Economics and Sociology Occasional Paper No. 2151

REGULACION, COMPETENCIA Y EFICIENCIA EN LA BANCA EN COST A RICA

by

Claudio Gonzalez Vega

Agosto, 1994

Proyecto Servicios Financieros Ohio State University

y Academia de Centroamerica

Costa Rica

Rural Finance Program Department of Agricultural Economics

The Ohio State University 2120 Fyffe Road

Columbus, Ohio 43210-1099

Abstract

This paper is an introduction to the book Regulaci6n. Competencia y Eficiencia en la Banca Costarricense, edited by Claudio Gonzalez-Vega and Edna Camacho-Mejia (San Jose: Ohio State University y Academia de Centroamerica, 1994). The paper discusses the concept of efficiency in banking and its importance in terms of social welfare, resource allocation and income distribution. Efficiency is reflected, among other things, in intermediation margins. The paper discusses the magnitude and determinants of these margins in Costa Rica. Special atten­tion is given to fmancial technologies. It also considers regulation, competition, and the structure of property rights at private and state-owned banks. Finally, it examines reasons for government regulation and supervision of fmancial intermediaries and evaluates the process of fmancial reform in Costa Rica.

REGULACION, COMPETENCIA Y EFICIENCIA EN LA BAJ."\JCA

by

Claudio Gonz:Hez Vega

I. La importancia de la eficiencia1

Este capitulo introductorio presenta, por un lado, una vision general sabre los debates

y problemas conceptuales asociadas con la regulaci6n y supervision estatal del sistema fmancie-

ro. Por otro lado, el capitulo examina el papel de este marco regulatorio (incluyendo la

definicion de los derechos de propiedad sobre las organizaciones que ofrecen servicios fmancie-

ros) y del grado de competencia existente en los mercados respectivos, como determinantes de

la eficiencia que los bancos y otros intermediaries fmancieros alcanzan en sus operaciones.

El capitulo intenta, ademas, evaluar el desempeiio del sistema fmanciero costarricense

a la luz del marco conceptual aqui desarrollado y derivar lecciones para la refonna de las

poHticas fmancieras del pais. En este sentido, hade servir tanto de introducci6n a los demas

capitulos, como de resumen del libra. 2

1 El autor es Profesor de Economia Agricola y de Economia en Ohio State University y Director General del Proyecto Servicios Financieros en Costa Rica. El autor agradece la colabo­raci6n de Edna Camacho en la edici6n de este libro y el apoyo de Rolando Quiros a su publica­cion.

2 El libro surgi6 de esfuerzos de investigaci6n, tanto de mis estudiantes costarricenses en Ohio State University, como de mis colegas de Academia de Centroamerica, en la ejecuci6n del Proyecto Servicios Financieros. Este capitulo refleja una constante interacci6n con ellos y a todos les agradezco el estimulante reto intelectual, al trabajar juntos en el desarrollo de los dife­rentes temas. Los errores y las opiniones de este capitulo son del autor.

1

2

La perspectiva que se adopta para juzgar el desempefio del sistema financiero es Ia del

bienestar social, entendido como el resultado del mejor aprovechamiento posible de los recursos

disponibles con tal de aumentar el poder de compra de Ia poblaci6n, en general, y de la amplia­

ci6n del conjunto de opciones para el ejercicio de este poder de compra sobre bienes y servicios.

Desde esta perspectiva interesa, principalmente, el impacto del desempefio del sistema financiero

sobre Ia asignaci6n y productividad de los recursos, a lo largo del tiempo.

Se toma nota, ademas, de algunas de las consecuencias distributivas de las politicas fman­

cieras adoptadas, ala hora de evaluar su deseabilidad social, pero se parte del reconocimiento

fundamental de que el sistema fmanciero es un instrumento poco eficaz para lograr redistribucio­

nes de la riqueza que no sean altamente regresivas (Gonzalez Vega, 1987a). Cuando ha sido

utilizado con prop6sitos distributivos, las consecuencias han sido contrarias a las intenciones

anunciadas (Kane).

Interesa mucho evaluar, sin embargo, la manera como la estructura y regulaci6n del siste­

ma fmanciero permiten o no que amplios sectores de la poblaci6n tengan acceso, en condiciones

de mercado, a servicios fmancieros que hagan posible un mejor aprovechamiento de oportunida­

des valiosas para utilizar su poder de compra sobre recursos propios o ajenos. En este sentido,

los criterios utilizados para la evaluaci6n y las recomendaciones de politica incluyen, ademas de

la eficiencia y viabilidad de los intermediaries fmancieros mismos, su capacidad de prestarle ser­

vicios de alta calidad y a bajos costos de transacciones a segmentos amplios de la poblaci6n

(Yaron).

Primero, el capitulo discute brevemente el concepto de eficiencia, tanto en Ia asignaci6n

de los recursos como en la operaci6n de los intermediaries fmancieros. Importa aqui tanto Ia

3

utilizaci6n de recursos en la producci6n de servicios financieros, como el impacto que el desem-

peiio del sistema financiero tenga sobre la utilizaci6n de recursos en los demas mercados de la

economia. Especial atenci6n merecen los costos de transacciones incurridos por todos los parti­

cipantes en las transacciones financieras.

A continuaci6n se examina la manera como el grado de competencia (y la rivalidad re­

sultante entre los participantes en el mercado) y la estructura de los derechos de propiedad sobre

las organizaciones que ofrecen sus servicios en el mercado (diferentes tipos de instituciones pu­

blicas y privadas) afectan el grado de eficiencia alcanzado en sus operaciones. El grado de com­

petencia esta intimamente asociado al tamafi.o del mercado y la naturaleza de las economias de

escala propias de las funciones de producci6n de los servicios fmancieros, asi como a las barre­

ras de entrada al mercado que resultan de la regulaci6n.

Finalmente, el capitulo discute brevemente los motives para la intervenci6n del estado

en el funcionamiento de los mercados fmancieros y explora estilos alternatives de regulaci6n y

de supervision del sistema bancario. Los principales rasgos de las politicas financieras en vigen­

cia en Costa Rica durante decadas anteriores y de los esfuerzos de reforma recientes son

evaluados a la luz de estos elementos de juicio. El capitulo concluye con sugerencias de

profundizaci6n del proceso de reforma iniciado una decada atras.

1.1 Servicios financieros y asignaci6n de recursos

La prestaci6n eficiente de servicios fmancieros es un ingrediente importante en todo pro­

ceso de crecimiento econ6mico, particularmente en una economia de mercado, donde las decisio­

nes econ6micas se tomen decentralizadamente. Las contribuciones del sistema financiero al

crecimiento incluyen los servicios de:

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(a) monetizaci6n de la economia, mediante el desarrollo de un sistema eficiente de medios

de pago;

(b) cambio de monedas, para facilitar el comercio internacional;

(c) intermediaci6n financiera, para identificar las mejores oportunidades en la utilizaci6n de

recursos y trasladar poder de compra desde unidades superavitarias hacia unidades defici­

tarias y

(d) manejo y reasignaci6n del riesgo en las actividades productivas, para promover una ma­

yor empresariedad (Gonzalez Vega, 1986).

En la prestaci6n eficiente de estos servicios, el sistema fmanciero no s6lo es un elemento

importante de la infraestructura institucional necesaria para que los demas mercados funcionen

bien, sino que tambien contribuye significativamente a mejorar la eficiencia global de la econo­

mia. Es decir, gracias a la prestaci6n eficiente de servicios fmancieros el pais logra producir

mas bienes y servicios, a partir de una disponibilidad dada de recursos y factores de la

producci6n. Asi, servicios financieros eficientes aurnentan la productividad de la economia.

El aumento en la productividad de los recursos resulta, entre otras cosas, de la disminu­

ci6n de los costos de transacciones en los mercados de bienes, servicios y factores de la produc­

ci6n (uno de los logros de la monetizaci6n, la que permite una ampliaci6n del tamafio de los

mercados), asf como de la identificaci6n de buenas oportunidades de inversion y del traslado de

poder de compra sobre recursos (fondos), desde usos menos atractivos, hacia oportunidades pro­

metedoras, que de otra manera se quedarian sin ser aprovechadas.

Un mejor manejo del riesgo permite, ademas, llevar adelante actividades de alta rentabi­

lidad, que no serfan emprendidas por empresarios individuates ante el temor al riesgo que impli-

5

can. Un sistema financiero eficiente ofrece, ademas, oportunidades atractivas para acumular ri-

queza, en espera de mejores oportunidades para invertirla (la contribucion del motivo de especu­

lacion, ya que la inversion inmediata de los fondos en un uso menos atractivo no es socialmente

deseable). Esto le permite a las unidades superavitarias no invertir sus recursos en actividades

o instrumentos de baja rentabilidad social, mientras esperan por una oportunidad mejor. El sis­

tema financiero tambien facilita la acumulacion de reservas (depositos de valor) para hacerle

frente a imprevistos futuros (motivo de precaucion).

De todas estas y otras maneras, el sistema fmanciero contribuye ala eficiencia de la eco­

nomia. Este resultado noes automatico, sin embargo. Un sistema financiero altamente distor­

sionado puede, con la misma facilidad con que de otra manera hubiera contribuido al crecimiento

economico, propiciar una asignacion ineficiente de los recursos. Los costos sociales de tal re­

presion fmanciera han sido elevados en muchos paises en desarrollo.

De igual manera, la eficiencia alcanzada en la operaci6n del sistema fmanciero mismo

incide sobre su capacidad para prestar los servicios requeridos por el resto de la economia. Por

estas razones, la eficiencia del sistema financiero importa, no solo desde el punto de vista del

costo de los recursos utilizados en el sector, sino tambien desde Ia perspectiva de la asignacion

eficiente de los recursos en el resto de la economfa. Mas que ninglin otro factor, la prestacion

de servicios fmancieros tiene la capacidad de afectar la eficiencia en los demas mercados (Shaw).

1.2 Eficiencia y tasas marginates de rendimiento

De particular importancia son los servicios de intermediacion entre unidades superavita­

rias y unidades deficitarias. Una unidad superavitaria tiene usos de los recursos (en sus activida­

des propias) que, en el margen, generan tasas de rendimiento inferiores a las que otras unidades

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podrian obtener en actividades diferentes, en otros segmentos del mercado. Las unidades defici-

tarias, por su parte, cuentan con estas oportunidades mas atractivas, pero no tienen recursos pro-

pios suficientes para aprovecharlas a plenitud. La labor de la intermediaci6n financiera es facili-

tar el traslado de poder de compra, desde las unidades superavitarias hacia las deficitarias.

Estos servicios de intermediaci6n entre ahorrantes e inversionistas hacen posible la elimi-

naci6n de usos inferiores de los recursos en la economia, al ofrecerle a los ahorrantes oportuni-

dades atractivas para depositar sus fondos (con mejores rendimientos que las actividades propias

que de esta manera son abandonadas). Ala vez, los fondos movilizados hacen posible el fi-

nanciamiento de inversiones que generan tasas de rendimiento mas altas (que permiten pagar las

tasas de interes activas), que de otra manera no se llevarian adelante.

El sistema fmanciero le ofrece asi oportunidades para depositar a las unidades superavita-

rias y servicios de credito a las deficitarias. En el proceso se traslada poder de compra desde

usos inferiores hacia usos mas productivos de los recursos. Para lograrlo a cabalidad, se nece-

sita que el sistema fmanciero sea eficiente, tanto en la captaci6n de depositos como en el otor-

gamiento de prestamos.

La eficiencia lograda en la asignaci6n de los recursos disponibles se refleja en los diferen-

ciales entre las tasas marginales de rendimiento a traves de la economia. Si se observan tasas

muy diferentes, la economia no habra alcanzado un grado elevado de eficiencia. Tales diferen-

cias revelan que todavia coexisten actividades con tasas de rendimiento muy bajas, junto a otras

que generan tasas de rendimiento muy altas.3 Esto sugiere que existen oportunidades para me-

3 N6tese que lo que interesa noes la rentabilidad promedio de las distintas actividades. En equilibria se observara una variabilidad importante en este senti do, en reflejo de diferencias en la naturaleza de las oportunidades existentes (e.g., buenos y malos terrenos). Lo que i.mporta

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jorar la eficiencia global, mediante el traslado de recursos desde aquellas actividades con bajos

rendimientos, hacia las que ofrecen rendimientos marginales mas elevados. Este es el papel de

la intermediaci6n. En el proceso, las tasas marginales de rendimiento se acercaran entre si, en

reflejo del logro de una mejor asignaci6n de los recursos.

Te6ricamente, tales oportunidades de mejorar la eficiencia desapareceran cuando todas

las tasas marginates de rendimiento se hayan igualado. En la realidad, las tasas marginales se-

guinl.n siendo diferentes, por muchas razones que van desde la existencia de costos de transac-

ciones, hasta la presencia de imperfecciones del mercado y de distorsiones inducidas por las poli-

ticas econ6micas. En todo caso, la eficiencia de la economia mejorara en la medida en que se

pueda reducir la brecha observada entre las tasas marginales de rendimiento, aunque no llegue

a desaparecer del todo.

1.3 Intermediacion financiera y tasas de rendimiento

La prestacion eficiente de servicios de intermediaci6n fmanciera contribuye a reducir la

brecha entre las tasas marginales de rendimiento. Las unidades superavitarias estaran dispuestas

a depositar sus fondos hasta llegar a igualar la tasa marginal de rendimiento de su riqueza con

el rendimiento neto de los depositos (ajustado por riesgos). Las unidades deficitarias, a su vez,

expanderan sus actividades hasta igualar sus tasas marginales de rendimiento con el costo de los

fondos tornados en prestamo. En la medida en que tal intermediaci6n financiera ocurra, la bre-

cha entre las tasas marginales de rendimiento en la economia quedara reducida a la diferencia

es la rentabilidad marginal, es decir, la que se obtiene de un colon adicional de recursos inverti­dos en aprovechar cada oportunidad. Es esta ultima la que debe ser igualada a traves de la economia para alcanzar la mayor eficiencia (e.g., una vez que se ha invertido suficiente en los buenos terrenos, un colon adicional podria ser mas productivo en terrenos menos fertiles, pero donde todavia no se ha hecho ninguna inversion).

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entre el rendimiento neto ganado por los depositantes y el costa de los fondos para el deudor

(McKinnon, 1974). De aquf la importancia del margen de intermediaci6n.

La brecha entre las tasas marginales de rendimiento en la economia va a depender, sin

embargo, de bastante mas que el margen entre las tasas pasivas y las tasas activas de interes en

las operaciones de los bancos. Desde la perspectiva de las unidades superavitarias, lo que im­

porta es el rendirniento neto de los depositos, una vez que a las tasas de inten!s pasivas se le han

restado los impuestos y los costas de transacciones para los ahorrantes. Desde el punta de vista

de las unidades deficitarias, lo que importa es el cos to total de los fondos tornados en prestamo,

una vez que a las tasas de interes activas se le han agregado los costas de transacciones del deu­

dor.

Los costas de transacciones para los clientes del sistema financiero (depositantes y deu­

dores) tienden a ser rnuy elevados en los pafses en desarrollo. Estos costas reflejan, por un

lado, la limitada organizacion de los rnercados (e.g., inadecuados derechos de propiedad y

sistemas judiciales ineficaces) e insuficiente infraestructura (e.g., pocos caminos, telecornunica­

ciones o sucursales de bancos) que caracterizan a estos paises. Estos costas tambien surgen de

la excesiva regulacion (represiva) de las transacciones financieras. Intermediaries financieros

ineficientes le imponen, a su vez, costas de transacciones innecesarios a sus clientelas.

Estos costos tienden a ser particularmente elevados en el caso de clientes pequefi.os, sien­

do con frecuencia mucho mas importantes que el pago de intereses por los prestamos (Gonzalez

Vega y Gonzalez Garita) o que los intereses ganados sabre los depositos (Gonzalez Vega et al.,

1992). La magnitud de estos costas tiene, a su vez, una influencia decisiva en el comportamien­

to de los depositantes y de los deudores en los mercados financieros.

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En algunos casos, ademas, los costos de transacciones (potenciales) han sido tan elevados

(i.e., prohibitivos), que han excluido a segmentos importantes de la poblaci6n de toda participa-

cion en los mercados financieros formales regulados. Para estos grupos, los mercados regulados

no contribuyen a reducir la brecha entre las tasas marginales de rendimiento y asi mejorar la

productividad de sus recursos. Si bien estos costos de transacciones son inferiores en los mer-

cados informales de cn§dito, donde operan algunas de estas clientelas, estos mercados no son un

sustituto perfecto de un sistema financiero eficiente y bien desarrollado.

En la medida en que los costos de transacciones tanto de los deudores (por encima de las

tasas de interes activas que pagan) como de los depositantes (al reducir sus rendimientos), asi

como los costos de operaci6n de los intermediaries sean importantes, en esa medida diferiran

las tasas marginales de rendimiento en la economia. Existe suficiente evidencia para suponer

que los costos de transacciones incurridos por ambos tipos de clientes de los bancos han sido ex-

cesivamente elevados en Costa Rica y que en esa medida han perjudicado la eficiencia en la asig-

nacion global de los recursos.

Como usualmente estos costos son mas elevados (por colon depositado o prestado) en el

caso de transacciones pequeiias, a la vez su impacto distributive ha sido altamente regresivo.

Si hay algo que encarece el credito en Costa Rica, particularmente para los pequefios productores

y microempresarios, no son tanto las tasas de interes, sino los costos de transacciones en que

los deudores tienen que incurrir (Gonzalez Vega y Gonzalez Garita). 4

4 Estos costos de endeudamiento, adicionales a los intereses pagados, incluyen comisiones, impuestos, honorarios de notario, costos de preparacion e inscripcion de documentos y de obten­ci6n de certificaciones, preparacion de estados financieros, estudios de factibilidad y planes de inversion, gastos de transporte, alojamiento y alimentaci6n cuando hay que viajar para tramitar una operacion y las propinas, asi como el costo de oportunidad del tiempo destinado a tramitar

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1.4 Eficiencia y margen de intermediacion

Los intermediaries incurren, a su vez, en costos de transacciones en sus propias activida-

des de movilizaci6n de fondos y de otorgamiento de cn!dito. La magnitud de estes costos se

refleja en el margen de intermediaci6n (entre las tasas pasivas y las tasas activas de interes) con

que de ben operar, a fin de alcanzar una rentabilidad dada en sus actividades de intermediacion.

Desde luego, ademas de los costos de transacciones de sus clientes, este margen tambien contri-

buye a las divergencias entre las tasas marginates de rendimiento que se observan en la econo-

mfa. La eficiencia de la actividad de intermediacion fmanciera, reflejada en estos costos y en

el margen resultante afecta, por esta via, Ia eficiencia del resto de la economia.

Los costos de prestar resultan de la necesidad de evaluar la probabilidad de falta de pago

de un prestamo y de hacer valer el contra to una vez que los fondos han sido entregados. Esto

implica la adquisicion y manejo de informacion sobre el deudor, el diseiio apropiado de los con-

tratos de prestamo, la vigilancia de las acciones del deudor y la exigencia de la obligaci6n, una

vez que esta vencida.

Junto con la movilizacion de depositos, las actividades de credito requieren, ademas, el

desarrollo de una infraestructura fisica (sucursales) y de un sistema contable de registro de las

operaciones y de control intemo de las acciones de los funcionarios de la instituci6n financiera

( costos de agencia). Las perdidas resultantes de la falta de recuperaci6n de los prestamos y los

costos del manejo de la liquidez, para hacerle frente a retires de depositos, completan los costos

de transacciones de un intermediario fmanciero.

Ia operaci6n y las perdidas ocasionadas por atrasos en los desembolsos. El ahorrante incurre en costos semejantes al depositary retirar sus fondos.

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II. Margenes de intermediaci6n y reforma financiera

El objetivo primordial de una reforma financiera debe ser una reducci6n de los costos

de transacciones para todos los participantes en los mercados financieros formales (Gonzalez

Vega, 1992). Esta reducci6n permitiria disminuir el costo total del endeudamiento para los in­

versionistas (hacer el credito mas "barato"), al mismo tiempo que mejoraria el rendimiento neto

para los depositantes, fomentando simultaneamente el ahorro y la inversion.

El exito alcanzado por la reforma y, en general, el progreso financiero se de ben medir

por la reducci6n en el margen de intermediaci6n y en los costos de transacciones que se le tras­

ladan a los clientes de los bancos, con lo cual tambien disminuirian las divergencias entre las

tasas marginales de rendimiento a lo largo de la econornia y mejoraria la eficiencia global en la

asignaci6n de los recursos. Si bien en este libro se intenta unicamente medir el margen de inter­

mediaci6n de los bancos (y se ignoran los costos de transacciones de los clientes), una evalua­

ci6n de las politicas adoptadas y de las propuestas de reforma debe tomar en cuenta su impacto

sobre todos los costos de transacciones.

2.1 Margenes de intermediacion elevados y crecientes

Si bien no fue sorpresa para ninguno de los investigadores encontrar que los margenes

de intermediaci6n en Costa Rica son amplios, sf ha llamado la atenci6n la magnitud del exceso

y, sobre todo, su comportamiento creciente. En efecto, en el caso de los bancos estatales, el

margen de intermediaci6n aument6 de 14,5 puntos porcentuales en 1987, a 23,4 puntos en 1991

y 21,3 puntos en 1992. Para los bancos privados, a su vez, el margen creci6 de 7,7 puntos en

1987 a 10,8 puntos en 1991 y 10,2 puntas en 1992 (Camacho Mejia y Mesalles). En el caso

del Banco Popular, este margen podria haber estado entre 9, 0 y 11,7 puntos durante los primeros

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afios de los noventas (Vargas y Lopez). Todos estos son margenes excesivamente elevados y

contribuyen significativamente a mantener una brecha amplia entre las tasas marginales de ren­

dimiento en la economfa.

El reto para el investigador es explicar por que estos margenes difieren tanto entre los

bancos estatales y los privados y, sobre todo, por que aumentaron durante el periodo posterior

al inicio de la reforma financiera, uno de cuyos resultados esperados seria precisamente un au­

menta de la eficiencia. Esto no solo requiere el amilisis de los componentes del margen y de

sus determinantes, como se intenta en detalle en los Capftulos 2, 3 y 4 de este libro, sino que

ademas sugiere que hay dimensiones importantes de una reforma fmanciera que todavia no han

sido adecuadamente alcanzadas en Costa Rica. Como no sera hasta que se logre completar el

proceso de reformas que los costarricenses podran beneficiarse plenamente de sus resultados,

el reto para las autoridades es no dejar el proceso a medio camino.

2.2 Determinantes de la eficiencia

La eficiencia de los intermediaries fmancieros (reflejada en la amplitud del margen) de­

pende de:

(a) la tecnologia utilizada en la produccion de los servicios fmancieros,

(b) el grado de competencia y rivalidad que los intermediaries enfrenten en el mercado,

(c) la naturaleza del marco regulatorio que restrinja el ambito de sus operaciones y

(d) los incentives de buscar la eficiencia para quienes toman las decisiones. Estos incentives

a su vez dependen de la estructura de los derechos de propiedad sobre las organizaciones

fmancieras y de otras dimensiones del disefio institucional.

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Algunos de estos facto res son comunes a todos ( o la mayoria) de los intennediarios que

participan en el mercado, tales como el entomo macroeconomico, el grado de desarrollo institu­

cional del pais, las dimensiones no discriminatorias del marco regulatorio y el grado de compe­

tencia en el mercado (contestabilidad). Otros, como la tecnologia utilizada y el disefio institu­

ClOnal asi como la regulacion no neutral son propios de (tipos de) intermediaries particulares.

El papel del estado en la promocion de la eficiencia de los mtermediarios financieros es

especialmente critico en relacion con los elementos de caracter general (proteccion de la estabi­

lidad macroeconomica, remocion de las distorsiones en los mercados de bienes y de factores de

la producci6n, desarrollo de la infraestructura fisica e institucional necesaria para que los mer­

cados puedan operar fluidamente y operacion del sistema de regulacion y supervision pruden­

cia!). El criterio fundamental es que en estas labores, la intervenci6n del estado sea neutral,

permitiendo una division del trabajo eficiente y la busqueda de nichos de mercado donde diver­

sos tipos de intermediaries puedan desarrollar su competitividad.

2.3 Eficiencia y tecnologia financiera

Como cualquier otro sector productive, el fmanciero cuenta con sus propias empresas (los

intermediaries), para la producci6n de una amplia gama de servicios fmancieros. En este que­

hacer, los intermediaries utilizan y combinan factores de la producci6n escasos (recursos burna­

nosy materiales) en la movilizaci6n de depositos y de fondos de otras fuentes y en el manejo

de una cartera de activos, principalmente prestamos. La tecnologia financiera refleja las combi­

naciones de insumos y los procedimientos utilizados en la producci6n de estos servicios.

La naturaleza de estas funciones de producci6n de los servicios fmancieros es compleja,

ya que los productos son multiples y no homogeneos (en funcion de diferentes tipos y grados

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de riesgo); algunos productos son a la vez insumos intermedios para la produce ion de otros

servicios (e.g., los depositos, que son "insumos" financieros en la produccion de la cartera de

credito, a la vez generan un servicio valioso para los ahorrantes) y usualmente se trata de la

produccion conjunta de un paquete de servicios, a un costo inferior al de producir cada uno por

separado; es decir, se generan importantes economias de ambito (economies of scope), lo que

hace dificil identificar la funcion de costas para cada producto financiero particular.

Desde esta perspectiva, para lograr la mayor eficiencia posible los intermediarios fi­

nancieros deben:

(a) Escoger, para la producci6n de cada servicio fmanciero, la mejor tecnologfa disponible

(eficiencia tecnologica). Deben incorporar ademas con agilidad las innovaciones (de

productos y procesos) que constantemente aparecen en el mere ado ( eficiencia dimimica).

De no ser asi, la utilizaci6n de una tecnologfa obsoleta lleva a producir un paquete de

servicios dado con mas recursos de los necesarios o impide alcanzar la calidad de servicio que

otros intermediarios pueden ofrecer, dado el conocimiento existente acerca de como hacerlo.

Asf, una intermediacion eficiente implica tanto estar al dia en cuanto a metodos y procesos,

como estar dispuesto a experimentar constantemente, en la busqueda del mejor disefio posible

de productos y procedimientos.

(b) Seleccionar tecnologias apropiadas para la naturaleza y magnitud del reto que se quiere

enfrentar en el mercado (eficiencia de enfoque).

No se trata de copiar los instrumentos y operaciones de la Bolsa de Chicago o del merca­

do bancario de Londres. Nose utiliza, para matar una pulga, un rifle de cazar elefantes. Lo

que importa es encontrar, para cada oportunidad de mercado, el enfoque y los metodos que se

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ajustan a las particularidades del caso. En economias pequefias y de ingresos bajos, usualmente

se tratan1 de disefiar instrumentos y tecnologfas simples pero eficaces, de bajos costos fijos (Cha­

ves y Gonzalez Vega, 1994a). Asi, para otorgar crectito a microempresarios, no se necesita un

banco de marmol y vidrio. Lo que importa, en este caso, es la posibilidad de utilizar informa­

cion local de bajo costo en la determinacion de la capacidad de pago del deudor y hacer uso de

mecanismos de vigilancia e instrumentos para hacer valer el contrato que se sustenten en las re­

laciones sociales a nivellocal (Gonzalez Vega, 1993a). En este caso, la tecnologia mas avanzada

nose ira a buscar a Nueva York, sino al Banco Rakyat de Indonesia o el Banco Sol de Bolivia.

Las Juntas Rurales de Credito Agricola del Banco Nacional de Costa Rica representaron,

en su mejor epoca, los elementos de una tecnologia apropiada para prestarle servicios financieros

a una clientela rural de pequefios propietarios (Jimenez y Quiros). Desafortunadarnente estos

elementos de exito fueron desapareciendo con el tiempo y eventualmente se vieron eclipsados

por los efectos de una regulaci6n represiva encarninada a subsidiar y dirigir el credito. Un

concepto equivalente, adaptado a las circunstancias contemporaneas, representa todavia la mejor

opci6n para llevarle de una manera masiva servicios financieros a sectores arnplios de pequefios

productores y microempresarios.

Lo que se requiere en este caso es pennitir el funcionamiento, dentro del banco, de un

programa con su propia tecnologia (apropiada), operado en condiciones rentables de mercado,

mas que llevar la tecnologia bancaria hasta los ultimos confmes del pais, con sus requerimientos

excesivos y costos elevados. Para lograrlo es necesario aceptar que el exito no va a depender

de cm1nto se subsidie Ia tasa de interes (politica que llevara al fracaso del esfuerzo), sino de la

adopci6n de una metodologia que en buena medida imite los tenninos, condiciones y

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procedimientos de los mercados financieros informales, sin incurrir en sus abuses. Lo que le

interesa al cliente pequeiio es un acceso permanente, confiable y flexible, a bajos costos de tran-

sacciones, a una gama de servicios financieros simples pero de alta calidad.

En relaci6n con la selecci6n de la tecnologfa apropiada, es importante ademas recordar

que los servicios financieros no son, desde el punto de vista del economista o del banquero, un

producto homogeneo. Todo lo contrario, se dan variaciones enormes en sus atributos, en

funci6n de los diferentes riesgos de incumplimiento asociadas con las promesas de pago futuro

y de los costos necesarios para reducir la probabilidad de que el contrato no se cumpla conforme

a lo pactado. No es lo mismo un prestamo grande a un cliente establecido, con un record de

pago impecable, para capital de trabajo en un negocio rentable y seguro, que un pn!stamo a un

productor pequeiio y hasta ese memento desconocido, para invertir en una actividad nueva en

la que no tiene experiencia. Ni presentan los mismos costos o riesgos para el banco ni deberia,

por esa raz6n, cobrarse la misma tasa de interes en ambos casos. 5

Por esta raz6n, la funci6n de producci6n difiere seglin el servicio frnanciero de que se

trate (grade y tipo de riesgo involucrado e informacion disponible) y, en consecuencia, los costos

varian de un producto a otro y con la combinaci6n de productos que se escoja. En este sentido,

las diferencias en el margen de intermediaci6n de los bancos estatales y los privados en alguna

medida reflejan diferencias en la clase de servicios que cada tipo de banco produce. Aunque

aparentemente estas circunstancias no explican toda la diferencia observada entre los margenes,

5 Si dos productos son diferentes, no tienen por que tener el mismo precio. Desa­fortunadamente, la tendencia de los politicos es a cobrar una tasa de interes mas baja en el caso del deudor mas riesgoso y diffcil de atender, con lo que se introducen incentives perversos en el sistema, que desestimulan la atenci6n de las clientelas marginales.

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aun asi estas consideraciones son importantes para preguntarse si los bancos son el vehiculo mas

apropiado para ofrecerle servicios financieros a todas las clienteles, incluyendo a las margina-

les. 6

(c) Dado el conocimiento de una tecnologia, no utilizar mas insumos de los necesarios para

producir una cantidad dada de servicios financieros ( eficiencia tecnica pura).

Por diferentes razones, algunos intermediaries financieros podrian no tener el deseo (los

incentives) o la capacidad para no desperdiciar recursos ala hora de producir. Este es el caso,

por ejemplo, de las organizaciones eminentemente burocniticas, donde los empleados no tienen

incentives para utilizar el menor monto posible de recursos en el proceso productive. Si,

ademas, se da el ejercicio de un poder sindical mal entendido y acentuado, el intermediario

podria terminar gastando mas de lo necesario para producir un monto dado de servicios

fmancieros.

Igualmente, cuando los duefios no estan presentes, los gerentes podrian verse inclinados

a gastar en oficinas amplias y autom6viles de lujo e incurrir en otros costos innecesarios para

producir un paquete dado de servicios. Para alcanzar la eficiencia tecnica se necesita, ademas,

la capacidad de contratar los recursos humanos apropiados para un mercado cambiante asi como

para recompensar o penalizar, segtln corresponda, el buen desempefio o las decisiones

incorrectas de los funcionarios. Esto no ha sido posible en el caso de la banca estatal co-

starricense.

6 Sobre el exito de la Fundaci6n Integral Campesina (FINCA) en llegarle a clientes pequefios en localidades remotas, donde los bancos estatales no han penetrado, vease Gonzalez Vega et al., 1993.

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(d) Encontrar el nivel de produccion apropiado, a fm de aprovechar las economias de escala

posibles (eficiencia de escala), asi como determinar las combinaciones de productos mas

atractivas, dada la posibilidad de generar economias de ambito (eficiencia de producci6n

conjunta).

En la produccion de determinados productos financieros parecen existir economias de

escala importantes (en vista de indivisibilidades y costos f~os significativos), lo que sugiere la

necesidad de alcanzar un nivel minimo de operaciones. En algunos paises peque:fios, el tama:fio

del mercado podria hacer dificil alcanzar este tipo de eficiencia en la produccion de algunos

servicios muy especializados. Esto aumentaria el coste de producir estes servicios. Por otra

parte, dada la importancia de la informacion y del manejo del riesgo en la produccion de

servicios fmancieros, con frecuencia las decisiones deben estar altamente decentralizadas, para

ser eficaces. Esto da origen a problemas de comunicacion y de control intemo en la

organizacion fmanciera, generando costos de agencia importantes. 7 Estos problemas llevan, a

su vez, a deseconomias de escala en organizaciones fmancieras demasiado grandes.

En Ia operacion de un intermediario fmanciero surgen numerosas oportunidades para

reducir costos mediante la produccion simultanea de diversos productos. AI nivel mas general,

Ia prestaci6n de servicios de deposito le permite al intermediario adquirir informacion acerca del

comportamiento financiero de futuros deudores potenciales y desarrollar un conocimiento

7 Existen costos de agencia cuando el due:fio de un recurso (el principal) le encarga a otro ( el agente) las decisiones sobre la utilizaci6n de ese recurso. En vista de que el agente podria tener sus propios objetivos, que no necesariamente coinciden con los del principal, y si las decisiones son altamente discrecionales y sus resultados dificiles de medir, el principal tiene que dise:fiar mecanismos para vigilar las acciones del agente y para inducirlo a comportarse de una manera compatible con los intereses del principal (incentive compatibility). En esta labor el principal incurre en costos de agencia.

19

personal del cliente. Desde la perspectiva de este ultimo, la posibilidad de obtener un paquete

de servicios en el mismo lugar reduce sus costos de transacciones. Los intermediarios

encuentran rentable, por esta raz6n, ofrecer paquetes de servicios tanto de intermediaci6n como

de otros tipos. En vista de la importancia critica de la informacion en las transacciones

financieras y de los costas hundidos de la informacion ya acumulada, tanto al banco como al

cliente les interesa desarrollar una relaci6n permanente alrededor de la prestaci6n de varios de

estos servicios. Los costas senin minimizados cuando se produzcan combinaciones de productos

eficientes. La regulacin6n podria, sin embargo, dificultar el alcance de este prop6sito, en la

medida en que le prohiba a ciertos intermediaries realizar cierto tipo de transacciones. Esta

fragmentaci6n inducida del mercado era una de las caracteristicas de los sistemas de regulaci6n

represiva. En el caso de Costa Rica es acentuada, ya que los bancos privados no pueden ofrecer

cuentas corrientes como parte del paquete de servicios de venden.

(e) Combinar los insumos y factores de la producci6n al menor costo posible, dado su precio

relative (eficiencia econ6mica).

Usualmente hay mas de una manera de producir un servicio financiero dado (es decir,

mas de una combinaci6n de factores posible). La selecci6n de la combinaci6n mas eficiente de­

pende del costo relative de los factores. La utilizaci6n de sofisticados sistemas de c6mputo

electr6nico que resulta rentable en Alemania seria excesivamente cara en Bangladesh, donde Ia

mano de obra calificada es abundante y barata.

Los costos de operaci6n del intermediario ~· en consecuencia, la amplitud del margen,

dependen del logro de Ia eficiencia tecnol6gica, dinamica, de enfoque, tecnica pura, de escala,

de producci6n conjunta y econ6mica. Esto depende, a su vez, de las decisiones de directores

20

y gerentes y de la dedicaci6n y esfuerzo invertidos por todos los participantes en la organizaci6n

financiera. Estas decisiones reflejan, a la vez, las intenciones de quienes las toman (objetivos

e incentivos que los mueven) y las restricciones que limitan sus acciones. El marco regulatorio

es una de las fuentes mas importantes de limites a las decisiones permisibles, mientras que el

disefio institucional (en particular, la naturaleza de los derechos de propiedad sobre la orgaruza-

cion) y el grado de competencia en el mercado afectan los incentives que mueven a sus integran-

tes.

2.4 La eficiencia relativa de los bancos

En el Capitulo 3 de este libro, Edna Camacho intenta una medici6n relativa de la eficien-

cia tecnica pura y de la eficiencia de escala de los bancos estatales y privados en Costa Rica.

Si bien esta medida no permite comparar la eficiencia de estos bancos con la de bancos que ope-

ran en otros paises, los resultados obtenidos permiten inferir que los bancos costarricenses son

deficientes en este sentido.8 En comparaci6n con los "mejores" bancos en el sistema bancario

nacional, los bancos estatales hubieran podido obtener el mismo paquete de servicios fmancieros

que produjeron con solamente un 51 por ciento de la cantidad de recursos (financieros y huma-

nos) que efectivamente utilizaron. En promedio, los bancos privados lo hubieran podido hacer

con un 86 por ciento de los recursos utilizados.

Si bien la diferencia entre los bancos estatales y privados no sorprende, es importante

establecer el origen de una ineficiencia tan grande como la observada. La metodologia utilizada

8 Quienes han tenido oportunidad de operar con bancos de otros paises han podido apreciar la magnitud de la ineficiencia de los bancos costarricenses. La evidencia es, desafortunadamen­te, hasta ahora anecd6tica y se refiere principalmente a los costos de transacciones que los bancos costarricenses le imponen a su clientela.

21

se pregunta que tamaiio de cartera de prestamos e inversiones y que volumen de otros servicios

hubiera sido posible producir a partir de montos dados de fondos movilizados (principalmente

depositos) y de un numero dado de empleados, si se hubiera alcanzado la eficiencia tecnica que

caracteriza a los "mejores" bancos costarricenses.

Si el pais ha destinado una parte de su fuerza de trabajo a la produccion de servicios

financieros y ha canalizado una parte de su poder de compra a los bancos, para destinarlo al

financiamiento de actividades productivas via prestamos e inversiones, es importante preguntarse

basta donde se ha alcanzado el objetivo anterior para poder evaluar el resultado. La respuesta

de este libro es que este proposito se ha logrado muy pobremente en Costa Rica. En el caso de

los bancos estatales, con el esfuerzo financiero y laboral emprendido, se pudo haber generado

casi el doble de los servicios fmancieros que efectivamente se prestaron. Esto constituye un

desperdicio de una oportunidad para promover el crecimiento economico del pais mas eficazmen­

te.

2.5 EI impacto de Ia regulaci6n represiva

Las diferencias de eficiencia entre los bancos estatales y los privados reflejan, entre otras

cosas, el impacto de un marco regulatorio no neutral. Por un lado, los bancos estatales son los

Unicos que pueden captar cuentas corrientes y de ahorro, lo que les proporciona una ventaja com­

petitiva frente a sus rivales privados. Ala vez, su posicion de monopolio les permite remunerar

la captacion de estos recursos por debajo de los niveles a que lo haria un mercado competitivo,

con una ganancia (subsidio implicito o cuasirrenta derivada de su poder monopolistico). Es

decir, de esta ventaja regulatoria que los bancos estatales disfrutan no se benefi.cian los

depositantes ni, como se vera, los deudores.

22

Mas bien, al estar gravados estos depositos con un requisite de encaje particularmente

alto, una porcion importante de esta ganancia es capturada como un impuesto para propositos

fiscales y cuasifiscales, sin que beneficie a los prestatarios, ya que el costo de oportunidad de

las reservas de encaje incrementa el margen de intermediacion (Camacho Mejia y Mesalles).

El encaje excesivo es una de las maneras como el poder de compra canalizado hacia los bancos,

en Iugar de ser destinado al financiamiento de actividades productivas, es utilizado para cubrir

el deficit del sector publico. La obligacion de invertir en bonos del Gobiemo (usualmente a

tasas de rendimiento inferiores a las del mercado) es otra de estas maneras.

Por otra parte, al no tener acceso al redescuento del Banco Central para hacerle frente

a problemas de liquidez temporal (como resultado de una regulacion no neutral), los bancos pri­

vados destinan poder de compra captado del publico a mantener inversiones en valores negocia­

bles, cuyo costo de oportunidad tambien contribuye a aumentar el margen en este otro tipo de

bancos. Ambas restricciones regulate rias contribuyen a reducir el grado de competencia que

se observa en el mercado, con consecuencias negativas que se analizan en este libro (Camacho

Mejia).

El origen de la ineficiencia puede ser atribuido en estos dos casos, por lo tanto, al im­

pacto de un marco regulatorio no neutral (que favorece a los bancos estatales en cuanto a la cap­

tacion de depositos y en cuanto a1 redescuento), unido a la utilizacion con propositos fiscales del

sistema fmanciero. Desde esta perspectiva, el mejoramiento de Ia eficiencia en Costa Rica re­

quiere urgentemente refonnas financieras adicionales a las ya adoptadas desde 1984, para elimi­

nar estas y otras distorsiones semejantes y abandonar defmitivamente el uso cuasifiscal del sis-

23

tema bancario. Propuestas recientes de nueva legislaci6n han incorporado algunas de estas con-

sideraciones (Camacho Mejia y Gonzalez Vega).

Nose cuenta con mediciones equivalentes del margen de intermediaci6n correspondientes

al periodo de represi6n financiera previo a las reformas iniciadas a mediados de los ochentas.

La presunci6n es que el margen real (sin tomar en cuenta el componente inflacionario del mar-

gen) era tanto o mas elevado en ese entonces, en vista de los costos de operaci6n may ores aso-

ciados con el credito dirigido. 9

En efecto, el sistema de topes de cartera obligaba a los bancos a desperdiciar recursos

en intentos infructuosos por influir sobre el uso de los fondos, a un costo elevado para Ia insti-

tuci6n (Gonzalez Vega y Mesalles Jorba). AI concentrar la atenci6n en la direcci6n del credito,

a Ia vez se descuidaba el riesgo de falta de capacidad de pago del deudor. Recientemente algu-

nos bancos estatales, estimulados por la competencia que enfrentan en el mercado, han destinado

mas recursos a una mejor evaluaci6n de estos riesgos. Si bien esto tenderia a aumentar los

costos de operaci6n, debiera estar acompaiiado por una disminuci6n de la morosidad y, de esta

manera, del impacto de las perdidas (o provisiones por perdidas) sobre la magnitud del margen.

En efecto, el costo de Ia cartera atrasada parece haber disminuido en afios recientes.

9 A mayor inflaci6n, mayor margen, en vista de que la tasa esperada de crecimiento de los precios se incorpora a las tasas de interes nominales y, por lo tanto, al cos to de oportunidad de los activos no productivos de los bancos. Entre 1987 y 1992, el margen real estuvo entre 9,4 y 13 puntos porcentuales en los bancos estatales y posiblemente fue aun mayor antes de la re­forma, a pesar de las perdidas que frecuentemente caracterizaron la operaci6n de estos bancos. El aumento del componente inflacionario explica buena parte, pero no todo, del comportamiento creciente del margen.

24

2.6 La importancia de los derechos de propiedad

La propiedad publica de los bancos estatales posiblemente constituya la causa mas impor-

tante de la elevada ineficiencia relativa que se observ6. Por una parte, este esquema de derechos

de propiedad hace a los bancos vulnerables a la injerencia politica (ya sea del Gobierno como

tal ode los grupos de presion que usan al estado para alcanzar sus prop6sitos particulares). Esta

interferencia se refleja en la proporci6n elevada de activos no productivos en las carteras de in-

versiones y prestamos de los bancos estatales. El costo de oportunidad de este destino de los

fondos movilizados es alto, al existir atractivas oportunidades productivas que por esta raz6n se

quedan sin fmanciar. Los costos de los otros activos netos de los bancos llegaron a representar

mas de ocho puntos porcentuales del margen en 1991, siendo asi su segundo componente mas

importante, despues de los costos de operaci6n (Camacho Mejia y Mesalles).

Por otra parte, la ausencia de duefios claramente especificados, con un interes suficiente

en proteger Ia viabilidad fmanciera de la instituci6n, contribuye de multiples maneras a la ine-

ficiencia observada. 10 En ausencia de suficiente control interno, gerentes y empleados buscaran

maximizar su satisfacci6n personal (proveniente de los salarios y beneficios no pecuniarios reci-

bidos, independientemente de Ia productividad del funcionario), en Iugar de luchar por minimizar

los costos y maximizar las ganancias.

A la vez, estos funcionarios tendran menos incentivos para que el manejo del riesgo cons-

tituya Ia preocupaci6n central de la actividad productiva de Ia instituci6n. AI no ser recompen-

10 La estructura de derechos de propiedad regula Ia interacci6n entre el grupo de personas que controla los recursos de una organizaci6n, es decir, quienes tienen autoridad para escoger el uso que se le da a estos recursos y quienes reciben los beneficios residuales de esas decisiones (Chaves, 1993). Cuando estos derechos de propiedad estan atenuados por alguna raz6n, no existen suficientes incentivos para velar por Ia viabilidad de Ia organizaci6n.

25

sados ni penalizados por sus decisiones, seran en unos casos demasiado conservadores (con te-

mor al cambio y a la innovaci6n) y en otros casas demasiado permisivos ( cuando las presiones

externas o la posibilidad de ejercer algun patronaje hagan atractivo serlo). En general, estanin

mas satisfechos si los terminos y condiciones de los contratos les son impuestos de afuera, en

lugar de responsabilizarse por sus propias decisiones.

Con frecuencia se ha argumentado que buena parte de los excesivos costas de operaci6n

de los bancos estatales son resultado de las rigideces en su capacidad de contrataci6n, manejo

de personal y utilizaci6n de recursos que resultan de los controles publicos a su acciones (e.g.,

Ley de la Administraci6n Financiera). Se supone que si se les exime de esos controles podcin

operar mas flexiblemente en el mercado y, con ella, reducir sus costas. Esto es parcialmente

cierto, en el mejor de los casas. En ausencia de adecuados controles internes se le darla rienda

suelta a todas las presiones que, por esta misma raz6n, actualmente llevan al incremento de los

costos en los bancos estatales.

El dilema no parece tener una soluci6n sencilla. Sujetos a los controles tipicos de los or-

ganismos publicos, los bancos estatales no pueden competir agilmente en el mercado y no son

rentables. En ausencia de estes controles, sin embargo, los "duefios" (representados por las au-

toridades fiscalizadoras) desaparecerian del todo y la instituci6n quedaria en manos de sus

gerentes y empleados. Estes no necesariamente actuaran motivados por el bienestar social.U

11 A lo largo de su existencia, la banca estatal ha contado con numerosos funcionarios ejem­plares (honestos y con capacidad gerencial), lo que explica por que los problemas no han sido aun mas agudos. Si todos los funcionarios futures fueran asi, estos controles no serian estricta­mente necesarios; desafortunadamente, los controles los debe establecer la ley para evitar que aquellos pocos que no acruan de esta manera le impongan costas elevados a los demas (e.g., los contribuyentes). Por otra parte, Ia creciente rivalidad con los bancos privados ha llevado a algunos bancos a mejorar significativamente su desempefio gerencial. Esta es una buena sefial

26

Es importante reconocer que estos problemas de diseiio instituc10nal surgen, no s61o en

el caso de los bancos estatales, sino tambien de otros intermediaries publicos, gremiales e in­

cluso privados, donde los derechos de propiedad no estan claramente definidos. Tales, de ma­

nera critica en vista de su importancia relativa, el caso del Banco Popular (Vargas y Lopez),

supuestamente propiedad de los trabajadores, pero sin que estos tengan a su alcance una manera

eficaz de ejercer el control interno de la instituci6n, ni existan los incentives para que lo llegaran

a hacer, ya que no son de hecho los reclamantes residuales de los beneficios generados en la

gesti6n del banco. L,Para que incurrir en el costo de vigilar la gesti6n de la gerencia, si no es

posible aprovechar personalmente los frutos de una mejor administraci6n?

La ausencia de "dueiios" caracteriza tambien a las mutuales de vivienda y a las organiza­

ciones privadas de desarrollo que manejan programas de credito ala microempresa, entre otras.

En el caso de las cooperativas de ahorro y credito, si bien existen dueiios, no se dan los

incentivos suficientes para que estas ejerzan el grado 6ptimo de control interno, con lo que se

observan en estos intermediaries problemas semejantes, cuando no estan sujetos a una adecuada

supervision externa (Chaves, 1994).

2. 7 El impacto de la competencia

La rivalidad que existe en un mercado competitivo es un poderoso incentive para la efi­

ciencia. Por un lado, las empresas que ejercen su poder de mercado cobran precios mas ele­

vados que los competitivos por los servicios fmancieros que producen ( es decir, le pagan tasas

de interes mas bajas a los depositantes y le cobran tasas mas altas a los deudores), dando origen

de los efectos positivos de la competencia.

27

a una reducci6n del bienestar social. Por otro lado, en ausencia de presiones competitivas, las

empresas no minimizan costos.

En el sistema financiero costarricense la competencia es limitada, no solo por el pequefio

tamafio del mercado unido a barreras para la operaci6n de intermediaries extranjeros, 12 sino

tambien por el impacto de la regulaci6n represiva, que le otorga un monopolio a los bancos esta-

tales en el mercado de cuentas corrientes y que dicta otras barreras ala entrada al mercado (Ca-

macho Mejia y Gonzalez Vega). Este marco regulatorio le permite a todos los bancos, estatales

y privados, comportarse como un cartel oligopolistico. 13 La eliminaci6n de estas normas repre-

sivas, para aumentar la contestabilidad en el mercado, constituye por lo tanto uno de los obje-

tivos centrales de la profundizaci6n de la reforma fmanciera en Costa Rica.

La posible explotaci6n de economfas de escala acentuadas en un mercado pequefio como

el costarricense podria te6ricamente contribuir a aumentar el ejercicio del poder de mercado, via

la concentraci6n de la actividad en unas pocas instituciones grandes y las barreras a la entrada

que los costos decrecientes significan. 14 Los resultados de las investigaciones reportados en

este libro no confirman, sin embargo, la existencia de economias de escala excesivas, dado el

tamafio del mercado. Por un lado, Camacho Mejia encontr6 que si bien algunos de los bancos

12 Los bancos extranjeros no pueden operar sucursales en el pais. Para poder entrar necesitarian crear un banco nuevo o comprar uno existente.

13 Edna Camacho asemeja el efecto al de una sombrilla proteccionista, que le permite a los bancos privados operar con mayores costos o mayores ganancias, seglin sea el caso, de lo que podrian permitirse en un mercado competitivo.

14 Desde luego, lo que interesa es el comportamiento de estas instituciones y no su nfunero. Este comportamiento se va aver afectado, principalmente, por la amenaza de entrada de nuevos rivales (barreras de entrada). Desde luego, un numero menor de instituciones aumenta las po­sibilidades de colusi6n, pero estas no necesariamente son muy diferentes para una o dos docenas de instituciones.

28

mas pequefios operan sin haber aprovechado todas sus econornias de escala, los mas grandes (en

particular, los estatales), mas bien rnuestran deseconomias de escala.

Estos resultados fueron confirrnados por Camacho Castro, qui en encontr6 que existen

economias altarnente negativas en la banca estatal, al lado de instituciones privadas con

capacidad de explotar elevadas economfas de escala. Es decir, aparentemente los bancos estata-

les son demasiado grandes, ya sea por la amplitud de su infraestructura, el exceso de personal

y la magnitud de los servicios de apoyo fiscal que prestan, mientras que algunos bancos privados

podrian reducir sus costos sustancialrnente, mediante una expansion de su actividad pro-

ductiva. 15 Los resultados de esta investigacion sugieren, ademas, que la expansion de los

bancos privados debe ocurrir en las actividades de intennediacion (donde ahora enfrentan serias

restricciones debido al marco regulatorio), mientras que los bancos estatales de ben amp liar la

prestacion de otros servicios.

El impacto de la liberalizacion fmanciera en aumentar la competencia se ha puesto de

manifiesto a partir de mediados de los ochentas (Rojas). Desde un esquema en el que escasa-

mente se daba alguna rivalidad en la atraccion de los clientes, el sistema bancario costarricense

ha experimentado un aumento de la probabilidad de que las participaciones de cada institucion

en el mercado se vean afectadas por el comportamiento mas agresivo de otros intermediaries.

Esto se muestra por un aumento de la rivalidad, no solo entre los bancos estatales y los privados,

sino entre los bancos estatales mismos (fenomeno que del todo no se observaba antes de la

refonna, sobre todo en la epoca de la Comision de Coordinacion Bancaria, aparentemente utili-

15 Esto plantea dudas importantes acerca de la deseabilidad de propuestas para refundir los bancos estatales en uno solo.

29

zada para poner en efecto el cartel de facto). A pesar de todo, sin embargo, la rivalidad es mas

intensa en el sector privado que en el estatal, donde existen relaciones con clientes que se

remontan aiios atras.

ITI. La regulaci6n y supervision del sistema financiero

El intenso debate de muchos aiios acerca del papel del estado en la regulaci6n y super-

vision de los mercados fmancieros ha tornado nuevas brios en las ultimas decadas, en reflejo del

ritmo acelerado de las innovaciones financieras, el cuestionamiento de las politicas proteccio-

nistas adoptadas en el pasado y las dificultades en ejecutar las reformas de los sistemas

fmancieros en los paises en desarrollo, asi como de resultados te6ricos acerca de la importancia

de las fallas del mercado en el caso de estos mercados (Stiglitz; Bolanos).

3.1 Las fallas del mercado y Ia intervenci6n estatal

En principia se presenta una falla del mercado cuando las transacciones fmancieras no

dan Iugar a una asignaci6n eficiente del poder de compra asociado con el credito, en el senti do

de 6ptimo de Pareto, es decir, cuando aun seria posible mejorar la situaci6n de alg11n agente

econ6mico sin desmejorar la de otro, mediante una reasignaci6n de los fondos prestables

(Besley). 16 Es posible que una situaci6n asi se observe en los mercados financieros. En pre-

sencia de informacion asimetrica podrian surgir oportunidades para el comportamiento oportu-

nista por parte del deudor (con respecto al banco) o del banco (con respecto a los depositantes),

lo que. a su vez, limitara la participaci6n en el mercado de agentes con transacciones potencial-

16 Como se describi6 a1 inicio, se espera que una transacci6n fmanciera entre una unidad superavitaria y otra deficitaria permita mejorar el bienestar de ambos. Se alcanza el6ptimo de Pareto cuando todas las oportunidades para lograr este resultado han sido aprovechadas.

30

mente beneficiosas para ambos (razon por la cual existen todavia oportumdades inexplotadas para

un mejoramiento de Pareto).

AI menos en el caso de los intermediaries que captan depositos, unida a las exter­

nalidades negativas asociadas con la quiebra de un banco y la importanc1a para el bienestar social

de un sistema de pagos solido y estable, esta posibilidad justifica la intervencion estatal en la

forma de regulacion y supervision preventiva. Para que tal intervencion no reduzca innecesaria­

mente la competencia y la eficiencia, es necesario respetar ciertos principios basicos a la hora

de intervenir (Chaves y Gonzalez Vega, 1994b).

El acreedor desde luego podria solventar estos problemas adquiriendo informacion

suficiente y asegurandose un mecanismo para ejecutar el contrato, opcion que no esta al alcance

del depositante con la misma facilidad, como se explica en el Capitulo 8 de este libra. En todo

caso, en el mundo real tanto la informacion como los mecanismos para hacer valer los contratos

son (muy) costosos. Por esta razon, el criteria para juzgar la eficiencia debe ser un optima de

Pareto restringido, que reconozca la existencia de costas de transacciones en las operaciones

financieras. Si estos costas son demasiado elevados, la transaccion no tendra Iugar, pero esta

circunstancia no dara origen a una falla del mercado, desde esta nueva perspectiva mas restrin­

gida (Gonzalez Vega, 1992b). Las fallas del mercado podrian surgir, sin embargo, con el poder

de mercado (monopolio), si se presentan extemalidades o si se trata de bienes publicos (con el

peligro de free riding) y si hay efectos de aprendizaje importantes.

En efecto, la teoria sobre los mercados financieros ha identificado rigurosamente posibles

fallas que se pueden presentar y a partir de este analisis ha desarrollado algunos argumentos para

justificar la necesidad de intervencion del estado. No obstante, identificar una razon para

31

intervenir, aunque condici6n necesaria, no es condici6n suficiente para la acci6n estatal

(Gonzalez Vega, 1994). Desafortunadamente, ni la teorfa econ6mica ni la evidencia empfrica

ofrecen lineamientos adecuados acerca de como intervenir a un costo razonable (Besley). En

ausencia de criterios claros e instrumentos apropiados, es mejor no intervenir.

Existe abundante evidencia, en cambio, acerca de las fallas de las intervenciones pro-

teccionistas del pasado. Shaw y McKinnon (1974) identificaron los elevados costas sociales de

las politicas de represi6n financiera y crearon el marco conceptual para la refonna financiera

intentada en muchos paises en desarrollo durante la ultima decada. 17 Reconociendo la exitencia

de riesgos morales (moral hazard), McKinnon (1989) mas recientemente ha insistido en la nece-

sidad de acompafiar la liberalizaci6n de los mercados fmancieros con la supervision prudencial,

como un elemento integral de la reforma fmanciera.

Este ultimo marco conceptual ha servido de punto de partida para la adopci6n de un

esquema de regulaci6n preventiva que pone enfasis en la busqueda de la eficiencia y de la

estabilidad del sistema, mas que en utilizarlo como un instrumento fiscal o una herramienta de

planificaci6n (Gonzalez Vega, 1992). Con los debidos ajustes, este enfoque es el que se adopta

aqui, junto con el reconocimiento de los poderosos procesos de economia politica que terminan

dominando las consecuencias de cualquier intento de intervenci6n estatal (Mesalles).

3.2 La reforma financiera costarricense

En Costa Rica, tanto por iniciativa propia, como por recomendaci6n de organismos

intemacionales, a mediados de la decada de los ochentas se inici6 un proceso de reforma

17 Gonzalez Vega y Mesalles Jorba hacen un recuento detallado de las consecuencias de la nacionalizaci6n de los bancos comerciales y de las politicas de represi6n financiera en Costa Rica.

32

fmanciera semejante al intentado en otras partes del mundo en desarrollo. Esta reforma ha bus-

cado eliminar los elementos represivos del marco regulatorio y promover un entomo institucional

favorable al progreso del sistema financiero.

La meta es promover un mercado financiero mas competitive, con instrumentos modemos

pero apropiados para Ia realidad del pais y el tamafio del mercado, que le permitan el acceso a

los servicios financieros a amplios segmentos de la poblacion y que contribuyan a mejorar la

competitividad intemacional de las empresas costarricenses. Los elementos de esta reforma se

describen en detalle en el Capitulo 10 de este libro (Camacho Mejia y Gonzalez Vega), por lo

que no se repetiran aqui.

Desde una perspectiva rigurosamente teorica, el ambito cubierto por estas reformas no

ha sido lo suficientemente amplio y hay razon para preocuparse por Ia naturaleza parcial de las

medidas, por los peligros de paquetes incompletos de reforma y porIa necesidad de lograr una

estrecha coordinacion entre la reforma fmanciera y otros cambios en Ia polftica economica.

Esfuerzos adicionales de reforma deben encaminarse, por lo tanto, a completar el marco

regulatorio y a complementar las reformas de politica con acciones de innovacion fmanciera y

desarrollo institucional. De particular importancia son la eliminacion del monopolio de los

bancos estatales en el mercado de cuentas corrientes y de otras barreras a la entrada al mercado

asi como el fortalecimiento de Ia supervision prudencial. lgualmente serios son los problemas

que resultan de Ia definicion difusa de los derechos de propiedad sobre los bancos estatales y

otros intermediarios publicos y cuasiprivados, pero este es un problema de mas dificil solucion.

El tiempo prolongado que ha tornado llegar a Ia situacion actual (aproximadamente una

decada) no deja de ser tema de cuestionamiento tambien, sobre todo si se reconoce que algunas

33

de las transfonnaciones estructurales mas importantes estan todavia por lograrse y que, en su

ausencia, no sera posible cosechar todos los frutos esperados de estas refonnas. Por otra parte,

las nuevas poHticas y las reformas institucionales que las han acompafiado han representado una

revision importante en relaci6n con las fracasadas estrategias para el sector financiero que habian

sido adoptadas en epocas pasadas y representan una contribuci6n indudable al desarrollo

institucional del pais.

El sistema anterior no solo se habia vuelto insostenible y era fuente de ineficiencias y de

elevados costas, tanto fiscales como en tenninos de bienestar social, sino que tambien resultaba

obsolete en funcion de los requerimientos de una economfa moderna en un mundo crecientemen­

te competitive. Como consecuencia de esta revision, a lo largo del proceso se han ido levan­

tando los cimientos para un nuevo marco regulatorio, el que hara posible un desempefio cada

vez mas eficiente de los mercados fmancieros en el futuro.

La adopcion de las refonnas no ha sido facil. En el camino sus proponentes han tenido

que enfrentar fuerte oposicion politica y la resistencia de quienes hasta ese momenta habian sido

los beneficiaries del esquema anterior (Lizano; Gonzalez Vega, 1989). El reto para las autorida­

des ha sido no solo alcanzar la viabilidad politica de las reformas sino tambien resolver sus

numerosas complejidades tecnicas. Inevitablemente, en algunos casos se han cometido errores

y otras veces ha faltado decision, pero poco a poco se ha ido avanzando en la direcci6n correcta.

Esta gradualidad pudiera haber sido, no solo inevitable politicamente sino tambien en

alguna medida deseable en detenninadas circunstancias, en vista de que el desarrollo institucional

y el aprendizaje requeridos, tan criticos en estas areas de evolucion fmanciera, siempre taman

bastante tiempo. Por otra parte, si estos procesos de aprendizaje y de desarrollo institucional

34

son pospuestos tambien, como ocurre cuando las autoridades se paralizan o cuando no tienen

claro el sendero que debe recorrerse, la falta de acci6n (a diferencia de una gradualidad delibe-

rada y sostenida) tiene elevados costos sociales. 18 Este es el peor de todos los casos.

Demasiada gradualidad atrasa, ademas, la cosecha de los frutos de la reforma y abre

oportunidades para que sus enemigos politicos puedan maniobrar en su contra. El reto estriba,

por lo tanto, en encontrar un ritmo de avance sostenido y tecnicamente manejable, sin dejar de

aprovechar oportunidades para cambios sustanciales cuando estas se presentan. Por otro lado,

echar atnis, aunque sea solo con una intencion temporal, resulta siempre dernasiado costoso,

sobre todo porque lesiona la credibilidad del proceso. Dada la importancia de las refonnas que

todavia quedan por hacerse, lo prudente parece ser aprovechar la coyuntura presente para hacer

una rnodificaci6n ambiciosa de la legislaci6n que regula las operaciones del sistema.

La modernizacion del sistema fmanciero sera, desde luego, un determinante critico de

la eficiencia en la reasignacion de recursos que se espera resulte de cambios en otras polfticas

(como la refonna comercial) y del aumento de la competitividad internacional de las empresas

del pais. 19 Si, en contraste hipotetico, estos esfuerzos parciales de refonna financiera no hubie-

ran tenido lugar del todo, tal vez en espera de una oportunidad mas propicia o por falta de vision

18 Parece poco probable que los procesos de aprendizaje y de transforrnacion institucional avancen rapidamente, a menos de que exista credibilidad, es decir, convencimiento de que la reforma va a ser sostenida y llevada a sus ultimas consecuencias. Si no, los incentives que mueven estos procesos seran demasiado debiles, en vista de sus elevados costos.

19 Un sistema financiero eficiente traslada poder de compra sobre recursos productivos desde actividades de baja hacia actividades de alta rentabilidad. Un sistema de precios dis­torsionado altera estas sefi.ales y reduce los beneficios sociales de este traslado. Por otra parte, una revision de los precios relatives no dara todos los frutos esperados si no existen mecanismos para la reasignaci6n de recursos (dicho traslado). Desde esta perspectiva, la reforrna financiera y la reforma comercial son complementarias (Monge Gonzalez y Gonzalez Vega).

35

de las autoridades, no hay duda de que el sistema financiero se hubiera deteriorado sustan-

cialmente. Los costos sociales del continuado deterioro de la intermediaci6n financiera hubieran

sido sumamente elevados.

Aunque todavia incompleto, el proceso de reforma ha avanzado, con pocas excepciones,

hacia un nuevo y mas moderno enfoque del papel del sistema financiero en el desarrollo econ6-

mico. Vale la pena que el proceso no se detenga antes de que este en capacidad de ofrecer sus

mejores frutos. Este libro intenta contribuir al debate que lo hara posible.

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