RETHINKING OIL POLICY IN MEXICO:

INDUSTRY, INSTITUTIONAL AND POLICY ISSUES

REPLANTEAMIENTO DE LA POLÍTICA PETROLERA EN MÉXICO:TEMAS INDUSTRIALES, INSTITUCIONALES Y DE POLITICAS PUBLICAS

Baker & Associates, Energy Consultants5177 Richmond Ave. Ste 525Houston, Texas 77056

19 de enero de 2006 Un reporte de análisis empresarial y de políticas públicas

A management and policy report January 19, 2006

rethinking oil policy in mexico::ii Replanteamiento de la política petrolera en México

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web http://www.energia.com e-mail publicpolicy@energia.com

Content

SUMMARY PAGE Principal findings i Purpose of report 1 Scope of report 1 Introduction: Evolution of global oil industry 2

UNSUSTAINABLE FUTURE 3 1. Pemex’s operations 3 Exploration and production 3 Refining 3 Natural gas 3 Petrochemicals 4 2. Finances 5 3. Institutions 5 Office of Energy Minister 5 Office of Director General of Pemex 5 Pemex, S.A 6 CRE 7 Upstream regulator 8 4. Legal and regulatory frameworks 8 Pricing issues 8 Government Procurement Law 9

WHERE TO BEGIN? 10 Decisions pending 10

APPENDICES 12 Internet resources and documentation 12 Acknowledgments 13

ENERGIA.COM 14

Indice

RESUMEN PÁGINA Conclusiones principales i Propósito del reporte 1 Alcances del reporte 1 Introducción: Evolución de la industria petrolera mundial 2

UN FUTURO NO SUSTENIBLE 3 1. Las operaciones de PEMEX 3 Exploración y producción 3 Refinación 3 Gas natural 4 Petroquímica 4 2. Finanzas 5 3. Instituciones 5 Secretaría de Energia 5 Director General de Pemex 6 Pemex S.A. 7 CRE 7 Upstream regulator 8 4. Los marcos legales y regulatorios 9 La administración de precios 9 La ley de obras públicas 9

¿POR DONDE EMPEZAMOS? 10 Las decisiones a tomar 10

APPENDICES 12 Fuentes documentales en el Internet 12 Agradecimientos 13

ENERGIA.COM 14

rethinking oil policy in mexico::i Replanteamiento de la política petrolera en México

Principal Findings

Major changes are needed to avoid further deterioration in Mexico’s energy bal-ance, an outcome, were it to occur, would put the country’s energy security and economic growth at risk.

1. Pemex’s four operating units have performed below expectations for a quarter-century: • Pemex Exploration & Production (PEP) is the largest offshore producer world- wide, but does not replace its production with proved reserves. • Pemex Refining has not expanded capacity to keep pace with population growth, and petroleum imports are now a quarter of supply. • Pemex Gas has blocked the opening of the gas market and its control of the market today is greater than in 1995. • Pemex Petrochemicals has been losing capacity and competitiveness, and cannot close deals with investors.

2. The finances of Pemex are not those of a real oil company.

3. Institutions and laws are inadequate for a market-oriented, competitive and transparent administration of the oil sector. • The offices of Energy Minister and Pemex Director General are weak. • The CRE is weak, and there is no upstream1 regulator.

4. The private sector supports Pemex because it can negotiate prices with the government.

5. Assessment of the debate • A review of real options for the energy sector is missing. • Today’s debate is a repetition of known positions, without a spirit of inquiry and compromise.

Conclusiones principales

La política energética de México requiere de cambios para fortalecer el sec-tor petrolero y sus instituciones, con la finalidad de incrementar la producción, actualizar la infraestructura y las prácticas operativas y evitar más deterioro en la balanza comercial.

1. Durante los últimos 25 años, las unidades de negocio de Petróleos Mexicanos (PEMEX) han operado muy por debajo de las expectativas en muchos renglones: • PEMEX Exploración y Producción es el productor costa afuera más grande del mundo, pero no alcanza a reponer su producción con nuevas reserves probadas. • PEMEX Refinación no ha ampliado su capacidad al ritmo del crecimiento de la población, y requiere importar una cuarta parte del abastecimiento de productos. • PEMEX Gas ha bloqueado la apertura del mercado del gas; su posición en el mercado tiene hoy más peso que en 1995. • PEMEX Petroquímica ha estado perdiendo capacidad productiva y competitividad y no ha podido concretar alianzas con inversionistas.

2. Las finanzas de PEMEX no son las de una empresa petrolera a nivel mundial. Su nivel de deuda total es alrededor de $100 mil millones de dólares.

3. Las instituciones y las leyes del sector energético en México son inadecua-das para un mercado competitivo y una administración transparente del sector petrolero. • Las facultades tanto del Secretario de Energía como las del Director General de PEMEX son débiles. • La Comisión Reguladora de Energía (CRE) es débil y no existe un regulador para el “upstream”.1

4. La Iniciativa Privada apoya a PEMEX con la certeza de poder negociar con el gobierno precios preferenciales.

5. Conclusiones acerca del debate • Las opciones reales para el sector energético no se ventilan adecuadamente. • Se repiten las posiciones conocidas, con poco espíritu de investigación y

1The term upstream refers to the diverse activities associated with the exploration and production of petroleum.

1El término”upstream” también se utiliza en español. Se refiere a las diversas actividades relacionadas

con la exploración y producción de hidrocarburos.

rethinking oil policy in mexico::1 Replanteamiento de la política petrolera en México

Porósito del Reporte

El propósito del reporte es documentar, en un sólo lugar, los principales argumen-tos relacionados con el futuro de la industria petrolera mexicana desde el punto de visto comercial y de inversión. Nuestra intención es que los argumentos aquí planteados contribuyan al diálogo, en México y en el extranjero, acerca del futuro de la política energética mexicana. Consideramos que se necesitan cambios para revitalizar las instituciones, de tal manera que estas puedan administrar sabiamente tanto los recursos naturales como los mercados de forma que puedan garantizar un suministro oportuno y competitivo de petróleo crudo, gas natural y sus productos derivados para las décadas venideras. La revisión de datos y temas fue enriquecida también por los comentarios expre-sados en varias conferencias industriales y académicas recientes, entre las cuales hubo programas auspiciados por PEMEX (Veracruz, 20 a 23 de febrero de 2005), la CRE (Veracruz, 16 al 18 octubre de 2005), ANIQ (Ciudad de México, 20 y 21 de oc-tubre de 2005), Platts (Houston, 27 y 28 de octubre de 2005), Cámara Británica de Comercio (Ciudad de México, 22 de noviembre de 2005) y El Colegio de México/AMEE (Ciudad de México, 28 y 29 de noviembre de 2005).

Purpose

The purpose of this report is to document, in one place, the principal arguments bearing on the future of the Mexican oil industry seen as an area of commerce and investment.

Our intention is that the findings and arguments in this report will contribute to the dialogue, in Mexico and abroad, about the future of Mexican energy policy. We find that changes are needed to reenergize institutions so that they may wisely manage natural resources and markets. In this way, they will guarantee a timely and competitive supply of crude oil, natural gas, and petroleum products for the decades ahead.

We also wish to acknowledge and respond to several comments expressed at re-cent industry and academic conferences, among these were programs sponsored by PEMEX (Veracruz, Feb. 20-23, 2005), the CRE (Veracruz, Oct. 16-18, 2005), ANIQ (Mexico City, Oct. 20-21, 2005), Platts (Houston, Oct. 27-28, 2005), British Chamber of Commerce (Mexico City, Nov. 22, 2005) and El Colegio de México/AMEE (Mexico City, Nov. 28-29, 2005).

rethinking oil policy in mexico::2 Replanteamiento de la política petrolera en México

Alcances del Reporte

Este informe constituye una síntesis de una detallada revisión sobre los aspectos comerciales y estratégicos que afectan la industria petrolera mexicana. PEMEX hoy en día vive una interesante paradoja: por un lado, es

la empresa con la más alta producción crudo en el mar a nivel mundial; pero por otro, es una empresa que exclusivamente opera en México sin fuertes perspec-tivas de incursionar internacionalmente

El enfoque de este reporte es en la industria, instituciones y maquinaria política que funciona dentro de las fronteras de México. En el reporte se tocan cuatro puntos: Operaciones de PEMEX, asuntos financieros, institucionales y los marcos legales y regulatorios. Y al concluir, nos preguntamos: ¿Por dónde empezamos?

Nos interesan las alternativas políticas, asuntos organizacionales y riesgo; las con-clusiones del reporte están expresadas principalmente en términos cualitativos. En otros reportes, llevamos a cabo análisis cuantitativos de capacidad, mercados y tendencias.

Ciertos temas colaterales al sector, aunque importantes, no son examinados en este reporte. Entre éstos se pueden mencionar los siguientes: • Las políticas de conservación de energía y las modalidades de energía renovable. • Las iniciativas en materia de energía en Centroamérica. • Las conversaciones trilaterales sostenidas desde 2002 entre México, Estados Unidos de América (EUA) y Canadá sobre energía y su regulación. • El sindicato de PEMEX. • PEMEX como un símbolo político o nacionalista.

Scope of Report

This report is a summary of findings of a more extensive review of industry, commercial and policy issues affecting the Mexican oil sector. Petróleos Mexicanos (Pemex) is, in addition to all its other attributes, a paradox: On

the one hand, it is the largest offshore oil producer in the world; on the other, it op-erates in just one country without strong prospects for an international presence.

The focus of this report is on the industrial, institutional and policy machinery that operates within Mexico’s borders. We examine four topics: Pemex operations, Finances, Institutions and Legal and regulatory frameworks. At the end, we ask, Where to begin?

Our concerns are about policy choices, organizational issues and risk; the report’s findings are expressed largely in qualitative terms. In other reports we carry out quantitative analysis of capacity, markets and trends.

This report does not examine a number of collateral subjects which, although important, cannot be considered here. Among these are the following: • Energy policies having to do with conservation or the different forms of renewable energy. • Energy initiatives concerning Central America • Trilateral discussions held since 2002 about energy policy and regulation between Mexico, the U.S. and Canada • Pemex’s labor union. • Pemex as a political or nationalistic symbol.

rethinking oil policy in mexico::3 Replanteamiento de la política petrolera en México

Introduction: Evolution of the global oil industry

In the oil industry of the 21st century there are capital, technological and managerial requirements that did not exist in 1973, the year of the first OPEC oil embargo and the first year of new oil production from the giant

Reforma fields in the states of Tabasco and Chiapas. In 1973, large-scale oil and gas production from the North Sea, Alaska, the U.S. Gulf of Mexico and Mexi-co’s Campeche Sound were still dreams of geologists and engineers.

During this period, the oil industry has changed its character as well: the major oil companies no longer own steel. It is the oilfield service companies that own the tools, equipment, rigs and, in some areas, advanced technology. Their tasks are defined by the oil companies who assume responsibility for risks in the expectation of market-based rewards. Service companies manage hard-ware and technology; oil companies manage frontier projects and reservoirs.

Most of the world’s oil is under the administration of national oil companies, and that upwards of 60% of world oil production comes from some 250 giant and super-giant fields. There is only one super-giant field in Mexico: Cantarell. All of these fields are already in decline, or will be, in decline in the coming decade. It’s worth noting that a generation has passed in Mexico without the discovery of a giant or super-giant field.

Introducción: La evolución de la industria petrolera mundial

En la industria petrolera del siglo 21 existen requerimientos de capital, tecnología y capacidad operativa que no existían en 1973, año en que se suscitó el primer embargo petrolero por parte de la OPEP y primer año

de producción de los campos gigantes petroleros de Reforma en los estados de Tabasco y Chiapas. En 1973, la producción a gran escala de petróleo y gas del Mar del Norte, Alaska, el Golfo de México de los EUA y de la Sonda de Campeche era todavía un sueño de geólogos e ingenieros.

Durante este periodo, la industria petrolera también ha cambiado su carácter: las principales compañías petroleras ya no son propietarias del acero. Las compañías de servicios de los campos petroleros son las propietarias de la herramienta, el equipo, las plataformas y, en algunas áreas, de tecnología avan-zada. Sus tareas están definidas por las compañías petroleras que asumen la responsabilidad de los riesgos bajo la expectativa de recompensas basadas en el mercado. Las compañías de servicios administran el equipo y la tecnología mientras que las compañías petroleras cuidan el desarrollo de los yacimientos y administran los proyectos de frontera.

La mayor parte del petróleo mundial se encuentra bajo la administración de compañías petroleras nacionales, y más del 60% de la producción mundial de petróleo viene de cerca de 250 campos gigantes y súper-gigantes. En México, sólo existe un campo súper-gigante: Cantarell. Se espera que este empiece a declinar en los próximos años. Cabe señalar que ha pasado una generación en México sin descubrir algún campo gigante o súper-gigante.

rethinking oil policy in mexico::4 Replanteamiento de la política petrolera en México

Unsustainable Future

In this section of the report we discuss Pemex’s operations, institutional and policy and legal matters.

We find that the present organization and policy orientation of the oil industry in Mexico are unsustainable in industrial, financial, institutional and regulatory terms. Major changes are needed in the next few years to avoid further deterio-ration in Mexico’s energy balance, an outcome that will put the country’s energy security and economic growth at risk.

1. PEMEX’S OPERATIONS

a. Exploration efforts over the past 25 years have yielded unsatisfactory results. Replacement of production with new discoveries of proved reserves (the so-called 1P) has been extremely low (under 15% in 2004), and the reserves base has now reached a critical position.

An article by David Shields published in the Mexico City newspaper Reforma on Dec. 6, 2005, gives a dark picture of the production outlook for the super-giant field Cantarell, a field that, for a generation, has been the foundation of Mexican oil exports and one of the pillars of public finances. 2

Meanwhile, the present strategy of PEMEX pursuing new reserves in deepwater by itself will, if continued, lead to an expensive and risky course of trial and error. In addition, there could be great environmental consequences.

b. PEMEX’s refineries in Mexico have not kept up with population growth. Re-finery volumes per capita are today 15% less than they were in 1993. The predict-able result is that PEMEX is unable to supply the domestic market in the needed volumes and the quality of petroleum products.

There is a large and growing import bill for products that could be produced in Mexico if the industry were restructured. Meanwhile, the Consumer Protec-tion Agency (Profeco) reports that as many as 70% of PEMEX-franchised ser-vice stations have defective flow meters, the use of which results in consumer fraud and an annual tax evasion estimated at US$6.7 billion. Similar patterns

Un Futuro Insostenible

En este apartado se comenta lo referente a las operaciones de PEMEX, las insti-tuciones del sector y los marcos legales y políticas.

Hemos observado que la organización actual y la orientación política de la industria del petróleo en México son insostenibles en los rubros industrial, financiero, institu-cional y regulatorio. Se requieren cambios a corto plazo para evitar el deterioro del balance de energía, cuyo resultado pondría en riesgo la seguridad energética y el crecimiento económico.

1. LAS OPERACIONES DE PEMEX

a. Los esfuerzos de exploración de los últimos 25 años han producido resulta-dos poco satisfactorios. El reemplazo de la producción con nuevos descubrimien-tos de reservas probadas (las llamadas 1P) ha sido demasiado bajo (por debajo del 15% en 2004), y la base de reservas ha alcanzado una posición crítica.

En un artículo publicado en el periódico Reforma el día 6 de diciembre de 2005, el analista David Shields pinta un cuadro oscuro del panorama de producción del campo súper-gigante de Cantarell- un campo que durante una generación ha sido el cimiento de las exportaciones petroleras de México y constituye uno de los pilares de las finanzas públicas.

Por otro lado, si PEMEX por sí sola continúa con su estrategia de buscar nuevas reservas en aguas profundas podría ser una solución lenta y costosa con grandes consecuencias ambientales.2

b. Las refinerías de PEMEX en México no han mantenido el paso del crecimiento poblacional. El volumen de crudo procesado per cápita en las refinerías es ahora 15% menos que en 1993. El resultado predecible es que PEMEX es incapaz de surtir el mercado doméstico con los volúmenes y calidad requeridos de los productos petrolíferos.

Hay un gran y creciente déficit de las importaciones de productos que podrían elaborarse en México si se reestructurara la industria. Mientras tanto, la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor (Profeco) reporta que hasta el 70% de las gaso-

2 Additional discussion of these topics is in George Baker, “Mexico’s presidential elections trigger oil policy

debate,” Oil & Gas Journal (Tulsa), Nov. 14, 2005, pp. 20-23.

2 Se encuentra un análisis adicional a estos tópicos en George Baker: “Las elecciones presidenciales de México

disparan el debate sobre la política petrolera,” Oil & Gas Journal (Tulsa), 14 de noviembre de 2005, pp. 20-23.

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exist in LPG distribution.

c. Natural gas. PEMEX is unable to supply demand from domestic produc-tion, and its promise to increase gas production to 10 Bcfd at some point in the future is regarded as unrealistic by most observers. The Government has chosen a policy of encouraging LNG supplies and increasing imports of piped US gas in order to compensate for PEMEX’s lack of new discoveries.

LNG and imported piped gas will both be expensive, and neither will protect the Mexican economy from the volatility and high levels of U.S. prices.

Confusing signals were sent by PEMEX GAS in 2001 when, at first, it showed great enthusiasm to receive expressions of interest from prospective LNG operators for a site in Altamira; then, in mid-year, Pemex Gas mysteriously was no longer interested (two years would pass before the Federal Power Utility (CFE) would issue a public tender for LNG-supplied gas for Altamira. Something similar happened two years later in mid-2004 when PEMEX GAS had almost finished negotiations for a new pipeline in the U.S. to meet the growing gas demand in Chihuahua, when, again, it passed the responsibility for negotiating a gas supply contract to CFE—despite its lack of experience.

Now, as CFE considers a new LNG terminal in Manzanillo, PEMEX GAS wants to make sure the gas contracts are better than the ones that CFE negotiated alone. If the Manzanillo project materializes, there will be two state-owned companies engaged in the marketing of natural gas.

From all this, the question arises: Who is in charge of natural gas supply policy in Mexico?

d. Petrochemicals. Despite ample feedstock, a growing market and the inter-est of Mexican and international investors, for diverse reasons since 1995 it has proven impossible to fund either public or private investment to modern-ize and expand existing capacity.

According to the Mexican Chemical Association (ANIQ), in 2004 Mexico’s chemical trade deficit reached US$6.7 billion--and the deficit is expected to grow.

lineras franquiciadas por PEMEX tienen medidores defectuosos, cuyo uso resulta en un fraude a los consumidores estimado en 18 mil millones de pesos y una evasión fiscal correspondiente. Existen patrones similares en la distribución del gas LP. pesos (US$6.7 billones). Existen patrones similares en la distribución del gas LP.

c. Gas natural. PEMEX es incapaz de surtir la demanda con la producción nacional y su promesa de aumentar la producción a 10 mil millones de pies cúbicos por día en algún punto del futuro es visto como poco probable por muchos. El gobierno escogió la política de motivar el suministro de gas natural licuado (GNL) y las impor-taciones crecientes de gas entubado de los EUA para compensar por la carencia de nuevos descubrimientos.

Tanto el GNL como el gas entubado importado serán caros y ninguno de ellos protegerá a la economía mexicana de la volatilidad y los altos niveles de los precios en EUA.

PEMEX GAS mandó señales cruzadas en 2001 cuando, en el mes de enero mostró gran entusiasmo tras recibir expresiones de interés de operadores prospectivos de GNL para ubicarse en Altamira, Tamps.; luego, a mediados de ese mismo año, cesó su interés (pasarían dos años antes de que la Comisión Federal de Electricidad [CFE] convocara a una licitación pública para el suministro de GNL en Altamira). Algo similar ocurrió dos años después, en 2004, cuando PEMEX GAS estaba por finiquitar la negociación de un nuevo gasoducto para suministrar gas de los EUA, atendiendo a la creciente demanda en Chihuahua, Chih., cuando una vez más, pasó a la CFE la responsabilidad de la negociación de un contrato de suministro de gas, a pesar de su falta de experiencia. Ahora, cuando la CFE está considerando una nueva terminal de GNL en Manzanillo, Col., PEMEX Gas quiere asegurarse de que los contratos de gas sean mejores que los que CFE negoció por sí sola.

A raíz de todo esto surge la pregunta: ¿Quién está a cargo de la política de suministro de gas natural en México?

d. Petroquímicos. A pesar de la existencia de suficiente materia prima, un mercado creciente y del interés de inversionistas mexicanos e internacionales, desde 1995 y por diversos motivos se ha sido imposible fondear la inversión pública o privada para modernizar y expandir la capacidad existente.

De acuerdo con la Asociación Nacional de la Industria Química (ANIQ), en 2004 el déficit de productos químicos de México llegó a los $6.7 mil millones de dólares y se espera que éste déficit se incremente.

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Otro ejemplo es la saga del Proyecto Fénix, una planta propuesta con capacidad de un millón de toneladas, que fue anunciada con bombo y platillo por la admin-istración de Vicente Fox desde el año de 2002, y que fue pospuesta a mediados del 2005, después del penoso colapso de las negociaciones con los inversionistas.El gobierno nunca pudo decidir la ubicación ideal para el nuevo complejo, y fue pre-sionado por las oficinas de relaciones públicas de los gobernadores de los estados de Veracruz y Tamaulipas, quienes entablaron guerras mediáticas durante tres años, con la finalidad de influir en la decisión de cuál sería la ubicación que más le conven-dría a México.

Los inversionistas quisieron pasar por encima de las evaluaciones comparativas de los EUA para establecer el precio de la materia prima y otros insumos suministrados por el gobierno, pero la respuesta fue siempre la misma: “No podemos hacer eso. Si te damos un descuento sobre los precios internacionales, todos querrán descuentos.”

2. Finanzas

PEMEX es la empresa petrolera más endeudada del mundo. No es un secreto que PEMEX sobrevive de dinero prestado, algo del cual es deuda formal pero la mayoría es deuda disfrazada bajo la forma de financiamiento a contratistas conocida como PIDIREGAS. La suma de estas dos categorías de deuda, aunado a las de las obligaciones por pensiones y otros riesgos, asciende a un número cercano a los $100 mil millones de dólares.

La administración de Vicente Fox ha propuesto medidas para buscar capital de inver-sión de empresas privadas mexicanas e internacionales, pero ha recibido poco apoyo por parte de la sociedad civil y cuenta con pocas perspectivas de éxito comercial.

Observamos que ninguno de las múltiples propuestas para la reforma fiscal de PEMEX cuestiona la postura ambivalente de ésta: Quiere ser tratada y gravada como una compañía petrolera pero a la vez quiere conservar sus status ambiguo de un órgano del gobierno federal.

3. Instituciones

Secretaría de Energía (SENER)El verdadero papel de la Secretaría de Energía en el sector petrolero se ha venido cuestionando desde varias perspectivas. La presencia de otras secretarías, en particular la de Hacienda (SHCP), eclipsa con frecuencia la influencia de la Secre-

Then there is the saga of Project Fénix, a proposed million-ton ethylene plant that was ballyhooed by the Fox administration from 2002 until the embarrassing collapse of negotiations with prospective investors in mid-2005.

The government could never decide on the ideal location of the new complex, and the public relations offices of the governors of the states of Veracruz and Tamauli-pas fought media wars for three years over which location was best for Mexico. Investors wanted a break with U.S. benchmarks for the pricing of feedstock and other government-supplied inputs—but the reply was the always same, “We can’t do that. If we gave you a discount on international prices, everyone would want a discount.”

2. Finances

PEMEX is the most heavily indebted oil company worldwide. It is no secret that PEMEX survives on borrowed money, some of which is formal debt but most of which is disguised debt in a form of contractor financing known as PIDIREGAS. These two categories of debt, plus pension obligations and other liabilities, add up to a figure that approaches US$100 billion.

The Fox administration has proposed measures to seek investment capital from pri-vate companies, Mexican and international, but has met with scant public support and limited commercial success.

None of the many proposals for the fiscal reform of PEMEX call into question its ambivalent attitude about reform: Pemex wants to be treated and taxed like an oil company while retaining its ambiguous status as an arm of the federal govern-ment.

3. Institutions

The Energy Ministry (SENER)The true role of the Energy Ministry in the oil sector has been questioned from diverse perspectives. The presence of other ministries, most notably Finance (SHCP), often eclipses the influence of the Energy Ministry. By its ability to approve

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and disapprove financing for projects proposed by Pemex, the Finance Ministry sets energy policy. By his ability to allocate spending priorities inside the company, the Corporate Director of Finance makes energy policy. By its ability to administer prices of energy products, the Economy Minister also sets energy policy. These considerations converge in a disturbing comment voiced from the audi-ence by a former Pemex executive at a recent energy conference: “The subject of the corporate governance of Pemex is less important than the governance of the energy sector as a whole.” A case in point is the guerrilla warfare taking place in Guadalajara, Monterrey and other cities between LPG and natural gas distributors: no regulator or policy-mak-ing authority exists to negotiate an end the conflict. Another case is the disorderly lubricants market where the principal actors have years of civil complaints, court orders and lawsuits without the expectation of an equitable resolution.

The Energy Ministry serves as a publishing house of ten-year forecasts on selected areas of the energy sector: electricity, LPG, refined products and natural gas. Tell-ingly, there are no forecasts for the crucial areas of oil and gas production and the petrochemical sector. The ministry also publishes an annual energy balance. None of its publications are widely consulted, however, given that the premise for the forecasts is a policy status quo. (A forecast would attract many readers would be one that estimated the effect of a change in policy.)

Office of Energy Minister: Head of the energy sector?Today, the energy minister has two roles that create irreconcilable conflicts of interest. On the one hand, he is the chairman of the board of directors of the state energy companies (Pemex and the two power utilities, CFE and LFC). As such, the Minister has responsibility for the health of those organizations. At the same time, the Minister is responsible for promoting a business environment that at-tracts capital on competitive terms and the best available technology to produce maximum economic benefit from Mexico’s hydrocarbon endowment. While both are key objectives for the country, trade-offs and the need for compromise will inevitably arise, and it is difficult to see how one official could fulfill both functions impartially.

taría de Energía. Dada su facultad para aprobar y desaprobar financiamiento para proyectos propuestos por PEMEX, la Secretaría de Hacienda establece una política energética. Mediante su facultad para administrar los precios de los productos petrolíferos, el Secretario de Economía también establece una política energética. Por medio de su facultad para ajustar los tiempos de la asignación de recursos a los proyectos de inversión de las subsidiarias, el Director Corporativo de Finanzas también establece una política energética. Estas consideraciones convergen en un comentario preocupante, expresado por un ex–ejecutivo de PEMEX en un con-greso de energía reciente: “El tema del gobierno corporativo de PEMEX es menos importante que el gobierno del sector energético en su conjunto.”

Un caso que ilustra lo anterior es la guerra sucia entre los distribuidores de gas LP y de gas natural en Guadalajara, Monterrey y otras ciudades: no existe ninguna entidad reguladora o instancia gubernamental que sea responsable por la elabo-ración de políticas para resolver los conflictos. Otro caso es la ingobernabilidad en el mercado de lubricantes; los principales actores tienen años en denuncias, amparos y juicios sin una expectativa de una resolución equitativa.

El Secretario de Energía: ¿Cabeza del sector?En la actualidad, el Secretario de Energía posee dos funciones que crean conflictos irreconciliables de interés. Por un lado, es presidente del consejo directivo de las compañías estatales de energía (PEMEX y las dos de servicios eléctricos, CFE y LFC). Como tal, el Secretario tiene la responsabilidad del saneamiento de estas orga-nizaciones. Al mismo tiempo, también es responsable de promover un ambiente de negocios que atraiga capital bajo términos competitivos y con la mejor tec-nología disponible para obtener el máximo beneficio económico de la dotación de hidrocarburos de México. Ya que ambos son objetivos clave para el país, inevi-tablemente surgirán interferencias que requerirán compromisos y la necesidad de soluciones negociadas, y es difícil percibir cómo podría el mismo funcionario cubrir ambas funciones imparcialmente.

La SENER también funciona como una casa editorial: publica pronósticos a diez años para ciertas áreas del sector energía: electricidad, gas LP, productos refina-dos y gas natural. Dice mucho el que no haya pronósticos para la producción de petróleo crudo y gas natural ni para el sector petroquímico. La SENER también publica un balance nacional de energía; sin embargo, sus publicaciones son poco consultadas, dado que la premisa de los reportes es un status quo en las políticas públicas. (Un reporte que atraería a un mayor número de lectores sería un análisis del efecto del cambio en las políticas.)

rethinking oil policy in mexico::8 Replanteamiento de la política petrolera en México

Director General de PEMEXEn el puesto de director general de una empresa petrolera nacional se presenta con frecuencia la convergencia de dos realidades independientes: la primera, la universal, consiste en el arte y la ciencia de dirigir una organización grande—no importa su ramo. La segunda es el entorno local en el que tiene que operar esa empresa.

En la dimensión universal, su responsabilidad es proyectarse en una forma que logre una reconciliación y una convergencia de agendas distintas, no sólo las de las subsidiarias, los contratistas y sindicatos, sino también las de las instancias regula-doras y gubernamentales. El propósito siempre es el mismo: dar valor agregado a los productos y servicios.

En la dimensión local, su responsabilidad es la de atender a las idiosincrasias del país en materia petrolera. El propósito siempre es el mismo: abastecer el mercado nacional con productos elaborados en casa o importados, proteger a la sociedad, al medio ambiente y a la imagen de su empresa.

Los atributos del Director General de PEMEX están definidos principalmente en términos de sus funciones administrativas como comunicador y agente fiduciario, no como líder empresarial con responsabilidad de maximizar las utilidades de la empresa. La descripción del puesto de Director General de PEMEX incluye el requerimiento de elaborar planes, pero su libertad para planificar está fuertemente restringida y dispone de pocas herramientas para implementar los planes que logre confeccionar (Esto fue la experiencia de los ejecutivos de PEMEX que, desde 1995, intentaron privatizar los activos de PEMEX Petroquímico).

Como funcionario público, el Director General tiene poca autoridad efectiva sobre los subalternos inmediatos que sean designados por el Presidente de la República. De esta situación surgen dos resultados: A pesar de la falta de autoridad es prob-able que sea el Director General quien resulte visto como responsable por los contratiempos que suelen suceder en las subsidiarias o en los mercados interna-cionales.3 Algunos recordamos un caso notorio en este sentido que sucedió en el año 1981.4

Office of Director General of PEMEXThe office of the director general of a large state-owned oil company is where two independent realities converge: the one is the art and science of managing a large organization—regardless of its specific charter. The other reality is the local frame-work in which the oil industry operates.

In its universal dimension, it is the responsibility of the CEO to project himself and his vision in such a way that reconciles the distinct agendas, not only of the operat-ing subsidiaries, contractors and labor organizations, but also those of regulators and other government authorities. The goal is always the same: add value to its products and services.

In its local dimension, the CEO has to attend to the idiosyncrasies of the country in oil-related matters. The goal is always the same: supply the local market through national production and imports while protecting citizens, the environment and the reputation of the company.

The formal attributes of the PEMEX director general are mainly defined in terms of staff roles as a communicator and fiduciary agent not as a business leader with bottom-line responsibility. His job description includes the requirement to draw up plans, but his freedom to plan is sharply restricted and he has few tools with which to implement the plans that he does manage to draw up (This was the experience of PEMEX officials who, since 1995, have been planning to divest Pemex’s petrochemical assets

As a public official, the Director General has no effective authority over the actions of senior executives in the Corporation and operating units. Two results flow from this situation: The director general is seen as responsible for the setbacks that hap-pen in the operating units or in international markets. Some of us recall a dramatic instance of this type that took place in mid-1981 and which resulted in the removal from office of the Pemex director general.3

The second result is that the presidential appointee who is director general of one of the operating units feels little or no obligation to respond to the Director General’s instructions or strategic guidance. A Corporate Director is seen more as an adversary than as an ally with resources and advice, and in consequence the valuable experience of these executives is lost.4 3 Accidentes graves en algunas áreas de las subsidiarias no han resultado en la destitución o renuncia del

Director General de PEMEX; ejemplos son los de 1984 (San Juanico), 1992 (Guadalajara), 1996 (Cd. Pemex)

y 2004-5 (Nanchital).

4 Un caso de este tipo tuvo lugar a mediados del año 1981 que tuvo como consecuencia la destitución del

Director General de PEMEX.

3 Major accidents in some of the areas of the operating units do not lead to the removal or resignation of

the Pemex Director General, as in those in 1984 (San Juanico), 1992 (Guadalajara), 1996 (Cd. Pemex) and

2004-5 (Nanchital).

4 One case of this type occurred in mid-1981 that led to the removal of the Pemex Director General.

rethinking oil policy in mexico::9 Replanteamiento de la política petrolera en México

The Director General lead discussions to a consensus on strategic options lines of action, and he should expect compliance from his executives at the corporate and operating levels. In PEMEX, however, it seems that everything works against his performing the role of chief executive officer of a major oil company.

These and other considerations lead us to conclude that the Office of the Direc-tor General of Pemex is the weakest link in the management and public oversight of the Mexican oil sector.

PEMEX, S.A.Other PEMEX corporate issues include the need for tax relief and a new model of corporate governance. The new model would free Pemex from the constraints of the Public Works Law and allow it to operate with its own budget that is separate from that of the federal budget at large.

For PEMEX executives to be both credible business leaders and accountable to shareholders who form Mexican society, the legal status of PEMEX needs to be changed from that of a government agency to that of a mercantile society: Pemex, S.A., and the office of the Director General needs to refurnished into that of a real CEO following international practice.

In any scenario, and as the CRE has insisted, a change is needed to separate Pemex Gas Marketing from Pemex Gas Pipelines, as their fusion spawns cross-subsidies and non-transparency.

In the same vein, PEMEX’s board is composed of eleven members, six from gov-ernment ministries (without global oil industry knowledge) and five from the Oil Union (similarly lacking expertise). This body is ineffective as an agency of public oversight and as a source of guidance on matters of strategy, finance and executive recruitment. The board needs to be restructured to include auditing committees with authority to demand information and documents bearing on the options available to PEMEX in its various areas of operation.6

El segundo, es que el ejecutivo designado presidencialmente, que funge como di-rector general de una subsidiaria, siente poca o ninguna obligación de responder a las instrucciones o lineamientos estratégicos del Director General. Un Director Corporativo es visto más como mal necesario que como un colega con recursos y consejos, lo que puede traer consigo el desperdicio de la valiosa experiencia de estos ejecutivos.5

El Director General debería guiar las discusiones sobre las opciones estratégicas y las líneas de acción, y debe de poder contar con el cumplimiento de sus ejecuti-vos tanto en la Corporación como en las subsidiarias. En PEMEX, parece que todo funciona en contra de su desempeño como presidente de una empresa petrolera grande.

De esta manera, llegamos a la conclusión de que el puesto de Director Gen-eral de Pemex es el eslabón más débil de la gestión y vigilancia pública del sector petrolero mexicano.

PEMEX, S.A.Otros temas corporativos relacionados con Petróleos Mexicanos incluyen el alig-eramiento de los impuestos y un nuevo modelo de gestión corporativa. El nuevo modelo liberaría de las restricciones de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y le permitiría operar con un presupuesto propio que esté separado del presupuesto federal.

Para que los ejecutivos de PEMEX sean líderes de negocios creíbles y se les acredite ante los accionistas quienes, en su conjunto, constituyen la sociedad mexicana, el status legal de PEMEX requiere cambiarse, de una entidad gubernamental a una sociedad mercantil: PEMEX, S.A. y el puesto del Director General necesita ser reconfigurado de acuerdo a prácticas internacionales.

Bajo cualquier escenario, y como ha insistido la CRE, se necesita de una reestruc-turación interna de PEMEX GAS para separar a la “Comercializadora PEMEX GAS” de “PEMEX GASODUCTOS”, ya que la fusión de estas actividades se presta a los subsidios cruzados y a la falta de transparencia.

En el mismo sentido, el consejo de PEMEX está conformado por once miembros, seis de los cuales son de secretarías gubernamentales (sin un conocimiento global de la industria petrolera) y cinco del sindicato petrolero (igualmente carentes de 5 It is telling that the entire office of the Corporate Director of Strategic Planning [DCPE] was eliminated in

mid-2004 as unnecessary overhead.

6 The board is routinely provided just one proposed choice or solution to consider.

5 Eso nos está diciendo el hecho de que la Subdirección Corporativa de Planeación Estratégica [DCPE] fue

eliminado a mediados de 2004 como un costo indirecto innecesario.

rethinking oil policy in mexico::10 Replanteamiento de la política petrolera en México

Energy Regulatory Commission (CRE)Established as a regulatory agency in 1995 the CRE has authority only over just a tiny slice of the petroleum value-chain (the administration of natural gas franchis-es, LNG permits and private power projects).

There are serious questions about the future of this ten-year-old institution and its mandate. Is it an active economic agent or just an issuer of permits to companies, public and private, who do the required paperwork to show compliance with fed-eral and international norms and standards? Since 2000, the budget and staffing allocations of the CRE have been progressively reduced, while its responsibilities have been increased to include matters extraneous to its central mission as an economic regulator (safety audits, for example).

Upstream regulatorBeyond the CRE, the regulatory bodies and functions, that are commonly found in countries with large endowments of oil and gas, do not exist in Mexico. As one result, Pemex in its central role of exploration and production is self-regulated, with no effective public oversight. The need for a regulatory institution has been stud-ied and documented in the Energy Ministry, but no action has yet been taken to create one by adding new functions and authority to the CRE or by forming other regulatory agencies.7

These and other considerations lead us to conclude that Mexico needs regulation over all links in the energy value-chain.

experiencia internacional). Este grupo es ineficaz como una entidad de supervisión pública y como guía en asuntos estratégicos, financieros y de reclutamiento ejecu-tivo. El consejo deberá reestructurarse para incluir comités de auditoria con auto-ridad para exigir información y análisis que documenten las opciones disponibles para PEMEX en sus diferentes áreas de operación.6

Comisión Reguladora de Energía (CRE)Establecida como órgano regulador en el año de 1995, la CRE sólo tiene autoridad sobre una pequeña rebanada de esta cadena de valor (la administración de las franquicias de distribución de gas natural y el otorgamiento de permisos en mate-ria de gas natural).

Existen serios cuestionamientos acerca del futuro de esta institución de 10 años de antigüedad y de su mandato. ¿Es un agente económico activo o solamente una emisora de permisos para compañías públicas y privadas, que completa todo el papeleo requerido para que la documentación cumpla con las normas y es-tándares federales e internacionales? Desde el año 2000, el presupuesto y asigna-ciones de personal a la CRE han ido disminuyendo progresivamente, mientras que las obligaciones han aumentado al incluir asuntos ajenos a su misión central como regulador económico (auditorias de seguridad, por ejemplo).

Más allá de la CRE, las entidades y funciones reguladoras que se encuentran comúnmente en países con grandes dotaciones de petróleo y gas, no existen en México. Como resultado, PEMEX en su papel central de exploración y producción, es autorregulado sin alguna supervisión pública efectiva. La necesidad de una institución reguladora se ha estudiado y documentado en la Secretaría de Energía, pero todavía no se ha tomado acción alguna para crearla por medio de la adición de nuevas funciones y autoridad de la CRE o a través de la creación de otras de-pendencias reguladoras.7

México necesita urgentemente una regulación para todos los eslabones de la cadena de valor energética.

6 Al Consejo se le proporciona rutinariamente una solución propuesta para su consideración.

7 Puede ser que un día la Dirección General de Exploración y Explotación de Hidrocarburos (DGEEH) de

la SENER se transforme en un ente regulador, pero actualmente no cuenta con la autoridad, personal o

presupuesto para tal efecto.

7 The Office of Exploration and Exploitation of Hydrocarbons (DGEEH), a department of the Energy

Ministry, might one day become the regulator of resource-related policy and programs; but currently it has

neither the mandate, staff, or budget to do so.