Relatorio I

559
RELATÓRIO I - REGIMES JURÍDICO-REGULATÓRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL

description

Sobre modelos regulatório/contratuais de petróleo. Estudo amplo de direito comparado.

Transcript of Relatorio I

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E

    CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 1

    RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO

    So Paulo, 26 de junho de 2009

    Referente ao estudo de alternativas regulatrias, institucionais e financeiras para a explorao e produo de petrleo e gs natural e para o

    desenvolvimento industrial da cadeia produtiva de petrleo e gs no Brasil

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL2

    Expediente

    Editores: Bain & Company e Tozzini Freire Advogados

    Bain & CompanyRua Olimpadas, 205 - 12 andar04551-000 - So Paulo - SP - BrasilFone: (11) 3707-1200Site: www.bain.com

    Tozzini Freire AdvogadosRua Borges Lagoa, 132804038-034 - So Paulo - SP - BrasilFone: (11) 5086-5000Site: www.tozzinifreire.com.br

    O contedo dessa publicao de exclusiva responsabilidade dos autores, no refletindo,

    necessariamente, a opinio do BNDES. permitida a reproduo total ou parcial dos artigos

    desta publicao, desde que citada a fonte.

    ISBN 978-85-62690-02-0 (Bain & Company)ISBN 978-85-62691-03-4 (Tozzini Freire Advogados)

    Esse trabalho foi realizado com recursos do Fundo de Estruturao de Projetos do

    BNDES (FEP), no mbito da Chamada Pblica BNDES/FEP No. 01/2008.

    Disponvel tambm em .

    1 EdioJunho de 2009

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 3

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL4

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 5

    Apresentao

    O BNDES tem por misso promover o desenvolvimento econmico e social do pas, e

    para isso apoia programas, projetos e empreendimentos nos diversos setores da economia.

    Visando fomentar projetos estruturantes e contribuir com um ambiente favorvel para

    a realizao de investimentos, o Banco criou o Fundo de Estruturao de Projetos (FEP). O in-

    tuito desse instrumento apoiar a realizao de estudos e pesquisas que contribuam para a

    formulao de polticas pblicas e propiciem a elaborao de projetos relacionados ao desen-

    volvimento econmico e social do Brasil e da Amrica Latina.

    O FEP constitudo com parte dos lucros anuais do BNDES. Seus recursos de natureza

    no reembolsvel destinam-se ao custeio de pesquisas cientficas, prospeco de projetos e

    estudos sobre polticas pblicas setoriais, inclusive em perspectiva comparada.

    Os resultados produzidos tm por finalidade alimentar o debate pblico sobre temas

    prioritrios, difundindo informao de qualidade para permitir a melhor avaliao possvel de

    alternativas. Nesse sentido, os trabalhos no visam construir proposies e no refletem, ne-

    cessariamente, opinies do BNDES. O contedo dos estudos e pesquisas pblico e deve ser

    amplamente divulgado a toda a sociedade.

    Os Estudos de alternativas regulatrias, institucionais e financeiras para a explora-

    o e produo de petrleo e gs e para o desenvolvimento industrial da cadeia produtiva de

    petrleo e gs no Brasil constituem o resultado do primeiro financiamento com recursos do

    FEP, na modalidade projeto. Produzido pelo consrcio formado entre Bain Brasil e Tozzini Freire

    Advogados, selecionado na Chamada Pblica BNDES/FEP n 01/2008, o estudo chega em um

    momento em que a recente descoberta de jazidas em territrio nacional indica uma ampliao

    relevante do potencial de explorao de combustveis fsseis no Brasil.

    Seus objetivos fundamentais so: (i) difundir informaes que permitam compreender

    os diferentes regimes de explorao e produo (E&P) encontrados na experincia internacio-

    nal; (ii) avaliar as modalidades existentes de fundos financeiros baseados em receitas derivadas

    da produo de petrleo e gs; e (iii) analisar alternativas para a viabilizao de investimentos

    voltados explorao e produo de petrleo e gs e ao desenvolvimento industrial da respec-

    tiva cadeia produtiva em nosso pas.

    A disseminao de conhecimento e o planejamento de longo prazo so fundamentais

    para assegurar o progresso tcnico, a introduo de novos bens, servios e processos e a cria-

    o de novos plos de crescimento, necessrios para alimentar a trajetria do desenvolvimento

    e a competitividade nacional. Esperamos que esse estudo seja uma relevante contribuio

    nesse sentido.

    Comit de Seleo do FEP

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL6

    ADCO: Abu Dhabi Company for Oil Operations Emirados rabes Unidos

    ADGAS: Abu Dhabi Gas Liquefaction Company Limited Emirados rabes Unidos

    ADIA: Abu Dhabi Investment Authority Emirados rabes Unidos

    ADMA: Abu Dhabi Marine Areas Emirados rabes Unidos

    ADNATCO: Abu Dhabi National Tanker Company Emirados rabes Unidos

    ADNOC: Abu Dhabi National Oil Company

    ADPC: Abu Dhabi Petroleum Company Emirados rabes Unidos

    AGOC: Aramco Gulf Operations Company

    AIE: Agncia Internacional de Energia

    ANP: Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis

    ANTAQ: Agncia Nacional de Transportes Aquavirios

    AOC: Arabian Oil Company

    APA: Awards in Predefined Areas Noruega

    APD: Application for Permit to Dril Estados Unidos da Amrica

    API: American Petroleum Institute

    Aramco: Arabian American Oil Company

    BA: Bahia

    bcf/d: bilhes de ps cbicos por dia

    BIA: Bureau of Indian Affairs Estados Unidos da Amrica

    BLM: Bureau of Land Management Estados Unidos da Amrica

    BLM: Bureau of Land Management Estados Unidos da Amrica

    BNA: Banco Nacional de Angola

    boe: barris de petrleo equivalente

    BOROUGE: Abu Dhabi Polymers Company Limited Emirados rabes Unidos

    BP Migas: Badan Pelaksana Minyak dan Gas Bumi Indonsia

    BP: British Petroleum

    BPH MIGAS: Badan Pengatur Hilir Minyak dan Gs Buni

    BTN: Bnus do Tesouro Nacional

    CABGOC: Cabinda Gulf Oil Company Angola

    Cade: Conselho Administrativo de Defesa Econmica

    Casoc: California Arabian Standard Oil Company

    CCG: Conselho de Cooperao do Golfo

    CF: Constituio Federal

    CIDE: Contribuio de Interveno no Domnio Econmico

    CNOOC: China National Offshore Oil Company

    CNP: Conselho Nacional do Petrleo

    CNPE: Conselho Nacional de Poltica Energtica

    COFINS: Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social

    Comperj: Complexo Petroqumico de Itabora

    CONAMA: Conselho Nacional do Meio Ambiente

    CONIT: Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte

    COPF: Contratos de Obras Pblicas Financiadas Mxico

    CP: Capitania dos Portos

    CPV: Cmara Petrolera de Venezuela

    CPRM: Companhia de Pesquisas e Recursos Minerais

    CSLL: Contribuio Social sobre o Lucro Lquido

    CVP: Corporacin Venezolana del Petrleo

    DMO: Domestic Market Obligation

    DNC: Departamento Nacional de Combustveis

    DOE: Department of Energy Estados Unidos da Amrica

    DPC: Diretoria de Portos e Costas

    DPR: Department of Petroleum Resources Nigria

    DRE: Demonstrao do Resultado do Exerccio

    DWOP: Deepwater Operations Plan

    DZIT: Department of Zakat and Income Tax Arbia Saudita

    E&P: Explorao e Produo

    EA: Environmental Assessment

    EAU: Emirados rabes Unidos

    EC: Emenda Constitucional

    EEA: European Economic Area

    EIS: Environmental Impact Statement

    Enagas: Ente Nacional del Gas Venezuela

    Lista de abreviaturas e siglas

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 7

    EOR: Recuperao de Petrleo Aprimorada

    EPA: U.S. Environmental Protection Agency Estados Unidos da Amrica

    EPA: U.S. Environmental Protection Agency Estados Unidos da Amrica

    EPAct: Energy Policy Act Estados Unidos da Amrica

    EPCL: Eleme Petrochemicals Co. Limited

    EPE: Empresa de Pesquisa Energtica

    EUA: Estados Unidos da Amrica

    FEED: Front-End Engineering Design

    FepA: Federal Environmental Protection Agency Nigria

    FERC: Federal Energy Regulatory Commission Estados Unidos da Amrica

    FERTIL: Ruwais Fertilizer Industries Emirados rabes Unidos

    FIRS: Federal Inland Revenue Services Nigria

    FME: Federal Ministry of Energy Nigria

    FMoE: Federal Ministry of Environment, Housing and Urban Development Nigria

    FOB: Free on Board

    FONDEN: Fundo de Desenvolvimento Nacional Venezuela

    FPSO: Floating Production Storage and Offloading

    FTP: First Tranch Petroleum

    GASCO: Abu Dhabi Gas Industries Limited Emirados rabes Unidos

    GLO: Texas General Land Office Estados Unidos da Amrica

    GR: Regulamentao Governamental

    HYSON: Hydrocarbon Services Nigeria Limited

    IBAMA: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

    IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

    ICMS: Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios

    IDSL: Integrated Data Services Limited

    IGTS: Integrated Gas Transportation System Indonsia

    II: Imposto de Importao

    IMPAC: Imposto sobre os Ativos Fixos Mxico

    IOF: Imposto sobre Operaes Financeiras

    IPC: Indonesian Crude Prices

    IPI: Imposto sobre Produtos Industrializados

    IRP: Imposto sobre o Rendimento do Petrleo Angola

    IRPJ: Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas

    IRRF: Imposto de Renda Retido na Fonte

    IRS: Internal Revenue Service Estados Unidos da Amrica

    IRSHAD: Abu Dhabi Petroleum Ports Operating Company Emirados rabes Unidos

    ISS: Imposto sobre Servios de qualquer Natureza

    ITT: Invitation to Tender

    IVP: Instituto Venezuelano de Petroqumica

    JDA: Joint Development Authority Nigria

    JDZ: Joint Development Zone Nigria

    JMC: Joint Ministerial Council Nigria

    JOA: Joint Operating Agreement

    JV: Joint Venture

    KRPC: Kaduna Refinery and Petrochemical Co. Limited

    LNG: Liquefied Natural Gs

    LUBEREF: Saudi Aramco Lubrication Oil Refining Company

    MEND: Movement for the Emancipation of the Niger Delta

    MENPET: Ministrio del Poder Popular para La Energia y Petrleo Venezuela

    MIE: ministrio da indstria e energia Rssia

    MINFIN: Ministrio das Finanas Angola

    MINPET: Ministrio do Petrleo Angola

    MIPA: Mineral Interest Pooling Act Estados Unidos da Amrica

    MLA: Mineral Leasing Act Estados Unidos da Amrica

    MME: Ministrio de Minas e Energia

    MMS: Minerals Management Service Estados Unidos da Amrica

    MNR: Ministry of Natural Resources Rssia

    MPE: Ministrio do Petrleo e Energia Noruega

    MSC: Multiple Services Agreement

    NAFTA: North American Free Trade Agreement

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL8

    NAPIMS: National Petroleum Investment Management Services

    NCD: Nigerian Content Division

    NCM: Nomenclatura Comum do Mercosul

    NDC: National Drilling Company Emirados rabes Unidos

    NETCO: National Engineering and Technical Company Limited

    NGC: The Nigerian Gas Company

    NGSCO: National Gas Shipping Company Emirados rabes Unidos

    NIORDC: National Iranian Oil Refining & Distribution Company

    NLNG: Nigerian LNG Limited

    NNOC: Nigerian National Oil Corporation

    NNPC: Nigerian National Petroleum Company

    NOC: National Oil Company

    NPD: Norwegian Petroleum Directorate Noruega

    NPDC: Nigerian Petroleum Development Company

    NPR: Naval Petroleum Reserve Estados Unidos da Amrica

    NRC: Natural Resources Code Estados Unidos da Amrica

    OC: Oil Company

    OCDE: Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico

    OCS: Outer Continental Shelf

    OCSLA: Outer Continental Shelf Lands Act Estados Unidos da Amrica

    OML: Oil Mining License Nigria

    OPEP: Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo

    OPEX: Operational Expenditure

    OPL: Oil Prospecting Licence Nigria

    OSA: Operating Service Agreement

    P.E.: Participao Especial

    PA: Participation Agreement

    PAW: Petroleum Administration for War Estados Unidos da Amrica

    PDO: Plano para Desenvolvimento e Operao das Jazidas de Petrleo Noruega

    PDPR: Petroleum Drilling and Production Regulation

    PDVSA: Petrleos de Venezuela S.A.

    PEM: Programa Exploratrio Mnimo

    PEMEX: Petrleos Mexicanos

    Pequiven: Petroquimica de Venezuela

    Pertamina: Perusahaan Pertambangan Minyak das Gas Bumi Negara

    PET: Politereftalato de etila

    Petrangol: Fina Petroleos de Angola

    PETROBRAS: Petrleo do Brasil S.A.

    PETROLUBE: Saudi Arabian Lubricating Oil Company

    Petromin: General Petroleum and Mineral Organizational Arbia Saudita

    PETRORabigh: Rabigh Refining and Petrochemical Company

    PGN: Perusahaan Gas Negara

    PHRC: Port Hartcourt Refining Co. Limited

    PIB: Produto Interno Bruto

    PIS: Programa de Integrao Social

    POD: Plan of Development

    PPMC: Products and Pipelines Marketing Company

    PPMC: The Products and Pipelines Marketing Company

    PPP: Purchase Power Parity (Paridade de Poder de Compra)

    PPT: Petroleum Profit Taxes Nigria

    PSC: Product Sharing Contract (Contrato de Partilha de Produo)

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 9

    R&D: Research and Development

    RCC: Railroad Commission of Texas Estados Unidos da Amrica

    RDC: Repblica Democrtica do Congo

    REPETRO: Regime Aduaneiro Especial de Exportao e Importao de Bens Destinados s Atividades de Pesquisa e Lavra das Jazidas de Petrleo e de Gs Natural

    Rosnedra: Agncia Federal para o Uso do Subsolo Rssia

    SABIC: Saudi Basic Industries Corporation

    SAMREF: Saudi Aramco Mobil Refinery Company

    SASREF: Saudi Aramco Shell Refinery Company

    SAT: Seguro de Acidente de Trabalho

    SCPMA: Supreme Council of Petroleum and Minerals Affairs Arbia Saudita

    SDFI: States Direct Financial Interest

    SE: Sergipe

    SEMA: Secretaria Especial do Meio Ambiente

    SFAS: US Statement of Financial Accounting Standard

    SGI: Saudi Natural Gas Initiative

    Sinec: Sistema Nacional de Estoques de Combustveis

    SISCO: Saudi International Service Company

    SISNAMA: Sistema Nacional de Meio Ambiente

    SLA: U.S. Submerged Lands Act Estados Unidos da Amrica

    SNUC: Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza

    Sonangol: Sociedade Nacional de Combustveis de Angola

    SPC: Supreme Petroleum Council Emirados rabes Unidos

    SPE: Sociedade de Propsito Especfico

    SPT: Special Petroleum Tax Noruega

    SRAK: South Rub al-Khali Company

    SUDEPE: Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca

    SUSGN: Sistema nico de Suprimento de Gs Natural Rssia

    TAC: Technical Assistance Contract

    TAC: Texas Administrative Code Estados Unidos da Amrica

    TAGP: Trans-ASEAN Gas Pipeline

    TAPS: Trans-Alaska Pipeline System

    TAKREER: Abu Dhabi Oil Refining Company Emirados rabes Unidos

    TCEQ: Texas Commission on Environmental Quality Estados Unidos da Amrica

    TIR: Taxa Interna de Retorno

    TP: Imposto sobre a Produo de Petrelo Angola

    TTP: Imposto sobre Transaes Petrolferas Angola

    UOA: Unit Operating Agreement

    URSS: Unio das Repblicas Socialistas Soviticas

    UT: Unidades de Trabalho

    U.T.: Unidades Tributrias Venezuela

    VAT: Value Added Tax

    VPL: Valor Presente Lquido

    WRPC: Warri Refinery and Petrochemical Co. Limited

    WTI: West Texas Intermediate

    WTO: World Trade Organization

    ZADCO: Zakum Development Company Emirados rabes Unidos

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL10

    ndice

    I.1. Consideraes iniciais ..................................................................................................................12

    I.1.1 Objetivos e Estrutura do Relatrio ....................................................................................................13I.1.2 Introduo Conceitual ............................................................................................................14I.1.3 Seleo dos Casos da Experincia Internacional ......................................................................17

    I.2. Contrato de concesso ................................................................................................................19

    I.2.1 Conceito ..................................................................................................................................19

    I.2.2 Principais caractersticas ...................................................................................................................22I.2.2.1 Aspectos Gerais ........................................................................................................................ 22I.2.2.2 Propriedade dos Hidrocarbonetos Produzidos ............................................................................. 22I.2.2.3 Instrumento Jurdico Celebrado entre o Pas Produtor e as OCs ................................................... 23I.2.2.4 Mecanismos Tpicos de Remunerao ao Governo e OC .......................................................... 25I.2.2.5 Papis e Responsabilidades da OC e do Governo ....................................................................... 27I.2.2.6 Fases Contratuais ...................................................................................................................... 28I.2.2.7 Mecanismos de Escolha e Contratao das OCs ......................................................................... 29I.2.2.8 Propriedade das Instalaes Utilizadas na Explorao e Produo ............................................... 32I.2.2.9 Dispositivos de Reviso Contratual e Disputa .............................................................................. 33

    I.2.3 Pases Analisados .............................................................................................................................35I.2.3.1 Repblica Federativa do Brasil ................................................................................................... 35I.2.3.2 Estados Unidos da Amrica...................................................................................................... 109I.2.3.3 Emirados rabes Unidos .......................................................................................................... 169I.2.3.4 Reino da Noruega ................................................................................................................... 194

    I.3. Contrato de partilha de produo ........................................................................ 232

    I.3.1 Conceito .................................................................................................................................. 232

    I.3.2 Principais caractersticas .................................................................................................................233I.3.2.1 Aspectos Gerais ...................................................................................................................... 233I.3.2.2 Propriedade dos Hidrocarbonetos Produzidos ........................................................................... 233I.3.2.3 Instrumento Jurdico Firmado entre o Pas Produtor e a OC ....................................................... 235I.3.2.4 Mecanismos Tpicos de Remunerao ao Governo e OC ........................................................ 236I.3.2.5 Papis e Responsabilidades da OC e do Governo ..................................................................... 241I.3.2.6 Etapas e Fases Contratuais ...................................................................................................... 242I.3.2.7 Mecanismos de Escolha e Contratao das OCs ....................................................................... 242I.3.2.8 Propriedade das Instalaes Utilizadas na Explorao e Produo ............................................. 243I.3.2.9 Dispositivos de Reviso Contratual e Disputa ............................................................................ 243

    I.3.3 Pases Analisados ...........................................................................................................................245I.3.3.1 Repblica de Angola................................................................................................................ 245I.3.3.2 Repblica da Indonsia ............................................................................................................ 289

    I.4 CONTRATO DE SERVIOS .................................................................................... 335

    I.4.1 Conceito .................................................................................................................................. 335

    I.4.2 Principais Caractersticas ................................................................................................................336I.4.2.1 Aspectos Gerais .................................................................................................................... 336I.4.2.2 Propriedade dos Hidrocarbonetos Produzidos ......................................................................... 337

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 11

    I.4.2.3 Instrumento Jurdico Celebrado entre o Pas Produtor e a OC ..................................................... 338I.4.2.4 Mecanismos Tpicos de Remunerao ao Governo e OC ......................................................... 339I.4.2.5 Papis e Responsabilidades da OC e do Governo...................................................................... 339I.4.2.6 Mecanismos de Escolha e Contratao das OCs ....................................................................... 340I.4.2.7 Fases Contratuais .................................................................................................................... 341I.4.2.8 Propriedade das Instalaes Utilizadas na Explorao e Produo ............................................. 342I.4.2.9 Dispositivos de Reviso Contratual e Disputa ............................................................................ 343

    I.4.3 Pases Analisados ...........................................................................................................................344I.4.3.1 Reino da Arbia Saudita .......................................................................................................... 344I.4.3.2 Estados Unidos Mexicanos ....................................................................................................... 365

    I.5. Joint Ventures ..............................................................................................................................391

    I.5.1 Conceito ................................................................................................................................. 391

    I.5.2 Principais Caractersticas ................................................................................................................392I.5.2.1 Propriedade dos Hidrocarbonetos Produzidos ........................................................................... 392I.5.2.2 Instrumento Jurdico Celebrado entre o Pas Produtor e as OCs ................................................. 392I.5.2.3 Mecanismos Tpicos de Remunerao ao Governo e OC ........................................................ 392I.5.2.4 Papis e Responsabilidades da OC e do Governo ..................................................................... 393I.5.2.5 Fases Contratuais .................................................................................................................... 393I.5.2.6 Mecanismos de Escolha e Contratao das OCs ....................................................................... 394I.5.2.7 Propriedade das Instalaes Utilizadas na Explorao e Produo de Petrleo e Gs ..................................................................................................... 394I.5.2.8 Dispositivos de Reviso Contratual e Disputa ............................................................................ 395

    I.5.3 Pases Analisados ...........................................................................................................................396I.5.3.1 Repblica Bolivariana da Venezuela ......................................................................................... 396

    I.6. Regimes mltiplos .......................................................................................................................445

    I.6.1 Conceito ................................................................................................................................445I.6.2 Pases analisados ...........................................................................................................................446I.6.2.1 Federao Russa ..................................................................................................................... 446I.6.2.2 Repblica Federal da Nigria ................................................................................................... 488

    Anexo I.1. Metodologia da avaliao financeira dos regimes fiscais ....................................533

    A-I.1 Introduo ................................................................................................................................533

    A-I.2 Objetivos considerados para os governos e OCs ............................................................................533

    A-I.3 Metodologia para avaliao dos objetivos dos governos e das OCs ................................................535

    A-I.4 Simuladores financeiros de projetos de E&P ....................................................................................537

    A-I.4.1 Variveis de entrada ................................................................................................538

    A-I.4.2 Desenvolvimentos ....................................................................................................542

    A-I.4.3 Resultados da simulao financeira ..........................................................................544

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL12

    I REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS EXISTENTES

    I.1 CONSIDERAES INICIAIS

    As descobertas de hidrocarbonetos em grande volume na camada de pr-sal na costa brasilei-

    ra vm estimulando a reflexo sobre temas relacionados, tanto por parte de agentes econmicos como

    da sociedade civil. Um dos temas mais discutidos refere-se a possveis aperfeioamentos e mudanas no

    regime jurdico-regulatrio de E&P de petrleo e gs existente no Brasil, que eventualmente passariam a

    vigorar para as jazidas do pr-sal.

    De fato, em julho de 2008 foi criada uma Comisso Interministerial para analisar as diversas

    possibilidades e sugerir as alteraes necessrias no marco regulatrio da atividade de explorao da

    regio do pr-sal. O objetivo da supracitada Comisso oferecer macro-opes Presidncia da Rep-

    blica, apontando os prs e contras para que o Presidente possa tomar as decises polticas apropriadas,

    de forma tecnicamente fundamentada.

    Considerando-se o atual cenrio de enorme volatilidade na relao oferta/demanda do petrleo

    e, conseqentemente, de seu preo e dos aspectos relacionados a financiamento dos investimentos neces-

    srios, o modelo jurdico-regulatrio deve mostrar-se flexvel, de maneira a maximizar as receitas governa-

    mentais, independente do nvel de preo da commodity, assim como preservar o potencial de atratividade

    para investimentos na camada de pr-sal. O modelo tambm dever garantir a soberania do Estado em

    relao a esses novos recursos minerais no renovveis sem, no entanto, requerer mudanas legislativas

    de grande complexidade que possam introduzir uma percepo de insegurana jurdica.

    Decidiu-se, ento, efetuar um estudo tcnico amplo e profundo, analisando o regime jurdico-regu-

    latrio brasileiro em comparao com outros casos da experincia internacional, com o objetivo de elucidar

    aprendizados e consolidar um arcabouo informativo de apoio tomada de deciso sobre o tema.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 13

    I.1.1 Objetivos e Estrutura do Relatrio

    Esse estudo tcnico compreende dois documentos: o Relatrio I e o Relatrio Consolidado.

    O Relatrio I cumpre o papel de arcabouo informativo e analtico base dos aprendizados da experi-

    ncia internacional e anlise conceitual dos regimes jurdico-regulatrios. As anlises ao caso brasileiro

    esto descritas no Relatrio Consolidado desse estudo, devendo o leitor, portanto, efetuar a leitura de

    ambos os documentos para consolidar o seu conhecimento sobre o assunto. Vale destacar que, no Re-

    latrio Consolidado, diversas informaes retratadas no Relatrio I so sumarizadas, particularmente

    nos captulos 3.1, 3.2 e 3.3.1.

    Logo, o Relatrio I possui, como principais objetivos:

    a) Caracterizar os conceitos e dimenses relevantes que permeiam a constituio dos regi-

    mes ou, em outras palavras, as regras de relacionamento entre os governos dos pases

    hospedeiros das reservas de petrleo e gs e as empresas produtoras (denominadas, neste

    estudo, Oil Companies ou OCs);

    b) Compreender os detalhes da aplicao prtica desses conceitos e elementos em experin-

    cias internacionais;

    c) Extrair, dos conceitos e experincias, elementos de distino dos regimes existentes (conces-

    ses, partilha de produo, contratao de servios e joint ventures);

    d) Caracterizar o contexto regulatrio atual no Brasil.

    O Relatrio I segue a seguinte estrutura:

    Os captulos so divididos por regime jurdico-regulatrio existente (concesso, partilha da

    produo, contratos de servios e joint ventures);

    Cada um desses captulos possui duas grandes sees: uma conceitual, que caracteriza os

    fatores que distinguem, conceitualmente, o regime descrito dos demais (sees Conceito

    e Principais Caractersticas); e uma de avaliao de casos da experincia internacional

    que adotam o referido regime em seu territrio;

    O captulo final distingue os casos da experincia internacional que adotam regimes ml-

    tiplos, ou seja, que possuem contextos regulatrios em que h mltiplos regimes em vigor

    em sua rea de influncia.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL14

    I.1.2 Introduo Conceitual

    O regime jurdico-regulatrio de explorao e produo de hidrocarbonetos consiste no modo

    como o Estado ordena as atividades petrolferas e como se orienta e se relaciona com os diferentes

    agentes dessa indstria. O regime jurdico-regulatrio determina tambm a relao e o envolvimento

    entre o Estado hospedeiro e as Oil Companies (OCs).

    Todo regime jurdico-regulatrio depende da estrutura poltico-econmica do Estado, ou seja:

    De seu arcabouo legal constitucional e infraconstitucional e;

    De seu nvel de envolvimento e participao na atividade de E&P.

    O regime jurdico-regulatrio adotado por determinado pas produtor , sobretudo, um refle-

    xo de suas instituies polticas, do nvel de abertura econmica1 e da importncia do petrleo em sua

    economia.

    O regime jurdico-regulatrio composto, pois, por diversos elementos e caractersticas pre-

    sentes na estrutura poltico-econmica do Estado. Dentre esses elementos e caractersticas, pode-se dizer

    que aqueles listados a seguir so os mais relevantes para que determinado Estado defina o modo por

    meio do qual ordenar as atividades petrolferas e como se envolver e com os diferentes agentes dessa

    indstria:2

    Propriedade dos hidrocarbonetos;

    Instrumento jurdico tpico celebrado entre o pas produtor e a OC;

    Mecanismos tpicos de remunerao do Governo;3

    Papis/ responsabilidades da OC e do Governo;

    Fases contratuais;

    Agentes governamentais envolvidos;

    Contrapartidas recebidas pelas OCs;

    Mecanismos de escolha e contratao das OCs;

    Propriedade das instalaes utilizadas na explorao e produo;

    Dispositivos de reviso contratual e disputa;

    Mecanismos de controle de produo;

    Controles e limites de comercializao;

    Mecanismos de incentivo transferncia de tecnologia e ao contedo local;

    Mecanismos de individualizao (unitizao) da produo.

    1 Nota do autor: pases com economias mais fechadas iniciativa privada tendem a utilizar regimes restritivos participao de OCs multinacionais.

    2 Nota do autor: a aplicao de cada elemento em relao aos regimes ser detalhada quando explicarmos as caractersticas gerais de cada regime.

    3 Em todas as suas esferas (Federal, Estadual, Municipal, entre outras possveis).

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 15

    Elementos Diferenciadores entre os Regimes:

    Deve-se frisar que dentre seus elementos e caractersticas, como anteriormente apontados,

    existem aqueles que so considerados como aspectos diferenciadores entre os regimes, principalmente

    entre a Concesso, PSC e Contrato de Servios.

    Dentre tais elementos diferenciadores podemos destacar e explicar brevemente os seguintes:

    Propriedade dos Hidrocarbonetos:

    A propriedade dos hidrocarbonetos certamente um dos principais elementos diferenciadores

    dos regimes jurdico-regulatrios existentes, pois determinante para o entendimento de outras caracte-

    rsticas, como remunerao do Estado e responsabilidades das partes envolvidas.

    De acordo com a nossa anlise acerca dos pases produtores escolhidos para este trabalho,

    cabe observar que a propriedade da reserva (isto , antes da explorao do hidrocarboneto), , na gran-

    de maioria dos casos, do prprio Estado.4

    No que diz respeito ao direito de registro das reservas nos demonstrativos financeiros, impor-

    tante frisar que a Concesso e o Contrato de Partilha de Produo garantem essa prerrogativa, enquanto

    os Contratos de Servio e Joint Ventures5 no permitem tal dispositivo.

    Instrumento Jurdico Celebrado entre o Pas Produtor e a OC:

    Pode-se dizer que a diferena mais clara e bsica entre os regimes jurdico-regulatrios o

    instrumento jurdico a ser celebrado entre o Estado hospedeiro e a OC. Portanto, cada regime tem o seu

    instrumento jurdico tpico,6 eventualmente complementado por contratos operacionais acessrios, como

    o Joint Operating Agreement, que independe do regime.

    Outrossim, esses contratos refletem os preceitos jurdico-constitucionais e a regulamentao do

    Estado no que diz respeito indstria petrolfera.

    Mecanismos Tpicos de Remunerao ao Governo:

    So vrias as formas pelas quais o pas produtor pode obter a sua remunerao dentro da

    indstria petrolfera, em especial no setor de upstream, ora em anlise.

    - Os principais mecanismos encontrados para a remunerao ao Governo so:

    - Bnus a ser pago pela OC para determinados eventos;7

    - Aluguel da rea, a ser pago ao proprietrio da terra pelo seu uso durante o perodo de

    operao (seja na fase de explorao ou de produo)8, ou pagamentos pela reteno de

    rea offshore; 4 Nota do autor: exceo feita somente aos Estados Unidos da Amrica, pas no qual a propriedade da terra determina a propriedade

    do subsolo e a subsequente posse do hidrocarboneto.5 Nota do autor: essa afirmativa relacionadas a Joint Ventures baseada na legislao brasileira. No encontramos evidncias na prtica

    internacional analisada Venezuela e Nigria.6 Nota do autor: em um contexto global existem as clusulas gerais (apesar das diferenas em termos de contedo) que esto previstas

    em todos os instrumentos contratuais analisados, independentemente da escolha de qual regime ser adotado (e.g. prazo, objeto, soluo de disputas).

    7 Nota do autor: em sua grande maioria, o bnus atrelado ao momento de assinatura do contrato, ou quando da escolha da OC, podendo, porm, ser determinado contratualmente para um evento especfico (por exemplo, entrada na fase de produo).

    8 Nota do autor: a depender do pas em questo e da localizao do campo (terrestre ou martimo), o pagamento do aluguel da rea no ser feito ao proprietrio da terra, mas sim ao Governo.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL16

    - Royalties sobre a produo, que podem ser pagos em espcie ou in natura;

    - Participaes especiais sobre lucros extraordinrios das OCs;9

    - Compartilhamento do profit oil;

    - Impostos sobre o lucro, que intervm diretamente sobre a renda auferida pelas OCs durante

    - o perodo de produo dos campos;

    - Dividendos do Governo na operao, quando o Governo tem um papel atuante no setor pe-

    trolfero, seja na forma de parceria com as OCs, ou quando existe uma OC de propriedade

    estatal atuando diretamente na produo do campo.

    Papis e Responsabilidades da OC e do Governo:

    Esse aspecto est relacionado com modo de atuao da OC em cada pas produtor e com o

    nvel de envolvimento do pas na atividade de E&P.

    No caso das OCs, indiscutivelmente so elas que detm a expertise necessria para a explo-

    rao das reservas, da o seu papel quase sempre mais destacado na operao do campo. Entretanto,

    podem existir diferenas relevantes no que diz respeito sua rea de responsabilidade e de atuao. A

    depender do contexto, a OC pode atuar de forma isolada, como a nica e exclusiva responsvel pela

    extrao dos hidrocarbonetos, ou em conjunto com entidades do Governo ou mesmo com outras OCs

    (por meio de parcerias).

    Concluso

    Nesse sentido, por meio de uma anlise histrica e emprica dos casos internacionais, verifica-

    se que existem trs principais regimes jurdico-regulatrios adotados pelos pases produtores: a Conces-

    so, o Contrato de Partilha de Produo (Production Sharing Contracts PSC) e o Contrato de Servios.

    Alm destes trs, existe ainda o regime da Joint Venture, historicamente muito pouco utilizado pelos

    pases produtores.

    vlido mencionar ainda que certos Estados hospedeiros utilizam-se de mais de um regime ju-

    rdico-regulatrio, o que convencionamos chamar de Regimes Mltiplos. Geralmente, Regimes Mltiplos

    so adotados quando h explorao e produo de hidrocarbonetos em reas com caractersticas muito

    distintas dentro do territrio do pas produtor, e, portanto, a pluralidade de regimes melhor atenderia s

    particularidades de cada regio. Outros motivadores podem estar relacionados a questes polticas ou

    econmicas, quando o pas produtor resolve adotar um novo regime para novas reas outorgadas.

    A seguir conceituaremos e descreveremos cada regime jurdico-regulatrio e utilizaremos os

    elementos diferenciadores - alm de outros relevantes acima apontados para traarmos as caracters-

    ticas gerais de cada um. Quando da anlise em detalhes dos regimes adotados pelos pases produtores,

    os elementos anteriormente referidos sero abordados para entendimento da relao entre o Estado e

    os diversos agentes do segmento de E&P.

    9 Nota do autor: funciona como se fosse um gatilho; quando as OCs atingem nveis de lucratividade ou de produo considerados acima de patamares preestabelecidos, a retribuio ao Governo passa a ser maior.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 17

    I.1.3 Seleo dos Casos da Experincia Internacional

    Antes de iniciar as avaliaes conceituais e dos casos de experincia internacional, neces-

    srio determinar quais pases devem ser avaliados por esse estudo. Definimos, inicialmente, que o

    aprofundamento do estudo para 10 pases seria suficiente para que o espectro de regimes regulatrios

    e seus elementos existentes fossem cobertos. Finalmente, para determinar quais seriam os pases para

    avaliao, estabelecemos dois critrios:

    Tamanho das reservas e produo: pases posicionados entre os lderes globais de reservas

    e produo de petrleo e gs;

    Casos especiais: eventualmente, um pas ou outro poderia ser selecionado devido a outro

    aspecto de relevncia no observado nos acima.

    Os 10 maiores produtores e detentores de reservas de petrleo e gs natural esto ilustrados

    na Figura I.1.

    Figura I.1: ranking dos maiores produtores e detentores de reservas globais de petrleo e gs

    Fonte: BP Statistical Review of World Energy June 2008; elaborao Bain & Company

    Nota-se a presena de alguns pases representativos nesta anlise, a saber:

    Arbia Saudita, Ir e Rssia esto presentes nos quatro rankings;

    Emirados rabes, Venezuela e Estados Unidos esto presentes em trs rankings;

    Iraque, Kuwait, Nigria, China, Canad e Iraque esto presentes em dois rankings.

    Sob o critrio de representatividade de reservas e produo, os seguintes desses pases foram selecionados:

    Dos pases do Oriente Mdio, Arbia Saudita e Emirados rabes, pois adotam Contratos

    de Servio e Concesses, respectivamente. Ir e Iraque podem ser considerados casos de

    regimes similares aos da Arbia Saudita, enquanto Emirados rabes tambm apresen-

    tam similaridade sob esta tica e Kuwait utiliza Contratos de Servios;

    Rssia, Venezuela, EUA e Nigria: alm de representativos em produo e reservas, adotam

    regimes variados: a Rssia adota um modelo misto entre Concesso e PSC; Venezuela o ni-

    co exemplo recente do regime de joint venture; Estados Unidos adota o regime de Concesso

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL18

    e; a Nigria utiliza-se de todas as modalidades de regime (sendo Concesso e PSC com maior

    freqncia). A China e o Canad no foram priorizados, o primeiro pelo desafio de obteno

    de informaes acuradas, o segundo pela similaridade com o caso norte-americano.

    Os quatro pases que complementam a lista para estudo detalhado so considerados casos

    especiais que merecem detalhamento pelos seguintes motivadores:

    Noruega: segunda maior produtora de petrleo e gs da Europa e uma das lderes em

    tecnologia de E&P offshore. Seu marco regulatrio baseado no regime de Concesso;

    Indonsia: possui uma das indstrias petrolferas mais antigas do mundo, produzindo pe-

    trleo comercialmente desde 1890. Pas pioneiro na adoo do PSC e, portanto, referncia

    para os outros Pases que o utilizam;

    Angola: pode ser considerado caso de sucesso recente na implantao de regime de PSC

    para regies petrolferas offshore. Como resultado, entre 1992 e 2007, suas reservas de

    petrleo cresceram de 1,3 para 9,0 bilhes de barris (ou 14% ao ano), e sua produo de

    0,55 para 1,72 milhes de barris dirios (ou 8% ao ano);

    Mxico: segundo maior produtor da Amrica Latina e grande fornecedor da commodity

    aos Estados Unidos. No Mxico, o leo responde por 68% das necessidades energticas

    do pas. Sua NOC, a PEMEX, detm o monoplio das atividades, e utiliza-se de OCs sob

    Contratos de Servio apenas para atividades de E&P de gs natural no-associado.

    Selecionados os pases a serem analisados nesse relatrio, na Tabela I.1, ressalta-se o(s)

    regime(s) principal(is) aplicveis bem como aqueles que so considerados secundrios, por serem instru-

    mentos utilizados no pas em menor proporo. Esses pases foram, ento, separados nos captulos do

    Relatrio I conforme mostrado na Tabela I.1.

    Tabela I.1: associao entre pases aprofundados no estudo e seus regimes jurdico-regulatrios

    Concesso Partilha de produo (PSC)Contrato de

    serviosJoint

    Venture

    Captulo I.2: Concesso

    Estados Unidos XXEmirados rabes Unidos10 XX

    Noruega XX

    Captulo I.3: Partilha de produo (PSC)

    Angola X XX XIndonsia XX X

    Captulo I.4: Contrato de servios

    Mxico XX

    Arbia Saudita X11 XX

    Captulo I.5: Joint Ventures Venezuela XX

    Captulo I.6: Regimes Mltiplos

    Rssia XX XNigria X XX X X

    XX: Regime(s) principal(is): utilizao significativa no pas10

    X: Regime(s) secundrio(s): utilizao em menor escala ou em casos especficos.11

    Fonte: Bain & Company, TozziniFreire Advogados

    10 Estudo ser concentrado no Emirado de Abu Dhabi, responsvel por mais de 90% da produo do pas. 11 Apenas na chamada Joint Development Zone, rea explorada em conjunto com o Kuwait.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 19

    I.2 CONTRATO DE CONCESSO

    I.2.1 Conceito

    O sistema de concesso o mais antigo adotado no mundo e se confunde com a histria da

    explorao de petrleo e gs, que se iniciou no sculo 19 nos Estados Unidos e, no incio no sculo

    passado, nos pases do Oriente Mdio. Desde ento, esse sistema foi muito modificado, influenciado

    pelas diversas razes histricas que determinaram mudanas de contedo nos instrumentos contratuais

    que regulam essa indstria.

    Os contratos de concesso adotados nas primeiras dcadas do sculo 20, ainda que firmados

    entre o Estado e as companhias petrolferas (Oil Companies OC), tinham um carter privado e sem

    qualquer regulao exgena do Estado aplicvel a eles. Na verdade, poucas obrigaes, excetuando a

    contraprestao ao Estado pela outorga, e ainda assim a um custo baixo, recaam sobre as OCs con-

    cessionrias daquele perodo.

    Por exemplo: (i) as OCs no tinham metas de investimento para perfurao, tampouco de

    produo: (ii) o poder concedente no tinha mecanismos de interveno ou fiscalizao; (iii) as reas de

    concesso eram extraordinariamente grandes e com prazos de explorao longos; e (iv) os pagamentos

    de royalties, na maioria das vezes, eram calculados sobre o volume ou peso do petrleo e no sobre

    o valor de mercado. Este tema ser aprofundado quando tratarmos das caractersticas do regime de

    concesso.

    Por causa desses fatores de desequilbrio contratual nas relaes entre as partes e as vantagens

    excessivas conferidas s OCs em detrimento dos governos dos pases produtores situados no Oriente

    Mdio (principalmente)12, a partir de meados do sculo passado comeou a operar uma mudana pol-

    tica que deu contornos contratuais bastante distintos daqueles at ento em vigor.13

    A partir dos anos 1950, grandes mudanas jurdicas para estabelecer uma nova ordem de

    equilbrio nas relaes contratuais iniciaram-se no Oriente Mdio, e muitos pases optaram por renego-

    ciar os seus contratos de concesso, especialmente no tocante aos prazos contratuais,14 extenso das

    reas concedidas e forma de remunerao pela extrao do petrleo, com participao no lucro da

    atividade, por via de royalties calculados sobre o preo de mercado ou em espcie.

    Nesse diapaso, nos pases onde comearam as atividades de concesso para explorao e

    explotao de petrleo, como j dito, houve uma brusca mudana poltica, como reao s desvanta-

    gens econmicas e falta de comutatividade nessas relaes jurdicas entre os Estados detentores das

    reservas de petrleo e as empresas petrolferas estrangeiras.

    Essa transmutao comportamental dos Estados hospedeiros foi determinante no s para o

    desenvolvimento de um novo regime de concesso, diametralmente oposto quele inicialmente consti-

    tudo, como deu azo ao surgimento de novos regimes de explorao, conhecidos na indstria interna-

    cional como: (i) o PSC; (ii) o Services Agreement (Contrato de Servios); e (iii) Participation Agreements PA

    (Contratos Associativos), mais conhecidos como Joint Ventures.

    12 Nota do autor: adicionado descoberta de grandes reservas no Oriente Mdio.13 Nota do autor: vale ressaltar que a reao do Governo mexicano foi ainda mais drstica, levando nacionalizao de toda a indstria

    petrolfera em 1939.14 Nota do autor: em alguns casos eram, inclusive, por prazo indeterminado, caracterizando uma perpetuidade no direito de explorar

    essas reas de concesso.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL20

    Os novos regimes contratuais sero objeto de anlise prpria nos prximos captulos deste

    trabalho, devendo o foco, neste momento, centrar-se na definio atual do regime de concesso.

    O ponto de partida para podermos conceitu-lo identificar o que primordialmente diferente

    desse regime em relao aos demais. Sem dvida, o principal elemento diferenciador a inexistncia

    de titularidade direta do petrleo j extrado dos reservatrios por parte dos Estados concedentes, exce-

    tuando-se aquela detida por empresas estatais.

    Houve, porm, mudanas estruturais que o aproximaram de outros regimes algo sem o qual,

    possivelmente, no teria sobrevivido, dada a forte repercusso negativa gerada pela no-equidade sis-

    tmica do modelo, trao marcante de seu perfil inicial.

    Foi essa capacidade de adaptao e de receptividade aos dispositivos utilizados em outros

    regimes que fez do sistema de concesso o modelo mais adotado no mundo, mormente com forte pre-

    sena nos pases desenvolvidos.

    Aspecto relevante desse processo evolutivo foi a adoo de um procedimento mais competitivo

    de seleo da OC, prevalecendo critrios objetivos para a escolha, embora em alguns casos permeado

    por certa subjetividade seletiva.

    A partir desse momento, os pases produtores comearam a ter maior ingerncia e discricio-

    nariedade na forma de contratao, refletidas nas clusulas que comearam a ser adotadas, tais como:

    (i) reas de concesso menores e prazos e fases contratuais bem definidos e com lapso temporal mais

    reduzido; (ii) poder de interveno do Estado concedente, via fiscalizao e aplicao de penalidades,

    inclusive o de revogar a concesso; (iii) prazos para investimento de programas exploratrios; (iv) apre-

    sentao de plano de desenvolvimento e devoluo de reas no utilizadas; (v) contedo local mnimo,

    gerando obrigao de contratar empresas nacionais de servios ou de equipamentos; e (vi) obrigao

    de gerar empregos para os nacionais e de investir em formao profissional.

    Diante desse panorama, os critrios definidos para a captao da riqueza gerada com a explo-

    tao sofreram alteraes significativas, consubstanciadas: (i) no pagamento de royalties dos hidrocar-

    bonetos explotados em base de mercado; (ii) no aumento da carga tributria; e (iii) num rgido controle

    contbil dos custos associados s atividades, inclusive no tocante s regras de transfer pricing.

    Feitas estas consideraes preliminares, podemos conceituar, em linhas gerais, a contratao

    via concesso na indstria do petrleo e gs como sendo aquela na qual o titular dos direitos sobre os

    hidrocarbonetos, via de regra o Estado podendo ser representado por uma agncia estatal ou em-

    presa pblica concede a uma ou mais OCs nacionais ou estrangeiras o direito exclusivo de explorar

    e produzir hidrocarbonetos, por sua conta e risco, tornando-se proprietrias do leo e gs produzidos

    e podendo deles dispor livremente, observando, contudo, as regras do contrato e os mecanismos de

    taxao aplicveis.

    Alm disso, em virtude do carter estratgico desses recursos, comum que haja para as OCs

    a obrigao de destinar uma determinada parcela da produo ao abastecimento do mercado interno

    do pas produtor. Cabe ao Estado, por meio de rgo competente, o acompanhamento e a fiscalizao

    das operaes desenvolvidas pelas concessionrias, podendo, ainda, determinar os nveis de incidncia

    das participaes governamentais devidas.

    No modelo da concesso, o instrumento jurdico a ser celebrado entre o titular dos direitos

    sobre os hidrocarbonetos e as OCs possui algumas variaes, podendo resultar em uma Licena, Lease

    ou Contrato de Concesso propriamente dito.

    A Licena uma modalidade contratual adotada principalmente no Mar do Norte (Noruega e

    Gr-Bretanha), que embora tenha um carter contratual por natureza, possui detalhadas disposies na

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 21

    lei do petrleo e demais regulamentos do pas produtor, as quais suprem as disposies mais simplifica-

    das do contrato firmado entre as partes.

    Nessa modalidade verifica-se ampla ingerncia do Estado hospedeiro, por meio de rgo

    governamental competente, sobre os mecanismos decisrios, prazos, especificao dos programas m-

    nimos a serem cumpridos, obrigaes financeiras das OCs e at, em alguns casos, dos parceiros com

    os quais estas devero se associar em cada operao.

    Ademais, a regulamentao ambiental e as normas relativas segurana no trabalho passa-

    ram a assumir papel relevante nos custos da operao e at mesmo nas especificaes sobre concepo

    dos equipamentos e abandono das instalaes.

    O Lease, que por sua vez se consubstancia em um contrato de arrendamento,15 o documento

    legal celebrado entre o titular dos direitos sobre os hidrocarbonetos (Lessor) e o arrendador (Lessee),

    que permite a prospeco e a explorao da propriedade para a extrao de hidrocarbonetos. Este re-

    gime adotado especialmente nos Estados Unidos da Amrica e equivale, estruturalmente, aos termos

    da Licena, incorporando a esta algumas caractersticas adicionais inerentes ao peculiar regime norte-

    americano de Direito Minerrio e Petrolfero; por exemplo, em reas onshore, o proprietrio da terra

    tambm o proprietrio dos direitos de explorao dos recursos minerais do subsolo.

    O Contrato de Concesso propriamente dito, conforme utilizado no Brasil, o instrumento

    pelo qual as OCs adquirem o direito exclusivo de explorar e explotar petrleo e gs, por sua conta e

    risco. Em comparao com a Licena, o Contrato de Concesso um instrumento mais detalhado e

    robusto, contendo a maior parte dos direitos e obrigaes das partes, apesar de sua sujeio a normas

    exgenas no Estado hospedeiro.

    As OCs so as titulares dos equipamentos e ativos e possuem controle sobre as operaes, mas

    o Estado possui um papel regulador e de acompanhamento e fiscalizao das atividades da indstria.

    Em contrapartida, as OCs tm a propriedade do petrleo produzido, ficando livres para dele

    dispor, devendo efetuar o pagamento de participaes governamentais e tributos ao Estado hospedeiro

    conforme a produo e as receitas auferidas, respectivamente.

    15 Nota do autor: Vide discusso doutrinria acerca na natureza jurdica do Lease no item I.2.2.3 a seguir.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL22

    I.2.2 Principais caractersticas

    I.2.2.1 Aspectos Gerais

    Como diz Pedro Van Meurs, the concession was the original system used in the world, and it is still

    the most widely used today.16

    Conforme mencionado no item I.2.1, acima, muitas adaptaes e melhorias foram impostas

    aos modelos bsicos e tradicionais das Concesses, sendo que estas continuam sendo adotadas em

    pases produtores exportadores, como o caso da Noruega e Abu Dhabi.

    Nesse sentido, como mais uma vez explica Pedro Van Meurs:

    No sistema de licenciamento antigo, o Estado no estava diretamente envolvido nas operaes

    de petrleo e as receitas do petrleo somente eram geradas atravs de tributao. No entanto, nos

    ltimos anos o relacionamento entre o Governo e o licenciado tem sido modificado: (i) primeiro,

    novas previses permitem que o governo exera um controle direto de operaes de petrleo (p.e.

    apresentao de um programa anual de trabalho e oramento e de um plano de desenvolvimento

    ao governo), e (ii) segundo, o Governo pode participar da licena.17

    Em linhas gerais, o Regime de Concesso se reinventou, organizado em uma estrutura regu-

    latria, financeira e contratual que guarda poucas relaes com as suas origens, como se ver adiante.

    I.2.2.2 Propriedade dos Hidrocarbonetos Produzidos

    Como forma de garantir a soberania sobre os recursos minerais, todos os pases ora analisa-

    dos, com exceo dos Estados Unidos da Amrica, asseguram expressamente em seus ordenamentos

    jurdicos, que a propriedade dos hidrocarbonetos in situ ou seja, em sua condio natural na superfcie

    ou no subsolo, antes de produzidos so de propriedade exclusiva do Estado.

    No plano internacional, a soberania do Estado hospedeiro sobre os recursos naturais afirma-

    da em alguns tratados internacionais, como na Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados,

    de 1974, da ONU, que em seu artigo 2o estabelece que: cada Estado detm e exerce livremente uma

    soberania completa e permanente sobre as suas riquezas, recursos naturais e atividades econmicas,

    que compreende o poder e o direito de delas se utilizar e dispor.

    Com relao propriedade do hidrocarboneto explotado, pode-se dizer, conforme j aponta-

    do, que esta a diferena fundamental do Regime da Concesso em relao ao PSC e ao Contrato de

    Servio: seja por meio de contrato de concesso, licena ou Lease, a propriedade dos hidrocarbonetos

    produzidos transferida para as OCs atuantes na rea objeto da outorga.

    16 VAN MEURS, Pedro. Financial and fiscal arrangements for petroleum development an economic analysis. In Petroleum Investments in Developing Countries. Walde, Thomas W. e Beredjick, Nicky. Springer 1st Ed., 1989, pg. 89: A concesso foi o sistema original utilizado no mundo, e continua sendo o mais utilizado hoje em dia.17 Idem.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 23

    Como explica Bernard Taverne18 a transferncia da propriedade do petrleo, do dono do

    petrleo in situ (i.e. o Estado ou, conforme o caso, o proprietrio privado ou pblico da terra contendo o

    depsito de petrleo) para o detentor de uma licena exclusiva de produo ocorre no momento em que

    o petrleo entra no poo do licenciado.19

    Como compensao pela outorga do direito de explotar o hidrocarboneto, a OC paga ao

    Estado hospedeiro tributos e participaes governamentais que sero melhor explicados no item I.2.2.4

    deste trabalho.

    I.2.2.3 Instrumento Jurdico Celebrado entre o Pas Produtor e as OCs

    Como j mencionado, na Concesso o instrumento jurdico a ser celebrado entre o pas produtor

    e as OCs pode ser a Licena, o Lease ou o Contrato de Concesso. Passamos a analisar cada um deles.

    A. Contrato de Concesso

    O Contrato de Concesso o instrumento pelo qual a OC adquire o direito exclusivo de explo-

    rar e produzir hidrocarbonetos por sua conta e risco. Adicionalmente, preserva-se o interesse nacional

    por meio de uma srie de deveres, obrigaes e responsabilidades incorridos pela OC, conforme esti-

    pulado no prprio contrato ou na legislao aplicvel, incluindo investimentos obrigatrios, pagamento

    de obrigaes financeiras e outros tributos aplicveis, proteo ambiental, incentivos ao crescimento e

    especializao da mo-de-obra local, entre outros.

    Em contrapartida, a OC passa a ser a proprietria do petrleo produzido, ficando livre para

    dele dispor, assegurada a disponibilidade de determinada parcela ao abastecimento interno do Estado

    hospedeiro, a depender da legislao aplicvel.

    No que diz respeito natureza jurdica do Contrato de Concesso, existe uma grande discus-

    so doutrinria, no havendo um verdadeiro consenso a respeito do assunto.

    Os espanhis Florentino Quevedo Vega20 e Alcal Zamora21 defendem em suas obras que

    a concesso administrativa um ato oficial ou de soberania dirigido constituio de um direito real

    sobre coisas de domnio pblico, envolvendo a transmisso parcial de tal domnio pblico, que, uma

    vez criada, vem a ser uma explorao limitada em todos os casos pelo mesmo domnio pblico. Vega e

    Zamora afirmam, ainda, que na concesso para explorao de hidrocarbonetos existe sempre o carter

    transitrio do referido direito real, embora ele no seja criado em primeiro momento, mas apenas na

    fase de produo das reservas naturais, surgindo ento o carter bilateral gerador de tal direito real. Os

    motivos apontados por Quevedo, para tanto, so os seguintes: (i) este aspecto decorre da prpria legis-

    lao, que considera os hidrocarbonetos como patrimnio da Nao, (ii) trata-se de um direito passvel

    de caducidade nos casos previstos em lei, e (iii) apresenta profundas limitaes quanto disponibilidade,

    forma de utilizao e aos gravames dos direitos outorgados pelo Poder Pblico.22

    18 TAVERNE, Bernard. Petroleum, Industry and Governments A Study of the Involvement of Industry and Governments in the Production and Use of Petroleum. 2nd Ed. Holanda: Klumer Law International, 2008, pg. 124.

    19 (...) a transfer of ownership of petroleum takes place from the owner of the petroleum in situ (i.e., either State or, as the case may be, the public or private owner of the land overlying the petroleum deposit) to the holder of an exclusive production license at the moment the petroleum enters this licensees well.

    20 VEGA, Florentino Quevedo. Derecho Espaol de Minas: Tratado Terico Prtico. Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1964.21 ZAMORA, Niceto Alcal. La Concesin como Contrato y como Derecho Real. Madrid, 1978.22 BARBOSA, Alfredo Ruy. A Natureza Jurdica da Concesso para Explorao de Petrleo e Gs Natural, pp. 6-10. In VALOIS, Paulo.

    Temas de Direito do Petrleo e do Gs Natural II. Rio de Janeiro, Lmen Jris, 2005.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL24

    Por sua vez, a doutrina francesa estabeleceu a tese de que a concesso administrativa se as-

    semelha a um servio pblico, e que, por sua vez, a concesso para explorao de hidrocarbonetos se

    assemelha concesso de servios pblicos, em razo de ambos derivarem de um ato unilateral da

    Administrao Pblica, embora a tese admita que os objetos dessas modalidades de concesso sejam

    opostos.

    Adicionalmente, a doutrina francesa estabelece, comparando a concesso para explorao

    de hidrocarbonetos com a de servio pblico, que tal concesso uma atividade administrativa a qual

    o agente pblico deve assegurar, regular e controlar, de modo que tal atividade no pode realizar-se

    efetivamente sem a interveno da fora governamental. Tal escola doutrinria sustenta ainda que a

    concesso para a explorao de hidrocarbonetos cria uma nova pessoa jurdica, o poo de produo,

    uma vez que anteriormente nada mais havia do que um simples elemento material de condio jurdica

    incerta, a jazida.23

    Ao analisar o mesmo tema, Henry Cattan24 discorre tambm sobre as semelhanas com a

    concesso de servio pblico, como o fato de ambas serem concedidas pelo Estado e tratarem da ex-

    plorao de recursos minerais de posse do Estado. No obstante certos aspectos em comum, o autor diz

    que os dois tipos de concesso diferem diametralmente no seu objeto, natureza e efeitos legais. Exemplo

    das diferenas o fato de que, numa concesso pblica, o concessionrio assume a responsabilidade

    de prestar servio pblico em nome da respectiva autoridade governamental, tendo o direito de cobrar

    taxas aos usurios do servio, sendo tal taxa geralmente pr-determinada.

    No caso de uma concesso para explorao de hidrocarbonetos, o concessionrio no pres-

    ta servios pblicos que recolhem taxas (tarifas) dos usurios. Na verdade, o concessionrio adquire

    o direito de conduzir uma atividade comercial por meio de um contrato com o Estado hospedeiro, ou

    com a NOC, e em decorrncia deste contrato adquire o direito de produzir, exportar e comercializar um

    recurso mineral com exclusividade, em retorno de uma compensao financeira paga ao pas produtor

    diretamente ou NOC.

    A concluso de Cattan que o Contrato de Concesso para explorao de hidrocarbonetos

    um ato sui generis, o qual no pode ser classificado em nenhuma outra categoria. um ato que pos-

    sui caractersticas da natureza de um ato unilateral, uma vez que depende da autorizao estatal e ao

    mesmo tempo possui caractersticas de um contrato privado, de modo que necessita de um acordo de

    vontade entre o Estado hospedeiro e o concessionrio.25

    B. Licena

    A Licena, como a Concesso, tem natureza contratual, sendo certo que uma entidade repre-

    sentativa da administrao, direta ou indireta, do pas produtor, e a OC, firmam um instrumento jurdico

    que governar e regrar as suas relaes e a conduo das operaes pela OC. importante notar

    que, comumente, autores e legislaes no fazem distines entre a Concesso e a Licena, tratando-as

    como o regime de outorga dos direitos minerrios do Estado para a OC, com a ltima correndo os riscos

    operacionais e financeiros da atividade.

    No entanto, pode-se dizer que a diferena mais relevante em relao ao Contrato de Conces-

    so, que a Licena um instrumento mais simplificado, uma vez que grande parte do detalhamento

    das regras para exerccios das atividades de explorao e produo e os direitos e obrigaes das OCs

    esto estipulados na lei de hidrocarbonetos ou nas regulaes especficas do Estado hospedeiro. Assim, 23 Idem.24 CATTAN, Henry. The Law of Oil Concessions in the Middle East and North Africa. New York, Dobbs Ferry, 1967, pp. 76-78.25 SMITH, Ernest E.; DZIENKOWSKI, John S.; OWEN, Anderson L.; CONINE, Gary B.; LOWE, John S.; KRAMER, Breuce M. International

    Petroleum Transactions. Second Edition, Denver, Colorado, Rocky Mountain Mineral Foundation, 2000, pp. 428 e 429.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 25

    comum que a legislao do pas produtor estabelea clusulas padro, as quais, portanto, dependem

    de alterao legislativa para sua modificao.

    C. Lease

    A natureza jurdica do Lease tema controvertido.

    Como explica John S. Lowe, A modern oil and gas lease is a unique instrument that fits uneasily

    into existing legal categories. An oil and gas lease is both a conveyance and a contract, more a deed than a

    lease, and creates rights that have proved hard do classify.26

    Assim, segundo os professores e grandes especialistas no tema Richard W. Hemingway27 e

    John S. Lowe,28 a definio da natureza jurdica do instrumento do Lease depende da inteno das par-

    tes ao elabor-lo e dos termos nele includos. Basicamente, o Lease pode tomar forma de Contrato de

    Arrendamento (Lease) ou de uma Escritura (Deed).

    Ainda que de importncia mais terico-jurdica do que prtica, sua classificao, segundo

    os autores, depende de aspectos como (i) o pagamento inicial para a adjudicao do instrumento (ou

    para adquirir o Lease), (ii) a forma da clusula de outorga, conforme melhor explicado adiante, (iii) a

    existncia ou no da obrigatoriedade de se desenvolver a rea e de se perfurar um poo, (iv) o prazo de

    outorga, e (v) previses de resciso.

    No obstante a sua correta classificao, em qualquer caso a OC tem o direito exclusivo de

    explorar e produzir hidrocarbonetos na rea especificada no Lease.

    Nesse sentido, o Lease um instrumento por meio do qual o proprietrio do mineral (Lessor

    ou Grantor) que no caso norte-americano o dono da terra, que pode ser ente privado ou pblico

    transfere o seu direito de explot-lo (e consequentemente sua propriedade) OC (Lessee ou Grantee), a

    qual dever exerc-lo sob certas condies e obrigaes especificadas no Lease.

    Outrossim, como explicam os autores, no h formato padro para esses instrumentos, sendo

    certo que existem centenas, se no milhares, de variaes de formas de Leases, j que muitos propriet-

    rios de terras produtivas e as OCs desenvolveram seus prprios modelos.

    I.2.2.4 Mecanismos Tpicos de Remunerao ao Governo e OC

    Como j demonstrado anteriormente, o modelo caracterstico atual de Concesso estabelece

    que o risco integral de explorao e produo da OC, que passa a ter a propriedade do hidrocarbo-

    neto explotado.

    Neste Regime, os recursos financeiros gerados pela indstria do petrleo e transferidos ao Es-

    tado so genericamente denominados participaes governamentais (sendo o royalty o mais difundido e

    conhecido), que so recebidas pelo Poder Pblico como forma de compensao pelos reflexos negativos

    causados pela explorao e produo desses recursos naturais no-renovveis. Assim, as OCs so pro-

    prietrias do hidrocarboneto em troca de pagamento de royalties e outras participaes governamentais.26 LOWE, John S. Oil and Gas Law in a Nut Shell. St. Paul, Minnesota: West Publishing Co., 2003, p. 171: O lease moderno de petrleo

    e gs um instrumento peculiar que no se encaixa facilmente nas categorias jurdicas existentes. Um lease de petrleo e gs tanto um modo de transmisso de propriedade como um contrato, mais uma escritura do que um contrato de arrendamento, e cria direitos comprovadamente difceis de classificar.

    27 HEMINGWAY, Richard W. The Law of Oil and Gas. 3rd Ed. St. Paul, Minnesota: West Publishing Co., 1991.28 LOWE, John S. op. cit.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL26

    Segundo Bernard Taverne,29 as fontes de receita do Estado hospedeiro, relacionadas Con-

    cesso, podem ser divididas em royalty, aluguel de rea, bnus financeiros, imposto de renda e tributos

    sobre lucros extraordinrios.

    Ainda segundo o autor, o royalty o pagamento expresso como uma porcentagem do petrleo

    e/ou gs natural produzido pelo licenciado e pagvel em espcie ou in natura. O royalty deve ser pago

    ao proprietrio do petrleo in situ. O royalty o mais bsico e antigo tributo de petrleo.

    Com relao ao sistema de tributao de petrleo de alguns pases produtores ora analisado,

    e conforme ser melhor explicado nos itens especficos, podemos apontar os seguintes exemplos:

    Na Noruega, como ser detalhado no captulo correspondente, no existe pagamento de

    royalties, sendo que o sistema de tributao baseado nas regras de imposto sobre a renda. Alm da

    alquota do imposto de renda ordinrio de 28%, um imposto extraordinrio de 50% incide sobre a recei-

    ta da venda do hidrocarboneto. No entanto, ao calcular a renda tributria, tanto do imposto ordinrio

    quanto do extraordinrio, um investimento est sujeito depreciao em uma base linear durante seis

    anos. Alm disso, as OCs podem deduzir todas as despesas, incluindo explorao, pesquisa e desenvol-

    vimento. Como outras fontes de receita do Estado, podemos apontar a participao direta em campos

    na plataforma continental, por meio da SDFI (State Direct Financial Interest), os dividendos recebidos da

    Statoil, dentre outras que sero abordados no item I.2.3.4.4.1 deste trabalho.30

    Nos Estados Unidos, segundo o American Petroleum Institute (API), as participaes gover-

    namentais sobre a explorao e produo de petrleo so distribudas a trs rgos na seguinte pro-

    poro: cerca de 50% para o tesouro dos EUA, aproximadamente 20% para o Fundo de Conservao

    da Terra e das guas, que tem por finalidade adquirir e desenvolver terras para projetos federais, e o

    restante dos royalties distribudo aos Estados federados que abriguem ou confrontem campos de pro-

    duo em terras da Unio.

    As alquotas relacionadas a terras privadas no so fixas e dependem dos termos do Lease,

    podendo se basear nos valores de mercado ou variar de acordo com a espcie do royalty. As alquo-

    tas relacionadas a terras pblicas so melhor delimitadas. Em relao aos Leases federais onshore, o

    Mineral Lands Leasing Act prev que a alquota de royalty corresponde a, no mnimo, 1/8 do valor da

    produo. J para os Leases federais offshore, o Outer Continental Shelf Lands Act OCSLA prev a al-

    quota de royalty correspondente a 1/6 do valor da produo. O Congresso Norte-Americano, por meio

    de legislao especial, e o Ministrio da Fazenda podem modificar tais alquotas.

    Nos EUA, a alquota geral do imposto de renda de 35% no mbito federal. As atividades de

    explorao e produo esto sujeitas s normas federais gerais relativas ao imposto de renda. Contudo,

    as indstrias de petrleo esto sujeitas incidncia de uma espcie de Imposto sobre a Propriedade

    Predial e Territorial Urbana, imposto sobre propriedade pessoal, imposto sobre a transferncia e uso em

    aquisies de propriedade pessoal (h requisitos especficos quando a transferncia feita para acionis-

    tas e scios estrangeiros) e taxas de transferncia nas vendas de bens imveis.

    H incentivos especiais, tais como dedues relativas ao custo de perfurao, depreciao ace-

    lerada de equipamentos de produo e perfurao, e amortizao dos depsitos minerais disponveis.

    As atividades de transporte, comrcio e distribuio so, em geral, sujeitas s mesmas regras aplicveis

    a outros tipos de servios. Neste pas produtor existe um tributo sobre a renda estadual, cuja alquota

    varia, dependendo do Estado.

    Atualmente, no Brasil, as chamadas participaes governamentais (government take) se com-

    pem dos bnus pagos nas rodadas de licitaes, do pagamento pela ocupao das reas sob con-

    29 TAVERN, Bernard. op. cit. p. 286.30 Ministry of Petroleum and Energy. The Norwegian Petroleum Sector Facts 2007.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 27

    cesso, dos pagamentos aos proprietrios em terra, dos royalties e das participaes especiais para os

    campos de alta rentabilidade e produo, que incidem sobre o lucro do petrleo ou gs produzido.

    O bnus de assinatura a exao que condiciona a assinatura do contrato de E&P, podendo

    ser determinado por um processo de licitao (bonus building), pela via de negociao ou pela legislao

    de um pas.

    Os royalties sempre foram e continuam sendo bastante adotados, tendo em vista a facilidade

    de apurao dos valores devidos, calculados pela multiplicao de uma alquota pelo valor da produo

    (= produo x preo).

    A maior parte dos pases produtores que adotam este modelo cria uma forma de remunerao

    que responde aos aumentos de preo e volume de produo. No Brasil denominada Participao Es-

    pecial. Esta apropriao dos lucros extraordinrios da indstria do petrleo, cobrada quando os preos

    sobem de forma significativa, tambm existe nos EUA (Windfall Profit Tax), no Reino Unido (Petroleum

    Revenue Tax), na Noruega (Hydrocarbon Tax), na Austrlia (Petroleum Resources Rent Tax) e no Canad

    (Canadian Frontier Royalties).

    Enquanto o impacto dos royalties regressivo, sendo menor quanto mais lucrativo for o campo,

    a participao especial crescente com alquotas progressivas com a produo. O lucro de um campo

    mais sensvel s variaes de preo, cmbio e produo do que os royalties.

    No Brasil, existem ainda todos os demais impostos cobrados na cadeia de produo, incluindo

    os tributos diretos, IRPJ e CSSL que somam cerca de 34%, o PIS e a COFINS sobre vendas domsticas,

    que chegam a 9,25%. Existem, ainda, os tributos indiretos sobre equipamentos e servios, que so:

    Imposto de Importao, IPI, Imposto sobre a Circulao de Mercadorias, PIS-importao, Cofins-impor-

    tao, CIDE e ISS.

    I.2.2.5 Papis e Responsabilidades da OC e do Governo

    Levando em conta as peculiaridades dos regimes adotados por pas produtor31 para a condu-

    o das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, percebe-se que o arcabouo

    institucional relacionado outorga do direito de explorao e produo de hidrocarbonetos depende,

    acima de tudo, do regime poltico-constitucional adotado.

    Nos Estados hospedeiros que adotam o Regime da Concesso, alguns rgos institucionais,

    podem ser destacados, como por exemplo (i) governo do Estado hospedeiro representado por agncias

    reguladoras, ou ministrios, que tm a funo de outorgar e fiscalizar os direitos e atividades de explo-

    rao e produo das OCs, e a (ii) NOC, que em certos pases tem direito participao nas reas

    concedidas ou possui tratamento igualitrio em relao s OCs na aquisio do direito minerrio.

    No que diz respeito atuao do Governo dos pases, observa-se, com variaes entre os regi-

    mes, que, seja por meio de agncias reguladoras, seja por meio de ministrios, ou outro tipo de ente ad-

    ministrativo, geralmente, os aspectos relativos indstria petrolfera so regulados subsidiariamente por

    outros rgos, na medida em que as atividades de explorao e produo tm grande abrangncia. A

    depender do tipo de atividade a ser realizada, podem estar envolvidos rgos reguladores relacionados

    navegao (no caso de explorao offshore), transportes terrestres, alm do constante envolvimento

    dos agentes fiscais e daqueles responsveis pela proteo ambiental.

    31 Vide item I.1.2 deste documento.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL28

    A atuao de tais entes, muitas vezes, se d por intermdio de agncias reguladoras. Tal for-

    mato apresenta inmeros precedentes na estrutura administrativa. Na Inglaterra, por exemplo, a partir

    de 1884, surgiram entes autnomos, criados pelo Parlamento para regular medidas previstas em lei,

    sendo que para cada lei regulando um assunto de importncia elevada, criava-se um novo ente para

    sua aplicao prtica. Nos Estados Unidos e na Frana, sofrendo influncias da Inglaterra, proliferaram-

    se, tambm, embora sob diferentes formas jurdicas, entidades autnomas dentro da estrutura adminis-

    trativa de tais pases.32

    I.2.2.6 Fases Contratuais

    No Regime de Concesso, especificamente no Contrato de Concesso e na Licena,33 existem

    duas fases contratuais distintas, que possuem especificidades tanto sob o aspecto temporal, quanto sob

    o aspecto obrigacional: a fase de explorao e a de produo.

    No que se refere ao aspecto temporal, a fase de explorao sempre mais curta que a de

    produo, como forma de garantir e encorajar atividades de explorao (com a finalidade de des-

    coberta de hidrocarbonetos comercializveis) eficientes e rpidas. A fase de explorao, por ser mais

    curta, tambm garante a soberania do Estado hospedeiro, j que evita que as OCs, utilizando-se de

    sua exclusividade sobre a rea, retenham as reservas indefinidamente, sem efetivamente envidar es-

    foros financeiros e operacionais para o seu desenvolvimento. No que diz respeito fase de produo,

    esta tem a durao mais longa, visando mxima extrao das reservas de hidrocarbonetos existentes

    na rea da concesso.

    Em geral, quando consideramos os Contratos de Concesso e as Licenas utilizadas ao redor

    do mundo, verifica-se que a fase de explorao dura entre 6 e 10 anos, a depender da localizao das

    reas (onshore e offshore) e, portanto, do nvel de investimento necessrio para a descoberta e avaliao

    das jazidas.

    Outrossim, comum que essa fase seja dividida em perodos exploratrios. Segundo Peter D.

    Cameron,34 so basicamente trs as vantagens de se ter a fase dividida em perodos: (i) os programas de

    trabalho e investimentos mnimos ou obrigatrios so estipulados para cada perodo e, assim, detalhes

    sobre completao de linhas ssmicas, poos exploratrios e despesas mnimas podem ser especificados

    para cada perodo, permitindo um maior controle do Estado hospedeiro sobre as atividades da OC, (ii)

    a OC recebe uma opo ao fim de cada perodo para entrar no prximo ou terminar o contrato, e (iii)

    o requisito de devoluo de reas, que permite ao Estado hospedeiro retomar reas menos promisso-

    ras, oferecendo um incentivo para que a OC concentre os esforos exploratrios em reas com maior

    potencial.

    Sobre a devoluo de reas, pode-se dizer que este um importante instrumento de controle

    do Estado sobre o ritmo das atividades exploratrias e um meio eficiente para garantir a sua soberania

    sobre as reservas de hidrocarbonetos. Esse requisito evita que as OCs retenham grandes reas em que

    no estejam concentrando esforos exploratrios, como melhor explicado a seguir.

    32 GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Em: Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico; Nmero 6, Maio/Junho/Julho 2006; pp. 3 e 4.

    33 O Lease um instrumento mais flexvel e possui suas especificidades sob o aspecto das fases, dividindo-se em Perodo Inicial, que geralmente mais curto que a fase de explorao da concesso/licena, cujo trmino d azo a consequncias diferentes, como o pagamento de arrendamento ao dono da terra.

    34 CAMERON, Peter D. The Structure of Petroleum Agreements. In Petroleum Investments in Developing Countries. Walde, Thomas W. e Bered-jick, Nicky. Springer 1st Ed, 1989, p. 32.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL 29

    Em geral, contando com a fase de explorao, o prazo de um Contrato de Concesso ou de

    uma Licena dura de 30 a 40 anos.35

    No que diz respeito ao Lease norte-americano, segundo John Lowe,36 este dividido em prazo

    inicial (primary term) e prazo secundrio (secondary term). O primary term o perodo em que o Lessee

    pode manter a rea arrendada sem efetivamente perfurar poos produtivos, uma vez que durante

    esse tempo que ele se prepara financeiramente, realiza contrataes e faz as primeiras atividades ex-

    ploratrias, como ssmica. O primary term geralmente dura entre um e cinco anos em reas com grande

    potencial e maduras, e de cinco a 10 anos em novas fronteiras exploratrias. O secondary term equivale

    fase de desenvolvimento e produo no Contrato de Concesso. comum estabelecer em Leases que

    este durar enquanto a produo do(s) campo(s) for economicamente vivel; ao contrrio dos Contratos de Concesso e Licenas, que, via de regra, estipulam prazos finais, at para dar a oportunidade ao Estado hospedeiro de oferec-las novamente em rodadas de licitao subsequentes.

    Sob o aspecto obrigacional das fases contratuais, h o Programa de Trabalho e Investimentos Mnimos ou Obrigatrios, na fase de explorao, e na fase de produo existem o Plano de Desenvolvi-mento e os Programas de Produo.

    O cerne da maioria dos Programas de Trabalho e Investimentos Mnimos ou Obrigatrios a realizao de ssmica na rea de concesso e perfurao de poos exploratrios e pioneiros (wildcat wells), sempre com a finalidade de aumentar o conhecimento sobre as reservas contidas nessas reas. A entrada nos diferentes perodos exploratrios, ou at a extenso da fase de explorao, depende sem-pre da correta e satisfatria execuo do programa de trabalho, sendo certo que este geralmente forma um elemento da licitao de outorga da Concesso. O objetivo da execuo do Programa de Trabalho a descoberta de hidrocarbonetos e a comprovao de sua comercialidade, o que feito por meio de atividade de avaliao tambm dentro da fase de explorao.

    Uma vez declarada a comercialidade da jazida, a OC elabora o Plano de Desenvolvimento para aprovao da entidade competente representativa do pas produtor, cuja finalidade estimar o volume das reservas recuperveis, o perfil da produo, os prazos das atividades, alm de detalhar as operaes necessrias para a explotao do hidrocarboneto, incluindo o planejamento de atividades e o design, construo e instalao de equipamentos e mquinas. O Programa de Produo, que sub-metido periodicamente aprovao do Estado hospedeiro, detalha o ritmo e o nvel de produo pela OC at o final do prazo contratual.

    Por fim, vale registrar que a estipulao de fases contratuais, juntamente com os prazos correspondentes e as obrigaes relacionadas com as atividades de explorao, desenvolvimento e produo, so os instrumentos mais importantes do pas produtor no Regime da Concesso para o

    controle das atividades e o ritmo de produo de hidrocarbonetos palas OCs.

    I.2.2.7 Mecanismos de Escolha e Contratao das OCs

    Primeiramente, ressaltamos que os mecanismos de escolha e contratao das OCs indepen-

    dem do regime adotado pelo pas produtor, sendo aplicveis a qualquer uma das hipteses de modo

    semelhante. Desta forma, tais mecanismos no devem ser utilizados como parmetros para diferencia-

    o entre os regimes analisados.35 TAVERNE, Bernard. Petroleum, Industry and Governments A Study of the Involvement of Industry and Governments in the Production and Use

    of Petroleum, p. 125.36 LOWE, John S. Oil and Gas Law in a Nut Shell. pp. 191 e 192.

  • RELATRIO I - REGIMES JURDICO-REGULATRIOS E CONTRATUAIS DE E&P DE PETRLEO E GS NATURAL30

    Assim, em qualquer regime jurdico-regulatrio existem, de forma genrica, dois tipos de m-

    todos para a escolha da OC: a negociao direta e a licitao. A possibilidade de se adotar um ou outro

    mtodo de escolha das OCs, ou at mesmo os dois, sempre depender dos termos da legislao do

    pas produtor.

    Negociao Direta

    A negociao direta a opo para escolha e contratao das OCs por meio da qual o Esta-

    do, utilizando-se de seu poder discricionrio, negocia e contrata diretamente com uma determinada OC,

    sem a obrigatoriedade de apresentao de propostas por OCs competidoras.

    Muitas vezes os contratos so negociados entre a OC e a NOC, esta substituindo o Governo.

    Nestes casos, por determinao de legislao especfica, a NOC detm o controle das reservas de hi-

    drocarbonetos do Estado hospedeiro e a monopolista das atividades de E&P, podendo deleg-la ou

    no. Geralmente, a NOC encontra-se em uma situao melhor do que o Governo para negociar com

    as OCs por trs motivos: (i) a NOC geralmente detm melhor conhecimento e informaes sobre os de-

    psitos minerais e sobre a capacidade de determinada OC para desempenhar as atividades de E&P; (ii)

    a NOC geralmente percebida pela comunidade internacional e pelos cidados do Estado hospedeiro

    como sendo menos politicamente motivada que o Governo e, (iii) considerando que as NOCs costumam

    ter como um de seus objetivos controlar todas as atividades de explorao e produo domsticas, a

    cooperao com empresas estrangeiras aumentar o conhecimento tcnico e a expertise do quadro da

    NOC.37 Esta expertise pode tanto ajudar em outros projetos que a NOC decida empreender, assim como

    permitir eventual operao, diretamente pela NOC, de blocos originalmente desenvolvidos por OCs.38

    Os primeiros contratos de concesso celebrados foram negociados diretamente entre o gover-

    nante do pas produtor e a OC.

    O exemplo clssico do acima exposto a Saudi Aramco. Mediante negociaes com o governo

    saudita, a Companhia de Petrleo Saudita foi originalmente formada pela Chevron (e posteriormente

    com participaes da Texaco, Exxon e Mobil) em janeiro de 193339 e obteve direitos de explorar e pro-

    duzir hidrocarbonetos em extensas reas naquele pas. No entanto, a companhia teve o total de sua

    participao societria adquirida pelo Reinado rabe em 1988. A partir da nacionalizao da Saudi

    Aramco, a empresa passou a controlar a totalidade dos recursos petrolferos do pas, sendo responsvel

    inclusive por contratar empresas estrangeiras para o desenvolvimento das reservas do pas.

    Outro exemplo de utilizao da negociao direta para outorga de direitos de explorao e

    produo de hidrocarbonetos no Regime de C