PROPIEDAD DE LA EMPRESA Y POLÍTICA ECONÓMICA - OWNERSHIP OF ENTERPRISE AND ECONOMIC POLICY...
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2011
PROPIEDAD DE LA EMPRESAY POLÍTICA ECONÓMICA
OWNERSHIP OF ENTERPRISE AND
ECONOMIC POLICY
(spanish) ENPRESEN JABETZA ETAPOLITIKA EKONOMIKOA
(espainieraz)
Working PaperAs a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion of EKAI Center.
Ekai CenterInnovating Public PolicyGaraia Innovation Centre, 20500 Mondragon (Spain)
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Sobre las políticas relacionadas con la propiedad de la empresa en el ámbito de
la Política Económica:
PROPIEDAD DE LA EMPRESA, MERCADO Y ESTADO
1. Las políticas públicas relacionadas con la propiedad de la empresa son un
ámbito de la Política Industrial y de la Política Económica abordado de
forma insuficientemente sistemática en los análisis científicos o en las
políticas públicas.
2. Para algunas opiniones teóricas, las políticas de propiedad de la empresa
no son necesarias, entendiendo que el mercado por sí mismo es capaz de
seleccionar las formas de propiedad más adecuadas a cada sector.
3. Sin embargo, el mercado puede realizar una adecuada función selectiva en
situaciones de competencia abierta pero no, por ejemplo, en situaciones
de monopolio, oligopolio, posiciones dominantes o sectores de actividad
distorsionados por la acción política.
Además, es ciertamente difícil que el mercado asuma eficazmente
retos/objetivos de interés general de largo plazo, como son habitualmente
los afectados por el régimen de propiedad de la empresa.
4. En particular, no es posible analizar el papel y el futuro de las diferentes
formas de empresa sin tener en cuenta el efecto que sobre las mismas ha
tenido y tiene la actuación del Estado.
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En concreto, no es posible comparar objetivamente las distintas
modalidades de empresa sin tener en cuenta que la acción pública no es
neutral al respecto.
En este sentido, aunque a veces se tiene en cuenta exclusivamente la
normativa fiscal a la hora de valorar la actuación del Estado con respecto a
unas u otras formas de empresa, los incentivos fiscales son en realidad un
componente de menor importancia dentro del efecto económico global de
la actuación del Estado.
En conjunto, esta actuación “discriminatoria” del Estado entre las distintas
formas de empresa se asienta en los cuatro instrumentos básicos
siguientes:
a) Externalización de costes
b) Regulación
c) Compras públicas de bienes y servicios
d) Fiscalidad
5. En conjunto, la actuación del Estado y la política económica tienen una
incidencia directa sobre las distintas formas de propiedad de la
empresa. A la inversa, la propiedad de la empresa tiene una incidencia
directa en la Economía y en la Política Económica.
EMPRESA PÚBLICA – EMPRESA PRIVADA
6. La dialéctica entre empresa pública y empresa privada ha sido, sin duda,
una de las variables esenciales en la historia de las políticas sobre
propiedad de la empresa.
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7. Durante las últimas décadas, se ha afianzado y generalizado el
convencimiento de que la empresa privada es más eficiente en la gestión
de los recursos.
En paralelo, se ha producido una reducción progresiva y general del peso
de la empresa pública en todos los países occidentales.
Pero la empresa pública sigue teniendo un peso sustancial en numerosos
sectores:
- Sectores “socialmente estratégicos”: Sanidad, enseñanza, banca,
medios de comunicación.
- Sectores industriales estratégicos: Energía, transporte,
infraestructuras, ...
- En algunos países, también algunos sectores industriales en
competencia abierta.
8. En conjunto, parece haber un consenso en valorar positivamente la
privatización de empresas en los sectores en competencia abierta. No
obstante, los resultados de las privatizaciones son negativos o dudosos en
los siguientes ámbitos:
.. monopolios naturales
.. sectores en monopolio u oligopolio en general
.. servicios públicos
.. sectores estratégicos
.. sectores con alta influencia política (banca, medios de comunicación, ...)
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9. Las privatizaciones han tenido también fracasos importantes:
.. Fracaso de las políticas que justificaron las privatizaciones en base a
estrategias de impulso del “accionariado popular”
.. Fracasos frecuentes en la privatización en monopolios naturales o en
empresas que combinan monopolios naturales con actividades en
competencia (distribución eléctrica, telecomunicaciones, ...)
.. Habitual minusvaloración de las empresas a privatizar
.. Numerosos casos de privatización “parcial” estable en sectores
estratégicos.
10. Aunque la dialéctica entre empresa pública y privada se ha situado
habitualmente en un plano político/ideológico, el problema de fondo es
probablemente que la eficacia/eficiencia en la gestión no está
directamente unida al carácter “privado” de las estructuras, sino más bien
a la conjunción de las dos variables siguientes:
a) Autonomía en las decisiones de las unidades empresariales
b) Responsabilidad sobre las consecuencias de las decisiones
adoptadas
Para alcanzar esta conjunción es imprescindible que la actividad
empresarial se ejerza en un régimen de competencia abierta y no
distorsionada por la incidencia de unas u otras empresas sobre la acción
política de los gobiernos.
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POLÍTICAS DE DIMENSIÓN DE LA EMPRESA
11. Los análisis habituales en la gestión de la política económica tienden a ser
excesivamente simplistas en cuanto a la relevancia del factor dimensión en
la empresa.
La realidad empresarial de todos los países demuestra que empresas
grandes y pequeñas tienen ventajas específicas. Frente a las ventajas de la
gran empresa en cuanto a economías de escala, sinergias, influenciapolítica, externalización de costes o poder de mercado, las pequeñas
empresas tienen las ventajas clave de una mayor flexibilidad, incentivo y
motivación de empresarios y trabajadores.
12. Aunque durante las últimas décadas se constata una creciente valoración
del papel de las pequeñas y medianas empresas en el desarrollo
económico, el análisis tradicional ha estado probablemente distorsionado
a favor de las grandes empresas por razones como las siguientes:
a) El peso desproporcionado de la información sobre grandes
empresas en los medios de comunicación
b) La tendencia natural de los directivos de empresa a valorar la
dimensión sobre la rentabilidad/eficiencia
c) Los efectos del poder de mercado
d) El carácter cuantitativo de las economías de escala/sinergias
frente al cualitativo de aspectos como la flexibilidad, el
incentivo y la motivación.
e) El que, con frecuencia, las opciones de dimensión socialmente
más eficientes no son las más interesantes para una empresa
concreta.
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POLÍTICAS ANTI-TRUST
13. Ante la evidencia de la permanente tendencia de los mercados a incentivar
la configuración de empresas excesivamente grandes para la eficiencia de
la actividad, es imprescindible, especialmente en sectores de interés
estratégico, mantener activas políticas anti-trust, con objeto de:
a) Mantener la competencia en los mercados
b) Evitar abusos de posición dominante o abusos de influencia
política
De cualquier forma, hay que tener en cuenta que cada empresa y cada
sector es distinto. Los responsables políticos y los analistas deberían
recordar que no hay respuestas simples a la dialéctica entre pequeña y
gran empresa.
POLÍTICAS DE COOPERACIÓN EMPRESARIAL
14. Las políticas de cooperación empresarial son una de las claves para
compatibilizar la flexibilidad de las pequeñas empresas con la consecución
de determinadas sinergias o economías de escala. Fundamentalmente,
mediante la aportación a las pequeñas empresas de servicios comunes,
formación, innovación, financiación, estructuras de exportación e
importación, etc.
Las políticas públicas deben reconocer formalmente la importancia de
estas estructuras y establecer políticas específicas de fomento de las
mismas.
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15. En definitiva, las políticas de dimensión de la empresa son, por lo tanto,
esenciales para:
a) Asegurar la competencia y competitividad del mercado
b) Asegurar el equilibrio entre flexibilidad / motivación y sinergias
/ economías de escala en el proceso productivo
c) Evitar la excesiva influencia política o social de determinados
sectores económicos.
PROPIEDAD “INDUSTRIAL” / PROPIEDAD FINANCIERA
16. Los análisis económicos han obviado con excesiva frecuencia que los
titulares de las unidades empresariales actúan de manera radicalmente
distinta según su mayor o menor vinculación con la actividad desarrollada
por la empresa.
La vinculación de la propiedad de la empresa con la actividad desarrollada
y con las personas implicadas es esencial para el desarrollo económico a
largo plazo.
La realidad micro y macroeconómica demuestra que, en especial en las
decisiones adoptadas con perspectiva de medio o largo plazo, los
posicionamientos son esencialmente diferentes en función de que la
propiedad de la empresa esté vinculada (propiedad “industrial”) o no
(propiedad “financiera”) a la actividad desarrollada.
17. Las empresas de propiedad “industrial” (pymes, empresas de propiedad
familiar, cooperativas, economía social) tienen una resistencia muy
superior a las situaciones difíciles. Mientras hay opciones de mantener la
actividad, apuestan por ella.
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Como contraste, las empresas de propiedad financiera tienden a adoptar
decisiones básicamente en función de la expectativa de rentabilidad
financiera a corto plazo.
La experiencia de las últimas décadas de ciertos países occidentales
acredita que la alternativa entre propiedad industrial y financiera es
esencial a efectos de determinar:
.. la estabilidad del tejido económico
.. el compromiso del tejido económico con el entorno
.. la perspectiva de medio y largo plazo en la toma de decisiones.
PROPIEDAD NACIONAL O EXTRANJERA
18. Aunque, en este ámbito, la literatura económica convencional se asienta
de forma generalizada en la necesidad de evitar distorsiones a la “libre
circulación del capital” o de no discriminar a invesores nacionales o
extranjeros, etc., la realidad es que todos los gobiernos priman, de una
forma u otra, la titularidad nacional de las empresas, especialmente en
inversiones y sectores estratégicos.
19. La realidad objetiva es que la titularidad nacional de las empresas supone
un evidente componente de estabilidad y enraizamiento que es inevitable
que las políticas industriales y económicas tengan en cuenta.
En síntesis, las opciones políticas de impulso de la propiedad nacional o
extranjera pueden ser esenciales a la hora de determinar:
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a) El compromiso de las empresas con el entorno a medio y largo
plazo
b) La conexión de las empresas con otros ámbitos competitivos
c) El flujo de intercambio de conocimientos, inversiones, etc.
d) La autonomía real del ámbito político en la toma de decisiones.
EL EMPLEADO COMO SOCIO
20. Durante las últimas décadas, y de forma progresiva, los Estados
occidentales han descubierto la importancia de impulsar la participación de
los trabajadores en el capital de las empresas. En este momento, casi todos
ellos tienen regulaciones y políticas específicas (sustantivas y fiscales)
impulsoras de estos programas.
21. La participación de los trabajadores en el capital de las empresas tiene
ventajas sustanciales como son:
.. Actuar como instrumento para hacer frente a las dificultades de
gobierno corporativo de las grandes corporaciones de capital.
.. Hacer frente a los procesos de deslocalización
.. Hacer frente al peso excesivo que los inversores financieros han
adquirido en numerosos sectores industriales
.. Incorporar una perspectiva de largo plazo en el diseño de la actividad
y las estrategias de la empresa
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.. Asegurar el compromiso de la empresa con el entorno en el que se
ubica
.. Hacer frente al desempleo, especialmente en épocas de crisis,
aumentando el compromiso de la propiedad con el mantenimiento de
los puestos de trabajo.
.. Aumentar la motivación y la implicación de los trabajadores
.. Actuar como instrumento anticíclico, promotor de un desarrollo más
equilibrado, un modelo menos desarrollista en los buenos tiempos y
más defensivo en los momentos difíciles.
Todo ello sin perjuicio de la existencia de un cierto consenso sobre la
mayor dificultad de adopción de decisiones que puede generar la
participación de los trabajadores en la titularidad, ante la necesidad de
aunar intereses potencialmente divergentes.
LA PARTICIPACIÓN EN LA PROPIEDAD DE “OTROS GRUPOS DE INTERÉS”
22. Aunque, fuera del ámbito público, la “propiedad de inversores” es el
modelo conceptual “referencial”, reconocido y analizado casi con
exclusividad en el ámbito teórico, la realidad práctica es sustancialmente
distinta.
En efecto, la generalidad de las pequeñas sociedades de capitales, y
muchas de las medianas, aun siendo formalmente entidades capitalistas,
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en la práctica su titularidad queda en las manos de propietarios-gestores
implicados directamente en la actividad.
Por otro lado, la realidad estadística demuestra en todos los países la
necesidad de al menos tener en cuenta en la política económica la
existencia de las modalidades de empresa en las que otros grupos de
interés distintos de los inversores se implican en la titularidad.
Las políticas que específicamente desarrollarían este ámbito de análisis y
gestión dentro de la Política Económica serían, básicamente, las siguientes:
.. Políticas de Responsabilidad Social de la Empresa que impulsen la
participación –o la integración en la propiedad- de “otros grupos de
interés”.
.. En particular, las ya mencionadas políticas de impulso de la
participación de los trabajadores en el capital de la empresa
.. Políticas de reconocimiento y fomento del papel de los trabajadores
autónomos en el desarrollo económico.
NECESIDAD DE UNA APROXIMACIÓN MÁS SISTEMÁTICA
23. En conjunto, las políticas de propiedad de la empresa son esenciales para
el desarrollo económico a medio y largo plazo. Es cierto que su incidencia
en el corto plazo es relativa, pero con frecuencia son políticas decisivas
para el futuro económico y social.
De estas políticas depende en qué medida:
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.. las empresas apuestan por el tejido económico
.. las empresas se comprometen con el futuro del país
.. se recarga o no al Estado con la asunción de costes externalizados
.. el tejido empresarial es competitivo o no
.. las empresas son flexibles, dinámicas o alcanzan economías de escala
o sinergias
.. los trabajadores se encuentran incentivados y motivados
.. se respetan o no los derechos de usuarios y consumidores.
24. Como hemos dicho, de forma más o menos sistemática, todos los Estados
desarrollan estrategias y actuaciones relacionadas con la propiedad de la
empresa.
No obstante, no es posible ignorar por más tiempo la trascendencia que
estas políticas tienen a medio plazo para el desarrollo económico y social.
Es necesario dotar de una mayor sistemática doctrinal y conceptual a este
ámbito de la gestión pública de la Economía, con el fin de colaborar en la
elevación de su nivel científico y de su significación dentro de la Política
Económica.
En especial, los gobiernos deberían incorporar de forma más sistemática
este ámbito de gestión en la Política Económica y, especialmente, en la
Política Industrial.