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REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO SUIVI DES DEPENSES RELATIVES A LA REDUCTION DE LA PAUVRETE Novembre 2004 Document Officiel

Mission conjointe en République Démocratique du Congo de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international

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Liste des Abréviations ACBF African Capacity Building Fund APNURC Projet National d’Appui à la Reconstruction BA Budget Annexe BAD Banque africaine de Développement BCC Banque Centrale du Congo BCECO Bureau Central de Coordination (Agence de passation de marchés) BCMI Bureau de Coordination des Marchés d’Infrastructures (PMURR) BPMT/PMT Prévisions Budgétaires à Moyen Terme BPO Budget pour Ordre BGE Budget Général de l’État CAPNAT Renforcement des Capacités Nationales (Projet de la Coopération

Française) COHYDRO Compagnie des Hydrocarbures du Congo CMP Code des Marchés Publics COREMAP Commission de Réforme des Marchés Publics COFOG (En anglais : Classification of Functions of Government et en Français

CFAP : Classification Fonctionnelle des Administrations Publiques) DCB Direction du Contrôle Budgétaire DLCP Dépenses de lutte contre la pauvreté DFID Département de Développement International (Coopération britannique) DGI Direction Générale des Impôts DGRAD Direction Générale des Recettes Administratives et Domaniales DSRP-I Document Intérimaire de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté DPSB Direction de la Préparation et du Suivi Budgétaire DTAO Dossier d’Appel d’Offre Type DTO Direction du Trésor et de l’Ordonnancement EADs Entités Administratives Décentralisées EPA Etablissement Public à caractère Administratif ESB Etats de Suivi Budgétaire GTN Groupe de Travail National FMI Fonds Monétaire International FRPC Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance GECAMINES Générale des Carrières et Mines IDA Association du Développement International IGF Inspection Générale des Finances I-PPTE Initiative Pays Pauvres Très Endettés MSFP Manuel des Statistiques des Finances Publiques (du FMI) MIBA Société Minière de Bakwanga MINBUD Ministère du Budget MINFIN Ministère des Finances OFIDA Office des Douanes OGEDEP Office Général de la Dette Publique PEG Programme Economique du Gouvernement PIB Produit Intérieur Brut

ii

PMURR Programme Multi sectoriel de Réhabilitation et Reconstruction d’Urgence

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PPTE Pays Pauvres Très Endettés RDC République Démocratique du Congo REGIDESO Régie des Eaux REPM Rapport d’Evaluation des Marchés Publics SNCC Société Nationale des Chemins de Fer du Congo SNEL Société Nationale de l’Electricité TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat TPI Travaux Publics et Infrastructures UCOP Unité de Coordination de Projet (PUSPRES) UE Union européenne

iii

Le suivi des dépenses relatives à la réduction de la pauvreté

(dans le cadre de l’initiative PPTE)

République Démocratique du Congo

Évaluation des capacités de suivi de l’exécution des dépenses et plan d’action

RESUMÉ

Une mission conjointe de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international s’est rendue en République Démocratique du Congo dans le but d’évaluer, avec les autorités congolaises, les capacités de suivi de l’exécution des dépenses liées à la réduction de la pauvreté, et de mettre à jour le plan d’actions afin d’améliorer cette capacité. Cette mission s’est déroulée à Kinshasa du 27 octobre au 6 novembre 2004. Elle était dirigée par M. Brendan Horton, économiste principal au siège de la Banque mondiale, chargé des Pays de la Région des Grands lacs. Elle comprenait Mme Helena Grandão Ramos, spécialiste en dépenses publiques auprès de la mission résidente de la Banque mondiale en RDC, M. Alain Catalan, spécialiste en finances publiques au siège de la Banque mondiale, et M. Jean-Pierre Nguenang, expert du Fonds monétaire international, résident en RDC. Cette mission avait pour objectif de mettre à jour le rapport et le plan d’action établis en Novembre 2002 relatifs à la capacité de l’administration congolaise à gérer les dépenses PPTE et, plus généralement, l’ensemble des dépenses publiques. Le travail de la mission visait trois objectifs :

1. évaluer la capacité actuelle du gouvernement pour gérer l’ensemble des dépenses publiques, et notamment les dépenses relatives à la lutte contre la pauvreté

2. mettre à jour le plan des actions à court et à moyen terme, permettant de traduire la

volonté des autorités congolaises de parvenir à une croissance constante des dépenses au profit direct de la population

3. identifier les bailleurs disposés à s’impliquer dans ce processus d’accompagnement des

autorités congolaises, et l’assistance technique qui devrait être fournie afin d’améliorer les systèmes de gestion des dépenses de lutte contre la pauvreté et des autres dépenses publiques.

Le présent rapport contient une évaluation de la capacité du système de gestion budgétaire de la République Démocratique du Congo en matière de suivi des dépenses de réduction de la pauvreté. Il repose sur un cadre commun comprenant 16 indicateurs, qui s’applique à tous les

iv

pays bénéficiaires de l’Initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés)1. L’évaluation et le plan d’actions correspondant ont été discutés avec les autorités congolaises ainsi qu’avec les principaux partenaires au développement du pays. Lors de l’évaluation précédente de l’Initiative PPTE, en 2002, la République Démocratique du Congo avait satisfait à 2 critères. La présente évaluation révèle que le pays remplit 3 critères (Tableau 1). Cette progression dans le nombre de critères respectés s’explique par des réformes initiées dans le cadre du plan d’actions 2002 (tableau 2), notamment avec le soutien de nombreux partenaires au développement dont la Banque mondiale et le Fonds monétaire international mais il résulte encore de sérieuses insuffisances dues au relativement faible nombre de mesures du plan d’actions de l’évaluation de 2002 ayant été appliquées ou ayant reçu un début d’application. Les critères satisfaits indiquent que : (a) les activités de l’Etat ne sont pas financées de façon significative par des sources extrabudgétaires faisant l’objet de déclarations insatisfaisantes ; (b) les dépenses budgétaires sont classées sur une base économique, administrative et fonctionnelle détaillée avec une nomenclature budgétaire qui est conforme à la Classification Fonctionnelle des Administrations Publiques (COFOG) ; (c) les dépenses de lutte contre la pauvreté sont clairement recensées. Cependant, il demeure des faiblesses significatives dans les domaines de l’élaboration budgétaire ainsi que de l’exécution et du suivi budgétaire en cours d’exercice. Les principales faiblesses sont : (a) le contrôle interne n’est que partiel ; (b) le rapprochement des données budgétaires et bancaires est insatisfaisant; (c) les rapports budgétaires sont rendus tardivement, y compris les rapports de dépenses de lutte contre la pauvreté. ; (d) le délai d’enregistrement des opérations de fin d’exercice est tardif; (e) le contrôle a posteriori des opérations de l’Etat est irrégulier et tardif ; (f) la maîtrise des arriérés n’est pas acquise ; (g) les résultats d’exécution budgétaire sont assez éloignés des prévisions initiales Il convient dans les meilleurs délais, de porter remède à l’ensemble des faiblesses notées ci-dessus par une accélération significative du rythme des réformes et par une extension dans le moyen terme du champ des réformes au-delà de celles incluses dans le plan d’actions 2002. A cette fin une mise à jour du Plan d’actions est proposée. Les développements ci-après présentent les résultats des entretiens avec les responsables de plusieurs ministères, institutions ou entités congolaises.

1 L’évaluation précédente en 2002 était fondée sur quinze critères. Un nouvel indicateur relatif aux marchés

publics a été ajouté lors de la présente mission portant le nombre de critères à 16.

I. INTRODUCTION............................................................................................................. 1 A. Processus d’évaluation de la réforme de la gestion des dépenses publiques.......... 1

B. Stratégie de réduction de la pauvreté et processus d’accès à l’initiative PPTE en RDC ........................................................................................................................ 2

II. DIAGNOSTIC ET ACTIONS ......................................................................................... 4

A. Couverture de l’évaluation...................................................................................... 4

B. Elaboration du budget ............................................................................................. 5

C. Exécution du budget ............................................................................................. 18

D. Les rapports budgétaires ....................................................................................... 25

E. Passation des Marchés Publics.............................................................................. 30

III. L’ASSISTANCE TECHNIQUE.................................................................................... 33 Liste des Tableaux Tableau 1: RDC: Exécutions du budget de l'Etat pour quelques administrations, de 2002

à 2004.................................................................................................................................. 9

Tableau 2: RDC – Exécution des dépenses de lutte contre la pauvreté par grande fonction, en millions de francs congolais.............................................................................................. 10

Tableau 3: Synthèse des arrières des Dépenses Communes 2002-2004....................................... 19

Tableau 4 : Dépenses Lutte contre la Pauvreté 2004.................................................................... 15

Liste des Annexes Annexe 1 :T1 : Indicateurs AAP de gestion des dépenses publiques en DRC. Evaluation 2004 Annexe 2 : T2 : Indicateurs AAP de gestion des dépenses publiques en DRC Evaluation comparative 2001 / 2004 Annexe 3 :T3 : Aperçu de l'assistance des partenaires au développement à la gestion des dépenses publiques en RDC Annexe 4 :T4 : RDC - État d'exécution des mesures visant à renforcer le suivi des dépenses publiques de lutte contre la pauvreté Annexe 5 :T5 : Mesures Prioritaires visant à perfectionner la capacité en gestion des dépenses publiques en RDC Annexe 6 :T6: Plan d'actions visant à perfectionner la capacité en gestion des dépenses publiques en RDC

1

I. INTRODUCTION

A. PROCESSUS D’EVALUATION DE LA REFORME DE LA GESTION DES DEPENSES PUBLIQUES

1. La présente mission fait suite à un premier exercice d’évaluation de la gestion des dépenses publique dans les pays PPTE qui avait été conduit en RDC entre 2002 et 2003, dans le cadre de la revue des dépenses publiques menée par la Banque mondiale2.

2. L’évaluation de 2002 avait constaté que seuls deux critères avaient été remplis. Les principales mesures du plan d’action de 2002 étaient :

• Rationalisation et simplification du circuit de la dépense (incluant la restauration de la phase de l’engagement).

• Simplification et modernisation de la nomenclature budgétaire selon les standards internationaux.

• Amélioration du reporting des opérations de l’Etat. • Identification des dépenses de lutte contre la pauvreté (DLCP) et mise en place du

mécanisme de leur suivi. 3. La présente mission souhaite souligner la nette amélioration constatée depuis 2002 dans la capacité de gestion des dépenses publiques de la part des autorités centrales du pays, tant dans le domaine de l’élaboration du budget, que de l’exécution des dépenses. Une rationalisation et simplification des procédures de dépense, un renforcement du contrôle interne puis du contrôle a posteriori, et une sensible amélioration de la qualité de présentation du budget national et des rapports d’exécution démontrent une évidente volonté politique de rapprochement vers les standards internationaux en matière de transparence, de fluidité et d’efficacité de la dépense publique.

4. Toutefois, il reste encore beaucoup de progrès à faire. Ce rapport évalue la situation actuelle et les étapes à franchir pour améliorer la transparence du processus budgétaire et pour renforcer la gestion des dépenses publiques. Pour ce faire, l’équipe a essayé d’établir un équilibre entre les « guidelines » propres à l’exercice d’une part, la législation et les pratiques en vigueur en RDC, ainsi que la réalité du contexte actuel de transition dans le pays d’autre part.

5. Dans le cadre de la présente évaluation, la mission appuie fortement le souhait exprimé par les hauts fonctionnaires des Administrations d’être davantage responsabilisés dans la réflexion et la mise en œuvre des réformes envisagées, pour une meilleure appropriation de ces dernières.

6. Par ailleurs les Administrations des Ministères du Budget et des Finances ont souligné le caractère impératif d’une réforme appropriée du Caissier de l’Etat pour une meilleure harmonisation des actions de modernisation d’un bout à l’autre de la chaîne de la dépense.

2 Rapport no. xx RDC, Revue de Dépenses Publiques, 30 Juin 2004, AFTP3, Région Afrique.

2

B. STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE ET PROCESSUS D’ACCES A L’INITIATIVE PPTE EN RDC

7. La RDC a achevé l’élaboration de sa stratégie intérimaire de réduction de la pauvreté en mars 2002, et celle-ci a été discutée par les Conseils d’Administration de l’IDA et du FMI en juin de la même année. La stratégie repose sur trois axes principaux :

• restauration de la paix et de bonne gouvernance dans tous les secteurs ; • promotion de la stabilité macroéconomique et de la promotion de la croissance pro-

pauvre ; et • appui à la dynamique communautaire.

8. Le DSRP-I indique l’importance de préparer des stratégies sectorielles chiffrées, élaborées dans le contexte d’un cadre budgétaire à moyen terme dérivé du cadrage macroéconomique soutenant le DSRP complet. Par ailleurs le DSRP-I insiste sur l’importance de restaurer et moderniser le système de gestion des finances publiques, tant du côté des recettes que des dépenses.

9. L’achèvement de la préparation du DSRP complet est maintenant attendu vers le troisième trimestre de l’année 2005. Il sera préparé sur la base de consultations participatives larges partout à travers le pays. La RDC a atteint le point de décision sous l’initiative PPTE renforcé en juillet 2003, et il espère atteindre le point d’achèvement vers la fin de 2006. Pour réaliser cet objectif, il sera nécessaire de réaliser sept ensembles de repères ci-après:

Au niveau du DSRP,

• préparation d’un DSRP complet et son exécution pendant au moins une année documenté par un rapport annuel et des notes de conseils conjointes préparées par les services de l’IDA et du FMI ;

Au niveau macroéconomique,

• maintien d’une performance macroéconomique pendant la période intérimaire (du point de décision au point d’achèvement), jugée satisfaisante sous l’égide du programme financé avec l’appui par la FRPC du FMI ;

Au niveau de l’utilisation des ressources budgétaires,

• utilisation satisfaisante et dûment documentée de l’épargne budgétaire dégagée par la réduction du service de la dette pendant la période intérimaire, afin d’augmenter les dépenses pro-pauvres en accord avec les priorités du DSRP-I ;

Au niveau de la gestion des dépenses publiques,

• (a) mise en vigueur d’un système budgétaire moderne, fournissant des informations depuis l’engagement jusqu’au paiement et permettant le suivi des instances de paiement et des arriérés ; (b) adoption et mise en vigueur d’une Comptabilité d’Etat en partie double ; et (c) production de rapports trimestriels

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d’exécution budgétaire selon des classifications économique, administrative et fonctionnelle;

Au niveau de la gouvernance et de la prestation des services dans les secteurs prioritaires,

• achèvement d’un exercice spécifique de suivi budgétaire pour les dépenses dans les secteurs suivants (santé, éducation, développement rural, et infrastructure) caractérisé par (i) un suivi détaillé des dépenses pro-pauvres ; (ii) évaluation par les bénéficiaires de la qualité des services rendus ; (iii) une évaluation par les prestataires des contraintes à la provision effective et efficace des services ; et (b) adoption et mise en vigueur d’un nouveau code des marchés publics (CMP) et des décrets/arrêtés principaux d’application ;

Au niveau des secteurs sociaux et du développement rural,

• adoption des stratégies sectorielles et des plans de mise en vigueur pour les secteurs de la santé, de l’éducation et du développement rural ;

Au niveau de la gestion de la dette,

• installation et activation complète d’un système de reporting pour la dette extérieure (tant directement contractée que garantie, ainsi que les dettes non-garanties des entreprises publiques) capable : (a) de fournir des projections mensuelles du service de la dette et d’intégrer les décaissements et paiements courants du service de la dette ; et (b) de supporter la centralisation des informations relatives à la dette extérieure dans une localisation unique. En outre, il faudra produire des projections mensuelles, avec trois mois d’avance.

10. Les efforts déployés à l’heure actuelle en vue de renforcer les capacités de gestion budgétaire concourent pleinement à la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté et la réalisation du point d’achèvement. La présente évaluation a pour objectif de constater les progrès réalisés jusqu’à présent et les mesures à prendre dans le court et moyen terme.

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II. DIAGNOSTIC ET ACTIONS

A. COUVERTURE DE L’EVALUATION

11. Après la signature en décembre 2002 de l’Accord Global et Inclusif la République Démocratique du Congo (RDC) a entrepris un nouveau processus de réflexion vers la décentralisation. La RDC s’est donc engagée dans un processus de réorganisation de sa structure territoriale de gouvernement, qui vise à rééquilibrer le rôle du gouvernement central en faveur des entités administratives décentralisées (EADs). Ce processus pourrait déboucher sur un système décentralisé tant au niveau politique, après la tenue d’élections au niveau provincial et local, qu’au niveau de la gestion économique.3

12. En attendant la mise en œuvre d’une véritable décentralisation, la capacité de gestion budgétaire et financière des entités autre que l’Etat central est quasi inexistante. La gestion des dépenses publiques en province est non seulement faible dans ses montants, mais reste à ce jour fortement dépendante du bon vouloir du pouvoir central.

• La population avoisine 57,3 millions d’habitants, dont la dimension moyenne en terme de population par province est de 5,5 millions d’habitants où le seuil de pauvreté est plus élevé que dans la capitale. Kinshasa compte 7,3 millions d’habitant.

• Cependant la quasi-totalité des dépenses du pays est concentrée à la capitale. 13. Les ressources rétrocédées aux provinces sont donc très faibles. Dans le budget voté 2004, les dépenses estimées des entités administratives s’élèvent à 8,65 milliards de Francs congolais ce qui correspondait a 1,8% du Budget total (qui est de 482,485 milliards de Francs congolais).

14. En conclusion, hormis en ce qui concerne le premier critère, l’objet de la présente étude se limitera donc à l’échelon de l’administration centrale, dans la mesure où la Loi Financière de la RDC prévoit que les budgets des EADs ne sont pas dans le budget général de l’Etat4.

3 Une mission du Fonds monétaire international a séjourné à Kinshasa en juillet 2004. Son objectif était d’analyser le projet

de loi de décentralisation actuellement déposé au Parlement. 4 La loi financière est la loi n 83-003 du 23 février 1983 telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance loi no 87-004 du 10

janvier de 1987.

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B. ELABORATION DU BUDGET

Indicateur 1: Champ d’application du budget de l’Etat ou des rapports budgétaires. Critère 1: Le budget et les rapports budgétaires couvrent le secteur des administrations publiques, tel qu’il est défini dans le Manuel de statistiques de finances publiques (MSFP) du FMI, à savoir les administrations centrales, régionales et locales, ainsi que toutes les opérations de l’Etat, financées ou non par le budget. Evaluation: Le critère n’est pas rempli. Le champ d’application du budget général n’est pas conforme au MSFP, dans la mesure où le budget général de l’État ne comporte pas les EADs. De plus, un grand nombre de services publics n’est que partiellement décrit dans le processus budgétaire, et leur exécution n’est pas consolidée avec celui de l’Etat central. La notation est « B » par rapport au critère de référence « A ». 15. Bien que les textes contiennent un calendrier de préparation budgétaire, l’expérience des quatre dernières années a montré que le vote de la loi de finances et sa promulgation ont pu intervenir après le début de l’année concernée.

16. Le budget général de l’Etat (BGE) ne couvre que le budget de l’administration centrale. Il couvre les institutions, cabinets ministériels, services administratifs et entités du pouvoir central, (regroupés sous 66 rubriques recensées dans la classification administrative de 2004). Les activités de l’administration centrale font l’objet d’une description détaillée dans le cadre des états de suivi budgétaire (ESB).

17. La Loi Financière 83-003 de 1983, modifiée et complétée par l’Ordonnance-Loi 87-004 de 1987 spécifie le champs du budget de l’Etat : les budgets des EADs ne sont pas inclus dans le BGE.

18. La totalité des ressources propres des budgets annexes (BA) et budgets pour ordre (BPO) et les dépenses correspondantes, n’est pas complètement intégrée ou consolidée dans le budget de l’Etat et les rapports budgétaires.

19. Les budgets annexes (BA) étaient près de 533 en 2001, puis 433 en 2003 ; dans le BGE de 2004, 212 BA sont inscrits. Les subventions aux organismes auxiliaires sont sous forme de dépenses de fonctionnement et rémunérations, dont la plupart est concentrée dans l’enseignement (74), affaires sociales (31) et la recherche scientifique (15).5 Le statut actuel des BA ne repose sur aucune réglementation répondant aux standards internationaux, et ne bénéficient d’aucune règle de gestion, notamment en ce qui concerne leurs politiques et programmes, la transparence de l’utilisation de leurs fonds, et leur contrôle a posteriori. Un effort certain de réduction du 5 Certains d’entre eux sont des services à caractère administratif; dans les faits ils ne sont que le miroir des services

administratifs qui remplissent normalement la même fonction, avec les mêmes fonctionnaires dans les mêmes locaux; dans ce cas ils ne sont que des doublons budgétaires et financiers au profit des personnels qui les composent. D’autres BA ont des activités d’intérêt public, mais à défaut d’une politique de subvention clairement établie pour ce genre d’activité, leur statut de BA est un artifice budgétaire dont la finalité est la prise en charge des frais de personnel par l’Etat. D’autres BA sont des activités totalement privées, dont l’inscription au budget général sous l’artifice BA résulte d’une part d’une volonté de reconnaissance publique non justifiée dans leur cas, et surtout d’une diminution inappropriée de leurs charges en reportant sur l’Etat leurs dépenses de personnel.

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nombre des BA est intervenu depuis le budget 2003, mais il doit être poursuivi. Les autorités ont indiqué qu’un processus de réglementation est en cours. Même si le montant des prévisions de dépenses des budgets annexes est assez faible, le principe de transparence dans leur exécution budgétaire et financière doit prévaloir.

Budgets annexes inscrits 2003 Budgets annexes inscrits 2004 433 BA pour 510 millions de FC 212 BA pour 151 millions de FC

Soit 0.14% du BGE 2003 Soit 0.03% du BGE 2004 Source : Autorités congolaises

20. Les budgets pour ordre (BPO) étaient inscrits au Budget de 2003 au nombre de 10, mais un seul (1), (la Commission Nationale de l’Energie), à été inscrit au BGE initial de 2004. Par contre, dans le Budget Aménagé de 2004, 4 ex BPO ont été inscrits sous la forme de budget annexe. Ces activités étaient totalement extrabudgétaires depuis 2004 dans la mesure où les BPO n’ont pas été reconduits dans le document budgétaire 2004 mais leur existence et leur gestion demeuraient. L’utilisation de leurs ressources propres est opaque, et leurs résultats ne sont pas consolidés dans le budget général de l’État , ni ne font l’objet d’un contrôle a posteriori de la part de la Cour des Comptes et du Parlement.

21. Les 10 Fonds Spéciaux (BPO) de 2003 dont 4 sont devenus des BA de 2004:

Budget 2003 Budget aménagé 2004

Fonds de Reconstruction du Capital forestier Fonds de Reconstruction du Capital forestier

Fonds de Promotion du Tourisme Commission Nationale de l’Energie Commission Nationale de l’Energie Cellule Technique de Coordination et Planification Minière

Cellule Technique de Coordination et Planification Minière

Centre d’évaluation d’expertise et de Certification (CEEC)

Taxe Statistique des Pétroliers Producteurs Commission de Contrôle des Radios et Télévision Privée Hôtel Invest Fonds de Promotion Culturelle Fonds de Promotion Culturelle Redevance Informatique Dotation totale : 3.4 milliards de Fc., soit 0.94% du BGE

2003 Dotation Totale : 0.7 milliard de Fc soit 0.015%

du BGE aménagé 2004 Source : Autorités congolaises 22. Actions à entreprendre dans le cadre de l’indicateur 1

Court terme : • Etablir une réglementation des budgets annexes définissant les conditions d’éligibilité, les

règles de gestion de recettes comme de dépenses, l’obligation d’objectifs et programmes, leur contrôle par le Parlement, et sanction ;

• Concrétiser réglementairement la suppression des BPO par réintégration dans les services administratifs dans la majorité des cas et par intégration au statut de BA sous réserve de la concordance au point précédent ;

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• Incorporation des taxes retenues des ex BPO dans la nomenclature de la DGRAD et suppression des autres taxes et incorporation des dépenses dans le budget de l'État.

Moyen terme : • Moderniser le cadre budgétaire des EADs tel que proposé par la mission FMI 6 dans le

processus de décentralisation souhaité par les autorités de RDC ; • Développer et mettre en œuvre, sur la base du diagnostic établi en juillet 2004 un

programme de renforcement de la gestion budgétaire et financière des EADs et du suivi de leurs activités ;

• Révision de la Loi Organique pour intégrer le budget des EADs dans le Budget général de l’Etat ou établir par une loi que le budget des EADs est approuvé en même temps que le BGE.

Indicateur 2: L’ampleur des dépenses financées de façon significative par des sources extrabudgétaires faisant l’objet de déclarations insatisfaisantes. Critère 2: Les activités gouvernementales ne sont pas financées de façon significative par des sources extrabudgétaires faisant l’objet de déclarations insatisfaisantes (moins de 3 % des dépenses totales). Evaluation: Le critère est rempli. Des sources extrabudgétaires ne faisant pas l’objet de déclarations dans les documents budgétaires existent, mais sont limitées en proportion des dépenses totales de l’Etat (moins de 3 %). La notation est donc « A » par rapport au critère de référence « A ». 23. Les dépenses extrabudgétaires ne représenteraient actuellement qu’une très faible proportion des dépenses totales (moins de 3% ), bien qu’une réelle estimation de ces activités non déclarées n’ait pas été faite par les autorités.

24. Les sources extrabudgétaires concernent aussi bien les recettes, les dépenses de l’Etat, que le financement des administrations publiques qui sont réalisées en dehors du budget de l’Etat.

25. Jusqu’en 2002, des recettes extra comptables de l’Etat générées par certains services de l’Etat et entreprises publiques permettaient de financer certaines dépenses de l’Etat : les dépenses de souveraineté, les consommations de carburants notamment des forces armées. (Le pays traversait une période de conflits armés.) Il semblerait que ces dépenses exécutées de façon extrabudgétaire étaient importantes (environ 16 % des dépenses totales du budget de l’Etat).

26. Après 2002, à la faveur de l’avènement des programmes économiques et financiers appuyés par les Institutions de Bretton Woods, la pratique des activités extrabudgétaires a été considérablement réduite. En 2003, certaines entreprises publiques notamment la GECAMINES,

6 Mission FMI de juillet 2004 portant sur la Décentralisation.

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la MIBA, et la COHYDRO ont réalisé des dépenses pour le compte de l’Etat d’un montant de l’ordre de 2 millions de FC, soit moins de un pour cent des dépenses totales.

27. Certaines régies financières de l’Etat collectent des recettes (redevance informatique et taxe statistique), mais les montants concernés sont très peu significatifs.

28. Certains services de l’Etat disposent de budgets annexes à l’instar des Entreprises publiques à caractère administratif (EPA). L’essentiel de leurs ressources est constitué par les rétrocessions et subventions qui sont bien reprises dans le budget de l’Etat. Parallèlement, certains de ces services qui émargent dans les budgets annexes développent leurs ressources propres pour leur propre fonctionnement, mais celles-ci ne sont pas significatives au regard des montants absolus communiqués à la mission, tant en prévisions, qu’en réalisations. A titre d’exemple, toutefois, ces ressources propres, en prévision, financent en moyenne 60% des dépenses de l’Hôpital Général de Kinshasa, celui-ci exerçant sous la tutelle du Ministère de la Santé. Il existe un Office des Routes disposant d’un BA, qui ne développe aucune ressource propre. Son budget est présenté au vote du Parlement.

29. La suppression des budgets pour ordre ou budgets des opérations à effectuer pour compte de tiers en dehors des opérations budgétaires (au nombre de 10, y compris le Fonds de Reconstruction du Capital forestier), a été consacrée par la loi de finances de 2004. En 2003, les recettes et dépenses des BPO étaient de l’ordre de un pourcent du total des dépenses. Dans la pratique, il demeure encore quelques budgets pour ordre, dont le suivi des opérations échappe au budget de l’Etat.

30. Il convient de relever que la suppression de certains BPO n’a pas été accompagnée par de véritables mécanismes de transferts de ressources permettant d’assurer le fonctionnement effectif de certains services publics.

31. En dépit des éléments ci-dessus, l’ensemble des activités extrabudgétaires serait inférieur à 3 % des dépenses totales de l’Etat.

32. Actions à entreprendre dans le cadre de l’indicateur 2

A court terme, le gouvernement devra :

• Eliminer définitivement les compensations de ses recettes par des dépenses effectuées par certaines entreprises publiques ;

• Réduire sensiblement le nombre de services disposant de budgets annexes et définir les critères très restrictifs pour l’éligibilité à ces budgets annexes ainsi qu’un système strict de reporting assorti d’un calendrier ;

• Eliminer les budgets pour ordre qui subsistent ; • Mettre en place un mécanisme de transfert effectif de ressources en faveur de certains

services publics qui répondent aux critères restrictifs d’éligibilité préalablement définis.

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Indicateur 3: Fiabilité du budget comme guide d’exécution. Critère 3: Les résultats budgétaires sont très proches des chiffres du budget initial. Evaluation: Le critère n’est pas rempli. En termes de dépenses primaires totales, les écarts d’exécution budgétaire ont été supérieurs de plus de 15% en moyenne au cours des exercices 2002, 2003, et 2004 (situation à fin juin). Au niveau fonctionnel, les écarts d’exécution des dépenses de lutte contre la pauvreté en 2003 et 2004 (situation à fin août 2004) ont été supérieurs à 20% en moyenne. La notation est « C » par rapport au critère de référence « B ». 33. Les écarts d’exécution budgétaire des dépenses primaires totales ont été de 26%, 11% et 24% en moyenne respectivement en 2002, 2003 et 2004 (à fin juin 2004). Ce sont les dépenses d’investissement (constructions et équipements) qui ont enregistré les plus faibles taux d’exécution. Elles semblent subir plus facilement les compressions suite à des réalisations de recettes inférieures aux prévisions.

34. Les taux d’exécution des dépenses totales ont atteint environ 73 %, 85 % et 46 % respectivement en 2002, 2003 et 2004 (situation à fin août). Le tableau ci-après illustre de fortes variations du niveau de l’exécution des dépenses budgétaires suivant quelques ministères.

Tableau 1: RDC: Exécutions du budget de l'Etat pour quelques administrations, de 2002 a 2004

en milliards de francs congolais BUGDET 2002 BUGDET 2003 BUGDET A FIN AOUT 2004

CODE SECTION Prévisions Exécutions

Taux d'exé. en

%. Prévisions Exécutions

Taux d'exe. en

%. Prévisions Exécutions Taux d'exé. en

%.

9 Dépenses communes 8.2 13.1 160.0 13.5 16.1 119.3 17.6 11.1 63.310 Présidence de la République 5.7 16.5 288.0 19.5 26.8 137.2 8.6 16.8 196.318 Assemblée Nationale 3.5 1.3 38.7 3.2 3.1 96.9 5.4 4.8 89.120 Pouvoir Judiciaire 1.3 0.2 18.0 1.7 0.8 50.8 1.9 1.4 71.821 Secrétariat du Gouvernement 1.4 2.1 151.6 2.1 3.8 180.4 2.0 2.3 111.522 Affaires Etrangères 5.6 1.5 26.4 2.9 2.3 79.5 2.3 4.9 215.025 Intérieur 6.9 0.4 5.2 4.8 6.4 132.6 15.5 12.0 77.727 Défense 16.6 23.5 141.3 27.6 31.9 115.7 38.0 33.8 89.030 Finances 55.2 40.9 74.1 129.3 126.8 98.1 146.5 58.8 40.231 Budget 0.7 0.4 52.6 2.4 1.5 63.5 3.8 2.2 56.232 Plan 0.3 0.6 210.4 0.7 0.5 73.7 19.4 5.7 29.533 Reconstruction / Administration 0.4 0.1 28.9 0.2 0.1 43.0 0.2 0.0 21.234 Justice et Garde des Sceaux 0.4 0.4 108.7 0.8 0.8 99.9 1.0 0.3 34.237 Santé 2.0 1.9 91.5 16.4 9.1 55.5 34.8 8.8 25.3

38

Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel (E.P.S.P) 3.5 2.8 82.0 10.3 6.5 63.0 25.7 4.6 17.7

40 Enseignement Supérieur et Universitaire (E.S.U) 2.3 1.5 63.3 4.6 1.9 40.2 9.3 1.5 16.2

41 Recherche Scientifique 0.4 0.2 51.4 0.8 0.3 37.2 1.4 0.4 28.042 Travaux Publics et Infrastructures 0.3 0.9 335.5 32.7 8.5 25.9 46.2 11.9 25.743 Urbanisme et Habitat 0.1 0.0 41.5 0.8 0.1 14.8 3.2 0.4 14.244 Agriculture, Elevage et Pêche 0.7 0.3 48.8 4.8 2.3 47.1 15.7 3.6 22.845 Développement Rural 0.1 0.5 444.0 7.0 1.7 24.7 5.1 0.8 16.146 Industrie / PME 0.2 0.1 41.9 0.4 0.2 60.4 7.8 3.1 39.347 Commerce Extérieur 0.1 0.1 100.6 0.2 0.2 96.5 0.2 0.2 92.048 Mines 0.1 0.1 68.2 0.4 0.1 16.1 0.2 0.1 26.150 Energie 0.1 0.0 32.8 2.5 0.7 28.8 10.2 2.5 24.351 Transports 0.2 0.1 61.2 4.7 0.7 14.1 2.3 3.8 163.4

52 Postes, Téléphones et Télécommunications (P.T.T) 0.1 0.1 86.3 0.1 0.2 186.0 0.3 0.2 47.9

53 Presse et Information 0.1 0.4 366.1 0.5 0.5 99.6 0.7 0.4 56.955 Affaires Foncières 0.1 0.4 323.4 0.3 0.2 69.3 0.4 0.1 20.8

10

en milliards de francs congolais BUGDET 2002 BUGDET 2003 BUGDET A FIN AOUT 2004

CODE SECTION Prévisions Exécutions

Taux d'exé. en

%. Prévisions Exécutions

Taux d'exe. en

%. Prévisions Exécutions Taux d'exé. en

%.

56 Environnement 0.1 0.2 165.9 0.6 4.3 745.4 2.4 0.3 13.357 Tourisme 0.1 0.0 55.3 0.3 0.1 31.7 0.3 0.1 19.660 Sports / Administration 0.2 0.8 386.1 1.3 1.6 116.1 1.2 1.2 101.661 Fonction Publique 2.0 1.2 58.5 7.2 3.6 49.7 7.4 7.8 105.264 Affaires Sociales 1.2 0.3 26.4 1.6 0.5 31.9 10.2 2.1 21.174 Portefeuille 0.2 0.1 68.9 11.0 5.5 49.6 0.5 0.3 58.0 TOTAL GENERAL 201.9 147.1 72.8 334.6 283.1 84.6 482.5 222.6 46.1

Source: Autorités congolaises et calculs de la mission.

35. Au niveau fonctionnel, les dépenses militaires et celles des services de souveraineté de l’Etat (organes exécutifs et législatifs) sont supérieures aux prévisions pour des raisons d’instabilité du pays, tandis que la plupart des dépenses de lutte contre la pauvreté sont exécutées très en déca des prévisions. Les taux d’exécution de ces dépenses pour 2003 et 2004 (situation à fin août 2004) ont été respectivement de 40% et 21%, au niveau fonctionnel. Parmi les dépenses de lutte contre la pauvreté, ce sont les dépenses de santé ainsi que celles relatives à l’ordre et à la sécurité publique qui semblent s’exécuter relativement mieux que les autres.

Tableau 2: RDC – Exécution des dépenses de lutte contre la pauvreté par grande fonction,

en millions de francs congolais. Dépenses Lutte contre la Pauvreté Budget Exec fin Budget Exec par Fonction Aménagé décembre % Vote fin août % 2003 2003 Exec 2004 2004 Exec (Dotations) (Paiements) (Dotations) (Paiements) 02 Défense (1) 0 0 0% 5554 93 2%03 Ordre et Sécurité Publique (2) 2288 1613 71% 2762 1690 61%04 Affaires Economiques (3) 37818 11206 30% 64762 14423 22%05 Protection environnement, faune et flore 811 4229 521% 2174 420 19%06 Logement et équipements collectives 4915 1198 24% 18485 3561 19%07 Santé 18841 11188 59% 35287 9830 28%09 Enseignement 22162 5015 23% 28970 3754 13%10 Protection Sociale, affaires socials 2744 1045 38% 15146 2781 18% Total 89580 35494 40% 173140 36551 21% (1) Sous-fonction Réinsertion des démobilisés (2) Sous-fonction Tribunaux (3) y.c. routes


A court terme, il conviendrait de :

• Affiner les prévisions budgétaires de dépenses par nature économique (et notamment des dépenses courantes), par fonction et par service;

• Accélérer l’exécution des dépenses de lutte contre la pauvreté; • Améliorer la mobilisation des recettes propres et des ressources extérieures

11

• Accélérer la production des états de suivi budgétaires au plus tard le 20ème jour du M+1 et les analyser;

• Améliorer le fonctionnement du Comité de Suivi des Dépenses de Lutte contre la Pauvreté ;

• Assurer une meilleure articulation entre le plan d’engagement budgétaire des dépenses et le plan de trésorerie ;

• Préparer la programmation des marchés publics en début d’exercice ; • Respecter le calendrier budgétaire et lancer la mise en œuvre effective du budget dès le

début de l’année.

A moyen terme, il s’agira surtout :

• D’améliorer la qualité des projets et programmes de lutte contre la pauvreté ; • D’accroître les crédits en faveur des secteurs prioritaires dans le cadre de la lutte contre la

pauvreté et le taux d’exécution ; • Et de simplifier le processus de passation et d’attribution des marchés publics.

Indicateur 4: Intégration du financement des bailleurs de fonds Critère 4: Les budgets et/ou les rapports budgétaires à tous les niveaux de l’Etat comprennent sans exception les dons et crédits que les bailleurs envisagent d’accorder, ainsi que les dépenses d’investissement et les dépenses courantes relatives à l’ensemble des activités des administrations publiques financées au niveau multilatéral ou bilatéral. Evaluation: Le critère n’est pas rempli. Les activités financées par des bailleurs de fonds ne sont pas reflétées de façon exhaustive ex ante et dans les meilleurs délais ex post, dans les documents ou rapports budgétaires. La notation est « B » par rapport au critère de référence « A ». 37. Les financements extérieurs sont généralement connus dans leur exhaustivité et sont intégrés dans le budget au moment de son élaboration. Cependant, les financements destinés aux projets ne sont connus que partiellement.

38. Les autorités ont réalisé des progrès dans le domaine du suivi des aides extérieures notamment en mettant en place des structures spécialisées pour leur gestion : BCECO BCMI, UCOP et autres. Celles-ci rassemblent des informations sur les dons projets et les prêts projets, soit directement, soit sous forme d’appui budgétaire.

39. Certains prêts ou dons dont l’approbation intervient après le vote du budget sont reflétés ex-ante et ex-post dans les rapports budgétaires. Ainsi en 2003, les états de suivi budgétaires ont bien pris en compte le projet d’appui budgétaire approuvé par la Banque mondiale, en cours d’année, en vue du soutien à la réunification du pays. Le budget aménagé ou collectif budgétaire de l’année 2004 reprend le projet d’appui budgétaire de soutien aux élections qui a fait l’objet d’une approbation en cours d’exercice budgétaire 2004 ; les états de suivi élaborés par les

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services indiquent tous les paiements sur ressources extérieures suivant la nomenclature budgétaire, lorsque ceux-ci sont connus.

40. Cependant, certains projets financés par les bailleurs de fonds au niveau bilatéral et multilatéral ne figurent pas dans les documents budgétaires. Les flux d’aides extérieures recensées au près des bailleurs serait de l’ordre de 504 millions de dollars américains7 en 2003, environ 50% du total était renseigné dans le budget de l’Etat.

41. Il existe des dons en nature effectués par certains bailleurs de fonds qui ne figurent pas dans le budget. Ces dons concernent principalement les médicaments dans le domaine de la santé, des livres et matériels scolaires et ordinateurs pour l’enseignement primaire, secondaire et supérieur. C’est parfois le fait des procédures de certains bailleurs de fonds ; ceux-ci préférant intervenir directement auprès des bénéficiaires. L’UE, le PNUD ainsi que la BAD à travers l’ACBF financent certains projets par des dons non inclus dans le budget de l’Etat. Pourtant, les fonds de contrepartie nationale complémentaires sont systématiquement requis et parfois budgétisés.

42. Lorsque les dons fournis sont connus, l’information sur leur ventilation par poste budgétaire manque et limite par conséquent leur meilleure intégration dans les documents budgétaires.

43. Comme l’information sur les aides des bailleurs de fonds est incomplète dans les documents budgétaires, le critère y relatif n’est pas rempli.


A court terme, il s’agira d’améliorer les capacités de suivi des aides extérieures (prêts et dons) du pays. Ce renforcement passe par :

• L’application effective des protocoles d’échange de données sur ressources extérieures incluant la nomenclature budgétaire par les structures de gestion (BCECO, et autres agences) ;

• L’amélioration du système de comptabilisation des aides ; • Le renforcement des structures de suivi de la dette à l’OGEDEP.

Les bailleurs de fonds devront faire évoluer leurs propres procédures internes en vue de : • Respecter les procédures propres à chaque pays, en matière de gestion des aides ; • Communiquer à temps aux autorités leur programmation des aides ; • Affiner le format des projets, notamment par une meilleure ventilation des différents

postes de dépenses, à l’instar de la BAD, qui a amorcé ce processus récemment pour son projet relatif à l’appui institutionnel du pays.

A moyen terme, les autorités devront veiller à une meilleure coordination interministérielle de tous les services bénéficiaires des dons sous la supervision du Ministère du Plan et à assurer une

7 Selon un recensement sur les aides extérieurs conduit avec le concours d‘un consultant.

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centralisation du suivi de la gestion des prêts extérieurs des services étatiques et des entreprises du secteur public8. 45. Le Ministère du Plan, en collaboration avec les ministères ayant en charge le budget et les finances, devra définir, une méthodologie d’évaluation des dons en nature pour leur intégration dans les documents budgétaires.

Indicateur 5: Classifications Critère 5: Les dépenses budgétaires sont classées sur une base administrative et économique, ainsi que sur une base détaillée par fonction et par programme. Evaluation: Le critère est rempli. La nomenclature budgétaire utilisée est conforme aux standards internationaux. Elle inclut une classification économique, administrative et fonctionnelle. La notation est « B » par rapport au critère de référence « B ». 46. La nouvelle nomenclature budgétaire est complètement adoptée et elle présente les dépenses publiques sous trois classifications, dépenses par nature, par administration et par grande fonction de l’État, notamment sous le modèle développé dans le MSFP, du FMI.9 Les dépenses sont aujourd’hui classifiées selon cette nomenclature budgétaire.

47. La nomenclature budgétaire fonctionnelle est essentielle à l’identification des dépenses de lutte contre la pauvreté, et comporte 10 classes, conformément à la Classification des Fonctions des Administrations Publiques (COFOG) proposée par les Nations Unies et décrites dans le MSFP du FMI. Elle est subdivisée en deux niveaux, décrite sur 5 positions.

48. C’est sur la base de cette nomenclature que s’exécutent toutes les codifications des dépenses au sein de la chaîne des dépenses. Le système mis en place permet de suivre l’exécution de la dépense et de les ventiler par nature, administration, fonction, projet, source de financement, par spécificité et localisation géographique.

49. Les « dépenses communes » sont encore considérées comme une section budgétaire (dans la classification par administration) par manque de capacité de les ventiler entre les administrations consommatrices. Les « dépenses communes » (la section budgétaire 9 de la

8 La mission a été informée de la prochaine création du Comité de Liaison et de Coopération au sein du Ministère du

Plan dont les attributions devraient être de faire le suivi de la gestion des aides extérieures. 9 La nomenclature des dépenses de l’État a été revue et recréée dès juillet 2002, puis des améliorations à la nomenclature ont

été introduites en août et septembre 2003, ainsi qu’en janvier 2004, notamment dans la classification par nature, et en complétant la classification par administration et par fonction (dans cette dernière classe, il s’agissait de faciliter le suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté ou de certaines dépenses-types comme les dépenses de réinsertion des démobilisées ou d’élections). Les améliorations de janvier 2004 ont aussi porté sur une classification géographique exhaustive, de la province aux communes. Un document présentant les différentes clés de passage entre chacune des améliorations de la nomenclature budgétaire a été produit. Il est fort probable qu’en 2006 la classification par nature soit revue pour réfléchir quelques améliorations à apporter sur les dépenses déconcentrées (aujourd’hui classifiées comme transferts mais qui sont de facto des dépenses des administrations à leurs services).

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classification par administration), regroupent un ensemble de 10 dépenses qui sont communes à toutes les administrations10.

50. Les améliorations de la classification budgétaire depuis 2003, la toute dernière en février 2004, font qu’une partie des acteurs du circuit de la dépense publique n’ont pas encore une parfaite maîtrise de la nouvelle nomenclature budgétaire. Un complément au programme de vulgarisation de la nomenclature mis en place par la DSPB est envisagé, visant particulièrement les agences d’exécution de l’aide extérieures et les gestionnaires de crédit.


Court Terme :

• Etablir et exécuter un plan soutenu de vulgarisation des classifications budgétaires, notamment auprès des gestionnaires de crédits de l’Etat, ainsi qu’aux acteurs du circuit de la dépense publique, et des agences d’exécution des aides extérieures (BCECO, BCMI etc.)

Moyen Terme :

• Ventilation de la Section «dépenses communes» (et suppression de cette catégorie comme une section dans la classification administrative) ;

• Responsabilisation des services consommateurs par cette catégorie des dépenses ; • Vulgarisation des classifications budgétaires, mutatis mutandis auprès des EADs.

Indicateur 6: Recensement des dépenses de réduction de la pauvreté Critère 6: Les dépenses de réduction de la pauvreté sont clairement recensées. Evaluation: Le critère est rempli. Les Dépenses de Lutte contre la Pauvreté, DLCP, sont clairement identifiées dans la classification budgétaire existante et correspondent aux priorités du DSRP-Intérimaire. Les DLCP sont identifiées dans les documents du budget de l’Etat et dans les états de suivi budgétaire (présentation ex-ante et ex-post). La notation est « A » par rapport au critère de référence « A ». 52. Les outils mis en place garantissent que la préparation, l’exécution et le suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté sont réalisés selon les procédures budgétaires normales. Les dépenses de lutte contre la pauvreté, DLCP, font partie intégrante du budget de l’État congolais. Les autorités ont adopté en 2003, une définition des dépenses de lutte contre la pauvreté, sur base de la classification budgétaire par grande fonction de l’Etat qui est relativement bien détaillée. La définition adoptée reflète les priorités énoncées dans le DSRP-I. La liste des dépenses publiques considérées comme de lutte contre la pauvreté est unique et ces 10 Les « dépenses communes » regroupent les dépenses de carburants & lubrifiants, alimentation, communications &

télécommunications, eau, électricité, impression, location immobilière, entretiens d’équipement, frais médicaux & pharmaceutiques et les frais funéraires ; elles donnent lieu à un dispositif de paiement centralisé géré par le MinBud.

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dépenses sont bien identifiées dans le budget et peuvent être suivies dans les quatre phases du circuit de la dépense.11

Tableau 3 : Dépenses Lutte contre la Pauvreté 2004

DLCP DLCP nr Fonctions et Sous Fonctions dans le Budget % Exec. août % Initial struct 2004 Exec. (Dotations) (Paiements) Total 173,140 100% 36,551 21%02 Défense 5,554 3% 93 02.30 Réinsertion des démobilisés 5,554 93 03 Ordre et Sécurité Publique 2,762 2% 1,690 61%03.20 Tribunaux 2,762 2% 1,690 61%04 Affaires Economiques 64,762 37% 14,423 22%04.20 Agriculture, forêt, chasse, pêche, développement rural 25,534 15% 5,103 20%04.32 Energie Electrique 0 0 04.50 Transport 39,227 23% 9,320 24% dont: 04.51 Routes 39,096 9,320 24%05 Protection environnement, faune et flore 2,174 1% 420 19%05.10 Gestion des déchets 50 0% 4 7%05.30 Assainissement 1,035 1% 237 23%05.40 Lutte contre la pollution 0 0 05.50 Protection faune et flore 1,089 1% 179 16%06 Logement et équipements collectifs 18,485 11% 3,561 19%06.10 Développement du logement habitat 3,276 2% 1,109 34%06.20 Développement des équipements collectifs 0 0 06.30 Approvisionnement d'eau 7,652 4% 934 12%06.40 Approvisionnement d'électricité 7,557 4% 1,517 20%07 Santé 35,287 20% 9,830 28%07.10 Médicaments, prothèses, mat. & appareils médicaux 471 0% 1,004 213%07.20 Services médicaux de proximité 12,553 7% 3,000 24%07.30 Services Hospitaliers 11,300 7% 2,052 18%07.40 Services de santé publique 10,960 6% 3,773 34%07.50 Recherche et Dév. Portant sur la santé 3 0% 0 09 Enseignement 28,970 17% 3,754 13%09.10 Enseignement de base 556 0% 20 4%09.20 Enseignement secondaire 9,160 5% 2,377 26%09.30 Enseignement supérieur (Seulement Equip & Réhab) 3,341 2% 0 09.70 Autres affaires concernant éducation (salaires SECOPE) 15,586 9% 1,329 9%09.80 Formation professionnelle continue 327 0% 28 9%10 Protection Sociale, affaires sociales 15,146 9% 2,781 18%10.4 Protections ciblées 11,213 6% 2,355 21%10.5 Lutte contre le chômage 926 1% 5 1%10.6 Logement et conditions de logement 0 0 10.7 Lutte contre l'exclusion sociale 3,008 2% 421 14% Source: ESB / DPSB / Min Budget

53. Un système de codification spéciale pour les DLCP, a été introduit dans le système informatique à travers un marquage particulier, c’est-à-dire, un code spécial dans la grille des dépenses qui permet de les identifier comme étant des DLCP et qui permet un suivi à travers la chaîne de la dépense, depuis l’engagement jusqu’au paiement, selon la source de financement. Le «code 7» indique les DLCP sur ressources autres que les PPTE, (soit ressources propres soit ressources externes) et le «code 8» indique les DLCP sur ressources PPTE. 11 La sélection des sous fonctions considérées comme pro-pauvres a fait l’objet d’améliorations à la suite de celles

relatives à la classification fonctionnelle en janvier 2004.

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54. Dans le cas spécifique des PPTE, au «code 8» s’ajoute l'application d’un cachet rouge, sur les Bons d’Engagement mentionnant PPTE. Le système utilise aussi les « clignotants » suivants : au moment de la saisie des données, lors de l’engagement au contrôle budgétaire, l’écran signale qu’il s’agit d’une dépense PPTE et le «journal» des engagements journaliers indique que la ligne est une DLCP sur PPTE. La « vignette » éditée à la liquidation signale aussi une DLCP sur PPTE, de même que sur la liste provisoire des ordonnancements, ainsi que sur le titre de paiement où est indiqué le numéro du sous compte spécial du Trésor dédié aux ressources PPTE, logé à la Banque Centrale. Toutes ces dépenses sont saisies informatiquement et classifiées par nature, par administration, par fonction de l’Etat et par localisation géographique.

55. En 2004, la ventilation des ressources PPTE a été faite en collaboration avec le Comité de Pilotage du DSRP sur base des objectifs de lutte contre la pauvreté énoncés dans le DSRP-I.


Court terme :

• Garantir la conformité de la définition des dépenses de lutte contre la Pauvreté avec les objectifs émanant du DSRP-I ;

• Assurer l’étroite coordination entre le Comité de Pilotage DSRP, le Comité de Suivi des Dépenses de Lutte contre la pauvreté, le Ministère du Budget et les ministères sectoriels ; la ventilation des ressources destinées réellement aux secteurs devant bénéficier des ressources pro-pauvre et en particulier la ventilation des ressources PPTE doit correspondre aux objectifs de réduction de pauvreté ;

• Assurer la stabilité temporelle de la classification fonctionnelle et de la sélection des Dépenses de Lutte contre la Pauvreté qui permettra la comparaison de l’évolution de ces dépenses dans le temps et garantir la transparence des informations budgétaires.

Indicateur 7: Intégration des prévisions budgétaires à moyen terme (BPMT). Critère 7: Les projections de dépenses pluriannuelles sont intégrées dans le processus d’élaboration budgétaire. Evaluation: Le critère n’est pas rempli. Les projections des dépenses pluriannuelles sont globalement inexistantes, sauf dans certains cas particuliers où elles sont un préalable à l’obtention d’un financement extérieur spécifique dans le processus d’élaboration du budget. Le cas échéant, elles sont généralement préparées à l’initiative du bailleur concerné et par son équipe. La notation est « C » par rapport au critère de référence « A ». 57. L’exercice de programmation budgétaire à moyen terme n’est pas effectué d’une façon standardisée et globalisée par les autorités (par exemple par la DPSB ou le Ministère du plan). Il n’y a donc pas de stratégie globale à moyen terme. Néanmoins, les autorités ont entamé un processus, certes très partiel, de prévisions à moyen terme. Depuis 2004, un cadrage macro-économique pluriannuel a été élaboré, et le premier exercice porte sur la période 2004-2008. Ce cadrage repose sur les estimations des agrégats des comptes nationaux 2003. Les indicateurs

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quantitatifs qui le composent tiennent compte de la lenteur du processus de réunification du pays12. Cet exercice a permis aux autorités de dégager un cadre budgétaire jusqu’à l’exercice 2008, en établissant une cohérence entre les paramètres macro-économiques et les données de finances publiques.

58. Depuis 2004, en raison de l’opportunité de financement par certains bailleurs dans certains secteurs, des prévisions à moyen terme spécifiques sont préparées plus pour répondre aux requêtes des bailleurs de fonds que comme une mesure appropriée par les décideurs budgétaires.

59. Dans le secteur de la santé, c’est l’établissement du DSRP qui a servi de déclencheur à l’exercice de PMT (Plan triennal 2004/2006). Cet exercice n’en est qu’à ses débuts, et le plan triennal du Ministère de la santé a débouché sur un plan d’actions à développer depuis l’exercice 2004.

60. Dans le secteur de l’éducation, il n’existe pas de programme global triennal à proprement parlé, mais plutôt dans le cadre du PMURR.

61. Dans le secteur des Travaux Publics et Infrastructures des prévisions à moyen terme sont uniquement proposées dans le cadre du PMURR, et ne portent que sur le programme de réhabilitation des routes nationales/secondaires ainsi que des routes urbaines.

62. De tels exercices de prévision pluriannuelle permettent l’identification des différentes sources ou contraintes de croissance économique et définissent les facteurs disponibles et souhaitables tant humains qu’en capital qui sont essentiels au soutien à la croissance de qualité.

63. Cependant, des rapports sectoriels pour la santé et pour l’éducation ont été préparés et constituent les documents de base pour la préparation de la stratégie desdits secteurs qui doit être conclue avant août 2006. Il s’agit du Rapport État Santé Pauvreté (RESEP) dont l’ébauche a été présentée lors de la Table Ronde de la Santé en 2004 et le Rapport d’Etat du Système Educatif National (RESEN) dont le document final vient être finalisé.

64. En résumé, la mission a pu constater qu’il n’existe pas de coordination entre les projets sectoriels et la politique du budget central. Le besoin de renforcer ce rôle de cohérence est absolument nécessaire, au risque de développer une scission entre le PEG et le DSRP.


Court terme :

• Développer et mettre en œuvre, une politique de prévisions sectorielles à moyen terme sur la base d’une globalisation de l’ensemble des actions pour un même secteur, avec diffusion identique à l’ensemble des bailleurs de fonds.

12 Ce cadrage est traduit notamment par la définition des objectifs de la politique budgétaire en 2005 : a) préservation

des équilibres macro-économiques ; b) accélération de la réforme du système fiscal ; c) mise en place d’un cadre attractif pour stimuler les investissements notamment des capitaux extérieurs ; d) accroissement du potentiel de production ; e) accélération du système bancaire.

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Moyen terme :

• Consolider les prévisions sectorielles à moyen terme dans une projection globale ; ces prévisions doivent comprendre l’intégralité des dépenses globales, et pas seulement les dépenses d’investissement.

• Concilier un cadre des dépenses à moyen terme dérivé du DSRP, et qui tient compte des objectifs de croissance et de la disponibilité des ressources.

C. EXECUTION DU BUDGET

Indicateur 8 : Signes de problèmes dans l’exécution du budget : les arriérés. Critère 8 : Un faible encours d’arriérés de dépenses et une faible accumulation d’arriérés durant l’exercice précédent. Evaluation: Le critère n’est pas rempli. Il n’y a pas véritablement de maîtrise des arriérés. La notation est « C » par rapport au critère de référence « A ». 66. Il y a une bonne connaissance du stock des arriérés grâce au recensement puis la certification de la dette intérieure à la date du 30 juin 1997 (d’un montant total de 691,900 milliers de dollars dont 91% aux entreprises privés et à particuliers) - avec le concours de cabinets internationaux renommés - complété par une certification de la dette intérieure du 1er juillet 1997 au 31 décembre 2001 (d’un montant total de 467,522 milliers de dollars dont 45% aux entreprises privées et à des particuliers).

67. Cependant, l’évolution des arriérés depuis le 1er janvier 2002 n’est pas connue avec certitude. Les principales causes des arriérés seraient :

• La non utilisation d’un plan comptable approprié. Le trésor n’utilise pas encore de comptabilité en partie double. Le suivi des ordonnancements en instance de paiement se fait donc de manière extra-comptable, c’est-à-dire avec peu de sécurité.

• La faible capacité de gestion des «dépenses communes». La capacité de prévision,

gestion et contrôle de ces dépenses, reste encore assez faible. La mission note que des efforts de maîtrise de certaines de ces dépenses sont intervenus en 2004, en particulier avec le système de pré paiement pour les carburants ainsi que les consommations téléphoniques. Le Gouvernement a élaboré en 2004 un plan d’action de maîtrise des dépenses communes qui est entrain d’être mise en œuvre.13

• Le non-respect de la procédure de l’engagement par les gestionnaires de crédits

(utilisation des procédures exceptionnelles au détriment des procédures standards qu’en résulte en dépassement de crédits).

13 Il en est de même pour la REGIDESO et la SNEL qui ont adopté un plan d’action pour augmenter la fiabilité et la

transparence de la facturation aux entités publiques.

19

• Une gestion de trésorerie non maîtrisée. La gestion de la trésorerie reste encore assez

faible, ce qui ne permet pas une gestion budgétaire dynamique. La logique retenue est en effet davantage une logique de vision quotidienne que celle d’une programmation sur le moyen terme.

68. Les principales dépenses qui font l’objet d’arriérés sont : 14

• Les paiements aux fournisseurs locaux. Il y a des indications de la part du secteur privé sur l’existence d’arriérés en 2002-2003 mais il n’y a pas eu de rapport de certification de cette dette.

• Les dépenses communes, notamment les communications et télécommunications, la

location immobilière, les frais médicaux et les soins médicaux aux hommes en uniformes, aux fonctionnaires civils, ainsi qu’aux personnes défavorisées, frais funéraires, impressions, etc. Aujourd’hui seules les dépenses des carburants sont régulièrement payées (par un système de pré–paiement aux fournisseurs).

Tableau 4: Synthèse des arrières des Dépenses Communes 2002-2004

en millions de

FC Rubriques 2002 2003 2004 (nov.)

Communications et Télécom 113 2,061 25 Starcel 0 2,056 25 OCPT 0 0 0 SOGETEL 113 5 0 COMCELL 0 0 0 Eau 5,918 9,669 0 Electricité 6,660 11,336 0 Location Immobilière 97 1,644 2,049 Total (A) 12,787 24,709 2,074 Total exécution du budget (B) 147,061 283,134 278,083 % des arrières sur exécution (C) = (A/B) 8.7% 8.7% 0.7%

69. Le total du stock des arrières serait constitué par la dette certifiée au 31 décembre 2001, plus les arriérés des dépenses communes 2002-2004 et, les éventuelles dettes aux fournisseurs

14 Le cas des salaires. La mission a constaté l’effort soutenu des autorités pour une meilleure gestion des salaires, son

intégration dans le processus des dépenses publiques, dont l’une des finalités est la réduction du retard dans le paiement des salaires. La BCC a indiqué qu’il n’y a pas de retard dans le décaissement des rémunérations des personnels en uniforme ainsi que des institutions. Ces personnels sont payés avant ou pour la fin du mois considéré. Le salaire des personnels civils est effectué avec un mois de décalage, mais des efforts sont en cours pour rattraper ce décalage. Les difficultés résident dans la définition du paiement. Dans la mesure où la majorité des paiements physiques aux bénéficiaires passent par un système de billeteurs, la mission comprend que certains bénéficiaires ne touchent leur dû que très tard après le décaissement par la BCC. Ce décalage, que la mission n’a pu apprécier en termes quantitatifs résulte de différents facteurs, notamment de l’étendue géographique du territoire. Dans la réalité, il semble qu’en 2004, les salaires aient été payés avec plusieurs mois de retard, et seule la partie qui a été liquidée (une partie du montant du) été payé dans les 30 jours après la fin du mois.

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locaux entre 2002-2003. Les arriérés de dépenses communes représentent en 2002 et 2003 environ 8,7% du total des dépenses exécutées15.


Court terme :

• Renforcer les capacités de prévision, gestion et contrôle des dépenses communes; • Mettre en oeuvre le plan d’action pour l’amélioration de la gestion des dépenses

communes, notamment, l’établissement des listes des ayants droits, la mise en place des compteurs d’eau et électricité ;

• Faire passer toutes les dépenses par le circuit de la dépense; • Mettre en oeuvre un plan comptable en partie double à la DTO.

Indicateur 9 : Efficacité des systèmes de contrôle interne. Critère 9 : Les contrôles internes sont efficaces Evaluation: Le critère n’est pas rempli. Le contrôle interne de la régularité des dépenses est partiellement satisfaisante, mais ne garantit pas l’efficacité de la dépense. La notation est « B » par rapport au critère de référence « A ». 71. D’une manière générale, le contrôle interne s’est sensiblement amélioré par rapport aux procédures en vigueur en 2001.16 De nouvelles procédures de dépenses ont été élaborées et mises en œuvre : elles sont basées sur la restauration de la phase d’engagement, et sur une organisation rationnelle des quatre phases de la dépense. Ces actions portent essentiellement sur la régularité de la dépense (existence de crédits budgétaires suffisants, respect de la loi et présence des pièces justificatives de la dépense). Ce type de contrôle interne est effectué par la DCB (MinBud) et la DTO (MinFin).

72. Néanmoins de nombreuses actions doivent encore être menées pour aboutir à un environnement du système de contrôle bien accepté par tous les acteurs de la gestion de la dépense. Ces actions doivent être de niveau suffisant pour donner l’assurance raisonnable que les erreurs et fraudes majeures soient décelées, que la destination de la dépense soit conforme à sa prévision, et que les rapports d’exécution soient fiables.

15 Dans le tableau «Exécution du budget d’état 2002-2004 » de l’indicateur 3, l’exécution du budget en 2004 couvre

seulement le période janvier-août tandis que le tableau des arriérés des dépenses communes porte sur la période de janvier-octobre.

16 Il convient tout d’abord de préciser que les services disposent depuis juin 2003 d’un manuel de procédures de dépenses publiques pour effectuer leurs tâches quotidiennes. Les pièces justificatives à produire à l’appui des dossiers de dépenses sont définies dans un vademecum. Une seconde version du manuel du circuit de la dépense, complétée notamment par une réglementation provisoire des marchés publics, des règles pour certains types d’opérations, et une annexe informatique de l’utilisateur a été élaborée mais doit être validée par les autorités.

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73. Les procédures peuvent encore être simplifiées sur la même base que la rationalisation et la simplification élaborées et mises en œuvre en 2003, à savoir une réduction sensible des interventions humaines. De plus, l’intérêt du contrôle repose aussi sur le fait que les administrations ne doivent pas procéder à des dépassements de crédits sans recourir à une véritable procédure de virement de crédits. Enfin, toute constatation d’erreur ou fraude doit déboucher sur une sanction. A fin août 2004, certaines lignes budgétaires avaient déjà dépassé les limites de crédit alloué, comme par exemple pour le transport et l’affrètement, tandis que d’autres lignes budgétaires présentent un taux d’exécution très faible comme celle des subventions aux provinces ou les pensions.

74. Les administrations devraient disposer des statistiques définissant le taux d’erreur, la nature de ces erreurs ou fraudes, et les actions correctrices qui devraient en découler. Ces actions correctrices seraient d’autant plus opérationnelles si la totalité des opérations de dépenses suivait le cadre commun de la chaîne de la dépense.

75. Les structures existantes et disposant d’un pouvoir de contrôle et de suivi doivent renforcer leurs interventions : la Direction du Contrôle Budgétaire, qui contient un corps d’« enquêteurs budgétaires », plus précisément une division dédiée à l’inspection ; l’Intendance Générale en ce qui concerne le suivi des dépenses à paiement centralisé (les dépenses communes) ; ainsi que la DPSB dont les textes constitutifs prévoient un rôle de suivi d’exécution budgétaire.

76. La fonction de contrôle, sous la forme d’audit interne, est exercée selon les textes par l’Inspection Générale des Finances dont la mission consiste à auditer l’ensemble des administrations financières ainsi que toutes les entreprises qui bénéficient, à un titre ou à un autre, de financement de l’Etat. En 2003, l’IGF a conduit un audit des entreprises publiques, mais depuis n’a effectué quasiment aucune inspection auprès des administrations financières ou des administrations bénéficiaires. Seules quelques vérifications ponctuelles ont été réalisées dans le domaine de la paie.

77. Les dépenses hors chaîne ont augmenté entre juillet et août, et le délai de leur «réintégration» dans la chaîne doit être sérieusement raccourci. À titre d’exemple, à fin août 2004 un total de 1,413 titres, équivalent à 59,216 millions de FC avait été déposé à la Banque Centrale sans passer par le circuit de chaîne de la dépense, conséquence du recours excessif à la procédure d’urgence.

78. L’évaluation a aussi constaté qu’au milieu de l’année l’exécution de certaines lignes budgétaires avait déjà dépassé les dotations ; ce sont les cas des rémunérations des institutions politiques, des subventions au fonctionnement des BA ou les titres de voyage. Ces dépassements ont été compensés par des taux d’exécution faibles ou nuls des lignes budgétaires telles que les subventions aux provinces ou les pensions.


A court terme : • Limiter le nombre de signatures de responsables dans les dossiers de dépense ;

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• Actualisation et validation du manuel du circuit de la dépense après l’avoir complété notamment des 4 protocoles17, de la réglementation concernant les marchés publics et du volet informatique de l’utilisateur ;

• L’ensemble des opérations de dépense doit passer par la chaîne de la dépense ; • Un plan de vérification par l’IGF des unités dépensières doit être établi et exécuté ; • Le plan d’engagement budgétaire et le plan de trésorerie doivent être réguliers et intégrés

d’une manière effective dans la procédure de contrôle interne. A moyen terme :

• Un document annuel portant sur le taux d’erreurs et fraudes décelées ainsi que les mesures correctrices doit être produit et communiqué, notamment à la Cour des Comptes.

Indicateur 10 : Des enquêtes de suivi sont effectuées. Critère 10 : Des enquêtes de suivi sont effectuées, le cas échéant, en complément des contrôles internes, mais ne constituent pas nécessairement une caractéristique permanente du système FDP.

Évaluation : Le critère n’est pas rempli. La notation est « C » par rapport au critère de référence « B ». 80. Les contrôles internes ne sont pas complétés par des vérifications ou enquêtes sur le suivi des dépenses publiques. Il n’y a pas d’enquêtes de suivi des dépenses cohérentes en tant que tel, et en dehors des exercices de contrôle interne budgétaire effectués par l’administration, il n’existe aucun autre mécanisme, régulier ou ponctuel, d’enquête auprès des usagers portant sur la réalité et la qualité des dépenses publiques.

81. Cependant une série d’enquêtes sur la provision des services publics, co-financées par la Banque mondiale et DFID, est en cours. Ces enquêtes couvrent l’ensemble du pays (11 provinces) et utilisent des questionnaires qualitatifs pour collecter des informations sur la gestion des fournisseurs de service dans trois secteurs clés, éducation, justice et santé, ainsi qu’auprès de l’administration territoriale. Les groupes cibles des enquêtes sont les agents, et les usagers (questionnaires qualitatifs et groupes d’usagers).

82. Les questions sur les ressources budgétaires portent sur le budget de l’année 2003. Parmi les questions les plus utiles à la présente évaluation, figurent : la question de la préparation du budget et sa libération ; la question de la régularité du paiement des agents.

83. Les résultats préliminaires sont disponibles pour l’administration territoriale et, les groupes cibles usagers. Les résultats préliminaires dans les secteurs seront disponibles au cours

17 Il s’agit de l’intégration dans la base unique de données des protocoles relatifs aux dépenses de la paie, des dépenses

de la dette extérieure, des dépenses exécutées sur ressources extérieures, et les échanges de données fiscales entre le fichier des fournisseurs de la chaîne de la dépense et le fichier fiscal de la Direction Général des Impôts.

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du dernier trimestre 2004. L’ensemble de ces résultats sera disséminé et analysé afin d’apporter un éclairage empirique à l’agenda des réformes.


Court terme :

• Commencer à examiner l’impact des dépenses exécutées en initiant une série d’enquêtes de suivi des crédits budgétaires et de disponibilité des fonds jusqu’à leur destinataire en commençant par les secteurs sociaux;

• Réaliser des enquêtes de suivi des dépenses sectorielles sur les exercices 2003 à 2005 avant le point d’achèvement; (BH : Peut-tu confirmer ?).

• Examen par le comité de suivi des DLCP, de la qualité des dépenses/projets liés à la réduction de la pauvreté travers des évaluations à posteriori ;

Indicateur 11 : Le rapprochement des données budgétaires et bancaires se fait de façon satisfaisante. Critère 11: Le rapprochement des données budgétaires et bancaires se fait de façon satisfaisante et régulière. Évaluation : Ce critère n’est pas rempli. Des états de rapprochements ne sont pas élaborés. La notation est « C » par rapport au critère de référence « A ». 85. Il n’existe de rapports de rapprochements types ni au niveau de recettes, ni au niveau de dépenses, en raison de l’absence de comptabilisation des opérations de recettes et de dépenses respectivement par les services de régies financières et de la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement (DTO).

86. De façon générale, dans les pays, l’exercice de rapprochement entre les informations financières de l’État et les données bancaires constituent une vérification constante des enregistrements comptables. Les résultats sont consignés dans des états de rapprochement de façon périodique, généralement chaque mois. Ils sont réalisés pour chaque compte bancaire ouvert par l’État ou ses démembrements dans les banques commerciales et à la Banque centrale. Ils indiquent les soldes des comptes dans les deux comptabilités (banques et État/Trésor) et les écarts éventuels accompagnés de leurs justifications. Les causes des écarts peuvent être : (a) les enregistrements constatés par une comptabilité et non encore constatés par l’autre comptabilité, (b) les erreurs techniques de passation des écritures comptables, et (c) les erreurs de saisie.

87. Dans le contexte congolais, l’État ou ses démembrements dispose de plusieurs centaines de comptes ouverts dans les banques commerciales. Bon nombre de ces comptes ouverts dans les banques commerciales échappent au suivi du Trésor; les justificatifs d’utilisations des fonds qui sont logés dans ces comptes ne sont pas communiqués au Trésor. Un début de rationalisation de la gestion de ces comptes a été amorcé récemment notamment par la signature

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d’un arrêté réglementant l’ouverture des comptes et l’inventaire des comptes concernés, mais reste timide.

88. Les autorités congolaises ont mis en place deux Chambres de conciliation de comptes de l’État, l’une pour les recettes, et l’autre pour les dépenses qui tiennent des réunions de conciliation deux fois par semaine, dont les attributions ne s’étendent pas à la réconciliation des soldes des comptes relatifs aux opérations financières de l’État. La Banque centrale, en tant que Caissier de l’État, y participe aux cotés des services concernés de l’État, à savoir la DTO, les Régies Financières (DGI, OFIDA et DGRAD) du Ministère des Finances.

89. Les seules informations comptables tant du côté des recettes que des dépenses qui sont finalement considérées sont celles produites par la Banque centrale, en dépit de l’existence d’un règlement général sur la comptabilité publique. Celui-ci dispose que les comptabilités mensuelles doivent être transmises à la Direction de la Reddition des comptes, au plus tard trois jours après la fin du mois suivant. En effet, les régies financières ne disposant pas d’un système comptable véritable soumettent à l’appréciation des Chambres de conciliation des informations statistiques sur les liquidations de recettes qu’elles ont effectuées. La DTO, quant à elle, ne propose aucune information, dans la mesure où elle ne tient pas de comptabilité. Elle ne saurait, ni expliquer, ni vérifier, certaines catégories de dépenses par débit d’offices effectués par la Banque centrale sur le compte général du trésor, à l’instar des frais financiers.

90. Il n’est donc pas surprenant de constater que la consolidation des recettes, des dépenses et du financement dans le plan de trésorerie de l’État laisse régulièrement apparaître des écarts statistiques qui peuvent rester inexpliqués pendant plusieurs mois. En effet, la mission a pu constater que la situation de trésorerie de fin juin 2004 présente des écarts statistiques non encore justifiés de l’ordre de 6,5 milliards de francs congolais (0,3% du PIB).

91. Toutefois l’exercice de conciliation actuellement mené devrait être poursuivi en attendant la mise en place d’outils permettant la production des états-types de rapprochement.

92. De ce fait, le critère de rapprochement des données financières de l’État avec les données bancaires ne peut pas être considéré comme rempli.


A court terme, il s’agira de réduire le nombre de comptes bancaires ouverts dans les banques commerciales notamment par :

• La révision de la circulaire portant ouverture des comptes dans les banques commerciales;

• La clôture des comptes ouverts dans les banques commerciales qui ne se justifient pas, notamment les comptes à solde débiteur ;

• La transformation des comptes, dont le maintien dans les banques commerciales ne se justifie pas au regard de l’arrêté du ministre des Finances y relatif, en sous-compte général du trésor.

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94. La comptabilisation des opérations de dépenses, de recettes et du financement, devrait être effectuée au quotidien. Cette action passe par :

• La finalisation, l’adoption et la mise en place effective d’un cadre comptable

simplifié en partie double; • La finalisation, l’adoption et la mise en œuvre effective des manuels de procédures

comptables des dépenses et des recettes; • La formation des comptables à tous les niveaux; • La centralisation des informations comptables à la DTO, et la réorganisation conséquente

de cette Direction; • L’élaboration et la diffusion par la DTO d’un état de rapprochement type des données

financières de l’État avec les données bancaires; il est souhaitable que les comptables gérant des comptes bancaires puissent les fournir chaque mois à la DTO en accompagnement de leurs documents comptables;

• Le fonctionnement optimal de la chaîne des dépenses au travers notamment de la mise en service par la Banque centrale de la passerelle entre la chaîne de la dépense et son réseau propre informatique; et

• L’application effective du protocole d’échange de données entre la BCC et le ministère des finances.

A moyen terme, les actions suivantes pourraient être envisagées :

• La mise en place de la chaîne des recettes; et • La mise en place d’une comptabilité générale de l’État.

D. LES RAPPORTS BUDGETAIRES

Indicateur 12 : Régularité des rapports budgétaires internes. Critère 12 : Les rapports budgétaires internes sont reçus dans un délai de quatre semaines à compter de la fin de la période de référence.

Evaluation : Ce critère n’est pas rempli. La mise à disposition des rapports budgétaires internes est supérieure à quatre semaines en ce qui concerne l’exécution du budget central, et inexistante pour les BA et les BPO. La notation est donc « C » par rapport au critère de reference « B ».

95. Les administrations n’établissent pas en temps opportun des rapports sur l’exécution de la dépense de leurs services, notamment sur la situation des engagements, des ordonnancements et des paiements, et pour les principales rubriques et catégories de dépenses du budget. La couverture des rapports au niveau des administrations n’est pas suffisante ou est même pratiquement inexistante.

96. A l’heure actuelle, des rapports d’exécution du budget de l’Etat, ESB, sont produits par l’autorité budgétaire centrale avec une certaine irrégularité, et encore loin de la périodicité

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mensuelle envisagée dès que les ESB ont été établis en 2003. Ces rapports ne couvrent pas les rapports des budgets annexes et des budgets pour ordre dont le suivi des opérations échappe au budget de l’Etat.

97. Le tableau des opérations financières de l’Etat, TOFE, est produit avec des retards ; le TOFE est préparé à partir du journal comptabilisé des opérations du Trésor fourni par la BCC. Les rapprochements entre les écritures de la DPSB et celles du Trésor sont difficiles à réaliser. Le problème s’aggrave étant donné que le TOFE utilise encore l’ancienne nomenclature budgétaire. Les différences peuvent être importantes et longues à déceler. Des retards existent aussi quant à la disponibilité des informations comptables provenant de la BCC, le caissier de l’Etat, ainsi que de certaines agences d’exécution financière.

98. Actions à entreprendre dans le cadre de l’indicateur 12 :

Court terme :

• Accélérer la production des ESB pour les rendre disponibles au plus tard le 20ème jour du M+1 ;

• Etablir ou confirmer une réglementation portant sur la publication de rapports mensuels d’exécution en général, y compris pour les agences ou unités d’exécution financière d’aides extérieures (BCECO et autres agences) ;

• Harmonisation définitive du TOFE avec la nouvelle classification budgétaire ainsi que la production d’une clé de passage entre le TOFE sur base de l’ancienne nomenclature et le TOFE sur base de la nouvelle nomenclature.

Indicateur 13 : Les rapports budgétaires périodiques assurent le suivi des dépenses de réduction de la pauvreté. Critère 13 : La bonne qualité de la classification des dépenses de réduction de la pauvreté se reflète dans les rapports budgétaires réalisés en cours d'exercice, mais pas de façon régulière.

Évaluation : Le critère n’est pas rempli. Le suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté est reflété clairement dans les Etats de Suivi Budgétaire des DLCP. La notation est « B » par rapport au critère de référence « A ». 99. Les dépenses de lutte contre la pauvreté, DLCP, sont clairement identifiées dans les rapports budgétaires (sur base de la classification par Fonction de l’Etat, qui est relativement bien détaillée avec deux niveaux de sous fonctions). Des états de suivi budgétaires18 sont produits selon la nouvelle classification budgétaire (classification de dépenses par nature, par administration et par fonction) et présentent l’exécution des dépenses dans ces quatre phases, de l’engagement jusqu’au paiement, renforçant ainsi considérablement le suivi de l’exécution du budget.

18 Les ESB présentent l’exécution des dépenses par nature, administration, fonction, par projet, par localisation géographique,

etc. Il y a des ESB spécifiques aux dépenses de lutte contre la pauvreté, DLCP, aux DLCP sur ressources PPTE, etc.

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100. Le premier effort de présentation des rapports sur l’exécution budgétaire date de fin 2003 et en 2004 les autorités ont essayé de les produire mensuellement19. En attendant les travaux d’amélioration en cours (l’objectif est de les produire au 20ème jour du M+1), la production des ESB demeure plutôt très irrégulière bien que les ESB puisse être tirés aussi souvent que le besoin se présente. Un modèle standard de présentation des ESB a été produit en 2003 (la « maquette ») mais la publication des ESB n’est toujours pas présentée selon ce modèle et ne comporte pas la liste de toute l’information que le système est déjà en mesure de produire. Les ESB ne sont encore publiés de façon systématique à l’extérieur du Ministère du Budget ; l’information demeure interne.

101. A la fin de 2003, un comité de suivi des DLCP a été créé et est composé des membres des secteurs et institutions du gouvernement ainsi que de la société civile (y compris des représentants des bailleurs de fonds). Le comité a pour mission de garantir la bonne affectation des ressources, garantir l’équité de l’affectation et faire le suivi de l’exécution de ces dépenses. Cependant, le comité s’est réuni très irrégulièrement depuis sa création. Bien que le système soit en mesure de produire des rapports d’exécution des dépenses sur presque tous les formats, le Comité de Suivi n’a jamais élaboré et/ou publié des analyses de comportement des DLCP (au moins pour les secteurs clés de la santé, de l’éducation, du transport, de l’agriculture). A partir de juin 2004, le comité se réunit de façon plus régulière pour procéder à l’appréciation de l’éligibilité des dossiers d’engagement des dépenses sur ressources PPTE20 qui exigent notamment des procédures de marchés publics, avant leur appréciation et visa par le Conseil d’Adjudication. Cette étude pourrait s’avérer constituer une certaine lourdeur et lenteur dans le processus d’engagement des ces ressources. Dans les cas spécifiques des institutions sous tutelle des ministères, la procédure est encore plus lourde puisque l’engagement exige une autorisation préalable du ministère (cabinet du Ministre).

102. Les retards dans la production mensuelle des ESB généraux et des ESB des DLCP sont dus en partie au retard du transfert des informations par la BCC, et en partie aux retards vérifiés dans l’intégration des dépenses dites hors chaîne dans la base de données unique, à savoir, la paie et les aides extérieures. Les informations relatives à l’exécution des dépenses sur aides extérieures gérées par le BCECO, BCMI et l’UCOP sont transmises au Trésor et à la DPSB avec des délais significatifs auxquels s’ajoutent les retards imposés par le traitement de ces dépenses, c’est à dire la re-imputation de chacune de ces dépenses selon son code budgétaire correspondant (ces travaux de « traitement » peuvent aller jusqu’à deux ou trois semaines de travail).

103. Actions à entreprendre dans le cadre de l’indicateur 13:

A court terme : 19 En 2004, il paraissait possible de produire les ESB au plus tard le 10ème jour du M+1 mais en rallongeant le délai de

production des ESB au 20ème du M+1, la qualité de l’information des dépenses en général et de lutte contre la pauvreté en particulier n’en sera que meilleure.

20 En 2003, compte tenu des faiblesses dans la gestion des finances publiques et comme mesure additionnelle de court terme (« bridging mechanisms ») ayant pour objectif le suivi et le contrôle particulier des ressources libérées par l’initiative PPTE, ces ressources ont été déposées sur un compte spécial ouvert à la Banque Centrale du Congo, BCC, (un sous compte du compte général du Trésor). A ce jour le compte n’a pas fait l’objet d’audit indépendant tel que prévu dans le plan d’action de 2002.

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• Intégration effective des dépenses issues des protocoles sur les dépenses de la paie, et

les dépenses sur ressources extérieures et l’intégration des dépenses qui échappent à la chaîne de la dépense;

• Aider les agences d’exécution à mettre en œuvre la nouvelle nomenclature budgétaire (formation des agents des institutions, logiciels, etc) ;

• Recensement auprès des administrations publiques et des partenaires du développement, des nouveaux projets, programmes, unités de mise en œuvre, etc. (les cas de la Commission Nationale de Démobilisation Désarmement et Réinsertion, Commission Electorale Indépendante, Santé, Education ). Les ESB doivent capturer de façon systématique et régulière toutes les dépenses exécutées en dehors de la chaîne et pour le compte de l’Etat ;

• Améliorer la présentation des ESB, rendant ainsi sa lecture plus fluide : présenter de façon systématique les ESB, par les 3 classifications budgétaires, par source de financement et par localisation géographique ;

• Inclure des tableaux de synthèse avant chaque tableau détaillé à l’attention des décideurs;

• Formaliser le rôle du Comité de suivi des DLCP et le rendre destinataire des ESB des DLCP ;

• Rendre le comité DRSP destinataire des ESB des DLCP ; • Développer la pratique consistant à soumettre au comité de suivi DLCP, des rapports

trimestriels d’activités pour, au moins les secteurs clefs comme la santé, l’éducation, le transport ou des rapports de synthèse des actions de chacune des entités gestionnaires et leur réalisation, etc.

• Publier et diffuser à l’extérieur du Ministère du Budget, au moins quatre fois par an, la version officielle des ESB ;

• Utiliser le site Web du Ministère pour présenter l’information sur les dépenses en général et en particulier pour les DLCP.

Indicateur 14 : Les transactions sont enregistrées dans les comptes dans des délais opportuns. Critère 14 : Les transactions de routine sont enregistrées dans le système principal ou les systèmes principaux dans un délai de deux mois à compter de la fin de l'exercice budgétaire.

Évaluation : Ce critère n’est pas respecté. La période complémentaire est supérieure au délai autorisé de trois mois, et dépasse six mois. La notation est donc « C » par rapport au critère de référence « A ». 104. Dans la pratique, le délai autorisé de trois mois pour la période complémentaire, entendu comme étant la période maximale pour l’enregistrement des transactions budgétaires, qui inclut la période d’arrêt des opérations, n’est pas respecté, et dépasse six mois.

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105. La loi financière du pays dispose, en son article 23, que les dépenses courantes liquidées à la date du 31 octobre, mais non ordonnancées et payées au 31 décembre, peuvent être reportées à l’année suivante. Cependant, la loi ne précise pas la période complémentaire. Dans la pratique, la date d’arrêt des transactions est variable d’un exercice à l’autre. Au cours des exercices 2002 et 2003, cette date a été fixée, respectivement au 31 mars et 28 février, par une instruction du Ministre des Finances.

106. La mission a pu constater au mois d’octobre 2004, soit plus de six mois après la fin du délai autorisé pour la période complémentaire, que les travaux d’arrêt de comptes de l’exercice 2003 n’étaient pas achevés. En effet, certains comptes de gestion de l’exercice 2003 et la situation des dépenses effectuées par certaines entreprises publiques pour le compte de l’Etat telles que la COHYDRO, la MIBA, la GECAMINES, la SNCC, n’étaient pas encore communiqués à la Direction de la Reddition des comptes du Ministère des Finances.


A court terme, il conviendrait de:

• Faire respecter les dates de fin de transaction telles que fixées par la loi financière de l’Etat ;

• Ramener la période complémentaire à deux mois et consacrer cela par une loi ; • Prendre ou renforcer les dispositions coercitives en matière de production et de

transmission à bonne date des comptes de gestion ; • Les autres actions de court terme préconisées au niveau de l’indicateur 11 concernant la

mise en place d’un cadre comptable simplifié peuvent être reprises ici.

Moyen terme :

• Renforcer les capacités générales des services. Indicateur 15: Ponctualité de l’information financière vérifiée. Critère 15 : Un rapport vérifié des résultats financiers doit être présenté au Parlement dans un délai de douze mois à compter de la fin de l'exercice budgétaire. Évaluation : Ce critère n’est pas respecté, les comptes de 2003 ne sont pas votés par le parlement avant la fin 2004. La notation est « C » par rapport au critère de référence « B ». 108. Si les projets de lois de règlement de 1987 à 2000 n’ont jamais été finalisés, les comptes de 2001 ont en revanche été validés par le Parlement. Les comptes de 2002 ont été établis et présentés au Parlement lors du vote du budget 2004, mais il n’y a pas eu de vote pour des raisons politiques liées à l’absence d’unification du pays.

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109. Depuis l’examen des comptes par la Cour des Comptes (comptes 2001 et 2002 uniquement), cet organisme a constaté de nombreux dysfonctionnements notamment

110. la non fiabilité des données fournies par les services en charge de la comptabilisation des opérations et leur reddition ainsi qu’une réconciliation difficile entre les opérations de la Banque Centrale et celles du Trésor ;

• la présence d’arriérés due à une mauvaise gestion de la trésorerie et avec une utilisation abusive de comptes ouverts dans les banques commerciales

• l’absence de contrôle de l’effectivité de la dépense ; • d’importants dépassements de crédits au niveau de certains services qui viennent altérer

la structure des dépenses par rapport aux autorisations parlementaires. 111. Lors de sa visite, la mission a pu constater que les comptes 2003 n’avaient pas encore été finalisés par le Ministère des Finances et présentés à la Cour des Comptes. Néanmoins, dans les jours qui ont suivi le départ de la mission, ils ont été présentés à la Cour des comptes qui doit disposer d’un délai de 2 mois pour émettre son avis, compte tenu de ces délais, il est peut vraisemblable qu’ils soient examinés par le Parlement avant la fin de 2004.


Court terme :

• Les comptes 2003 doivent être présentés au Parlement. • Les différentes dates de fin d’exécution de dépenses, de fin de comptabilisation des

opérations d’un exercice donné, et les règles propres à la journée complémentaire doivent être publiées et respectées.

Moyen terme :

• Les comptes des exercices 2004 et 2005 doivent être présentés au Parlement en respectant le calendrier fixé par la loi organique ;-.

• Les jugements de la Cour des Comptes doivent mieux faire autorité, notamment par la publication des rapports.

E. PASSATION DES MARCHES PUBLICS

Indicateur 16 : Efficience et efficacité du système de passation des marchés publics. Critère 16: Le système de passation des marchés publics stimule l'efficience et l’efficacité des dépenses des fonds publics grâce à des règles claires et exécutoires favorisant la concurrence, la transparence et l'optimisation des ressources. Évaluation : Ce critère n’est pas respecté. Le système en vigueur ne stimule pas l'efficience et l’efficacité des dépenses des fonds publics La notation est « C » par rapport au critère de référence « A ».

31

113. Consciente de la faiblesse du système de passation des marchés publics, les autorités de RDC ont créé des agences d’exécution financière pour gérer les marchés (BCECO, BCMI, UCOP, etc.)

114. Le niveau d’efficience et d’efficacité du système de passation des marchés publics a été déterminée lors du rapport d’évaluation de passation des marchés publics (REPM) effectué de juillet 2003 a mai 2004. Des constats et des recommandations ont été faits pour améliorer le système existant, à travers une réforme légale, réglementaire, institutionnelle et professionnelle.

115. Les résultats du diagnostic du système actuel de passation des marchés publics ont démontré que :

• l’ordonnance-loi 69-054 et l’ordonnance 69-279 et ses annexes, sont obsolètes et présentent d’importantes lacunes et insuffisances qui ne permettent pas de répondre correctement aux exigences sus-évoquées. Le cadre institutionnel prévu dans ces textes n’a pas été complètement mis en place (cas du Conseil Supérieur des Adjudications) et il n’existe pas, à ce jour, d’organe chargé de l’examen à priori des marchés publics, ni d’organe chargé de recours.

• l’expertise existante et la logistique de travail sont insuffisantes. La décentralisation et la déconcentration sont à concevoir et à mettre progressivement en place.

• il n’existe pas de manuel de procédures ni de dossier d’appel d’offres types (DTAO). Le secteur privé local n’est pas habitué aux appels d’offres. La planification et la budgétisation des marchés publics ne sont pas formellement organisées.

• l’inefficacité des organes de contrôle existants, suite aux conditions de travail difficiles évoquées ci-avant. Il n’existe pas de mécanisme de recours ni des dispositions pénales spécifiques aux marchés publics.

116. Des règles (ordonnances n°69/054 et 69/279) perfectibles certes, existent, mais ne sont pas appliquées. Depuis environ 6 mois, des efforts considérables sont entrepris notamment par la publication systématique des avis d’adjudications qui font office d’appels d’offres.

117. Un plan d’actions de la réforme du système sur 3 ans, a été élaboré par le Gouvernement (Groupe de Travail National, GTN) avec le concours de la Banque Mondiale et adopté. Un décret présidentiel vient de mettre sur pied la Commission de Réforme des Marchés Publics, « COREMAP », organe d’exécution et de suivi de la réforme.


Court terme :

32

• Procéder à une refonte ordonnée et systématique du cadre légal et réglementaire, et mettre en place des organes indépendants chargés de la régulation, du contrôle et de la passation des marchés publics ;

• Regrouper l’arsenal juridique et le dispositif institutionnel dans un Code des Marchés Publics (CMP) ;

• Procéder à une évaluation systématique des capacités professionnelles en place, en vue de les redéployer et les renforcer progressivement ;

• Instaurer les manuels de procédures de planification et de passation des marchés, élaborer les documents-types d’appels d’offres et favoriser le partenariat entre les entreprises locales et étrangères pour le transfert du « savoir faire »;

• Réorganiser les mécanismes et organes de contrôle et de recours, et les doter des moyens juridiques et techniques conséquents ;

33

III. L’ASSISTANCE TECHNIQUE

119. Le tableau 3 figurant en annexe présente les diverses interventions, déjà reçues et projetées, des bailleurs de fonds dans le domaine des finances publiques. Les principaux besoins en assistance technique se feront sentir pour la plupart des actions qui sont proposées dans le présent rapport. Ils porteront notamment sur :

⇒ Le cycle long de formation à la gestion des finances publiques.

⇒ La conception d’un plan comptable de l’Etat : il s’agira en fait de finaliser le travail.

⇒ D’une manière générale, le renforcement du contrôle aussi bien interne qu’externe.

120. La Belgique, la France, l’Union européenne la BAD, le PNUD, le FMI et la Banque Mondiale ont défini des projets d’intervention.

34

Annexe 1

Tableau 1 : Indicateurs AAP de gestion des dépenses publiques en DRC. Evaluation 2004 Novembre 2004 - Mission AAP/PPTE – Provisoire

EVALUATION

Critère Standard

Évaluation 2004

Critères Respecté

ÉLABORATION EXHAUSTIVITÉ 1 Les rapports budgétaires suivent la définition du secteur des administrations publiques du MSFP A B 2 Les activités de l'État ne sont pas financées de façon significative par des sources extrabudgétaires incorrectement déclarées A A 1 3 Les résultats budgétaires sont très proches du budget initial B C 4 Les rapports budgétaires comprennent les dons que les bailleurs de fonds ont l'intention de fournir A B CLASSIFICATION

5 Les dépenses budgétaires sont classes sur une base administrative, économique et fonctionnelle détaillée ou programmatique B B 1 6 Les dépenses de lutte contre la pauvreté sont clairement recensées A A 1 PROJECTIONS

7 Les projections de dépenses pluriannuelles sont intégrées dans l'élaboration du budget A C Sous Total 3 EXÉCUTION CONTRÔLE INTERNE

8 Faible encours d'arriérés de dépenses; faible accumulation d'arriérés durant l'exercice precedent A C 9 Le contrôle interne est efficace A B

10 Des enquêtes de suivi sont effectuées ou sont inutiles B C RAPPROCHEMENT

11 Le rapprochement des données budgétaires et bancaires est réalisé de façon régulière et satisfaisante A C Sous Total 0 RAPPORTS EN COURS D'EXERCICE RAPPORTS EN COURS D'EXERCICE

12 Les rapports budgétaires internes sont reçus dans un délai de quatre semaines à compter de la fin de la période de référence B C 13 La qualité de la classification des dépenses de lutte contre la pauvreté apparaît ds les rapports budgétaires en cours d'exercice A B

35

Tableau 1 : Indicateurs AAP de gestion des dépenses publiques en DRC. Evaluation 2004 Novembre 2004 - Mission AAP/PPTE – Provisoire

EVALUATION

Critère Standard

Évaluation 2004

Critères Respecté

COMPTES VÉRIFIÉS DÉFINITIFS 14 Les transactions de routine sont inscrites dans le principal système comptable dans les 2 mois suivant la fin de l'exercice A C 15 Un rapport vérifié des résultats financiers est présenté au Parlement dans les 12 mois suivant la fin de l'exercice B C Sous Total 0 NOUVEAU PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS

16 Le système de passation des marchés publics assure l'efficience et l'efficacité des dépenses de fonds publics grâce à des A C règles claires et exécutoires favorisant la concurrence, la transparence et l'optimisation des ressources Sous Total 0

NOMBRE TOTAL DE CRITÈRES RESPECTÉS 3 Notes : Veuillez noircir les cases des indicateurs évalués qui respectent ou dépassent le niveau des critères standards

36

Annexe 2

Tableau 2 : Indicateurs AAP de gestion des dépenses publiques en DRC Evaluation comparative 2001 / 2004 Novembre 2004 - Mission AAP/PPTE – Provisoire

EVALUATION Critère

Standard Evaluation sur pièces

Evaluation 2001

Evaluation 2004

ÉLABORATION (BM /

PER 02) EXHAUSTIVITÉ 1 Les rapports budgétaires suivent la définition du secteur des administrations publiques du MSFP A A B

2 Les activités de l'État ne sont pas financées de façon significative par des sources extrabudgétaires incorrectement déclarées A B-C A

3 Les résultats budgétaires sont très proches du budget initial B C C 4 Les rapports budgétaires comprennent les dons que les bailleurs de fonds ont l'intention de fournir A B B CLASSIFICATION

5 Les dépenses budgétaires sont classées sur une base administrative, économique et fonctionnelle détaillée ou programmatique B C B

6 Les dépenses de lutte contre la pauvreté sont clairement recensées A n.a. A PROJECTIONS

7 Les projections de dépenses pluriannuelles sont intégrées dans l'élaboration du budget A C C EXÉCUTION CONTRÔLE INTERNE

8 Faible encours d'arriérés de dépenses; faible accumulation d'arriérés durant l'exercice precedent A C C 9 Le contrôle interne est efficace A B-C B 10 Des enquêtes de suivi sont effectuées ou sont inutiles B n.a. C RAPPROCHEMENT 11 Le rapprochement des données budgétaires et bancaires est réalisé de façon régulière et satisfaisante A B C

37

Tableau 2 : Indicateurs AAP de gestion des dépenses publiques en DRC Evaluation comparative 2001 / 2004 Novembre 2004 - Mission AAP/PPTE – Provisoire

RAPPORTS EN COURS D'EXERCICE RAPPORTS EN COURS D'EXERCICE 12

Les rapports budgétaires internes sont reçus dans un délai de quatre semaines à compter de la fin de la période de reference B B C

13

La qualité de la classification des dépenses de lutte contre la pauvreté apparaît dans les rapports budgétaires en cours d'exercice A C B

COMPTES VÉRIFIÉS DÉFINITIFS 14

Les transactions de routine sont inscrites dans le principal système comptable dans les 2 mois suivant la fin de l'exercice A A-B C

15 Un rapport vérifié des résultats financiers est présenté au Parlement dans les 12 mois suivant la fin de l'exercice B C C NOUVEAU PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS 16

Le système de passation des marchés publics assure l'efficience et l'efficacité des dépenses de fonds publics grâce à des A n.a. C

règles claires et exécutoires favorisant la concurrence, la transparence et l'optimisation des resources

NOMBRE TOTAL DE CRITÈRES RESPECTÉS

Notes : Veuillez noircir les cases des indicateurs évalués qui respectent ou dépassent le niveau des critères standards

38

Annexe 3

Tableau 3 : Aperçu de l'assistance des partenaires au développement à la gestion des dépenses publiques en RDC Novembre 2004 - Mission AAP/PPTE - Provisoire

Assistance RÉCENTE/EN COURS par grands projets Assistance PRÉVUE par grands projets Partenaires de develop.

Description Dates Description Dates Banque

Mondiale Stratégie d'aide transitoire au Gouvernement Congolais: stabilisation de mai 2001 au début de 2002

2001

Appui technique au processus de formulation du DSRP-I 2001 Appui au BCECO: gestion, suivi et évaluation des projets - missions; experts 2001-4 Ibidem 2004-6 Revue des dépenses publiques 2002 - missions; expert resident 2002-3

Appui au FRPC dans le cadre de la réduction de la dette à travers l'initiative PPTE

2002-3

Appui à la mise en oeuvre de la nouvelle chaîne de la dépense 2002-4 Ibidem 2004-6

Appui à la formation en finances publiques et en informatique (administration de réseau) dans le cadre du financement de la chaîne de la dépense

2002-4

Appui à l'Initiative PPTE 2003

Appui à la préparation et suivi de l'exécution du budget (y.c. nouvelle nomenclature budgétaire; y.c. définition et identification des dépenses de lutte contre la pauvreté) - expert resident

2002-4 Ibidem 2004-6

Elaboration du plan d'action pour la maîtrise des "dépenses à paiement centralisé" et sa mise en oeuvre – mission

2003 Appui à la mise en oeuvre du plan d'action pour la "Maitrise des dépenses à paiement centralisé"

Appui à la Réforme de Passation des marchés - missions; expert; y.c. élaboration du CPAR

2003-4 Appui Réforme de Passation des Marchés - missions; expert;

Décentralisation - rapport d'organisation territoriale des recettes et des dépenses; missions; séminaire

2003-4 Ibidem

Gestion de la dette - appui technique à l'analyse de soutenabilité 2003-4 Ibidem

Appui au suivi des aides extérieures (en collaboration avec le FMI et le PNUD: CCRE)

2003-4

Appui Technique au processus d'élaboration du DSRP final 2003-4 Ibidem FMI Mise en chantier du Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE) au

MBF - missions techniques 2001-4

Appui au FRPC (Facilité de Réduction de la Pauvreté et la Croissance) - affectation des conseillers du FMI chargés de réformes, de la rationalisation des procédures et circuits des dépenses publiques - missions techniques; expert résident

2002-4 Ibidem 2005

39


Appui au FRPC (Facilité de Réduction de la Pauvreté et la Croissance) - affectation des conseillers du FMI chargés de réformes des recettes fiscales et douanières et de l'administration fiscale - missions techniques; experts résidents au DGI (mise en place de la DGE, des CDI, du TVA), DGRAD et OFIDA

2002-4 Ibidem 2005

Appui à la mise en oeuvre et à l'harmonisation des outils de préparation et de suivi de l'exécution du budget de l'Etat (plan d'engagement, plan de trésorerie, TOFE, nouvelle nomenclature budgétaire, Etats de Suivi Budgétaire, etc) - missions techniques; expert resident

2002-4 Ibidem 2005

Appui au FRPC dans le cadre de la réduction de la dette à travers l'initiative PPTE

2002-4

Appui à la nouvelle chaîne de la dépense - missions techniques, expert resident 2002-4 Ibidem 2005 Cadre Comptable de l'Etat - missions techniques; expert resident 2003-4 Ibidem 2005

Statistiques - Mission sectorielles; diagnostic du système statistique national 2002-4 Ibidem 2005

Appui au suivi des aides extérieurs (en collaboration avec la BM et le PNUD :CCRE)

2003-4 Ibidem 2005

Décentralisation - mission conjointe FMI/BM: "assistance technique sur la décentralisation des finances publiques"

2004

EU Programme d'allégement de la dette extérieure consacrés au paiement de la totalité des arriérés accumulés par la RDC au titre des prêts sur ressources FED, à la date de l'initiative PPTE (105 Millions d'euros du 9ème FED)

2003 Etude afin d'identifier une intervention ciblée sur les mécanismes et structures de contrôle interne et externe des finances publiques (Cour des Comptes) en vue d'un possible appui budgétaire et d'une aide plus large dans ce secteur

2005

Fonds Fiduciaire avec la Banque Mondiale (10 Millions d'euros dont 3 pour le Ministère des Finances/Banque Centrale): co-financement pour le recensement de la Fonction Publique, de l'aide à l'OFIDA, au DSRP et au projet comptes nationaux.

2003-4 Ibidem 2005

PNUD Assistance à la préparation du budget de l'Etat (Projet APNURC): appui à la préparation du budget 2005 (actualisation des prévisions des recettes et dépenses, appui à l'élaboration du budget préfiguré pour l’exercice 2005)

2004-5 Ibidem 2005

Appui au suivi des aides extérieures (en collaboration avec la BM et le PNUD/CCRE)

2003-4

Assistance technique au Ministère de la Fonction Publique (expert résident auprès du Ministre de la Fonction Publique) pour le renforcement des capacités nationales dans la préparation de différents dossiers relatifs à la mise en œuvre de la réforme de la fonction publique (mise à la retraite, recensement des fonctionnaires, audit de la paie, etc,).

2003-5 Ibidem 2005

BAD Projet d'appui institutionnel - renforcement de la gestion de la dette publique; contribution à l'informatisation de la BCC; appui au processus d'élaboration du DSRP; renforcement de la coordination nationale du PNURC.

2003-4

40


Projet d'appui institutionnel (PAIM) - Assistance technique au Ministère du Plan pour la gestion des projets publics, et la programmation des investissements publics; Appui à l'enquête 1-2-3 sur la pauvreté (DSRP) ; Appui à l'OGEDEP; Appui à la Direction du Trésor, à la Direction des Etudes et Planification du ministère de l'Economie; Appui à la Direction des Etudes de la BCC; Appui à l'ANAPI, à la Direction de l'Industrie, au CEPI, et au programme d'appui au secteur privé ; Appui à l'entreprenariat féminin ; Appui au Bureau Central des Travaux, à l'Office des Voieries et Drainages, au Centre de Formation des agents Voyers (CFAV) et au Programme National d'Assainissement (PNA).

2004-5 Ibidem

Projet d'appui institutionnel (PARER) - Appui à la chaîne des dépenses ; Appui au système de passation des marchés ; Renforcement des capacités de la Cour des Comptes ; Appui au recensement de la fonction publique ; Appui complémentaire à l'enquête 1-2-3 sur la pauvreté (DSRP) ; Appui aux structures de pilotage de la réforme de la fonction publique (CTRAP) et du PEG (CTR) ; Appui aux institutions citoyennes ( Commission Vérité et Réconciliation et Commission d'éthique et de lutte contre la corruption).

2004-5 Ibidem

Coop Belge Appui à la réforme de la Fonction Publique (4 millions EURO). 2003-6 Ibidem 2005

Dans le cadre de la Réforme Publique: Recensement des fonctionnaires - (3,5 millions US$ dont 1 million EURO de la part de la Belgique)

2005 Dans le cadre de la réforme de la Fonction Publique: mise en place des groupes-projets pour les ministères Agriculture, Santé et Justice.

2005

Dans le cadre de la Réforme Publique: mise en place des Groupes projet: en cours pour le Min FP, en préparation pour les Ministères de Finances, Budget et Plan (avant fin 2004)

2004-5 Ibidem 2005

Fonds d'expertise (5 millions EURO): demande ministère des Finances pour mise à disposition des experts pour e.a. OFIDA, DGRAD - pas encore répondu favorablement

2005

Fonds d'expertise (5 millions EURO): possibilité de mettre à disposition des experts pour appuyer les réformes

2005-7

Fonds d'études (500.000 EURO): demande d'étude de renforcement de capacité pour l'Inspection générale des finances

2005

Fonds d'études (500.000 EURO): demande d'étude de la Cour des Comptes: Etat de lieu et étude d'identification pour la formation et appui en expertise - demande à réactualiser et à coordonner avec UE.

2005

Coop Française

Missions sur la préparation du budget ????

Renforcement de l'assiette fiscale 2003-4

41

Tableau 3 : Aperçu de l'assistance des partenaires au développement à la gestion des dépenses publiques en RDC Novembre 2004 - Mission AAP/PPTE - Provisoire Appui à l'OFIDA (Sydonia, brigade douanière, code des douanes) 2003-4 Ibidem 2005 Réforme de la Comptabilité Publique 2004-5 Ibidem 2005 Audit des procédures de gestion des dépenses du personnel civil de l'Etat 2004

Mise en place d'une procédure simplifiée transitoire de gestion adm et financière du personnel civil de l'état

2004-5 Ibidem 2005

Appui à la rénovation du système statistique

Décentralisation - appui à travers les projets CAPNAT et PRODEV; y. c. appui à l'adm territoriale, cellule au Min Intérieur, missions d'expertise; politiques et stratégies de gestion urbaine, etc.

Ibidem 2005

42

Annexe 4 Tableau 4 : RDC - État d'exécution des mesures visant à renforcer le suivi des dépenses publiques de lutte contre la pauvreté

Answer to BH question: This is a table provided by the system. Mesures corresponds to Mesures from the AAP 2002 and the objective is to show l'etat d'execution Note a AC et JPN - SVP ajouter aussi vos observations. Merci, HGR

Up dated : Novembre 2004 - Mission AAP/PPTE – Provisoire

# Mesures¹ (correspond au plan

d'action élaboré en 2002)

Correspond à

l'indicateur²

Calendrier (C/M)

³

État d'exécution (PM/MC/N

C)* Date

d'achè-vement** Observations*** Mesures visant à renforcer l'élaboration du budget

1 Préparer le budget 2003 selon la nouvelle nomenclature, et sur base des consommations réelles 2001/2002

5 C PM 2003 Dès 2003 que les Budgets sont préparées selon la nouvelle nomenclature budgétaire

2 Intégrer les prévisions des recettes et dépenses "extra-comptables"

2 C MC Travaux en cours

3 Consolider les estimations des aides extérieures attendues en 2003, et les décrire clairement dans le budget.

4 C MC Progrès significatif dès 2003; les aides extérieurs sont reflétées dans le Budget

4 Etablir un budget réaliste pour la consommation annuelle des dépenses communes

3 C MC Progrès dès 2002; plan d'action pour l'amélioration de la gestion des dépenses communes élaboré en 2004

5 Rationaliser les budgets annexes. Préciser le statut et les conditions d’éligibilité, afin d’en réduire le nombre dès le budget 2003. (soit par réintégration dans le budget, soit par suppression pure et simple).


6 Mettre en œuvre un état descriptif des dépenses aux différentes phases de leur exécution.

1-7 C MC Les ESB sont produits mais irrégulièrement

7 Harmoniser les outils de prévision et d’exécution budgétaire


8 Préparation du budget 2004 selon calendrier précis

1 C Des problèmes de respect du calendrier

9 Développer des prévisions à moyen terme des agrégats macroéconomiques, sur un modèle très simple (appui du PNUD)

7 C NC -

43

Tableau 4 : RDC - État d'exécution des mesures visant à renforcer le suivi des dépenses publiques de lutte contre la pauvreté 10 Renforcer la capacité des ministères

sectoriels à préparer leur programme d’action dont résulteront leurs prévisions budgétaires

7 C NC

- 11 Préparer une table de passage pour

chaque rubrique budgétaire permettant de décrire chaque grande fonction d’État

5 C MC

Nouvelle nomenclature budgétaire présente les grandes fonctions; tableaux de passage élaborées;

12 Mettre en œuvre un recensement complet de l’effectif global rémunéré par l’Etat congolais

1-7 C MC

Recensement des effectives de l'Etat prévu pour 2005

13 Préparation des budgets annuels selon un calendrier précis et sans retard dans le processus

1 M MC

Des retards systématiques

14 Expliquer de façon détaillée les activités financières des Entités Administratives Décentralisées et les services déconcentrés.

1 M NC

- 15 Vers 2005/2006, initier le

développement des cadres des dépenses à moyen terme pour les secteurs sociaux, pour accompagner la mise en œuvre du DSRP-complet

7 M MC

Début timide dans certains secteurs à partir de 2004

Mesures visant à renforcer l'exécution du budget 1 Effectuer la rationalisation et

automatisation de la chaîne des dépenses avant le début 2003 y compris minimiser d'ici la fin d'année la proportion des dépenses qui échappe à la procédure complète d’exécution et de contrôle du budget.

8 ; 9 C MC Chaîne de la dépense rationalisé et automatisé mais il y des dépenses hors chaîne

2 Définir une politique pour le contrôle et la maîtrise des consommations courantes sous la rubrique des charges communes

8 C MC Plan d'action élaboré en 2004 et entrain d'être mise en oeuvre

3 Éviter l’accumulation des arriérés sur les salaires et autres paiements (non comprises les charges communes traitées au point précédent).

8 C MC Faite pour les salaires mais pas encore pour toutes les autres

4 Améliorer la méthodologie de réconciliation des comptes entre la BCC et le Trésor ; harmoniser la présentation


44

Tableau 4 : RDC - État d'exécution des mesures visant à renforcer le suivi des dépenses publiques de lutte contre la pauvreté des données entre le Budget, la BCC et le Trésor

5 Consolider la rationalisation et automatisation de la chaîne des dépenses (et de la gestion des recettes)

9 C/M MC Travaux en cours

6 Adopter une stratégie de résolution des arriérés dus (sur les charges communes) aux sociétés « fournisseur ».

8 C/M MC Travaux en cours; appui budgétaire de la BM pour aider à régler la dette intérieure au secteur privé

7 Eliminer les dépenses qui échappent au circuit régulier d’exécution et de contrôle de la dépense.

8 C MC En cours; il y a encore des dépenses hors chaîne

8 Identifier les différents types de "contrôle à posteriori" en place et définir leur responsabilité. Proposer un volume de vérifications et d’audits à réaliser.

9 C MC En cours

9 Commencer à examiner l'impact des dépenses exécutées (initier une série des enquêtes de suivi des dépenses jusqu’à leur destination)

10 M NC -

10 Réaliser une enquête de suivi des dépenses sectorielles par année

10 M NC -

Mesures visant à renforcer la communication de rapports financiers 1 Initier le système des rapports réguliers

sur l’exécution des crédits budgétaires (l'état de suivi budgétaire), au plus tard avant la fin octobre 2002 et avec une périodicité mensuelle.

12 C MC

ESB produits mais de façon irrégulière; problèmes de méthode d'enregistrement

2 Publier et diffuser à l’extérieur du Ministère des Finances, au moins quatre fois par année, la version officielle de l'état de suivi budgétaire.

12 C NC

-

3 Présenter les données conformément à la nomenclature budgétaire.

13 C PM 2003 Données du budget et d'exécution du budget présentées selon nouvelle classification budgétaire

4 Effectuer une réconciliation des données des aides extérieures et les intégrer dans les rapports d’exécution du budget

13 C MC En cours

45

Tableau 4 : RDC - État d'exécution des mesures visant à renforcer le suivi des dépenses publiques de lutte contre la pauvreté 5 Présenter au Parlement l’arrêté de

l’exécution du budget 2002 15 C PM 2004 Fait

6 Réaliser un audit de l’exécution du budget 2002 par la Cour des comptes

15 C PM 2004 Fait

7 Publier l’exécution budgétaire auditée et voter la loi de règlement du budget 2002 avant la fin 2002

15 C MC Pas fait pour des raisons politiques ???

8 Préparer un cadre comptable de l’Etat pour une mise en place au 1er janvier 2004.

11 C MC Cadre comptable restreint pour la DTO en préparation est à mettre en place durant 2005

9 Continuer de publier, à l'intérieur du Ministère des Finances, l'état de suivi budgétaire mensuel, et à l'extérieure du Ministère l'état de suivi budgétaire trimestriel.

13 M MC Oui, à l'intérieur du MinFin et du MinBud mais pas à l'extérieur

10 Publier chaque année avant la fin de l'exercice les comptes audités de l'exercice précédent, et en même période, passer au niveau du Parlement une Loi de Règlement

15 M NC

-

Mesures spécifiques pour l'initiative PPTE (AAP de 2002)

1 Initier les discussions autour de l’initiative PTPE : proposer les principes d'identification, d'utilisation et de répartition avec une politique commune et transparente – avant la fin de l'année 2002.

5; 6; 13; C PM 2003 Politiques d'identification, 'utilisation et répartition définis mais des problèmes du côté exécution

2 Mettre en place un mécanisme de suivi participatif de l’exécution des dépenses pro-pauvres, sans créer de nouvelles structures bureaucratiques (nommer des représentants de la société civile pour un "comité de suivi") – avant la fin d’année

13 C PM 2003 Un Comité de Suivi des DLCP est établi mais ne joue pas encore sont rôle

3 Mettre à la disposition de ce comité les premiers « états de suivi du fonds virtuel de pauvreté »

13 C MC idem

4 Adapter l'état de suivi budgétaire afin d'identifier les dépenses "sous financement PPTE".

13 C PM 2003/2004 Des ESB spécifiques aux dépenses sur financement PPTE sont produits

46

Tableau 4 : RDC - État d'exécution des mesures visant à renforcer le suivi des dépenses publiques de lutte contre la pauvreté 5 Formaliser (légitimer, légaliser ?) le rôle

du comité de suivi et son droit de revoir l'état de suivi des dépenses pro-pauvres (fonds virtuel) avant 15 jours après la fin de chaque trimester

13 C MC 2003 Un Comité de Suivi des DLCP est établi mais ne joue pas encore son rôle

6 Développer un système de classification des dépenses PPTE à travers la chaîne des dépenses (marquage particulier tel que chiffre spécial dans la nomenclature, bons d'engagement colorés, etc)

13 C PM 2003 PPTE ont un marquage particulier

7 Préparer pour « le comité de suivi » des rapports trimestriel d’activités pour, au moins, les trois secteurs clés (santé, éducation, transport)

13 C NC -

8 Mettre en œuvre la classification plus détaillée des dépenses sous financement PPTE, sans séparer la gestion et suivi de ces fonds de la gestion et suivi du budget global

13 M PM 2003 Toute les dépenses sont classifiés en détail soit les dépenses sur financement PPTE soit les autres

9 Réaliser avant le point d'achèvement une intégration complète de la gestion et du suivi des dépenses PPTE dans les systèmes budgétaire de base

13 M MC 2003/2004 La gestion et le suivi des PPTE sont partie intégrante de la gestion et du suivi du budget d'état

¹Les mesures reflètent les descriptions retenues par FAD-PREM dans le document de mars 2003 du Conseil d'administration et doivent correspondre aux plans d'action antérieurs élaborés dans le cadre de précédentes AAP. ² Indique celui des 16 indicateurs de l'AAP auquel la mesure se rapporte essentiellement. ³ C=mesure à court terme (dans les douze mois); M=mesure à moyen terme. * PM=pleinement mise en œuvre, MC=mise en œuvre commencée, NC=non commencée (FI en bleu reflète l'état d'exécution à l'époque du document de

mars 2003 du Conseil; l'équipe de la mission doit mettre à jour l'état d'exécution de toutes les autres mesures)

**La date d'achèvement concernant la catégorie PM reflète l'état d'exécution à l'époque du document de mars 2003 du Conseil d'administration. *** Les observations peuvent expliquer les changements intervenus dans la nature des mesures proposées ou les changements apportés au calendrier de leur mise en œuvre.

47

Annexe 5

Tableau 5 : Mesures Prioritaires visant à perfectionner la capacité en gestion des dépenses publiques en RDC Novembre 2004

MESURES PRIORITAIRES À COURT TERME

No. Mesures Correspond Indicat No.

1 Etablir un statut des budgets annexes définissant les conditions d’éligibilité, les règles de gestion de recettes comme de dépenses, l’obligation d’objectifs et programmes, leur contrôle par le Parlement, et sanctions. Incorporation des taxes retenues des ex BPO dans la nomenclature de la DGRAD et incorporation des dépenses dans le budget de l'État

1

2 Accélérer l’exécution des dépenses de lutte contre la pauvreté (y.c, accélération des procédures d'exécution et de la capacité d'exécuter les dépenses sur ressources PPTE)

3

3 Faire passer toute les dépenses par le circuit de la dépense; mise en oeuvre des protocoles d'intégration des dépenses sur ressources extérieures et dépenses de personnel

4,8,9,13

4 Production des états de suivi budgétaire complets et réconciliés avec le nouveau TOFE mensuel au plus tard le 20eme jour du mois M+1

3,8,12,13

5 Améliorer le fonctionnement du Comité de Suivi des Dépenses de Lutte contre la Pauvreté 3,13

6 Suivi du plan d'engagement budgétaire des dépenses et sa cohérence avec le plan de trésorerie 3

7 Mettre en oeuvre du plan de réforme de la gestion des dépenses communes 8

8 Mise en oeuvre d'un plan comptable en partie double à la DTO 8

9 Accélérer la réforme de la gestion de la paie 9 10 Clôture des comptes ouverts dans les banques commerciales qui ne se justifient pas, notamment les comptes à solde débiteur 11 11 L’élaboration et la diffusion par la DTO d’un état de rapprochement type des données financières de l’État avec les données

bancaires; il est souhaitable que les comptables gérant des comptes bancaires puissent les fournir chaque mois à la DTO en accompagnement de leurs documents comptables

11

12 Ramener la période comptable complémentaire à deux mois et consacrer cela par une loi 14

13 Procéder à une refonte ordonnée et systématique du cadre légal et réglementaire, et mettre en place des organes indépendants chargés de la régulation, du contrôle et de la passation des marchés publics

16

14 Regrouper l’arsenal juridique et le dispositif institutionnel dans un Code des Marchés Publics (CMP) 16

48

Annexe 6 Tableau 6: Plan d'actions visant à perfectionner la capacité en gestion des dépenses publiques en RDC

MESURES À COURT TERME (dans les douze mois) MESURES À MOYEN TERME (entre 12 mois et 3 ans)

No.* Mesure** Corresp Indicat. No.

Bailleur de Fonds No.* Mesure** Corresp.

Indicat. No. Bailleurs de

Fonds

ÉLABORATION

Exhaustivité 1 Etablir une réglementation des budgets annexes définissant les conditions d’éligibilité, les règles de gestion de recettes comme de dépenses, l’obligation d’objectifs et programmes, leur contrôle par le Parlement, et sanction

1 1 Moderniser le cadre budgétaire des EADs tel que proposé par la mission FMI de décentralisation dans le processus de décentralisation souhaité par les autorités de RDC

1

2 Concrétiser réglementairement la suppression des BPO par réintégration dans les services administratifs dans la majorité des cas et par intégration au statut de BA sous réserve de la concordance au point précédent

1 2 Développer et mettre en œuvre, sur la base du diagnostic établi en juillet 2004 un programme de renforcement de la gestion budgétaire et financière des EADs et du suivi de leurs activités

1

3 Incorporation des taxes retenues des ex BPO dans la nomenclature de la DGRAD et suppression des autres taxes et incorporation des dépenses dans le budget de l'État

1

3 Révision de la Loi Organique pour intégrer le budget des EAD’s dans le Budget général de l’Etat ou établir par une loi que le budget des EAD’s est approuvé en même temps que le BGE

1

4 Eliminer définitivement les compensations de ses recettes par des

dépenses effectuées par certaines entreprises publiques 2

5 Réduire sensiblement le nombre de services disposant de budgets annexes et définir les critères très restrictifs pour l’éligibilité à ces budgets annexes ainsi qu’un système strict de reporting assorti d’un calendrier

2

6 Eliminer les budgets pour ordre qui subsistent 2

7 Mettre en place un mécanisme de transfert effectif de ressources en faveur de certains services publics qui répondent aux critères restrictifs d’éligibilité préalablement définis

2

8 Affiner les prévisions budgétaires de dépenses par nature économique (et notamment des dépenses courantes), par fonction et par service

3

4 Améliorer la qualité des projets et programmes de lutte contre la pauvreté

3

9 Accélérer l’exécution des dépenses de lutte contre la pauvreté 3

5 Accroître les crédits en faveur des secteurs prioritaires dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et le taux d’exécution

3

10 Améliorer la mobilisation des recettes propres et des ressources 3

6 Simplifier le processus de passation et d’attribution des

marches publiques 3

11 Accélérer la production des états de suivi budgétaires au plus tard le

20ème jour du M+1 et les analyser 3

12 Améliorer le fonctionnement du Comité de Suivi des Dépenses de Lutte contre la Pauvreté

3

13 Assurer une meilleure articulation entre le plan d’engagement budgétaire des dépenses et le plan de trésorerie - See sentence on mesure nr. 6 from table 4 (a)

3

14 Préparer la programmation des marchés publics en début d’exercice 3

49





Fonds

15 Respecter le calendrier budgétaire et lancer la mise en œuvre effective du budget dès le début de l’année

3

16 Application effective des protocoles d’échange de données sur ressources extérieures incluant la nomenclature budgétaire par les structures de gestion (BCECO, et autres agences)

4

7 Veiller à une meilleure coordination interministérielle de tous les services bénéficiaires des dons sous la supervision du Ministère du Plan et à assurer une centralisation du suivi de la gestion des prêts extérieurs des services étatiques et des entreprises du secteur public

4

17 L’amélioration du système de comptabilisation des aides 4

18 Le renforcement des structures de suivi de la dette à l’OGEDEP 4

19 Respecter les procédures propres à chaque pays, en matière de gestion des aides

4

20 Communiquer à temps aux autorités leur programmation des aides 4

21 Affiner le format des projets, notamment par une meilleure ventilation des différents postes de dépenses, à l’instar de la BAD, qui a amorcé ce processus récemment pour son projet relatif à l’appui institutionnel du pays

4

Classification 22 Etablir et exécuter un plan soutenu de vulgarisation des

classifications budgétaires, notamment auprès des gestionnaires de crédits de l’Etat, ainsi qu’aux acteurs du circuit de la dépense publique, et des agences d’exécution des aides extérieures (BCECO, BCMI, etc)

5

8 Ventilation de la Section « dépenses communes » par les Sections (et surpression de cette catégorie comme une section spécifique dans la classification administrative)

5

9 Responsabilisation des services consommateurs par cette catégorie des dépenses (les "dépenses communes")

5

23 Garantir la conformité de la définition des dépenses de lutte contre la

Pauvreté avec les objectifs émanant du DSRP-I 6

10 Vulgarisation des classifications budgétaires, mutatis

mutandis auprès des EADs 5

24 Assurer l’étroite coordination entre le Comité de Pilotage DSRP, le Comité de Suivi des Dépenses de Lutte contre la pauvreté, le Ministère du Budget et les ministères sectoriels ; la ventilation des ressources destinées réellement aux secteurs devant bénéficier des ressources pro-pauvre et en particulier la ventilation des ressources PPTE doit correspondre aux objectifs de réduction de pauvreté

6

25 Assurer la stabilité temporelle de la classification fonctionnelle et de la sélection des Dépenses de Lutte contre la Pauvreté qui permettra la comparaison de l’évolution des ces dépenses dans le temps et garantir la transparence des informations budgétaires

6

Proje\ ctions

26 Développer et mettre en œuvre, une politique de prévisions sectorielles à moyen terme sur la base d’une globalisation de l’ensemble des actions pour un même secteur, avec diffusion identique à l’ensemble des bailleurs de fonds

7 11 Consolider des prévisions sectorielles à moyen terme dans une projection globale ; ces prévisions doivent comprendre l’intégralité des dépenses globales, et pas seulement les dépenses d’investissement

7

50





Fonds

12 Concilier un cadre des dépenses à moyen terme dérivé du DSRP, et qui tient compte des objectifs de croissance et de la disponibilité des ressources

7

EXECUTION

Contrôles internes

27 Renforcer les capacités de prévision, gestion et contrôle des dépenses communes

8

28 Mettre en oeuvre le plan d’action pour l’amélioration de la gestion des dépenses communes, notamment, l'établissement des listes des ayant droits, la mise en place des compteurs d'eau et électricité

8

29 Faire passer toutes les dépenses par le circuit de la dépense 8

30 Mettre en oeuvre un plan comptable en partie double à la DTO 8

31 Limiter le nombre de signatures de responsables dans les dossiers de dépense

9

13 Un document annuel portant sur le taux d’erreurs et fraudes décelées ainsi que les mesures correctrices doit être produit et communiqué, notamment à la Cour des Comptes

9

32 Actualisation et validation du manuel du circuit de la dépense après l’avoir complété notamment des 4 protocoles de la réglementation concernant les marchés publics et du volet informatique de l’utilisateur

9

33 L’ensemble des opérations de dépense doit passer par la chaîne de la dépense - REPETED with nr. 28

9

34 Un plan de vérification par l’IGF des unités dépensières doit être établi et exécuté

9

35 Le plan d’engagement budgétaire et le plan de trésorerie doivent être réguliers et intégrés d’une manière effective dans la procédure de contrôle interne

9

36 Commencer à examiner l’impact des dépenses exécutées en initiant une série d’enquêtes de suivi des crédits budgétaires et de disponibilité des fonds jusqu’à leur destinataire en commençant par les secteurs sociaux

10

37 Réaliser des enquêtes de suivi des dépenses sectorielles sur les exercices 2003 à 2005 avant le point d'achèvement

10

38 Examen par le comité de suivi des DLCP, de la qualité des dépenses/projets liés à la réduction de la pauvreté travers des évaluations à posteriori

10

Rapprochement 39 La révision de la circulaire portant ouverture des comptes dans les

banques commerciales 11

14 La mise en place de la chaîne des recettes 11

51





Fonds

40 La clôture des comptes ouverts dans les banques commerciales qui ne se justifient pas, notamment les comptes à solde débiteur

11

15 La mise en place d’une comptabilité générale de l’État 11

41 La transformation des comptes, dont le maintien dans les banques commerciales ne se justifie pas au regard de l’arrêté du ministre des Finances y relatif, en sous-compte général du trésor

11

42 La finalisation, l’adoption et la mise en place effective d’un cadre comptable simplifié en partie double

11

43 La finalisation, l’adoption et la mise en œuvre effective des manuels de procédures comptables des dépenses et des recettes

11

44 La formation des comptables à tous les niveaux 11

45 La centralisation des informations comptables à la DTO, et la réorganisation conséquente de cette Direction

11

46 L’élaboration et la diffusion par la DTO d’un état de rapprochement type des données financières de l’État avec les données bancaires; il est souhaitable que les comptables gérant des comptes bancaires puissent les fournir chaque mois à la DTO en accompagnement de leurs documents comptables

11

47 Le fonctionnement optimal de la chaîne des dépenses au travers notamment de la mise en service par la Banque centrale de la passerelle entre la chaîne de la dépense et son réseau propre informatique

11

48 L’application effective du protocole d’échange de données entre la

BCC et le ministère des finances 11

RAPPORTS

Rapports en cours exercice

49 Accélérer le processus de publication des ESB pour les rendre disponibles au plus tard le 20 ème jour du M+1

12

50 Etablir ou confirmer une réglementation portant sur la publication de

rapports mensuels d’exécution en général, y compris pour les agences ou unités d’exécution financière d’aides extérieures (BCECO et autres agences)

12

51 Harmonisation définitive du TOFE avec la nouvelle classification budgétaire ainsi que la production d’une clé de passage entre le TOFE sur base de l'ancienne nomenclature et le TOFE sur base de la nouvelle nomenclature

12

52





Fonds

52 Intégration effective des dépenses issues des protocoles sur les dépenses de la paie et les dépenses sur ressources extérieures et l’intégration des dépenses qui échappent à la chaîne de la dépense

13

53 Aider les agences d’exécution à mettre en œuvre la nomenclature budgétaire (formation des agents des institutions, logiciels, etc)

13

54 Recensement auprès des administrations publiques et des bailleurs de fonds, des nouveaux projets, programmes, unités de mise en œuvre, etc, (les cas de la Commission Nationale de Démobilisation Désarmement et Réinsertion, Commission Electorale Indépendante, Santé, Education ). Les ESB doivent capturer de façon systématique et régulière toutes les dépenses exécutées en dehors de la chaîne et pour le compte de l’état

13

55 Améliorer la présentation des ESB, rendant ainsi sa lecture plus fluide : présenter de façon systématique les ESB, par les 3 classifications budgétaires, par source de financement et par localisation géographique

13

56 Inclure des tableaux de synthèse avant chaque tableau détaillé à l’attention des décideurs

13

57 Formaliser le rôle du Comité de suivi des DLCP et le rendre destinataire des ESB des DLCP

13

58 Rendre le comité DRSP destinataire des ESB des DLCP 13

59 Développer la pratique consistant à soumettre au comité de suivi DLCP, des rapports trimestriels d’activités pour, au moins les secteurs clefs comme la santé, l’éducation, le transport, ou des rapports de synthèse des actions de chacune des entités gestionnaires et leur realization

13

60 Publier et diffuser à l’extérieur du Ministère du Budget, au moins quatre fois par an, la version officielle des ESB

13

61 Utiliser le site Web du Ministère pour présenter l’information sur les dépenses en général et en particulier pour les DLCP

13

Comptes verifies definitifs

62 Faire respecter les dates de fin de transaction telles que fixées par la loi financière de l’Etat

14

16 Renforcer les capacités générales des services 14

63 Ramener la période complémentaire à deux mois et consacrer cela par une loi

14

64 Prendre ou renforcer les dispositions coercitives en matière de production et de transmission à bonne date des comptes de gestion

14

65 Les autres actions de court terme préconisées au niveau de l’indicateur 11 concernant la mise en place d’un cadre comptable simplifié peuvent être reprises ici

14

53





Fonds

66 Les comptes 2003 doivent être présentés au Parlement 15

17 Les comptes des exercices 2004 et 2005 doivent être rendus au Parlement en respectant le calendrier fixé par la loi organique

15

67 Les différentes dates de fin d’exécution de dépenses, de fin de comptabilisation des opérations d’un exercice donné, et les règles propres à la journée complémentaire doivent être publiées et respectées

15

18 Les jugements de la Cour des comptes doivent mieux faire autorité, notamment par la publication des rapports

15

NOUVEAU

Passation des marches

68 Procéder à une refonte ordonnée et systématique du cadre légal et réglementaire, et mettre en place des organes indépendants chargés de la régulation, du contrôle et de la passation des marchés publics

16

69 Regrouper l’arsenal juridique et le dispositif institutionnel dans un Code des Marchés Publics (CMP)

16

70 Procéder à une évaluation systématique des capacités professionnelles en place, en vue de les redéployer et les renforcer progressivement

16

71 Instaurer les manuels de procédures de planification et de passation des marchés, élaborer les documents-types d’appels d’offres et favoriser le partenariat entre les entreprises locales et étrangères pour le transfert de know how

16

72 Réorganiser les mécanismes et organes de contrôle et de recours, et les doter des moyens juridiques et techniques conséquents

16

73 Développer l’expertise locale 16

** Les mesures doivent décrire le processus recommandé pour améliorer les résultats des systèmes GDP dans des domaines précis tels que la

consolidation des comptes bancaires de la Trésorerie ou l'introduction d'un système comptable conforme au MSFP, plutôt que de simplement

dresser la liste des mesures, telles que les séances de formation, les missions d'assistance technique ou la fourniture d'équipement

*** Une liste standardisée des bailleurs de fonds/prestataires d'aide technique est incluse dans la version tabulateur de ce tableau

wb13870 P:\!UNITS\AFTP3\Brendan\CATALAN.doc 03/16/2005 7:54:00 PM

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