esos grupos se provocan.' 9

El balance social es un instrumento de mucha utilidad para llevar a cabo un controlefectivo sobre los efectos de la actuación de laempresa y poder asi recomendar las medidascorrectivas que se crean convenintes. Esinteresante hacer notar, por otro lado, que

28 Eichenberger, Jeen-Yves : Le raooot social de t'entreprise.Editorial Aevue Francatse dI'! gestiono Número especialle bilan social. No. 12-13. Novembre-oécembre. 1977.

29 Entre otros, Robert Ackerman y Raumon Bauer. pp. 32 y33 de la Revista a Que se hace referencia en la nota 39.

toda la teoría de la contabilidad social selevanta sobre la idea de que la empresa juegaun papel fundamental en la solución de losproblemas sociales contemporáneos y que suactuación no puede limitarse a la obtenciónde beneficios para sí misma. Esta es una posición que busca otorgar responsabilidadessociales a la empresa privada, puesto que laempresa pública las tiene por definición.

Kavasseri Ramanathan analiza dos roles especrficos de la empresa que tiene su origen enel cumplimiento de una especie de contratosocial que rige su tuncionarntento." o Estosroles son la producción y distribución deciertos bienes y servicios socialmente útiles yla distribución de recompensas sociales, económicas y poi íticas a los grupos sociales de loscuales obtiene directamente la empresa supoder de actuación. En el primer rolla empresaaparece como agente productivo y para comprobar su buena o mala participación habráque medir si su contribución global a la sociedad es superior a su consumo global de mediosy recursos sociales.

Ramanathan señala tres objetivos fundamentales de la contabilidad social: 1) identificar y medir la contribución social neta decada empresa; 2) ayudar a determinar si lasestrategias y las prácticas de las empresas queafectan directamente los recursos y el poderde los individuos, de las instituciones, de losgrupos sociales, son compatibles con las prioridades sociales y las aspiraciones legítimas delos individuos; 3) poner a disposición de todaslas partes la información sobre los objetivossociales de la empresa, sus poi (ticas. sus pro-

30 Ramanatham. Davasserí : Vers une théorie au bilan social.pp. 73 a 76 de la revista aludida.


gramas, sus logros y su contribución a losfi nessociales.

Para cumplir estos objetivos esevidente quela contabilidad tradicional no es un métodopreciso y suficiente, en virtud de que reflejasolamente las transacciones llevadas a cabo enel mercado y sólo reconoce los derechos delos accionistas o propietarios del capital.

Todas estas inquietudes referidas a la existencia de responsabilidad social de la empresay a la de mecanismos que permitan su medición y control, encontraron eco en Franciacon la aprobación de la ley que prevé la elaboración de un balance social por parte de losdirigentes de ciertas empresas. Esta ley fuepromulgada el 12 de julio de 1977 y vino aconstituir una importante reforma al códigode trabajo francés.

En una apretada síntesis de lasdisposicionesde la ley francesa mencionada, puede hacersereferencia a cuatro aspectos fundamentales, asaber: al empresas obligadas; b) periodo depresentación; e) contenido del documento; ydi condiciones de elaboración y presentación.

al Deben elaborar el balance social aquellasempresas con un mínimo de 300 asalariados.Las que tengan varios establecimientos harán un balance global y uno por cada unode los establecimientos que operen con unm mimo de 300 asalariados.

b) Con respecto al período que debe comprender el balance, la Ley prevé que el primero puede referirse solamente al añoinmediatamente anterior y el segundo debereferirse a los dos últimos años.

c) El documento contentivo del balancesocial debe presentar información sobreempleo, remuneraciones y cargas accesorias,condiciones de higiene y seguridad, otrascondiciones de trabajo, formación, relaciones profesionales, condiciones de vida delos asalariados y sus familiares en la medidaen que esas condiciones dependan de la empresa.

d) En relación a las condiciones de elaboración y presentación se dispone de 15 d (asantes de la reunión del Comité de Empresas' 1 en la cual se debe emitir opinión sobreel balance; cada uno de sus miembros deberecibir copia del proyecto de balance social.La reunión debe celebrarse en los cuatromeses, siguientes al último año de que trateel balance. En las empresas que elaboren varios ,balances por poseer más de un establecimiento, el plazo para la reunión será losprimeros seis meses siguientes a la terminación del último año de que traten dichosbalances. Después de la reunión el balancesocial es remitido al Inspector del Trabajoen un lapso de 15 d ías.

En una norma de carácter transitorio y relacionada con la puesta en práctica de sus disposiciones, la ley señala al año de 1979 comoaquél en el cual se inicie la presentación de losbalances sociales de las empresas que cuentenal menos con 750 asalariados; 1982 será elaño inicial para aquellas que tengan 300 asalariados. Las informaciones que, en el primercaso, contenga el balance pueden ser única-

31 El Comité de Empresa es, el") Francia. un órgano colegiadoque dentro de la empresa se encarga de ciertas funcionesde gestión y control. Está integrado por delegados deobreros, de empleados y de cuadros bajo la presidencia delJefe de la empresa.


mente las concernientes al año de 1978; en elsegundo caso pueden limitarse al año de 1981.

En cumplimiento de un mandato legal sedictó, el 8 de diciembre de 1977, un decretodel primer ministro francés en el cual se enumeran detalladamente las informaciones denecesaria aparición en el documento que contenga el balance social.

En materia de empleo resaltan los datosrequeridos sobre el número de asalariados, loscontratos a tiempo definido e indefinido, relación del sexo, edad y nacionalidad de los empleados y trabajadores, número de reclutados,cesados y renuncias en el periodo de que setrate, promociones internas, indemnizaciones,accidentes, ausentismos, etcétera.

En lo referente a remuneraciones y cargasaccesorias, destacan el monto de las remuneraciones, su nivel jerárquico, manera de calcularlas; ventajas sociales que otorga la empresa;indemnización por enfermedad; d (as festivos;primas, viáticos, etcétera.

En lo relativo a condiciones de higiene yseguridad, se pide una relación de los accidentes de trabajo, su proporción, frecuencia ygravedad; existencia de riesgos en las condiciones de trabajo; utilización de máquinas;número de enfermedades profesionales; existencia de comités de higiene y seguridad;planes espec íficos de seguridad; etcétera.

En el rubro otras condiciones de trabajose exige información sobre la duración deltrabajo, de manera diaria y semanal, trabajadores a tiempo parcial; d (as feriados efectivamente pagados; vacaciones disfrutadas ypagadas; condiciones físicas del trabajo;organización y medición del trabajo, etcétera.

En lo que concierne a formación se pidendatos sobre la capacitación llevada a cabo; lospermisos otorgados y negados para estudiosde los trabajadores, etcétera.

En relaciones profesionales debe presentarse la composición de los comités de empresa; la participación de los obreros y empleadosen sindicatos y agrupaciones laborales; reuniones realizadas; acuerdos suscritos entre la empresa y las organizaciones de los trabajadores;etcétera.

En el último apartado, otras condiciones devida relativos a la empresa, sepide informaciónsobre las obras sociales a las cuales contribuyóla empresa en el periodo en cuestión, así comoalojamiento, transporte, actividades de tiempolibre de los trabajadores, restauraciones oreparaciones, etcétera.

Existen disposiciones especificas para la información que deben presentar las empresasdel sector industrial, del sector agrícola, delcomercio y de servicios. En virtud de que sólose trata de dar una idea sobre los elementosprincipales de la legislación francesa sobrebalance social, no se considera pertinente entrar en consideraciones particulares en relacióna cada rama de la actividad económica.

La ley que someramente se ha reseñadohacen extensivas sus disposiciones a las empresaspúblicas, a los establecimientos del Estado yde colectividades regionales, y de aquellasentidades encargadas de prestar servicios públicos cuyas condiciones de funcionamientopuedan ser asimiladas a las de una empresa.En lo que se refiere al órgano que, en las empresas públicas, debe recibir el balance social,la ley dispone que ello será determinado por


decreto del Consejo de Estado, luego de o (dala opinión de los organismos laborales más importantes del país.

Durante las reuniones que se llevaron al caboen Francia entre las autoridades interesadas enpresentar el proyecto de ley de balance socialy los diferentes gremios representantes de lostrabajadores y de los empresarios, se dieron aconocer muchas opiniones divergentes y se lehicieron numerosas criticas al proyecto.

La posición de las grandes confederacionesobreras fue de aceptación, en principio, perocon las reservas que se desprendian de lo queellas consideraban fallas e incongruencias. Laley no iba a ser aplicada a todas lasempresassino limitaba a un número reducido de ellasescogidas en razón de la cantidad de sus trabajadores. Los sindicatos hicieron ver, también,que el balance social, tal y como habla sidoconcebido, no debla llamar a engaños a losobreros, pues de ninguna manera significabacambios profundos en las relalciones de clasepresentes en la empresa, ni modificaciones enla condición de los trabajadores. Por último,señalaron que un balance tal no es más que laratificación de un derecho a la informacióndel cual ya disfrutan los integrantes de la empresa.

Desde otro punto de vista, puede notarseque la ley se limita al control de aspectosrelativos a las relaciones laborales. No seconsagran en ella disposiciones que delimitenresposabilidad empresarial sobre las consecuencias que sus operaciones pueden traer enrelación a las condiciones ambientales ecológicas. La utilización de sustancias nocivas, losefectos de desperdicios y desechos, la contaminación del aire, etcétera, son hechos cuya

gravedad actual requiere se tomen medidas legislativas de efectivos resultados. En estesentido, como indica Jean-Yves Eichenberger, elbalance social no debe quedar sólo en el intento de controlar las consecuencias de lasacciones empresariales. "La empresa opera enuna comunidad, en un medio al cual ella nopuede dejar de modificar. Cada d (a hay mayorconciencia sobre esta relación y yo creo que losinvestigadores tendrán muy pronto que diseñarun balance del contexto que será tan legitimo,interesante y útil como el presente balancesocial:'32

Aún no se conocen los resultados de la aplicación de la ley del balance social en Francia,en virtud de que la obligatoriedad de sus disposiciones se hace vigente a partir del presenteaño. Sin embargo, es fácil advertir que un instrumento como ese será de gran ayuda paramejorar todo lo concerniente al manejo de lainformación relacionada con múltiples aspectos de la empresa, especialmente el que serefiere a las condiciones laborales y las relaciones entre los directivos de la empresa y sustrabajadores. Por otro lado, la preparación yla elaboración del documento contentivo delbalance social suministratá importantes datosa ser utilizados en el proceso de planificacióny en el diseño de programas de actividades,con lo cual en definitiva, se contribuirá a mejorar sensiblemente la gestión empresarial.Para las empresas públicas el balance socialseria un utensilio inapreciable que les permitirla conocer, con bastante exactitud, cuálesson los resultados de la poi ítica !levada a cabopara cumplir los objetivos sociales que se ledefinieron al ser creadas.

32 Eichnberger, Jean-Yves:op. cit., p. 5


El control de las empresas públicas en México

En la ciencia administrativa el control ocupaun lugar de primer orden como función básicapara la marcha de la organización. No podíaser de otra manera, ya que permite constatarrealmente si la empresa esmanejada de acuerdocon los objetivos que se le definieron en elmomento de su constitución.

Más específicamente, en el plano de lasoperaciones diarias, controlar quiere decirmantener una supervisión adecuada sobre losactos de los diferentes departamentos de laempresa para asegurar que ellos siguen en elcamino trazado en el plan elaborado con anterioridad. Hay una estrecha relación entre laplaneación y el control; puede decirse queeste es garantía de verificación de los postulados de la primera o del señalamiento oportuno de lasnecesarias rectificaciones.

La finalidad del control además de la constatación de que una determinada realidad seajuste a lineamientos prefijados, se complementa con la toma de medidas tendientes ahacer ajustes requeridos para corregir lassituaciones de desequilibrio.

Para que las técnicas de control cumplan sumeta de manera efectiva es imprescindible quela empresa tenga una estructura organizativabien establecida y claramente delimitada en lasfunciones específicas de cada una de las dependencias que integran. Por otro lado, serequiere la existencia de la ya mencionadaplaneación; si no existen planes, si no se handiseñado programas de actividades generales yconcretos para los diversos órganos internos,se corre el riesgo de hacer controles sin tenerclaro sobre qué realizarlos, con lo cual seestá

anulando la razón de ser de la función controlque debe estar animada de una intencióncorrecta. Si no existe una norma o una referencia para la corrección es evidente que ellano podrá ser satisfactoriamente realizada.

En materia de control de las empresas públicas, es obvio que mantienen su vigencia losprincipios que, de manera universal, definen ycaracterizan a la función control. No obstante,lascondiciones de suexistencia, supertenenciaal sector público y la multiplicidad de sus objetivos, son algunas de las razones que hacennecesario un estudio especial de los sistemas ymecanismos de control que sobre lasempresaspúblicas seejercen.

Los controles previos, integrados por todosaquellos actos de aprobación que deben llevarse a cabo antes de la realización de determinadas operaciones, pierden importancia enmateria de supervisión del funcionario de lasempresas públ icas. Esto se debe, en gran medida, a la rapidez y agilidad requerida por lanaturaleza de las actividades mercantiles y deprod ucción que genera Imente son desarrolladaspor estas entidades. Sin olvidar que éstas estánrevestidas de formas jurídicas que lascolocanen una posición de autonomía frente a los órganos de la administración central.

En México, como en la mayor parte de lospaíses latinoamericanos, existe una vasta experiencia en materia de creación de empresaspúblicas. Después de la revolución de 1910, yprincipalmente en la década de los años 20,comienzan a aparecer organismos públicosdedicados a actividades de fomento industrialo realizando directamente operaciones de producción de bienes y servicios.


En la constitución de organismos del sectorpúblico mexicano paraestatal han privado lasrazones que, en general, han dado lugar a estetipo de entidades en los países de economíacapitalista. En este sentido puede observarseque existen empresas públicas en numerosasramas de la producción, cuya creación se habasado en diferentes causas y que han surgidoen épocas también diferentes. La explotaciónde minerales e hidrocarburos por medio deempresas públicas se convirtió en un mandatoconstitucional; otras actividades han pasado alEstado por su poca rentabilidad y en otros

casos las empresas públicas realizan labores deíndole financiera con objeto de garantizar recuras a los inversionistas privados.

Lo cierto es que el sector paraestatal rnexicano ha venido creciendo continuamente y seha hecho imperiosa la necesidad de dotarlo dela infraestructura jurídica y organizativa quehiciera factible un funcionerniento armoniosode tan heterogéneo conjunto de entes. De noser así, se corría el riesgo de que llegasen afuncionar como unidades económicas cornpletamente independientes con preocupaciones eintereses contradictorios.

Mecanismos de organización y modalidad delcontrolNo es posible hablar de control de las ernpresas públicas sin conocer previamente laorganización que se les ha dado. Como esnatural, por las modalidades de la orqanizaeión pueden entreverse las formas de controlque se quieren establecer.

En México se vive actualmente un procesode reforma administrativa que comenzó con laaprobación de la nueva Ley Orgánica dela Administración Pública Federal, que entró

en vigencia en enero de 1977. Con esta ley secrearon nuevas secretarías de Estado, se eliminaron otras y se hizo un reajuste en las atribuciones de cada uno de los órganos del EjecutivoFederal.

En lo referente a la administración públicaparaestatal se establece que las entidades quela componen son órganos auxiliares del poderejecutivo de la Unión y se mantiene la divisiónentre organismos descentralizados; empresasde participación estatal mayoritaria, inclu idaslas instituciones nacionales de crédito y orqanizaciones auxiliares y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; lassociedadescivilesde las cuales sean socios algunos organismospúbl icos; las empresas de participación estatalminoritaria; y los fideicomisos.

Es de hacer notar que entre los organismosdescentralizados existen algunos que son verdaderas empresas públicas gracias a las actividades que llevan a cabo; en este sentido, puedemencionarse a Petróleos Mexicanos que es, enestos momentos, la empresa públ ica más importante por el volumen de sus operaciones ypor el carácter estratégico que ha adquirido laindustria petrolera.

A pesar de haberse afirmado que los controles preventivos son poco usados en las empresas públ icas. debe aclararse que por el sólohecho de que unos son organismos descentralizados y otras empresas cuyo capital es rnavoritariamente propiedad públ ica. el ejecutivoestá facultado para nombrar y remover a laspersonas encargadas de dirigirlas directamente,lo mismo que a los miembros de sus consejosy juntas directivas. Esto es algo que implica,necesariamente, que en el cumpl imiento deesta atribución se está ejerciendo un control a


priori sobre el manejo y funcionamiento de laempresa. La capacidad técnica, el interés deservicio y las buenas relaciones entre quienesdirigen la empresa y los funcionarios de la administración central deben asegurarse desdeeste primer momento. Una buena designaciónes, en muchos casos, garantía de una buenagestión

A lo largo de este trabajo se ha sostenidoen forma reiterada que las empresas públicasson instrumentos empleados en la ejecuciónde principios de poutica económica, definidos y acordados por el sector público. Estaafirmación tiene igual valor cuando se hace referencia al caso mexicano, no sólo por la experiencia histórica sino por disposición expresade la ley. En efecto, el artículo 9 de la citadaLey Orgánica de la Administración PúblicaFederal establece textualmente:

"Las dependencias y entidades de la administración pública centralizada y paraestatalconducirán sus actividades en forma programada y con base en las poi (ticas, prioridadesy restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno,establezca el Presidente de la República directamente o a través de las dependenciascom petentes."

En esta norma no solamente se fija la categarla instrumental de las entidades paraestatales, sino que también se les define un manejode sus operaciones coherentes con los planes dedesarrollo que sean establecidos a nivel superior. La delimitación de objetivos específicosque se haga a la empresa en el decreto de sucreación, acta constitutiva o estatutos, deberáceñirse a lo señalado en la disposición señalada.

Entre los organismos de la administracióncentral y las entidades del sector paraestatalno establecen relaciones jerárquicas como lasque vinculan, dentro del ejecutivo, a los órganos superiores con los de menor rango. Lasentidades paraestatales están enlazadas a laadministración central por una relación de tutela, en virtud de la 'autonorn la de que estáninvestidas. Esta tutela supone intervención enel nombramiento de las personas destinadas aocupar los cargos directivos de la entidadparaestatal y otras atribuciones generales decontrol y supervisión, pero a su vez impidela ingerencia en detalles de la administración yla gestión.

Con el ánimo de regular estas relaciones laLey Orgánica de la Administración PÚblicaFederal, se consideró conveniente que las entidades paraestatales se organizaran en conjunto bajo la coordinación de las Secretariasde Estado, de acuerdo con la naturaleza de susactividades. Esta disposición es el origen de unproceso de sectorización en el Diario Oficialdel 17 de enero de 1977.

Cada Secretaria de Estado constituye unacabeza de sector y la persona que ostenta alrango de secretario es considerada como coordinador de las diferentes entidades paraestatales que integran su sector. La agrupación deentidades descentralizadas y empresas de participación estatal se hace tomando en cuentala similitud de las diversas operaciones que,en cumplimiento de sus objetivos, llevan acabo, sean éstas de carácter industrial o deprestación de servicios. En tal virtud las entidades financieras se agrupan alrededor de laSecretaria de Hacienda, las empresas de transporte lo hacen en la Secretaria de Comunicaciones y transportes, lasculturales y educativas


en torno a la Secretaría de Educación, y asísucesivamente.

En el artículo 51 de la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal se establecela finalidad que tiene la organización sectorialde las entidades paraestatales. En virtud de estadisposición corresponde a las Secretar ías deEstado o Departamentos Administrativos laplaneación, la coordinación y la evaluación delas entidades de la administración paraestatal.La norma contenida en ese art ícu lo es reglamentada por el artículo 20. del acuerdo delejecutivo, mediante el cual se implementó laagrupación por sectores. En este sentido, lasactividades de planeación, coordinación yevaluación se complementan con la orientación ycoordinación de la planeación, programación,presupuestación. control y evaluación del gastode las entidades enumeradas en el sector correspondiente. El Coordinador de sector estáfacultado para vigilar la utilización de losrecursos provenientes del financiamiento autorizado a las entidades de su sector; vigilar elcumplimiento de los presupuestos y programasanuales de operación; revisar las instalacionesy servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y procedimientos de trabajo y producciónde las entidades de su sector, y someter a laconsideración del ejecutivo federal lasmedidasadministrativas que se requieran para instrumentar la coordinación de las mencionadasentidades.

De lasanteriores prescripciones sedesprendeclaramente que el ejecutivo federal ejerce funciones amplias de control sobre las empresaspúbl icas, que van desde la planificación de actividades hasta el control de gestión.

La vigilancia sobre la buena utilización delos recursos, el control del gasto, la supervisión

del cumplimiento del presupuesto y programasde actividades, la inspección de procedimientosy sistemas de trabajo y producción, son todaslabores cuya consecuencia pueden ser un efectivo y completo control de gestión.

Jean Meyer define la gestión como" La óptima utilización, por un responsable, de losmedios puestos a su disposición para alcanzarobjetivos señalados."" la gestión, en estesentido no es exactamente la dirección, puestoque esta función implica labores superiores dedefinición de objetivos y lineamientos generales. Tampoco la gestión corresponde a la simple actividad de ejecución o actividad operativa, ya que ésta se limita al empleo de mediosy procedimientos en la determinación de loscuales no se tiene ninguna facultad de influir.Para Meyer, la gestión es una labor intermedia;al gerente se le han fijado ciertos objetivos y,con base en ellos, debe actuar, pero en esaactuación conserva facultades para determinarlos medios que considere conveniente emplear. ,.

La gestión en sí es una actividad amplia yel control que sobre ella se ejerce tambiénadqu iere ese carácter. No puede negarse queun control de gestión puede ejercerse sobreelementos organizativos, aspectos económicos,financieros, laborales y, en fin, todos aquellosque influyan en el desenvolvimiento de lasactividades de la empresa y, por ende, en lapersecución de sus objetivos. El control dela gestión es considerado, por e!lo, como uncontrol de resultados y es un tipo de control

33 Meyer. Jean: Le controle de gestión. PressesUnlversítairesde France. Coll, Que sats-¡é. 3a. editión. Paris, 1974 p. 12

34 taem. P. 13 Y ss.


que debe ejercerse, entonces, a posteriori.Esto no quiere decir que no exista una suertede control de gestión a priori, un autocontrolque la administración de la empresa ejerzasobre los medios a emplearse, antes y en elmomento de llevar al cabo una actividad. Pero,estrictamente hablando, este control internoforma parte de las labores normales de quienes dirigen la empresa cuando se habla de control de gestión, por convicción, debe entenderse como una serie de tareas que cumplenórganos externos, con la intención de constatarel buen o mal desarrollo de las operacionesempresariales en relación con sus objetivos.Por esto, el control de gestión en lasempresaspúblicas se realiza con posterioridad a laacción controlada y es llevada a cabo por órganos de la administración central o por entesdiferentes al propio organismo cuyos resultados se controlan.

Como está íntimamente relacionado con elcumplimiento de objetivos, el control de gestión supone una medición de la rentabilidado de la eficiencia, tomando estos vocablos conla connotación que debe dárseles cuando setrata de empresas públ icas. Debe tenersepresente, también, que este tipo de controlno significa la simple verificación de la legalidad del gasto ni la constatación de que losrecursos se emplean en la actividad a la que sedestinan. El control de la gestión va más alláy pretende que los recursos sean empleadoscon eficiencia, que se hayan producido resultados adecuados a los programas previamente diseñados y que obedezcan esos resultados a la utilización de los recursos másconvenientes, combinados de la mejor maneraposible.

Hoy en día existe en México, por parte dequienes dirigen el sector público, la preocupa-

ción de que sus órganos no se limiten a cumplirlabores rutinarias apegadas a formas y procedimientos de carácter burocrático. En estesentido se elaboran presupuestos bajo lasnuevas técnicas programáticas que no sonuna mera declaración de aspiraciones sino quepermiten tomar las medidas pertinentes paraque se lleven efectivamente al cabo las metastrazadas en aquéllos.

En esta materia adqu iere un lugar preponderante la implementación de mecanismos decontrol de gestión que permitan establecer laidoneidad de los instrumentos empleados enpro de la obtención de los resultados que sedesean. Tal comportamiento permitirá ademásdetectar fallas y deficiencias y seráun elementode primordial importancia en la continuación de la reforma administrativa. 3 s

Las modernas técn icas de presupuestaciónestán basadas en la elaboración de planes yprogramas de actividades. De acuerdo con ladefinición de Gonzalo Martner, "programares hacer planes, programas y proyectos, esfijar metas cuantitativas a la actividad, destinar los recursos humanos y materiales necesarios, definir los métodos de trabajo a emplear,fijar la cantidad y calidad de los resultados, ydeterminar la localización especial de las obrasy actividades."! 6

El objeto de hacer planes y programas es,entonces, escoger alternativas a seguir y diseñar procedi mientos de tal manera que en la

35 Silva Cirnma, Enrique: El control público. Publicacionesde la Contralor ra General de la República. Caracas. 1976.

36 Martner, Gonzalo: Plan;ficsci6n y Presupuesto por Programas. Siglo XXI editores. Décima edición. México. 1978p.45.


acción se recurra lo menos posible a la improvización y se aseguren logros de alcances mássatisfactorios. Si los acontecimientos no pueden ser previstos con total certidumbre, sí esviable la utilización de mecanismos y mediosa través de los cuales pueden obtenerse determinados efectos, dentro de ciertos límites deprobabilidad. Esta es la idea que subyace enlos sistemas de planificación.

Para observar la relación tan estrecha existente entre la planificación y una gestión eficiente, pueden mencionarse los seis principiosque Martner señala como caracter ísticos dela planificación:

1. Racionalidad, como selección inteligentede alternativas;

2. Previsión como guía de conducta haciael futuro que fija plazos para la ejecución de acciones;

3. Universalidad, para abarcar las diferentesfases del proceso económico, social yadministrativo;

4. Unidad, de los diversos planes y programas para integrarse en un todo orgánicoy compatible;

5. Continuidad, como proceso de duraciónilimitada debido a que la necesidad incesante de actuar, es decir, de cumplirsealgunas etapas de los planes, se diseñanotras ininterrumpidamente;

6. Inherencia, esto es, la planificación esinherente a la administración públicao privada. 37

Todos estos principios tienen relevancia enmateria de gestión y su menor respeto se reflejará en el nivel de eficiencia que se alcance.Sin embargo, en interés especifico de la gestión37 Martner, Gonzalo: op. cit., pp. 46 Y 47.

de las empresas públ leas y del control quesobre ellas ejerce, pueden destacarse comomás importantes el de universalidad, el deunidad y el de inherencia.

Con respecto al primero puede decirse quela planificación en el sector público debe hacerse en todos los niveles y, en lo que concierne a las empresas públicas, no debe olvidarseque ellas son, en definitiva, herramientas deejecución de objetivos y metas previamentedefinidas por el Estado, los cuales se hanhecho presentes en vi rtud del proceso de planificación general que se ha puesto en marcha.

El principio de unidad de la planificaciónsignifica para las empresas públicas que sufuncionamiento no puede ser programadode manera independiente y que sus actividades no pueden ser un fin en sí mismas. Lasempresas públicas deben tener un plan específico qué cumplir pero éste debe estar subordinado al plan general de desarrollo. Se tratade un solo plan global que, para efectos deejecución, se subdivide en planes especialesde tipo parcial a niveles inferiores. La nuevaorganización que el Estado mexicano ha dadoa sus empresas responde a esta idea. Basterecordar que dicha organización se ha hechopor sectores y que se pretende la mejorcoordinación entre las entidades paraestatalesy la secretaría de Estado correspondiente.

Con relación a la cualidad de inherente a laadministración, puede decirse, con Martner,que "un Estado que no planifica no puedeser eficiente, ni estar habilitado para responder a las principales cuestiones que plantea lamutación social."38

38 Martner. Gonzalo./bidem.


Por último, cabe señalar que el presupuestose convierte, en este proceso de planificación,en una herramienta fundamental para haceroperativos los planes, Ello ha dado lugar alnacimiento de modernas técnicas de presupuestación cuya finalidad es que, en el cortoplazo, se lleven a cabo proyectos enlazados enlos principios del plan de largo plazo, En estesentido,en México se han comenzado a aplicar las técnicas del presupuesto por programas,y los presupuestos de las diferentes empresaspúblicas han sido integrados a uno de caráctergeneral. En un punto a desarrollar másadelante, en el cual se hará referencia a la Secretaría de Programación y Presupuesto, se veráncon mayor detalle aspectos relativos al presupuesto de egresos de este país, Por ahora essuficiente con recordar que, según el acuerdode sectorización, al coordinador del sectorcorresponde todo lo que se refiere a la orientación y coordinación de planes, programas ypresupuestos de las entidades que les son asignadas,

Con el presupuesto por programas se buscaracionalizar el gasto público, darle coherenciaa la administración e integración a todas suspartes, Para ello deben desplegarse eficaces sistemas de control sobre los resultados cosechados en el período de vigencia de ese presupuesto, a fin de poder completar el ciclo demanera correcta,

Los estudios que pretenden verificar losresultados y aclarar las razones de las posiblesdesviaciones deben tener en cuenta aspectosglobales y no pensar en la actuación a cortoplazo, como si se tratase de elementosseparados cuya vida vence al pasarel plazo de un año,Hay que evaluar con base en el contexto querepresenta la totalidad del plan de mediano y

largo plazo y, además, observar con atenciónel comportamiento del sector público engeneral durante el período en cuestión y laevolución del resto de la econom ía.3 9

Legislación especial en materiade control

En materia de legislación especial de controlsobre las empresas públicas la primera experiencia, en México, data de 1947, Fue despuésde más de 10 años como empresario que el Estado mexicano implantó una serie de normasdestinadas a regular el funcionamiento de susunidades económicas,

Fernando Solana, recordó en una publicación del Instituto Nacional de AdministraciónPública 40, [a evolución de [a ingerencia delEstado en la vida económica del país ha pasadopor tres etapas, a saber: al creación coyunturalde las empresas públicas; b) establecimiento de mecanismos de control, y cl la creaciónde sistemas para su planeación, coordinacióny control.

El primer momento comienza en la décadade los 20, cuando se logra consolidar el triunfo de la revolución. Durante este período loque caracteriza al intervencionismo estatal esuna manera de actuar condicionada por lasnecesidades circunstanciales, Como han seña-

39 Ver Clbottl. Ricardo y Sierra, Enrique: El sector públicoen /a planificación del desarrollo. Siglo XXI editores. Sextaedición. México, 1977, oo. 221 a 225

40 Solana, Fernando: Los mercas de la reforma de /8 Administración. Revista de Administración Pública No: 22.Citado en Las empresas públicas en México. Trabajo conjunto bajo la coordinación de Alejandro Carrillo Castro,INAP. México. 1976.


lado varios autores."! la burocracia poi (ticomilitar surgida de la revolución se encontrócon la inexistencia en Méxicode una burgueslanacional capaz de tomar las riendas de la econorrua y hacer avanzar el país por los caminosdel capitalismo moderno. Por ello fue necesario que el Estado se encargara de asumir esepapel para darle fuerza a una clasesocialmentedominante, que no podía actuar por SI misma.

Las labores del sector público estuvieron,pues, encaminadas a ese fin y por ello puedeverse como las primeras unidades económicaspúblicas, fueron dedicadas a actividades quedebía fortalecer al sector privado a través definanciamiento, precios bajos de insumas,transportes, infraestructura, etcétera. El Bancode México, la Comisión Nacional de Caminos,el Banco Nacional de Crédito Agrlcola, Nacional Financiera y Ferrocarriles Nacionales, sonalgunos ejemplos de lo quese acabade aseverar.

Cuando una determinada coyuntura aSI loexige se constituye una entidad paraestatal,sin seguir un plan ni indicaciones previas. Enesta época no se dio una organización conjuntade las diferentes empresas públicas, prevaleciendo la desarticulación en cuanto a sus relaciones entre Si y con el sector central.

En 1946 com ienza el segundo momento,que se caracterizó por el diseño de mecanismosde control. Las razones que dieron origen a laintervención del Estado mexicano en la econom la segu ían vigentes y se hab (an visto complementadas por actividades consideradas de

41 Ver, entre otros, a: González Casanova: La Democracia enMéxico, Era. México 1978. Leal, Juan Felipe: México:Estado, burocracia y sindicatos. El caballito, México,1976. Rodríguez Arauja, Octavlo : La reforma po/frica Vlos partidos en México, Siglo XX 1. México, 1979.

interés general, tales como salud, vivienda,seguridad social, educación y explotación derecursos propiedad de la nación y actividadesdefinidas por su carácter estratégico.

En diciembre de 1947 se dictó la primeraley para el control de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.Con el paso de los años se hab la ido incrementando el número de empresas públicas y secreyó necesario legislar para supervisar y vigi larsu funcionamiento de manera más adecuada.

La ley de 1947 hace recaer el peso delejercicio del control de las entidades paraestatales sobre la Secretaria de Hacienda y CreditoPúblico, otorgando, además a la Secretaria deBienes Nacionales e Inspección Administrativafunciones de revisión y formulación de contratos de obras y vigilancia sobre aquellas obrasrealizadas por organismos del Estado. Entrelas tareas que la Secretaria de Hacienda debíarealizar en cumplimiento de su misión destacan: la solicitud de informes financieros, revisión, veto o reforma de los presupuestos deoperación e inversiones, auditarlas y determinación de responsabiIidades que se desprend ían del manejo de las empresas' 2

Para servir de auxiliar a la Secretaría de Hacienda en estas labores, se creó en 1948 laComisión Nacional de 1nversiones, que tuvouna vida eflmera, ya que fue extinguida en1949. Esta comisión fue sustituida por el Comité de Inversiones que pasó a dependerdirectamente del Presidente de la República yse convirtió en la Comisión de Inversiones en1954. Esta Com isión fue el origen de la Sacre

42 Ver la citada publicación del Instituto Nacional de Administración Pública, p. 51.


taría de la Presidencia, creada en 1958 conel propósito de encargarse de planear lasactividades del sector público y elaborar el presupuesto federal"?

En diciembre de 1965 sepromulgó una leyde control que vendría a sustituir a la de 1947.En esta nueva ley la Secretaría del PatrimonioNacional -que había sustituido en 1958 a laSecretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa- seconvirtió en el órganodel Ejecutivo Federal encargado del control ysupervisión de los organismos descentralizadosy las empresas de participación estatal. Paracumplir susobjetivos en esta materia, la Secretaría del Patrimonio debía revisar los sistemasde contabilidad, realizar auditorías y dictar lasmedidas que estimara convenientes para mejorar dichos sistemas, vigilar el cumplimientodel presupuesto, etcétera."

La aparición de esta ley de 1965 se hacedentro de la tercera etapa de la evolución empresarial pública mexicana. Ya se habíancomenzado a dar los primeros pasos en 1960para consolidar un proceso de coordinaciónde las inversiones del sector público. En 1962se expidió el acuerdo mediante el cual seconstitu ía la Comisión Intersecretarial para laformulación de planes nacionales para el desarrollo económico y social del país a corto y alargo plazo. Esta Comisión fue integrada porlas Secretarías de la Presidencia y de Hacienda y Crédito Público. De ahí en adelante sehan sancionado, en diversos momentos, planesy programas de desarrollo económico y se hancreado diversos organismos supervisores de

43 Publicación INAP, p. 56

44 tdem. p. 184

inversión del gasto público, culminándose conlos estudios iniciados en 1975 para implantarlas técnicas del presupuesto por programas.45

Haciendo referencia a la materia específicadel control, es interesante hacer ver cómo enlas leyes mencionadas el propio nombre resulta equ ívoco. Como bien lo afirmaba AlfonsoNava Negrete, refiriéndose a la ley de 1965,aquí no se están estableciendo las bases de unsistema de control, esdecir, que no sediseñanconjuntamente todos los mecanismos a aplicarni se regulan en detalle las facultades contraloras de lasdependenciasdel Ejecutivo concurrentes. En el siguiente párrafo, Nava Negreteresume lascaracterísticas del control paraestatal mexicano derivado de la ley que comentaba:

"Una Ley, la de 1965, que establece uncontrol común a organismos descentralizados y empresas de participación estatal, sinver sus diferencias; una ley que lleva un título que no ampara más que un tipo decontrol sinllegara establecerun régimen; unapluralidad de controles, leyes y organismosde control, impiden decir que en Méxicoexiste un régimen de control del sector:'46

Este autor se está refiriendo a la necesidadde que el control sea un sistema, un cuerpoordenado de mecanismos que funcionen demanera conjunta e integrada. Aún en la leyvigente éste no es considerado como un siste-

45 Publicación INAP, p. 66 y ss.

46 Nava Negrete. Alfonso: Nuevo control de /0$ organismosdescentralizlldol y empnJllII de participación en.tIIl. Sobretiro de la Revista de la Facultad de Derecho en México.Tomo XX iulio-dlclembre 1969. Núms. 79·80México. D. F.


ma, se trata de categorías especificas de controlseparadas y realizadas de manera autónomapor cierto número de dependencias. Estacaracterística de la ley se hace más patentecuando en ella se excluye expresamente de suaplicación a ciertos órganos descentralizados yempresas públicas.

La actual ley especial que regula lo relativoal control de las entidades del sector paraestatal entró en vigencia el 10. de enero de 1971.

A pesar de la aprobación de la Ley Orgánicade la Administración Pública Federal y delAcuerdo de Sectorización, la ley de 1971 conserva vigencia ya que no ha sido derogada ensu totalidad por un nuevo ordenamiento legalespecial. Por ello es necesario hacer referenciaa sus disposiciones, aunque sea para contrastarlas con las de los cuerpos normativos mencionados.

El articulo 10. delimita la aplicación de laley y, en este sentido, excluye a las instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las institucionesnacionales de seguros y fianzas y las instituciones docentes y culturales. La razón de estaexclusión es que las instituciones mencionadasse encuentran bajo disposiciones especiales envirtud de la categoría jurídica que tienen y dela naturaleza de sus actividades.

Como ya ha sido señalado, esta separaciónde organismos del sector paraestatal impide laexistencia de un único sistema de control, o,por lo menos, de un sólo ordenamiento legalque, tomando en cuenta las características diversas de esos organismos, pueda, en un únicoconjunto de normas, establecer los adecuadosmecanismos de control; esto garantizaría coherencia y coordinación.

El apartado único del artículo 10. ha quedado modificado gracias a la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Enél se dice que el ejecutivo federal ejercerá lasfunciones que la ley le señala a través delas Secretarías del Patrimonio Nacional, de laPresidencia y de Hacienda. Al desaparecerla Secretar ía de la Presidencia y crearse la deProgramación y Presupuesto, las funcionesa cargo de aquélla y las que llevaba a cabo lade Patrimonio, han pasado a ser desarrolladaspor ésta.

Es interesante hacer ver cómo la discriminación que se establecía entre algunos entesparaestatales ha perdido vigencia, puesto quela ley de la Administración Pública Federalotorga facultades de control a la Secretaría deProgramación sobre todos los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones ysociedades en que la administración públicaposea acciones o intereses patrimoniales y queno estén expresamente encomendados osubordinados a otra dependencia. Si las instituciones de crédito, de seguros y fianzas, porejemplo, están sometidas a las disposiciones de leyes especiales, lo están por la naturaleza de las actividades que desempeñan y se lessomete a requisito y formalidades ante laSecretar ía de Hacienda, de la misma maneraen que lo son empresas del mismo tipo quepertenecen al sector privado. De manera, pues,que como entidades públicas deben aplicárseleslas reglas de la Ley de la Administración PÚblica Federal. Con ello se da un paso importante para integrar el régimen de control globalal cual se aludía anteriormente.

Los artículos 2,3 y 4 se enoargan de definirlo que, para efectos de la ley, son organismosdescentralizados, empresas de participación


estatal y algunas otras instituciones que, portener parte de su capital en manos de organizaciones públicas, se asimilan como empresasde participación estatal.

En el articulo 5 se prescriben las facultades contra loras que la Secretaría de PatrimonioNacional (hoy debe entenderse que se hacereferencia a la Secretar ía de Programación yPresupuesto) debe poner en práctica en susrelaciones con los organismos sometidos a laaplicación de la ley. En tal virtud, se le ordenala realización de auditorías permanentes y deinspección técnica que informen sobre su marcha administrativa. También debe "procurarsu eficiente funcionamiento económico ycorrecta operación" y verificar el cumplimiento de las disposiciones que en materia deinversiones y de ejercicio de su presupuesto lesean dictadas.

Es fácil notar la amplitud de las atribuciones de control que aqu í se establecen; conrespecto específicamente al control de gestiónpuede decirse que al exigirse eficiencia económica y correcta operación se está aludiendoa una adecuada gestión por consiguiente, alsupervisarse estos aspectos se está desarrollando un verdadero control sobre la gestión de laempresa. Todo ello, claro está, ajustado a loslineamientos, objetivos y metas prefijados.Haciendo de nuevo la comparación entre estaley de control y la de la administración públicafederal puede observarse que no existen discrepancias entre las atribuciones que acabande enumerarse y las que, de manera general,otorga la nueva ley de la Administración PÚblica a la Secretaría de Programación yPresupuesto. Sin embargo, no hay que olvidarque en la actualidad la organización sectorialotorga participación en el control a las Secre-

tarías como cabezas de sector. En este sentido,hay una nueva modalidad representada poresta participación inicial, directa, de parte dela secretaría del sector al cual corresponda laempresa controlada; este control se complementa luego con la actuación de la Secretaríade Programación y Presupuesto.

En otra disposición, la ley para el controlhace referencia a las atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públicoen materiade autorización de créditos. Con la actuallegislación, la Secretaría de Hacienda conservaun derecho a intervenir en todas las operaciones en que sehagauso del crédito públ ico. Peroel procedimiento ha variado y, para ser consecuentes con el espíritu de la reforma que diónacimiento a la sectorización, hay que decirque ex iste una participación conjunta de variasSecretar ías de Estado en lo que se refiere a laautorización para hacer uso del crédito público: la Secretaría respectiva, la de Programación y la de Hacienda.

Las normas comprendidas entre los artrcu los7 y 15 han sido modificadas en virtud de lasdisposiciones que en materia de organizaciónsectorial han sido recientemente dictadas.Estos art ículos tratan de labores de supervisióny vigilancia que hoy en día corresponden a loscoordinadores de sector y a la Secretaría deProgramación y Prespuesto.

El caprtulo II la ley para el control hacereferencia a los fideicomisos y a las empresasde participación estatal minoritaria. Para losefectos del control de estos organismos, laley señala que se designará un seminario encada uno de ellos, encargado de vigilar elfuncionamiento en los fideicomisos y laparticipación estatal en las empresas. Nue-


vamente hay que señalar que la facultadde nombrar comisarios no corresponde a laSecretada de Patrimonio, sino que ellapertenece ahora a los coordinadores de sectorcon el conocimiento de la Secretaría deProgramación y la participación de la Secretaría de Hacienda en su carácter de fideicomitente único del gobierno federal.

Esta rápida incursión en el análisis de la leypara el control muestra la imperiosa necesidadde que se promulgue una nueva legislación enla materia, que se adapte a las disposicionesque fueron dictadas con posteridad a la aparición de la ley de 1971. Esta adaptación nodebe limitarse a las atribuciones y funcionesde las Secretarías, sino que debe comprenderla implantación de normas y procedimientosde control que hagan de éste un verdaderoinstrumento para el logro de los objetivos públicos al través de la acción de las empresasdel Estado.

La ya mencionada Ley de la Administración Pública Federal y el Acuerdo de Sectorización, han sentado las bases para quese estructure un verdadero sistema de controleficaz, ágil y provechoso para el desarrollo delasempresas públicas y, por ende, de la economía del país. Ahora bien, se requiere de unanueva ley de control o una ley orgánica de laadministración pública paraestatal que permitahacer efectivas tales proposiciones y queconcentre en sus normas las disposicionescontraloras que deben regir a todas las entidades integrantes de ese importante sector delEstado.

Debe aclararse que esta afirmación nosupone el convencimiento de que la simplepuesta en vigencia de instrumentos jurjdicos

es garantía suficiente de la buena marcha de laadministración de las empresas públicas. Si laspropias empresas no están en condiciones,voluntaria o involuntariamente, de operarcompetentemente con base en los planes yprogramas, y si los organismos encargados delcontrol no diseñan mecanismos idóneos nicuentan con el personal especializado y capazque se requiere, será en vano que se dictenleyes, decretos y reglamentos. En tal situación,la gestión corre el riesgo de ser una simplerepetición de actos rutinarios y el control, unamera formalidad burocrática.

La Secretarfa de Programación y Presupuestocomo dependencia globalizadora

Las condiciones formales para que en Méxicose lleve al cabo un efectivo control de gestiónestán determinadas, además de los elementosjurfdicos ya mencionados, por la puesta enmarcha, desde 1976, de un proceso de elaboración de presupuestos por programas adaptados a principios y objetivos definidosen planesde mediano y largo plazo.

En otra parte de este trabajo se hizoreferencia a la planificación y a la presupuestación como factores indispensables de laracionalización económica de un país endesarrollo. Sin embargo, se hace necesarioampliar un poco más el concepto para dejarsuficientemente aclaradas las razones que hacenaconsejable la estructuración de dependenciasdel Ejecutivo, con exclusivas labores de esaíndole.

La planificación ha sido usada por diferentesmotivos, de acuerdo a las características de laeconom ía del país de que se trate. Debe notarse que la planificación y la empresa pública


han nacido y se han desarrollado en formaparalela, pues las causas de su aparición songeneralmente las mismas.

En el caso de los países europeos, la planificación fue el resultado de la situación de crisisy ten ía por objeto volver a colocar las relaciones económicas en condeiones favorables paraque pudiera seguir funcionando el sistema demercado.

En los países socialistas, la planificación esnada menos que el sustituto de lasatribucionesdel juego libre del mercado. En tal sentido, esrequisito indispensable para que unaeconomíasocialista funcione, el que se base en planespreviamente elaborados.

En los países subdesarrollados, la planificación viene a ser un factor derivado del intervencionismo estatal que, como ya se ha visto,pretende complementar una iniciativa privada,tímida e incompetente. Se presenta aquí unadicotomia entre la planificación como elemento normativo de la acción pública, y elfuncionamiento, por otro lado, de una econom ía privada basada en las condiciones delmercado. De esta situación surge una contradicción para el propio Estado, que debepreveer y programar la actuación de susempresas, pero constreñido al marco delsistemaeconómico imperante, donde los inversionistas privados hacen caso omiso de susindicaciones y se dedican a proyectos depoca utilidad social pero que les garantizangran rentabilidad. Esta relación subsistirámientras no cambie el régimen económico ysu mayor o menor acentuación estará determinada por condiciones poi rticas concretas ypor el grado de autonom ía relativa que elEstado posea en un momento dado.

Cuando los países latinoamericanos enfrentaron la posibilidad de desarrollar, dentro desus fronteras, plantas y complejos industrialesque pudieran fabricar los productos que enese momento eran de procedencia extranjera,se vieron en la necesidad de acudir a métodosde planificación que permitieran avances clarosen tal sentido. Sin embargo, como ya se hadicho, la presión de lascircunstancias no hizoposible la consolidación de un verdadero proceso de planificación completo y racional;sólo se circunscribió el esfuerzo a la utilización de los rudimentos de planeación que lacoyuntura permitía.

Carlos Matus afirma que la planificación enAmérica Latina ha adquirido un contenidoeconómico y una sinonimia con la industrialización que la hacen su característica principal.Los términos empleados y los métodos usadosestaban dirigidos aesa tarea.Sector económico;plan, como idea de mayor crecimiento; industrialización y sustitución de importaciones;proyección; insumo-producto; tasa de crecimiento, son algunas de lasfrases y vocablos queMatus pone como ejemplos de aquellos que sepusieron de moda y constituyeron un bagajede metas a tomar en cuenta en un proceso deplanificación.' 7

La condición de cuantitividad que talestérminos encierran han sido mejoradas, diceMatus, por la incorporación de nuevas categorías tales como estrategia, sector moderno;patrón o estilo de desarrollo; grado de dependencia, marginalidad, etc. Otros elementos demayor peso y responsabilidad han sido relegados a un simple plano de preocupación; entre

47 Matus. Carlos, Estrategia y Plan, Ed. Siglo XXI,MéxicQ,1978, 2a. Ed., p. 21.


ellos se encuentra la redistribución del ingresay la reforma de estructuras' 8

Después de todo este proceso histórico, locierto es que en casi todos los pa íses deAmérica Latina la planificación forma parteya de las funciones normales del Estado, yenMéxico concretamente, su implantación hapasado por varias etapas que van desde laaprobación de un plan sexenal en 1933, sinninguna consecuencia práctica, hasta la creación en 1977 de una secretar ía de Estadoentre cuyas funciones está la de elaborar planesde desarrollo económico y social.

La Secretaria de Programación y Presupuesto juega, en efecto un papel en todo esteproceso en virtud de ser el órgano del ejecutivodirectamente encargado de preveer, dirigir yvigilar todo lo que con él se relaciona.

En cumplimiento de su función planificadora, la Secretaría de Programación acaba dehacer público un plan global de largo y mediano plazo en el cual se encuentran señalados, en títulos separados, objetivos y estrategias de largo plazo y prioridades y etapas demediano plazo; estrategia global; produccióny empleo; consumo e inversión; poi ítica económica y social y poi ítica sectorial. Es obvioque un estudio de este plan escapa al marcoestablecido para el presente trabajo, por loque sólo se hace mención de los elementosgenerales de su canten ido.

El artículo 32 de la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal atribuya ala Secretaría de Programación y Presupuestouna serie de funciones que vienen a comple-

48 lb id.

mentar la ya mencionada de elaborar planesnacionales, sectoriales y regionales de desarrollo económico y social. Para los efectos deeste ensayo merece la pena trascribir algunasde esas funciones:

"Planear obras, sistemas y aprovechamientos de los mismos, proyectar el fomentoy desarrollo de las regiones y localidadesque le señale el Presidente de la Repúblicapara el mayor provecho gen"rJ!."

"Proyectar y calcular los egresos delGobierno Federal y los ingresos y egresosde la Administración Pública Paraestatal, yhacer la glosa preventiva de los ingresosy egresos del propio gobierno federal y delDepartamento del Distrito Federal."

"Planear, autorizar, coordinar, viqilar yevaluar los programas de inversión públicade las dependencias de la AdministraciónPública centralizada y de las entidades dela Administración Paraestatal.

"Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operación de los organismosdescentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean oexploten bienes y recursos naturales de lanación, o las sociedades o instituciones enque la administración pública federal poseaacciones e intereses patrimoniales, y que noestén expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia."

"Disponer la práctica de auditorías externasa las entidades de la administración públicafederal en los casos que señale el Presidentede la República."


Como ya ha sido indicado, las labores decoordinación de las actividades de las empresas públicas corresponden, en la organizaciónactual mexicana, a cada Secretaría según lanaturaleza de esas actividades. Ahora bien, ala Secretaría de Programación y Presupuestose le ha asignado la tarea general del diseño denormas y políticas aplicables al conjuntode las entidades paraestatales, Con estas funciones la Secretaria de Programación se colocaen un nivel superior de decisión y se le considera una dependencia de orientación y apoyoglobal. 51

En un punto anterior de este trabajo seestableció, también la relación existente entreplan y presupuesto. En este sentido se comentaron brevemente los principios de la planificación y la condición de instrumento que elpresupuesto adquiere para hacer posibles en laacción inmediata la realización de sus postulados. Si el plan es considerado como previsióny como un proceso ininterrumpido, es lógicosepararlo en etapas para lograr su cumplimiento. El corto, el mediano y el largo plazo sonlos períodos en que convencionalmente se ledivide. La diferencia entre ellos es la proximidad de su realización y sus condiciones deoperatividad y concreción. El presupuesto esuna manifestación del corto plazo y por esoen él se habla de programas y proyectos derealización inmediata, se calculan recursos ycostos y se procede a su ejecución.

Ahora bien, el artículo 5. de la Ley dePresupuesto, Contabilidad y Gasto PúblicoFederal establece que "las actividades de programación, presupuesto, y evaluación del gasto

49 Proyecto de lineamientos para la sectorizaci6n de la Admtnlstraclón Pública Federal. México, D.F., mayo 1979.

público federal estarán a cargo de la Secretaríade Programación y Presupuesto, la que dictarálas disposiciones procedentes para el eficazcumplimiento de sus funciones."

Esta ley ratifica la participación directa delos coordinadores de sector en la planeación,coordinación, presupuestación, control yevaluación del gasto de las entidades que lescorrespondan. Cada entidad deberá contarcon una unidad encargada de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar susactividades respecto del gasto públ ico. Para lamejor realización de sus labores, la Secretaríade Programación deberá estar informada detodas las actividades que las entidades y lasSecretarías, en sucarácter de cabezas de sector,lleven al cabo en cumplimiento de las tareasmencionadas. Es evidente que existe aqu I untrabajo conjunto en diferentes niveles que debeoperar con la coherencia y la uniformidad requeridas.

Todo lo relacionado con la participaciónestatal en empresas, sociedades o asociacionesciviles y mercantiles debe ser aprobado por laSecretaría de Programación y Presupuesto enrepresentación del ejecutivo federal.

Cada entidad deberá elaborar su anteproyecto de presupuesto y enviarlo a la Secretaríade Programación para que ésta proceda, en losplazos legalesa la formulación del Presupuestode egresos de la Federación. La Secretaría deProgramación está facultada para elaborar losproyectos de presupuesto de las entidades queno lo presenten en los plazos respectivos.

Es de hacer notar que uno de los documentos integrantes del presupuesto de egresos dela Federación es el que contiene una clara des-

ARTicUlOS MONOGRAFICOS 47

cripción de los programas en los cuales se basael proyecto; en él deben enumerarse conprecisión los objetivos y metas así como lasunidades responsables de su ejecución.

Por mandato expreso de la ley, las entidades que ejerzan el gasto público federal debenproporcionar a la Secretaría de Programaciónla información que les solicite y permitir a supersonal la práctica de visitas y auditorías parala comprobación del cumplimiento de lasobl igaciones que se deriven de ese cuerpo legal.

En lo relativo a la contabilidad de las entidades integrantes de la Administración PúblicaFederal, la Ley señala a la Secretaria de Programación como la emisora de los catálogosde cuentas que deben ser utilizados por losorganismos centralizados. Los de la administración paraestatal oueden elaborar sus catálogos pero deberán someterlos a la aprobación deaquélla.

La Secretaria de Programación está facultada para solicitar a las entidades toda la información presupuestal, contable financiera yde índole con la periodicidad que estimeconveniente; las entidades están obligadas asuministrar esa información de los términosen que les sea solicitada.

En el apartado único del articulo 40 de laLey de Presupuesto, Contabilidad y GastoPúbl ico se prescribe, textualmente, que "lossistemas de contabilidad deben diseñarse yoperarse en forma que faciliten la fiscalizaciónde los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos,avances en la ejecución de programas y engeneral de manera que permitan medir la eficacia y la eficiencia del gasto público federal."

Como complemento a toda esta serie defunciones, la Secretaría de Programación y

Presupuesto está también facultada para establecer responsabilidades en relación a los actosque afecten a la hacienda públ ica federal y, eneste sentido, puede imponer multas y suspender temporalmente del cargo al funcionariocorrespondiente.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Públicoes también considerada como una dependenciade orientación y apoyo global. 5 o No obstante,sus tareas en ese sentido están más restringidasque las de la Secretaria de Programación yPresupuesto.

La ley reserva a la Secretar ía de Haciendafunciones en materia impositiva y de ingresopúblico. También, como se ha mencionado, sele acuerda la intervención en todas las operaciones en que se haga uso del crédito público.

Con relación a los créditos para el cumplimiento de los programas inclu ídos en los presupuestos de las entidades del sector público,éstos deben ser concretados y contratados conla autorización expresa de la Secretaría de Hacienda.

La Secretaría de Programación debe proporcionar a la de Hacienda la información quereciba de las entidades del sector público conrespecto al cumplimiento de presupuestos, lossistemas de contabilidad, aspectos financierosy de cualquier índole, cuando así lo requierapara su mejor desempeños oVer proyecto delineamientos, citado.

En el Acuerdo de Sectorización se señalauna serie de entidades paraestatales que estánbajo la responsabilidad directa de la Secretaría

50 Ver proyecto de lineamiento, citado.


de Hacienda, como cabeza del sector de lasactividades que se refieren al control y distribución de los recursos financieros. De manerageneral se prevé en el acuerdo la obligaciónde los coordinadores de sector de presentar ala Secretaria de Hacienda los proyectos y pro

gramas de actividades de las entidades de susector que requieran de financiamiento parasu realización.

Por último, debe recordarse que la Secretaria de Hacienda y Crédito Público es fideicomitente único del Gobierno Federal y, en talvirtud, se encarga, de manera exclusiva delotorgamiento de los contratos de fideicomisoque aquél constituye. En ellos o en su modificación, la Secretada de Hacienda precisará losfines de éste así como sus condiciones y términos siguiendo las instrucciones del ejecutivofederal dictadas a través de la Secretaria deProgramación. La Secretada de Haciendadeberá ser orda en aquellos casos en que laSecretada de Programación y Presupuesto o elcoordinador del sector correspondiente proponga la modificación o extinción de algúnfideicomiso del gobierno federal.

Como en esta parte del trabajo se está haciendo análisis de aquellos organismos queestán llamados a ejercer funciones de controly supervisión, de manera general, no estadade más hacer una breve referencia a la Contadir Ia Mayor de Hacienda.

El organismo contralor que en México sirvede auxiliar técnico al poder legislativo pararevisar la cuenta pública, ha visto renovar susatribuciones recientemente en lo realativo asupervisión y vigilancia. La Ley de la Contaduda Mayor de Hacienda contiene disposiciones que bien pueden ser interpretadas como

implantadores de un verdadero mecanismo decontrol de gestión que se ejerce no solamentesobre las empresas públicas, sino sobre la totalidad de las entidades públicas.

Sin hacer un análisis de las funciones de laContadur ia Mayor de Hacienda, baste mencionar que ella, al revisar la cuenta pública, deberáentre otras cosas, verificar si las entidades controladas (tanto las del sector central como delparaestatal) realizaron sus operaciones conapego a las leyes de ingreso y a los presupuestos de egresos y si ejercieron correcta yestrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados. De igualmanera, la Contaduría está facultada para realizar visitas, inspecciones y auditadas con lafinalidad de revisar si las entidades alcanzaroncon eficiencia los objetivos y metas fijados enlos programas y subprogramas, en relacióncon los recursos humanos, materiales y financieros aplicados conforme a sus respectivospresupuestos.

CONCLUSIONES

En la primera parte de este trabajo se analizaron una serie de aspectos tendientes a determinar qué debe entenderse por eficiencia enla empresa pública. En la segunda parte sehizo mención a los diferentes mecanismosque el Estado mexicano utiliza o puede utilizar en la labor de evaluar el nivel de eficienciade sus empresas. Parece estar claro que cuandose ejerce control sobre las actividades de laempresa pública deben dejarse de lado lasideas y prejuicios que tienen su origen en elanálisis de la experiencia del comportamientode la empresa privada. Debe tenerse presenteque la posibilidad o no de obtener utilidadesen la empresa pública, depende de que exis-


tan objetivos prioritarios que lo permitan olo impidan, según sea el caso. De manera general, lo que importa evaluar es si los resultados de su comportamiento están o no deacuerdo con los contenidos en el marco quele trazó el nivel superior del sector público enel momento de su creación o en posterioresprogramas y proyectos.

Quienes dirigen actualmente el Estado mexicano entienden que la empresa pública essu principal instrumento de acción directa enla econom ía del pais y que su intervención nosólo no disminuirá sino que se verá impulsadapor el incremento de los recursos derivados dela riqueza petrolera. Como dato interesantese puede mencionar que en la formaciónbruta del capital fijo de la industria en su conjunto, públ ica y privada, la que realizarán lasempresas industriales del Estado en el periodo1979-1982 será equivalente al 67 porciento. s1 Desde esta perspectiva se intuye latrascendental importancia que adquiere unproceso de reforma administrativa cuyaspricipales manifestaciones están representadaspor la organización de las entidades paraestatales y su articulación con el Ejecutivo Federal.La elaboración de planes, a los cuales las empresas públicas están obligatoriamente supeditadas, la formulación de presupuestos integrados y la realización de mecanismos idóneos decontrol, vienen a completar ese proceso organizativo tendiente a darle coherencia a laactuación global del Estado mexicano.

En materia de organización .de las empresaspúbl icas es muy normal que se recurra a una

51 Ver el Plan Nacional de Desarrollo Industrial para elperiodo 1979·1982, elaborado y publicado por la Secretar ra de Patrimonio y Fomento Industrial, marzo de 1979.

estructura que tiene su origen en la organización empresarial privada; se trata del llamadoholding de empresas, que consiste en dirigiry controlar un grupo de un idades productivasal través de una casa matriz o entidad superior. Este tipo de ordenación se caracterizapor la constitución de una especie de órganointermedio encargado de transmitir principiose intrucciones desde el más alto nivel poi iticohasta las empresas operativas. En la mayorparte de los pa(ses en que se ha empleadoel holding, la casa matriz es una entidaddescentralizada. En México puede decirseque la organización sectorial implantadaactualmente responde a las caracteristicasdel holding públ ice: sin embargo, una varianteestaria constituda por el hecho de que losórganos intermedios de dirección y controlno son entes descentralizados sino dependencias de la administración pública centralizada.

La agrupación sectorial de las empresaspúblicas mexicanas no debe ser interpretadacomo una separación que implique una dispersión en la dirección. Por el contrario, elinterés ha sido el de unificar las entidades conactividades similares bajo la supervisión deuna secretaría de Estado que funge como cabeza de sector para así simplificar la relaciónentre el sector y los órganos de la administración pública centralizada encargados de actividades generales de planificación, evaluacióny control. Se trata de dos niveles que, en suconjunto, representan una estructuraciónracional que pretende lograr una actuacióncoordinada que, por consiguiente, facilite elalcanzar los objetivos deseados.

En materia de control, una organizacióncomo la que se le ha dado a las entidadesparaestatales constituye una innovación en la


administración pública mexicana, que debeaportar resultados positivos. El control era.hasta ahora, parcial e insuficiente, limitado aaspectos financieros. Con los elementos queconfiere la sectorización y la estructura funcional de la Secretaria de Programación yPresupuesto existe una seria posibilidad deejercer un efectivo control sobre la gestiónde las empresas públicas.

Para completar el cuadro instrumental dela reforma en la organización de las empresaspúblicas, se requiere una nueva legislaciónespecial de control. En este sentido, se elaboraactualmente un proyecto de ley de coordinación y control de la administración públicafederal paraestatal en el cual estarán contenidas de manera conjunta normas tendientesa regular la creación, el funcionamiento, lacoordinación, la vigilancia, el control yla evaluación de las entidades que integran esaparte de la administración pública Cuandoentre en vigencia este nuevo cuerpo legal,se logrará agilizar la aplicación de los principios de la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal y se hará más expedito eldesempeño de la organización sectorial.

El buen funcionamiento del control de lagestión de las empresas públicas requiere dela implementación de nuevos instrumentosde medición. En tal sentidosería recomendablela elaboración de documentos en los cualeslas empresas incorporen no solamente losresultados contables tradicionales, sino que enellos se puedan observar efectos más conformes con objetivos de naturaleza social. Paraello cab- recordar lo mencionado en relacióncon el excedente de productividad, el valoragregado y la experiencia francesa del balancesocial. Estos son intentos serios de lograr

medir variables que pasan desapercibidas enla presentación de cuentas de índole simplemente financiera.

En México existe actualmente el andamiajejuridico-administrativo requerido para poneren práctica un proceso de planificación ordenado y uniforme. La reforma administrativaque se implementa ha hecho posible tal situación. Es evidente, sin embargo, que por s(sólo ello no significa garantía de exito enmateria de desarrollo económico y social. Esnecesario no perder de vista que existenvariables relacionadas con el sistema económico y de naturaleza poi ítica que juegan unpapel de pri mer orden en procesos como elque se comenta. Aunque no son el objeto deestudio del presente ensayo, no está de másque se recuerde su participación.

La descentralización administrativa suponeriesgos en cuanto al ejercicio del control porparte de los organismos de la administracióncentral. La propia noción de autonom (a, elque sus dirigentes tengan facultades abiertaspara el manejo de la empresa y la acumulación de poder económico. son elementos quepueden colocar a la empresa y al organismoencargado de su control en una situación deconflicto y contradicción. Existen empresaspúblicas que por el volúrnen de sus operaciones, por los recursos que manejan y por lacalidad e importancia de las actividades queestán encargadas de llevar al cabo, están enuna posición de fuerza y de poder superior ala de cualquier secretaria. No es raro que ental situación se creen desequilibrios que impidan el ejercicio pleno de la supervisión y delcontrol.

En la econom (a mexicana han adquiridomucha relevancia las llamadas empresas mix-


tas. o sea, aquellas en las cuales la propiedaddel capital es compartida por el sector públicoy por representantes de la iniciativa privada.Entre otras cosas, esto se debe a que bajo elrégimen capitalista el Estado no responde aintereses diferentes de las clases económicamente poderosas ya que, por el gran potencial de recursos que el Estado mexicano puedemanejar, éste se ha convertido en el único conposibilidades de hacer frente a las grandespresiones del exterior. Al asociarse con éllos capitalistas nacionales, se garantizan protección para no ser absorbidos por los grandescentros económicos mundiales.

Por otro lado, cuando el Estado se asociaa empresarios extranjeros o a empresaspúblicas de otro país, por razones de la u tilización de tecnología adecuada, puede pretender ser un interlocutor con un peso yprestigio que los capitalistas nacionales nopueden exhibir.

El Estado podrá, en estas empresas, definirpoi íticas a seguir y controlar su funcionarniento de acuerdo con la proporción que tengaen la propiedad de ras acciones y con lasprevisiones que se contengan en los estatutos.Sin embargo, el control en las empresas rnixtas puede verse mediatizado en razón de losintereses y fuerzas de ciertos grupos contradictorios que en su interior pueden rnanifestarse. También cuando el socio privadoes el productor de la tecnología empleada esevidente que adquiere privileoios en la dirección de la empresa que no se reflejan necesa-

riamente en la cantidad de acciones .iueposea y, para ejercer control, querrá hacervaler sus supuestos derechos.

México es uno de los pocos países latinoamericanos que reúne las condiciones paraavanzar en la vía de un capitalismo con ciertogrado de independencia. Para ello se requiereel concurso, cada vez más acentuado, de lasgrandes empresas públicas.

El control sobre áreas tales como la producción de energ ía, la petroqu imica y la siderurgia,y su participación creciente en la industria debienes de capital, en la automotriz Y en la tabricación en general de equipo de transporte,son factores que definen al Estado mexicanocomo el "empresario" más importante y quemaneja mayor volumen de recursos en el pa ís.

El cuadro se completaría con el desarrollode las investigaciones científicas y técnicasrequeridas para que se rompa la dependenciatecnológica. El Estado, una vez más es quiense encuentra mejor colocado para lograr adelantar algo en ese sentido.

Todo este panorama impone la racionatización del sector paraestatal mexicano al travésde una efectiva y coordinada planificación, ycon la puesta en práctica de mecanismos idóneos de control de gestión. Las condicionesformales están dadas, pero requ iere el poderrecurrir al personal capacitado necesario y quese cuente, además, con condiciones econórnicas. poi íticas y sociales favorables.

LAS EMPRESAS PUBLICAS EN LA ECONOMIA NACIONAL

Enrique Serna Elizondo

"Las Empresas Públicas -especialmenteaquellas que atienden el suministro deenergéticos y de transportes, de acero, defertilizantes e insecticidas y otros camposno cubiertos por el sector privado, seránalentadas en la medida que sea necesaria,pues representan la columna vertebral deldesarrollo económico del pars".

José López Portillo'

Introducción

Las empresas públicas, vistas como instrumento esencial para el desarrollo de un país comoel nuestro, en proceso de Industrialización, sehan convertido en un asunto de gran actualidad, tanto para el ciudadano común que deseasaber en qué gasta el Estado los dineros delpueblo, como para el especialista que deseaampliar su campo de acción en esta rama de laeconomía.

Aunque es posible tratar este tema desdedistintos enfoques, hemos optado por realizareste ensayo desdeel punto de vista económ icoadministrativo, sin olvidar algunos aspectoshistóricos y fundamentos jurIdicos.

Son tres los trabajos que han servido de basea este ensayo, en los cuales el lector podráampliar sus conocimientos en el tema éstosson: el libro Las Empresas Públicas en México

que coordinó Alejandro Carrillo Castro, publicado por el INAP en 1976; el articulo del Dr.René Villarreal intitulado "Las Empresas PÚblicas" que apareció en el libro, Opciones dePoi ítica Económ ica en Méx ico después de laDevaluación. Editorial Tecnós, México, 1977,y el Seminario sobre Empresas Públicas quepublicó la Coordinación General de EstudiosAdministrativos de la Presidencia de la República donde aparecen las conferencias de distinguidos participantes como: Alejandro Carrillo Castro, Miguel de Lamadrid Hurtado yRosa Luz Alegr ra. entre otros.

El presente trabajo pretende situar a las empresas públicas en su contexto estatal, paradespués situarlas anivel mundial, estableciendola comparación que al respecto priva en Méxicoy la de otros paises, llevando al lector a cono-

* Diálogo con estudiantes del Instituto Tecnológico Beqlonal Durenqc. Dqo.. noviembre 24 de 1975.


cer el comportamiento de éstasen la econom íadel país y tratando de señalar las disfuncionestanto del sistema económico como del subsistema de empresas públicas, para finalmenteconcluir con recomendaciones sobre el tema.

1. La Intervención del Estado en la Econom íaLa polém ica en torno de hasta dónde debellegar, en un país como el nuestro de econom íamixta, la intervención del Estado, parece notener fin.

Los detractores de la intervención estatalafirman que las empresas públicas operan ensu mavor ra con números rojos por ser el Estadoun mal administrador, y que por esta causa,debería asumir el papel de observador delcambio social y económico como sucedió enel pasado.

Ha quedado demostrado, sin embargo, que elproblema no está en que el Estado sea mal administrador como se pregona, lo que pasa esque en muchas ocasiones subsidia a empresasprivadas a través de alguna entidad paraestatal.como sucede, por-ejemplo, con la ComisiónFederal de Electricidad, Petróleos Mexicanos,Ferrocarriles Nacionales de México y CONASUPO, entre otras.

La realidad es que la intervención del Estadono es "capricho de gabinete" ni producto dela imposición de un criterio de minadas en elpoder; más bien es el fruto de un importantemovimiento revolucionario de carácter popular, que se cristalizó en un proyecto históriconacional que establece la intervención del Estado en la econom ía.

Dicho proyecto está contenido en la Constitución Política de 1917, este máximo ordenamiento contiene principios de democracia

social y económica que definen un programaj" acción que deben respetar los gobiernosemanados del movimiento social de 1910.

Así, en su articulo 30.,nuestra Carta Magnaconsidera a la democracia económica como"Un sistema de vida fundado en el constantemejoramiento económico, social y cultural delpueblo"; en el artículo 27, se determina quela Nación tendrá en todo tiempo el derechode imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como elde regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptiblesde apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública,cuidar de su conservación, lograr el desarrolloequilibrado del país y el mejoramiento de lascondiciones de vida de la población rural yurbana. En el artículo 28, sepretende protegera los consumidores y se determinan algunasatribuciones del Estado en el sistema prcductivo nacional; y en el 123, se reconocen losderechos de los trabajadores y se establecenlas bases del derecho laboral.

La Constitución de 1917 representa unaalianza de clases y grupos gulados por el Estado,que procura alcanzar y sostener un ciertoequilibrio social, por lo que actúa como conciliador cuando surge algún conflicto. Por loanterior, la Carta Magna programa la estructuraeconómica y social del país, facultando alEstado para que intervenga, inclusive, limitando la propiedad privada en beneficio de lacolectividad, de esta manera, que se conviertaen un factor de equilibrio económico y social.

La revolución de 1910, que surge como unmovimiento poi itico, termina siendo un movimiento que busca reivindicaciones económicas


y sociales, las que se plasman en un programaque persigue un desarrollo nacional equilibradoy armónico. En 1917, y a partir de la décadade los veinte, se generan profundos cambiosdentro de la revolución y el Estado tiene quehacer frente a sus nuevas tareas como rectorde la econom ía.

2, El Estado Empresario

El Estado mexicano pasa rápidamente delPolizeistaat o Estado gendarme en donde susfunciones son simplemente de pollera. esdecir,con un m ínimo de atribuciones; al Estado deservicio, en donde no puede seguir manteniendo el papel de observador y se convierteen el principal agente oro motor del cambioeconómico y social.

Con esto el Estado se transforma en emprosario (JI intervenir, y cm ocasiones monopolizar, algunas ramas de la econom la (energéticos,emisión de moneda y ferrocarriles, entre otras);o en forma mixta (la industria del acero, enla que participa asociado con el capital privado); o bien para asegurar determinados servicios públicos, tales como transporte colectivo,educación o seguridad social.

El Estado empieza a intervenir, al principio,en forma tímida para ejercer funciones quehasta el momento no ejercía. ASI, empieza aoperar en el sector financiero -creando elBanco de México- para ordenar el sistemamonetario y crediticio del país, más tarde conel paso del tiempo llega a operar en distintossectores como el industrial, el aqropacuario, elpesquero, el comercio y los servicios, parafomentar la econom la nacional.

En ocasiones participa en campos que porsus altos requerimientos de inversión y largosperíodos de recuperación, no son atractivospara el sector privado, pero que son necesarios para el desarrollo económico y social.

Es así como a mediados de la década de losveintes el Estado crea instituciones descentralizadas, con autonornra jur ídica. técnica yfinanciera, en la búsqueda de nuevas figurasjurídicas que permitiesen substraer a lasnuevasinstituciones de una excesiva centralización,que propiciara, entre otras cosas, la toma dedecisiones con oportunidad y una mayor eficiencia y eficacia en las diferentes actividadesa realizar para satisfacer las diversas necesidades de una población en crecimiento.

3. El Desarrollo de las Empresas Públicas

Se crean así el Banco de México, la ComisiónNacional de Caminos y la de Irrigación, elBanco Nacional Agrícola y, para conseguirestabil idad en lo poi ítico en 1929 seconstituyeel Partido Nacional Revolucionario mismo quede partido de masas se convierte en partido decorporaciones (sectores), con lo cual se lograle estabilidad que ha sido determinante para laconquista de mejores niveles de desarrolloeconómico y social.

El Estado mexicano encuentra en estebinomio de estabilidad y desarrollo la intepre-tación del proyecto nacional, cuya realizacióncon justicia social encuentra como instrumentodinámico e importante a lasempresas públicas,por lo cual se multiplican en las últimas cincodécadas.


De 16 entidades en 1930, hoy 71 en 1940,entre las cuales destacan PEMEX, NAF INSA, eFE y los bancos agricolas; pasan a 151en 1951; para 1960 se elevaron a 262, en 1970a casi 600 y a fines de 1976 llegaron a 900, lascuales han decrecido levemente de entonces ala fecha, en virtud de la reforma administrativa del gobierno que ha definido una poi (ticaencaminada a depurar y fortalecer la administración pública paraestatal.

Para México, nos señala Andrés Andrade:"La década de los veinte puede considerarsecomo la etapa preliminar de las empresas yorganismos públicos. En los años treinta, seperfila ya claramente el avance deliberado y laprimera etapa significativa de la intervencióndirecta del Estado, pues en este perlado serealizaron algunas de las nacionalizaciones másimportantes que ha conocido el pa IS. Viene enseguida, para los años cuarenta y cincuenta,una cierta disminución en el ritmo de crecimiento del área paraestatal para continuardespués una marcha ascendente aunque ciertamente caótica."!

4. Las Empresas Públicas en el Mundo

A las Empresas Públicas en los paises en vrasde industrialización corresponde el papel principal en el desarrollo de las actividades económicas, sociales y culturales a nivel nacional.

Generalmente establecidas en épocas diversas y como respuesta a necesidadesespecificas,a las empresas públicas se les han asignado unagran variedad de metas y funciones que van

, Andrade Berzaba. Andrés. Origen V Naturaleza de las Empresas PÚblicas en El Estado Empresario. Revista dePolftica y Administración, Núm. 4, enero-abril, 1976.

desde la generación de excedentes de inversión.a la cobertura de huecos o lagunas en lasestructuras nacionales de producción, la reducción de la dependencia extranjera, de fomentoa regiones o sectores deprimidos, la redistribución del ingreso, la producción de ciertos bienesy servicios para la población y, en algunoscasos, la prestación de servicios de apoyo parala estructura privada de producción.

En varios paises las empresas públicas abarcan ya diversos sectores de la actividad económica contemporánea, SI bien en un principio,en algunos de ellos se constriñeron a sectoresde alta intensidad de capital, principalmenteobras de infraestructura, comunicaciones,transportes y algunas otras áreas consideradascomo tradiciones, estassehan venido diversifi ..cando a la industria, el comercio y los servicios.

Por lo que hace al campo industrial, elEstado ha incursionado en la grande, medianay pequeña industria, y por lo que toca alcomercio, la participación incluye lo mismomayoreo que menudeo, interior como exterior.

En los paises en vías de desarrollo como elnuestro, la diversificación de los campos en losque ha participado la empresa pública ha sidomayor que en los paises industrializados.

En un documento preparado para la IV reunión de Expertos del Programa de NacionesUnidas en Administración Pública celebradaen Ginebra, Suiza, del 27 de septiembre al 7de octubre de 1977, nos señalan como causasde esta tendencia entre otras."

2 Citado por Carrillo Castro en Las Empresas Públicas y laReforma Administrativa. Col. Seminarios Núm. 7, LasEmpresas Públicas Coordinación General de Estudios Administrativos. Presidencia de la República, México 1978.p.11


1. Después de haber cubierto las principalesnecesidades de infraestructura, se han vistourgidos a intervenir en campos de actividadeconómica, en los cuales no acude la iniciativa privada por baja rentabilidad o por noexistir suficiente capacidad de invcrsou

2. Los movimientos descolonizadores sobretodo de los paises africanos implicaron lanacionalización de compañ ras extranjeras

3. Como apoyo a los sectores marginados dela población, algunos países han decididoinstrumentar poi (ticas de Justicia Social,como son intervenir en la educación,habitat, subsistencias, CICI·'I"':1.

4. La necesidad de generar ahorro público hallevado a algunos países a incursionar enáreas industriales y comerciales altamenterentables, con la idea de contar con recursosfinancieros que puedan destinarse a la inversión pública dentro del proceso de desarrollo económico y social.

5. En algunos pa(ses, las poi (ticas sociales hanconducido a la incorporación gubernamental de casi todas las empresas grandes ymedianas.

Este marco general permite afirmar que elfenómeno del crecimiento y de diversificación del sector de empresas públicas en lospaises en desarrollo, ha seguido en ciertamedida patrones comunes.

Parece ser que en nuestro pa IS el Estado hatenido una gran intervención, pero no es así,si se compara a nivel internacional la participación de las empresas públicas en el PIS deMéxico con las de paises capitalistas desarro-

liados y aún socialistas, la participación delestado mexicano no solamente dista mucho deacercarse a los pa(ses socialistas si no que se encuentran por debajo de los paises caprtalrstas

La participación del Estado en la econorn lomexicana fue de (94 por Ciento) en 1972 pordebajo de Estados Unidos (15 POI cien-o)Francia (17 por ciento) El Reino Unido (25por ciento), si se compara con los socialistasencontramos R.D.A (71 por ciento) U. R.S.S.(55 por ciento) y Polonia (48 por ciento)."

La empresa pública industrial mexicana esmás diversificada localizándose principalmenteen el petróleo, bienes de capital, transporte,industria metal básica, papel y celulosa.

Fina Imente para concí ui r comparativamenteel grado de intervención es menos que en lade los demás paises desarrollados.

5. La Participación del Estado en la Economía

El impacto de las empresas públicas en la econom ía mex icana es determ inante, ya querepresenta más del 50 por ciento del gasto público, que para 1980 fue de 750,000 millones,el 80 por ciento de la deuda públ ica y contribuyen con la ocupación en más de 650,000empleados para cubri r sus necesidades.

De las empresas públicas existentes, alrededor de 400 generan aproximadamente un 10

3 Véase Villdrr+"<¡I,René. La Empresa Pública en opciones dePo/itica Económica en México, después de la DevaluaciónMéxico. Ed. Tecnós. p. 93, México, '977

58 REVISTA DE ADMINISTRAC\ON PUBLICA

por ciento del producto bruto interno del país:aportan al gobierno federal aproximadamenteun 10 por ciento de la tributación fiscal y producto un 28 por ciento de las exportacionesnacionales'

La importancia económica sectorial esvariable, ya que va desde el monopol io o control total de la oferta -en algunas ramashasta no tener ninguna significación. Es unhecho el que no hay rama de la actividad económica en que la presencia del Estado no sehaga sentir. En ocasiones esmonopolista, comoen los casos de ferrocarriles, petróleo, electricidad. A su vez produce el 66 por ciento del.icoro nüClorlul 5 y el 42 por ciento, del azúcar. 6

Algunos casos pueden ayudarnos a comprender mejor la importancia en la econom lanacional de las empresas públ icas.

La aportación de las empresas públicas alproducto interno bruto creció apreciablemente según declaró el subsecretario de laIndustria Paraestaral Dr. Sergio García Harrurez, del 12.5 por ciento en 1970 a más del17.8 por ciento en 1979.9

6. La Deuda Externa de las EntidadesParaestatales

Es conocido el hecho de que aproximadamenteel 80 por ciento de la deuda externa del gobierno federal se concentra en las entidadesparaestatales, sin embargo el Estado ha tenidoque endeudarse ante la disyuntiva de frenar eldesarrollo.

A continuación mostramos los datosdel crecimiento del producto interno bruto ydel gasto públ ico durante el primer año y losúltimos tres el sexenio 1970-1976:

De las 60 mayores empresas mexicanasdedicadas a la producción de bienes para elmercado, en 1972, 19 eran paraestatales.?

Si sólo se consideraran 20, el 50 por cientoson paraestatales.

Crecimiento del PIS

(Variación a precioscontrastantes, %)

Gasto Público.(% del PIS)

19701974 1975 19766.9 5.9 4.2 20

24 32.836.1 36.52' o

En 1974 las empresas públicas ocuparon a618,089 peronas y pagaron alrededor de36,800 millones de pesos, esto, es entre el 12y 15 por ciento del total paqado."

4 Carrillo Castro, Alejandro. Las Empresas Públicas enMéxico, Instituto Nacional de Administración Pública,México. Ed. 1976, p. 32.

5 Según datos proporcionados por su consejo de Administración, Excélsior, noviembre 1979,

6 Carrillo Castro, Op. cit., p. 32


8 lb id.

Esta información indica que durante el periodo en cuestión: a mayor gasto público, seregistró menor crecimiento económico.

Según datos del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, el crecimiento promedio industrial en 1971 a 1975 fue de 6.5por ciento, 23 por ciento menos que en el lapso1966-1970; además, el crecimiento promedio

9 Novedades del día 22 de noviembre de 1979.

10 Fuente Centro de Estudios Económicos del Sector Privado.


El incremento porcentual se registra así:

agropecuario de 1971 a 1975 fue menor de lamitad (a 25 por ciento) que el del períodoinmediato anterior, 1966-1970 (2.64 porclento}' 1

197019751976

3,25614,44919,600

Deuda Pública de Organismos Paraestatales

La deuda pública en millones de dólaresera,en 1976:

1960-19651965-19701970-1976

+

+

+

75.180.0

501.9

El total de la deuda, por tanto, fue de27,600 millones de dólares.' 2

De acuerdo al Banco de México, la deudaexterna de los organismos paraestatales, hasido en millones de pesos:

De los 19,600 millones de dólares de ladeuda del gobierno, el 82 por ciento pertenecióa organismos, empresas, fideicomisos, bancosy financieras, y sólo el 18 por ciento, aproximadamente, a la administración pública federal centralizada.

TOTAL:

Las entidades paraestatales reciben, a la f0cha. aproximadamente más de un 50 porciento de presupuesto de ingresos de la administración pública federal, constituyendo unode los elementos más dinámicos del sistemaeconómico y del desarrollo nacional. En laactualidad la empresa pública ha alcanzado una relevancia como mecanismo para lainstrumertación de las soluciones a losgrandes problemas económ icos del país; puesaseguranun máximo de volumen de inversión.

7. La Inversión PúblicaEn México el Estado es el agente más importante del desarrollo económico nacional, suacción se ejerce fundamentalmente a través deuna poi (tica de inversiones, que producen unaserie de efectos positivos, tales como creaciónde empleos, y aumento de la demanda efectivaque ejercen un impacto general sobre el mercado. El desarrollo económico supone no sóloun aumento de la riqueza, sino asimismo unadistribución más equitativa de ésta, por estarazón el Gobierno orienta su poi ítica salarialen función de objetivos de beneficio social.

$ 8,000

$ 15,924$ 3,676

1,0321,808

19,600TOTAL:

Sector Privado

19601965

Sector públ icoA plazo mayor de un año,A plazo menor de un año,

11 Ibid.

12 Fuente: (Los datos do la deuda del sector público provienen de la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico y losde la deuda del sector privado. de lasCámaras de Comercioel ndu stria] .

8. Ocupación y Salarios

El principal recurso con que cuentan lasadministraciones públicas en los distintos países es sin duda alguna el elemento humano.

&0 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

En nuestro país, a partir de la creación delPartido Nacional Revolucionario ~ahora

PRI- el país entró en una fase de estabilidadpoi (tica v.con la creación del Banco de México, de estabilidad económica.

En este contexto económico y poi (tico, seempezó a desarrollar la burocracia, paralelamente al crecimiento de la administraciónfederal.

En 1938, bajo el régimen del general Cárdenas se expidió la primera ley que regulabalas relaciones obrero patronales entre los servidores públicos y el gobierno, que fue conocidocomo Estatuto de los Trabajadores al Serviciode los Poderes de la Unión.

Las nuevas atribuciones encomendadas alEstado mexicano, en la Constitución de 1917,lo hicieron pasar rápidamente de un EstadoGendarme en donde se limitaba a guardar elorden y la vigi lancia, en uno de servicio endonde le corresponde la rector ia de la economía.

Es as¡ como la evolución del aparato gubernamental propicia el aumento del personalburocrático, con lo cual el Estado se convierteen el patrón número uno del país.

El crecimiento de la burocracia ha ido enconstante aumento desde 1930, basta señalarque en aquella época la administración públicafederal, contando con 15 dependencias delejecutivo y 3 entidades paraestatales, dabaempleo a un total de 40,442 agentes de laadministración, para 1975, la suma ascendíaa 1,394,396 empleados, de los cuales 770,248correspondieron al sector central y el resto al

paraestatal.' 3 En la actualidad se piensa queen total sobrepasa los dos millones de trabajadores, situación que no esextraña pues duranteel sexenio 1970-1976 se calcula que la burocracia aumentó en 18 por ciento anuai.t "

Es evidente que los recursos humanos de laadministración pública Iedoral representa unaparte müs importante del ap~jr()to qubornamental, por lo cual es actual programa dereformé! administrativa conternpla en su quinta etapa, el desarrollo y capacitación delpersonal.

Se pretende en esta etapa establecer unsistema que garantice los derechos a los trabajadores y contribuya a la consecución de lasgrandes acciones del gobierno; asrrmsrno. sebusca mejorar las condiciones laborales deltrabajador asi como sus oportun idades dedesarrollo y armonizar Id relación del Estadócon sus trabajadores.

La burocracia podrá despertar y alcanzar suprogreso en el trabajo y encontrar en la funciónpública la auténtica vocación del servidor público.

Como ya seseñaló la Administración PúblicaParaestatal influye de manera decisiva en ladistribución del ingreso, procurando manteneruna politica de salarios orientada en beneficiodel trabajador

En 1974 las empresas públicas ocuparon a618,089 personas y pagaron sueldos y salariospor 36,800 millones de pesos, esto equivale

, 3 Según el Censo del Gobierno Federal

14 Bueno, Gerardo. Véase Art. 18


entre un 12 y 15 por ciento de la masa salarialtotal en ese año.' 5

En este último año la acción del gobiernose ha concentrado en fortalecer a la industriapública, la cual ha incrementado su acción encuanto a generación de empleos en un 10 porciento, cifra que es más elevada que las correspondientes al resto de la actividad industrial.

La administración pública paraestatal representa una forma de producción socialmentesuperior pues busca cumplir metas de beneficio colectivo, los administradores no sebeneíican directamente con las utilidades alreinvor tirlas en ampliaciones y ofertas de trabajo, ni les interesa profundizar las diferenciasque resultan del trabajo manual e intelectual.Las relaciones de trabajo y producción estatales difieren de los objetivos que persiguen lasrelaciones de producción existentes en el áreade régimen de propiedad privada, donde lapugna entre el capital y los trabajadores esinevitable.

9. Pérdidas y Ganancias de las Empresas

En 1970 las finanzas del gobierno federalreportaron un déficit de 6,600 millones depesos, derivado de captación de ingresos por41,300 millones, contra el gasto efectuado enese año de 47,900 millones; financiar el nivelde dicho déficit representó una contrataciónbruta de crédito por 10,700 millones de pesos.En el mismo año los organismos y empresascontrolados presupuestalmente incurrieron en

15 Secretar ra de Patrimonio Nacional, Op. cit., por CarrilloCastro.

un déficit, derivado de sus operaciones propias, de 600 millones, formado por ingresosque ascendieron a 45,000 mi llones, y egresospor 45,600 mi Ilones, dichas entidades captaroncréditos en ese año por 12,500 millones

Para 1976. el déficit en que incurrió elgobierno federal ascendió a 55,600 millonesde pesos, resultante de la diferencia entreingresos obtenidos por 165,300 millones ygastos por 220,900 millones; los créditosbrutos contratados ascendieron a 82,200millones, generando ingresos por 181,800millones y en gastos ascendió a 68,500 millones.!"

Como se puede observar, el déficit seincrementó de 600 millones en 1970 a 55,600millones en 1976 lo que implica que este semultiplicó casi 100 veces. Actualmente en1979 casi se ha triplicado a 155,000 millonesde pesos según Informó el secretario de Hacienda y Crédito Público Líe. David Ibarra el27 de noviembre de 1980.

Entre las razones que propiciaron el incremento del déficit es pertinente señalar queen septiembre de 1976 se devaluó la monedade 12.50 pesos por un dólar a 23 pesos aproximadamente.

Además, la ampliación de la infraestructuradel Estado para abrir campos que se consideraron insuficientemente cubiertos. Por ejemplo: habitat, Infonavit; ciencia y tecnologia,Conacvt: promoción de exportaciones, IMCE;

16 Fuente- gccretar ra de Proqramació n y Presupuesto, señalado por De la Maurid Hurtado, Miguel, en el articulo"Algunas Cuestiones actuales del Financiamiento de laEmpresa Pública" en Seminario Empresas Públicas. OP.cit.. co. 86 y 87.


industrialización rural, FüNAFE; energía nuclear, INEN, etcétera, contribuyeron notablemente.

Aparte de lo ya mencionado es pertinentemencionar que el crecimiento del aparato burocrático tuvo poco control y, posiblementese excedió de lo que realmente se requería ydemandaba.

Se esti ma que el número de personas empleadas por el sector público en 1970-1976creció a una tasa aproximadamente del 18 porciento anual, muy por encima del crecimientode la econorn ía del pa ís y de los ingresos realesdel sector públ ico. En consecuencia se prohijóla ineficiencia y se redujo al monto de losrecursos reales para la inversión por parte delsector público.

Surgieron en forma desordenada nuevosorganismos, fideicomisos, empresas, comisiones que, como señalamos en su oportunidad,pasaron de 600 en 1970 a 900 en 1976, locual complicó considerablemente la coordinación de las poi iticas gubernamentales. Estosproblemas se agravaron cuando no se pudodisponer de mecanismos y criterios que permitieran evaluar razonablemente la acción decada uno de ellos.' 7

En 1979 el panorama que mostró el déficitde las empresas no es mejor en relación conaños anteriores, tan solo basta citar que enun año de operaciones, las empresas sujetas acontrol perdieron más de 120,000 millones de

17 Bueno. Gerardo. "Las Estrategias del Desarrollo Estabilizador y del Desarrollo Compartido" en Opciones dePo/frica Económica. Op. cit. pp. 32 y 33.

pesos, de los cuales el Gobierno Federal subsidió 50,000 millones.

Entre las que destacan por sus pérdidas hayque señalar a la Comisión Federal de Electricidad que perdió según la Cuenta Pública, 1,977millones de pesos y paradójicamente el gobierno la subsidió con 10,392 millones de pesos.

Productos Pesqueros Mexicanos tuvo pérdidas por 355 millones y fue subsidiada con255; Conasupo perdió 4,895 a cambio de locual le fueron entregados 5.494 millones; elInstituto Mexicano del Café tuvo númerosnegros por 750 millones y un subsido de 40millones.

Los casos más patéticos fueron las empresasDiesel Nacional y Siderúrgica Nacional, lascuales tuvieron pérdidas por 1,616 y 392millones respectivamente; lo peculiar es queambas tienen un capital negativo, es decir,que su capital social no alcanza para pagar suspérdidas.

Fertimex tuvo saldo negativo por 1,393 millones de pesos y recibió un subsidio por 1970millones de pesos'

Lo crítico del déficit no estriba en que lasempresas pierdan en términos de-utilidades,sino que escondan su ineficiencia en los subsidios gubernamentales.

Sin embargo, a pesar del déficit tambiénhubo superavit en las empresas del Estado.

Datos de la Cuenta Pública presentada ante el Congresode la Unión, publicada en El Universal, el 11 de marzo de1979.


En una entrevista a un diario de la capital,Alejandro Carrillo Castro manifestó que 28 delas 803 empresas y organismos paraestatales,estaban sujetas a control, luego aseguró que elEstado es tan buen administrador como elGrupo Alfa.

Precisó que de las 803 empresas y organismos administrados por el Estado, 70 porciento contribuyen a la generación de productos esenciales para el desarrollo del pa(s. y elresto son entidades de servicio social, dondese concentran los subsidios y las pérdidas deorganismos manejados por el gobierno. Expresó que de las 803 que el Estado administra, 30por ciento brindan servicios baratos a la sociedad y que por eso en muchos casos tienenpérdidas.

En 1980 obtuvieron utilidades: TalleresGráficos de la Nación, Inversiones Reforma,Compañ (a Operadora de Teatros, AfianzadoraInternacional Mexicana, Arrendadora Internacional, Aseguradora Higalgo, AseguradoraMexicana, Banco del Pequeño Comercio, Banco Internacional, Industrias Conasupo, BancaSomex, Finasa, IMCE, Nafinsa, Exportadorade Sal, Tabacalera Mexicana y otras, hastacompletar 28 que obtuvieron utilidades por4,000 millones de pesos.

Dentro de este grupo, Banobras obtuvo utilidades de orden de 1,300 millones de pesos ytambién por separado se encuentran, el Bancode Méx ico, la Loterla Nacional y muchas más'

* Publicado en Excélsior el 27 de noviembre de 1979.

10. Perspectivas de las Empresas Públicas

Las fallas que se encuentran en las empresaspúblicas son debidas al crecimiento deformadoa que fueron sometidas durante más de treintaaños. El régimen del presidente Cárdenasavanzó en el terreno de independizar los recursos nacionales y preservar nuestra soberaruanacional. Trató de consolidar esta poi íticamediante el Plan Sexenal, que contemplabamedidas como la reglamentación de la explotación de la minería, reintegrando al dominiocompleto de la nación todos los yacimientosconcesionados que se manten ían como simplesreservas, la nacionalización de la industria petrolera, eléctrica, el control de la totalidad dela banca, etcétera.' 8

Desde la época de Lázaro Cárdenas, las empresas públicas se han ido incrementando yexpandiendo. Entre 1939 y 1950, el sectorpúblico financió más de tres cuartas partes desus programas de inversión con sus propiosahorrros, provenientes de superávits de susempresas descentralizadas y de participaciónestatal. Sin embargo a partir de 1950. comenzóa recurrir cada vez más al financiamiento externo de los programas y del desarrollo de susempresas. La formación de la administraciónpública paraestatal se dió en sus principios enramas de los energéticos (petróleo e industriaeléctrica. básicamente). que ten ian como objetivo el control de los mismos. La expansiónempresarial del Estado se enfocó después a laesfera de lascomunicaciones y de la promociónagropecuaria, como es el caso de los fertilizantes. Posteriormente. y en forma gradual, se

18 Lázaro Cárdenas. Apunte del 10. de enero de 1938, en elT.1. de las Obras: Apuntes de 1913 a 1940. UNAM,México, O.F _, p. 381.


orientó hacia los productos aqrtcolas de exportación como el azúcar, tabaco, café, etcétera.

Duranteel sexenio 1970-1976, fue reforzadala tendencia a la expansión empresarial delEstado. Se cambió la estrategia del desarrollopara hacer posible la democracia social, entendida como redistribución del ingreso y búsqueda del bienestar social.

11. Las Principales Ramas de ActividadEmpresarial del Estado

Los Ingresos en 1976 de las empresas públicasse calcularon en 210 millones de pesos que,hechos los ajustes pertinentes a fin de evitardupl icaciones, constituyen un aporte del ordende 100 por ciento, en la producción de petróleo y en la petroqu (mica básica, 85 por cientoen la generación de electricidad, 77 por cientoen las comunicaciones y 35 por ciento en lostransportes y la rninerra. Absorbiendo cercadel 7.5 por ciento de la población económicamente activa -casi un millón de trabajadoresy empleados- y concurriendo, con 15 porciento, en los impuestos federales y una proporción sustancial de las importaciones. Suscompras, estimadas en 100 mil millones depesos para 1976, nominalmente debieron haberse elevado con motivo de la devaluaciónmonetaria.

Por el monto de sus recursos, a mediadosdel propio año de 1976 estos se calculaban en480 mi millones, siendo las áreas más irnportantes: energia eléctrica, con 71,753 millonesal cierre de 1975 ymásde 125mil milloneshasta agosto de 1976. petróleo, con cerca de

66,250 (también en 1975); comunicaciones ytransportes, cuyos activos alcanzan alrededorde 66 mil millones; la industria de transformación, que absorbe poco menos de 37 milmillones, el sistema de seguridad social quedispone de 35,500 millones y diversas actividades de fomento y regulación económicacuyos recursos ascienden a más de 25 milmillones. Las empresas agrícolas manejanunos 13 mil millones, las mineras poco másde 11 mil millones y lasde cornercio v servicioscomerciales alrededor de 10 mil millones."?Los datos anteriores nos dan una idea de lamagnitud alcanzada por las empresas públicashasta 1976. Actualmente se piensa que merceda la industrialización y comercialización delpetróleo pueden contribuir con el 17.8 porciento al PI B. 2 o

Las principales ramas industriales, actualmente consideradas como núcleos de expensión económica -el petróleo, la enerqia eléctrica, la extracción de mineral de hierro y lasiderurgia- están completa, o casi completamente,en manos del Estado, y sin embargo paraéste es dificil general condiciones para satisfacer las crecientes necesidades del pueblotrabajador; el sistema económico no originaempleos al ritmo necesario, que faltan viviendas, hospitales, alimentos, escuelas. Aparentemente se da una situación en que de un ladodisponemos de importantes recursos naturalesy humanos y sin embargo, la miseria es elrango dominante en las ciudades y el campodel pa (s

19 Aovuar Alonso Problemas del Capitalismo Mexicanoreviste Estrategia abril di: 1977.

20 Scoun datos (¡!cif'ntes dt~! Sobsecretaric ce Industria Par a(~stilti:ll Dr. Surqio Garua Rarmrnz.


12. Eficacia, Eficiencia y Rentabilidad delas Empresas Públicas

La Constitución Política de 1917 señala unamayor intervención del Estado en la vida económica y social del país.

Sin embargo, no es sino hasta el decenio delos treinta en que el Estado tiende al principionrnidamente. pero después decididamente aconvertirse en un agente económico del cambio. El instrumento directo más efectivo porparte del Estado para intervenir en la vida económica ha sido definitivamente la acción delas empresas públ icas,

Basta citar que para 1975 el sector paraestatal participa con el 12.5 por ciento de losingresos tributarios, el 32.6 por ciento de lasexportaciones de mercancías, y el 38 por ciento de las importaciones." 1

Para 1980 el presupuesto federal se compone en más del 50 por ciento de las inversiones para las empresas públ icas. y que más del80 por ciento de la deuda pública exterior, seencuentra en el sector pararestatal. Es decir,"la magnitud e importancia tanto cuantitativacomo cual itativa que ha alcanzado el sectorparaestatal lo sitúan como un instrumento depoi uica económica. "22

Por otro lado, vemos que mucho se ha criticado la ineficacia e ineficiencia y pérdidas de

21 víuareat. Heoé. y R. de Villareal, Norma Roela, "LaEmpresa Pública" en Opciones de Potütce Económica enMéxico, después de la Devaluación. Ed. Tecnós. México,1977. p. 83.

22 !bid.

las empresas públicas, inclusive se ha dicho enocasiones que el Estado es un mal administrador, sin embargo, un estudio reciente detectóque dentro de las diez empresas que pierdenmás sólo aparece una del sector público y noocupa los primeros lugares, sino la octava posición.

Por el contrario, de las diez empresas quetienen la mayor tasa de ganancia, el Estadotiene participación mayoritaria en cinco yminoritaria en una. Pero, lo que es másimportante, las dos que mayores gananciasse obtienen dentro de las empresas mexicanas,consideradas en conjunto, pertenecen alEstado: Teléfonos de México y NAFINSA23

Asimismo, se ve la participación de la empresa pública en la economía nacional y laaplicación de los criterios previamente establecidos a algunas empresas escogidas.

13. Las Diferencias entre las EmpresasPúblicas y Empresas Privadas

Evidentemente no es posible evaluar con losmismos parámetros a ambas empresas ya quesus objetivos son diferentes. Las empresasprivadas buscan maximizar utilidades con elm inimo sacrificio de recursos para la empresa,as¡ su objetivo es claro y bien definido. Losobjetivos de una empresa pública son másamplios y complejos. Generalmente de naturaleza económica, pero también de naturalezasocial. En este caso, se puede hablar de unbeneficio social.

23 Véase Carrillo Castro, Alejandro, y otros, Las EmpresasPúblicas en México, Ed. INAP., México, 1976, p. 33.


Los objetivos de poi ítica económica y socialen los que debe enmarcarse una empresa pública para el desarrollo son los siguientes:

Acelerar el crecimiento del producto y, porlo tanto, generar utilidades para financiar losaumentos de su inversión, incrementar el empleo, garantizar la soberanla nacional y la producción interna de los sectores estratégicos,mejorar la balanza de pagos y coadyuvar a unamejor distribución del ingreso factorial comoregional.

Por lo anterior el patrón de evaluaciónde una empresa públ ica se hace en términosde rentabilidad social.

Es encomiable la preocupación del gobiernoactual quien, a través de un proceso de reforma administrativa, ha depurado al sector paraestatal, habiendo así suprimido a la fecha 40empresas públicas, además de crear o funcionarotras para evitar duplicidad de tuncionesi "

La poi (tica de subsidios que el gobiernootorga a las industrias del Estado no necesariamente encuentra su base en una operaciónineficiente, sino en la necesidad de asegurarel consumo y de apoyar en su conjunto a todoel sistema económico del pa IS que repercutaen factores positivos de carácter social.

14. El Control de las Empresas Públicas

Es evidente que después de conocer la importancia económica de lasempresas públicas, quepara 1980 se calcula en superior a 750,000millones de pesos, es necesario fiscalizarlas através de distintos mecanismos.

24 Declaraciones del Dr. Sergio"Garcia Parrurez. Novedadesdel 22 de noviembre de 1979.

El control ha evolucionado en nuestro paísen la medida que ha crecido el sector paraestatal.

En una primera etapa posterior a 1925, enque el Estado ha ido teniendo mayor ingerencia en la vida económica y social -que Fernando Solana llama creación coyuntural de lasempresas públicas->, ha seguido una segundaetapa de los mecanismos de control, en unatercera etapa podemos hablar de planeación,coordinación y control de las empresas púbiicas. 2 5

La primera etapa abarcaría -nos señala Carrillo Castro- a grosso modo, de 1925 a 1946;Se caracteriza por el establecimiento coyuntural por agregación y asistematización de lasempresas públicas, en función de las necesidades que fueron presentándose en los distintosperlados que atravesó el país, desde su consolidación postrevolucionaria hasta fines de la11 Guerra Mundial. 26

Este proceso desarticulado y casuísticollevó finalmente a la decisión de realizar unesfuerzo de control, dando origen a la segundaetapa que se inicia en 1947 con el establecimiento de la primera Ley para el Control, porparte del Gobierno Federal, de los OrganismosDescentralizados y Empresas de ParticipaciónEstatal, Instituciones Culturales y Universidades, este per íodo data de 1960 y de esta épocaa nuestros d las, con la sectorización. se piensaque se tiene necesidad de planear, coordinar ycontrolar a éstas entidades paraestatales, deah í la sectorización.

25 Carrillo Castro, Op. clt., pp. 49 Y 50

26 Carrillo Castro, OP. cn.. pp. 49 y 50


El control se ha considerado como extrañoa nuestro medio, más aún a nuestro lenguaje,pues tiene muchos y muyampliossignificados;la ley utiliza la palabra sobre todo con elsentido de vigilancia, dirección.administracióny fiscalización de las empresas.

El control de las entidades paraestatales esdoble y para los fideicomisos triple. En aquellas es doble por el proceso de la sectorizaciónpor el cual las entidades son coordinadas porel ti tu lar de su cabeza de sector.

15. El Control Administrativo

El control administrativo tiene sus antecedentes en la Ley para el Control, por partedel Gobierno Federal, de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatalque, entre otras cosas otorga ciertas atribuciones a la Secretaria de Hacienda y CréditoPúbl ico, para controlar y vigilar lasoperacionesde estas entidades.

Una nueva ley, en 1965, modificó las funciones de coordinación y control por mediode las Secretarias de Patrimonio Nacional queejercía el control administrativo, la Secretariade Hacienda y Crédito Público que tendr ia elcontrol Financiero y la Secretaria de la Presidencia que intervendrla en fiscalizar las inversiones públicas.

A este control, el Presidente José LópezPortillo, lo denominó el triángulo de la eficiencia del Gobierno Federal. 2 7

27 López Portillo José "La Administración del Gasto Públicoen México" Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XI. Núm.L p. 29, 1974.

En 1970, una nueva Ley para el Controlbuscar la llenar algunas lagunas y es la que seencuentra en vigor.

El paso trascendental de este ordenamientoconsistió en ejercer la fiscalización, no sólosobre los organismos descentralizados y lasempresas de participación estatal mayoritaria,sino que además inclu la las minoritarias y losfideicomisos públ icos.?8

16. Sectorización de la AdministraciónPública FederalOtro tipo de control y vigilancia administrativaes definitivamente la sectorización, que surgecomo una necesidad para reorganizar a las empresas públicas que hablan proliferado enforma asimétrica y desordenada.

La figura de la sectorización proviene de laTutelle Administrative del derecho públicofrancés y consiste en que los secretarios deestado y jefes de departamentos administrativos tendrán agrupadas bajo su sector administrativo ciertas entidades dedicadas a 135mismas actividades, a fin de evitar duplicidade incongruencia de funciones.

La sectorización nace formalmente con laLey Orgánica de la Administración PúblicaFederal, en sus Artículos 50 y 51, y luego seinstrumenta con el acuerdo de sectorizacióndel 17 de enero de 1977, que entre otrasfacultades, autoriza a las Cabezas de Sectorpara que planeen, coordinen y evalúen lasoperaciones de las entidades agrupadas en suárea.



Cabe señalar que la sectorización no hacemenoscabo de la personalidad jurídica de lasempresas públicas, sino que, respetándola, haceposible su coordinación con lasSecretarías deEstado y los departamentos administrativoscorrespondientes. Por ello "la sectorizaciónconsiste básicamente en el establecimiento desectores administrativos configurados por elcoordinador o cabeza de sector y un conjuntodeentidades paraestatales que el presidente dela República determina agrupar a dicho sectorpara efectos de compatibilizar sus accioneshacia propósitos comunes y prioritarios." 9

ConclusionesEl Estado mexicano es el agente más importante del desarrollo económico y social delpaís, su acción se ejerce fundamentalmente através de una poi (tica de inversiones cuyoefecto multiplicador repercute en una poi íticade creación de empleos, y en un aumento dela demanda efectiva, que ejerce un impactogeneral sobre el mercado. El desarrollo económico supone no sólo la generación de riquezasino también su distribución equitativa, por loque el gobierno federal orienta su poi íticasalarial en base a su objetivo de beneficiosocial.

El papel del Estado como rector de la economía es impostergable, por ello es fundamental una mayor intervención del Estado enel desarrollo económico; mayor control de lastrasnacionales, nacionalización de algunasindustrias básicas; que los excedentes porconcepto de la exportación y comercializacióndel petróleo sean para beneficio de lasmayoríasy no de unos cuantos.

29 Juárez Godoltlno. La Secrorización de la AdministraciónPública Federal, del Lic. Godolfino Juárez. Ed. INAP.p.9.

Es necesario que, para reorientar la economía, se profundice en la sustitución y orientación hacia la exportación, y por otro lado eldesarrollo social requiere que se garantice laproducción y distribución de los bienes deconsumo básico para las mayorías.

Además, se debe formular una estrategiaglobal de corto y mediano plazo que defina ala empresa pública y señale cuales deben serlos términos de su expansión.

Integrar las empresas públicas al desarrolloeconómico del país.

Hacer congruentes las poi íticas financieras,fiscal, comercial, industrial y laboral del país,para lo cual las empresas públicas se debenconvertir en verdaderas herramientas de progreso.

Fortalecer el papel del Estado como rectórde la economía en lo relativoa inversión pública, producción, comercialización y financiamiento, para preservar la soberanía económicadel país frente a las transnacionales, protegiéndose de la creciente transnacionalización de laeconomía.

Elevar la eficiencia, eficacia y rentabilidadde las empresas públ icasa través del programade Reforma Administrativa 1977-1982.

Incrementar la programación paraestata! yconsolidar al sector financiero paraestatal parasanear las finanzas públ icas de las empresaspúblicas.

Disminuir el déficit del sector público a finde controlar el endeudamiento, sin llegar acontener la actividad económica, ni disminuirel desarrollo social.


Finalmente, es preciso rectificar el modelode desarrollo económico para beneficio de lasmavor ias y para ello el Estado cuenta, comoprincipales instrumentos, con: las empresaspúblicas, el gasto público y la poi ítica fiscalcon lo que puede orientar la econorrua, a fin

de conseguir una sociedad másdigna, másIustay más libre, la cual habrá de asegurar, alimentos, vivienda, educación, servicios públicos yseguridad social para más de 100 millones dehabi tantes.

LA FORMACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA MODERNA (11) *

LA SUBORDINACION DEL MAGISTRADOAL PRINCIPE

Juan Badina

Ya que el magistrado, después del pr mcipe, esla primera persona de la República, sobre lacual yace el peso de los que tienen la supremaautoridad, haciéndolo participe del poder, lafuerza y la autoridad de mando, bien será,antes de seguir adelante, tratar brevemente dela obediencia que debe al supremo señor, porser su principal obligación para con él.

Es necesario advertir que hay una diferencianotable entre el pr mcipe supremo, los magistrados y los particulares. El pr íncipe no tienemayor ni igual a él todos sus súbditos estánbajo su autoridad; el particular no tiene súbditos ni autoridad publica de mandar. Pero elmagistrado, que contiene en si el. sustento demuchas personas, cambia de calidad, de acción,de semblante y de manera de proceder y, paracumplir con su oficio y obligación, es necesarioque deba obedecer al pr íncipe. someterse a laautoridad de los magistrados superiores, honrar a sus iguales, mandar a los súbditos, defender a los débiles, enfrentar a los fuertes eimpartir justicia para todos. Por esto, decianlos antiguos que el magistrado descubre cuál esel hombre; es como si, estando en un teatro públ ico y a la vista de cada uno, representasediversos personajes. También podemos decir,

.. Este tr'tulo comprende el capitulo IV del libro 1I1 deLosseis libros de la República y continúa el análisis de Badinadel número anteríor ck usta Revisto.

al contrario, que la persona da a conocer cuáles el magistrado, porque si tiene valor elevala dignidad del propio magistrado; mas, si eshombre indigno de tal cargo, no solamenterebajará su autoridad, sino también la majestaddel pr incipe supremo, como lo señala TitoLivio cuando habla del magistrado indigno desu cargo: Non qui sibi honorem adieciaset, sedindignitate suavim, ac jus Magistratui quengerebat dempsisset.

Los poderes del príncipe

Para entender cual es la obediencia que debeel magistrado al principe supremo, esnecesariosaber cuánto se extiende la autoridad y lafuerza del prlncipe, porque sus mandatos sonmuy variados. Unos comprenden edictos yleyes perpetuas generales para todas las personas, independientemente de su calidad y condición, O se dirigen especialmente a algunas ypor tiempo limitado, en forma provisoria;otroscontienen privilegios de exención a favor deuna persona o de varios súbditos, o bien algúnbeneficio que no vaya contra la ley; otrosotorgan premios a los buenos, penas a losmalos o algún oficio o comisión. El pr íncipepuede expedir decretos y dar privilegios; hacerla guerra y concertar la paz, o reclutar tropas,edificar alhóndigas; imponer tributos, ayudas,subsidios o empréstitos; enviar embajadoresalegrándose o condoliéndose del bien o del


trabajo de los otros príncipes; tratar casamientos, confederaciones u otras cosas semejantes;fabricar y fortificar ciudades, reparar puentes,caminos, puertos y pasos; juzgar pleitos, ejecutar mandatos, aceptar provisiones de justicia,restitución de los menores, de los mayores yde los condenados; y dar absolución general,particular, remisión o letras de perdón. Entrelas ordenanzas y mandatos antedichos, hayalgunos que contienen diversas especies, comoson los privilegios y beneficios por causade alguna donación, exención e inmunidad detodos los impuestos o de parte de ellos; O letrasde Estado o para conseguir derecho de vecindad, de legitimación, nobleza o caballería; deferias, de cuerpo y colegio y otras cosas semejantes.

Todas las gracias o privilegios mencionadosse pueden reducir a dos clases que son, a saber:letras patentes de mandato o a letras de justicia,aunque la c1áusu la "os mandamos", se insertatanto en unas como en las otras, como se hacecon la palabra latina jubemus, que se agregaen las letras de justicia, tanto como en las degracia y de favor, que ya se pueden observaren las leyes y ordenanzas de los emperadoresde Grecia. Laspatentes de gracia, que procedens610 de la autoridad del príncipe, son llamadaspropiamente en Francia mandatos, y lossecretarios que las despachan se denominansecretarios de los mandatos, en tanto que lasletras de justicia son expedidas generalmentepor otros secretarios.

Además de la diferencia entre el gran selloy el pequeño, la variedad que se observa en lacera, en el pergamino sencillo o doble y elsello pendiente o con seda de diversos colores,hace que seconozcan las distinciones entre lasletras patentes. Entiendo que los latinos deno-

minaban mandata principun a lo que llamamosen lenguavulgar instrucción a los gobernadores,embajadores y otros que ejercen algún cargo.

Así se define la palabra mandato en el derechocivil. El emperador Justiniano dice haber elaborado un libro de mandatos o preceptos paralos gobernadores de provincia. Pero, dejandoaparte la sutileza de las palabras, examinemosla fuerza de las cláusulas insertas en las letraspatentes y en los mandatos. La primera, quees a todos los presentes y por venir, se insertaen las letras patentes otorgadas a perpetuidad,mas no en las ordenanzas que se atribu ían portiempo limitado, ni en las comisiones, ni enotras patentes provisorias: esto es muy claro.Pero la otra cláusula, en tanto que baste, es demayor importancia y ordinariamente inserta en las letras de justicia, mediante las cualesel príncipe remite a la discreción del destinatario su aplicación o anulación conforme a suconciencia y a la equidad. Esto, en contraste,no se hace en las letras de mandato, que noconfieren ninguna atribución a quien se dirigen, sino solo el conocimiento del hecho, perono de los méritos acerca de la concesión, tal ycomo se otorga cuando tiene simplemente estacláusula: si estáis informado de cuanto se osha dicho, etcétera.

Puede decirse, pues,que las letras de justicia,aunque sean otorgadas por el pr íncipe, noconllevan mandato ni apremio para el magistrado a quien van dirigidas. Antes, al contrario,por ordenanzas de Carlos VII y Felipeel Bello,se prohibe a los jueces ejecutarlas si no sonrazonables y van acompañadas de equidad y,aunque la misma forma de letras de justiciasea concedida en Inglaterra, a la que llamanbreves de justicia y en España y en otros reinos,con todo eso han sido introducidas más por el

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provecho particu lar de algunos, que por lagrandeza y acrecentamiento de la majestadreal (pues se suelen conceder en forma debeneficio) o por la necesidad de que todo seremita a la autoridad de magistrado despuésde hecha la concesión de las letras y no antes.Por esta causa, los estados en Orleans suplicaran al rey que mandase retirar esta forma deletras, por ser dañinas al pueblo y sin beneficio tanto del rey, como del bien público

Nunca, ni los antiguos griegos ni los Latinos,conocieron esta forma de letras de justicia;los magistrados, sobre la petición de laspartes,hadan lo mismo que hacen nuestros juecessobre la concesión de las letras de justicia, y lacláusula en tanto que baste, es la misma quese pon ía en los edictos de los pretores: si quemihi justa causa videbitum. Es verdad que laautoridad de corregir. suplicar y declarar lasleyes que rigen a la jurisdicción civil. así comolas de restituir y reintegrar a los que hubiesensido engañados o que hubiesen errado en laformal idad de las leyes (autoridad que eradada a los pretores en la institución de sus oficios. como dice Papiniano), se parece en ciertamanera a los atributos de la suprema majestad.Por esto, el derecho de los pretores se llamabaderecho honorable, el cual, en su momento,los dictadores decían de noble obl igación.

En cuanto a la declaración y corrección delos edictos y ordenanzas, ya hemos dicho quepertenecen a los que tienen la autoridad suprema. Pero, acerca de las restituciones y todoaquello que toca a las letras de justicia, nodeben señalar al pr incipe o, mejor dicho, losoficiales de los cancilleres no deben implicarel nombre del príncipe. Yo exceptuaría algunas letras de justicia que llevan el gran sello,en las cuales la cláusula que señalé, en tanto

que baste, va inserta, y que causaran descontento a cierto personaje que ten ía uno de losmás altos grados de honor en el reino deFrancia porque, no entendiendo su fuerza, ladeseó anular alegando que la majestad del reyera disminu ída; sin embargo, no pod ía excusarse de no haber leído bien las ordenanzas deaquellos reyes. cOué razón hay para pensarque. por esta causa, disminuya la autoridaddel rey, pues los antiguos reyes de Egipto hacían jurar a los magistrados que no deb íanobedecer a los mandatos reales cuando fueseninjustos o cuando mandasen juzgar injustamente? Así se lee en las sentencias de los reyesde Egipto, referidas por Plutarco. Como laaceptación o rescisión de las letras de justiciadirigidas a los magistrados en nombre del rey,depende de la equidad y discreción de ellos,no hay para qué continuar el asunto.

Obediencia a las letras de mandato

Las letras de mandato, que no contienensino la cuestión del hecho simple, sin atribuirel conocimiento de sus méritos al magistrado,tampoco tienen dificultad si el magistrado estando informado del hecho (como se señalaba en las letras] debe verificarlo o, siendoinjustas, ejecutarlas. Y aunque la dificultad esaún mayor cuando las letras no otorgan autoridad al magistrado sobre el hecho, ni sobre elmérito de la concesión, mayormente ocurrecuando hay mandamiento expreso de ejecutarlas. Algunas veces, los príncipes se sirven deruegos a los magistrados mediante cartas particulares que acompañan a sus letras patentesde mandato injustas y, frecuentemente, en laspatentes los ruegos son acompañados de mandatos, a saber: os rogamos y os mandamos. Entales casos, si el mandato es justo, el príncipedisminuye su autoridad y, si es injusto, ofende


a la ley de Dios ya la ley natural. El magistradonunca ha de ser rogado para cumplir su deber,ni persuadido de hacer cosa injusta o deshonesta, como dice Catón Censorino, sobre todosi el mandato es incompatible con el ruego.

En conclusión, para dar solución al asunto,si las letras de un príncipe no atribuyen almagistrado el conocimiento del derecho o dela causa, sino sólo la simple ejecución, el magistrado no puede pretender el conoci mientosi las letras no son manifiestamente falsas, nulaso contrarias a las leyes naturales. Es como siel príncipe mandase a los magistrados matar ainocentes, o a sus hijos, como hicieron Faraony Agripa; o robar y saquear a los pobres, comoen nuestros días el marqués Alberto, quien,entre sus finas crueldades, hac ía plantar horcasen las ciudades que tomaba y mandaba a lossoldados que robaran y saquearana susvecinos,so pena de ser colgados, aunque no hubieracausa verdadera o aparente de que hayan tomado las armas.

Si el súbdito de un señor particular o de unmagistrado no es obligado, en términos delderecho, a obedecer cuando el señor pasa losI imites de su territorio y el magistrado los dela autoridad que les es dada, aunque la cosaque manda sea justa y honesta, zcórno seráobligado el magistrado a cumplir o ejecutarlos mandatos del príncipe siendo injustos ydeshonestos? En este caso, el príncipe viene acontaminar y romper los sagrados fines de laley de Dios y de la naturaleza. Quien diga queno hallará príncipe tan indiscreto que se presuma que mande cosa como ésta, yo creo quetiene razón, porque quien hace cosas tanindignas pierde la calidad de prmcipe. Hemostrado, más arriba, que el pnncipe no puedeactuar contra la ley natural, considerando

también las distinciones que se pueden haceren las leyes humanas; quiere decir autoridadsuprema y absoluta, y sañalael peso que tienenaquellas palabras de las patentes de los príncipes: tal es nuestra voluntad. Estas puedenaclarar la cuestión acerca de la obedienciadel magistrado para con su príncipe, la cualno pienso considear ahora, salvo el señalar quees obligación del magistrado ejecutar los mandatos de su príncipe.

A veces hay tan ruines magistrados quehacen peor lo que se les manda, como ciertohombre, conocido en el reino de Francia, quienfue mandado a recabar mil francos de unaprovincia por vía de tributación y sacó hastala suma de mil, siendo agradecido y premiado.El emperador Tiberio, aunque fue tenido porcruel tirano, reprendió severamente al gobernador de Egipto por haber recogido másdinerodel que se le ordenó, diciendo: tenderi measoves, non autem detrahi volo. Si el mandatodel principe no es contrario a las leyes naturales, el magistrado lo debe ejecutar aunque seaopuesto al derecho de gentes, ya que estepuede ser cambiado y alterado por la ley civilcuando tal mandamiento no dañe a la justiciay a la equidad natural, sino sólo al provecho yutilidad pública o particular, que el príncipepueda modificar.

Aunque hemos dicho que el príncipe debeguardar el juramento hecho a su pueblo, en elsupuesto que lo haya prestado, está obligado aguardar las leyes del Estado y la Repúblicadonde es soberano supremo; sin embargo, nopor eso se ha de concluir que, si el príncipefalta a su deber, el magistrado no le deba obedecer. No toca al magistrado atribuirse semejante prerrogativa, ni repugnar la voluntad desu príncipe acerca de las leyes humanas, las

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cuales puede derogar. Pero si el magistradoconsidera que el pr íncipe anu la la más ju sta obenéf ica ordenan za para supli rla por otramenos benéfica para el b ien púb lico, puededi simu lar la ejecución del mandato o edi ctodurante el t iempo necesario para dir igirse alpr(n cipe y señalarle los inconvenient es, hastat res veces consecut ivas. Si , a pesar de estasexhort aciones, el prúicipe desea que cumplala or den, el magistr ado la debe ejecu tar prontamente; es más, el pr imer mandato se ha decumplir sin réplica cuando el di latar lo fuesepeligroso para el Estado. Sobre este puntohemos de refer ir lo que decía Inocencia, ant esde ser Papa, es decir, que es necesario ejecu tarlos mandato s del pr íncipe aunq ue sean injustos, en t iéndese por cuanto la ut ilidad y la justi cia civ il, mas no si son contrar ios a las leyesnatu rales.

La misma in terpretación ha de servir a laopin ión de los doct ores, cuando dicen que elpr mcipe puede derogar el derecho natural.porque ellos enti enden del derecho de gentesy las const i tuc iones comu nes a los puebl os;por que bajo la sombra de la auto r idad de losdocto res o de la equ ivocaci ón del derechonatu ral, no se puede temerar iamente hacerdaño a la ley de Di os y a la natu ral. Y , si dicenque la ley del emperado r Anastasia mandaexpresamente que los jueces y magistrados nopermitan que, de ninguna manera, sepresentenlas letras y escr it os concedidos a los part iculares contra los edictos y ordenanzas generales,respondo qu e esto se ent iende cuando no esexpresamente derogada la ordenanza general ;no obstante tal derogación, el magistr ado deberepl icar al pr inci pe y, aunque la cosa sea enperjuicio del púb l ico y vaya cont ra las leyes yordenanzas, está obligado a esperar la segundadecisión, siguiendo los términos de la ley del

empedador, a ejemplo de la cual se hizo eled icto de Carlos IX acerca de las propu estasde los magistrados para con el pr íncipe. Muchot iem po antes, el gran Teodosio hab la exped idouna ley , a instancia de San Amb rosio , paraque la ejecuci ón de las paten tes y mandatosque tuviesen mayor castigo del ord inauo sesuspendiesen tr einta dia s después de su presentaci ón; esto se debió a que se ejecutaron a sietemil tesalinos con un simp le mandato del emperador Teod osio, por la rebelión del puebloy el asesinato de los magistrados de aqu í vinola costumbre ant igua de obtener del Papa tresescri tos, llamados moni tor ios, comendatar iosy ejecutori os.

Lo mismo diremos cuando el príncipe,mediante sus let ras patentes, manda que seproceda a la ejecuc ión de las penas previstaspara quienes hubieren contravenido susedictosy or denanzas, ya cas: olvidados por ant iguascost umbres y po r el disimulo del pr incipe ode los magistrados. La tolerancia del principey la convi vencia de los magist rados, ante cuyosojos se transgreden las ordenanzas, deja ensuspenso la pena señalada por la lev, si esta nopuede ser anulada en forma alguna por el abusode quienes la con travienen. Por ell o, el magistrad o no debe proceder temerariamente alcast igo de la pena, sin haber hecho publicar denuevo las ordenanzas olvidadas por su cul pa.Incl uso, el príncipe debe proceder contra losmagistr ados que, por negligencia, han dejadoolvida r sus edictos. De otra manera ser ia cosainjusta, parecida a t iran (a. hacer ordenanzas y ,pasado un t iempo , despreciar las, y luego pro ceder contra aquell os mov idos del ejemplo deot ros que han errado, porque los pri meros nofuer on cast igados. Esta fu e una de las tr etasdel crue l Nerón V de ot ros ant iguos ti ranos; alcontra r io, el buen emperador Trajano ob ligó a


Plinio, gobernador de Notolia, que hiciesepublicar de nuevo todas las ordenanzas que,en todo caso, estaban sepultadas por el errorde los súbditos y el disimulo de los magistrados.

El yerro común es tenido en la ley, si la leynatural no repugna al error que se hace. Mas,alguien podría preguntar: «íebe el magistradoobedecer los mandatos del pr mcipe si estimaque son contra la ley natural, aunque en efectono lo sean? La justicia y la razón natural nosiempre son tan claras para que no tenganadversarios y detractores y, muchas veces, losgrandes jurisconsultos han dudado sobre estoy habido encontradas opiniones entre ellos;las leyes de los pueblos son, a veces, tan contradictorias que unas, por el mismo hecho,dan premio y otras castigo. Los libros, lahistoria, las leyes, están llenas de esto y sedaasunto infinitoanalizarlasen detalle. Respondoque sI' ten ían razón losantiguos cuando decíanque nunca se debe hacer aquello de cuyajusticia se duda; con mayor razón se ha deobservar el principio cuando se consideraevidente que lo que el pr íncipe mandó esinjusto por naturaleza. El magistrado, cuandose trata sólo de la justicia civil, debe poner enejecución los mandatos, aunque piense queson civilmente injustos. Esta es la causa por lacual, en toda República, se toma juramento alos magistrados de guardar las leyes y ordenanzas: no puedan poner en duda lo que estádeterminado.

Esta era la costumbre de los romanos cuandolos magistrados viejos recibían el juramentode los sucesores, al ingresar a sus oficios en eltemplo del Capitolio, despuésde los sacrificios;el magistrado perd (a su oficio si, en el plazode cinco d (as, no hubiera jurado. También, elmagistrado que presid (a la junta del pueblo

constreñ la particularmenta a los que imped íanla publicación de una ley que habran juradoguardar, so pena de destierro. Lucio MeteloNumidio fué desterrado, mediante sentenciasdel pueblo, por no haber querido jurar las leyespublicadas a instancia del tribuno Saturnino.

Cuando las ordenanzas de Lu is X II fueronpublicadas por el Parlamento, porque habíaquienes no las aprobaban como buenas; elprocurador general hizo instancia para quefuesen guardadas y se prohibiese el dudar deellas, so pena de lesa majestad. Debido a queLuis XII habla amenazado ásperamente alParlamento por haber rehusado el aceptar ypublicar ciertos edictos injustos, el presidenteBaerio, acompañado de buen número de consejeros vestidos con ropas coloradas, fué aquejarse ante el rey por las amenazas lanzadascontra el Parlamento. El rey, viendo la qravedad, la compostura y la dignidad de aquelloshonrados personajes que quedan renunciar asus oficios antes de admitir los edictos queles hablan sido presentados, se detuvo y,teniendo temor a la autoridad del Parla·mento, hizo anular los edictos en presencia deellos, rogándoles que perseverasen en su integridad y justicia, y les juró que no les enviadaotro edicto que no fuese justo y razonable.Este acto fué de gran importancia para teneral rey en obediencia y términos de la razón,porque siempre usaba de su poder absoluto y,en tiempo que no era sino Delfín, mandó Ila·mar a los presidentes de la corte y les dijoque hiciesen quitar las palabras de expresomandato que el Parlamento había hecho poneren la aceptación de los privilegios concedidosal condado de Maine, y que no saldr ia de Paríssi esto no se hiciese y antes renunciaría al cargoy comisión que el rey le habla dado. La cortedel Parlamento ordenó que aquellas palabras

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se quitasen, para que en todo tiempo se pudiese ver la anulación y mandó que el registrooriginal, así anulado, se guardara y se hallaahora fechado el veinticinco de julio de 1442.Así que las palabras de expreso mandato y deexpresisma mandato y, algunas veces, multisvicibus itersto, que se encuentra a menudoen los registros de los consejos supremos sobrela publicación de los edictos, tienen tal consecuencia que edictos y privilegios no sonobservados ose olvidan, y se dejan por disimulode los magistrados. Por este medio, el reino seha mantenido en tal grandeza que, de otrasuerte, se hubiera echado a perder, porque losque lisonjean a los príncipes obtienen cuantoquieren y los reyes, que a las veces han tenidopor bien que se haya usado de esta resistencia,han sido bien amados y queridos por los súbditos sin que la aceptación trajese perjuicio alsúbdito o desobediencia al rey (hablando propiamente), ni cargo a la conciencia de losmagistrados.

La renuncia del magistrado

Hay que analizar otro punto: si el principedebe consenti r que el magistrado abandone sucargo cuando quiera renunciar, antes que admitir un edicto, una comisión o un mandatotenido por injusto y contrario a la razón natural, aunque por otros muchos fuese tenido porjusto y razonable; las buenas y vivas razonesbrotan de un entendimiento maduramente desarrollado, que no exíste sino en hombressabios y entendidos y, en menos grado, enotros. En tal caso, digo que no es lícito si elpríncipe supremo no quiere que renuncie a suoficio; por el contrario, está obligado a obedecer los mandatos del príncipe cuando sonrefrendados como justos por la mayor parte

de los magistrados, que tienen el cargo deverificar los edictos. Permitírsele renunciar aloficio antes de aceptar un edicto aprobadopor los demás sería tanto como dar ocasión atodos los súbditos para rehusar y desobedecerlos edictos del príncipe, y cada magistrado, ensu oficio, podría abandonar a la República alpeligro y dejarla expuesta a la tempestad, comonavío sin gobierno, so pretexto de cierta ideade justicia, producto quizá de la invención deun cerebro fantástico y caviloso empeñado enoponerse duramente a la opinión común. Poresto, entre las ordenanzas más loables de LuisXII, hay una según la cual, cuando los juecessuman tres o más opiniones, los que son minoría están obligados a conceder y aceptar elparecer de la mayoría para que se ejecute lodecidido.

La corte del Parlamento se encontró muyconfundida sobre la aceptación de esta ordenanza, porque parecra problema difícil yextraño a muchos querer forzar la concienciade los jueces en las cosas que son remitidas asu prudencia y juicio. Sin embargo, despuésde haber considerado el inconveniente que r.esegu ía a la diversidad de las opiniones y que elcursos de la justicia y la conclusión de las sentencias era muchas veces entendida, el Parlamento aceptó el edicto medíante el cual, porsucesión de tiempo, es hallado justo y necesario.

La costumbre de los antiguos fué seguirvoluntariamente el parecer de los más, comose puede observar en Plinio, cuando una partede los jueces hab (a condenado a muerte a unculpable, otra lo habla librado del todo y latercera lo había desterrado por cierto tiempo;en este caso, los que le habían absuelto ycondenado a muerte coincidieron en el destie-


rro. En tantas diversidades, no puede faltar laregla de los sabios que desea que de dos cosasjustas se siga la más justa y de dos inconvenientes se evite la mayor; de otra suerte, jamásse pondría fin a las acciones de los hombres.

Se puede decir que la justicia que resulta deuna ley no es propiamente natural, si ella esobscura y dudosa, porque la verdadera justicianatural es más clara que el resplandor del sol.Después de la ordenanza de Luis XII, no hepodido entender por qué un magistrado quisorenunciar a su oficio por temor de ser obligadoa seguir una opinión contraria a su conciencia.Tampoco en el tiempo en que los oficios dejusticia se daban a los virtuosos, dicha ordenanza forzaba a los jueces a que juzgaran contra sus conciencias, aunque tácitamente erapermitido renuncia" previamente, a sus oficios;en caso tal, opino que el rey podía aceptar larenuncia. Por la misma causa, los procuradoresdel rey han obligado muchas veces a los juecesa que guarden las ordenanzas, aunque todosfuesen de parecer contrario. Recuerdo que elpresidente de una de lascámarasdel Patrimoniode Tolosa, llamado Bartolomé, viendo quetodos los consejeros de su sala ten ían la mismaopinión en un pleito, estando directamentecontra la ordenanza, los constriñó, después dehaber hecho reunir a todas las salas, a cambiarde opinión y juzgar según la propia ordenanza.

En este sentido, cuando la injusticia fueseevidente, los sabiosministros tienen costumbrede solicitar al rey que declare su ordenanza,que es uno de los atributos pertenecientes asu majestad, porque no compete al magistradoexceder los términos de la ordenanza, ni impugnarla, cuando es clara y no ofrece dificultad; antes, debe estudiarla bien para ponerlaen ejecución puntualmente. Si el magistrado,

con agudeza, juzga contra la ordenanza, la leyle acusa de infamia, y si lo hace por ignoranciao pensando que su parecer no es contrario a laordenanza, no por esto es infame; sin embargo,lo que juzgue será nulo. De esto se deriva que,antiguamente, no era menester apelar.

Hay una diferencia notable entre los edictosy ordenanzas publicados y los que son enviados a publicar. En el juramento que todos losmagistrados hacen al ingresar en sus oficios,prometen guardar los edictos y ordenanzas; alhacer lo contrario, incurren en la infamia deperjurio, así como en las demás penas contenidas en los edictos. Acerca de los edictos yordenanzas no publicados, que se presentanante el magistrado para que las conozca, tienela libertad de examinarlos y trasmitir su parecer al príncipe antes de publicarlos, como lohemos señalado más arriba, aunque se tratedel interés de algún particular; tanto máshabráde hacerlo cuando implique el interés o el perjuicio público y, si este es muy grande, comodecían los antiguos, encubrirá la justicia deledicto.

No es pertinente llegar al punto en el que elprovecho, por grande que sea, esté por encimade la razón, ni coincidir en estacan los lacedemonios, que no ten ían otra justicia que lautilidad pública y, por esto, no había juramento, razón, justicia o ley natural que pudiese,entre ellos, tanto como el interés público. Esmucho mejor para la República y más deacuerdo a la dign idad del magistrado, renunciaral oficio, como hizo el canciller de Felipe 11,duque de Borgoña, antes de admitir una cosainjusta; el duque, viendo la perseverancia desu canciller, que quería privarse de los sellos,revocó el mandato ordenado.

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Muchas veces la firmeza y perseverancia delos magistrados, acompañada de natural equidad, ha salvado el honor de los príncipes ymantenido en su grandeza al Estado. Pero si

no hubiese remedio para los errores delpríncipe supremo y éste ofrezca excusar susacciones ante los súbditos, es mucho mejorobedecer y, por esta vía, cubrir y sepultar elrecuerdo de una cosa mala ya cometida, querehusarse irritándolo en extremo y añadir unmal a otro mal. Esto hizo Papiniano, granpreboste del Imperio y tutor nombrado paralos emperadores Caracalla y Geta en el testamento del emperador Severo, a quien mandóCaracalla que lo excusase con el Senado delasesinato de su hermano Geta. No lo quisohacer, respondiendo, en pocas palabras, queno era tan fácil excusar un fraticidio, como elhacerlo. El emperador, alterado por estarespuesta, lo hizo matar y no por eso cesó enel futuro de asesinar y tiranizar sin frenoalguno. Si Papiniano cubriera lo que ya no sepod ra enmendar, hubiera salvado su vida yexcusado las crueldades del emperador que,hasta ahí, le había tenido mucha reverencia yrespeto. He querido recalcar este error dePapiniano, porque ha sido loado por muchossin advertir que su resistencia no fue deprovecho, sino de daño irreparable para losnegocios del Imperio, el cual quedó privadode un hombre tan importante, más poderosoque nadie por ser príncipe de sangre y tenidoen la mayor dignidad dentro del reino. Si lascosas hubieran sido de otra manera y elemperador le hubiera mandado asesinar aGeta o exigido justificar su muerte, entonceshubiera sido más justo morir primero queobedecer o consentir el fraticidio. En contraste, Séneca y Burra, gobernadores de Nerón, leaconsejaron matar a su madre. El consejo, elmandato y la ejecución de un hecho como

éste, serán siempre reprendidos y juzgados poraborrecibles.

Analicemos ahora el caso de un príncipeque ha mandado una cosa y que se estécomenzando a cumplir; si, después revoca laorden, ¿debe el magistrado diferirla o proceder? A primera vista se dirá que es correctosuspenderla y no continuar, siguiendo las máximas del derecho civil. Pero creo que cabeuna distinción, a saber: si el asunto se puededejar sin daño público, se debe hacer; pero siestá encaminado de manera tal que no sepuedasuspender sin peligro evidente de la República,el magistrado debe continuar con la ejecución,tal como hemos dicho arriba en lo que concierne a la guerra. A este propósito el cónsulMarcelo decía: multa magia Ducibua, sicutnon agredienda, ita aomel aggresis nondimittenda. Pero, si el magistrado, conforme almandato que se le ha ordenado ha comenzadoa ejecutar a los condenados o aquellos que elpríncipe ha mandado matar, debe suspenderla ejecución siéndole revocada la orden; y nohacer, como el cónsul Fulbio, quien, habiendotomado a Capua, comenzó a castigar y cortarcabezas, y pasado por alto el que los senadorescapuanos le presentaran letras del Senado romano mandándole que detuviese la ejecución,guardó las cartas sin leerlas sospechando sucontenido, continuando hasta hacer morir másde ochenta personas. Aunque es verdad que elSenado no ten ía autoridad de mandar a loscónsules, como ya se ha dicho, muchas vecesle obedecían. La causa principal por la cuallos habitantes de Gante asesinaron a treintay seis hombres de la ley (as! llaman al magistrado), después de la muerte del duque Carlosde Borgoña, fué porque condenaron a unhombre a muerte sin ser confirmados en susoficios, aunque este acto de confirmación noera necesario.


Obediencia a las letras que implican duda

Todo lo que hemos dicho se refiere sólo a lasletras de mandato, que no conllevan conocimiento del hecho. ¿Mas, qué diremos cuandolas letras, en su contenido, mencionen hechosque'no sean tan notorios o, también, que nolos haya entendido el magistrado? En estecaso se tiene que hacer una distinción, segúnse ordene al magistrado el conocimiento de laverdad del hecho o no, según el conocimientodel hecho le sea expresamente prohibido. Enel pri mer caso, no hay duda de que el magistrado debe verificar si el contenido de lasletrases verdadero. El segundo caso es dudoso, sobretodo cuando seafirma queel príncipe, estandobien informado de la verdad, ha mandado quese ejecuten las letras. La mássana opinión sostiene que, tanto en un caso, como en el otro,el magistrado debe conocer de la verdad delhecho porque, cuando no se prohibe ni semanda conocer del hecho, aunque se inviertala cláusula de ejecución, el magistrado debeconocer del hecho. Acerca del último caso,cuando el príncipe ordena que se proceda a laejecución y él está bien informado de laverdaddel hecho, el magistrado debe conocer laverdad, no obstante dicha cláusula, porque nopuede impedir el conocimiento sin causar perjuicios a terceros, al público y, mucho más, ala propia verdad. Empero, generalmente, entérminos de derecho, las causas narrativas delos mandatos, comisiones, leyes, privilegios,testamentos y sentencias, no pueden perjudicara la verdad. Aunque durante su tiran ía losSforzas expidieron una ordenanza para que sediese entera fe y crédito a los mandatos yletras del príncipe, fue anulada luego quefueron arrojadas del Estado de Milán por losfranceses.

Si se ha de dar fe a la narrativa de las letrasy mandatos del príncipe, esto no se puedeentender sino por declaración de sus edictos,comisiones, mandatos o juzgados, que nadielos puede declarar, sino ellos mismos. Talesdeclaraciones son disposiciones, más que narraciones. Mas, si el príncipe afirmase por susletras que aquél que las ha solicitado essabioy hombre de bien, el magistrado no debe tenerconsideración al respecto, sino informarse dela verdad; el príncipe ha presupuesto que esasí, pero si hubiera dado oficio, dignidad ocomisión a alguno, éste será tenido porbenemérito y no corresponde al magistradoexaminar ni inquirirse, salvo si el príncipe lopermitiese o que la costumbre fuera tal. Así sehacía en Roma, y hoy día se hace en todaspartes, principalmente con respecto a los jueces, en tiempos de Teodorico, rey de los godos,respecto a los senadores; escribiendo alSenado romano para que recibiese a un nuevosenador, dice: admittendos in Senatumexaminare coqit, soticitus honor Senetus, comorefiere Casiodoro.

Si hubiera falsedad en las letrasdel mandatodel príncipe, concedidas en provecho del solicitante, el magistrado las debe anular. Estaríabien que en toda República se observase laordenanza de Felipe de Valois acerca de losdonativos, como se guarda en el Estado deMilán, por la cual el solicitante necesita manifestar al magistrado todo lo que él u otro, porél, han alcanzado en tiempo pasado, salvo si loignorase.

Los mandatos que tienen mayor relacióncon el público son los privilegios, dispensas,exenciones y libertades; los magistrados debenestar atentos, especialmente en los estadospopulares, donde la desigualdad causada por

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los privilegios trae consigo sediciones y, muchas veces, la caída de las repúblicas. Por esto,habla una ley en las XII Tablas que prohibíaconceder privi legios y dispensas, so pena demuerte, si no había universal consentimientodel consejo del pueblo: Privilegia nisi comitiiscenturiatis ne irroganto, qui secus faxitcapitaleesto. El emperador Constantino, escribiendoal pueblo, decra que no era bueno solicitarmandato perjudicial para el fisco o contrario alas ordenanzas; sin embargo, todos los privilegios son directamente contrarios a la ordenanzaporque, de otra manera, no serían privilegios.Si, después de la réplica de los magistrados yde un segundo mandato conviene aceptarlos,se ha de hacer secretamente como cosa odiosay contraria al derecho común, pero sin permitir que de ello se infiera alguna consecuencia.En Francia, en tiempos pasados, las personasde justicia, que han usurpado en su provecholos privilegios dados a los militares, usando deestas graciosas palabras: soldados foronais,soldados celestes, descargan todo el pesosobrelos pobres labradores que también debían serpartícipes de los privilegios.

No hay para qué entrar ahora a la discusiónde los privilegios, que seria cosa infinita; basteadvertir a los magistrados, en forma general,que miren y examinen las letras que contienenalgún privilegio con más diligencia de lo quese hace, sin dejarse impresionar por los elogiosque haga al príncipe del favorecido con el privilegio. La mayoría de las veces los pr mcipesno conocen a qu ien han hecho la merced y nohay astÚcia ni sutileza que no se intente paradefr31l¡lJar las leyes y abusar de la honestidaddel príncipe y los magistrados.

Los emperadores y reyes, cuando tratan deeliminar una ley o anular una ordenanza, dando

lugar a las dispensas y privilegios, añaden estaspalabras: de nuestra propia voluntad. Aunquelos príncipes hayan sido importunados y casiobligados a conceder lo que se les pide, sesabe que nunca faltan testigos que deponganla vi rtud, bondad, prudencia y doctrina. El]Francia se ha dado lugar a esto; pero siemprese ha visto lícito inquirirse de la verdad delhecho. Era cosa fácil engañar al príncipe y alos magistrados cuando los mandatos, letraspatentes y rescriptos eran perpetuos; ha sidosabiamente ordenado que todo esto no valgapasado el año y que, antes de la aceptación,no tenga efecto alguno. A mi parecer, la ordenanza de Milán es mejor, a saber: que los mandatos y letras patentes dirigidas al Senado nose admitan pasado el año, y las que se dirigena los magistrados expiren al mes; y no solamente se agrega en ellas la fecha del año y eldía, sino también la hora. Esto se acostumbraen Alemania, siguiendo la oponión de muchosjurisconsultos, para aclarar las diferencias quenacen de las gracias, oficios y beneficios concedidos a muchas personas en el mismo d (a.Así fué concluido en la junta del tercer estadoen Bies, sobre el pedimento hecho acerca deesto por Bodino, diputado del país de Vermandoes.

Obediencia en caso de prohibición expresa

La tercera parte de nuestra distinción serefiereal caso en que el príncipe prohibe expresamente en sus letras patentes, el conocimientodel hecho relatado en ellas, aunque fuese dudoso o falso; el asunto consiste en saber si elmagistrado, en tal caso, ha de obedecer. Pareceque debiera cerciorarse porque, hemos dicho,puede y debe informarse del hecho o hechoscontenidos en las patentes, no obstante que el

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prínci pe declare saber la verdad ; pero creoque no corresponde al magist rado omi tir laspro hibic iones del pr ínci pe supremo, porqu ehay mucha diferencia cuando el pr íncipe declara que conoce y sabe la verdad, que cuandoprohibe que no se inquiera.

En lo pr imero se ha de presum ir que ha sidoengañado y que si hubi era sabido la verdad nofirmaría lo falso por verdadero . Si d iera lajudicatura a un soldado y el cargo de cap itán aun abogado, n i uno ni otro debe ser admi t idopor el magistrado ni gozar del benefi cio, constando que el soldado dijo ser abogado y elabogado ser soldado, conforme a que laspretendidas profesiones provocarían la equ ivocación del pr ínci pe. Mas, cuando el príncipeprohibe al magistrado el conocimiento delhecho, se ha de presumi r que sabe muy bienlo que hace y que no quiere confer ir suconoci miento al magistrado. Bien podrá el magist radousar del remedio que hemos mencionado ymost rar al pr ínc ipe la verdad y la im portanciade su mandato y , habiéndose descargado de sudeber, ha de obedecer si de nuevo se le mandase. De ot ra suerte, la majestad del príncipesupremo sería menoscabada y parecer ía estarsubord inada a los magist rados; habría quetemer que los demás magist rados, movidos delejempl o y , tras ellos el pueblo, desobedecieron al príncipe y se provocara la ruina delEstado. Si se dice que no conviene que elpr íncipe mande cosa que sea injusta; y oconcuerdo y añado que tan poca cosa, si f ueseposible, sujeta a reprensión y calumnia; po reso, es bueno que no mande cosa que, siendocont raria al parecer de los magist rados, loshaya de forzar a cum pli r la. Un pueblo ignorante se mueve a la desobediencia y al menosprecio de los edict os y ordenanzas que hansido publ icados y recibidos, por el temor y lafuer za.

Obediencia en caso de error del soberano

Ahora es necesario saber qué debe hacer elmagistrado cuando el pr íncipe, no haciendo loque es obl igado, manda algo contra la util idadpública y la justici a civil, siempre que no seoponga a la ley de Dios y de la naturaleza. Deser así, cuando el magist rado menor sea obedecido, aunque mande cosa inj usta , ne Praetoris Majestas contenpla videstur, como dicela ley , zcu ánto más se debe obedecer al pr íncipe supremo, de cuya majestad dependentodos los magist rados? Ha sido reiterado enlas ley es que conviene obedecer a los magistrados en cualqu iera cosa que manden, seaju sta o injusta , siguiendo el parecer de to doslos sabios que de esto han escrito. A este propósito dec ía Cicerón, aunque era enemigocapita l de los tr ibun os del puebl o , que eranecesario obedecer la oposic ión injusta de lostr ibunos. zOuién di ce desconocer que los súbditosse han puesto en armascontra su príncipe,cuando ven la desobed iencia y resistencia delos magistrados para admi t ir y ejecutar susedictos y mandatos? Con tod o eso dan voces:el edicto es pern icioso al bien público, no podemos ni debemos acepta r lo. Está bien, pero,viendo que es aquella la vo luntad f irme y perseverante del pr ínci pe, ¿conviene poner alEstado en peligro? ¿está bien dejarse forzar?Más honest o ser ía renunc iar al cargo y al of ic io ,porque no hay cosa más pel igrosa ni de mayorperjuicio, que la desobediencia y el despreciodel súbdito para con su prínci pe.

Concluimos que es mejor hu mil larse a lamajestad suprema con toda obediencia que,rehusando sus mandatos, dar ejemp lo de rebeli ón a los súbdit os, siempre y cuando se guardenlas distin ciones que hemos señalado. Esto, especialmente cuando se trata del honor de Dios,

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que es y debe ser para todos los súbditos elmayor, el más claro y el más precioso que losbienes, la vida y el honor de todos los príncipes del mundo. Para que se entienda la maneracomo el hombre se ha de encontrar, entre muchos ejemplos está el de Saúl, el cual habiendomandado que matasen a todos los sacerdotes,no halló quien le obedeciese sino Doeg, quiensolo hizo la ejecución. Tenemos otro muybueno de Petronio. gobernador de Asiria, querecibió la orden de poner la estatura del emperador Cal ígula en el más prominente lugardel templo de Jerusalem, como se hab ía hechoen todos los templos del Imperio. Los judíosno lo quisieron consentir en sus templos; antes,derribaron y quitaron todas las imágenes delos emperadores, incluso ciertos escudos quese habían puesto por fuerza. Disgustado deesto, Cal ígula ratificó su orden rigurosamente.Petronio juntó las bandas viejas de las guarniciones e incrementó el ejército para ejecutarsu comisión. Pero los judíos, dejando las ciudades y el cultivo de la tierra, se acercaron aél y con vivas razones procuraron persuadirleque no debía temer tanto a un hombre mortal,cuanto cometer maldad tan grande contra lamajestad de Dios, suplicándole recibiese debuena parte la constancia y firmeza de ellos,que era la de morir antes que ver la ejecución.Petronio les dijo que les costaría la vida enello y para asustarlos acercó el ejército a laciudad de Tiberia, donde el pueblo hebreo,venido de todas partes, había corrido desarmado y determinado de morir primero quever la imagen en el templo, hizo frente alejército que le ten ía cercado. Viendo Potronio la firmeza de aquella gente y la ardienteafición del honor de Dios, cambió de parecer

y prometió. que daría cuenta de sus razones alemperador y que él moriría primero antesque ejecutar aquella orden, poniendo su vidapor la sangre inocente de tantos pueblos. Elemperador, oídas las razones de Petronio, leescribió ratificando expresamente lo mismo,con amenazas rigurosas de hacerle pasar tormentos y muerte si no lo ejecutaba. Sucedióque la nave donde iban las cartas del emperador se retardó debido a tormentas y en estelapso llegaron nuevas a Petronio acerca de lamuerte del emperador. Así, el gobernador,habiendo cumplido con su conciencia para

con Dios, con su obligación para con su príncipe y con la piedad para con los súbditos deuna lástima tan grande, se libró milagrosamente de las crueldades que el emperador leten ía amenazado. Al contrario de esto, seha detener mucha consideración que el velo de laconciencia mal fundada no abra puertas ala rebelión; que, después que el magistrado haya cumplido con su conciencia acerca de la dificultad que tiene para ejecutar los mandatos,no debe hacer siniestro juicio de la concienciade su príncipe. Así, es necesario que esté muyseguro del verdadero conocimiento de la piedad y rel igión para con Dios y que sepa loque ha de hacer. Yo pondría otros ejemplos,si no temiese que los que se llaman paganosno se avergonzasen, porque el ferviente amora la honra de Dios se ha de tal manera atemperado y enfriado por el paso del tiempo, quehay peligro de que se hiele del todo.

Hemos tratado de la obediencia del magistrado para con el pr rncipe supremo. Tratemosahora la autoridad de los magistrados sobrelos particulares. *

... Este tema. as! como el de la ierarqu la de autoridad entrelos magistrados. tal como lo expone Bodioo. es tratado enel siguiente número do la RAP.

LA CLASE POLlTlCA*

Gaetano Mosca

Predominio de una clase dirigente sobre todala sociedad

Entre las tendencias y hechos constantes quese encuentran en todos los organismos politicos, uno es tan obvio que es obvio a todamanifestación: en todas las sociedades, comenzando desde aquellas mediocrementedesarrolladas y que apenas han arribado alo primordial de la civilización, terminandopor las más numerosas y más cultas, existendos clases de personas, una de los gobernantesy la otra de los gobernados. La primera, quees siempre la menos numerosa, realiza todaslas funciones políticas. rnonopol iza el poder ygoza de las ventajas que ello trae consigo;mientras que la segunda, más numerosa, esdirigida y regulada por la primera, de un modomás o menos legal, ya más o menos arbitrarioy violento, y ella la proveé, al menos aparentemente, de los medios materiales de subsistenciay de aquellos que para la vitalidad del organismo político son necesarios.

En la vida práctica todos reconocemos laexistencia de esta clase dirigente o clase poi í-

* Este r-nsavo es la reproducción del cap. 11 (Ü~ Id obraElementi di Seienza Politice ,lo' (;,1"1,11)" MIISC,I, ¡j" Sil vr'l

tica. como en otra parte decidimos definirla-'Sabemos que en nuestro pa ís" la direcciónde la cosa pública está en manos de una minoria de personas influyentes, a la cual larnavor ra concede, voluntaria o involuntariamente la dirección. y que lo mismo sucede enlos pa(ses vecinos; y no sabemos de un mundoorganizado en forma diferente, en el cual todos, igualmente y sin alguna jerarqu ia, esténsujetos a uno solo o todos en igualdad dirigiendo la cosa pol ítica. Si en teor ía razonamos diferentemente, es en parte debido a loshábitos arraigados en nuestro pensamiento yen parte a la exagerada importancia que damos a dos fenómenos sociales, cuya apariencia es superior a la realidad.

El pri mero de estos fenómenos consiste enel hecho que en cada organismo poi ítico haysiempre una persona que es la cabeza de lajerarqu ia de toda clase poi (tica y que dirigeaquello que se llama el timón del Estado. Estapersona no siempre es aquella que empuñalegalmente el poder supremo; a veces, juntode el rey o del emperador hereditarios, hayun primer ministro o mayordomo más poderoso; otras "eces, en lugar del presidenteelecto, gobernará el hombre pol ítico más

1 Mosca, Teorice del Governo Parlamentare, cap. 1.

*" Mosca se refiere a Italia. (N. del E.)


influyente que procuró su elección. Bajocircunstancias especiales, puede haber, en lugar de una sola persona, dos o tres que desempeñan las funciones de suprema dirección.

El segundo fenómeno se explica con unhecho que es de fácil percepción: cualquieraque sea el tipo de organización social, las presiones provenientes del descontento de lasmasas que son gobernadas, de las pasiones conlas que son agitadas, ejercen una cierta influencia sobre la acción de la clase poi (tica.

Pero el hombre que está a la cabeza delEstado ciertamente no podrá gobernar sin elapoyo de una clase numerosa para que susórdenes sean seguidas y respetadas, y si élpuede hacer sentir el peso de su potencia enuno o, al parecer, varios individuos de esaclase, no puede en verdad desplazarlo porcompleto o destruir otra clase, sin la cual suacción estada completamente paralizada.

Por otra parte, aceptando que el descontento de las masas lograra deponer a la clasedirigente, deberá necesariamente formarse,como más tarde mostraremos, en el seno delas masas mismas, otra minada organizadaque desempeñe el oficio de clase dirigente.Por el contrario, cualquier organización ocualquier estructura social, será destruida.

Lo que puede constituir la verdadera superioridad de la clase poi (tica, como objeto deinvestigación científica, es la importanciapreponderante que su constitución variabletiene al determinar el tipo poi ítico y el gradode civilización de los diferentes pueblos.Estando de acuerdo con la manera de clasificar formas de qobierno, que aún está en boga,Turquía y Rusia son del todo monarquías ab-

solutas. Inglaterra e Ital ia monarqu las constitucionales y Francia y Estados Unidos, seencuentran en la cateqor ra de repúblicas.Esta clasificación está basada sobre el hechoque, en los dos primeros países mencionados,la cabeza del Estado es hereditario y nominalmente omnipotente, mientras que en los dossegundos, siendo hereditario, tiene facultadesy atribuciones limitadas; en los dos últimos eselegido. La clasificación es obviamente superficial. Hay poco de común en las formas cornoRusia y Turquía son políticamente controlados así corno de diferencia en el grado decivilización y organización de las clases poi (ticas de ambos paises. Siguiendo este criterio,encontramos que 'el régimen de Italia monárquica es más análogo al de la Francia republicana, que al de Inglaterra, igualmente monárquica. Y hay diferencias importantes entre lasorganizaciones poi íticas de los Estados Unidosy Francia, aunque ambos países son repúblicas.

Corno antes hemos sugerido, las formas habituadas de pensar están opuestas, y siguenoponiéndose en este punto, al progresocienUfico. La clasificación ya mencionada,que divide a los gobiernos en monarqu las absolutas, monaquías limitadas y repúblicas, fueestablecida por Montesquieu al intentar reemplazar las categorías clásicas de Aristóteles,quien dividió a los gobiernos en monarquías,aristocracias y democracias. Lo que Aristóteles llamó una democracia era sencillamenteuna aristocrácia más amplia, y el mismo Aristóteles pudo observar en que cada Estadogriego, fuéra aristocrático o democrático,habla - siempre una o pocas personas queten ían una influencia preponderante. DePolibio a Montesquieu muchos autores hanperfeccionado la clasificación aristotélicadesarrollando la teoría de los gobiernos

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mezclados. Más tarde, la corriente democráticamoderna, que tuvo su inicio en Rousseau,declara que la mayoría de los ciudadanos enun Estado puede y debe participar en su vidapoi ítica; la teor ía de soberanía popular, apesar de que la ciencia moderna nos ha demostrado la coexistencia en cada organismopoi ítico de los principios democráticos,monárquicos y aristocráticos, sigue prevaleciendo en muchas mentes. No nos detendremosa refutar esta teoría, puesto que es el trabajopresente lo que pretende demostrar en sutotalidad. Además, sería difícil destruir enunas cuantas páginas todo un sistema de ideasque se han arraigado firmemente en la mentehumana; como acertadamente escribió LasCasas en La Vida de Cristóbal Colón: es mucho más difícil no aprender que aprender.

Prevalencia de la minoría organizada sobre lamayoría

Pensamos que puede ser úti 1, sin embargo,responder a una objeción, la cual parece muyfácil desde nuestro punto de vista: Si es fácílcomprender que un solo individuo no puedemandar a una masa, sin tener una minoríaque lo sostenga, es mucho más difícil negar,como un hecho constante y natural, que lasminorías gobiernan a las rnavorras y no éstasa aquellas. Pero este es uno de los puntos,como tantos que se dan en todas las otrasciencias, en el cual la primera impresión delas cosas es contraria a lo que son en realidad.

De hecho es fatal la prevalencia de una minoría organizada, que obedece a un único impulso, sobre la mayor ía desorganizada, que seencuentra en una situación que llamaremospasiva. La fuerza de esta rninor ia es irresistible frente a cada individuo de la rnavona. elcual se encuentra aislado ante la totalidad de

la minoría organizada; al mismo tiempo sepuede decir que ella se encuentra organizadapor la razón de ser minoría. Cien hombresactuando uniformemente en concierto yentendiéndose unos con otros, triunfaránsobre mil que no estén de acuerdo y que, portanto, pueden ser tratados de uno en uno; almismo tiempo, será más fácil para los primeros actuar en concierto y tener una comprensión mutua, porque son cien y no mil. Deeste hecho se recaba fácilmente la consecuencia que, cuanto más grande es una comunidadpoi ítica, menor será la proporción de la minar ía gobernante respecto a la mayor ía gobernada y tanto más difícil para esta mayoríaserá organizarse por reacción contra aquella.

Pero, además de la gran ventaja, que proviene de la organización, las minorías gobernantes generalmente están constituidas demanera que los individuos, que las forman, sedistinguen de la masa de los gobernados porciertas cualidades, que les dan superioridadmaterial, intelectual y hasta moral; son también herederos de los índividuos que pcseyeron tales cualidades. En otras palabras, debentener cualqu ier atributo, verdadero o aparente,que sea fuertemente apreciado y de muchovalor en la sociedad en la que viven.

Las fuerzas políticas y el valor militar

En la sociedad primitiva, que está en el primerestado de su organización, el valor militar esla cualidad que más fácilmente abre el accesoa la clase poi ítica dirigente. La guerra, que enlas sociedades de civilización avanzada es unestado exepcional, puede ser consideradacomo normal en aquellas que están en el inicio de su desarrollo y en las cuales los indivíduos que muestran las mejores aptitudes en


la guerra con facilidad obtienen supremacíasobre sus compañeros: los más valientes seconvierten en jefes. El hecho es constante,pero las formas que puede asumir, en cadacaso, son muy diversas.

Normalmente el dominio de la clase guerrerasobre una multitud pacífica se sueleatribuir auna superposición de razas, a la conquista queun pueblo belicoso hace de otro relativamenteno belicoso. En ocasiones, tal es realmente elcaso: tenemos ejemplos en India después delas invasiones, en el Imperio Romano despuésde las invasiones germánicas, y en Méxicodespués de la conquista azteca; pero másfrecuentemente, en ciertas condiciones sociales, advertimos formarse una clase guerreradominante donde no hay traza alguna de unaconquista extranjera. Mientras que una hordaviva exclusivamente de la cacería, todos losindividuos pueden fácilmente convertirse enguerreros y se alzarán los líderes que tendránnaturalmente el predominio de la tribu, másno habrá la formación de una clase belicosaque explote y tutele, al mismo tiempo, a otraclase que está dedicada a labores pacíficas.Pero a medida que va rebasando el estado decacería y entra al agrícola y pastoril, luegojunto con un enorme incremento de poblacióny una mayor estabilidad de la costumbre,puede nacer la división más o menso definitivamente en dos clases: una consagrada exclusivamente a la labor agrícola, la otra a la guerra.En este caso, es inevitable que la últimaadquiera poco a poco tal preponderanciasobre la primera, para poderla impunementeoprimir.

Polonia ofrece un ejemplo característicoda la transformación gradual de la claseguerrera en clase absolutamente dominante. Origi-

nalmente los Polacos ten ían la misma organización de comunas rurales, como prevalecíaentre los pueblos esclavos donde no habíadistinción alguna entre guerrero y agricultores, o sea, entre nobles y campesinos. Pero,después de que los polacos se establecieronen las extensas planicies donde fluyen elVístula y el Niemen, comanzando a desarroliarse la agricultura y al mismo tiempo continuando la necesidad de guerrear contravecinos belicosos, los jefes de las tribus owaiewodes se circundaron de un cierto núrnero de individuos selectos, cuya ocupaciónespecial era la de las armas. Estos guerrerosestaban distribu idos entre las varias comunidades rurales y estaban exentos de deberesdel campo, pero recibían su porción de losproductos de la tierra, a los cuales, comolos otros miembros de la comunidad, ten íanderecho. En esos primeros tiempos suposiciónno era considerada muy deseable y los mora-_dores del campo algunas veces renunciaban ala exención del trabajo agrícola, a fin de evitarir a la guerra; pero, gradualmente, como esteorden de cosas se hace estable, una clase sehabituó al manejo de las armas y a la organización militar, mientras la otra se afanaba enel uso del arado y de la pala; los guerrerosdevinieron en nobles y patrones, mientrasque los campesinos, otrora compañeros yhermanos, se convirtieron en villanos y siervos. Pronto los belicosos señores multiplicaronsus exigencias al punto que la parte quetomaban como miembros de la comunidad, sealargó hasta comprender todo el producto dela comunidad misma, menos lo que eraabsolutamente necesario para la subsistenciade los cultivadores; y cuando estos trataron deescapar a tales abusos, fueron constreñidospor fuerza a quedar atados a la tierra, asumiendo su situación todas las características

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de una verdadera y real servidumbre de lagleba.

En el curso de esta evolución, alrededordel año 1333, el Rey Casimiro el Grandetrató en vano de detener la insolencia insoportable de los guerreros y, cuando los campesinos ven ían a quejarse de los nobles, se limitabaa preguntarles si no ten (an piedras y palos.Más tarde, en 1537, la noblesa forzó a todoslos burgueses de las ciudades a vender sustierras, de manera que las propiedades de éstosno pod (a pertenecer sino a los nobles; almismo tiempo, ejerció presión sobre el Reypara abrir negociaciones con Roma, con el finde que en adelante solamente los nobles fueran admitidos al sacerdocio en Polonia, valiéndose de ello para excluir absolutamente de loscargos honor(ficos y el status social a burgueses y campesinos.t

Evolución análoga encontramos en Rusia.Los guerreros, que formaban la droujina o seael séquito de los antiguos Kniaz o príncipesdescendientes de Rurik, obtenran para viviruna parte del producto del mir o comunidadesrurales de las campesinas rurales. Poco a pocoesta parte creció y, puesto que la tierra abundaba y los trabajadores escaseaban porque loscampesinos preferian emigrar, el zar BorisGodounov, a fines del siglo XVI, dió el derecho a los nobles a retener por la fuerza a loscampesinos en sus tierras, dando as( origen ala servidumbre de la gleba. Sin embargo, lasfuerzas armadas en Rusia nunca estuvieroncompuestas exclusivamente de nobles: losmoujiks o siervos iban a la guerra como sol-

2 M ick lewics. Staves. cap. IV. p. 376-80' Histoire Populairede Pologne, 1-11.

dados rasos de los miembros de la drojina ydespués, a fines del siglo XVI, Ivan el Terrible constituyó, mediante los stretttzes, uncuerpo de tropa profesional, que sobrevivióhasta que Pedro el Grande lo sustituyó conregimientos organizados de acuerdo con eltipo europeo-occidental, en los cuales losantiguos miembros de la droujina mezcladoscon extranjeros formaron el cuerpo de oficiales, mientras que los moujiks integraron porentero en contingente de soldados rasos. 3

En general, en todos los pueblos que hanentrado recientemente al estadio agrícola yrelativamente civi Iizado, encontramos constante el hecho que la clase por exelenciamilitar corresponde a la poi ítica dominante.En ocasiones el uso de las armas está reservado exclusivamente a esta clase, como sucedióen la India y en Polonia. Más comunmentesucede que los miembros de la clase gobernada pueden ser eventualmente enrolados, perosiempre como soldados rasos y en cuerpos demenor respeto; asr, en Grecia, en la épocade las guerras médicas, los ciudadanos pertenecientes a las clases más ricas e influyentesconstituyeron el cuerpo selecto de caballeriay de los hospitales y los menos ricos combatian como operadores de catapultas o comohonderos, en tanto que los esclavos, o sea lasmasas de los trabajadores, fueron casi completamente exentados del manejo de las armas.Organización perfectamente análoga encontramos en la Roma republicana al final de laépoca de las guerras púnicas, inclusive a finesdel gobierno de Mario, en la Galia en tiemposde Julio César, en la Europa latina y germáni-

3 Lerov. Beaulieu, L'emo.re des Tzars el les Russes, vol. 1,p 338.


ca en la Edad Media, en Rusia, conforme acabamos de explicar y entre otros muchospueblos. César señala repetidamente que lacolumna vertical de los ejércitos Galos estabaconstitu ida por caballeros reclutados de entrela nobleza. Sus Edui, por ejemplo, no pudieron resistí r más a Ariovisto, después de que lamayor parte de su caballería había sido aniquilada en batalla.

La riqueza

Como en Rusia y en Polonia, como en la Indiay en la Europa medieval, en todas partes, laclase guerrera dominante adquiere casi enexclusividad la propiedad de la tierra, queen los países no muy civilizados es la principalfuente de la producción y la riqueza. A medida que la civilización va progresando, el valorde las tierras va aumentando. Con el crecimiento de la población suele crecer, al menosen cierta época, la rentabilidad en el sentidoRicardiano, en gran parte porque se creangrandes centros de consumo que son o fueronconstitu idos en las capitales y otras grandesciudades antiguas y modernas. Eventualmente,si otras ci rcunstancias concuerdan, puede devenir una transformación social muy importante; la cualidad más característica de laclase dominante, más que el valor militar,viene a ser la riqueza: los gobernantes son losricos, no los fuertes.

La principal condición necesaria para queesta transformación se produzca, es la siguiente: ocurre que la organización social se perfecciona y se concentra, de modo que la protección de la fuerza pública es considerablemente más eficaz que aquella de la fuerzaprivada. En otras palabras, que la propiedad privada sea suficientemente tutelada por la

fuerza práctica y real de las leyes, de modoque resulte superflua la del propietario mismo.Esto se obtiene mediante una serie de graduales mutaciones en la estructura social que tienepor efecto cambiar el tipo de organizaciónpoi ítica, que nosotros conocemos por EstadoFeudal, en otro tipo esencialmente diferente,que para nosotros será dominado EstadoBurocrático. Por ahora podemos decir que laevolución a la cual hemos hecho referencianormalmente se facilita mucho por el progreso de costumbres pacíficas, por ciertos hábitos morales que la sociedad humana contrae amedida que avanza la civilización.

Una vez efectuada esta transformación, escierto que, como el poder poi itico ha producido la riqueza, también la riqueza produce elpoder. En una sociedad ya un tanto madura,en la cual la fuerza individual es tenida bajofreno por la de la colectividad si los poderosos son ordinariamente los ricos, de otra parte,basta ser rico para converti rseen poderoso. Yen verdad, es inevitable que, cuando estáprohibida la lucha a mano armada, mientrases permitido hacerlo con libras y peniques,los mejores puestos son inevitablementeconquistados por quienes están mejor provistos de libras y peniques.

Hay en verdad Estados de una civil izaciónmuy avanzada que están organizados sobre labase de principios morales de una índole tal,que parece excluir esta preponderancia deriqueza a la que hemos aludido. Pero este esuno de tantos casos en los cuales los principios teóricos no tienen sino una apl icaciónlimitada en la realidad de las cosas. En losEstados Unidos de América, por ejemplo,todos los poderes influyen directa o indirectamente en las elecciones populares y, el sufra-

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gio es, en casi todos los Estados, universal;aún más, la democracia prevalece no sólo enlas instituciones, sino hasta cierto puntotambién en las costumbres, y hay una ciertarepuganancia de los ricos a entregarse ordinariamente a la vida pública y una cierta repugnancia de los pobres a escoger a los ricospara los cargos electivos. Pero esto no evitaque el rico sea siempre más influyente que elpobre, puesto que puede utilizar la presiónsobre los poi (tices que controlan la administración pública; no evita que las eleccionesse hagan al campas de los dólares; que legislaturas locales completas y numerosas fracciones del Congreso no resista la influencia de laspoderosas corporaciones ferroviarias y de losgrandes valores de las finanzas'

Aunque en la China el gobierno no habiaaceptado el principio de elcciones populares,estaba fundado sobre una base esencialmenteigualitaria; los grados académicos abrieron elacceso a los cargos públicos y estos grados seconfirieron por examenes, implicando unaparente resguardo contra la familia o la riqueza. De acuerdo con algunos autores, sólopeluqueros y ciertas clases de marinos incluyendo a sus hijos, fueron impedidos delderecho de competencia a los diversos gradosdel mandarinato." Pero, aunque la clase adinerada de China era menos numerosa, menosrica, menos poderosa que la de EstadosUnidos de América del presente, no es menoscierto que ha sabido notablemente modificarla escrupulosa aplicación de este sistema. Nosólo fue la indulgencia de los examinadores,

4 Janes. Le tnstttuztoni Po/itiche e Socialí degli Stat;Unir; D'Americe. parte 11, cap. X.

5 Housset. A TRAVERS LA CHINE.

con frecuencia comprada con dinero, sino elgobierno mismo que en ocasiones vend la losgrados académicos y perrnitia a las personasignorantes, con frecuencia del estrato socialmas bajo, ocupar puestos públicos."

En relación con este argumento, debemosafirmar que, en todos pa(ses del mundo, otrosmedios de influencia social, como la notoriedad, gran cultura, conocimiento especializado,alto rango en la jerarqu la eclesiástica, administrativa y militar, se adquieren siempre muchomás fácilmente por los ricos que por los pobres. Los primeros, invariablemente, tienen uncamino más corto que recorrer, una vía notablemente más breve que la de los segundos,sin considerar que el trecho del camino, queel rico tiene dispensado, es frecuentemente elmásáspero y dificil.

Las creencias religiosas V la cultura científica

En las sociedades en las cuales las creenciasreligiosas son muy fuertes y los ministros delculto forman una clase especial, se constituvecasi siempre una aristocracia sacerdotal, queobtiene casi siempre una parte más o menosgrande de la riqueza y del poder poi (ti ca. Tenemos ejemplos conspicuos de este hecho encierta época del antiguo Egipto, en la Indiabrahmánica y la Europa medieval. Con frecuencia los sacerdotes, que no sólo desempeñanoficios religiosos, poseen el conocimientolegal y cientríico. y repr.esentan la clase intelectual más elevada, Conciente o inconcientemente, las jerarqu ías sacerdotales con frecuencia manifiestan una tendencia a monopolizarel conocimiento y obstaculizan la difusión de

6 Mas y Sena. La Chine et les Puíssences cnretiennee.vol. 11 op. 332·334; Huc. l'Empire Cntoote.


los métodos y los procedimientos que hacenposible y fácil el aprendizaje. Se puede enverdad sospechar que a esta tendencia se debe,al menos en parte, la muy lenta difusión delalfabeto demótico en el antiguo Egipto, infinitamente más simple y fácil que la escriturajerogl ífica. Los druidas en Galia conocíanel alfabeto griego, pero no permit ían que elcopioso caudal de su literatura fuera escrito,obligando a sus alumnos al aprendizaje dememoria. Al mismo punto de vista puede seratribuido el tenaz y frecuente uso de las lenguas muertas, que encontramos en la antiguaCaldea, en la India y en la Europa medieval.Algunas veces, en fin, como era el caso en laIndia, las clases miÍs bajas han sido expl ícitamente prohibidas de adquirir los conocimientos de los libros sagrados.

La noción sagrada y la cultura verdaderamente científica, exentas de cualquier aureolasagrada o religiosa se convierten en fuerzaspoi (ticas importantes sólo en un estado muyavanzado de civilización y, sólo entonces seabre el acceso a la clase gobernante para aquellos que lo poseen. Pero en este caso, hay quetener presente que no estanto el conocimientoen s( el que tiene valor político, como lasaplicaciones prácticas que se pueden hacerdel mismo para provecho del público o delEstado. Algunas veces no se requ iere sinoposeer los procesos mecánicos indispensablespara la adquisición de una cultura superiorporque es más fácil' constatar y mesurar lapericia que un candidato ha podido adquirir.Así. en ciertas épocas del antiguo Egipto,la profesión de escriba conducía a los cargospúblicos y al poder, tal vez porque aprender laescritura jerogl ífica requeria largo y pacienteestudio; en la China moderna, el conocimiento de los numerosos caracteres en la escritura

china a formado la base de la cultura delmandar rn.?

En la Europa del presente y en América, laclase que aplica los avances de la ciencia moderna a la guerra, a la administración pública,a las obras y a la sanidad pública, ocupa unaposición poi rticamente relevante y, en nuestromundo occidental, como en la antigua Roma,absolutamente privilegiada es la condiciónde los abogados que conocen la legislacióncompl icada. común a todos los pueblos dela antiguedad civilizada, máxime aquellasnociones jurídicas que acopian aquel génerode elocuencia que más encuentra el gusto delos propios contemporáneos.

No faltan ejemplos en los cuales vemosque, a la fracción más encumbrada de la clasepoi (tica, la larga práctica de regir el organismocivil y militar de la comunidad hace nacer ydesarrollar un verdadero arte de gobiern.o,superior al tosco empirismo y a todo aquelloque sugiere la mera experiencia individual. Entales circunstancias se constituyen aristocracias de funcionarios, como el Senado romano,el veneciano y, hasta cierto punto, la aristocracia Inglesa, misma que han inspirado laadmiración a John Stuart Mili, y que ciertamente han desarrollado gobiernos que sedistinguieron por poi íticas cuidadosamenteconsideradas y por la gran firmeza y sagacidaden su ejecución. Este arte ciertamente no es laCiencia Poi (tica, pero ha precursado sin dudala aplicación de algunos de sus postulados: sinembargo, en relación con esto, sobre algunaafirmación de que cierta clase de personas

7 Esto era verdad hasta hace unos cuantos años, cuando elexamen de un manderjn versaba sobre disciollna literariae histórica.

ESTUDIOS 95

han estado durante largo tiempo en' posesiónde las funciones poi íticas, creemos que su conocimiento no hab (a servido más como criterio ordinario para abrir el acceso a las mismas,cuando su posición social no omitiera la exclusividad de los cargos públicos.

El grado de dominio del arte de gobernarque un individuo ostenta es, salvo casosexcepcionales, una cualidad muy dificilde constatar, si la persona no ha dada una demostración práctica de poseerlo.

La influencia delaherencia enlaclase poiítica

En ciertos países encontramos castas hereditarias; la clase gobernante está definitivamenterestringida a un cierto número de familias yel nacimiento es el único criterio que determina la entrada a la clase o la exclusión de lamisma. Los ejemplos de estas castas hereditarias son muy comunes y no hay prácticamenteningún país de antigua civilización que, enuna época determinada de su historia, no lashaya tenido. Encontramos noblezas hereditarias durante ciertos periodos en la China, enel antiguo Egipto, en la India, en la Greciaanterior a las guerras médicas, en la Romaantigua, entre los esclavos, entre los latinos ylos germanos de la Edad Media, en Méxicoen la época de la conquista de América y enJapón hasta hace pocos años atrás.

A este propósito debemos considerar dosobservaciones: la primera es que todas lasclases poi (ticas tienden a converti rse de hechoen hereditarias: Todas las fuerzas poi íticasposeen como cualidad, lo que en física sellama la fuerza de inercia, la tendencia a permanecer en un puntd' y en el estado en elcual se encuentran. El valor militar y la ri-

queza fácilmente, por tradición moral y material, se mantienen en ciertas familias; la práctica de los grandes cargos, los hábitos y laaptitud al tratar los asuntos de importanciase adquieren más fácilmente cuando desdepequeño se tiene con ello familiaridad. Aúncuando los grados académicos, la culturacientífica, las aptitudes especiales probadaspor medio de examenes y de concursos,abren al camino a los cargos públicos, no sedestruye la ventaja especial a favor de algunos,a quienes los franceses definen como la ventaja de positions deja prises, y en realidad,aunque los examenes y concursos sean teóricamente abiertos a todos, la mayoría nuncatiene los recursos para poder sufragar losgastos de una larga preparación y otrosmuchos se encuentran sin las relaciones y losparentescos por los cuales un individuo espuesto de súbito en la vía buona y se evita lostitubeos y los tropiezos que son inevitablescuando se entra a un ambiente desconocido,en el cual no se tiene guía ni apoyo.

El principio democrático de elección porun sufragio de bases amplias parecería a primera vista estar en contradicción con la tendencia hacia la estabilidad de la clase poi rtica,tal como lo habemos asentado. Pero cabeobservar que los candidatos tienen éxito en las

elecciones democráticas casi siempre sonaquellos que las fuerzas poi íticas que hemosya enunciado y que con mucha frecuenciason hereditarias. En los parlamentos inglés,francés e italiano, vemos frecuentemente a loshijos, los nietos, los hermanos, los sobrinos,los yernos y los parientes de diputados yex-diputados.

La segunda observación consiste en esto:que, cuando vemos en un país establecerse

96 REV ISTA DE ADMI NISTRACIDN PUBLICA

una casta heredita r ia que monipo liza el poderpoi (t ico, se puede estar seguro que un statusde jure fue precedido por un status de (acto.Antes de proclamar su derecho exclus ivo yhereditario al poder. las famil ias o castaspoderosas debieron tener bien sól ido en susmanos el bastón del mando, debiendo monopoli zar absolutamente todas las fuerzas pol í

t icas de la época y del pueblo en el cual seaf irmaron; de otra forma una pretensión deéste género hub iera suscitado protestas yluchas sangrientas,

De acuerdo con esto, diremos que las aristo cracias hereditar ias con fr ecuencia hanargumentado or ígenes sobrenaturales o por lomenos diferentes y superiores a aquellos de lasclases gobernadas. Tales pretensiones seexp tican como un hecho socia l muy importante, esdecir, que toda clase gobernante tiende a just ificar su poder de hecho apová ndol o en unpr incip io mora l de orden general. Hecientemente la misma clase de pretens ión se hapresentado con el apoyo de un investim ient ocient íf ico. A lgunos escri tores, desarrol lando yampli ficando la teoría de Darwin , creen quelas clases superiores representan un grado máselevado, /a evolución social y que esas clasesson por const itució n orgánica mejor que lasinfer iores; Gumplowicz, ya citado, va más alláy sost iene netamente el concepto de las divisiones de los pueblos en clases pro fesionales,fundado en los países de moderna civil izaciónsobre una heteroqeneidad."

Es muy no torio en la histo r ia, cómo lascual idades, lo mismo que los defectos especia-

8 Der Rassenkampf. Este concepto se recaba de todo elesp íritu de la obra. pero está explic itamente for mulado enel libro I I , Cap . X XX II I.

les, unos y los otros muy acentuados, hanmostrado que las artistocracias han permanecido perfectamente cerradas y normalmentehan tenido , por tanto, un esp ír itu muy exclusivo. El ant iguo patriarcad o romano y lasmodernas noblezas inglesa y alemana, dan unapronta idea del ti po a que nos refer imos . Peroal tratar este hecho, con las teorías que ti endena exagerar su signif icado, siempre se puedeobtener la misma objeción : que los individuosque pertenecen a estas aristocracias deben suscualidades especiales no tant o a la sangre quef luye en susvenas, cuanto por la muy particular educación que han recib ido y que hadesarrollado en ellos ciertas tendenciasintelectuales y mora/es, a preferencia de otras.

Entre todos' los factores que f iguran en lajerarqu ización social, la superiorid ad in telectual es la que menos relación t iene con laherencia. Los hijos de hombres con granintel igencia frecuente mente t ienen med iocrestalen tos. Esaes la razón por la cual lasaristocracias hereditarias nunca han defendido sugob ierno solamente sobre la base de unasuperior idad intelectual, sino más bien cimentadas en las superiori dades de carácter yriqueza.

Se d ice que puede ser suficiente explicarla peculiar idad de las aptitudes meramenteintelectuales, mas no aquellas de caráctermoral, como fuente de la fuerza de vo luntad,el valo r, el orgul lo y la energ ía de carácter.Pero la verdad es que la posición social, latradici ón de fam ilia, los hábitos de la clase enla cual vivim os, contribuyen al mayor o menordesarroll o de las cualidades mencionadas, másde lo que comúnmente se cree, Así, observando atentamente a las individuos que hancambi ado de posición social, sea para bien o

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para mal, y que se encuentran en consecuenciaen un ambiente diferente de aquel al queestaban acostumbrados, podemos fácilmenteafirmar que sus aptitudes intelectuales se hanmodificado mucho menos sensiblemente quelas morales. Independientemente de la mayorampl itud de visión que el estudio y el conocímiento aportan a cualquiera que no sea absolutamente un estúpido, todo individuo, sea unsimple secretario o se convierta en ministro,que alcance el rango de sargento o el degeneral, sea millonario o pordiosero, semantiene Inevitablemente en el nivel intelectual que la naturaleza le ha dado. Aún más,con los cambios de la posición social y de lariqueza, podemos fácilmente ver al orgullosodevenir en humilde y la servidumbre cambiarseen arrogancia; un carácter franco y enérgico,constreñido por la necesidad, aprendea mentiro por lo menos a disimular;y quien se arraigalargamente en simular y mentir, puede adoptaruna franqueza sedicente e inflexibilidad decarácter. Es pura verdad que quien de lo altoviene a lo bajo, frecuentemente adqu iere fuerzade resignación, de sacrificio y de iniciativa;como es verdad también, en quien de lo bajose alza a lo alto se conserva el sentimiento dela justicia y de la equidad. En suma, si se muta,para bien o para mal, debe ser excepcionalmente temperado aquel individuo que,cambiando notablemente de posición social,conserve inalterable el propio carácter. DeclaMirabeau que para cualquier hombre, una granelevación en la escala social produce una crisisque cura los males que tiene y le crea algunosque antes no ten la9

9 Correspondance entre le comte de mirabeau et le comtede la Marck, vol. 11 p.228.

El valor guerrero, la energ ía en el ataque,la capacidad de resistencia, son cualidades que,normal y extensamente, son condicionescreidas como monopolio de las clases superiores. Ciertamente grande puede ser la diferencianatural y, lo diremos así, innata, entre unindividuo y otro; pero, más que nada, son lastradiciones y el habituamiento a los ambienteslo que mantienen en lo alto, en lo bajo o enmedio, a cualquier categoría numerosa deseres humanos. Cuando generalmente nosfami liarizamos con el peligro o mejor, entoncescon cierto peligro, las personas con las cualesconvivimos hablan de él con indiferencia ypermanecen calmadas e imperturbables delantedel mismo. De hecho muchos alpinistas ymarineros, que son por naturaleza tímidos,afrontan impávidos los peligros de los abismosy los relativos al mar, y así laspoblaciones y lasclases acostumbradas a la guerra mantienenlas virtudes militares en su más alto nivel.

Tan veridico es que aun las poblaciones yclases sociales ordinariamente ajenas a lasarmas, adquieren rápidamente las virtudesmilitares porque losindividuosque las integranson incorporados a ciertos núcleos donde elvalor y el atrevimiento son tradicionales; porque son, si cabe la metáfora, fundidos encrisoles humanos fuertemente empapados de

aquellos sentimientos de modo que es posibletransmitírselos. Mahoma 11 reclutó susterriblesjanizarios principalmente entre niños quehabían robado a los degenerados griegos deBizancio; el tan despreciado labriego egipcio,desacostumbrado por largos siglos a la guerray habituado a permanecer humilde e inútilbajo el bastón de los opresores, llegó a serbuen soldado cuando Nehemet-AI i lo mezclócon los regimientos turcos y albaneses. Lanobleza francesa siempre ha gozado de repu-


tación por su brillante valor, pero a fines delsiglo dieciocho esta cualidad no era igualmenteatribuida a la burguesia del mismo país: Sinembargo, las guerras de la República y delImperio demostraron ampliamente que lanaturaleza habra sido igualmente pródiga devalor para todos los habitantes de Francia yque tanto la plebe como la burguesla suministraron buenos soldados, que hasta entonces secreían privilegio exclusivo de los nobles comoexcelentes oficiales. Del resto de las afirmaciones de Gumplowicz acerca de la diferenciaciónde las clases sociales que dependen máximamente de la variedad étnica, merecen por lomenos ser probadas: en contra de estas afirmaciones muchos hechos se pueden aducirfácilmente; son tan obvios: frecuentementelas ramas de una misma familia pertenecen aclases sociales muy diferentes.

Periodos·de estabilidad y renovación de laclase política

Finalmente, estando adheridos a la idea deaquellos que sostienen la fuerza exclusiva delprincipio hereditario en la formación de laclase pol ítica, deberramos ser llevados a unaconclusión similar a la que habramos anotadoen la primera parte de nuestro trabajo: la historia poi (tica de la humanidad deberla sermucho más simple de lo que es. Si verdaderamente la clase poi (tica perteneciera a una razadiferente o si sus cualidades de dominación setransmitieran principalmente por medio de laherencia orgánica, no se entenderla por qué,una vez formada esta clase, ella podr ía decaero perder el poder. Las cualidades peculiares dela raza son sumamente tenaces y, adhiriéndonos a la teorta de la evolución, las aptitudesadquiridas por los padres son innatas en sus

hijos y con la sucesión de generaciones se vasiempre afinando. Por tanto, los descendientesde los dominadores debieron convertirsesiempre en más aptos para el dominio y lasotras clases debieron más y más ver remotassus posibilidades de medirse con ellos y sustituirlos. Ahora la más común experiencia bastapara estar seguros que las cosas no van precisamente asi.

Nosotros vemos que apenas se desajustanlas fuerzas poi iticas. si nuevas fuerzas nacen,si las antiguas pierden importancia o si se produce un cambio en su distribución, cambiatambién la manera como la clase poi (tica estáformada. SI una nueva fuente de la riqueza sedesarrolla en una sociedad, si la importanciapráctica de los conocimientos crece, si la antigua rel iqión decae o nace una nueva, si unanueva corriente de ideas se difunde, simultáneamente ocurren fuertes dislocaciones en laclase gobernante. Se puede decir aSI, que todala humanidad civilizada se resume en la luchaentre la tendencia que tienen los elementosdominantes que monopolizan el poder poi (ticoy transmiten hereditariamente la posesión asus sucesores, y la tendencia que existe contrala dislocación de estas fuerzas y la afirmaciónde fuerzas nuevas que producen un cont muofermento de endósmosis entre las clases altasy algunas fracciones de las clases bajas. Lasclases poi rticas decaen inevitablemente cuandono pueden más ejercer la cualidad por la cualarribaron al poder o éste perdió su importanciaen los ambientes en los cuales viven: asi decayó la aristocracia romana cuando ya no fuemás liJ fuent(; nxclusiva dr: ros auos oficiJII's delejército, de los administradores de la república,de los gobernadores de las provincias; aSIdecayó la veneciana cuando sus patricios nocomandaron más las galeras y ya no pasaron

ESTUDIOS 99

más la mayor parte de sus vidas navegando,comerciando y combatiendo.

En la naturaleza inorgánica tenemos elejemplo del aire, en el cual la tendencia haciala inmovilidad, producida por la fuerza deinercia, está continuamente combatido por latendencias al cambio, consecuencia de la desigualdad en la distribución del calor. Las dostendencia, prevaleciendo por turnos en lasdiversas regiones de nuestro planeta, van produciendo ahora la calma, ahora el viento, ahorala tormenta. Sin pretender encontrar algunaanalogía sustancial entre este ejemplo y losfenómenos sociales, sólo citándose como fácilparangón formal, observamos que, en la sociedad humana, prevalece ahora la tendencia queproduce la clausura, la inmovilidad, la cristalización, por así decirlo, de la clase poi ítica,aquéllo que tiene por consecuencia su más omenos rápida renovación.

Las sociedades del Oriente, que nosotrosconsideramos estacionarias, en realidad no lohan siempre estado. porque de otra forma,como ya lo hemos señalado, no habrían podidohacer los progresos de los cuales nos han dejadoirrefutables testimonios. Es mucha más exactodeci r que llegamos a conocerlos cuando estabanen un periodo de cristalización desus fuerzas yclases poi íticas. Lo mismo ocurre en aquellasociedad que comunmente llamamos decrépita, en la cual las creencias rel igiosas, la culturacientifica, los métodos de producción y distribución de la riqueza no han tenido por siglosalgún cambio radical, y que no han sido perturbados en su curso cotidiano por infiltraciones materiales e intelectuales de elementosextranjeros. En esta sociedad, las fuerzas poi íticas son siempre las mismas, la clase que lasposee mantiene el poder indisputado, se

perpetúa en ciertas familias y la inclinación ala inmobilidad se generaliza hacia todos susestratos sociales.

Es as! que en la India vemos el régimen delas castas estabilizarse rigurosamente despuésde que fue sofocado el Budismo. As ( vemosque en el antiguo Egipto los griegos encontraron castas hereditarias, pero sabemos que enlos periodos de esplendor y renovación de lacivilización egipcia la herencia de los oficios ylas condiciones sociales no existía. Poseemosun documento egipcio que resume la vida de unalto oficial del ejército que vivió durante elperlado de la expulsión de los Hiksos y quehabía empezado su carrera como un simplesoldado. Otros documentos muestran casos enlos cuales el mismo individuo servía sucesivamente en el ejército, en la administración civilyen el sacerdocio.' o

Pero el ejemplo más conocido y quizá másimportante de una sociedad que tiende a cristalizarse, la tenemos en el periodo de la historiaromana que por costumbre es llamado el BajoImperio yen el cual, después de algunos siglosde inmobilidad social casi completa, observamos la más neta separación entre dos clases:una de grandes propietarios e importantesfuncionarios, la otra de Siervos, colonos, plebeyos; y lo que es más notable, la estabilidadflu la más de la costumbre que de la ley y laherencia de los oficios y de las condicionessociales fue en aquella época rápidamenteqeneraizada.' 1

11 MOITlmSen e Marquardt. Manuel des entiauites romaines;Fustl;1 de Coulanocs , Nouvelles Recherches Sur QuelquesProblemes D'Histoíre.


Mas puede suceder ai contrario, y sucedealgunas veces en la historia de ias naciones,que el comercio con pueblos extranjeros, lanecesidad de emigrar, los descubrimientos, lasguerras, crean nueva pobreza y riqueza nueva,difundiendo conocimientos ya antes conocídos, produciendo infiltraciones de nuevascorrientes morales, intelectuales y religiosas.Puede acontecer que, por lenta elaboracióninterna o por efecto de esta infiltración o porambas causas, surja una ciencia nueva o retorneen uso los resultados de la antigua que habiaestado olvidada, o que las nuevas ideas o lasnuevas creencias alteren las costumbres sobrelas cuales se fundaba la obediencia de la masa.La clase poi (tica puede también ser aniquiladay destruida en todo o en parte por invasionesextranjeras o, cuando se producen las circunstancias antes mencionadas, pueden entoncesser desalojadas por el impacto de nuevos estratos sociales fortalecidos por nuevas fuerzaspoi íticas. Es natural entonces que advenga unperiodo de renovación o, si seprefiere definirlo

asr. de revolución, durante el cual las energiasindividuales tienen un juego libre y algunosindiviuos más apasionados, más activos, másintrépidos y astutos, pueden desde la base dela escala social abrirse la via hacia los gradosmás elevados.

Este movimiento, una vez iniciado, no sepuede todo y de momento refrenar; el ejernplo de los individuos que, partiendo de nadahan alcanzado posiciones prominentes, estimulan nuevas ambiciones, nuevas avaricias,nuevas energias, y el renovamiento molecualarde la clase poi ítica se mantiene activo hastaque un largo periodo de estabilidad socialvuelve a apaciguarlo. Casi no necesaitamoscitar ejemplos con tales periodos de renovación, porque en nuestra época seria superfluo.

Recordaremos, por tanto, que en los pa (ses dereciente colonización el fenómeno de larápida renovación de las clases poi iticas esmuy frecuente y muy impresionante. Cuandola Vida social comienza en tales paises no hayuna clase dirigente y, durante el periodo en elcual se constituye, es natural que el ingreso ala misma resulta más fácil. El monopolio de latierra y de otros medios de producción viene aser, si no del todo imposibles, en cierto mododificil. Tal es el por qué, cuando menos durante cierta época, los griegos ofrecian unamplio escape para todas las energias y ernpresas de la Hélade; tal es el por qué en losEstados Unidos de América, donde la colonización de las nuevas tierras ha durado portodo el siglo diecinueve y las nuevas industriasestuvieron continuamente surgiendo, los settmade-men eran entoces muy frecuentes, se hacontribu ido a mantener la ilusión de que lademocracia es una realidad.

Ahora, suponiendo que del estado febriluna sociedad va pasando al de la calma, puestoque las tendencias psicológicas del hombreson siempre las m ismas, aquellos que son partede la clase política van adquiriendo un espiritu de cuerpo y, por tanto, el arte de rnonopolizar en su ventaja las cualidades y asptitudesnecesarias para acceder al poder y paramantenerlo; al final, con el tiempo, se formala fuerza conservadora por excelencia, la fuerzade la costumbre, por la cual los muchos seresignan a estar en la base y los miembros decierta familia o clase privilegiada adquieren laconvicción que para ellos es casi un derechoabsoluto el estar en lo alto y en el mando.

Un filántropo estaría seguramente tentadoa indagar si la humanidad es más feliz o menosinfel iz. cuando se encuentra en un periodo decalma y cristalización social, en el que todo

ESTUDIOS 101

mundo debe casi fatalmente permanecer en elgrado de la jerarquía social, en el cual nació, ocuando atraviesa el perido perfectamenteopuesto de renovación y revolución que permite a todos aspirar a los grados más excelsosy a algunos, incluso, ocuparlos. Una simpleindagación sería dificil, y debiéramos tenercon ella respuestas de muchas condiciones yexcepciones y, necesariamente, éstas seríansiempre influenciadas por el gusto individualdel observador. Por ello nosotros nos guardamos bien de darla; mucho más, aunquepudieramos obtener un resultado indiscutibley seguro. Aquello que los filósofos y los teólogos llaman libre albedrío, o sea la opciónespontánea de los individuos, ha tenido hastaahora, y tal vez para siempre, poco o casinula influencia en apresurar el fin o el principio de uno de los periodos históricos mencionados.

curiosos detalles técnicos que entorpecen sufuncionamiento" Los argumentos prácticos ylas disertaciones legales en América -añadese parecen a los de ejecutores testamentariosque hacen ejecutar un testamento mal redactado; el sentido de sus discursos es razonable,pero no pueden hacerlo comprender completamente sin defenderlo con sencillez, porqueestá enredado en los viejos términos de untestamente viejo. "Pero la consecuencia másimportante es que hemos recurrido, sin darnoscuenta de la significación poi ítica de nuestrosactos, a medios extraconstitucionales paramodificar el sistema federal en las partes enque el equilibrio de los poderes era demasiadodelicado para servir a usos prácticos en queese sistema no conven ía al principio esencialde su creación, es decir, al gobierno porel pueblo por medio de sus representantes enel Congreso".

El PODER EJECUTIVO EN El GOBIERNO CONGRESIONAL"

Woodrow Wilson

Es a la vez curioso e instructivo ver cómo noshemos visto obligados a enmendar nuestraConstitución en la práctica sin enmendarlaconstitucionalmente. La manera legal de cambiar la Constitución es tan lenta y tan penosa,que nos vemos forzados a adoptar una serie defricciones cómodas que nos permiten conservarlas formas sin obedecer laboriosamente alespirito de la Constitución, que se ensancharáa medida que la nación se agrande. Parece queningún otro rnotivo que la salvación del país,que ninguna fuerza menos poderosa que unarevolución, pueden hoy poner en movimientoel mecanismo complicado del artículo 50, queatañe a la revisión formal de la Constitución.

Sería necesario un extraordinario movimiento de opinión para arrastrar a los dostercios de cada una de las Cámaras del Congreso y al pueblo de las tres cuartas partes delos estados. El señor Bagehot ha demostradoque una consecuencia de ese mecanismo casiimposible de poner en movimiento, "es queno se pueden remediar rápidamente los másevidentes males", V que, por tanto, "la poi íticade un pueblo práctico se halla embarazada porcunosos detalles técnicos que entorpecen su

.. Peproducunos en éste núrnero el capítulo V de la obra deWoodrovv wllson. Congressional government, publicadooriqlnatmente en 1885. versión que suvtó de base a lapresente.

funcionamirnto. Los drgurrwntos prácucos ylas diser taconcs legéJl(~s (m ArnériciJ-;¡ñ("Jd(~

se parecen él los de; (:jecutorus testiJrnrmtarios

que hocen ejecutar un testamento mal redac

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tamr:llW sin dofr.nderlo con sencillez, porque

E;stó enredado en los viejos tórrninos de un

testamento viejo." Pero la consecuencia masimportante es que hemos recurrido, Sin damos

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que el equ.librio de los poderes era demasiado

delicado para servil a usos práct.cos en que

ese sistema no conven la al principio esencial

de su creación, es decir. al gobierno por el

pueblo por modio de sus representantes en

el Cangroso.

La elección presidencial

Nuestra manera de elegir los presidentes es unsorprendente ejemplo de esas observaciones.La diferencia entre el modo actual y el modoconstitucional, es la que existe entre una elección ideal sin esp(ritu de partido y una elecciónhecha bajo la influencia de los partidos; es la

104 REV ISTA DE ADMIN ISTRACION PUBLI CA

di ferencia entre una elección hecha por electores independientes, lib res de toda promesa,obrando separadamen te en los Estados, y un aelección hecha por una convención nacionalde part ido. Nuestro ejecut ivo. como los poderes ejecutivos de Francia y de Inglaterra. eselegido por una Asamb lea representat iva ydel iberante; pero en Inglaterra y en Fran ela laelección está in terven ida por una Cámaralegislat iva perma nente. mientras que aqu I loestá por una Asamblea elegida con tal objetoy que desaparece una vez alcanzado éste. EnInglaterra el gabinete entero es práct icamen teelectivo. Las Cámaras f rancesas eli gen. siqui en do ciertas formas, al presidente. je fe ti tu lardel gob ierno. y el p residente toma en consideraci ón la vo lun tad de la Cámara cuandono mbra al pri mer M ini stro. que ese l je fe activodel gob ierno y Que. a su vez. se rodea de co tegas que t ienen la conf ianza de la legislatu ra.Los f ranceses no han hecho más que copia dela Const i tu ci ón Inglesa, Que hace del rnin isteri o ejecu t ivo el representante del partido queti ene mayor ía en la Cámara de los Comu nes.Entre nosot ros. po r el cont rar io , el presidentees elegido po r una Asamblea representat ivaQue no tie ne nada que hacer con él despuésde su elección. y el gobierno es aprobado porot ra Cámara rep resentat iva que no t iene yaninguna relación d irecta con él. después de sunombrami ento.

Naturalmente. no qu iero decir que lareun ión de una convenc ión nacional const ituyaexact amente un a elecc ión. La convenc ión nodesigna nada más que un candi dato. Pero estecandi dato esel ún ico hombre por qu ien puedenvo tar los electores de su partido ; y así lapreferencia que ex presa la con venc ión delpart ido do minante es práct icamente equ ivalente a una elección y podr la asim ismo ser

llamada una elección po r una persona Queexpone los hechos im port antes y no hacedisti nciones sut iles . En Inglaterra el soberanoescoge al hombre que debe ser su primerminist ro. pero se ve obligado a escoger al quees ind icado por la Cámara de los Comunes; asíes más sencill o y perfectamente c ierto decirque la Cámara de los Comunes elige al pr imerm in ist ro . Mi agente no escoge el caballo determinado que yo le ordeno comprar. En realidad ,los elec tores son los agentes de las convenci ónes nacionales. y este hecho consti tuye másque una enmienda al sistema pr im it ivo Quequer ía que todos los electores fuesen lo quefueron los primeros elect ores. hom bres dignosde con f ianza que ten ían carta blanca paravo tar por quien quer ían. depositand o suspapeletas en trece cap i tales de Estado. con laesperanza de que la mayor ía llegar ía a entenderse.

Bueno es también hacer no tar o t ra par ti cular idad de este sistema de elecci ón . Hay en lasAsambleas una minada aud az que hace nuestra s elecc iones. Del otro lado del Oce án o. unpr imer m in istro liberal no es elegido más quepor los rcproson t.u.tos de: los l iberalns q Ul ~ recrbon en L1rCtH1SU l rcio rH ; ~: i iber;j ll ~s ; los qLH-::

hühilHn en ot ra par t« l ;n mino r{a, en Ull di strilO con sorvador , no l icflP.fl voto evidell tf!me nWen ( ~Sil d{;cc ió l1 . De Iq u dl modo, un pr imermin istro conservador no dono nada él losco nserva dores. que no hall pod ido env iar unminmbro ;11 Par lumen ro . Pélr d (~ I son l jberd lcs.Ill wstu que su rcp rcscn r.nue en la Cá ma ra d(~

ios C O Il HJl IPS I ~S l ibera l. Los Parla m en tos que1:l iqPII ti nuestro pws ¡dcn t l ~ son iodos. po r pIconrrnr io . dpl mi smo par t id o, Nuuj ún d ist ri tolh~ ostado pued e WIH'r bustant rs pocos rupuhticanos parl1 q U!! no tr-nqa c ercen o a unr(:pWS(~n Ul l1 tp en Ir) Convenci ón NHcio nal ropubl icana, y "S" .."presenr'" ll" ,Ará i ~ua l al del

ESTUDIOS 105

distrito más compleIJrn'''lil: rr'pLlbIICdl!()cJt~1 país: y un osr.ido ropuhlicano (~st;í t,Jllbien representado (;(1 1(1 Convnnr.ón dprnócrélta como los estucos más d(~rnÓCraIJs.

Hemos a.ravcsado varias f;:lses d.. dCSi;1ITOi loantes de llegar al sistema de elección por lasConvenciones. Para las dos primeras eleccionespresidenciales, los electores fueron libres devotar, según su conciencia y los deseos de laConstitución; porque la Constitución los invitaba a votar por el que juzgasen que era elmejor, y no se necesitaba mucha sabidurlapara votar por el General Washington. Perocuando el General Washington no fue yacandidato y nuevos partidos disputaron elcampo a los federal istas. los jefes de partido sevieron obligados a preocuparse por los votosde los electores, y algunos de los que fueronnombrados para escoger al segundo presidentese comprometieron de antemano a votar portal o cual candidato. Después de la terceraelección presidencial, el Congreso se ocupó dela cuestión. De 1800 a 1821 hubo una serieno interrumpida de caucus de los miembrosrepublicanos del Congreso para dirigir a loselectores de su partido; y la presentación deun candidato por el caucus, no desapareciósino cuando el partido republicano hubollegado a ser virtualmente el único partidoimportante -el único partido en cuyo nombrepod (a presentarse un candidato con algunaesperanza de éxito, -y entonces la opiniónpúbl ica clamó contra las instrucciones secretasde ese monopolio. En 1796, los federalistasdel Congreso hab (an tenido un caucus pocoimportante para entenderse de la elecciónpróxima; pero en lo sucesivo se abstuvieronde ese género de reuniones y se contentaron detiempo en tiempo con una especie de convención hasta que no tuvieron ya partidarios que

convocar. En 1828, las legislaturas de losestados presentaron una multitud de candidatos y en 1832 se reunieron las primerasconvenciones nacionales para presentar uncandidato.

Hab la, pues, una forma de gobierno congresional que habla fracasado. Era muy lógicoque un Gobierno dirigido por los partidos,presentara a los electores por un caucus delCongreso, el candidato a la primera magistratura del pa IS; pero esta manera de obrarno era bastante franca. La Cámara francesa noescoge los primeros ministros en un caucussecreto de los miembros de la rnavor ia. LaCámara de los Comunes tampoco. Ellas escogen, después de una larga prueba pública en losdebates y en la dirección de los asuntos alos hombres en quienes han descubierto mástacto para dirigir, más habilidad para prepararproyectos de reformas, más autoridad paragobernar. No dicen por medio de una votación;dadnos al Sr. Ferry O dadnos al Sr. Gladstone;pero Su Majestad sabe tanto como sussúbditosque el Sr. Gladstone es el único hombre aquien obedecerá la rnavor ia liberal; y el presidente Grevy, ve que el Sr. Ferry es el únicohombre al que seguirán las Cámaras. Cada unode estos hombres se ha elegido él mismo,subiendo al primer puesto en su partido. Laelección se ha hecho públicamente poco apoco, durante años, y es muy diferente de lavotación secreta de un caucus sobre un extrañoque va a sentarse, no en el Congreso, sino enel palacio del ejecutivo; que no es su hombresino el del pueblo.

La presentación de un candidato por laslegislaturas de los estados, no responderlatampoco al objeto. Naturalmente, cada Estadotendr ia o creerla tener -Jo que viene a ser lo


mismo- un ciudadano digno de ser presidente,y serla el colmo de la confusión tener tantoscandidatos como estados. Una lucha tan qeneral entre hijos bien amados, habr ra llevadocon tanta frecuencia la elección a la Cámarade Representantes, que el caucus de presentación habr ía sido reemplazado por un caucusencargado de la elección.

La elección Virtual del gabinete, que es elverdadero ejecutivo, o al menos del primerministro, Jefe del ejecutivo, por la Cámara delos Comunes en Inglaterra, nos suministra másbien un contraste que un paralelo con la e!ccción de nuestro primer magistrado, jefe delejecunvo, por una Asamblea deliberanterepresentativa, a causa de la diferencia defunciones y del derecho de permanecer enellas entre nuestros presidentes y los primerosministros inqleses. William Pitt fue elegidopara dirigir a la Cámara de los Comunes; JohnAdams, para defender la Constitución contralas Cámaras del Congreso y mantener el equi!ibr io Uno era el jefe de la legislatura; otro, elcolega, por decirlo aSI, de la misma. Aparte deesto, la Cámara de los Comunes no sólo haceministerios, también los derriba; por el contrario, las Convenciones sólo pueden ligar a supartido con la presentación de un candidato,y se necesita para derribar a un presidente unaacusación, lo que es cas imposible, o unperiodo de cuatro años. Como ha dichosutilmente un cr uico. nuestro sistema esesencialmente astronómico. La utilidad de unpresidente se mide, no con arreglo a sus servicios. sino conforme a los meses del calendario.Se cuenta con que si es bueno, lo será durantecuatro años. Un primer ministro necesita conservar el favor de la mayoria; un presidente,no tiene más que continuar viviendo.

En otro tiempo, las funciones del elector presidencial eran muy augustas. El elector

hablaba en nombre del pueblo; el pueblo deblaaceptar su decisión. Preciso era que fueseademás por las cualidades que atraen la confianza, lo que era el másgrande de los Electoresdel lrnperio. por el poder que inspira el terror.Hoy no esya más que una máquina de registrar,más que una especie de po.ichinela de músicaen manos de la convención de su partido. Ellala aprieta y él suena. Es, pues, evidente que laparte de la Constitución que fija sus funcioneses letra muerta. Un progreso muy sencillo ymuy natural en la organización de los partidos,que ha tomado forma primero en los caucusdel Congreso y ha venido a parar después enlas convenciones que escogen el candidato, hacambiado radicalmente una Constitución quedeclara que no puede ser enmendada másque por la voluntad de dos tercios del Congresoy de las tres cuartas partes de los estados. Lossagaces autores del Pacto Constitucional de1787 esperaban, Ciertamente, que su obrafuese cambiada, pero no pod (an esperar quelo fuera de una manera tan irregular.

Las condiciones que determinan la elecciónde una Convención encargada de nombrar unpresidente, son diversas por completo de lascondiciones que facilitan la elección de unaCámara representativa que se escoge un primerministro. "Entre las grandes ventajas de unParlamento nacional -dice el señor Partonhay las dos siguientes; primero, se forman enél, por la práctica, hombres de estado; yen segundo lugar, se muestra a esos hombres alpa IS, de suerte que cuando se necesitan hornbres capaces, se puede hallarlos, sin entregarsea penosas investiqaciones o a ensayos peliqrosos". En los gobiernos que son administradospor un comité ejecutivo de la Asamblea legislativa, se forma y se hace conocer constante ycompletamente a los hombres de estado. La

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carrera que lleva a las funciones de ministro,es una carrera en que uno mismo se expone.Un hombre se revela a SI mismo en los debatesy se revela al mismo tiempo a la nación yalministerio del d la, que busca reclutar capaces,y a la Cámara de los Comunes, que distinguepronto la voz que consentirá en escuchar losconocimientos que podrán interesarla. Peroen los Gobiernos como el nuestro, en que lasfunciones ejecutivas y las legislativas estáncompletamente separadas, esa educación esincompleta y esa exposición falta casi porentero. Una convención que escoge un candidato no va a examinar las listas de los archivosdel Congreso para elegir a un hombre que laconvenga; y si lo hiciese, no lo encontrarla,porque el Congreso no es una escuela en quese preparen administradores, y lo de creerque la convención no busca un miembro decomité experimentado, sino un probado hombre de estado. La prueba que le hace falta noque se aplica a los miembros del Congreso.Ellos hacen las leyes, pero no tienen quehacerlas ejecutar. Tienen mucha experienciapara dirigir, pero ninguna absolutamente paraser dirigidos. Su cuidado es votar proyectos deley, pero no hacerlos funcionar constantemente una vez que se han convertido enleyes Pasan su vida sin ocuparse directamenteen la administración, aunque la administracióndependa de las mec''"'as que adopten.

Si una convención presidencial escoge a unhombre que eso ha sido miembro del Congreso,no lo escoge a causa de su experiencia en elCongreso, sino porque le supone talentos queno ha tendio que desplegar all l. Andrew Jackson habla sido miembro del Congreso, perofue elelgido presidente porque hab la ganadola batalla de Nueva Orleans y arrojado a los

indios de la Florida. Se pensó que su genio

militar hacia esperar el genio administrativo.Los hombres cuya fama no es debida más quea laureles ganados en el Congreso, han tenidorara vez más suerte que Webster y Clay en sucandidatura a la Presidencia. Washington era unsoldado; Jefferson no desempeñó más queun papel muy obscuro en los debates; Monroeera diplomático; se han necesitado largasinvestigaciones para saber lo que habían sidovanos de nuestros pres.dentes antes de sercandidatos a la Presidencia; y la distinción enlas funciones legislativas siempre ha sido unmedio muy inseguro de adelanto.

El papel del presidente

Durante estos últimos años, se ha podidoobservar una tendencia a hacer del puesto degobernador de los principales estados, el cargomás cercano a la Presidencia; hay que confesarque existe mucha razón en esta tendencia. Elgobierno de un estado se parece mucho a unapequeña Presidencia o mejor, la presidencia separece mucho al gobierno de un estado muygrande. El hábito de las funciones del unoprepara para las funciones de la otra. Es laúnica posición inferior que lleva a la posiciónmás elevada. En los gobiernos de gabinete, laspromociones se hacen todavla de un modomás natural. El ministerio es un ministeriolegislativo, sale de la legislatura, desde dondelos hombres de más talento llegan siempre aentrar en el ejecutivo. Una larga carrera en elParlamento asegura al menos un largo contactocon la práctica del gobierno, yen las condiciones más favorables, un largo aprendizaje de lasfunciones y de los deberes ordinarios delhombre de estado.

Pero, entre nosotros, no hay relaciones tanIntimas entre las funciones del poder legislativo


y las del ejecutivo. El solo ascenso natural esel paso de la administración de un estado a laesfera mucho más vasta de la administraciónfederal. Preciso es reconocer que este hechoestá en arman ía con el plan general de laConstitución. Las ocupaciones del presidente,muy importantes alguna vez, no se elevan; lasmás de las veces por encima de la rutina. Porregla general, no son másque la administración,la obediencia pura y simple a las indicaciones

de los dueños de la poi itica, es decir, de loscomités permanentes. Si el derecho de oponersu voto no hiciera de él una parte de la legislatura, el presidente podría, con facilidad, serun funcionario permanente; seria el primerempleado de un sistema de funciones civilesdispuestas jerárquicamente con cuidado yreguladas de un modo imparcial, yel más jovenempleado, pasando por elección por toda laserie de promociones, podría elevarse hastala primera magistratura. Es más bien una partedel mecanismo administrativo que del mecanismo poi (tico del gobierno, y sus deberespiden más bien aprendizaje que genio. Si sepuede encontrar, en las funciones civiles delos estados, una posición inferior en que seformen hombres ventajosamente para las funciones presidenciales, tanto mejor. Losestadostendrán mejores gobernadores, la Unión mejores presidentes, y se habrá suplido a una de lasnecesidades más importantes que la Constitución había olvidado: la necesidad de unaescuela especial para formar administradoresfederales.

La administración es una cosa que loshombres se ven obligados a aprender; no brillaen esas funciones de nacimiento. Los americanos se lanzan a todos los negocios más naturalmente que cualquier otra nación y lasfunciones ejecutivas del Gobierno constitiyen

un género superior de negocios; pero losamericanos mismos no son presidentes desdela cuna. No cabe tener demasiada instrucciónpreparatoria y experiencia para ocupar tanelevada legislatura. Es, pues, dificil ver qué razones serias pueden hacer valer los quesostienen que las funciones de presidentedeben ser de corta duración para que seanesencial y completamente republicanas. Si elrepublicanismo está fundado sobre el sentido común, una cosa tan alejada del sentidocomún, no puede formar parte de él. En unaRepública, tanto como en una Monarqu ia. nopuede concederse la confianza a un funcionariopúblico, sino en cuanto es capaz de desempeñar como conviene a los deberes de su cargo;ahora, un sistema que arroja de su puesto,después de un corto periodo, a los hombrescapaces tan inexorable y tan seguramentecomo a los incapaces, no es menos contrario ala sabidur ra republicana que a la sabiduría

monárquica. Por desgracia, los Estados Unidosno aceptan este principio. El presidente esrelevado casi tan pronto como ha aprendido aconocer los deberes de su cargo, y un hombreque ha pasado seis años en el Congreso es unacuriosidad. Estamos excesivamente inclinadosa creer que todo hombre razonable y enérgicopuede hacer en seguida, sin preparación, eltrabajo de legislador o de administrador. Nadieimagina que el comercio de tejidos o dequincalla, ni siquiera el oficio de zapatero,pueda llevarse con buen éxito por otros quehan hecho, penosamente y sin ganar nada, suaprendizaje, y que han consagrado su vida aperfeccionarse como comerciantes o comozapateros. Pero se cree que la legislación estáal alcance de todos los hombres llegados a laedad madura y dotados de un pocodesutileza;que un abogado puede, de tiempo en tiempo,encontrar ventaja con ocuparse en la legislación

ESTUDIOS 109

sin abandonar su clientela; que todo joveninteligente puede adquirir con facilidad el artede hacer las leves. La administración es igualmente una cosa que se puede confiar a unantiguo soldado, a un antiguo diplomático o aun poi itico popular; se cree que esos hombresnacen administradores. Todos los que tienen

.ta.ento, pueden lisonjearse con la esperanzade que han nacido para ser candidatos a lapresidencia.

Son verdaderamente extraordinarias esasconclusiones que un pueblo eminentementepráctico ha aceptado; V puede considerarsecomo un despertar del sentido común, el deseoreal que hoy muestra la nación de formar Vpreparar los presidentes en puestos inferiores,pero parecidos, tales como el gobierno de losgrandes estados. Para tener los presidentes quenecesita el gobierno federal, tal como estáorganizado, lo mejor es escogerlos entre losgobernadores de estados, más capaces V másexperimentados.

El presidente y los secretarios de estado

He ah( en cuanto a la presentación V la elección; pero después de la elección, ¿qué pasa?El presidente no es todo el Ejecutivo. Nopuede gobernar sin los hombres que nombracon el consentimiento V según la opinión del

Senado, V que son realmente partes integrantesde esa rama del gobierno que representa por s(él solo. El carácter V la experiencia de lossecretarios son casi tan importantes como sutalento y sus antecendentes; de suerte queel nombramiento que hace, confirmado por elSenado, debe añadirse al mecanismo de la presentación por las convenciones V de la elecciónpor electores automáticos, para completar la

enumeración de los diversos acontecimientosque se suceden en la formación del poderejecutivo

Los primeros Congresos parecen haber considerado al Attornev General V a los cuatrosecretarios que constitu ian los primeros gabinetes, como algo más que los lugartenientesdel presidente. Antes de la reacción republicana que siguió a la suprernacia de losfederalistas, los jefes de los departamentos sepresentaban en persona ante la Cámara paradar los informes pedidos V para hacer lasproposiciones que juzgaban necesarias, de igualmodo que el presidente iba a leer él mismo su"Mensaje". Eran unidades reconocidas en elsistema gubernamental, V no simples ceroscolocados tras la cifra presidencial. La voluntadde cada uno de ellos, se contaba como unavoluntad independiente.

Parece, sin embargo, que los I imites de estaindependencia no estuvieron nunca claramentedefinidos. Era el presidente el que, según sucarácter, decid ía o no tomar el parecer de loscolegas que él mismo hab (a nombrado. Heaqu 1, por ejemplo, un rumor que corrió en1862: "No pretendemos conocer los secretosde Estado, decia el Evening-News de NuevaYork, pero sabemos de buen origen que nohay ni inteligencia, ni unidad, ni deliberación,en nuestra administración; que la voluntadbien marcada del presidente de asumir toda laresponsabilidad, ha neutralizado completamente la idea de una responsabilidad común;V que se dan órdenes y se ordenan movimientos de que los secretarios llegan a saber laexistencia como todo el mundo, o que desaprueban y hasta censuran, lo que es peor.Luego cada secretario dirige su propio departamento poco más o menos como le place, sin


consultar, ya al presidente, ya a sus coadjutores, y con frecuencia contra las determinaciones tomadas por los demás". He ah; un cuadroque nos recuerda a cierto primer ministromuy Imperioso, quien fuera nombrado en suvejez conde de Chatharn. Aquellos ruidos acaso

eran verdaderos o bien no eran más que unsimole rumor; pero muestran un estado decosas perfectamente posibles. No hay otrainfluencia que el ascendiente o el tacto delpresidente que pueda mantener la arman ia enel Gabinete y obtener que los ministros obrende común acuerdo. Seria, pues, muy dificildecir de una manera precisa cuáles son loselementos que constituyen el ejecutivo. No sepueden determinar esos elementos más quepara una administración a la vez y sólo cuandoha tenido fin; y es un hombre que conoce sussecretos el que ha tenido a bien comunicarlos.

Pensamos en el Señor Lincoln más que ensus secretarios, cuando nos trasladamos alperiodo de la guerra; pero pensamos en elSeñor Hamilton más que en el presidenteWashington, cuando examinamos la poi (ticade la primera administración. Daniel Websterera más poderoso que el presidente Fillrnore.y el presidente Jackson más poderoso que elsecretario Van Duren. Es el carácter, la experiencia, la situación anterior de los miembrosdel gabinete, los que hacen que éstos mandeno no en la administración; de igual modo, lostalentos y la preparación anterior del presidente hacen que sea o no sea una simple figurade abogado. Un presidente débil puede mostrarse más sabio que la convención que lo haelegido, rodeándose de un gabinete de hombresde valer.

Por la fuerza misma de las cosas, el presidente no puede ser omnipotente en materia

de administración; lo es s610 como el presrdente de la Cámara de Representantes, esomnipotente en materia de legislación, porquenombra a los que son omnipotentes en losdiversos ministerios. El presidente debe, sobretodo, su poder a su derecho de veto; es poderoso, en otros términos, como rama de lalegislatura más que como jefe titular delEjecutivo. Casi todas las funciones realmenteejecutivas están confiadas a los secretarios delos departamentos. Por más que un presidentesea laborioso y deseoso de bien obrar, nopodrá mantener a la marina en buen estado sitiene un secretario corrompido e Incapaz en eldepartamento de Marina; no podrá impedir alejército caer en la desmoralización si el secretario de Guerra carece de inteligencia, deexperiencia o de conciencia; habrá prácticascorrompidas en el departamento de Justicia,aunque haya lo que quiera para cambiar losmétodos de un Attorney General que engañeo sea engañado; no podrá obtener la equidady la imparcialidad respecto de las tribus indiassi el secretario del Interior quiere burlar susplanes, y el secretario de estado puede hacer asu espalda tanto mal como el secretario delTesoro. Puede estudiar detalladamente y fiscalizar la administración de su departamento,pero le es imposible vigilarlos todos concuidado. Todo lo que sabe de los actos pasadoso presentes de los secretarios, le viene de lossecretarios mismos, naturalmente, y sus Mensajes anuales al Congreso no son, en gran parte,más que la recapitulación de las principalescosas contenidas en las Memorias detalladasque los jefes de los departamentos someten elmismo tiempo a las Cámaras.

El congreso y los secretarios de estadoEs, sin embargo, fácil exagerar el poder delgabinete. Después de lo que hemos dicho, es

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evidente que los secre tar ios dif ieren de losfuncionari os permanentes en que no sonperman entes. Se hace depender la duraci ón desus f unciones de la suposición de que esas fu nciones son más bien independien tes qu esubo rd inadas. Se hace de ell os los representantes de un partido, porq ue se ref uta quedi rigen la poi (t ica. En realidad, el pr imerin terventor del Tesoro t iene tanto poder en ladirecc ión de los asun tos de su departamentocomo el secretario m ismo ; yen la práct ica ser (atan út il cambiar ese funcion ario, que teór icamente es permanente, a cada camb io deadmi n istra ción , como no aplicar esa regla másque a su jefe o f ic ial. Las of icinas perman entes,los empleados de los depar tamento s, co nsideran a los secretar ios como " coronam ientosmovib les" ; pero probablem ente seria tancómodo en la práctica tener una tapaderaestab le co mo una tapadera movib le. He most rado bastante que los secretar ios no sonrealmente los di rect ores de la poi ít ica ejecut ivadel gobierno, cuando he hecho ver que loscomités permanentes del Congreso quierenvigi lar de una manera com pleta la admin ist ración hasta en sus menores detal les.

Con la intervenc ión act ual de los asuntosnad ie puede hacer nada, si no está auto rizadoa ell o por los Comités. Los secretar ios de losdepartamentos podr ran. ciertamente, enmuchos casos, obrar con más sab idur ra qu elos co mités, porque conocen más m ti mamenteque ningún comi té el f un cionamiento y lasnecesidades de esos departament os. Pero loscomités q uieren gobernar como ciegos mejorque no gobern ar de modo alguno, y lossecretar ios se encuentran de hecho ligados, ento do lo que no es la rut ina, por leyes que sehan hecho para el los y que no t ienen ningúnmedio legal de m odi f icar. Naturalm ente, lossecretar ios están somet ídos a los ste tutes, y

to dos sus deberes consisten en obedecerest r ic tamente al Congreso. El Congreso los ha

hecho y puede deshacer los. Al Congreso debendar cuenta de la marcha de la admin istr ación .El jefe de cada departamento está obligado ahacer todos los años una relación detallada delos gastos de su departamento, a dar cuentaminuc iosa del tr abajo y de la di visión de funciones en ese departam ento, dand o el nombrede cada uno de sus empleados. Los pr inci palesdeberes de un m iemb ro del gabine te nos haráncomprender los deberes de sus colegas. Incumbe al secretar io del Tesor o " preparar proyectospara in t rodu cir mejoras en la percepción y elemple o de las rentas, y para favorecer el créditopú bl ico, hacer reglamentos para la tenedur ía yrend ici ón de las cuentas públ icas; conceder lasautor izaciones necesarias para sacar delTesoro las sumas abonadas po r el Congreso;co mun icar al Congreso O a la Cámara, enpersona o por escrito, las noti cias qu e serefi eren a sus func iones; hacer todos los t rabajos qu e se le pidan sobre las cuest iones deHac ienda . Está ob l igado a env iar to dos 'osaños al Congreso, el pr ime r lunes de Junio,una Memor ia sobre los resu ltados de los tr abajos real izados y de los datos reuni dos por laOf icina de estad (stica sobre el estado de lasindust r ias, del comercio in teri or , de losvalores,de los Banc os, de los estados y de los terr it ori os". " Hace un reglamento para el territor io deA laska y para los d os vecin os, sobre la cazade las nut ri as, de las martas, de las cibelinasy delos demás anima les de pieles" . Debe tam biénpresen tar al Congreso, en cada legislatura, losin formes de las comprobaciones en que semuest ra có mo se han ganado los crédi tos concedidos a los departamen tos de Guerra y deMar ina, y también resúm enes y cuadros qu emuestran separadamente las sumas pr odu cidaspor los ingresos in ter iores.


Es naturalmente, de la másalta importanciaque un secretario que tiene el derecho de presentar proyectos de segundo orden para laadministración de los ingresos del estado ypara el mantenimiento del crédito público, seaescogido entre los hombres más hábi les en laadministración de Hacienda y más experimentados en los negocios. Pero no es más necesarioque el hombre a quien seconfían esas funciones difíciles sea un político activo, encargadode dirigir su departamento, mientras el presidente que lo ha nombrado continúe en funciones y le atestigüe su confianza, de lo que estener a un hombre esencialmente poi íticopara hacer leyes sobre la caza en Alaska y enlos ríos de Alaska. Los animales de pieles notienen ninguna relación con los partidospoi íticos, a menos que sea como "despojos".Hasta es una real desventaja tener un secretarioque ha sido elegido conforme a tal principio.No puede tener los conocimientos ni, porconsiguiente, ofrecer las ventajas de unfuncionario permanente que está fuera de lasluchas de partido, y que se ha elevado alas másaltas funciones desudepartamento poruna serie de promociones ganadas después delargos servicios. La poi ítica general del gobierno en materia de Hacienda, todo lo que serefiere a las grandes operaciones del Tesoro,depende de la legislación y estácompletamenteen manos de los comités de Vías y Medios yde Hacienda; de suerte que es contrario a elsentido común hacer un cargo esencialmentepoi ítico del puesto del funcionario que vigilatan sólo detalles administrativos.

y esta observación pareceaplicarse con másfuerza aún a los demássecretarios. Ellos tienenpara ejercitar su energíaun campo menosvastoque el del secretario del Tesoro. Debe haceren cualqu ier sistema un poder considerable en

manos del funcionario que recibe y distribuyesumas inmensas, aún cuando las reciba ydistribuya según lasórdenes de sus superiores.El dinero, en sus idas y venidas, pone en movimiento a mucha gente. No puede cambiar delugar en gran cantidad sin mover a una granparte del mundo comercial. La dirección de losdetalles de la Hacienda basta para trastornarlos mercados del dinero. El secretario delTesoro es, pues, menos que sus colegas, unempleado principal; y si sus funciones no sonen realidad poi (ticas, las de ellos tampoco loson ciertamente.

A propósito de esa particularidad que tienenlos secretarios de ser nombrados, teniendo encuenta sus ideas poi íticas, y tratados despuéscomo funcionarios, es interesante ver lo querepresentan ya quiénesrepresentan.Se refuta,sin duda alguna, que representan al partidopoi ítico a que pertenecen; pero ocurre a menudo que les es imposible hacerlo. Algunasveces se ven obligados a obedecer al partidocontrario. Tenemos la costumbre de hablardel partido a que se ha adherido públicamenteel presidente, y que tiene la intervención delos nombramientos para los cargos civiles,como del partido en el poder; pero esevidenteque la intervención del mecanismo ejecutivono es todo el poder, que no es siquiera másque una pequeña parte del poder en un pa(sgobernado como el nuestro. En calidad defuncionario del Ejecutivo, el presidente es elservidor del Congreso; y los miembros delgabinete que no tienen más que funcionesejecutivas, son completamente los servidoresdel Congreso. Sin embargo, aparte de susfunciones de jefe titular del Ejecutivo, elpresidente forma, gracias a su derecho de veto,una tercera rama de la legislatura, y el partidoque él representa está en el poder, como loestaría si tuviera de su parte a la mayoría de

ESTUDIOS 113

los miembros de una de las otras dos ramasdel Congreso. Si la Cámara y el Senado son deun partido, y el presidente con sus ministrosde otro, apenas puede decirse que su partidoesté en el poder, porque no le queda más queel derecho de veto para impedir o retardarciertas medidas. Los demócratas estaban en elpoder durante las sesiones del 250 Congreso,porque ten (an la rnavor ía en el Senado ya Andrew Jackson en la Casa Blanca; pero lospresidentes que han venido después que él,han tenido contra ellos a la Cámara y alSenado.

Esta posibilidad constante de la diferenciade partido entre el presidente y el Congreso,es la que complica mucho nuestro sistema degobierno por los partidos. La historia de lasadministraciones no es necesariamente la historia de los partidos. Las elecciones presidenciales pueden hacer inclinar a un lado labalanza del poder para un partido, y las elecciones del Senado en segundo grado puedenhacerla inclinar al otro. Es rara vez posibletener una administración fuerte, concentradaen manos de un partido que tenga una organización poi rtica, única y reconocida, queretenga todas las energlas del estado y tenga,gracias a ese poder, toda la responsabilidad.Estamos as¡ privados del verdadero gobiernode partido, tal como lo deseamos y tal comodebe ciertamente desearse en un gobiernocomo el nuestro. El gobierno de partido nopuede existir más que si la intervención absoluta de la administración, el nombramientode los funcionarios y la dirección de sus recursos y de su poi (tica, se confian directamente aesa rama del gobierno que posee el podersupremo, es decir, al Cuerpo representativo.

Roger Sherman, uno de los hombres másperspicaces y más sabios de la gran Convención

de 1787, expuso y demostró audazmente estehecho, y propuso se aceptara francamente.Comprend (a que era forzosamente necesariohacer omnipotente al Congreso nacional quela Convención iba a crear; afirmó, ademásque "consideraba a la magistratura ejecutivaúnicamente como una institución destinada ahacer ejecutar la voluntad de la legislatura;que la persona y las personas que constituyeran el ejecutivo, dsbian ser nombradas porla legislatura y responsables ante ésta, que esladepositaria de la voluntad suprema de la sociedad". El ejecutivo era tan completamente asus ojos el servidor de la voluntad legislativaque queda que la legislatura fuese juez delnúmero de personas de que el ejecutivo deblacomponerse.

Parece que varios otros miembros de la convención eran, poco más o menos, de su parecersobre estas cuestiones. Lo que impidió a larnavor ta aceptar esas miras fue, según parece,el deseo de crear, para la balanza de los poderes, muchos de esos contrapesos que adornanhoy la teoris literaria de la Constitución.

La anomal (a que ha resultado es, sobretodo, sorprendente en las relaciones de partidoque existen entre el presidente y su gabinete.El presidente es un hombre de partido -eselegido por esa razón- y sin embargo, anulacon frecuencia las leyes votadas por el partidoque representa; puede decirse que, en nuestrosdías, es raro hallar un gabinete compuesto dehombres que representen realmente a unpartido. Son los hombres de su partido a losque el presidente prefiere, pero no son necesariamente o siempre a los que prefiere supartido. La reputación de algunos de los

Gabinetes recientes ha caído tan bajo, aún alos ojos desus amigos poi íticos, que los críticos


de nuestros principales periódicos no vacilanen expresar abierta y libremente el desprecioque sienten por los miembros de esos gabinetes. "Cuando M. ha sido nombrado secretario-dice mofándose La Nación, de New Yorktodo el mundo ha estado seguro de que tratarla a su ministerio como despojos; aSI nadieha quedado desencantado. Es uno de esoshombres de estado que no conciben que unarama de la administración pública no tengadespojos. El gabinete no tiene ninguna influencia sobre su partido, no tiene tampoco sudirección, que parece, sin embargo, corresponderla a su situación oficial"; tales son losresultados de nuestro sistema constitucional,como nos lo muestra el hecho de que elgabinete haya llegado a ser cada vez másinsignificante en su partido a medida que haenvejecido el sistema. Las relaciones queexistian entre los primeros gabinetes y losprimeros Congresos se parecían mucho a lasque existen entre los jefes y su partido. Hamilton y Gallatin dirigieron a las Cámaras másque las obedecieron, y durante largo tiempo,las proposiciones de los secretarios de losdepartamentos recibieron de los comités legislativos una acogida respetuosa y benévola. Peroa medida que los comités adquirieron poder einfluencia, la autoridad del gabinete perdióterreno. El Congreso se apoderó del gobiernoen cuanto se hubo hecho su propio amo; ennuestros días, un secretario no puede yaausentarse de sus funciones para ponerse a lacabeza de un partido. El Congreso consideracomo una verdadera impertinencia todo consejo que no le viene de uno de sus miembros.

Es al mismo tiempo evidente que el Congreso no tiene más que medios muy limitadose insuficientes para intervenir y vigilar minuciosamente los departamentos, como querría

hacerlo. Las relaciones con el presidente sereducen a mensajes ejecutivos, y sus relacionescon los departamentos se reducen a las consuItas particulares poco fáciles entre los comitésy los tuncionarios del ejecutivo, a entrevistasirregulares de los ministros con los miembrosdel Congreso, o cartas que los secretarios delgabinete envlan de tiempo en tiempo a lospresidentes de las dos Cámaras en épocas fijas,o a una respuesta cuando se ha decidido formalmente una petición de información. El

Congreso está, haga lo que qu iera, casi porfuera de los ministerios. De tiempo en tiempo,en esos esfuerzos espasmódicos que hace paradisipar o confirmar sospechas de malversacióno de corrupción desvergonzada, ordenainformaciones especiales, enojosas, desagradables; y esas informaciones mismas no le danmás que una idea muy superficial del interiorde una pequeña provincia de la administraciónfederal. Funcionarios hosti leso astutos puedensiempre mantenerlo a distancia por un subterfugio o un disimulo hábil. Puede enturbiarviolentamente, pero rara vez puede examinarhasta el fondo las aguas del mar en que nadany engordan los grandes peces de los serviciosciviles. Las redes agitan el fondo sin limpiarlo.A menos que haya al frente de los departamentos hombres capaces y animosos, alcorriente de lo que él quiere y enteramente deacuerdo con sus proyectos, puede, cuandomás, asustar a esos funcionarios que no tienenotros acusadores que su conciencia.

Es fácil ver cómo pueden los agentes ejecutivos evitar el obedecer las órdenes del Congreso y eludir sus preguntas. Los comitésmandan, pero no pueden vigilar la ejecuciónde sus órdenes. Los secretarios no son bastantelibres para tener una poi (tica independiente,pero lo son para ser mediocres servidores,

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porque el congreso no puede gobernarlos. Unavez instalados, la posesión de sus funciones nodepende de la voluntad del congreso. Si agradan al presidente y se entienden con sus colegas, no tienen que preocuparse seriamente deldesagrado de las Cámaras, a menos que seexpongan locamente por un crimen a serjuzgados por el congreso. Si sus locuras no sondemasiado evidentes, demasiado extravagantes,pueden conservar su puesto hasta que la tierrahaya hecho cuatro veces su viaje anual alrededor del sol. Pueden cometer todos los díasdesaciertos en la administración, falta sobrefalta en sus asuntos, contrarrestar los designiosdel congreso por mil pequeños enredos yfrotarse las manos de gusto al ver su descontento. Se les ha negado la satisfacción deposeer un poder real, pero tienen el placerde gozar con toda seguridad de una mezquinaindependencia que los hace astutos o intrigantes. Hay varios modos de obedecer, y si elcongreso no está contento, ¿qué les importa?No es el congreso quien les ha dado su puesto,y difícilmente puede quitárselo.

Sin embargo, continúa siendo verdad quetodos los asuntos importantes de los departamentos se llevan con arreglo a la dirección delos comités permanentes. El presidentepresenta, y con la aprobación legislativa,nombra para las funciones más importantesdel gobierno; los miembros del gabinetetienen el privilegio de darle su opinión sobrelas cosas para que no pueda tomar una decisión definitiva sin el asentimiento del Senado;pero los principios de la política se dejantodos a la decisión de la legislatura y no a ladel ejecutivo. Es una satisfacción bien pequeñapara un hombre poseer el privilegio estéril deproponer los mejores medios de despachar losasuntos corrientes de las diversas oficinas,

mientras que los grandes proyectos que esetrabajo cotidiano debe hacer realizar se le danpor otros hombres colocados por encimade él.

Si un hombre ha recibido la orden de ir acáo allá, y está obligado a ir, quiéralo o no, apenas apreciará la libertad que se le deje de ir apie o a caballo. La sola cuestión importante essaber sí o no, si el congreso puede ejerceruna intervención real y eficaz y ofrecergarantías suficientes de responsabilidad a losque representa, y, en fin, si esa disposiciónpuede producir un buen Gobierno.

Nadie controvierte, así lo supongo al menos, el principio de que los representantesdel pueblo poseen la autoridad supremaen todas las cuestiones de gobierno, mientrasque la administración es simplemente la partedel Gobierno que está confiada a empleados.La legislación es la fuerza creadora; ella fijalo que se hará; y si el presidente no quiereo no puede detener una ley, en virtud de supoder extraordinario, como parte de la legislatura, tiene el deber evidente, cierto, de obedecer al congreso. Y si es deber suyo obedecer,con mayor razón lo es de sus subordinados.El poder de hacer las leyes es natural yesencialmente el de dirigir, y ese poder pertenece al congreso. Este principio no consiente ninguna reserva; está en perfecto acuerdocon todos los usos anglo-sajones; la dificultad,si la hay, reside en la elección de los mediosque hay que emplear para dar eficacia a eseprincipio. El medio natural consiste, al parecer, en dar a la Asamblea representativael derecho de vigilar constante y seriamentea los servidores ejecutivos de su voluntad,y de hacerlos absolutamente responsables;

en otros términos, concedería el privilegio


de relevarlos cuantas veces sus serviciosdejan de ser satisfactorios. Ese es el privilegio natural de todos los señores. Si el congreso no lo posee, puede decirse que suautoridad suprema está trabada, pero que laposee, a pesar de todo. Los funcionarios delejecutivo no dejan de ser sus servidores; laúnica diferencia está en que, si se muestrannegligentes, incapaces o engañadores, el congreso se ve obl igado a contentarse con susservicios tales como son, esperando que elprincipal administrador, el presidente, tenga abien nombrar mejores secretarios. No puedehacerlos dóciles, aunque pueda obligarlos aobedecer en todas las cosas importantes. Elcongreso es el amo cuando se trata de hacerleyes; pero cuando hay que apl icarias, no esmás que magistrado. Manda con una autoridad absoluta; pero no puede castigar a losque desobedecen más que usando un procedimiento judicial, regular y lento.

Maquiavelo declara que, "en interés de laestabilidad del estado, es muy importanteque la Constitución otorgue todas las facilidades para acusar a los que se sospecha que hancometido una mala acción". El autor de unartículo de la Wetsminster Review hace sobreesta declaración el siguiente juicioso comentario: "las ventajas de esta facilidad son de dosclases: primero, el miedo saludable del díapróximo, en que se verán probablementeobligados a dar cuenta de susactos, impedirá aciertos hombres malos y ego(stas entregarsea sus culpables maquinaciones; en segundolugar, la vía legal de la acusación ofrece unasalida a las viciosas inclinaciones del cuerpopoi (tico. inclinado que arruinarían completamente la Constitución si fueran estorbadas orechazadas... " He ahí las ventajas que queríaobtener nuestra Constitución Federal por

medio de sus reglas sobre la acusación. Ningúnservidor del estado, ni aun el presidente, debíaestar libre de una acusación por la Cámara deRepresentantes y de un juicio por el Senado.Pero las condiciones requeridas para unaacusación, como las que son necesarias paraenmendar la Constitución, son muy difícilesde reunir, y es dificil también sacar partido deellas. Se necesita pasión para producir semejantes acontecimientos, y sólo los crímenesmás groseros contra las leyes del país puedenhacerlas producir un efecto rápido y completo.

Una indignación bastante grande, para hacerolvidar los Intereses del partido, puede garantizar una condena; nada menos poderoso puedehacerlo.

Si se juzga por el pasado, la acusación no esmás que una vana amenaza. La Cámara de losRepresentantes es un gran jurado muy lentoen obrar, y el Senado un Tribunal de justiciamuy inseguro.

Además, los grandes crímenes que puedendar margen bastante rápidamente a unaacusación, no son frecuentes en los serviciospúblicos más relajados. Una opinión públicavigilante impide generalmente que se produzcan. Lo que de ordinario molesta y ponetrabas a un buen Gobierno, es la tontería yla incapacidad de los ministros de estado. Poreso el derecho de acusar, de juzgar y de castigarpor un crimen público, es menos necesarioque el derecho y el privilegio de despedir a losministros por causa de incapacidad. La acusación atañe a otra cosa que a la administración.Un negociante no querría, aunque la ley se lopermitiera, fusilar a un empleado que nopudiera aprender a hacer el comercio. Lograigualmente su objeto despidiéndolo, y esmenos cruel para su empleado. E1 defecto

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Irritante de nuestro sistema es que la autoridadconstitucional, que tiene la prerrogativa dedirigir la polrtica y de vigilar la administración,tiene menos autoridad para obtener que sutrabajo. sea bien hecho. que el más humildeciudadano para hacerseayudar en susempresas.La autoridad que está más interesada en losnombramientos y los deberes de los funcionarios civiles no tiene casi que ocuparse enlos nombramientos. y todav la menos en losrelevos. El presidente nombra con la sancióndel Senado. y no puede relevar a susconseje. ossin el consentimiento legislativo;sin ernbarqo.en realidad los ministros sirven, no al prcsidente, sino al Congreso, y el Congreso nopuede ni nombrarlos ni relevarlos. En otrostérminos. corresponde al presidente tomar lainiciativa para las dos cosas. aunque no sea elseñor real; y el congreso. que es el señor real.no tiene en esas importantes cuestiones másque una voz consultiva. que puede expresarpor su Cámara alta. pero sólo cuando elpresidente pide su parecer. Yo consideraríamis empresas como desesperadas. SI miprincipal empleado debiera ser nombrado por

una tercera persona. y encargado después. sinque yo tuviera un derecho de inspección sobreél, de escoger él mismo y dirigir a sus subordinados, no conforme a mis órdenes. sinopidiendo tan sólo mi consentimiento

Las relaciones que existen entre el congresoy el departamento son fatalmente desmoralizadoras para el uno y para los otros. No hayni puede haber entre ellos nada que se asemejea la confianza ya una colaboración completa.Se puede excusar a los departamentos de laactitud hosti I que toman algunas veces respectodel congreso. porque es un sentimientohumano el que impulsa al servidor a temer y aengañar al amo, que no considera como amigo,

Sino que recela, que esp ía sus movimientoscon desconfianza. El congreso no puedefiscalizar a los secretarios del Ejecutivo sindeshonrarlos. El único instrumento que poseecon ese objeto es la información, la Inspecciónsernijud.cial de los rincones que se suponesucios. Se ve obligado a atraer las miradas delpúblico, confesando que tiene sospechas; luegoengruesa y aumenta el escándalo, lanzando suscomités para Interrogar a subordinados espantados y a ministros desabridos. Después quetodo está terminado y la falta descubierta. nose hace de ordinario nada absolutamente. Losculpables, si los hay, continúan con frecuenciaen sus puestos deshonrados a los ojos delpúblico, arruinados en la esumacón de lasgentes honradas, pero recibiendo siempre susueldo y aguardando cómodamente que elpúbl ico. cuya memoria es corta, los olvide.¿Para qué desenterrar al cadáver si no queréishacerlo desaparecer?

Luego los departamentos se quejan confrecuencia de las exiqencias constantes delcongreso respecto a ellos. Murmuran porqueestán siempre ocupados -dicen- en satisfacersu curiosidad y en responder a las peticionesde su actividad inquieta. A los empleados lescuesta trabaja poder tener al corriente losasuntos de susdepartamentos; pero el congresoles pide sin cesar informes que están obligadosa ir a sacar laborrosamente de toda clase defuentes, unas accesibles, otras muy lejanas. Ungran dircurso en el Senado puede costar leshoras de trabaja y de preocupación; porqueel senador que lo hace no deja de presentar deantemano una moción pidiendo a uno de lossecretarios una estadlstica sobre talo cualasunto que qu lere tratar en su discurso. Siquiere hablar de Hacienda, necesita cuadros

comparativos de los impuestos; SI se trata del


cornercio o de las tarifas de aduanas, no puedepasarse sin las menores cifras que figuren enlas cuentas del Tesoro; cualquiera que sea suasunto, los datos oficiales son siempre la basemás segura para su edificio De ordinario, elSenado no vacila en aprobar la moción quedebe poner a su servicio a todos los empleadosde la administración. Y naturalmente, laCámara hace ella también innumerablespreguntas a que deben responder, hasta en susúltimos detalles, los empleados pacientes y lossecretarios descontentos. He ah ( lo que losfuncionarios ministeriales llaman con malhumor la tiran (a del congreso, y ningúnhombre imparcial puede, razonablemente,prohibirles que se sirvan de esa palabra.

No conozco nada más dif íci: de exponerclaramente y quedando en los Justos I imites,que la manera cómo la nación Interviene lapoi (tica, a pesar de esas rarezas y ese luego deescondite de la autoridad Cabe preguntarse,en efecto, si inspecciona todos los rodeos quepuedan tomar la responsabilidad legislativa yla responsabilidad ejecutiva. Se ve obligada aseguir al congreso un poco a ciegas; sabido esque el congreso obedece a sus comités sincomprenderlos bien; y los comités confían elcuidado de poner sus proyectos en ejecución afuncionarios que tienen muchas ocasiones deengañarlos. Después de todos esosactos hechosciegamente, ies muy probable que la autoridadsuprema, el pueblo, vea claramente lo que seha hecho o lo que será otra vez' Tomad, porejemplo, la poi (tica de Hacienda; es un ejemplo

No conozco nada más difícil de exponerclaramente y quedando en los justos límites,que la manera cómo la nación interviene lapoi ítica, a pesar de esas rarezas y ese juego deescondite de la autoridad. Cabe preguntarse,

en efecto, si inspecciona todos los senderos ytodos los rodeos que puedan tomar la responsabilidad legislativa y la responsabilidadejecutiva. Se ve obligada a seguir al congreso un poco a ciegas, sabido es que el congresoobedece a sus comités sin comprenderlos bien;y los comités confían el cuidado de poner susproyectos en ejecución a funcionarios quetienen muchas ocasiones de engañarlos. Después de todos esos actos hechos ciegamente,ies muy probable que la autoridad suprema,

el pueblo, vea claramente lo que se ha hecho olo que lo será otra vezl Tomad, por ejemplo,la poi ítica de Hacienda; es un ejemplo bienescogido, porque, según he mostrado, se hablamás en el congreso de las diversas etapas legislativas de la poi rtica de Hacienda, que decualquier otro asunto, y es, por tanto, unejemplo extremo. Después que la Cámara ha

acabado por entenderse lentamente, a censecuenc.a de numerosos proyectos y de numerosas discusiones, sobre la aplicación de los créditos y la fijación de los impuestos, losconsejos imperativos y la insistencia obstinadadel Senado llevan tan bien la confusión a todoese trabajo, que las comisiones de conferenciamismas no ven muy claramente, cuáles hansido los resultados de esosdesacuerdos. Luego,cuando ese compromiso está votado y haadquirido fuerza de ley, la manera de hacerloejecutar escapa a la intervención de las Cámaras y se deja a los departamentos. ¿Cómo lainteligencia del pueblo, no digo la voluntad,puede ejercer una intervención sobre el cursode los asuntos en semejantes condiciones? Nohay tornillo de responsabilidad que puedaapretarse sobre la conciencia o sobre los pulgares oficiales de los comités dél congresoencargados especialmente de esos trabajos.Los comités del congreso no son nada para lanación; no son más que las piezas del rnecanis-

ESTUDIOS 119

mo interior del congreso. Para el congreso sonpermanentes o no. Y como apenas éste tieneseguridad de ser el amo con euos, es pocoprobable que los colegios electorales puedangobernarlos. En cuanto a los departamentos,es más fácil al congreso que al pueblo obtener

de ellos una obediencia dócil y servicios suficientes El congreso es y debe ser, en esascuestiones, los ojos y la voz de la nación. Sino puede ver lo que va mal y no puede hacerseobedecer cuando manda, la nación es igualmente ciega y muda.

Consecuencias de la división de poderes

Ese es, para hablas srn arnbajes. el resultadopráctico del desmenuzamiento de la autoridad, del despedazamiento que se ha Imaginado en nuestro sistema poi (tICO. Cada rama delgobierno ha reci bido una pequeña parcela deresponsabilidad, a que la conciencia de cadafuncionario puede sustraerse fácilmente. Todoculpable, sospechoso de un entuerto, puedehacer recaer su responsabilidad sobre suscamaradas. ¿Es acusado el congreso de haberhecho leyes corrompidas, imperfectas oinsensatas? Puede responder que está obligadoa seguir precipitadamente a sus comités o a nohacer más que hablar; nada puede, si uncomité lo empuja, sin de ello darse cuenta, aempresas injustas o absurdas. Si la administraci ón comete errores y se preci pi ta en todaclase de dificultades, los secretarios se apresuran a dar como excusa las órdenes norazonables o imprudentes del congreso, y elcongreso critica a lo secretarios. Los secretarios afirman que todo el mal se habria evitadosi hubieran estado autorizados para proponerlas medidas necesarias; y los hombres que hanvotado las medidas existentes confiesan, a suvez, que desesperan de tener un buen qobier-

no, mientras se vean obligados a confiar laejecución de sus leyes a la incompetencia y ala torpeza de hombres nombrados por otrohombre y responsables ante él. ¿Cómo elmaestro de escuela, quiero decir, la naciónpuede saber cuál es el discipulo al que sedebe azotar? No puede negarse que la autoridad aSI' desmenuzada, la responsabilidad así

disimulada, son propias para paralizar grandemente al gobierno en caso de peligro. Haypocas o no hay ninguna determinaciónimportante que pueda tomarse por unarama del gobierno sin el consentimientoo la cooperación de otra rama. El congresoobra por medio del presidente y de su gabinete; el presidente y su gabinete se ven

obl igados a conformarse con la voluntad delcongreso. No hay jefe supremo -sea magistrado, sea Asamblea representatlva- quepueda decidir, de seguida y con una autoridadcompleta, lo que debe hacerse en el momentoen que se haya de tomar una decisión, yesoinmediatamente. Naturalmente, ese defectose hace sentir en todos los instantes, tantocuando se trata de despacho de los asuntoscorrientes, como en las horas de crisis; perosi surgiera una dificultad repentinamente,tal defecto podr ia ser fatal; o causar ía laruina del sistema, o no permitiría lucharcontra esas circunstancias críticas. La poi (ticano puede ser ni pronta ni franca, cuando estáobligada a servir a varios señores. Buscaequívocos, vacila o fracasa completamente.Puede salir del congreso con designios muyclaros y puede ser extraviada o muti lada porel ejecutivo.

Si hay un principio perfectamente evidente,es éste: en todo negocio, ya sea gubernamentalo comercial, es necesario fiarse de alguien, afin de que se sepa, si las cosas van mal, qu ién

IZO REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

debe ser castigado. A fin de hacer marcharvuestro comercio con la rapidez y el buen éxitoque deseais. os véis obligado a fiaros, sinsegunda intención, de vuestro principal empleado, a darle los medios de arruinaros,porque le facilitais así motivos de serviros. Sureputación, su honor o su vergüenza, todas susesperanzas comerciales, dependen de vuestrobuen éxito. La naturaleza humana espoco máso menos la misma en el gobierno que en elcomercio de tejidos. El poder y la reponsabilidad absoluta para el uso que de él se hace, conlos elementos esenciales de un buen gobierno.El sentimiento de la más elevada responsabilidad, los sentimientos nobles y elevados quenos dan la confianza de los demás para connosotros, la conciencia de estar en una posiciónoficial de tal modo visible, queel cumplimientofiel del deber será necesariamente reconocidoy recompensado, y todo abuso de confianzadescubierto y castigado; he ahí las influencias,las únicas influencias que producen loshombres de Estado prácticos, enérgicos yhonrados. Los mejores gobernantes sonsiempre aquellos a quienes se dan muchasfacultades, haciéndoles comprender que seránhonrados y recompensados con abundancia sihacen buen uso de ellas, y que nada podráponerlos al abrigo de los castigos más severossi de ellas abusan.

Es, pues, un defecto radical en nuestraConstitución ese desmenuzamiento del podery ese desmigajamiento de la responsabilidad.Diríase que la Convención de 1787 sepropuso,ante todo, cometer esa gruesa falta. La alegr íaliteraria de los contrapesos y del equilibrio dauna idea muy exacta de lo que quisieron hacerlos autores de la Constitución, yesos contrapesos y ese equilibrio ha sido cada vez másperjudiciales a medida que han llegado a ser

más reales. Puede decirse, sin temor de engañarse, que si los miembros de aquella convención extraordinaria estuvieran reunidos hoypara contemplar la obra de sus manos a la luzdel siglo que la ha puesto a prueba, serían losprimeros en admitir que el único resultado deldesmenuzamiento del poder ha sido hacerloirresponsable. He ahí lo que ha retardado lareforma de los cargos civiles en este país y loque hace dudar de que se realice jamás. Estamos exactamente en el caso en que estabaInglaterra antes de hacer la reforma porquehoy luchamos. La fecha de esta reforma enInglaterra no es menos significativa que elhecho mismo. No hasidocumplidahasta el díaque los ministros de la Corona han llegado aser, realmente y de una manera cierta, responsables ante un solo señor. He ah í la lecciónmás conmovedora y más sugestiva que encontramos en la interesante y preciosa historia delSeñor Eaton, sobre los cargos civi les en laGran Bretaña. La reforma se hizo en 1853 porel gabinete de Lord Aberdean. Fue aconsejadapor los funcionarios encargados de hacer losnombramientos, y el ministerio la hizo votar apesar de la oposición de la Cámara de losComunes, porque aunque esto parezca paradójico, él había llegado a tener conciencia desu responsabilidad ante la Cámara de losComunes, o más bien ante la nación, que estárepresentada por la Cámara.

Los progresos considerables que se hanrealizado en los servicios públicos del Imperiobritánico desde la época de Walpole y deNewcastle, han ido a la par con el perfeccionamiento de ese sistema que se designa hoycon el nombre de gobierno por un gabineteresponsable. Este sistema no ha llegado a laperfección sino poco a poco y lentamente. Sólomucho tiempo despuésde Walpole fue cuando

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se acabó por aceptar como un principio constitucional la responsabilidad del gabineteentero, esa unidad de responsabilidad que lehace considerar a la Cámara de los Comunes

como su único señor, "Cuando era costumbreconstituir los gabinetes con hombres cuyasideas pollticas eran diferentes, los miembrosde esos gabmetes no consideraban ni podíanconsiderar esa responsabilidad ante el Parlamento como una o indivisible. La dimisión deun miembro importante, o hasta del primerministro, no era mirada como causa paraproducir la retirada simultánea de todos suscolegas", En la época de la carda de Sir RobertWalpole, cincuenta años después del cambiode dinastía que siguió a la rcvoluc.ón (era elprimer ejemplo de una dimisión por deferenciaa una votación parlamentaria hostil), vemosal Rey rogar al sucesor de Walpole, Pul tenevle respondió que quedarla satisfecho con talque los principales fuertes del Gobierno, esdecir, los principales ministerios estuvieranen sus manos, Sólo cuando el rmmstero deLord North fue reemplazado por el de LordRockingham en 1782, fue cuando un rninisterio entero, a excepción de Lord Canciller, seretiró a consecuencia de una votación por lacual la Cámara de los Comunes le retiraba suconfianza, Desde entonces, la dimisión deljefe del gobierno, por deferencia a un votohotil de la Cámara popular, ha ido seguidasiempre de la dimisión de todos sus colegas,

Pero, aun después de este precedente,transcurrieron todavía muchos años antes deque los ministros fuesen libres de no agradarmás que a la Cámara de los Comunes, librestambién para seguir su propia pol rtica. sintomar el parecer del soberano, Hasta la muertede Jorge IV sintieron que debian obediencia alRey, al mismo tiempo que a la Cámara de los

Comunes La composición de los ministerlosdependía mucho todavía del capricho leal, ysus actos eran ernbarazados por la necesidadde navegar hábil y atentamente entre eldesagrado del Parlamento y el descontentode Su Majestad El siglo presente hab ia transocurrido en parte, y estaba próximo el remadode la Reina Victoria, cuando fueron porprimera vez libres de obedecer urucarnentea los representantes del pueblo, Cuandohubieron llegado a ser responsables ante laCámara de los Comunes, sólo y casi inrnediatamente que estuvieron seguros de su nuevaposición de servidores del pueblo, se Inclmarona hacer tentativas casi aventuradas parareformar los empleados civiles,

Sent ian que todo el peso y toda la responsabilidad del gobierno descansaban sobre sushombros, estaban atentos a los intereses de supartido, quer ian dejar un nombre sin mancha,y por consiquiente. hacer votar buenas leyes;as¡ fueron los primeros en proponer y sostenerun sistema mejor para los nombramientos enlos serVICIOS de que eran jefes reconocidosDeclararon inmediatamente que era "el deberdel Ejecutivo asegurar el funcionamientoeficaz y armónico de los servicios civiles", queno pod ran traspasar "este deber a otro cuerpomucho menos competentes que ellos mismos,sin infringir un gran principio constitucional,que habia sido ya infringido demasiado amenudo, con gran detrimento de los serviciospúblicos". Resolvieron, pues, ellos mismosinaugurar el sistema de elección con arreglo almérito, sin aguardar el asentimiento en losdiversos departamentos a una Comisión deexamen imparcial, Esperaban que la opiniónpública obligarla al Parlamento, una vez hechala cosa, a votar los créditos necesarios parahacer se lograra su plan. Y no contaron sin la


huésped. Los miembros de la Cámara de losComunes habian ejercido desde tiempoinmemorial, por medios poco recomendables,un patronato nacional, que se considerabandichosos con poseer, y que hacia su poder. Apesar suyo fue como consintieron en abandonar ese patronato; pero no tuvieron la audaciade confesar su repugnancia sospechosa enpresencia de la honrada proposición de unministerio que ten (a su confianza y que estabasostenido en su proyecto por todas las genteshonradas de la nación. El mundo tuvo entoncesla alegr la de ver el dulce, pero raro espectácu lode jefes de partido que sacrificaron libre yespontáneamente, para tener un buen Gobierno, los "despojos" de susempleos tanto tiempoqueridos de su partido y de la Asamblea a queellos representaban y servian,

En nuestro pa IS, la reforma se ha hecho deuna manera enteramente opuesta. Ni el Ejecutivo ni el congreso la han comenzado. Es elpueblo el que la ha reclamado imperiosamente;la opinión pública la ha pedido al congreso yha formulado su petición varias veces, insistiendo cada vez más, antes de que el congresose haya ocupado en ello. Esta reforma se haabierto camino: la multitud se ha convencidodesde luego de su utilidad, y hoy un pequeñonúmero de hombres se proponen hacerla llevar a cabo. Entre las principales dificultadesque la han cerrado el camino y que impiden éstecompletamente realizada, se halla eseprincipiointrmseco de nuestra Constitución, de queacabo de hablar, y que la penetra enteramente:el principio de los poderes divididos. Antes deintroducir una reforma real y duradera de losservicios civiles en un país en que la autonom íada a los cargos públicos una forma especial, esnecesario trazar una I(nea de demarcaciónmuy precisa entre los cargos que son poi (ticos

y los que no lo son. Para todos los cargos cuyotitular no tiene que elegir entre varios partidospoi (t.cos. se deben escoger los candidatossegún su mérito, y darle el ascenso que hanganado con su trabajo. En cuanto a los tunc!onanos que tienen el privilegio de elegir las ideaspoi íticas a cuyo servicio deben poner su administración, sólo los partidos pueden elegirlos odespedirlos, recompensarlos o castigarlos.Estos funcionarios son poco numerosos bajocualquier Gobierno. Se dice que no hay másque cincuenta, cuando más, en los serviciosciviles de la Gran Bretaña; pero esos cincuentaentran y salen, según el Gobierno pasa de unpartido a otro. Para nuestros servicios civilesseria, creo, muy dificil trazar la línea dedemarcación. En todos los altos cargos, esadistinción particular es enteramente vaga. Seestá en la duda acerda del Gabinete mismo.¿Los secretarios son o no son funcionariospolrticos? Parece que no son exclusivamente nilo uno ni lo otro Son al menos semipoi íticos.Por un lado, son simplemente los servidores delCongreso y, sin embargo, por otro lado, tienenbastante libertad para desfigurar y para colorear, si no para escoger, un objeto poi (tico.Pueden hacer fracasar proyectos, si no puedenhacerlos. ¿Debe hacerse de ellos funcionariospermanentes porque son simples secretarios, obien la duración de sus funciones debe depender de la fortuna de los partidos, porque tienenmuchas ocasiones de prestar servicios a lospartidos? Y si debe aplicárseles una de las dosreglas, ¿a cuántos ya cuáles de sus subordinados habrá que extenderla? Si no son real onecesariamente hombres de partido, que sufranexámenes y se sometan a las pruebas ordinariaspara mostrar su capacidad, que los últimosordenanzas trabajen para elevarse hasta elpuesto de secretario, sino que sean estricta,absolutamente responsables ante su partido.

ESTUDIOS 123

He ahí el punto principal de una reformapráctica de los servicios civi les.

Esta duda sobre la posición exacta de losprincipales ministros de estado en nuestrosistema hace comprender bien el sistemarrusrno. Este sistema completo es lógico ysencillo; pero no se le encuentra completomás que en teoria. En la realidad sorprende ypresenta misterios a cada cambio de punto devista. El observador práctico, que investiga loshechos y examina su organización actual, seve a menudo muy embarazado para descubrirlos verdaderos métodos de gobierno. Encuentralazos por todos lados. Si jurisconsultos constitucionales de principios severos llenaran elcongreso y estuvieran a la cabeza de los departamentos, obedecerian formalmente todas lascláusulas de la Constitución, y sería tan fácilsaber exactamente y de antemano a qué separecerá el gobierno interiormente mañana,como lo es saber a qué se parecía ayer exteriormente. Pero ni la conciencia aproxima laConstitución a los poi íticos de oficio; y de lospoi íticos tenemos que ocuparnos hoy cuandoestudiamos el gobierno.

Todo gobierno es, en gran parte, lo que sonlos hombres que lo constituyen. Si su caráctery sus opiniones cambian de tiempo en tiempo,la naturaleza del gobierno cambia con ellos; ycomo su carácter y sus opiniones cambian confrecuencia, es muy difícil hacer del gobiernoun cuadro del que se pueda decir que eraperfectamente fiel ayer y que probablementeserá exacto todavía mañana. Añadid a esasdificultades, que se pueden llamar las dificultades de la naturaleza humana, otras queencierran nuestro sistema, la dificultad de lasdistinciones legales sutiles, un bello planteórico trazado con líneas delicadas o imperceptibles, exigencias legales que se presentanrara vez y que es fácil y natural eludir ydescuidar, y tendréis una idea completa de lasdificultades que se encuentran cuando sequiere explicar de una manera práctica lo quese hace realmente en la administración federal.No es imposible indicar lo que deb ía ser elejecutivo, lo que ha sido alguna vez o lo quepodría ser; se puede también, con trabajo yatención, descubrir las principales condicionesque lo adaptan a las formas de la supremacíadel congreso, pero no puede esperarse descubrir otra cosa.

LA ADMINISTRACION PUBLlCA*

M. Blunchli

¿Qué es la administración?

Esta expresión, que ha destronado en parte ala de gobierno, sólo fue puesta de relieve conclaridad por la escuela moderna. Se toma endiversos sentidos y abarca, según el caso, uncírculo más o menos amplio de atribuciones yde actividades.

Frente a la constitución o a la ley, adrninistración designa la actividad concreta y variadadel Estado, considerada en detalle, por oposición al orden público y jurídico general ypermanente. Se dice pues que la constitucióndetermina la forma de gobierno y que laelección de un presidente o la nominación delos ministros son actos de administración; quela ley plantea los princi pios de la representaciónnacional y que la administración convoca a lascámaras. La organización de los tribunales, elprocedimiento y los impuestos son fijados porla constitución o por la ley; la dirección de unproceso, la percepción, la cuenta, la utilizaciónde los impuestos son asuntos de la administración

* Este articulo es la reoroovcclón del libro XI de la obra LaPolitique, de M. Btunchü. publicada originalmente enalemán en 1876 y traducida al francés en 187Q, mismaque sirvió a la presente ed letón en español. Aqu i es tratadapor primera vez y entre otras materias, la diferencia entrela ootrttca y la administración.

Lorenz van Stein, a sornojanz. de Rousseau,ve en esto una mera aplicación de la oposiciónpsicológica más general entre la voluntad y laacción: "La nación desea, el rey obra". Escierto que la ley, en su forma, es un actovoluntario, la expresión de la voluntad nacional y que la administración actúa.

Pero la idea de Stein no es menos falsa. Lavoluntad del Estado es también igual de etectiva dentro de los actos de la administración,que son en su mayoría, actos voluntarios de lasautoridades administrativas con las cualescuenta la ley. Hecrprocamente. la mayor partede las leyes, y las más importantes, son muchomenos creaciones voluntarias que el reconocimiento de lo que es necesario. Las leyes tienensu origen en la naturaleza mucho más que ennuestra voluntad. Es mucho más frecuenteencontrar que desear el derecho, dice unaantigua fórmula alemana. En fin ¿no es actode legislar?

En realidad, la ley y la administración seoponen como la voluntad general y la voluntadparticular, como el orden general y la disposición especial. La ley fija los principios y los1ímites de la administración. Esta se muevelibremente en este marco legal. No es más una

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simple ejecución de la ley.' La administraciónmilitar, que elige el modelo de las armas deguerra, que organiza los ejercicios y las maniobras de las tropas, que dirige incluso lasoperaciones de una campaña zno hace másque seguir el texto de una ley? ¿No se puededecir otro tanto de todas las ramas administrativas?

La administración se opone también a lapoi (tica. Esta incluye la elevada conductageneral del Estado; aquella la actividad detallada inferior. Una es la misión del estadista,otra de los funcionarios técnicos. De estemodo, el gobierno poi (tíco esel que decide lapaz o la guerra, da instrucciones a los embajadores, nombra a los ministros; la administración es la que regula y organiza los detalles deestos actos.

Por supuesto, estaoposición esmuy flexible.La poi ítica no puede marchar sin laayuda de laadministración; una serie de actos administrativos asumen un carácter poi ítico por suimporancia general. El estadista se remitirá,generalmente a la administración para unainfinidad de cosas, aunque en ciertas circunstancias no hay acto administrativo, porm (nirno que sea, que no deba atraer suatención.

La administración, propiamente dicha, seopone además a la justicia civil, penal o administrativa; una protege el derecho turbado, laotra busca y lleva a cabo lo útil.

1 L. Stein (Verwaltungslehre. p. 9l mismo previene contraeste error: mas zcoroc escucharlo cuando nos ha enseñadoa entender la ley como voluntad y la administracióncomo acto de ejecución?

En resumen, en un sentido más estrecho, sedistingue la administración civil, en general,de ciertas ramas más especiales de administración técnica, como:a) La administración militar, b) financiera.el de trabajos u obras públicas, d) de instrucciones públicas.

Sin embargo, todas estasramasse relacionancon la administración civil yen particular conla poi ítica, por cuanto todas necesitan delauxilio de la autoridad para cumplir su misión.Es así como el gobierno de las escuelas, delos pobres, los caminos, etcétera vienen a apoyar a las administraciones correspondientes.

El gobierno es el verdadero centro y laexpresión más clara de la administración delEstado. Incluso la teoría antigua daba sunombre al conjunto de la administración civil.Robert V. Mohl intitula su gran obra DiePolizewissenschaft (ciencia del gobierno). Hoyd (a, hacemos una distinción más precisa entreel gobierno y las funciones puramente técnicasy de tutela (Pflegeaemter), no revestidas delpoder de restricción.

R6ssler propuso recientemente incluir estasúltimas, as¡ como la administración de lasociedad, bajo el nombre de administraciónstricto sensu, para oponerlas juntas al gobierno.Pero esta forma perturba la noción y amenazala unidad de la administración pública.\

Administración pública y administraciónprivada

Muchas veces el término administración tieneun sentido más amplio, que no se detiene enel dominio de la vida pública. Es asr que

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hablamos de la administración de la Iglesia,del culto V los sacramentos, de una sociedadcomercial, de una empresa; aSI, podemosoponer la administración privada a la adrn.nistración pública.

La administración pública se basa en elderecho V el deber públicos l.a adminstrac.ónprivada tiene como asiento el derecho privado,se deja al arbitrio de los particulares o, SI esobligatorio en algún sentido, como por ejemploen los deberes familiares, de sociedad, de reli·q.ón, no es un derecho hacia el Estado. Enprincipio, la primera llega tan lejos como eldominio del derecho público; la segunda seaplica libremente en el terreno del derechoprivado

Una se contra a los funcionarios la otra sedeja a los particulares. Entre ellas hay puntosde transición V a menudo concurren al mismoobjetivo

Por ejemplo, la administración del tutor esante todo una adrn.nistracon privada, puestoque se ocupa de las personas V de los bienesde un particular. Pero el Estado se siente obligado a vigilarla veste control supremo esadministración pública. Se puede decir lomismo de los seguros contra incendio, va seaporque el Estado los somete a un controlespecial o porque se convierte en asegurador.

Asimismo, las escuelas actuales son por logeneral instituciones públicas o comunales.Pero las escuelas privadas maniobran y compiten libremente a su lado. El correo V losferrocarriles presentan una analoq¡a.

La administración pública, es un ejército derestricción, tiene un radio de acción en cualquier parte donde lo exijan la seguridad V las

necesidades de la nación. Ese es su verdaderocampo, el de imperium V el de jurisdictio. Nopuede abandonarlo a la administración privadaEl Estado todavia ten la grandes irnperfecciones cuando perrnitia la incautación privada delos bienes del deudor, lavenganzade la familia,las guerras de los señores. La limitarir». V lasfuerzas externas no deben dejarse en 'aS manosapasionadas del hombre privado La legítimadefensa V la corrección de los menores hechapor los padres son quiliJ las unicas excepcionesél esta ¡'egla

Pero la libre administración privada reencuentra su rrnperro donde sólo interv.enen losIntereses particulares. La par ticipación bienIntencionada del Estado ser la una amenazapara el individuo. Si la Edad Media habladado demasiado margen a la aceren privada, elsiglo XVIII la habla restringido demasiadopor su man (a de ornniqobernador

Una serie de asuntos delicados se presentaen el terreno de la transición, donde losIntereses públicos V privados se cruzan V seencuentran. Esto se aplica sobre todo a losintereses sociales. Sin duda, la sociedad V lanación no se confunden; la nación es unapersona, un organismo poi .tico: la sociedades una mera colección de clases e Individuos.

Pero sus relaciones no son menos estrechas ElEstado goza de la salud de la sociedad V sufrecon sus males; la sociedad tiene muchas vecesnecesidad de ayuda del Estado. Los dos campos no están bien separados V el estadista seve obligado a ocuparse con solicitud de losintereses sociales.

En este terreno intermedio, la administración privada es preferible cuando el interés


privado predomina y las fuentes privadas sonsuficientes; y el Estado debe intervenir cuandolos intereses públicos están comprometidos ocuando los intereses sociales tienen necesidadde su apoyo.

Los pueblos tienen distinto aprecio de estascondiciones. Los ingleses y norteamericanosconfían lo más posible en las fuerzas y laacción de los particulares. Ah í la iniciativaprivada es activa sólo en el campo de transición.

Por el contrario, a los franceses les gustainvocar al Estado en cuanto los interesessociales sufren; y, aunque amigos de la libertad privada individual, por ejemplo de lalibertad del comercio y de la industria,confunden con facilidad el Estado y lasociedad,los intereses públicos y los intereses sociales.La administración pública es la regla para elterreno intermedio. Además, es poderosa enFrancia porque ejerce una gran influencia sobrela sociedad y, según las circunstancias, determina la polrtica del Estado o le poneobstáculos.

El sistema prusiano-alemán es el términomedio entre los precedentes. Acepta la distinción de la sociedad y del Estado, pero sin fiarseúnicamente de la iniciativa privada y en élreconociendo el deber del Estado de intervenircuando son insuficientes las fuerzas de la sociedad. El Estado pide a la sociedad su concursoy le brinda su ayuda.

A estos regimenes moderados se puedeoponer el comunismo destructor, que socavaen nuestros d ¡as los fundamentos del ordenpúblico y de la libertad privada: por una partereivindica la autoridad del Estado para lacomuna, esdecir, para la muchedumbre grosera

e irritable; por la otra, fuerza a los individuosa entregarse en persona y bienes a una comunidad brutal como el dios Moloch_

La administración pública y la administración privada no tiene ni los mismos efectos nilas mismas cualidades.

La administración pública esesencialmentegeneral. Se extiende de modo uniforme sobrelas clases de la sociedad y sobre todo el territorio o, por lo menos, sobre sus divisionesorgánicas: provincias, circulas, comunas. Tienenormas legales y ordenamientos magisteriales.

A la inversa, la administración privada es deordinarios local, relacionada con el domiciliode las personas que se ocupan de ella. Salvo encontadas excepciones, no ampl ía sus ramificaciones a lo lejos mediante la asociación. También es muy variada. Cada uno puede elegir sumétodo; no suele haber decisiones autoritariasque la obstaculicen; todo queda a la clarividencia y voluntad del interesado.

El Estado puede pedir a sus funcionariospruebas de capacidad, una educación científicay práctica; vigila y controla su acción, lestoma cuentas y los declara responsables.

Estas garantias no se dan en la administración privada. Con conocimientos o ignoranciapuede manejar su patrimonio a su modo, bieno mal, no importa, sin control, sin vigilancia,sin tener que rendir cuentas, por su cuenta yriesgo. La libertad es completa; nadie tiene quédecir en tanto no se viole el orden legal. Encasos excepcionales y de incapacidad patente,como la infancia, la demencia y la prodigalidadexcesiva, es cuando interviene el Estado ypone bajo tutela a los incapacitados.

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No obstante, cuando se asocian los interesesprivados, se esfuerzan por precaverse de estedefecto imitando los procedimientos delEstado. Es aSI como las grandes sociedadesanónimas designan a sus directores y ernpleados después de minuciosas informaciones ytienen un consejo de administración y uncomité de vigilancia; hacen que les rindancuentas detalladas y escrupulosas y declaran asus admi nistradores responsables. Sin embargo,la experiencia demuestra que esta Imitaciónes menos perfecta que su modelo poderosoy menos seguro en esos resultados.

Pero la administración pública también tienesus peligros. Una vez consolidada y tranquila,es más fáci I la corrección de la forma yla negligencia del fondo, vicio ordinario de laburocracia. Algunas veces es arbitraria, parcialo ineficaz para darse cuenta exacta de los intereses privados.

El inestimable tesoro de la libertad privadacompensa en mucho las deficiencias que pueden reprocharse de la administración privada;despierta todas las fuerzas latentes y da a todoslos talentos la ocasión de desarrollarse. Porotra parte, cada uno es siempre responsableconsigo mismo de su gestión; administra porsu cuenta y riesgo y esta idea tiene mucho másinfluencia que la responsabilidad, a menudoformal, del funcionario. La exageración de lavigilancia y de la administración del Estadoasfixiarla la tiberted.?

Pero los intereses sociales tienen un caráctermás general y universal que los intereses pura-

2 Vivien. Etud administr .. 11, p. 15. hace notar que estaexaoeración abre la puerta al socialismo y al comunismo.mientras que el hábito de la autoqestión los aleja.

mente individuales, y se aproximan a los intereses públ icos, No se puede dejar toda la atención a la iniciativa privada, más si la sociedadsabe y desea ayudarse a SI misma.'La vigilancia y la acción concurrente del Estadoserán aqu I indispensables. Ciertas localidadeso incluso, ciertas clases sociales, se descuidany se administran mal, aun en los países queposeen las mejores cualidades de autogobierno,como Inglaterra o Norteamérica. Con mayorrazón, el Estado está forzado a intervenir enFrancia y en Alemania. La unión de las dosadministraciones y la acción común de losestadistas y los particulares, serán con freocuencia la mejor solución al problema y pocoa poco formarán a los ciudadanos para que seayuden a SI mismos.

Sobre esta idea se basa el sistema de losantiguos jurados y los actuales tribunales deSchóffen; los consejos de provincia, distrito,círculos o de departamento; las comisionesescolares; asistencia pública y otras combinaciones análogas de funciones públicas yfunciones civiles honor rticas.

Administración de las Asociaciones

No obstante, numerosos intereses sociales seadministran en todas partes sin ayuda delEstado y en forma de asociación. Esta escomo un término medio entre la administración del Estado y la administración de losparticu lares. Pero importantes diferenciasdistinguen a las asociaciones modernas deaquéllas de la Edad Media.

3 Comp. F. Lieber, Liberté civil et self sdministrstion(Libertad civil y autoqestiónl. traducido al alemán porF. Mittermaier, p. 208


La Edad Media tenía órdenes, religiosas olaicas, confraternidades, gremios y corporaciones. Era la religión la que inspiraba la mayorparte de estas un iones. Pedran aI Papa o a losobispos su consagración porque la Iglesia eraentonces la potencia social más respetada.Ten ían una regla fija, si no impuesta, por lomenos conformada por vía de la autoridad ycon frecuencia se compromet ían de por vida;las órdenes religiosas teman y aún tienen sucasa general establecida en Roma, bajo lamirada de la Curia. Toda unión formaba unsistema ordenado jerárqu icamente, de carácteraristocrático, con jefes, capítulos, monjes,caballeros, maestros, compañeros y sus hermanos legos; las órdenes democráticas, comopor ejemplo las órdenes medicantes, eran laexcepción. El hábito, la regla, las casas, lossitios de reunión, lasdistingu (an perfectamenteentre sí. Eran las que teman más reputaciónde inmortales y con organización unitaria parauna vida propia.

Las uniones modernas sedistinguen de todasestas asociaciones. Así las órdenes que subsisten de la Edad Media parecen ahora extrañosrestos del pasado.

En las uniones modernas el motivo religiosoy la sanción de la Iglesia no suelen estar presentes. Se fundan más racionalmente y paranecesidades humanamente reconocidas; sucarácter estemporal. Si requieren confirmacióny apoyo, se dirigen al Estado como el verdadero poder público. Los individuos se unenlibremente, entran y salen con libertad: elpersonal es muy movible. Los estatutos yreglamentos son votados por los asociados pormayoría y jamás son inmutables. Los jefescambian con frecuencia. Ya no son los generales que gobiernan autocráticamente un centro

común que encabezan. Si quieren unirse entresi, as¡ sea a nivel internacional, para el mismoobjetivo, eligen de preferencia la forma federativa y designan delegados en una asambleacomún. Pocas veces la constitución no esaristocrática, sino representativa democrática: Losjefes y los consejos son elegidos por todos losmiembros. No hay habitación, manera deVIVir, vestido particular. Todo miembroconserva su libertad y su individualidad ypuede formar parte de varias asociaciones. Nohay pretensión de duración eterna. Se basanen la asociac.ón libre, en una meta determinada que se persigue actualmente en común yterminan con la necesidad.

Diversas en sus formas y objetivos, unas sonsociedades de capital, donde la aportación esunas veces igual, como en las sociedades poracciones, otras veces desigual, como con muchafrecuencia ocurre en las sociedades de seguros;otras, las sociedades colectivas, muchas vecescon una aportación pecuniaria nula o insignificante. Pero siempre es la actividad voluntariay libre de los individuos el estilo de asociación,lo que asegura su duración.

La administración de las asociaciones poseecarácter de intermediario. Descansa ante todoen la actividad privada de los asociados, perose confía a los funcionarios sociales copiadosde los del Estado, con frecuencia remunerados,y es controlada por las comisiones y consejosparecidos a las autoridades publ icasde control.

Centralización y descentralización

Tomadas de la mecánica, estas dos fórmulasindican dos tendencías opuestas en el sistemaadministrativo: una que congrega todas las

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funciones en un jefe, de donde se derivan parallegar a las extremidades; la otra que reclamauna independencia relativa a las divisionesorgánicas'

Esta terminología es poco afortunada: laspartes de una máquina no tienen ningunaindependencia, ni siquiera relativa; el espírituque la anima se halla fuera de ésta. Por elcontrario, en todas partes del Estado, en elcentro y en la circunferencia encontramoshombres, es decir, inte.iqenca y libertad. Ah íes imposible una centralización absoluta y eldespotismo, por sí solo, da la apariencia deesto El tirano también está obligado a servirsede instrumentos humanos, como consecuenca,a confiar mucho y hasta el exceso en suesclavo; éste al actuar en nombre de otro,guarda forzosamente su naturaleza individual.

Por otra parte, una descentralización exclusiva no es menos absurda; rompe la unidad ytambién el orden y el poder El antiguo imperioalemán padecería por una descentralizacónexcesiva, en tanto que Francia sufrirla de unacentralización demasiado grande.

Por tanto, hay que combinar ambos princiPIOS y esforzarse en reconocerlos en unarelación justa.

La centralización confiere al conjunto uníversalidad, poder, energía, igualdad de derecho;la descentralización da sat.sfaccrón a la diversidad y a la libertad de los miembros, a lasnecesidades y a las costumbres locales, a la

4 Como. Vivien, Etud. eam., vol 1, tit 11, cap. 10 "DE laContral .sauón:

originalidad de las partes. las libertadespublicas casi no pueden existir sin una granmedida de descentralización y autoqest.ón.Una nación llega a la plenitud de su podercuando sabe reunir sus fuerzas dispersas y lascentraliza en una acción común.

Esta oposición se presenta en todas lasesferas de las funciones púbucas. de la adrninistraciór- propiamente dicha y de la autogestión.

En la legislaCión es con esta razan que todoslos pueblos civilizados reclaman hoy la unidady la uniformidad del derecho y, por consiguiente de la legislación. Un derecho uniformees LJtl1 cuando las condiciones de vida sonlas mismas. La autonomía que concedía laEdad Media a cada principado, ciudad, población e, Inclusive, a cada orden y asociación,pr odujo una confusión que obstaculizaba entodas partes el comercio general y destru latoda sequridad para cualquiera que hablarafuera de su estrecha local idad.

Pero la uniformidad también puede tenersus exageraciones y perjudicar las relacionesjurídicas naturales, tan variadas en las esferassubordinadas. Algunas veces se le ve Ignorarlas diferencias que tienen sus fundamentos enla naturaleza de las cosas. ¿Hay que dar leyesidénticas a las comunas rurales y a las cornunas urbanas? ¿Es posible confundir bajo lasmismas normas el derecho criminal común yla disci pf na y penal idades mi litares, el derechocomercial y el derecho civil? ¿Se deberándestruir las costumbres naturales de ciertoslugares de comercio, asimilar las regiones decostas, montañas, vastas llanuras sin riberas?


Una descentralización relativa parece indispensable en todas partes. 5

Pero el sistema inglés, con sus leyes tanminuciosamente detalladas, es dificil de citarcomo modelo, a pesar de la opinión de numerosos ingleses, incluso del alemán Gneist. queven ah I una condición esencial de una buenaautogestión. zCórno podria el parlamentode un vasto reino enterarse de la infinidad deasuntos de administración menores? zNo esesa la misión de los interesados y de los administradores especiales? Estas leyes inglesasno son ni teórica ni prácticamente un modelode legislación; carecen de claridad, flexibilidad,y aplicabilidad. La noción continental, y másen particular la noción alemana de la autonom la y auto-organización, en los 1imites de lasleyes generales, es un correlativo necesario ylegitimo de la autoqestión. En efecto, son lasdiversas uniones secundarias las más capacesde reconocer las normas de su gobierno. ElEstado fijará las bases comunes del ordenjur ídico y sus miembros orgánicos accionaráncon independencia y íiberted."

5 Tocquevil!e. ouvres , VIII, p. 322 "La uniformidad en lasleyes secundarias, en lugar oc ser una ventaja es casisiempre un qrun mal, porque son pocos los D<J¡'SPS cuyaspartes pueden soportar la misma leuislación hasta en susdetalles"

6 Br ater. articulo "Centrausauon" (Centralización en elStetswórterbucn de Bluntschl¡ y Brater "La descentralización oe la Edad Media era mala, no porque el Estadohubiese dejado a cada círculo la atención de sus asuntos,sino porque ccnceb (a demasiado estrechamente su propiamisión y del aba fuera de su acción cosas QUf! le ocr tenccranen esencia o que tienen una relación inmediata. Es ciertoque este nexo es el resultado. en parte, de los progresosulteriores de la cultura y de la econo mta".

al SI-! sabe que la ley del 24 de [ulio de 1873 sobre laorganización del ejercito. estableció en Francia un sistemamixto. aplicado al ejercito activo. el reclutamiento nacional, y a la disponibilidad y él su reserva, asr como al ejercitoterritorial ya su reserva. el reclutamiento reqlonat.

El gobierno poi rtico tiene ante todo necesidad de la centralización, ya que se necesitaque concentre el poder del Estado y su conducta sea una. Sin embargo, cierta descentralización puede ser necesaria, en especial, parael gobierno de posesiones, colonias alejadas ylas provincias no asimiladas.

Asimismo, la centralización es, sin dudaalguna, preponderante en la administraciónmilitar. No obstante, hay excepciones encuanto a la organización misma del ejército.En el sistema alemán, los regimientos se formanpor distritos, los cuerpos de ejército por provincias o principados y los vecinos naturalesse reunen o acercan de esta manera. Esta descentralización aumenta la rapidez de lasformaciones, la emulación de las tropas, elespírítu de cuerpo. Por el contrario, Franciatiene un sistema centralizado que sólo considera el esplritu nacional y combina a loshombres y a los regimientos de todo el pais.Ocurre algo similar para los plenos poderesotorgados al comandante en Jefe o a otrosoficiales encargados de una misión determinada. Una centralización excesiva hada dependertodo del cuartel general y aun del consejo deguerra de la capital, con frecuencia demasiadoalejados de los lugares.

El gobierno está obligado a actuar en loscasos, los detalles y en multitud de lugaresdispersos; estará un tanto descentralizado. Elalto gobierno que debe precaverse de lospeligros generales y la alta vigilancia de laautoridad central o del ministerio, tal vezconstituyan la excepción. El gobierno sedivideentre los puestos medios y encuentra pequeñoscentros hasta en las subdivisiones locales ycomunales. Hay una fácil disposición a descentralizar demasiado. El poder del gobierno

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es esencialmente un poder del Estado; conform e a la regla, debe ser ejerc ido por funcionar ios jerarqu izados del Estado y no seraband onado a las comunas, más que para losin tereses puramente locales, como el alu mbrado y la limpieza de las cal les, la v igilancia delas propiedades rurales, etc étera. Un buen gob iern o necesita fuerzas materia les y moralesque un a local idad insignfi cante apenas puedeof recer.

La descentral ización domina 8n la administra ción de las f inanzas. La gest ión generaldebe ser cent ral izada ; ocurre lo m ismo con elsistema tr ibutario. Con tod o, este ú lt im o nopodr ia sin inj usti cia hacerse puramenteuniforme y ol vidar las dif erencias reales de losterri tor ios (po r ejemp lo de las col oni as), de laciudad, del campo y de las profesiones pri ncipales. Una descentra l ización re lati va es puesind ispensable. La recaudación de impuestos,por lo general , t iene una organi zació n loca l.

El dominio de la cu lt ura debe ser más biendescent ral izado. Sin duda, es desde el centrodonde hay qu e determi nar el conj unto de relaciones de la iglesia y el Estado , las leyesconfesion ales y de inst rucción públ ica, lasprestaciones pagaderas por las comunas,etcét era. Pero las insti tuciones de cultura noprosperan sino po r la ind ependencia de susmi emb ros, sacerd otes, profeso res o d ueños.Para que las escuelas popu lares den buenosfrut os, se requiere que las comunas y lospadres de famil ia se ocupen de ell o y , en consecuencia, que se organicen a escala local. El

Estado pod rá nombrar a los maest ros deinst rucción secun dar ia: gimn asio, escuelasreales o pro fesionales y profesores de estudi ossuperlares; un iversidades, escuelaspo i itécn icas,escuelas de bell as artes. Pero dejará una granindependencia a la di rección de las di versas

escuelas y , sobre tod o, a los profesores de instrucción superi or ." Las un iversidades descentr al izadas de Alemania salvaron fe lizmente a laciencia alemana de los capr ichos despóti cos deciertos príncipes y produjeron una r iquezade frut os q ue el sistem a un ifor me y centr alizado de las un iversidades f rancesas se veimposibil i tado de dar.

La descent rali zación tamb ién es la regla enla asistencia púb l ica, por que para conocerbien y socor rer a los verdaderos pobres hayque estar en el lugar. Sin embargo, de nuevose evitará un f raccionamiento exagerado. Laasistencia central o intermediar ia debe serv irde apoyo a la asistencia local y es la leyla que enuncia los principios del derecho yde la cont ribución a los pobres.

Por ú lt im o, en la eco nom la hay que d ist in gu ir las inst ituciones de interés general deaquellas que sólo son de interés local. Lamoneda, los pesos y las medidas, los ferrocarr iles y las grandes carreteras, pertenecen alas pr imeras; los camin os departamenta les,los caminos vecinales, las calles de las ciu.íades, los acueductos, los canales de desagüe,los reglamentos sobre construcción urbana,el alumbrado, las p lazasy mercados, etcétera alas segundas. Unas requieren , por supuesto,la centralización , otras, la descentrali zación.

En resum en , la administración del Estadoestá más bien cent ral izada, la autogestióndescentralizada. Las autoridades centralessiemp re consideran el bien del conjunto yconservan la unidad y armonia de derecho

7 Rec iente mente . Fra ncia ha d esce nt ra lizad o es tos aspect osd e con formidad co n las leyes del 15 de marzo de 1850 yd el 12 d e ju lio d e 18 75 . la segu nda da am pl io paso a lasinfluencias cl er ical es.


público general; las autoridades mediastienen una independencia relativa y accionanconforme a uno u otro principio; las autoridades locales, aunque subordinadas entresí, tienen principalemente una misión descentralizada.

Importancia de las funciones profesionales enel Estado moderno

Las funciones profesionales son una creaciónde la monarquía absoluta que, al requerir deservidores permanentes, a la vez dóciles ycapaces, los sustituyó poco a poco con losvasallos y gente de servicio, una clase dehábiles funcionarios menos imperiosos ymás flexibles, más instruidos y mejoresadminsitradores.

Luego entonces, la función fue atribuidaesencialmente en razón del mérito personal,sin tener en cuenta la extracción o la orden;se exigió una educación universitaria previa;el prmcipe nombró libremente a quien quiso: el funcionario era el servidor del pr íncipe,depend ía de su gracia; recibió un sueldo fijo,suficiente para la manutención modesta desu familia; y ciertas funciones, en particularla del juez, adquirieron una actuación independiente y garantizada.

Estas funciones no eran hereditarias. Perolos hijos segu ían por su voluntad la carreradel padre, la comunidad de estudios, de instrucción, de profesión y hasta de traje. Asíse formó en el continente un arde y familias de funcionarios análogas a los noblesfamilias parlamentarias de Inglaterra, y lacapacidad profesional y los empleos se transmitieron, de hecho, hereditariamente.

Así este orden se volvió poco a poco unpoder que se imponía al mismo pr íncipe. Elrey no pudo ya gobernar sin el consejo y elauxilio de sus servidores. Su poder, absolutoen apariencia, había encontrado una barreraque no cedía más que con dificultad ya unprecio de un violento esfuerzo.

Por consiguiente, los funcionarios adquirieron un sentir profundo de su dignidad. Demandaron y obtuvieron al fin, por lo general,una situación exenta del capricho del príncipe.Se les reconocieron derechos pragmáticos,lo que los protegía contra revocaciones arbitrarias y les aseguraba el derecho al sueldo(corno Théor. gén., p. 470)

Fue, en esta forma, que este orden pasó ala monarqu (a constitucional. Al principio,ésta le era tan poco simpática como a lamayoría de los principes. Los funcionariosveían con desagrado el nuevo poder de íascámaras no sólo les quitaba parte de sus atribuciones, sino que incluso pretend ía controlarlos y pedirles cuentas. Al igual que lospr íncipes, solamente cedieron por necesidad.Pero después se acomodaron a la Innovación,comprendieron las ventajas de ésta tantopara su dignidad como para el país. Hoy día,la mayoría de ellos son constitucionales. Losfuncionarios actuales del continente sonciertamente cultos, activos, acostumbrados alos negocios, afanosos, honorables, Constituyen una clase distinguida y plena de méritos.Sus servicios son preciosos para el Estado ypara la sociedad. Sin embargo, el funcionarismo profesional no carece de peligro. Y enprimer lugar, se puede temer que engendreuna especie de casta que se acostumbre agobernar desde su despacho, sin conocimientode las necesidades reales, a partir de reglas

ESTUDIOS 135

formales, burocráticas, y aún despóticas,oprimiendo la libertad privada con la maníade meter mano en todas partes, Este antiguopeligro es menor en nuestros días, La formarepresentativa obliga a los funcionarios a estaren comunicación frecuente con los ciudadanos y evrta. así. su orgullo o tiranía, Lasfunciones de honor, la autoadministración,el procedimiento oral, el control de las autoridades superiores, las cámaras, la prensa,reaccionan contra la burocrasia formal ista :la libertad, ampliamente asegurada por lasleyes, y la responsabilidad de los funcionarios, Impiden Igualmente una tutela exageraday se oponen a la man la de gobernar todo,

Pero el peligro que hay que temer actualmente es el de la tiran la de los partidos Laforma representativa, el otorgar a todos unalibertad poi (tica y acceso al gobierno, hadesencadenado al mismo tiempo las rivalidades políticas. Ella misma llama a la luchaa los partidos, En Inglaterra son sus jefeslos que forman directamente el ministerio, Sibien en Alemania sucede de otra manera, elgabinete no está menos obl igado a contar conla mayor (a en las cámaras y de obedecer suapoyo, En toda la Europa occidental, losr1]lllh!rOS casi no se pueden sostener pormucho tiempo contra el partido dominante,tanto debido a su responsabilidad ante lascámaras como en razón del asentamientonecesario de éstas para las leyes y el presupuesto,

De allí que el ministerio no puede permanecer responsablemente ante las cámaras, sinoestando seguro de sus subordinados, Si éstospertenecen a un partido enemigo y obstaculizan su poi úica. la administración se divide,Por tanto, hace falta que el ministerio resta-

blezca, mediante revocaciones, la unidadpoi (tica y la subordinación de sus agentes,Pero esta necesidad lleva fácilmente consigoel grave peligro de la opresión de las minor ras,y el Estado, en vez de ser la unión de lospartidos, no es más que la tiran (a de unode ellos,

Rudolf Gneist insiste, con razón, sobreeste punto, aunque exagerando un poco,Propone, para remediarlo, que la ley mismareglamente las relaciones entre los funcionarios y los particulares, y que una jurisdicciónespecial se encarge de proteger a todos losindividuos no sólo en sus derechos privados,sino también en sus derechos publ icos.

Esos medios son buenos, pero sólo en tantoque dichas relaciones puedan ser precisadaspor una ley, y hay una multitud de casos enque es preferible, por razón de las necesidadestan variadas de la vida, no encerrar a la administración con reglas formales, Además,la vigilancia de los superiores y el recurso aellos muy frecuentemente son insuficientes,

Más bien quisiera distinguir aqu (tres clasesde funciones:1, Las funciones poi/tices de confianza, querepresentan la poi (tica del Estado o llevan laresponsabilidad ante las cámaras, Aunqueellas también están al servicio del Estado yno al servicio de un partido, son atribuidasdirectamente por la confianza del partidoen el poder, con la que debe contar el gobierno, En donde el gabinete está formado porlos jefes de partido, los ministros son miembros del parlamento y continúan siendo susgu ías, En donde, por el contrario, los ministros más bien salen de las fi las de los funcionarios, no es en lo absoluto indispensable que


sean miembros del parlamento; incluso másvale que no lo sean. Pero es necesario quepermanezcan en relación con los partidos yno podrán sostenerse mucho tiempo si pierden verdaderamente la confianza de las cámaras.

Por consiguiente, estos funcionarios sonmucho menos estables que los otros. Sonperenemente revocables, incluso cuando suconducta estuviera exenta de culpa. El desplazamiento de la antigua mayoría parlamentariaocasiona generalmente un cambio del personalde las funciones poi íticas.

2. Otras funciones, por el contrario, debenalejarse de las luchas de los partidos y neutralizarse. En primera linea se encuentranaquellas que son de justicia. El juez debe nosólo ser imparcial, sino que debe inspirarconfianza a todos. Por tanto, debe mantenerse al margen de las luchas violentas. Esnecesario que cada partido esté convencidode encontrarlo siempre del lado del derechoy de la ley

Colocamos también en esta categoría alas funciones inferiores de policía y todos los

oficios militares. Estos nó determinan lalinea política que debe seguirse, sino que ejecutan las órdenes y las instrucciones recibidas.

Todos los funcionarios neutrales permanecen, en tanto que cumplan con sus deberes,al albrigo de revocaciones arbitrarias queocasiona un cambio de poi ítica.

3. Finalmente, hay una tercera clase de oficios, tales como los técnicos y de cultura,que no tienen poder de autoridad (ni imperium,ni jurisdictioL no participan en forma algunaen la administración poi ítica del país y, porconsiguiente, conservan, como los particulares, su plena libertad de acción. De esta manera, los profesores, los doctores, los ingenieros del Estado, los empleados de correos o detelégrafos, etcétera, pueden mezclarse libremente en la lucha de los partidos. Al no tenerque gobernar, no es de temerse que formen ungobierno de partido. Sólo se puede prohibirles claramente emplear abusivamente contra la poi ítica del gobierno, la influencianatural que sus funciones les dan sobre sussubordinados. Como individuos políticamentelibres, como funcionarios, tienen que respetaral gobierno que los nombra.

LA FUNCION ADMINISTRATIVA*

Frank Goodnow

Se da el nombre de administración a la funciónque se encarga de ejecutar la voluntad delEstado. Se ha demostrado que esta funcióndebe estar sujeta al control de la poi rtica,s( se espera que se ejecute la voluntad manifiesta del Estado y se convierta en una verdadera regla de conducta. Sin embargo, estecontrol no trasciende más de lo necesario,con objeto de asegurar la ejecución de lavoluntad del Estado. Si lo realiza, la expresiónespontánea de la verdadera voluntad delEstado tiende a dificultarse y, por ende,será ineficiente la ejecución de dicha voluntad. Es indispensable analizar la funciónadministrativa, a fin de precisar los 1írnitesexactos hasta donde debe extenderse estecontrol tan necesario.

Al efectuar el análisis, encontramos que laadministración puede ser de justicia o degobierno. Ninguna legislatura u órganolegislativo puede expresar la voluntad delEstado en cuanto a todos los asuntos de laconducta humana, en forma tan transparenteque no surja alguna disputa en lo que se refierea su significado. Antes de poder ejecutar lavoluntad del Estado en casos concretos, espreciso calmar las disputas que surgen necesa-

* Este articulo comprende el capitulo IV d(~ la obra Politicsand edministretion, de Frank Goodnow, traducido especialmente para éste número.

riamente. Por razones tanto de convenienciacomo de idoneidad, se piensa que la interpretación de la voluntad del Estado será realizadapor alguna autoridad más O menos autónomade la legislatura. La acción de dicha autoridadno legislativa se le denomina, por lo general,administración de justicia y la autoridad a lacual se contra esta rama de la función administrativa se le conoce habitualmente comoautoridad judicial.

La función administrativa, aparte de sudimensión judicial, puede llamarse administración de gobierno, la cual es, asimismo,susceptible de diferenciación. En caso deanalizarla, se verá que consta de varios elementos. En la 1(nea divisoria que existeentre la administración de la justicia y laadministración del gobierno, es una funciónmenor de la administración cuyo desempeñorealizado por algunos sistemas de gobierno yencargada a ciertos funcionarios que seocupan primordialmente de la administraciónde la justicia. En otros sistemas, los funcionarios que se consideran básicamente de carácteradministrativo son los que atienden estafunción. No puede darse un nombre genéricoadecuado a esta rama de la actividad gubernamental. Su carácter se hace patente medianteejemplos concretos, así como a través de unascuantas palabras que nos proporcionan unadescripción general.


Muchas leyes aprobadas por la autoridadlegislativa del Estado son de una naturalezatal, que meramente manifiestan la voluntaddel Estado como una regla general de conducta. No la expresan y, en la naturaleza de lascosas, no la pueden expresar con tal detalleque puedan ejecutarse sin mayor accióngubernamental, lo cual tiende a llevar a unindividuo determinado o un caso concretoa la clase que la regla general que la ley sepropone afectar. Por consiguiente, hastaque el caso concreto se lleve a la clase generalafectada por la ley, no podrá ejecutarse lavoluntad del Estado.

Por ejemplo, la ley puede estipular queciertas clases de individuos deberán pagarimpuestos por ciertos tipos de propiedad yque estos impuestos oscilan en cantidadconforme al valor de dicha propiedad. A fin deque se pueda manifestar la voluntad delEstado, en lo que se refiere al impuesto queun individuo determinado deberá pagar por unterreno dado, cabe averiguar tres puntos,a saber: si este individuo pertenece a esta clasificación, si su propiedad es la del tipoespecificado y cual esel valor de ésta.

De nueva cuenta, la ley puede prever quecierto tipo de edificios deberán construirse enuna forma especificada. Con objeto de asegurar que sus disposiciones sean cumplidas, laley puede estipular que la misma autoridadgubernamental que aprueba los planos de todaslas construcciones, lo haga antes de comenzarsu edificación.

En ambos casos, una autoridad gubernamental deberá tomar alguna acción, a fin deque los casos concretos sean Ilevadosal ámbitode operación de las reglas generales. Si esta esla situación, el desempeño de esta función

gubernamental se asemeja en gran medida a ladesempeñada por la administración de justicia.En algunos casos, las autoridades reconocidascomo de carácter francamente judicialatenderán el asunto, en otros, no está tan marcada la distinción de autoridades básicamentejudiciales. En efecto, en la mayoría de loscasos, las autoridades judiciales que participanen la decisión de demandas relativas meramente a los derechos privados no están capacitado para hacerse cargo de estos asuntos.

Las autoridades judiciales no tienen capacidad para realizar estos deberes, porque dichodesempeño precisa de un profundo conocimiento técnico. Asimismo, la determinaciónadecuada del valor de la propiedad conpropósitos impositivos requiere que laspersonas que realizan estos avalúos cuentencon un profundo conocimiento en materia devalor de la propiedad. Los que conocen bienlos procesos de la construcción son los quedeberán aprobar los planos. Por consiguiente,en términos generales, estos asuntos no seincluyen en la administración de justicia, sinomás bien, forman parte de la administracióndel gobierno.

Más aún, no se puede elegir a un funcionariode gobierno sin la acción de enorme importancia llevada a cabo por las autoridades gubernamentales. Esto siempre debe ser imparcial yestar libre de cualquier prejuicio, en la medidade lo posible, en caso de que se espere que losfuncionarios electos representen al pueblo; enotras palabras, si se espera que el gobierno seapopular. La acción de los funcionarios electostiene, asimismo, un carácter cuasijudicial.

i Por último, con objeto de que prosiga eltrabajo del gobierno, la organización guberna-

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mental deberá contar con ampl ia Información yconocimientos variados. Esta informaciónque no es util izada solamente por el gobierno,sino también por muchos estudiosos en lamateria, deberá en la mayor parte de los casosser recabada por alguna autoridao gobernamental que tenga un carácter relativamentepermanente, puesto que gran parte de estainformación sólo puede obtenerse comoresultado de una serie de observaciones queperduren un largo periodo. Las autoridadesgubernamentales que recaban esta Informacióndeben ser absolutamente imparciales y con lamenor cantidad de perjuicios posibles, SI esque se espera llegar a la verdad. Por ende, sufunción guarda una gran similitud con eltrabajo cuasijudicial descrito con anterioridad.

La segunda parte de la administración de justicia se encontrará de la mera ejecución dela voluntad expresada del Estado: la ley. Nadiepodrá negar que, si esta voluntad ha deconvertirse en una verdadera regla de conducta,deberá ejecutarse. Antes de poder hacerlo, espreciso que entren en acción las autoridadesjudiciales y cuas.judiciales que ya se mencionaron; pero después de haber tomado estaacción, deberá ejecutarse la voluntad delEstado. Si se viola ésta, habrá que imponer uncastigo al que la violó y restaurar, en todo loposible, las condiciones que existlan antes deque se presentara dicha violación.

Finalmente, con objeto de que semanifiesteo ejecute la voluntad del Estado, debe establecerse, conservarse y desarrollarse una organización gubernamental sumamente compleja.Habrá que elegir legisladores, escoger jueces yprever un gran número de funcionarios paraque realicen las ya citadas funciones cuasijudiciales, las labores en materia de estad ística y

similares efectuadas por el gobierno y laejecución directa de la voluntad del Estado.En un gobierno popular, el establecimiento yel desarrollo de esta vasta fuerza de funcionar.os y autoridades deberán ser emprendidosteniendo en mente el objetivo de garantizar,hasta donde sea posible, la manifestación librede la voluntad popular, y asegurar la ejecuciónmás eíic.en te de dicha voluntad, después deque haya sido expresada 1

Después de analizar la función administrativa nos encontramos en posición de respondera la pregunta planteada al principio de estecapítulo: zCuáles son laspartes de esta funciónadministratriva que deben someterse al controlde la función poi (tica. a fin de que pueda

Posada. en Sil valioso y suqestivo Tratado de DerechoAdministrativo. llamo "la función de 18 administración" aldubur qur' cada Estado t.cne oe establecer, conservar yoesarrouar su oruantzac.oo qubcr oaruuntat. Sin orobaroo.ert su análisis (k las tunciones de qobier no , Posada tor 1Ó

como punto de partida los motivos de conducto y no laactividao funcional. Asevera que, as¡ como es uno de losceberos más aItas del F stao o ('1pr ocu rar seu na u rqan ilacióncñclente. la provisión real de esta oruanizacióo. independi¡~ntcrTleqtt) de la autoridad gubernamental, no deberáestar influida por consideraciones de orden colrtico. Porsupuesto, liJ autoridad legislativa y otras autoridadcsoubernamentefes deberán dictaminar en asuntos de organización (ü! uobtcrno aparte del efecto que su decisiónr\HxJa producir en la suerte de cualquier partido oolrttco :pero tarnoién es cierto que la creación de un tipo particulardf' organización gubernamental es una cuestión de poi íticay. con frecuencia los partidos pofrtlcos se han organizadoa fin de coadyuvar en su solución. La definición de Posadaen lo que respecta a la función administrativa, si bien esde suma val ra al subrayar la necesidad de reconocer quela adm inistración no debe estar demasiado sujeta al controlde la ootñica. parece dar una idea poco adecuada de lamedida de dicha función. No toma en cuenta la grancantidad de trabajo realizado, de carácter judicial y cuasiiudiciel , que en esta época reviste cada vez mayor trascendencial.


de justicia debe estar y está fuera del alcancede este control. Aún queda por considerar lafunción de ejecutar la ley, que puede llamarseejecutarse la voluntad manifiesta del Estado?Se ha comprobado que la administraciónla función ejecutiva, la función coasijudicial, las funciones estadrsticas y sernicientíficas, si las podemos llamar así, y la función deestablecer, conservar y desarrollar la organización gubernamental.

En lo que se refiere a la función ejecutiva,como se le ha llamado, no puede haber dudaalguna con respectoa la necesidad de someterlaal control del organismo que se encarga, enúltima instancia de la expresión de la voluntaddel Estado. Si no existe ninguna relación desubordinación entre el órgano que elabora laley y el que la ejecuta, o si los órganos legislativos son independientes entre sí en cuanto asus relaciones gubernamentales, no se hacedisposición alguna fuera del sistema de gobierno a fin de armonizar la elaboración y laejecución de la ley; es fácil concebir unacondición, en la cual las autoridades estipuladas para la ejecución de la ley pueden, porcualquier motivo, negarse a ejecutarla. Deahí que esta función ejecutiva, por necesidad,se subordinará a la función de orden poi (tico.

Sin embargo, no existe una relación estrechaentre la función de la poi (tica y lasotras ramasde la administración de gobierno. Ningúncontrol de carácter poi ítico puede dar lugar aque los funcionarios administrativos desempeñen mejor, por ejemplo, sus deberes cuasijudiciales más que para que dicho control pueda

dar pie a que los jueces tomen mejores decisiones.?

Ningún control que un organismo poi íticopueda ejercer sobre un órgano encargado derecabar datos y recopilar información puede

2 En cuanto a estas funciones cuasi¡udiciales de las autoridades administrativas, cabe aseverar que {~I derecho angloamericano según se imparte en los díctémenos de lostribunales. siempre las ha considerado sobre el mismofundamento Que las funciones judiciales bien reconocidasde los tribunales. Como lo dice en Wilson v. The Mayor,I Venia, 595, 599 "Aunque en el sentido estricto elfuncionario no es un juez, si sus poderes son discrecionalesy se ejercerán o detendrán conforme a su propia opiniónen cuanto a lo Que juzga apropiado. son judiciales y estéexento de cualquier responsabilidad de acción por losmotivos que le influyeron y la forma en que se real izandichos deberes". Esta norma se elaboró en Inglaterra énuna epoca en la cual en efecto la mayor parte de estasfunciones eran realizadas por las autoridades que se trataban como parte del sistema judicial. a saber, el juez depaz. Sin embargo. desde un principio. las autoridades queno se consideraban como parte del sistema judicial estabanencargadas comunmente de desempeñar estos deberes yexiste la tendencia a limitar un poco la regla. como seexplicó con anterioridad. con el fin de acusar a funcionarios que no se encargaban de tribunales ordinarios comoresponsables de mala fe y propósitos deshonestos. independientemente del hecho de que sus temores tenian uncarácter cuasijudicial. De ah( Que en el caso de Pike v,Meqoun (44 Mo. 491), los funcionarios encargados de

registrar las elecciones fueron acusados de conductafraudulenta al evitar que una persona que tenía el derechode voto fuese incluida en la lista de registro de lectores.Por tanto. puede usarse el mandamus a fin de corregir eluSO arbitrario del albedrío por un cuerpo colegiado; sealegó que el abuso consistía en seleccionar. por propósitospuramente partidistas. a jueces y oficiales de juzgado delmismo partido potúlco con objeto de llevar a cabo unaelección de m iembros de dicho cuerpo colegiado. (State v,Board, 134 Mo. 296. 56 Amer. Sto Rep. 503). Esta tendencia indica el reconocimiento del principio que planteaQue el desempeño de estas funciones cuasfludlclalesdeberán ser absolutamente imparciales y no deben estarsujetas al control político.

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dar resultado, la recabación de una mayor cantidad de datos o la recopilación de mayorinformación exacta. Lo mismo puede decirsequizá, aunque no en la misma medida, en elcaso de las acciones necesarias efectuadasantes de que los electores escojan a los funcionarios. En estos casos, debe dejarse muchoalbedrío oficial, dado que lo que se exige a losfuncionarios no es obra de algo concreto, sinodel ejercicio de criterios.

Al ejercer el control que el sistema norteamericano de gobierno les concede sobre losactos de funcionarios, los tribunales han estadoobligados por la propia fuerza de las cosas areconocer esta distinción. Aunque es posibleque ejerzan un control mucho más efectivoque el que pudiera ejercer la legislatura, voluntariamente confinaron su competencia a actosministeriales y se negaron a ejercer controlsobre los actos discrecionales. La única posibleexcepción a este planteamiento se encontrarlaen el hecho de que los tribunales se ocuparánde que noseabuseengran medida del albedrlo.Esta es la única instancia en la cual la legislatura o algún organismo poi (tico semejante,puede ejercer control sobre el desempeño deesta rama de la administración. Todo lo queel órgano legislativo o cualquier otro órganopoi ítico es encargase, al través del ejercicio desu control, de que las personasque desempeñanestas funciones administrativas sean eficientese imparciales. Su conducta general deberáestar sujeta al control, pero no sus acciones.

No es sólo cierto que el control que elorganismo poi rtico debe tener y puede ejercersobre la autoridad ejecutiva no pueda, en lanaturaleza de las cosas, ejercerse sobre unaautoridad administrativa, es decir, una autoridad que desempeña esa parte de la función de

administración que no sea de carácter ejecutivodistintivo; pero cualquier intento de ejercertal control más allá del intento de garantizaruna integridad administrativa, probablementeproducirá más mal que bien. Es posible queuna relación entre la política y el trabajo decarácter administrativo, en el trabajo efectuadopor la administración en la investigación dehechos y la recopilación de información, contamine las fuentes de la verdad en el sentidode que puede hacer que el investigador estéprejuiciado. Es posible en el caso de unfuncionario que se ocupa de desempeñar lastareas cuasijudiciales dar lugar a la corrupción,en cuanto a que puede quitarle esta imparcialidad que es tan necesaria. Los mismos motivosque exigen una administración imparcial yhonesta de estos asuntos de gobierno. Elderecho privado puede violarse con la mismafacilidad por una administración corrupta yparcial de una ley impositiva, que por undictamen judicial corrupto y parcial. Losfuncionarios corruptos y parciales violan confacil idad los derechos poi (ticos. Es factibleque el control poi (tico sobre las funcionesadministrativas produzca finalmente unaadministración ineficiente, en cuanto a queprovoca que los funcionarios administrativospiensen que lo que se les exige no implicarátrabajo, que no tanto mejora sus propiasdependencias sino que cumple con los mandatos de un partido poi rtico,

Hasta hace pocos años, hablando comparativamente, la existencia de esta rama de laadministración de gobierno se había prácticamente ignorado. Los funcionarios cuyo deberprimordial era la ejecución del derecho, en elsentido que se da a estas palabras en estaspáginas, se han ocupado de estas cuestiones administrativas. Las funciones distintiva-


mente administrativas, naturalmente, seconfundt'an, con excepción de la funciónejecutiva. Se pensaba que era correcto ejercerel mismo control sobre los asuntos adrninistrativos, que el que ejercía adecuadamentesobre la función ejecutiva. Sin embargo,cuando los asuntos administrativos comenzaban a asumir mayor importancia con laampliación del campo del gobierno -una ampi iación que se hacía básicamenteen cuanto alos temas de carácter administrativo y no losdeorden ejecutivo- aparecieron rápidamente losefectos adversos de un tratamiento como este.Es sólo en aquellos países que han reconocidoplenamente que la administración separada desu carácter ejecutivo no está, desde el puntode vista teórico, y no debería estar desde elpunto de vista de los hechos, relacionada conla poi (tica. donde se logró un gran avance enel mejoramiento de los detalles de gobiernoque, como en cualquier otro campo de la vida,cuentan tanto; de hecho, mucho más que losprincipios generales.

La necesidad que existe de separar la poi ítica y la administración es muy patente en elcaso del gobierno municipal, puesto que estetipo de gobierno es, en gran medida, asunto dela administración en el sentido más estrictode la palabra. Esta es la verdad que se encuentra en el fondo de la aseveración hecha contanta frecuencia, en el sentido de que elgobierno municipal es un asunto empresarial.Por supuesto, el planteamiento de la verdaden esta forma no es el correcto, dado queel gobierno municipal no es un negocio, sino ungobierno. Sin embargo, es casi exclusivamenteun asunto de la administración, y uno de laadministración local.

Si bien es cierto que la poi ítica no tienemás que ver con el Estado, que con la admi-

nistración municipal, utilizando el término enforma estricta, también es cierto que lainfluencia de la poi ítica en el gobierno municipal es peor que la ejercida en la administración estatal. Esto ocurre porque el gobiernomunicipal tiene un carácter más administrativoque el gobierno estatal y porque cuando lapoi ítica incide en el gobierno municipal, lohará probablemente no sólo en la poi (ticalocal, sino en la estatal y la nacional. El resultado es, no sólo que el gobierno municipal seconsidera como parcial, injusto e ineficiente,sino que sesacrifican los intereses municipalesen aras de los intereses nacionales y estatales.Aquellos países como Inglaterra y Alemania,cuya opinión pública ha hecho una distinciónmás clara entre la administración de la poi íticaestatal y local, han tenido mayor éxito enresolver el problema del gobierno municipal.

Por ende, el hecho es que existe una granparte de la administración que no está relacionada con la poi ítica, que por tanto deberáquedar relevada en gran medida, si no totalmente, del control de los órganos poi (ticos.No se encuentra relacionada con la poi íticaporque abarca campos de actividad semicientífica, cuasijudicial y cuasiempresarial ocomercial, labores que influyen poco o nadaen la expresión de la verdadera voluntad delEstado. Deberá organizarse una fuerza deagentes gubernamentales que estén absolutamente libres de la influencia de la poi ítica afin de lograr un desempeño más ventajoso deesta rama de la función de la administración.Dicha fuerza deberá estar libre de la influenciade la poi ítica debido al hecho de que su misiónes el ejercicio de previsión y albedrío, labúsqueda de la verdad, la recopilación deinformación, el mantenimiento de unaactividad estrictamente imparcial hacia los

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individuos con los cuales tiene tratos y elproporcionar una organización administrativalo más eficiente posible. El puesto asignado atales funcionarios debería ser igual al otorgadopor consentimiento universal a los jueces. Sutrabajo no es más poi ítico en naturaleza queel de los jueces; y si bien su organizacióndifiere un poco de la organización judicial, aúnel desempeño más ventajoso del trabajoasignado, hace que sea necesario que su cargosea muy semejante al que asignamos a losfuncionarios judiciales.

Le llevó mucho tiempo al mundo admitirque los funcionarios judiciales ocuparan elpuesto que tienen en la actualidad. En lnqtaterra, este cargo se les otorgó por ley hasta laaprobación de la Ley de Asentamientos de1701. En algunos pa(ses de Europa continental,aún no se considera que este cargo les pertenezca' Antes de que este cargo pudiera otorgarse a los jueces, era necesario reconocer laexistencia de la función judicial como unafunción que no estaba relacionada con la poi í·tica. Por tanto, antes de poder esperar que losfuncionarios administrativos puedan ocuparun puesto razonablemente permanente encuanto a carácter y razonablemente libre de lapoi ítica, cabe reconocer la existencia de unafunción administratíva cuyo desempeño nopuede estar influido por consideracionespoi (ticas. Esto es lo que han hecho, en menorgrado, Inglaterra, Alemania y Francia y estose debe en gran parte a la excelencia de sussistemas administrativos. En tales condicionesel gobierno puede encargarse en forma sequrade mucho trabajo que, mientras el pueblonorteamericano no pueda lograr la misma

3 Por ejemplo. Francia e Italia. ver Lowell, Government andParties in Continental Eur ooe. Vol. 1. PP. 51, 176.

concepción, no puede confiarse a los órganosgubernamentales, puesto. que cuando lorealizan estos órganos es ineficiente y lo esdebido a que no reconocimos la existencia deuna función administrativa que debería serdesempeñada por las autoridades que no estánsujetas a la influencia de la poi ítica.

Las autoridades gubernamentales encarqadas del desempeño de la función administrativadeben no solamente, como los jueces, estarlibres de la influencia de la poi (tica, sino aligual que éstos, tener una permanencia considerable en su cargo. Deben tener permanenciaen su cargo porque" la excelencia de su trabajose condiciona frecuentemente por el hecho deque sean expertos, y la competencia provieneen gran medida de un ejercicio prolongado ensu profesión. La permanencia razonable en elcargo es absolutamente necesaria para lasramas semicientíficas, cuasijudiciales o técnicas del servicio administrativo. Asimismo esextremadamente conveniente en una partemucho más grande del servicio administrativocuyos deberes no son tan importantes en elbienestar del Estado, como aquellos de lasramassemicient íficas, cuasijudiciales y técn leasantes mencionadas. Esta es la vasta clase defuncionarios burocráticos y ministeriales quesencillamente llevan a cabo las instruccionesde sus superiores, en cuyas manosseencuentrala determinación de las cuestiones generalesde la poi (tica administrativa. La permanenciarazonab!e en el cargo es conveniente para estaclase de funcionarios porque, sin ella, esimposible lograr un mínimo de eficienciaadministrativa. Sin ella, es cierto, el trabajodel gobierno puede continuar, pero el costoaumenta much (sima y el trabajo essumamentedeficiente. Puede garantizarse dicha perrnanencia en el cargo mediante estipulaciones


jurídicas, como sucede en Alemania, o garantizarse por las exigencias de la opinión públicaentendida como sucedeen Inglaterra.

Sin embargo, cabe tener cautela en que lapermanencia en el cargo no se otorgue aaquellos funcionarios decididamente ejecutivosa quienes se contra la ejecución general de laley. Si se les concede tal cosa a dichos funcionarios, el gobierno, en conjunto, tenderá aperder su carácter popular, dado que la ejecución de la ley ejerce una importante influenciaen la expresión de la voluntad del Estado. Unaley que no ha sido puesta en vigor no esrealmente una regla de conducta, y el hacercumplir la ley se encuentra en manosde dichosfuncionarios, tanto si los funcionarios encarogados de la ejecución de la ley no se encuentransujetos a cierto control de carácter poi íticoestipulado en la organización gubernamental,por ejemplo el control de la legislatura, deberánestar sujetos al control del partido, en cuyocaso se precisa que ejerza ese control poi (ticosobre la función general de la administraciónque tan indispensable es para lograr ungobierno armonioso y eficiente.

Suiza es prácticamente el único país quecuenta con un gobierno popular donde no sereconoce como poi íticos a los funcionariosejecutivos del más alto nivel, en el sentido deque cesan con el cambio de la voluntad pupular. Esta condición anómala de asuntos sedebe probablemente, en gran medida, al francoreconocimiento de que estos funcionarios sonmeros agentes ministeriales de la legislatura-el órgano poi ítico en el gobierno par exce//ence- y a la indudable existencia de lafacultad que tiene la legislatura de destituirlosde su cargo en cualquier momento. Comoafirma el Sr. Lowell: "la relación del órgano

ejecutivo al legislativo en Suiza es diferente ala de cualquier otra nación. El Consejo Federalno es, como el presidente de los EstadosUnidos, una rama separada del gobierno quetiene la facultad de una decisión final dentrode su propio ámbito de acción. No se le haotorgado la facultad del veto sobre leyes a finde evitar la usurpación de sus derechos, eincluso en asuntos ejecutivos, en el sentidoestricto de la palabra, no cuenta con autoridadautónoma alguna, dado que la AsambleaGeneral puede supervisar, controlar o invertirsus actos administrativos... Si la Asamblea noestá de acuerdo con ellos (los Consejeros) encuanto a asuntos legislativos o ejecutivos, sesometen a la voluntad de aquella como laautoridad final y procuran seguir sus instrucciones en forma leal'" Igualmente, el Sr.Lowell afirma: "El Consejo Federal es esencialmente un órgano empresarial y al seleccionar a los candidatos se presta mayor atencióna la capacidad ejecutiva que al liderazgopoi ítico. Su deber consiste en conducir laadministración y asesorar en materia de legislación, pero no se espera que controle lapoi (tica del Estado, y aqu í radica el verdaderosecreto de su cargo'"

En el caso de los funcionarios ejecutivos dealto nivel a quienes se otorgan grandes poderesdiscrecionales, la permanencia en el cargo esincompatible con el gobierno popular, dadoque tiende a propiciar la formación de uninmenso aparato gubernamental cuya propiaeficiencia puede poner en peligro la existenciadel gobierno popular. Cabe recordar que una

4 Governmenre and Pa-rtes in Continental Europc. Vol. 11,p. 197. et seq.

5 lbid.. p. 200.

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fuerza excesiva en la organización administrativa tiene la tendencia de hacer imposible laexistencia de un gobierno popular. Por ende,una administración vigorosa, cuando la organización del partido es débil, puede nulificar lavoluntad popular mediante el control que tienela administración. Esto es válido en granmedida en la época actual en Alemania y enel pasado en Francia. Por otra parte, caberecordar que un sistema administrativo dondeno existe en absoluto la permanencia en elcargo en las escalas inferiores del servicio,puede aprovecharse también donde existauna fuerte organización de partidos a fin denulificar la voluntad popular. Esto puedehacerse a través del ejercicio injusto del poderde designación, bajo un sistema de partidoscreados de tal manera que haga que sea difíci:manifestar la voluntad popular en el partido.

En las divisiones semicientificas, cuasijudiciales. burocráticas y ministeriales del sistemaadministrativo, es necesario elaborar disposiciones en materia de permanencia en el cargo,en caso de esperar una administración eficientee imparcial, y si hay que dictaminar cuestionesde poi (tica de conformidad con la voluntadpupular. En las divisiones superiores, es decir,aquellas en donde los que asumen esos cargostienen una influencia determinante en cuestiones de poi ítica y particularmente en el casodel ejecutivo deberá evitarse la permanenciaen el cargo. En estos casos, cabrá estipular elcontrol poi (tico si seesperaasegurar la decisiónde cuestiones de poi (tica por parte de órganosque representen al pueblo.

Esperamos haber dicho suficiente parademostrar que si bien dos funciones primordiales de gobierno pueden diferenciarse, laspreguntas que emanan del desempeño de una

no puede, en un gobierno popular, considerarse separada de las cuestiones que surgen deldesempeño de la otra. A fin de que la ejecuciónde la voluntad del Estado se conforme a suexpresión, es decir, con objeto de que puedancoordinarse la poi rríca y la administración, elórgano poi (tico en el sistema de gobiernodebe controlar al cuerpo administrativo. Sinembargo, existen 1(mites más allá de los cualesno puede ejercerse dicho control. Si se va aampliar a todos los funcionarios en el servicioadministrativo, el gobierno se torna ineficiente e incapaz en atender muchos asuntos que,debido a su atención ventajosa, requieren seratendidos por el gobierno. Una extensióndemasiado grande del control poi (tico.cuando la organización de partidos tiene unagran fuerza y el sistema administrativo esdébil, tiende además a anular el propósitopara el cual fue creado, dado que puedeaprovecharse la organización administrativapara promover aún más los fines del partido yevitar la libre expresión de la voluntad delEstado.

Por otra parte, se intenta robustecer elsistema administrativo en forma indebida, conla esperanza de garantizar una administracióneficiente, se corre el riesgo de que si la organización del partido esdébi 1, puede aprovecharsela organización administrativa a fin de influiren la expresión de la voluntad del Estado através de su poder en las elecciones. La sequridad reside únicamente en reconocer francamente, que debe haber un control generalsobre la ejecución de la ley y que existe unaparte en el quehacer de la administración endonde no puede penetrar la poi itica. Sólo deesta forma podrá obtenerse un gobiernopopular y una administración eficiente.

Revista de administración Pública #42

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