Processo - forumdeconcursos.com · o Processo Administrativo de Apuraçäo da Improbidade ......

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Processo

Administrativo

Federal



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Proces

Admin Federc

Comentários à Lei n 9.784, de 29.1.1999

5Q ediçôo Revista, ampliada e afualizada até 31.3.2013

SÃO PAULO EDITORA ATLAS SA. - 2013



2013 by Editora Atlas SA

As qLatro prirrieiras ediçôes Ioram pubIucada pela

Editora Lumen Jurus; S ed 2013

Capa: Leonardo Hermano

Projeta gráfico e composiçáo: Set-up Time Artes Gtáficas

Dados intemnaCioflais de Catalogaçâo na Publicaçäo (UP)

(Cârnara Brasileira do Livro, SP Brasil)

Carvalho Filbo, José dos Santos

ProcessO adminjsiratpvo federal / José dos Santos Car,alho FUho

- Comentários à Lei n' 9 7B4 de 291 I 999 - S. ed rev., ampi. e

atual aé 3 3 2013 - Sao Paulo: Atlas, 2013

Bthliografia ISbN 978-85-224-7779.1

eISUN 978-85-224-7858-3

I . Previdénda socia) - Brasil 2 Pr0ce550 administrativo federal

3 Pocesso admninistratii'o federal - Lois e iegislaç.ão - Orasil - Comentárpos 4 Trjbutos - Leis e leguslaçâo .- Brasil I. TLtuIo.

13-01817

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Indice para catalogo sistemático:

i Brasil Proesso administrativo federal : t.eis c.omec'tadas:

Direito administrativo 35 077 3(81X094 56)

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I Biblioteca -

i Tel:(011)3357-9144

Campos Elisios

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01 203-904 São Paulo (SP)

TOMBO

c. WU atla.conì br

"Quando os homens são puros, as leis so desne- cessärias; quando são corrupws, as leis são inúteis."

(DISRAELI)

"Todo entusiasmo é a essência da vida, porque a

cssência da vida no é a vida. é a vitalidade da vidaj é a energia que faz a vida ir

(LEONARDO BOFF)



r Trabaihos do autor

j-LIVROS Manual de Drerto Adminisrativo, Atlas, 26. ecl. 2013. Açâo Civil PúblicaS Comentários par Arcígo Lumen Juris, 7 ed. 2009.

Processo Adrnnistrativo Federal. Adas, 5 ed. 2013. Comentários at' EsfaLulo da Cidade, Atlas, 5. ed. 2013. C07!SÓTC1OS Públicos, Lumen Juris 2009.

¡riiprobtdade idminiszrativa . Prescriçáo e outras prozos exirnivos, AT1as 201 2

II - OBRAS COLETIVAS o Principio da Efetwidadic e cs Dirtito SOc1iÎ Urbnítcc (A frrwirLiit os Dímc Sidi obra coleuva «crd por Emerm Crcia. Lumen Juris 2004),

Processo Adminìsrarivo (Direito Administrativo, obra coletiva, série Direito em Foco, Impetus, 2005, coord por Marcelo Leonardo Tavares e Vaker Shuenquener de Araújo)

A Discricionariedade : Anélise de seu DeIineamencoJu rídico (Discrccionariedade Admi-

nistrativa, obra coicciva, coord. por Emerson Garcia, Lumen Juris, 2005)

o Direito de Preempço do MunicIpio como Instrumento de Política Urbana. Niovos

Aspectos (Arquívos d Drreiro Pibíco, obra coIeiva. Método, 2007, org. por Adriano Sant'Anna Pedra) Políticas Públicas e PretensôesJudicíais DeterminaLivas (k1(&as Públicos: PossuE-Áüdizde

e Limites, obra coleLiva, coord. por Cristiana 1ortini. Júlio César dos Santos Esteves e Maria Tereza Fonseca Dias, Fórum, MG. 2008). o Miniscérlo Público e o Combate à mprobidade AdminiscraLiva (Temas Atuais do Ministério Pcíb1ico coord por Cristiano Chaves dc Farla, Nelson Roserivald e Leonardo Barreto Moreira, Lumen Juris, 2008).

A Sobrevivence Eiica de Maqu javel (Corrupçäi, Etica e Moralidade Administrativa, coord. por Luis Manuel Fonseca Pires, Mauricio Zockun e Renata Porto Mn, Fórum, 2008).

Polítìcas Públicas e Pretens5cs Determinativas (Grandes Temas deDreíto Administrativo, org. por Volnet Ivo Carlin, Conceito, 2009). Terceirização no Setor Público: Encontros e Desencontros (Tercirizaçãr ita Admiriis-

traçâo, obra em homenagem ao Prof. Pedro Paulo de Almeida Durra. Fórum, 2009).

o Processo Administrativo de Apuraçäo da Improbidade Adrninisrradva (Estudos sobre

Improbidade Administrativa em l-lom.enagem ao Prof J. J. Cairnon de Passos, obra coleiiva org. por Alexandre A Ibagli Oliveira, Cristiano Chaves e Luciano Ghigone, Lumen Juris, RJ, 2.010)-

Interesse Público: Verdades e Sofismas (Supremacia do Interesse Púb(ico, obra coleciva, coord. por Maria Sy'via Zanella Di Pietro e Carlos Vinicius Aives Ribeiro. Adas, SP

2010) Açäo Civil Pública e Açäo de Improbidade Administrativa: Unidade ou Dualidade' (A Açäo Civil Pib1ica após 25 Anos, obra coleciva, coord. por Edis Milaré, RT, SE 2010).



X Processo Administrativo Federal Q'vaIho Iho

A Responsabilidade Fiscal por Despesas corn Pessoal (Revista do Ministério Público do

RJ, n 14, 2001).

PersonalidadeJudiciária de Órgos Públicos (Revista da EMERJ - Escola da Magùtratura do RJ, flQ 19, sec 2002)

Aucorização d Uso de Bem Público de Natureza Urbanística (Revista Ibei'oAmericana

de Direito Piblico, Q VII, 2002).

Aucorização e Perrnissäo: a Necessidade de Unificação dos InsttuLos (Revista do Minis-

réi-io Público do RJ, n 16. 2002; Revisr !bern-Amerki.ina de Direito Pb1ico, n VIII, 2003)

Os Bens Públicos ne Novo Código Civil (Revissa da EMERJ - Escola da Magistrcitura

di ERI, ri0 21, 2003).

Propriedade, Política Urbana e Constituiço (Revisca da EMER] - Escola du Magistratura doRJ, n23, 2003).

A DesLegalizaçâa no Poder Norm2tivo das Agências Reguladoras (Revista Interesse Pûbiwo, Q 35, Notadez (RS), 2006.

o Novo Regime Funcional de Agentes Comuniários de Saúde e Agences de Corn- bate Is Endemias (Revista Gestâa Pública e Controle, Thb Contas do Estado da Babia, Q 2. 2006).

Operaçôes Urbanas Consordadas (corn a Prof Cristiana Fortini, Revista da Procuradoria- -Gera.) do Muncípio de Belo Horizonte, ano I. n 1, 2008).

Regu!arizaçäo Fundiária: Direito Fundamental na Política Urbana (Revista de Direito Administrativo, n 247, Adas, jan./abr. 2008).

A Desapropriaço e o PrincIpio da Proporcionafidade (Revista do Ministérlo Público do

Esw4o do Rio dejaneiro, n 28, 2008; Revista Interesse Piblico, Fórurn, n 53, 2009). Estado Mínimo vs. Estado Máximo: o Dilema (Cadernos de Soluçí5es Constìtuóonaìs, Malheiros, nQ 3, 2008).

A Concessâo de Uso Especial para Fins de Moradia como Inscrumento de Regulariza- çâo Fundiária (Dìreito Administrativo, obra em hornenagem ao Prof. Francisco Mauro Dias, coord. por MarcosJuruena Villela Souro, Lumen Juns, 2009).

Conwntários à Const*isiçäo Federal de 1988 (coord. por Pauto Bonavides, Jorge Miranda e Walber de Moura Agra, comenLários acs ar-Es. 39 a 41 da CF Forense, 2009).

Precaiórios e Ofensa à Cidadanja (Revista do Mirtistério Púb&o do Rio deJarieiro, n 33,

julisec. 2009).

A Sobrevivente Ecica de Maquiavel (Revista do Ministérlo Público do Esiado do Ro de

Janeiro. Q 34, out /dez 2009). Servidor Público: Elementos das Sançoes (Informativo COAD flQ 28. 2010; RBDP - Revista Brosileira de Direito Público. Fórum, n 32, jan ¡mar. 201 1).

Conseihos Nacionais dajustiça e do Ministéria Público: CompLexidades e Hesita- çöes (Revisti Interesse

PúblicoS Fórum, n 63, set/out. 2010; RDA - Revista Rrasileira de Direito Público, Fórum, n 3 1, ouc/dez. 2010; Revista do Ministério Público (RJ), n 36.

abr./jun. 2010).

i Trabaihos do autor Xi

Coisa Julgada e Conrrole Incidental de Constitucionalidade (RDA - Revista de DiTe-ito

Administrativo, FGV, Q 254, mato/ago. 2010).

A AU° e a Garantii di Comrarlit&io JL PIOCC5SO Administrativo

(RrnP - Revista Th,piestnij dr Direirø PsibIÍCO. ii S3. .Malheiros, 201!).

Re$cis do Cottrato AdinInitrativo por Interesse Públkr: Mnifestçao d Con-'

CiatPtLO (ADVCOAD -5eeö /urdicas, jan. 201 i).

asponabHidade Trabaihíc cki Estado ns Cortratos Athmnistrativos (GOAD

Doc4rTi1a eJrirìsprwiìirth - CT - Consulto: Ththiilthta, i 7, feii 201!).

jmpre5aitibIiE1ade da Prctenso ftesardt&ia do Esado e Pwtmôciø Público (RBDP

geyjtgßraíifìn n 3&janimar. 2012 Reta do Ministffio

pgb&' di Eft.4dO do Rio dtjttneiP, nu 45 jul./ser.. 2012)

DistribuiÇo dos Royalties e Marco Regulatório (COATi -Se1eçöesJirídwas, mar. 2012).

Terceirizaçäo no Setor Público: Enconrzos e Desenconcros (Revista da Prociradoria-

-Gera1 do MuricIpio de Belo Horizonte, ano 4, ri 8, juL/dez. 201 1).

Estado Mínimo x Estado Máximo: O Dilema (Revista dii Procun4onaGenil do Municipio

deJuizdeFora, Q 1, jan.Jdez. 2011).



viii Procso Mmiristrat(vO FedeaI Carvaiho Fitho

o Formalismo Moderado como Dogma do Processo Administrativo (Processü Admi-

rustrativo. Ternas PoIêrnicos da Lei n 9784/99, obra colctiva, coord. por Irene Patricia

Nohara e Marco AntOnio Praxedes de Moraes Fliho, Atlas, SP 2011)

LII - TRABALHOS PREMLADOS

'to Miriistérlo Público no Mandado de Segurança" (monografia premiada por sua classificaçäo em jQ Lugar no 1 Concurso Prêmio "Associaçâo do Minisério PúbLico#

do Estado do Rio de Janeiro - publicado na Revista de Direito dg Procuradoria-Getaf de

Jurriça do R), y. I 3, 1981).

A ExaustAo da Via Administrativa e o Controle Jurisdicional dos Atos Administra- tivos" (Prêmio 1'San Thiago Dantas' - Vi Encontro do Ministério Público do Rio de Janeiro. Cabo Fria, 1985 - publicado na Revista de Direiw da Procura4oria-Ge'ra de

JfI.stiçl2, fl 22, 1985).

"o Ministério Público e o Controle do Motivo dos Atas Administrativos à Luz da Constituiço de 1988" (Trabalho apresentado no XII Encontro do Ministério Público do Rio dejaneiro, outubro/91 - Prêmio 'Mariz.a Perigault" pelo 1 lugar na área cive!).

Iv - ARTIGOS JURÍDICOS o Contencioso Administrativo no Brasil (Revista de Direito da Pwcuradoricz-Gerai de

Justiçado Rio dejaneiro, n8, 1979).

A Responsabilidade Civil das Entidades Paraesratais (Revista de Direiio da Procuradoria-.

-Gerd dejustiça, n 9, 1980, e RevistiJuriscíveÊ, n 100).

Da Avaliaçâo Penal na Pena Acessória de Perda de Funçâo Pública (Tese de Mestrado - aprovada, UFRJ, 1981).

A Extiriçâo dos Atos Administrativos (Revista Juriscível, n I i 7 - 1982, e Revista de

Direito da P-,-ocwadoria-Gera de Justiçí do Rio de Janeiro1 n 16, 1982).

o Fato Príncipe nos Contratos Adminisrativos (Revista de Thrito da Procuradoria-G eral dejusriçadoRiodeJaneiro, n23, 1986)

o Ministério Público e o Principio da Legalidade na Tutela dos Interesses Coletivos e Diftisos - Tese aprovada no VIII Congresso Nacional do Ministério Público, Natal - 1990 (Revista de Direito da Pmcuradoria-Geral deJtisriça do Rio deJwwiro, n 32, 1990)

As Novas Linhas do Regime de Licitaçöes (Revista do Tribunal de Contas do RJ, n2 25 - set. 93, e Livro de EStUdOSJUTídicOS, n 7, 1993).

Extensibilidade dos Direitos Funcionais aos Aposentados (Revista do Miniszério Público do Rio deJaneiro, y. j, 1995, e Revisra do Thibunal de Contas do RJ n 26, 1994).

os Interesses Difusos e Coletivos e o Principio da Legalidade (Livra de Estwios Jurí- dicos, n 3, 1992).

Exame Psicotécnico: Natureza e Condiçoes de Legicirnidade (Livro de Escudos Jurídicos, n 9, 1994).

r TrbaIhos do aut ix

ObservaçöeS sobre o Direico à Obtençäo de Certidöes (Livro de Estudosjurídtcos, flQ 5,

1992). Responsabilidade Civil do Estado por Aros Legislativos (Livro de Estudos Jurídicos, O6, 1993).

o Novo Processo Expropriatório para Reforma Agrári.a (Revista do Miniseério Públio dc Rio deJarwìro, y. 2, 1995, e Livro de EstudosJun'dicos, ir 8, 1994).

A Eficácia Relativa do Controle da Constituciana.lidade petos Tribunals Escaduais

(Liviv de Estu4os Jurídicos. Q 10, 1995).

A Contradiçäo da Lei n° 8 987/95.quanto à Natureza da Permissäo de Serviços !Pú-

blicos (Revista Arquivos do 7)'ìbuna( de Aiçada, y. 21, 1995, e Livro de Estudos Jurídicos,

11, 1995).

Regimejurídico dos Atos Adminiscracos de Coníiiinaçio e dc Subscituiç.äo (Revista

Doutrina, V. 11, 1995, e Revista Arquivos do Tfittid dr AIçdu, v 24, 1996).

A PrescriçoJudicialdasAçöescontra o Estado noque ConceriieaCondutsCornis- sivas e Omissivas (Revista Doutrina, y. 2, 1996).

Aspectos Especiais do Mandado de Segurança Preventivo (Rrìista Doucrina. y. 3, 1997)

Acurnulação de Vencimentos corn Provencos da !nativìdade (Revista Doutrina,

V. 4, 1997).

A Nova Limicaçäo do Efeito erga omnes na Aço Civil Pública (Revista Doutrina, y. 5,

1998).

As Novas Agencias Auráiquicas dianre da Privatízaço e da Globalizaçäo da Economia

(Revista Doutrira. n 6, 1998).

o Controle Autárquico no Processo de Desestatizaçáo e da Globalizaçäo da Economia (Revista do Ministério Público [RJJ, n 8, 1998).

o Controle da Relevância e Urgência nas Medidas Provisórias (Revista Doutrima, n 7, 1999, e Revista do Ministérìo Público P n 9, 1999).

A investidura em Cargos em Comissäo e o PrincIpio da Moratidade (Revista Doutrina, Q 8, 1999).

O Futuro Estatuto das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (Revista Doutrina, RJ, n2 9, 2000, e Revista do Ministéria Públko [RJ], n' I 1, 2000).

o Pregäo como Nova Modaiidade de Liciraçäo (Revista Doutrina, n 10, 2000).

.

Regime Especial dos Servidores Temporários (Revista Ibero-Americana de Direito Público,

V. III, 2001).

Açäo Civil Pública e Inconstitucionalidade Incidenta! de Lei ou Ato Normativo (Revista

do Minigtério Púb!ico [RJ], ri 12, jul./dez. 2000)

t

O Direico de Preempçäo do MunicIpio como Instrumento de Política Urbana (Revista Doutrina, n9 12, 2001).

O Controle Judicial da Concretizaçâo dos Conceitos Jurídicos Indeterminados (Re- vista Forense, n 359, 2002, e Revista da Procuradoria-Ceral do Estado do Rio de Janeiro,

no 54, 2001).



L

Nota d autor, Xxiii

Nora ô 5 ediç&. xxv

Capítulo i - Lntroduçio, i i Do processo, J

Li Processojudicial. I

i .2 Sentido geral de presso. 2

i .3 Conceito e elementas, 3

1.4 Processo e procedimento, 4 j -5 Modalidades de processo, 5

2 Processo administrativo, 7

2.1 Noçöes preliminares, 7

2.2 0 processo administrativo na doutrina estrangeira, 8

DIREITO PORTUGU,S, 8

DIREITO ARGENTiNO, 9

DIREITO MEXICANO, Il

DIRE1TO ITALIANO, 13

DOIJTRINA FRANCESA, 13

2 .3 0 processo administrativo na douLriria pátria, i 5

2.4 Elemencos confguradores do processo administrativo, 20

25 Conceito, 21 PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


xiv Processo Mmiristrativo Federal Carvaho Fliho

2.6 C1assificaço, 21

2.6. i Quanro à natureza, 22 PROCESSOS NAO LITIGiOSOS, 22 PROCESSOS LITIGIOSOS, 23

26.2 QJJaxb(o ao objeto, 25

a) OBJETO DE MERA TRAMITAÇAO, 25 b) OBJETO DE CONTROLE. 26 c) OBJETO PUNiTIVO, 27

s d) OBJETO CONTRATUAL, 28

e) OBJETO REVISIONAL, 29 o OBJETO DE OUTORGA DE DIREITOS, 30

3 Processo administrativo federal, 31

Capitulo 2 - Das disposiçoes gerais, 33 I Normas básicas e incidência, 34

NORMAS BÁSICAS, 34 INQDÉNCIA, 35

ESTADOS, DISTRJTO EEDERAL E MUNICÍPIOS, 36 PROCESSOS ESPECÍFICOS, 38

2 Objetivos perseguidos, 39 DIRE1TOS DOS ADMINiSTRADOS, 39 EFICIENCIA ADMINISTRATIVA, 39

3 Admknisrraçäo dos demais poderes, 40 LEGISLATIVO E JUDICIARIO. 40 MINISTERIO PÚBLICO E TRIBUNAL DE CONTAS, 42

4 Definiçôes legais, 43 ORGAOS, 43 ENTIDADE, 44

AUTORIDADE, 44 5 (Os pnndpios processuais básicos, 45

LEGALIDADE, 47

FINALIDADE, 48 MOTIVAÇAO, 49 1AZOABILIDADE, so PROPORCIONALjDADE 5! MORAL1DADE, 53 AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO, 54 SEGURANÇAJURÍDJCA, 58 INTERESSE PÚBLICO, 60 EFICIENCIA, 62

DURAÇAO RAZOAVEL DO PROCESSO, 63 OUTROS PRINCÍPLOS, 4

Os critérios legais, 65

CRITERIOS, 65

CRITERIO RELATIVO À LEGALIDADE. 66

CRITERIOS RELATIVOS À F1NALIDADE, 67

CRITERiO RELATIVO À MORALIDADE, 69

CRITERIO RELATiVO À PIJBLLCIDADE, 69

CRiTERIO RELATIVO À PROPORCIONALIDADE1 CRITERIO RELATIVO À MO11VAÇAO, 71

CRifÉRIOS REIATWOS À FORMALIZAÇAO, 73

CRITERIOS RELATIVOS À DEFESA. 74

Capftulo 3 - Dos direitos dos administrados, 77

1 Direios dos administrados, 77

2 Direito de Ser respeitado. 78

3 Direito à irtformação, 80

4 Direio a alegaçôes e comprovaçöes, 81

5 Direito a representaçO1 84

Capítulo 4 - Dos deveres dos administrados 87

i Deveres dos administrados, 87

2 Dever de veracidade, 89

3 Dever de lealdade, 90 4 Proíbição de temeridade, 91

5 Dever de informaço e coIaboraço, 92

6 As sançôes, 92

Capítulo 5 - Do inicio do proeesso 95 I A instauraçäo, 96 2 Requisiios formais do pedido1

9E

3 Recusa no recebimento do pedido. 99

4 inceressados plúrimos, 101

Capft:ulo 6 - Dos interessados, 105 I Legitimçäo e interesse no processojudicial. 105

2 Legitimaço no processo adminisiracivo, 107

3 Os legitimados, 108 INTERESSADOS DEFLAGRADORES. 108

INTERESSADOS SUPERVENIENTES, I 10

ENTIDADES REPRESENTATIVAS DA SOCIEDADE CIVIL, 111

4 Capacidade, 113

Capítulo 7 - Da competência, 117

1 Introduçäo, 118

Sumário Xv



xvi Pocesso MmunkttfliO FederI - CaIVaIhO FiIh

2 Compecéncia adrninisrativa 120 NOÇÂOJURÍDICAJ 120

CRITERIO DE LUGAR. 121

3 Competências genéricas e específicas, 122

4 Alcerabilidade da competência, 123

5 Delegaçâo de compecência, I 24 SEN11DO, 124

LIM1TES 125

MOTIVOS DA DELEGAÇAO, 126 ATO DE DELEGAÇAO, 127

ATOS DO AGENTE DELEGADO, 128 REVOGABIUDADE DA DELEGAÇAO, 130 INVIABILIDADE DA DELEGAÇAO, 131

ÓRGAOS COLEGIADOS. 132 6 Avocaçäo, 133

SENTIDO, 133

AVOCAÇAO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO, 134 REQUISITOS. 134

Capitulo B - Dos impedimentos e da suspeiçao, 137 I Noç6es ¡ntrodutôrias, 138 2 Impedimentos, 139

SENTIDO. 139

INTERESSE NA MATERIA, 140 PARTICIPAÇAO NO PROCESSO, 141

CÓNJUGES E PARENTESCO, 142 LITÍGIOS, 144 EFEITOS, 145

''3 Suspeiçao, 146 SENTIDO, 146 FUNDAMENTOS, I 46 ARGUIÇÄO, 147 RECURSO, 149

Capítu'o 9 - Da forma, tempo e lugar dus atos proessuas, 151 I Forma dos atos, 152

NOÇOES GERAIS, 152 ATOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO, 154 FORMALIZAÇAO DAS PÁGINAS, 155 VERACIDADE DOCUMENTAL, 156

2 Tempo dos atos, 157 HORARIO DOS ÔRGAOS, 157

PERÍODO PARA A PRATICA DOS ATOS, 158

DILATAÇÀO Do PRAZO. 159

3 Lugar dos atos, 160

Capítulo 10 - Da comunicaçâo dos atos, 163 1 A ¡ntimaçáo. 164

CONSIDERAÇOES 1NICIATS, 164

FINS DA 165

2 Objeto das inìmaçöes, 166 OBJETO GENÉRICO, 166

OBJETO ESPECÍFICO, I 67 3 Elementos das ncimaçôes, 169 4 Outras exigêncìas para as intimaçôes, 171

FORMALIZAÇAO, 17] OPORTUN1DADE DAS 1NTIMAÇÖES. 173

5 Nulidade da intimaçäo, 174 6 Efeitos das incimaçöes, 175

ATENDLMENTO, I 75

DESATENDIMENTO. 176 PROSSEGUIMENTO DO PROCESSO, i 77

Capítulo 11 - Da insti-iiço, 179 I Consideraçöes preliminares, 182

SENTIDO, 182

FINALIDADE, 183

iNICIATIVA. 183

PROPORCZONALIDADE. 184

2 Provasilícitas, 184 3 Parricipaçäo dos administrados, 186

3.1 Consulca pública, 186 SENTIDO, 186 PRESSUPOSTO, 187 CONDIÇOES, 188 PUBLICIDADE, 189 EFEITO DA PARTICIPAÇAO, 191

3.2 Audiência pública. 192

SENTIDO, 192 AUDIENCIA E CONSULTA PÚBLICAS, 192

CONDIÇOES, 193

3.3 Oucros inscrumentos participadvos, 194 3.4 Resultados e procedimento, i 95

4 Audiência de órgäos admiriistrativo, 196

Sumario Xvii



çviii PrQcsso MmiflßtrIW0 I,edÇII CJIV2H1O Fiiho

7

8 9

'C

I1

Produção das provas, 1197

5.1 OnusdaprOVa, 197

ON-us DO INTERESSADQ 197

INICIATIVA DA ADMIN[STP.AÇAO, 198 rOcUMENTOS DE POSSE DA ADMINISI'RAÇAO, 199

5.2 Meios de provai 200 REGRA GERAL, 200 RECUSA DE PROVAS, 200 1) PROVAS ILÍCITAS, 200 2) PROVAS IMPERTINENTES, 202 3) PROVAS I)E-5NECESSÁRIAS, 202 4) PROVAS PKOTFLATÓR]AS. 203 AVALLAÇÂO Dos 1!LEMENTOS PROBATÓRIOS, 204

5_3 Iniimaçôes para fornecimento de dados. 205 RmMAÇoEs, 205 PRAZO, 205 NAO ATENDIMENTO. 206

Pareceres administrativos, 207 PARECERES. 207 ESPÉCLES DII PARECERES. 208 OBRIGATORIEDADE DO PARECER, 209 PARECERJ3S VINCULANTES, 210 PARECERES NAO VINCULANTES, 21 t

CONTROLE, 211

RESPONSABILLDADE DO PARECERISTA, 212 Laudos técnicos, 213 Razöes finais, 215 Tuceta preventiva, 217 CONS1DERAÇÖES GERMS, 217 PROVIDENCIAS ACALJX'ELADORAS, 218

Publicidade processual, 219 FORMAS, 219 AS EXCEÇOES, 220 Relatório, proposta e deciso, 221 RELATÓRIO E PROPOSTA. 221 DEC1SAO 222

Capítulo 12 - Do dever de decidir, 225 i Ação e omissáo administrativa, 225 2 Dever de deddir, 228

SENTIDO, 228 DECISOES NOS PROCESSOS, 228 SOLIC[TAÇÖES i RECLAMAÇOES, 229

i Sumhrio )UX

3 Decisào final, 231 DECISAO FINAL, 231

PRAZO, 232 PRORROGAÇÁO, 232 CELEI3RAÇAO DE ACORDOS, 233 EXTENSAO ios EFEITOS. 234

Capítulo 13 - Da motivaço. 235

I Moriva e motivaçäo. 236

2 Exigência de modvaçäo, 237 SENTIDO DA LEI, 237 FATOS E PUNDAMENTOSJURÍDICOS, 238 AUSÊNCIA DA MOTIVAÇAO, 239 Hipóteses dc exigênCia da moiivaçáo, 239

I

INTRODUÇAO, 239 NEGAÇAO, LIMITAÇAO ou AFETAÇAO DE DIREITOS (inc. I), 240

IMPOSIÇÄO ou AGRAVAMENTO DE DEVERES ENCARGOS OU SANÇOES

(Inc U), 240 DECISAO so CONCURSO OU SELEÇAO PÚBLICA (mc 11E), 241

DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LIC1TAÇAO (mc W). 241

DECISAO DE RECURSOS (inc. V), 243 REEXAME EX OFFICIO (inc. VI), 244 POsIÇÖES DE DISCREPANCIA (ìn. VII), 245 DESFAZIMENTO. SUSPENSAO E CONVALIDAÇÂO (Inc. VIII), 246

Requisicos da motivação. 247 Reiterado de assuntos idênticos, 248 Motivaçâo em atas ou termos, 249

Capítulo I 4 - Da exdnçäo do processo, 251 I Extinçao do processo, 251 2 Desistènda e renúnda, 253

EXTINÇAO port VONTADE DO INTERESSADO, 253

DESISTENCtA, 254 RENUNC1A, 255

3 Pluralidade de inreressados, 256 4 Prosseguimeino do processo. 257 5 ExUnço natural do processo. 259

SENTIDO, 259 ATO DE EXTINÇÁO, 259 EXAURIMENTO DA FINAL1DADE, 260 FATOS SUPERVENIENTES. 260 ARQUIVAMENTO. 261 PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


xx Procese MminislratìVO Federat Carviiho Fiiho

Capítulo 15 - Da anulaçäo, revogaço e convalidaçâo, 263

i Extinção dos atos administrativos, 263

2 AriulaçäO, 264

SENTIDO, 264

COMPETENCIA PALI A ANIJLAÇAO. 265

EFEITOS 266 PRESCRIÇAO E DECADÊNCJAP 266

ATOS DE EFE1TOS FAVORAVEIS, 269

FRESCRIÇAO OU JYECADÊNCIA?, 270

AUTONOMLA E ANALOGIA INTEGRAT1VA, 272

COIfFAGEM DO PRJ4ZO, 272 REQUISITO DE BOA-FE, 274

EFEITOS PATRIMONJ[AIS CO(TÍNLJOS, 275 EXERCÍCIO DA AUTOTUTELA. 277 RESTRIÇAO DE EFEITOS. 278

3 Revogaço, 278 SENTIDO 278

COMPETENCIA PARA REVOGAR, 279

EFE1TOS, 280 LIMITES, 281

4 Conva1idaço, 282 SENTIDO. 282 PRESSUPOSTO, 282

CONDIÇOES DE VAUDADE, 283

COMPETENCIA PARA A CONVALIDAÇAO, 283

5 Contradicório 284

Capítulo 16 - Do recurso administrativo e da reviso, 287 i Recursos, 289 2 Recursos adrrìinistrativos, 290

SENTIDO, 290 FUNDAMENTOS, 292 CLASS1FICAÇAO, 292 MODALIDADES, 293 NATUREZA DA DECISAO RECORRIDA, 295

3 Ra.zöes do recurso, 296 4 Direcionamento do recurso, 297 5 Desnecessidade de cauçäo, 298 6 Decisao contrária a súmula vrncuIante 300 7 Limite de ¡nstâncias administrativas, 302 8 Legitimidade recursal, 304

9 Prazo para a interposiço de recurso. 305 10 Decisão do recurso, 307 1 1 Requisitos do recurso, 308

REQUiSITOS, 308

REQUISITO FORMAL, 308 REQUISITO MATERIAL, 309

12 Eferto do recurso, 310 E}EITOS GERAIS DOS RECURSOS, 310 EFEITOS NOS RECURSOS ADMiNISTRATIVOS, 310 SISTEMAADOTADO. 311 TUTELA PREVENTIVA, 311

13 Alegaçöesquantoaorecurso, 314 I 4 No conhecimento do recu rso, 315

CONHECIMENTO E PROVIMENTO, 315 ETAPAS DEJULGAMENTO DO RECURSO, 315 CASOS DE NAO CONHECIMENTO, 317 a) INTEMPESTIVIDADE, 317 b) AUTORIDADE INCOMPETENTE, 318 c) ILEGITIMIDADE. 319 d) EXAUR1MEtrFO DE INSTANCIA, 319

is Revisàoexoffldo, 320 16 Competencia do órgo revisor, 322

ATUAÇAO DO ÓRGAO REVISOR, 322 DECISOES CONFIRMADORAS. 322 DECISOES ALTERADORAS, 323 DECISÖES SUPRESSIVAS, 323 AUTOR1DADE COMPETENTE, 324

17 Decjsäo mais gravosa, 325 D1SCUSSAO SOBRE O TEMA. 325 CRITERIO DA LEL 326 MOMENTO E CONDIÇc3ES PARA AS ALEGAÇÖES, 326

1g Autoridade decisória e súmuia vinculante, 327 EXPLICITAÇAO DAS RAZOES (MOTIVAÇAO), 327 RECLAMAÇAO PROCEDENTE NO STF. 329

19 Revisäo,332 SENTIDO, 332 FORMALIZAÇAO, 332 OBJETO DA REVISAO. 333 OPORTUNIDADE. 333

DEFLAGPAAÇAO DA REVISAO, 333 PRESSUPOSTOS, 334 AGRAVAMENTO DA SANÇAO, 336

Sumáno )C*



r

xxii PocssoAdmV .

C1V'hO Fiiho

CapítuLo 17 - Dos pra.zos, 339

i Noçöes básicas, 339

2 Cont2gem dos prazos, 341

3 ProrrOgaÇãO natural do prazo, 342

4 Pra.zOs ein dias, meses e anos, 343

5 Suspensäo de prazos, 345

Capitulo 18 - Das sançöes 347 I Sançöes, 347

ELEMENTOS DE AFEIUÇAO, 34g

2 Requisito da competência administrativa, 350 3 Naturezada sanção, 350

SANÇOES PECUNIARIAS, 350 s.riçO1s MANDAMENTAIS, 352

4 Direito de defesa. 353

Capírulo 19 - Disposiç6es finals, 355

i Processos gerais e específicos, 356

2 Regime de priondade na tramitação, 357

3 Os beneficiários da prioridade, 357

4 Veto: moléstia profissional e acidente de rabalho, 360

5 Prova da condiçäo desfavorável, 361 6 ldenuficaçao específica, 361 7 Veto: plazo de finaiizaço do julgaznento, 362 8 Veto: responsabilidade pessoal do agente. 363 9 Morte do beneficiado: continuaçäo do regime. 364 :io Data e vigor da lei, 365

Anexo, 367

Referências bibliográftas, 403

Índice remissivo 409

Noto do at

A recente Lei federal n0 9.784, de 29. 1 . 1999, passou a regular o processo

administrativo no ámbito da Administraçäo Pública Federal.

Trata-se de instrumento novo, organizado cte forma sistemática e, por

¡SSO, desconhecido no campo do Direito Administrativo, acostumados que

sempre estiveram os estudiosos da área ao sistema da piuralidade normati-

va dentro de cada esfera da federação. É um verdadeiro Código do processo

administrativo federal.

A lei nao abandonou o sistema da pluralidade normativa sobre processos

administrativos, e nem o poderia, porque tal disciplina se aloja no seio da

prerrogativa de autonomia de que são doados os entes integrantes de nossa

federação.

Todavia, apresenta indiscutível avaoço, pois que retrata a adoçäo do sis-

tema da unidade normativa ac menos dentro do ámbito da Uniäo Federal.

Nao incidirâo suas normas sobre processos administrativos regulados por leis

específicas. Mas o só fato de administrados e administradores terem à mao

instrumento uniftcado para aplicaçäo nos processos administrativos federals

em gera! já espelha um passo adiante, passo, aliás, que as demais entidades

da federaçäo também deveriam avançar. PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


xxvi Prooeso MmiflISUalUVO feraI ¿asvalhQ Fiiho

somos gratos aos professores, juristas e estudiosos, de cujas sugescöes nos

valemos nesta nova ediço. perseguindo ¡ncessan(emente o aperfeiçoamento

do presente trabatho

Nossa gratidao, ainda, às talentosas amigas ANA MARIA BENS DE

OLIVEIRA e SABRINA M&AÚJO DE SOUTh peto inestimável auxilio na

rarefa de revisäo e de pesquisa para esta nova ecliçäo.

Janeiro de 2013

José dûs Santos Carvalho Fitho

___ -. :

- -,- -'--r

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i$IL. ,---

jIntroduçäo

i Do processo

I . i Processo judicial

A noço de processo implica, como regra, a ideia imediata do processo

judicial como instrumento do exercício da funçao jurisdicional. Nem sempre,

porém, foi essa a noçäO adotada.

No direito romano clássico, a ¡deja oriunda do sistemajurídico vinculava

a noço do ius (direito) à actio (ação). Nao haveiia o direito se nao houvesse

a açäo pela quai se buscasse sua tutela. Em primeiro lugar, portanto, era ne-

cess.rio encontrar a actio para só entáo verificar se o ius mereceria proteçäo

através dela. Mas a própria actio, oriunda de agere, significava, em acepção

ampia, o processo.1

o processo nessa época qualificava-se como de formalismo excessivo e

se constituía de várias fórmulas e gestos ritualíscicos ou de natureza sagrada,

'VANDICKLONDRES DA NÓBREGA. História r S&frma do Dfreito Prvdo Rornwzc. 3 - ed-

Riodejaneiro; Freitas Rasuos 1961, p. 605.



2 Processo AdminictraiVO FederI Carvaiho Fiiho

que as partes erarn obngadas a pronunciar e repetir; se nao o fìzessem de

maneira correta, eram punidas corn a anulaçäo do processo.2

A doutrina processualista moderna de6ne corn precisäo o processo,

considerado como instrumento do desemperiho da funçäo judicante. Assim,

"processo é urna operaçäo por melo da quai se obtérn a composiçao da lide" Ou

pod e ser tambérn "a série de titos coordenados regulados peto direito processual.

através dos quais se (eva a cabo o exercíclo dajurisdiçio". Enfim, o processo

judicial é o rnecanìsmo próprio para dirimir os conflitos de interesses pela

atuação eletiva do órgäo jurisdicional, representante do Estado-Juiz.

Conquanto seja objeto principal do processo judicial a solução de lides,

há processos dirigidos a fins diversos. Para dirimir conflitos de interesses,

que é a hipótese mais comum, o instrumento adequado é o processo de

conhecimento, mas, além dele, há ainda o processo de execuçâo, que visa à

sacisfação de urna obrigaçao contida num título, eoprocessocauteIxj rápidaeemergencial ensJuiuiicos

yptvidos no trocesso".5

De qualquer modo, entretanto, nos processos judiciais o Estado se faz

presente através do exercício dafunçäojurisdicional, seja para conhecimento

dos conflitos, seja para coagir o devedor, seja ainda para prevenir direitos e

obrigaçôes.

1.2 Sentido gera! de processo

A noçäo de processo, entretanto, é mais ampia que a de processo judicial,

esta, na verdade, urna de suas espécies.

2 PAULO DOURADO DE GUSMAO. kUroduçäo w Estudo do Direito. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 387-388. 3 MOACYRAMARpLsANTos. Primeiro.s LÜthØ.S de Direüo Processual Civil. 5. ed. São Paulo: Saraiva, I977,p 11, 1v. I CALAMANDREI, apud HUMBERTO THEODORO JR. Curso de DìTeito Processiwi Civil 26. ed Ro deJancLro: Forense, p 44,1999, V. I 5 VICENTE GRECO FILHO. Direito Processia( Civil Brcîsüeiro. 12 ed, So PauLo; Saraiva,

p. 79, 2ev.

r IntroiuÇO 3

O termo processo se origina do vocábulo latino procedere, palavra que se

compöe do prefixo pro (para diante, para a frente) e cadere (caminhar, cair,

levar um pé para a frente).

A ideia do instituto comporta a noção de seguimento, decurso, de algo

que tenha sentido dinámico, corn direção para a frente e para o futuro. E o exato contraponto a urna situaçäo estática, paralisada, estagnada. No proces-

sol está insito o sentido de movimento, nao o movimento despido de ra.z5o

e serri propósito, mas sim determinado oi$eJvo,

o processo em sentido genérico, dessa maneira, consiste exaarnente no

instrumento pelo quai se procede ao delineamento e à sequência de fatos,

atos e atividades corn vistas a ser aicançado determinado 11m.

1.3 Conceifo e elementos

Corn apoio nos elementos básicos de composiçâo, é possível definir o

processo como o instrumento, de major ou menor formalismo, con,stitjído de

aros, fatos e ativida4es e gerador de vínculos entre as pessoas envolvidas, corn

vistas a alcançar deterrnina4o objetivo.

Do conceico ora firmado, podem ser extraídos os elementos que compöem

o iflStit:uto do processo.

Em primeiro lugar, ternos o elemento teleológico, consubstanciado no

objetivo a que se preordena o processo, Em termos naturals, nao parece ra-

zoável admitir a existência de processos sem destinação específica, ou seja,

sem aivo a ser perseguido. Cuidar-se-ja de perda de tempo e de esforço e, por

conseguinie, da irrelevância do instrumento.

Depois, ternos o elemento vìnculaçáo interpessoal, significando que

os atos, fatos e atividades nao se produzem ao acaso, mas, ao conrário,

originarn-se das pessoas. Entre essas pessoas podem ser variadíssimos os

vínculos que as aproximam; coniudo, a despeito dessa variabilidade, são eles

indispensáveis como elementos do processo.6 Quando se trata de objetivo

6 Demonscrando a impordncia do vírtculo no processo udkiaI, consignaJoSÉ FREDERICO MARQUES: 'Mas o processo civil, consoante observoa LÏEBMAN, näo é só procedimento. Cs preceitos

que o regidam am '(ncu1os jurídicos entre as pessoas que do processo paricipam. pois. de ouro mdo,


carlos.vilar

Highlight

carlos.vilar

Highlight

carlos.vilar

Highlight


4 Pfocesc, MminisIrtiVO FQderal CrVIhO Filhù

perseguido pelo Direito, esses poncos de aproximaçäo caracterizam-se como

vínculos jurídicos.1

Por uim é indispensável aformalizaçâo, ou seja, a exteriorizaçâo das aios,

fatos e atividades, normalmente materializados dentro do ìnstrumento pro-

cessual. A formaIizaço pode ser de major ou menor intensidade de acordo

corn a natUreZa e o objetivo do processo. É, porém, imprescinriivel para que

se possa constatar a existência dos faros a autoria dos atas e os responsáveis

pelas acividades constantes do processo.

1.4 Processo e procedimento

Embora sejarri noçòes que, sol urna viso lógica, estejam intririsecamente

vinculadas, a verdade é que processo eprocedirnento são institutos de sentidos

diversos

Nas paavras de HUMBERTO TFJEODORO JUNIOR, processo 'é o

método, ¡sto é, o sistema de conipor a tide em juízo através de rznuz reiaçäo

jurídica vinculativa de direito público, enquanto procedimento é a forma

material coin que o processo se realiza em cada caso concreto"

A noçäo deprocesso sempre comporta a existência de urna relaçdo jurídica (ou vínculos jurí.dkos) entre as partes envolvidas, o que significa que estäo elas aireladas às regras que disciplinam essa relaçäo. No sentido de proce-

dimento, cabe, mais precisamente, salientar o aspecto dinámico do processo,

em reIaço ao quai se estabelece o modo e a forma de desenvolvimento dos

atos e das atividades processuais.

;;;r;;prio procedimeri toficaria compmmeido se esstis vincu!açöe näo e.*isìssem, o curso do pmcsso po-

deria até parcliar-se. aate a nrcia, seni sanção. de a/gum dos sujeitoc ou pessoas a que se afribuísse, nos

efcJs formados pelo procedimento, a pthtka de determinados ator de que atos ukeriores sempre depeiidem

(Mamad de Direito Processual Civil. Z. ed So Pauio: Saraiva. 1974, p. 11 1-12, V. I) PONTES DE MIRANDA assinaJa que em processos químicos e biológicos ofim nao aparece.

mas ronIItL que. c-zi*ki jui-ílico, h. qi.ic se uíngir deteririlnado fim, 'que a presea-

ç&iIui5dickTI1a1 ii4ntininr*tiva, cir fís1ri, peI J-sido 'us - m4ís targamente - por L71tidaJf. I1ITIdÍC*1 ('tttr4nos ao C4'Jiu k Pror C41'íL Ro de Janeiro: Forense, 974, Tomo I, p. 205). B Curso cit., 13. e:L, 99S, p. 45, y. t (grifos do autor).

JOSÉ FREDERICO MARQUES, corn apolo em LIEBMAN (ob e voL. cit., p. 1 1 1).

i Iflíoduçao S

o processo nao é o único método de dirimir conflitos de inleresse, pois

que o ordenamento jurídico contempla outros sistemas, como é o caso da

aUEOCOmpOsiÇãO, em que as prôprias partes fixam o acertamento relativo a

seus interesses Também é prevista, ainda que por exceção, a denominada

autotutela, pela quai o interessado enceta desforço próprio na defesa de seu

legítimos Interesses.10 Apesar disso, é o processo que vai constituir a forma

niais comurn de propiciar a solução das lides, porque é efetivamente o método

pelo quai o próprio Estado, no exercício de urna de suas funçöes primordias,

evita a desarmonia e o caos sociais.

o procedimento é que confere exterioridade ao processo, indicando o

modus faciendi para atingir ao objetivo desejado pelo Estado, qua! seja. a

solução dos litigios.

1.5 Modalidades de processo

Considerando-se as trés funçöes básicas do Estado moderno, calcadas na

célebre teoria da separaçäo de Poderes, concebida por MONTESQUIEU," como sendo a legislativa, ajurisdicional e a administrativa, pode-se classifi-

car os processos jurídicos em três grupos, cada um deles correspondendo ao

exercício de urna dessas funçöes.'2

Primeirarnente, a ordern jurídica constitucional prevé o processo legis-

lativo, aquele pelo quai se desenvolvem os atos, as atividades, os latos e as

manifestaçôes volitivas dos partiCipantes do procedimento, inclusive através

do voto, sistema, aliás, inerente aos integrantes do Poder LegisLativo.

A expresso processo legislativo consta do art. 59 da Consiituiçäo Fe-

deral, que prevê a elaboraçäo de vários atos; emendas à Constituiçào, leIs

complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos

legislativos e resoluçöes (incisos I a Vll)) Nao obstante, existem outros atos

'°HUMEERTO ThEODOROJUNIOR. ob e vol. cit., p.45

u D L'Esjrnt des Lois Paris, 1748 u Confirmando que o processo é insu-umento de qualquer das funçöes do Estado, vide

MARCELO HARGER. Principios Constitucioiicüs do ProcesNo Adrninisfrativo Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 43.

3 Na verdade, o pnxesso legislativo típico há de ter conteúdo normativo. Entretanto, observa

MANOEL GONÇALVES FERREIRA Plu-10 que, se foi essa a intenço do Coristicuintc, foi



r 6 Proce AdmpnIttaiÑo Federal Carvaiho Fiiho

fora dessa relação que, sob o aspecto do conteúdo, arnbém ostentam carter normativo, conio é o caso dos Regimentos do Congresso, da Câniara dos

Deputados e do Senado Federal (e das demais casas legislativas de Estados,

Distrito Federal e Municipios), bem como, em sentido lato, os decretos e

regularneiitos do Poder i" o segundo grupo é o de processosjurisdicionais, adequados para o exerci-

cia da funçâojurisdicional típica, quai seja, a de dirimir conflitos de interese para preservar a paz e a harmonia sociais e a ordern pública. Aqui o próprio Esrado, através da funçäo legislativa, cria as regras a serem adotadas na apli-

cação do direito (juris dicere), prevendo todo o delineamento que o processo deve observar para atingir seu escopo. O certo é que 'noprocesso 5e desen volve

um conjunto de atos coordeno4os visando à composiçäo da 1ide"' No entanto, cabe destacar que certos processos em que h a participaçäo do juiz nao são

cipicamente jurisdicionais por ausência do litIgio, elemento essencial a sua conflguração. É O caso, por exemplo, da denominada jurLsdiçäo volwitária, que no dizer de autorizada doumna estampa mera administraçâo judicial de interesses privados, meihor se caracterizando comoprocesso administrativo.)6

Finalmente, ternos a terceira modalidade, composta pelosprocessos ad nil-

nistiativos, vale dizer, aqueles nos quais se desempenha função administrariva típica.'7 Sobre estes, ue constituem realmente o objeto dese trabaiho. tecerenios comeniários mais deialhados rio item seguinte.

Certo, no entanto, é que, corroborando o aspecto teleológico do processo em geral, cada urna de suas modalidades persegue um objetivo próprio. Assim,

defejtuosa a reLação, pois que alguns deses aco pode ter conteúdo concreto e skuar-se cor- rctamerne dentro da categoria dos processos administrativos, e näo legislativos (Conwntiirios a Constituiç&i Bras-ileira de 1988. So PauIo Saraiva, 1992, p. 74, V. 2) k PONTES DE MIRANDA, ob. cit, Tomo3, p. 119. Is MOACYR AMARAL SANTOS, oh. e vol. CiL. p. 11. 16J0sÉ FREDERICO MARQUES, ob. e voL ci , p 135. a7 Ressaltamos, coni ênfase, o aspecto de que no processo admiristrativo se exerce funçäo admnstratjva típica. Desse modo, no sistema de dualidade de j urisdiçäo (ou do contencioso administrativo), adotado em cerios ordenamenros, como o frans, por exemplo, o processo, mesmo tramitando na via da Administraçäo, se caracterizará como j udicial, eis que nele estará confito de interesses que precisará ser solucionado acravés do processo. A respeito, veja- -se SERGIO DE ANDREA FERREIRA, ein Liçöes de Direito Adniinistrativo. Rio de Janeiro: Ed. Rio, 1972, p. 121-152.

Introduçâo 7

o objetivo final do processo legislativo é a lei (ou outros atos a ela semeihantes

CITi conteúdo); do processo judicial é a sentenFa (incluidos, em sentido lato,

os acórdäos); e do processo administrativo é o ato administrativo (al inseridas

tarnbém as condutas administrativas materials sein formalizaço expressiva.

2 Processo administrativo

2. 1 Noçäes preliminares

A noçao de processo administrativo nem sempre tern sido pacífica entre

os estudiosos, a começar pela falsa idela de que o processo tenha que ser sem-

pre judicial Como vimos, o fato de apenas no processo judicial ser exercida

a função jurisdicional típica nao descaracteriza o processo adrnìnistrativo de

sua qualificação nem suprime sua condição demodalidade doprocesso como

caiegoria geral.

Há alguns especialistas que rejeitam a expressãopi-ocesso administrativo,

preferindo adotar procedimento administrativo para fortalecer a ideia de que

nao se cuida de processojudicial. Enr.retanto, jácomentamos que so diversos

os institutos. Procedimento administrativo é o meio, ora rígido, ora flexível,

pelo quai se desenvolvem os atos, os latos e as atividades constantes do pro-

cesso administrativo. Ao revés, o processo administrativo reflete urna relaçäo

jurídica entre pessoas governamentais e privadas em que ressai o objetivo da

atividade estatal - um ato ou urna conduta admìnistraciva.

Como o processo espeiha urna relaçäo jurídica em desenvolvimento, é

imperioso reconhecer que qualquer processo é dotado de seu procedimento.

tejeindica aravésda qi.ialseencarninha o processo. Por

outro lado, onde h um procedimento, presente estará o processo, visto

que aquele nao existe in abstracto, mas atua concretamente no processo

São, portanto, institutos inconfundiveis, sendo impróprio adatar para um a

natureza do outro.

Cabe observar, ainda, que o procedimento administraiivo, diversamente

do que ocorre corn o judicial, pode revestir-se de formalidade ou de infor-

malidade. No prirneiro caso, a lei contempla expressarnente a sequência de

atos e atividades, bem como a participaçâo dos figurantes. Como exemplo,



8 Processo Acjmrfl5LraIIVO FoderaI CMVaIho Fuiho

ternos o procedimento de Iicìtaçäo, previsto na Le n° 3 666/93 (Estatuto de

Contratos e LiGiaçöes).

Outros procedimenios1 no entanto, em maior quantidade, aliás, são despi-

dos de normas legais que definarn a OEamitaçäo que o processo deve seguir. A

sequência do processo pelos diversos órgáos daAdininìstraçao concretiza-se peLo

discernimento dos próprios servidores. Conhecendo o objetivo do processor

OS

servidores. como regra, o encaminham aos órgäos que nele devem manifesiar-se

Tal sucessäo de passos constkuì o procedìmento, considerado infonnal jusca-

mente pelo fato de a lei nao exigir urna tramitaçäo previamente determinada

o procedimento advém da pas.sagm para Est«i.o Sociai e do ionsequcn-

te aIargarnenîo e divcrsifìcaçäo d dvidadc cstatJ . Na verdde.. sua

e:spe1ha inegável democratizaçäo do aLuar do E;tado pernt a co4etiñdade

v LH! suarda Lritrns4N:a retaço oem a garaflLia & serdLspensada ddìdos em geT. Es.se fenôûieo, como c recothem alun estudiosos, tern sido

denominado de procedimentalizaç&' adiitr ti

2.2 0 processo administrativo na doutrino esfrangeîra

A doutrina estrangeira nem sempre dá ao processo administrativo o perfil

e a natureza confendos pela doutrina pátría. Em alguns momentos, nota-se, in-

clusive, conftiso entre os conceitos de processo e procedimento administrativo.

DIREITO PORTUGUÉS - Na doutrina portuguesa, MARCELLO

CAETANO caracteriza o processo administrativo como "a sucessäo ordenada

de formalidades preestabelecidas tendente à formaçâo ou à execufâ» de urna

vontads ncinaP19 Entretanto, ressalva que o sentido nao abrarige todos

os tipos de forma!ização administrativa, estando excluIdos alguns relativos

à rotina burocrácica. Diz o grande jurisca português;

'NäO e confundapois esta activídade proccssual corn o que na Iinguagem buro-

o-ática é de uso chamar os processos (emfrairtcês dossier e em inglês record)

h LUISA CRISTINA PINTO E NEll'O. Participaçäo Administrativa Procedimzntal. Belo Ho-

rizonte Fórum, 2009

I Manualde Direito Admimisraivo, 9, ed Coimbra: Coimbra Editora, 1972k Tomo H, p. 1163.

lntroduçoo 9

- maços de docurnenros constítuídos por assuntos segrtdo as conveniências do

expedience administrativo e que, como sistema de arquivo ou guarda de papis, podem corresponder a processos no sentido jurídico. mas tambéin podem ser inteirarnente alheios a efes. Quando ceste capítulo tratarnios do processo no nos referiremos, pois, a-os processos burocráticos senäo quando ernpregarmcs esta ao"20

Nota-se que o enfoque do aucor nao é exatamente o que desejamos dei<ar alinhavado neste trabaiho. Prirneirarnente, a defmniço do instituto adatada pelo ilustre autor mais parece reaiçar o aspecto do procedimento, e nao a do processo em si, já que reforça a ¡deja de 'sucessäo ordenada", sem dar relevo à vinculaçào jurídica necessárìa entre os órgàos e as pessoas envolvidos. Além disso, procura excluir do conceito o que chama de processos burocrátkos, o

que, como veremos adiante rio tópico relativo à classificaçâo dos processos administrativos, nao é rigorosamente exato. Em nosso entender, embora tais processos nao se igualem àqueles que visam à formaçäo de determinada

vontade administrativa previamente delineada, o certo é que neles também se contém um v(riculo jurídico. ao menos entre órgäos e agentes internos da Adrnìnistraçäo. Assim, nao nos parece devarn ser excluIdos dos processos

administrativos em geral.

DIREITO ARGENTINO No direiro argentino, a doutrina nao trata

separadamente do processo administrativo, mas dá destaque ao procedimento

administrativo como instituto associado à formaçäo do ato administrativo. MANUEL MARIA DIEZ assinala que "os atos administrativos devem seguir, antes de sen nascimento. um caminho previamente determinado pelo direito" e que "esse conjunto de trámites eformalidades éo procedimento administra-

tii'o". Completa seu pensamenro afirmando que "se podei-á dizer, entâo, que

o procedimento administrativo é o conjunto de regras que regem a elabora çáo

dos atos administrativos".21

Averba ainda o autor;

20 Ob. e vol. ciL, p. 1264 21 ManualdeDerechoAdministrativo, i ed Buenos Aires: Plus U1tr, 1980, Tomo 1, p 191.



r i o Procs Mrnun,IratJVO FedeaI Caivaiho Filha

«o procedimentO é um modo de sucestho, urna ordern, umaforma de proceder,

é urna rota qu se deve seguir pas-a aicwiçar resultados práttcos. É lógico que o

ato administrativo se forme atnivs de um procrdinwnso, já que, por um lado,

sendo a adminLstraØo urna pessoa moral, sua vontade se forma mediante a

vinculaçâo d urna série de vonto4es correspondentes cos wularesfísicos do

àrgäos. Por outro lado, exige-se cada vez mais que a adminiscraçäo atue dentro

do marco do direito."12

Ao definir o procedimento administrativo ccmo "o conjunto de regras". o

autor mais aproxima seu conceito ao de processo administrativo, em que exis-

tern regías de incidência, ora mais rígidas, ora menos solenes, que regulam o

vínculojurídicoentreaspartes. Näofez referência, poroutrolado, à dinâmica

em si que revela o elemento propulsor dos atos e aividades constantes do

prOceSSo essa sim reveladora do procedimento administrativo. OLserve-se,

porém, que, quardo torna a tratar do terna, já nao se além ao conjunto de

regías de incidência, mas sim 'ao modo de sucessão" ou 'à rota" a ser segui-

da para alcançar o resultado prático desejado. Aqui sim, diferentemente do

conceito anterior o auior delineia o sentido da dinâmica do procedimento

adminisirativo-

Outra respeitado autor argentino, ROBERTO DROMIP destina capítulo

especial ao "procedimento administrativo", expressäo que, pelos elementos

que compöeITÌ sua fisionomiajurídica, equivale, em nosso sistema, ao proces-

so administrativo Desaca o autor que "o procedimento administrativo como

instrumento de governo descreve, articula, regula e habilita ao exercício das

prerrogativas públicas que integram o poder". Mais adiante, assinala: "Existe

urna equivalência entre o procedimento administrativo e os procedimentos

1egisativo e judicial, embora limitado especificamente à preparaçao e impug-

naçäo da vontade nascida no exerciclo dafrnçâo administrativa".23

Completando seu pensamento, prossegue DROMI:

"Especiftamente o procedimento tidminiscrativo indica as formalidades e trá-

mites que devem cumprir a Adminístraçâo ('no exercíclo dafunço administra-

120b.evoLcit-,p 191.

23 Derecho Administrativo. 4. cd. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1995, p. 760

Introduçø 11

Uva) e os administro4os (ein sua gestdo de tutela individual corn participaçao coiaborativa no exercícw dafunçäo athninisciativa). Assirn se distinguent dvas erapasprocedirnentais: wnaprirneira, deforrnaçaa da vonta4e administrativa, de origeni unilateral au bilateral, de efdtos individuals ou gerais; e outra, defiscaJizaØ.o, controle e impugnaçâo, que começa quazuo a primeira é oneIda.."24

Os comencários do autor também indicam a inexistência de urna liiha conceitual definida encre o processo e o procedimento administrativo. Quando

se refere à equivalêricia entre os procedimentos administrativo, legislativo e

judicial, o sentido que empresa a procedimento é realmente o de processo ad.rninistrauvo. O mesmo sentido verifica-se quando define o procedimento como instrumento de governo; na verdade, desde que a característica seja a

de instrumento de governo, a representaço de rai instrumento é verdadei-

raniente o processo administrativo. Todavia, quando alude às formalidades

e aos trámites a serem seguidos pela Administraçäo e por particulares no desempenho de funçäo pública, a ideia que passa é a de procedimento administrativo, ou seja, o modo de desenvolvimento de tais atividades.

DIREUTO MEXiCANO - No direito mexicano, o enfoque sobre processo e procedimento administrativo nao apresenta muita diferença do aciotado no

direito argentino. GABINO FRAGA nos dirige os seguintes ensinarnentos:

ro ato administnnivo requer iiorrnaimente para suaformaçâo estar precedido

por urna série de formalidades e outros atos iníerrnediários que ddo ao autor do próprio ato a ilustraçäo e informaçdo necessárias para nortear sua decisäo ao mesmo tempo em que constiluem znna garantia de que a resoluçdo se dita,

nao de um modo arbitrário, mas de acordo corn as normas legais. "

Mais adiante, anoca o consagrado jurisra

dEsse conjunto de formalidades e atos que precedem e preparam o ato adral-

nistrativo é o que constitui o procedimento administrativo, da mesma maneira

240b dt,p. 760. 25 Derecho Admi,iisrrativo 17. cd. México: Porrúa, 1977, p 260.



i 2 Processo Mmin,stralwO FedeaI Carvaiho Fiiho

que a-c vias de produçäo do ato kgishitivo e da sentençajuthcialformam res-

pectivtuneiite O procedimento tegisiWivo e o procedimento judiciaL

o caróter comuni desses tris tipos de procethmentos de constituir o mew de

realizar tis trêsfrnçöes do Estado riño obsta a que entre eles existam diferenças,

devidas, urnas, ao fato de que a técnica do procedimento se desenvolveu gran-

demente no que se refere àfunâojudicial1 e outras, e diversidade de objeto de

cada urna daquetas três fwtçs5e"16

Mais urna vez se pode observar que, nas palavras do autor, o processo

adrnnisirativo é sempre associado à forrnaçäo do ato administrativo, fato

que nao constiwi urna reaLidade irnu cável. Como terernos oportunidade de

examinar, embora o processo adminìsirativo deva desaguar realmente na

prática de algum ato administrativo, ternos como verdadeiro também que

nem sempre a prática do ato administrativo reclama a forma1izaço prévia

por processo administrativo como instrumento da formação da vontade ad-

ministrativa. Dependerido da natureza do ato, pode o agente que transmite

a voniade administrativa fazê-lo sem que seja esta precedida por qualquer

tipo de procedimento formal administrativo.

Outrossim, quando o auior faz mençäo a procedimento administra rivo,

mas o caracteriza corno sendo urna série deformalida4es e de outros atos inter-

,nediários, alvejando a formaçäo do ato administrativo, a qualiilcaçâc jurídica

desse instrumento é a de processo administrativo. O mesmo se pode dizer

em relaçäo à referência a procedimentos administrativos, legislativos e judi-

ciais. A ideia aqui é efetivarnente a de processos adminisrativos, legislativos

e judiciais, instrumentos que, contendo relação vinculativa entre as partes

inrervenientes, se propOem a alcançar 11m determinado, variável conforme a

funçäo exercida. a administrativa, a legislativa e a jurisdicional.

Percebemos, assirn, que, muito embora tenha o autor apresentado o

perfil jurídico do processo administrativo, denominando-o de procedimento

administrativo, o certo é que, independentemente de terminologia, nao foi

fixada a marca distintiva entre os insutuos.

26 Ob. cit., p- 26

i Introduço i 3

DIREITO ITALIANO -A doutrina italiana, da mesma forma, adota

o termo procedimento como indìcativo de processo. Também associando o

processo administrativo à formaçäo do ato administrativo, e considerando o

ato "perfeito quando é completarnenreformado em todos os elementos necess-

OS sua existênciajurídíca", assim se pronunciam GUIDO e POTENZA,

baseando-se nas Iiçöes de ZANOBINI, SANDULI e GIANNINI:

S'Urna série de aros e operaçôes, funcionalpnente coligados em relaçâo a um eletto

firzal, é um procedimento administrativo. Os ai.os e operaçöes podem reagrupar-

-se de acordo corn afunØ.o específica nafase prepiiraiória, fase constitutiva e

Jase íiltegrativa da eficáci.a. Afase central doprocedimento é a constitutiva, na

quai a vontade se determiiia concretamente e se manifesta para o exterior.'27

As linhas apontadas pelos juristas ita1iaros denoam urna ausência da

lmnhademarcatória entre o processo e o procedimento administrativos. A con-

ceiruação parece indicar o instituto do processo, nias tambéni nao há muica

clareza na definição da dinámica de mobilizaçäo dos atos e atividades que

compöem o processo Desse modo, também na esteira da doutrina itaLiana

os sentidos das institutos nao guardam a noçào definidora desejável.

DOUTRINA FRANCESA - Na doutrina francesa, é possivel encontrar bem delineada a noçäo de processo administrativo, partindo da distinçâo

entre atas administrativos e atas jurisdicionais. VEDEL bern esclareceu a

existência e a similaridade de ambos:

"A distinFão que existe no direitofrancês entre ato administraüvo e ato juris-

dicional fern atribuido ao termo 'processo' urn sentido multo estrito, limitado

exdusivantente w, oc jnici na"28

Ainda analisando o tema, prossegue o grande publicista francês:

"GUIDO LAND1 e GU$EPPE POTENZA. Ma,ivale de Thritto Amministrativo. 6 cd MíIão Giuffrè, 1978, p 239.

28 GEORGES VEDEL, DroitAdminisrratif. 3. ed. Paris Presses Universitaires de France, 1976,

p- 588.



14 Processo AdministraCifO Federal Carvaltio Fiiho

"Ora, os próprios atas adminisErativos são subpnetjdog a regias de processo.

Essas regras têm duas origens: sejam as prescr-içôes legislativas ou regn tanzen-

tares epeciais (jor exemplo: a conduta de catos agentes para determinadas

sançöes diante de um Conseiho de dLcciplma). sejarn principios geraís de direito.

A seguir, averba o autor:

Nosso direito. dzfe.entemene de certos direitos estningeiros, nao comporta um

Código deprocesso admirzisrrath'o esuthelecendo as regras que deve seguir toda

autoridade administ-ava para tomar urna drnsâo. Mas o juiz está atretado.

sob o manto de principios gerais de direito a um conjunto de regias que se

impâem a Administração."2'

As linhas traçadas pelo publicista francês do a perfeira ideia do instituto

do processo administrativo, e tanto o fato é verdadeiro que o autor reconheceu

que a primeira ideia que nasce a respeito de processo é a do processo judiciaI

Referindo-se âs regras que devem vigorar no desempenho da funçäo adrni-

nistrativa, o autor, ao menos de forma implícita, alude ao modo de proceder,

ou seja, às regras a serem seguidas pe!a autoridade administrativa. Mesmo

assiin, porérn, nao ligurou a distinçâo clara entre processo e procedimento

administrativo, distinçäo essa que aparece bem definida na teoria geral do

processo judicial.

RWER.O nao destoa do pensamento de VEDEL e nos transmite a se-

guinte liçäo:

"A rioØo de processo nao é prápria cta funçäo jurisdicioraal. As decisâes dos

adminisrradores ativos podem ser tamb4m suje-itas a ceras regras dr processo

(pesquisas, notifuaçôes, transmissáo a um organismo consultivo etc.). É preciso

nao confun4ir o processo administrativo, isw é, o conjunto de regra.c que

regulam a etaboraçâo dos atos da adminisrraçä.o ativa, cuja irnportânciajá foi

sublinhada supra n° 95, corn oprocesso diane dasjuristhçôes administrativas,

ou processo contencioso, objeto deste 'p30

290b. cii, p. 58

30 Droit Admiiiistraflj. 8. ed. Paris; Dalloz. 1977. p 213

Inrroduço i 5

Verifica-Se, portanto, que na doutrina francesa ressai a ideia do processo

admifliStrati'0, tanto que colocado em confronto corn o processo judicial. E,

nesse caso, o que se destaca éo processo como instrumento do exercício de

funçàO estatal, ial como deve ser figurado seu perfil. Ausente fica apenas a

linha de precisäo que o distinga do procedimento administrativo, este, comb,

já afirmamos, considerado como o modo e a forma de desenvoivimenco dos

amOS, atividades e condutas de administradores e de administrados.

2.3 0 processo administrativo na doutrina páfria

Nao hi uniformidade entre os juristas pátrios, como já anteriormente

mencionado, a respeio da precisa conceituaçäo do processo administrativo

e de sua discinçäo para corn o procedimento administrativo.

HELY LOPES MEIRELLES dá o seguinte ensinamento:

Processo é o conjunlo de atos coordenados para a obrençdo de decisâo sobre

urna controvérsia no âmbitojudicial ou administrativo; procedimento é o modo

de rea1izaäo do processo, ou seja, o rito processual. O processo, porranto, pode

realizar-se por dferentrs procedimentos, consoante a natureza da quesrão a

decidir e os objetivos da decisâo. Observamos, ainda, que nao luí processo scm

proceduneito, nias há procedimentos administrativos que año constituem pro-

cesso, conio. p. ex., os de licitaç6es e con cursos."'

Há dois aspectos na visão do saudoso jurista dos quais nos permitimos

discordar. Em primeiro lugar, o processo administrativo nem sempre é sede

para decisâo de con[rovérsias. Além disso, näo se pode conceber, na via da

Administraçäo, que determinado procedimento administrativo nao tenha

que ser formalizado através do respectivo processo. Se a lei contempla o

procedimento e o exige, a Administraçäo deverá providenciar a instauraçäo

do processo no quai vai ter seu curso o procedimenco

Idêntica posiçäo à do grande jurista ë adotada por LÚCIA VALLE

FIGUEIREDO, que consigna:

Direiro Administrativo Brasiteiro. 18. cd. São Paulo: Maiheiros, 1993, p. 584.



i 6 Processo Adni,n5LaIVO Federa! Carvaiho Albo

«Quanto z nÓS, remeditando niais urna vez no problema, acreditamos que se

possa referir a processo quando estivermos diance daqueles de segundo grau

(Giannini) 1AfT SeJWIT discìphnares, sancionatórios ou revisivos (quando hou-

ver, portanto, 'litigantes' ou acusados'); do contrário, como requisito essenciat

da atvido4e administrativa, nonnat da explicitaçäa da competência haverá

procedimento.

Essa pOSiÇãO, contudo, é clássica e aclotada por vários estudiosos, mas

nao reflete a visäo mais moderna sobre o tema. CELSO RIBEIRO BASTOS,

traiando do assunto, diz que:

dA patavra proasso em si é um tanto inadeqiw4a para revelar este tipo de azituaçâo, ou forntaçâo de autos, porque muitos dos titos administrativos são

de menor importância, são formalidades pequenas cuja autuaçáo se resume a

muito pouco para que se possa aplicar urna palavra corn tanta carga semántica couw ¿ processo. "

A despeito do irnenso respeito que nos merece o jurista, o cerro é que nao é a major ou menor carga semântica que caracteriza ou descaracteriza urn instituto. O fato de alguns atos reclamarern procedimencos mais singelos nao elide o núcleo central da noçâo de processo, ou seja, mesmo que sejam

simplórias as formalidades exigidas. a Administraçäo sempre alvitrará determinado objetivo, e a forma pela qua! consuma seu desiderato é o processo administrativo.

CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, fazendo corìsideraçöes

sobre o procedimento administrativo, apresenta a seguinte deflniçäo: "É urna

sucessäo itinerária e encadeada de atos administrativos tendendo todos a um

resultadofinal e conclusivo."34 Os termos dadefiniço nos parecem mais apropriados à noçäo de processo adminisirativo, visto que o auior insere dois dos elementos principais do processo, vale dizer, a sucessäo encadeada dos atos

32 Curso cte Direito AdmiyijsEratjvo 2 ed São Paulo: Maiheiros, 1995, p 284-285 (grilos do

autor)

33 Curso de DiretoAdminìtrajjyo 2 ed. São Paulo: Saraìva, 1996, p. 33L 34 Curso 4e Direito Admthiscratjyo 4. ed Sâo Paulo: Maiheiros, 1993, p. 212.

Introduço i 7

e O objeti''0 da atuaçäo administrativa. Parece, portanto, adotar a expressäo

procedimento adminisfrativo em lugar de processo administrativo. Na verdade,

nO mencioflou, de forma clara, o núcleo da noçäo de procedimento, que é o

modo e a forma pelos quais se encadeiam os aios componentes do processo.

Vários autores modernos, todavia, traçam corn linhas bern demarcadas cs

conceitos e as noçöes de processo e procedimento adrnnistrativo. ANTONIO

DE QUEIROZ TELLES, por exemplo, depois de demonstrar a resistêrtcia

por parte de alguns estudiosos de adotar a noçâo moderna dos inscicutos,

reconhece que nao se pode mais recusar a expressäo processo administrativo

porque aprépria Constituição o mencionaclaramente no art. 52, LV, que trata

do direito ao contraditório e à ampia defesa. E completa:

11De resto, nâo podemos entender corno ajustar-se, em sua esséncia, o principio

do devido processo legai a simples procedimento administrativo, pois que este

último in4ica, estritamente, o meio ao quai se conforma a materiatizaçáo1 a

dinámica das dtos e dos trámites do processo "

De grande precisão e clareza. é o ensinamento de MARIA SYLVIA

ZANELLA DI PIETRO:

"Náo se confunde processo corn procedimento- O primeiro existe sempre como

in.ctrumenlo indispensável para o exercício de função administrativa: tudo o

que a Administraçâo Pública faz, sejam operaçñes materiais ou atos jurídicos,

fi ca documentado ein um processo; cada vez que ela for tomar urna decisâofr executar urna altra, celebnzr um contrato, editar um regutamento, o ato final

é sempre precedido de urna sErie de ator materials ou jurídicos, conststentcs

em estudos, pareceres, informaçôes, laudos, audiências, enfim tudo o que for

necessário para instituir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela

Adrninistraçäo.

o proctdinw.nto é o conjunto deformalid.a4es que devern ser observadas para a

prática de certos atas administrativos; equivale ti rito, a forma de proceder; o

procedimento se deseiwolve dentro de um processo administrativo. "

3S Introdução ao Direito Administrativo, So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 442-443 6 Direito Admthìstrarivo. 3. ed. S5o Paulo: Atlas, 1993. p 345



i 8 Pfocesso Administrativo Federal - Carvaiho FiII,o

ODETE MEDAUAR também distingue os insticucos e destaca que opnxes-

so administrativo 'rnpIica, além do vínculo entre atos, víncukisjw-1dkos entre os

sujeitos, englobando direitos, devcres. poderes, facuidades, ria elaçâo processual"

No obscanEe a autora, segundo nosso entender1 nao exthe a mesma linha

conceituat em dois pontos. Prirneiramente, considera o procedimento como "a

sucessäo e:ricadeada de atos". noçac que se situa como elemento conceitual de

processo; na verdade, procedimenco näo é a sucesso de atos, mas sim a forma

o modo que definem tal sucessào Por outro lado, averba a autora que a noção

de processo "implica, sobretudo, atuaçâo dos sujeitos sob prisma contraditório".38

Já vimos que nao é a contradictio que caracteriza o processo adminisErativo, mas

basicamenre Seu objetivo ou resultado. e estes podem ser alcançados até mesmo

em situaçòes onde inexiste conrradkório.

Dal, parecer-nos acertada a definiçäo de DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO:

"Os procedrme.iuos administrativos ¡3062m ST disciplinados e consolidados em processos athnlnisFri2tivos: sucessào de atos ra.cionalmente dispostos para obter

&Lflt resultado jad"39

No destoa dessa diretriz DIÓGENES GASPARJNI, que assinala:

"Processo administrativo, como vimos, é, em sentido ampio, prâtico, o conjunto de medidas jurídicas e materials praticadas corn certa ordern de cronologia, necessárias ao registro dos 0t05 da Administraçâo PúbIka, ao controle do

comportamento dos administrados e de seiis servidores, a compafibilizar, no

exerc(cio do poder de polIcía, os inter-esses público e privado, a punir os sous

stri'idores e tercetros, a resolver controvérsias administrativas e a outorgar direicos 'i terceiros. É toda e qualquer autuaçäo efetivada pda Adrrtinistiraçao

Pública no interesse e segurança da funfáo a4ministrativa.4°

" Direito Administraijvo Moderno 2. ed, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 181.

3 Ob. e bc cit. 39 Curso de Threito Adminitrcujvo. 7. ed, Rio dejaneiro: Forense, 1989, p. 513. o Direirci Admirtistrcitjyo. 4. ed, São Paulo: Saraiva, 1995, p. 558. 0 autor baseia seu conceio

cte processo administraivo no firmado por M.ARIA SYLVIA DI PIETRO, mas incorre na nies- ma imprecisäo de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, em que se fundarnenta. ao adotar a definíço deste iiltimo, segundo o quai procedimenco retr&a "a sucessäo itineráñae

i Introduçáo 19

De nossa parte, já tivemos a oportunidade de considerar a respeito da

noçäO de processo:

«o termo processo in4ica urna atividade para afrente, oit seja, urna itividade

voltadapara determinado objetivo. Trata-se de categoriajurídica caract en za4i

pelo fato de que o fim alvitrado resulta da relaçäo jurídica existente entre as

integrantes do processo. Na verdade, pode definir-se o processo conio a relaçäo

jurídica integrada por algumas pessoas, que nela exercem vá.rias ativi1a-

des direcionadas para determinado fim. Defato, a ideia do processo re/lete

f unçâo dinâmica, em que os atos e os comportamentos de sous integrantes se

apresentarn em sequ.ência ordenada corn sentido teleológico, vale dizer, perse-

guindo o objetivo a que se destina o processo.

Como na via administrativa as autoridades nao desernpe7tharn funçfzo junisdi.

clon-al, poderla supor-se nao ser rnuito técnica a denominoño processo admi-

nistrativo. Contudo, tanto quanto o processo judicial, qt.e visa a urna decisâo,

a processo administrativo tern igualmente objetivo certo, no caso a prático de

ato admíriistrarivofinal. Nao bastasse essefator de identifkaçâo, a expressâo

está consagrada, é reconhedda pelas mais dwersas camadas da populaçäo e a

esta attura nao há qualquer ra.zdo para ser alterada. A própnici Constituiçâo

Federal. para exemplificar, faz, por mais de urna vez, referência à expressäo

processo administrativo (ou simptesmente a processo), reafirmando a acci-

ta gera! da nomenckuura dispensada aös instruntwniosforrnais pelos quais

se exerce a funØ.o administrativa (vide arts. 5, LV; 5, LXXII, "b"; 37, XXX;

41, D, Il, da C.F.)"4'

Mais adiante, procuramos apontar os elementos diferenciais entre os

processos jurisdicional e administrativo:

'o que é necessánio, isto sim, é distinguir olguns pontos fundamentais que

marcarn cada tipo de processo. O processojudicial encorna o exercIclo defunçao

junsdicional e sempre h confito de interesses, ao passo que o processo athni-

nistrativo implica o desempenho de atividade administrativa, nein sempre se

verificando quai!quer tipo de confito. Noproccssojudiciai, a relação é tiilateral,

porque alérn do Estado-Juiz, a quem as partes solicitum a tutela jurisdicional,

encadeada de atos adr,úiiistrativos", noçäo que. como vimos, é realmente a de processo, e nao

a de procedi mento adminìstalLvo

IL NossoManual de Direito Administrativo 25 ed. São Paulo; Adas, 2012, p. 958-959.



20 PrQces5o Mrninislrativo Federal Carvaiho Fulbo

netafigurani ambém a parte autora e a pr ré. No processo adrninistrati'o, a relßção é bthitera, porque, quando !u confito, de uni fado rstá o particular

e ie outrO O Estado, a este tncumbindo decidir a questäo; o Estado é parte e

jziiz. Porfim, o processojtuikial vai culminar numa decisáo que pode se tornar

iptutável e definitiva, ao passo que no processo adminístrtjvo as decisóes ainda

poder& ser hostilizadas no Poder Judiciário."42

Quanto à noção de procedimento, deixamos averbado:

"A noçâo de procedimento, porém, é diversa. CALMON DE PASSUS averba que 'procedimento é o processo em sua dinámica, é o modo pelo quai

os diversos atos se relacionam na série consLirutiva de um processo'. A idelaformulada pelo grande processualista é bastante precisa e indica a me-

câjiica do processo. vale dizer, o modo e a forma pelos quais se väo sucedendo

oc atos d.c processo. A noçâo de processo implica objetivo. fim a ser alcançado;

é tioçäi teleológica. A de procedimento importa meio instrumento. dinámica,

tiido cnfim que seja necessário para se alcançar ofim do processo."3

Por fim concluImos:

"Nao é difícil perceber, pOT ¡SSO mesmo, que tanto há procedimento no processo judicial como no processo administrativo, porque em ambos há urna

seqtzên.i;ia de atos e de atwidades preordenados a determinado fim.'

2.4 Elementos configuradores do processo adminisfrativo

Visto todo esse quadro dourrinrio, pátrio e estrangeiro, é possível chegar-

-se a aiguns aspectos identificadores do processo administrativo.

Podemos identificar Irés elementos de conhiguração do instituto.

Em primeiro lugat o processo retata urna re!açaojurídicaformal, própria do direito administrativo, que viricula todos os sujeitos que deb participam, sejam eles agentes da Administração, sejam terceiros. Como se trata de ação

r 42 Ob. CLC., p, 959.

4J Ob. e lac. CiL (grifosdo arigiriat).

44 Ob. ciL, p. 960

Inroduço 21

admiflStaCi', a re1aço é subordinada ao principio da publicidade e da so-

ienidade das formas; dal serformal a re1aço jurídica.

o segundo elemento consiste no objetivo a ser alcançado pelo processo.

Já tivemos a oportunidade de constatar que o elemenLo teleológico é essen-

cial à configuração do processo administraiivo, porque de duas, urna: ouI a

AdrniflistraçäO inscaura urn processo adminisrativo para buscar determinado

objetivo, ou, se nao tern objetivo a perseguir, nenhum processo haverá para

ser instaurado.

Por fìm, ternos o elemento material, que é a própria dinârnica do proces-

so, ou seja, o procedimento a ser adotado, indicativo do modo e da forma de

desenvolvimerito dos atas e das atividades integrantes do processo.

2.5 Conceito

Partindo-se dos elementos que configuram o instituto do processo admi-

nistrativo, podemos firmai coriceito que procura retratar, corn major exatidao,

esse aspecco da funçäo adrnini5trativa.

Processo administrativo é o irzstrumentoformat que, vinc-ula,idojuridicamente

os sujeitos que dele participam, através da sucessäo ordenada de atas e ativi-

dades, tern por fini alcançar determinado objetivo, previamente identificado

pela Adminùtraçáo Pública.

2.6 Classlflcaçäo

Näo há uniformidade entre os autores quanto à classificaçäo dos pro-

cessos administrativos, Há mais de urna razo para ¡sso. Primeiramente, as

classificaçôes obedecem a critérios que, frequentemente, se aLojam na visäo

pessoal do estudioso, que dá destaque a certos pontos diferencials enre os

processos. Depois, OS processos administrativos são extrernamente variáveis e

se preordenam a urna infinidade de objetivos, de modo que nao é tao simples

agrupá-los em caregorias para formar classificaçôes

De qualquer modo, procuramos proceder, para fins didáticos, a trés

sistemas classificatórìos, cada urn deles considerando critério específico de



22 P(e Mmir1lStrth'O FedqaI ÇatvaIh hlhø

distinção. Sobre esse aspecto, consideramos os critérios de natureza, de ob-

jeto e de abrangência, e dentro de cada um apresentarnos as categorias que

os formarn.

É oportuno alertar, todavia, para o fato de que iaJs sistemas de dassifi-

cação nao impedem que novos criterios e novos sistemas sejain concebidos

pelos especialistas.

2.6.1 Quanto à natureza

o critér-jo para o primeiro sistema de classificaçäo adota como fundamen- to a natureza dos processos administrativos, vale dizer, se sua ¡nstauraçao comporta, ou nao, a exiSténcia de litigios (ou confuto de inieresses). Sob esse aspecto. podem ser rzâo 1itgiosos e litigiosos.

PROCESSOS NAO LITIGIOSOS Essa categoria encerra os processos que trarnitain em maior quantidade nas diversas vías administrativas. São caracterizados pela circunstância de que nao contém qualquer tipo de litigio; neles nao se confIgura o antagonismo formal que decorre do típico confito de interesses opostos

A situação de litigiosidade, aliás, é que indica a linha demarcatória entre os processos administrativos e osjudiciais, como tern sido apontado na dotitrina mais autorizada, e isso pela razäo de que nestes áltimos há de estar presente urna lide, ou seja. um confito de interesses marcado por urna pretensäo nao satisfeita e por outra, inversa, que nao preiende atendê-b. Nos processos administrativos, ao contrário, o litIgio nao é elemento essencial.

Aqui, porém, faz-se necessário instituir novas linhas de demarcaçáo entre os processos judiciais e os administrativos. Pai-tindo-se da premissa de que roda relaçäo jurídica voltada a determinado objetivo constitui um processo, n50 mais parece adequada, modernamente, a clássica distinçäo. Na verdade, existern processos administrativos que contêni siluaçòes de litigiosidade, de modo que, tanto como os judiciais, tainbém se destinam a dirimi-las. Por outro lado, embora a doutrina clássica processualista somente considere processo aquele que conteriha urna lide, os demais, denominados de procedimentos, destituIdos de ¡ide, também nâo deixarn de ser, em última análise e

em sentido mais abrangente, processos. Exemplo típico são os procedimentos

r IntrOuÇlO 23

de jurisdição voluntária. Nao contêm lides, mas Conscituem relação jurídica

formal, obedecem a ritos previamente estabelecidos em lei e instrurnentalizarn

a atuaÇäO dos órgäos jurisdicionais.

Por conseguinte, afigura-se mais coerente traçar a linha demarcatória diferencial em çäo da natureza dos órgäos e agentes incumbidos de sua

f orinaliZ0. Em outras palavras, o processo será judicial quando a lei exigir

que sua formalizaçao e conduço estejarn a cargo de órgãos e agentes juris-

dicionais, ao passo que seré administrativo quando sui tramitaçäo, direço e

destino esriverem sob o comando de órgäos e agentes administrativos.

A categoria dos processos administrativos nao litigiosos é atualmente de

importância fundamental. A vigente Constituiço, referindo-se no art. 5Q, LV,

ao princIpio da ampia defesa e do con[raditório, deterrninou sua incidência

apenas sobre os processos administrativos e judiciais erri que estejarn envol-

vidas pessoas litigantes, o que, em outras palavras, indica que o postulado

só tern aplicabilidade se houver confito de interesses a ser dirimido pelos

aludidos processos.

Registre-se que, exatamente por esse rnoivo, é que se indui, entre os

processos administrativos nao litigiosos, os processos de merci apuraçäo ou

investigaçäo. Tendo natur.e.za meramente investigatória e, o que é mais rele-

vance, sendo preparatórios de processos principais supervenienies, no corn-

portam a incidência da ampIa defesa e do contraditório, sendo estas garantias exigiveis apenas para os últimos. É o caso do inquérito policial, do inquérito civil e da sindicâ.ncia. Nao custa Iernbrar que, nesse aspecto, referimo-nos à verdadeira sindicância, ou seja, o processo preparatório que tern por objetivo

apenas apurar fatos corn vistas à instauraçáo, ou nao, de processo principaL Nao se enquadram nessa categoria, por conseguinte, alguns processos im-

propriamente denominados de siridicância, que, ao contário daqu&es, são

acusatórios e tém caráter punitivo. Esses reclamam a adoçäo das garantias do contraditório e da ampia defesa.45

PROCESSOS LITIGIOSOS - Esta categoria de processos se carac-

Lenza pelo fato de ter, como objeto principal dos instrumentos, a soluçäo

45 Vide nosso Mwiwil (p. 976-978)



24 Proes MminitrMuvo FedecI Carvaiho iIho

de determinado confito de interesses A própria dclimitaçäo do processo

consiste na situaço jurídica conflituosa, situação essa que se consubstancia

pela preteflSO que alguém deseja ver satisfeita e pela oposiçâo daquele que

nao pretende atendê-la.

o litIgio que caracteriza essa categoria é de idêntica fIsionomia ao que

cûnstitUi objeio do processo judicial. Em ambos a pretensäc insatisfeita terá

que produzir aia decisório para solucionar a ¡ide. A diferença está em que

as decisöes proferidas nos processos judiclais adquirern, em certo momento e niedianie certas condiçOes, caráter de irnutabilidade, configurando a res

iudicata. Ao contrário, as soluçôes adotadas nos processos administrativos litigiosos têm, como limite, a própria via administrativa pela qual trami taram.

Entrecanro, como esas últimas soluçöes são perpetradas através de

atas administrativos, nao terâo estes o revestimento da imutabilidade, permitindo sempre àquele que no tenha tido a pretensao satisfeita recorrer ao PoderJudicirio, visando à insiauraçäo de novo processo. corn idêntico litigio, mas corn a expectativa de obter soluçäo que. alérn de saiisfazer-Ihe a pretenso, adquira a eflcácia da imutabilidade refletida no instituto da

coisa julgada.

Por outro lado, o processo judicial apresenta o desmembrarnento do Es-

tado em sua relaçäo tripartite. Significa que o Estado-Administração, que é

urna das partes interessadas, nao se confunde corn o Estado-Juìz, que tern a funçäo dejulgador do litigio, sendo dotado de independência e imparcialidade.

No processo administrativo, o Estado-Administraçäo é, ao mesmo tempo, parte e juiz, embora frequentemente representado por órgäos diversos. Sendo órgäos da própria Adzninistraçäo, nao se pode esperar que atuem sempre corn

a imparcialidade e equidistância de interesses que caracterizam a atuaçäo dos órgäos jurisdicionais Por isso mesmo é que, nao satisfeita a pretensáo no processo administrativo, poderá o interessado recorrer à via judicial.

A despeito de ter seus efeitos Umitados à esfera administrativa, o processo administrativo litigioso persegue seu objetivo corn trarnitaço assemeihada à

que contérn os processos jucliciais também litigiosos. As fases, os atas relativos às partes, a instruçao do feito, os prazos e as formas, tudo, enfim, acaba por indicar similitude enre os processos.. Algumas hipóteses indicam que há até mesmo instâncias e órgäos revisionais. Em virtude desse fato é que

r Introduçào 25

algflS autores os deriominam de processos administrativos judicialiformes, significando que, apesar de serem processos administrativos, adotam perfil

parecido corn o dos processos judiciais.

Tais proce.sso é que se eriquadram no artj 5, LV da Cop.5tbuição Federal,

dTI OIdCfl) a r exigido que se assegure aos intcrc!ss.ados a garantia da arnpJt

defesa e do contraditório. corn os meios e recursos inerentes a essa garancia.

Corno O mandamento é de nivel constitucional, nao poderá a lei ordinária,ou outrO ato legislativo do mesmo nIvel, postergar o princIpio; se assirn o fizer,

será flagrantemerìte inconstitucional, o que será decidido pelas vias idôneas

paia esse firn.

2.6.2 Quanto ao objeto

Podemos considerar que os processos administrativos ora possuem objetos genéricos, Ora se destinam a objetos esj,ecíficos. No que se refere aos

priirìeirOs, classificam-se em processos legislativos, judiciais e administrativos, referidos anteriormente como os processos básicos pertinentes às funçóes primordiais do Estado.

Em relaçäo aos objetos específicos, levamos em consideraçäo os fins

administrativos específicos perseguidos pela Administraçäo acravés de seus órgäos e agentes no exercício da funço própria, a funçáo administrativa. É

esse o critério que nos pareceti sistêmico e que apresentamos a seguir.

a) OBJETO DE MERA TRAMITAÇAO - Os processos de niera tramita- çäo, que constituem a grande quantidade dos instrumentos da Administraçäo, são aqueles em que há a formalizaço das rotinas administrativas.46

Como regra, esses processos nao têm procedimento próprio nem recia-

mam rigor formal como ocorre em outras tipos de processo. Resultam do principio da solenidade dasfor,nas, que caracteriza toda a atuaçäo dos agentes e órgäos administrativos Na verdade, as emanaçôes volitivas das agentes da

Administraçáo, imputadas aos órgäos a que perencem, obedecem quase sern-

pre a expedientes formais que circularn perante as várias repartiçôes públicas.

46 HELY LOFES MECRELLES denomina tais ¡nstrumeaos dc processos de mero expediente, apesar de considerar imprópria a denomznação (ob. cit., p. 91).



26 Proci MminitraLIVO edera CarvaCho Fliho

Denominamos essa categoria de prxessos de mera tramitação porque

nern sempre o objeto é urna atividade específica de fazer ou nao fazer. Frequen-

temente, so instaurados até mesmo paia dar ciêricia de jnformação ou fato

a outra unidade da Adminiscraçäo. E o dpico exemplo de oficio informativo

remetido de urna para oucra repartiço: protocolizado nesta última, forma-se

processo, corn numeração prôpria, a ser encaminhado ao órgo destinatário;

depois de cientes a autoridade competente normalmente determina o arqui-

vamenro, SC outra providência nao se fizer necessária. O mesmo ocorre corn

oficios pos(uìatórios, em que um órgäo solicita, por exeniplo, a remessa de

certo documento (ou côpia) em poder do órgao destinatário. Forma-se um

processo neste órgo e, após O percurso pelos órgäos inernos iniervenientes, remete-Se o documento arravés de ofícioresposta. Juntada cópia desie oficio

ao processo, a autoridade competente determina o arquivamenio.47

Por firn, é oportuno salíencar que a categoria em foco é de nacureza re-

sidual, vale dizer, nao se enquadrando o processo nas demais categorias, a

serem examinadas a seguir, deverá classificar-se como de mera rramitaçáo.4

b) OBJETO DE CONTROLE - Como indica a própría palavra, os pro-

cessos corn objeio de controle visam propiciar a aplicação do principio da

fiscaLizaço das atividades e das fùnçöes púb1icas Como é sabido, o controle

é Lam dos postulados básicos da Adminisiração Pública e constitui um dos

direitos inererites à própria ciadania.

Nos processos dessa categoria, os atos e atividades constantes do pro-

cedimento sio dirigidos ao controle adrninisrativo, mas, como sucede em

todo processo, culminam necessariamente na prática de determinado ato administrativo final, que pode ser de aprovação de contas, de rejeição de

contas, de deterrninação para instaurar-se novo processo, de conteúdo acu-

satório (processo litigioso),49 ou para registro de dados, de encamìnhamento a Outras órgäos etc.

4'Oarquiarnerto, nesse caso. indica a providência a ser adotada peLo agente competente em virtude de er sido Jcançado o objetivo do processo. 4, Nosso Manual, p 963. i9 Se do processo de cocroLe resukam indfcios ou cornprovaçäo efeticra dc irregularidades. a

arividade de controle rcrá sido concluida, mas o aco admini&rauvo fina' terá por conteúdo a

determìnaçäo de instauração de novo processo, este de car.ier punitivo.

r Infrodu.ç5o 27

São exernplos da categoria os processos de preslaçäo de contas de admi-

nistradores públicos, de competência dos Tribunals de Concas, como esta-

belecido no art. 71, 1 e LI, da Constituiçäo Federal. São ainda processos corn

objeco de controle aqueles de competência de órgos ou pessoas que recebern

dotaçóes de outros órgâos ou fundos públicos para fins específicos, como éb

caso de transferência de recursos para a arividade de saúde, educaçäo ou melo

ambiente. Nas diversas administraçóes públicas existem tambérn as vias de

controle inierno, realizado no mesmo órgão ou na mesma pessoa adniihis-

trativa. Os instrumentos formais destinados a esse objetivo se qualiflcam, da

mesma forma, como processos corn objeto de controle,

c) OBJETO PUNITIVO - Há processos que têrn por objeto a averiguação

de irregularidades ou situaçòes ilegaìs na Adrninistraçäo e que, quando são

elas comprovadas, däo margem à aplicaçäo de puniçoes a seus autores. São

os processos corn objeto punitivo. Evidentemente, se inexiste a comprovação,

nao há qualquer apenação a ser aplicada, de modo que o processo, nesse caso,

desafiará o arquivaniento.

Vale a pena sublinhar, nese passo, que o processo punitivo reclama o

pressuposto da infraçâc administrativa Embora nao seja conceituada no

plano normativo, a infraçäo administrativa somente se consuma quando há

previso legal. Assim, é de destacar-se o fato de que, sem urn tipo legal e

específico, nao haverá infraçâo e, consequentemente, sanç5o a ser aplicada.°

Podem-se agrupar tais processos em duas subespécies diversas: pro-

cessos internos e externos. Os primeiros são instaurados em face da relação

Adrninkstração-servidor público e decorrem do exercíclo da hierarquia e do

dever de disciplina existentes na Adminìstraçáo Pública, destacando-se que

sempre se estará diante de relaçâo de trabaiho subordinado. Exernplo típico

é o dos processos que apuram infraçôes funcionais e, ao final, permitem a

ap1icaço de penalidades aos servidores responsveis por sua plática. Já os

últimos derivam da relaçäo Administraçâo-administrado, sendo inexistente

qualquer retaçäo de trabaiho subordinado entre ambos.

s A observação é de DANOEL FE.RRERA. Teoria Gera! da Infraçao Administraríi'& Belo

Horizonte Fórum, 2009, p 189.



28 Processo Admirustrativo Federal Carvaho Fiiho

Os processos externos se originam do poder de policia gera! de que é

dotada a Administ-raçäo, razäo por que neles também se invesngam situaçoes

irregulares ou ilegais e se aplicam as respectivas puriiçöes. Exemplo dessa sub-

espécie é o processo que visa à aplicação de multa por infraço de trânsito, ou

à cassação de licença em razao de determinado fato previsto em lei, ou, ainda,

à inierdiçáo de obra por causar risco à vida e à integridade fisica das pessoas.

Corno referidos processos têm natureza acusatória, é indispensável, para sua validade, assegurar-se aos interessados o direito ao contraditório e ampia defesa, garantindo-se-ihes o uso de todos os meios e recursos necessários para a efetivação do postulado constitucional, previsto no art. 5Q, LV, da Lei Major.

d) OBJETO CONTRATUAL - Pode considerar-se processo de objeto contratual aquele cujo fim úiiimo é a ceiebraçäo de contrato da Adminis- traçäo Pública, ou seja, de ajuste em que urna das partes contratantes seja a

Administração.

Os contratos podem ser de vidas naturezas. Primeirarnente, podem ser classilìcados em contratos privados da Adminísrraçäo e contratos adminis- tTatiYos, aqueles regulados basicamente pelo direito privado e estes últimos basicamente pelo direito público e supletivamente pelo direito privado.5' São contratos administrativos os que visam à execuçào de obras, serviços e

compras na Adrninísiraçäo, bem como os contratos de concessão de serviços públicos e de uso de bens públicos.52 Tambérn são contratos administrativos as concessöes especials, conhecidas como parcerias público-privadas (PPPs).53

É irrelevante saber quai o objeto do futuro contrato, ou seja, se se trata de obras ou serviços, de aquisição, alienação ou uso dc bens públicos, ou de bens móveis ou imóveis. Se o aLvo administrativo é a ceiebraçäo de contrato, o processo que documenta os elementos legais e regulamentares necessá- nos a esse fim caracteriza-se como processo corn objeto contratual. Nessa espécie podem incluir-se tambm os processos que objetivam a celebraço

5Ì Vide art 54 .cjaLei n 8.666, de 216.1993 (Estatwo de Contratos e Licitaçöes naAdminic- (raçäci PúbUci:i

Os çnLos dc coião de serviços púb1Ic im ua disciplina básica ixaçda n In 8,987. e 13.2. I95, terdo w(rdci Jguiitas akeraçes ipervetkIeite.

53 A disciptha consta da Lei n 11 079, de 30.12.2004,

Introduç4o 29

de ConvêflioS. Embora estes pactos nao se caracterizem propriamente corno

contratos, têm a presença de vários elementos desies e retratam, indiscuti-

velmente, a manifestação livre da vontade clos pactuantes.54

Enquadrarn-se como espécies dessa categoria os processos de licitaçâo pública55 os de dispensa ou inexigibilidade de Iicitação corn finaildade de Cflraação,$& os de alienaçao ou Jocaçäo de bens imóveis piiblicos e outros do mesmo tipo.

e) OBJETO REVISIONAL - Os processos corn objeto revisional têm o

objetivo de instrumentalizar pedidos formulados no sentido de ser revisto

certo ato ou conduta administrativa.

Sempre que se instaura processo administrativo autônomo através de recurso administrativo, terá ele objeto revisional.

É preciso distinguir os recursos incidentais dos defiagradoi-es (ou autô-

nomos) Aqueles são inrerpostos em processo quejá está em curso e revela o

inconformisrno do interessado contra algum ato praticado dentro dele; desse modo, podem ser interpostos em processo de quaiquer natureza, dependendo da hipôtese que permita a interposiçâo. Os recursos deflagradores näo são incidentais, mas, ao contrário, gerani a instauraçäo de processo autônomo que terá por objeto a apreciaçäo do pedido recursal. Exatamente por nao dependerem de atos de qualquer processo pendente é que se considerarn autônoinos. Somente os processos instaurados por recursos autônomos é que se classificam como de objeto revisional.

Se um servidor, por exemplo, se insurge contra ato administrativo que nao o incluiu corno beneficiário de determinada gratificaçao pessoal e contra

;_A respeico de ccwhïios de rxsso M4tsu&, p, 221-224, HELY LOPES MEtRE-liES (cii. cii,

p 355): ODETE MEDAUAR ob cg. p 24e): e SlRGiO D1 SNJ)RF.A FE-R$EIM (biveir AdminîstrativoDidá&o. 3ed. RiodeJaneiro Forense, 1985. p. 211) s Ressalve-se, porém, que urna das rnx1a1idades de liciiação, o concurso, nao se destina a

qualquer contrataçâo, mas apenas à se1eço de crabaiho técnico, artístico ou científico (art. 22,

s 4. da Lc a 8666/93). Trata-se. porérn. de modalidade adorada corn aiguma raridade na

Adrninstraç5o . De maior uriiizaçäo são os processos visando à conrrataço de obras, serviços

e compras através de concorrência, tomada de preços e convite, e, en casos menos comuns,

de venda de bens púbiicos através de leilto

56 Arr. 26 e parágrafo único da Lei n' 8.666/93



30 AdminitiativQ Federal Cìrvalho Fuiho

ele interpi5e recurso, instaurar-se-á processo corn objeto revisionaL visto que

o inLuitO do iriteressado é o de ver apreciado o recurso e revista a ornissão

administrativa- O mesmo se dará quando qualquer indivIduo apresernar represenraçäø contra abuso de certa autoridade: apresentada a pelição no

respectivo setor de protocolo, será instaurado processo corn objeto revisional.

OtiLro exemplo, é o processo de revisäc, normalmente contemplado em

esiatutOs furicionais, que visa à reforma de ato anterior punitivo quando o

interessado apresenca novas provas ou provas que, já existentes, näo pude- ram ser apresentadas à ocasião do processo originário por razöes alheias vonrade do interessado.57

Adite-se, por fim, que nao é preciso que o recurso seja provido e que o ato ou a conduta sejam alterados ou suprimidos. O que caracteriza essa categoria é o fato de que o processo, nesse caso, tern por objetivo apreciar o

pedido revisional, nao importando se será ele atendido ou nao.

f) OBJETO DE OUTORGA DE DIREITOS - Há váños processos administrativos, normainiente instaurados por requerimento do interessado, que, sendo deferido o pedido, lhe conferem determinado direito.

Tais processos são especificarnente preordenados ao exame de postula- çôes, ainda que seu desfecho possa ser o de indeferimento do pedido. Por outro lado, é irrelevante o exarne da natureza do direito, se definitivo, decorrente de ato administrativo vinculado, ou precário, oriundo de ato discricionário. Da mesma forma, pode o direito pleiteado ser de cunho individual ou tran- sindividual (coletivo ou difuso).58

Importa, isto sim, que haja interesse na aquisição ou no exercício do direito e, para tanto, seja indispensável a instauraçäo ou a fonnalizaçáo de processo administrativo corn vistas à apreciaçáo formal do pedido.

São exemplos dessa categoria os processos administrativos de liceriça para edificaçao para exercício de atividades profissionais; de concessáo de

57 A Lei Q .1 12/90 (Esraturo dos $ervidore5 Públicos Civis da Uniño Federal). por exemplo, discìplina o processo de reviso entre os arts. 174 e 182. S8 Sobre a definiçäo legaJ de interesses Lransindividuas coletivos e difusos, vide arr. 81. pará- grafo iinico, I e II, da Lei na 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor.

IflFOduç80 31

periflissoes e autorizaçôes para o exercício de certas atividades; de registro

de maf e patentes; de concessão de isençöes etc.

3 Processo administrativo federal

Em virtude da inexistência do sistema unitário em relaçäo aos processos

adnflistrtw05, fato que sempre atrelou esses instrumentos a cada urna 4as

pessoaS políticas por força de sua autonomia e capacidade de autoadminis-

traÇäO, peculiares à forrria federativa de Estado, nao havia, até o momento,

qualquer diploma regulador do instituto, logicamente de caráter sis iemático,

genérico e codificado, na via administrativa federal, que abrangesse a Uniäo

Federal, composta de seus inúmeros órgaos internos, e pessoas descentrali-

zadas integrantes de sua administração indireta.

Evidentemente, essa ausêLicia de unicidad acabou permitindo que cada

órgão, OLI pessoa administrativa, adotasse seus próprios procedimentas, via

de regra dotados de trâmites diversificados em relaçäo a órgãos e pessoas

similares. TaL pluralismo normativo tern sido, sem dúvida, nocivo canco para

os íntegrantes da esfera federal quanto paia os administrados em geraL Para

aqueles, porque, sem diploma regulador uno, sempre se defrontaram corn a

existência de regras especiais para processos que, embora corn fins idénticos,

adocavarn, em órgos diversos, procedimentos diferentes, sem contar, é claro,

corn aqueles procedimentos originados de forma totalmente assistemática ao

sabor das determinaçöes de autoridades corn funçöes diretivas,

Para os administrados, a inconveniência nao foi menor. Sempre envolvidos

por inúmeros órgaos públicos e pessoas administrativas, os administrados sempre tiveram que resignar-se corn as inforrnaçöes que Ihes eram transmitidas pelos servidores administrativos. Evidentemente, enfrenraram, em

rflUitas ocasióes, condutas ilegais e arbìtrárias e, no só por nao conhecerem

as regras que vigoravarn para os processos, mas tambérn porque, em alguns

casos, sequer existiam essas regras, todo o poder de decisäo sempre se con-

centrou no Poder Público, sein que os administrados pudessem armar-se de

qualquer instrumento para coibìr ilegaLidades e exigir procedimentos ¡sen-

tos, imparciais e lógicos, visando prestar meihores informaçóes àqueles que

precisassem recorrer aos serviços administrativos. PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


32 Processo AdminisTrativo Federal CaNaha FihO

Para uniformizar o sistema processual administrativo, embora somente no âmbico dos órgäos e pessoas federals, é que foi editada a Lei n 9.784,

de 29 de janeiro de 1999, que "regula o processo administrativo no ámbito

da Administraçäo Pública Federa1" publicada no Diário Oficial de i.2 1999.

A lei originou-se, inicialmente, de projeto encaminhado ao Presidente da República através do EM n 548, de 30.91996, do Ministério dajustiça, que havia consdtuído, pelasPortarias n 1.404, de 17.10.1995 e 47, de 31.1.1996, Cornissäo de Juristas para esse fim, presidida pelo Prof. CAlO TÁCITO. O

Executivo entäo, encarninhou ao Congresso Nacional a Mensagem n i .002. de 22.10.1996, que deu ongeni ao Projeto de Lei n 2.404/96. cta Câmarados Deputados, publicado no Diário da Cârnara dos Deputados em 114. 1 1 . I 996. No Senado Federal, o projeco transformou-se no Projeto de Lei da Câmara n 41,

sendo publicado nessa Casa no Diario do Senado Federal em 10. 11 . 1998. A

aprovaçäo do projeto formalizou-se pelo Parecer nû 22/99, senda Relator o Senador FRANCELINO PEREIRA, e a publicaçäo se deu no Dirio do Senado em 8.1.1999. Ericaminhado ao Executivo, o Prestdente sancionou o projeto e promugou a Lei n 9.784 em 29.1.1999, corn publicação em 1.2.1999.

r

Das disposìçöes .gerais

: 4caotuIo

Art 1 Esto Lei estabetece normas básicas o processo

no ámbito da Administraçâo Federal direta e indirela. visando. em especial, à

proteçôo dos direifo5 dos administrados e co meihor cumprimento dos fins da

Adrninistraçöo.

ÌOs preceilos desta Lei também se aplicornoos órgios dos Poderes Legis-

lotivo e Judiciário da Uniôo, quando no desempenho de funçzo adminishaliva,

§ 2 Para os hns desto Lei. consideram-se:

I - órgöo -a unidade de auoçöo integrante da estrutura da AdminislTaçöo

direta e da estitura da Adminisfraçôo indirefa:

Il - enfidode -a unidade de atuaçào dotada de personalidode jurídica:

Ill - auloridade - o servidor ou ogenle público dotado de poder de decisào

Art 2 A Administração Pública obedecerá. dentre outras. aos princIpios da

egalidade. finalidade, mo$ivação, razoabilìdade, proporcionalidade. moralidade,

ampia defesa, contraditódo. seguranço jurídica. interesse público e eficiènco.

Parágrafo único, F'4os processos administrativos seröo observados. enlre ou-

tras. os cntérios de:

I - aluoção conForme o lei e o Direilo;

Il -otendimento a fins de ïnteresse geral. vedada a renúncia total ou parcial

de poderes ou cornpetências. salvo aulorizaçào em lei;

ñ1RJ RFItflP]ÛÂ6HFRCJIIINÛ PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


34 Proso Adrnurftitrltivo Federal Carvalho i1h

III- objetividade no otendirriento do interesse público. vedado a promoçöo

pessoal de agentes ou au?ordades:

Iv - atuaçâo segundo padröes éticos de prcbjdade. decoro e boa-fé;

V - divulgaçöo oficial dos atos admnislrotivos, ressalvadas as hipóteses de

sigilo prevista5 na Constifuição;

VI - adequaçöo entre meios e fins, vedada a imposição de obrigoçôes.

restriçòes e sançòes erri medida superior àquelas esfrilamente necessâdas ao

aendimenFo do interesse público;

VII - indicaçào dos pressupostos de afo e de direilo que determinarem a

decisôo;

VIII - observôncia das Formalidades essenciais à gurantia dos direitos dos

administrados;

IX-odoçàodeformossimples, suficienFes paro propiciaradequadograu de

certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados:

X - garantia dos direitos à comunicaçòo. à apresenlaçòo de alegaçòes

finais. à produçao de pravas de recursos. nos processos de que

possam resullar sançòes e nos sifuaçòes de litigio;

xl- proibição de cobrança de despezos processuais, ressalvadas as previstos

em lei;

Xll-impulsöo. de oficio. do processo administrativo. sem prejuizo da atuaçáo

dos interessodos;

xlii - interprefaçöo da norma administrativa da forma que meihor gciranta

o atendimento do m público a que se dirige, vedada aplicaçào retroativo de

nova interpretação

Normas básicas e incidéncla

NORMAS BÁSICAS -O art. P é claro ao referir-se a normas básicas.

Corn essa alusão, o legislador quis indicar Lodo o quadre normativo que deve,

primordialmente, incidir sobre os processos adrniriistr&ivos federals.

As normas básicas, logicamente, nao são as únicas regras incidentes,

mas as que devern ser aplicadas corn prevalência sobre quaisquer outras. É

preciso, porém, nao esquecer que o fim último da adniìnistração estatal é

o interesse público, de modo que, conforme o caso, pode o administrador

ls,1 II1r I ¶ r. ,t, !

Ç

Das di5posiçÓe gerais 35

utilil.ar..se de regrassup1ementates nuncaofensivas das norrnasbásicas, que

se aecesârì*s em r*zão de i-ta par&ulandades pasíveis de ocorrer

na esfera dminiscradva

Apesar chas normas bá5ica;, sempre resEará certa matgem de liberdade

»a atuaÇ do adiriinitrador público, principaimente naqueles processos ca

racina dfltItIV em que no há irneresse direto de nenhum individuo.

Nc5e caso, o procedimento dever sempre levar em conta a finalidade de

interesse público que deve dirigir a conduta de todos os adminisrad9res

púb'iCoS.

o instrumento idôneo para enunciar normas gerais de processo admi-

nisîratiVO em tOdOS OS setores públicos é a lei, da competência do respectivo

ente federativo. Fundase a afìrmaçäo na circunstância de que lei corn tal

conteúdo expressa urna série de direitos e obrigaçöes para as partes e os

interveflienteS no processo. Por conseguinie, para que se possa compelir o

individuo a determinado dever jurídico no processo, necessário se torna a

ediço de lei. Só assim o poder de caminar obrigaçôes se ajusta ao art. 5, II,

da vigente Constituiçâo-

A despeiro de reconhecerrnos que os processos administrativos também

têrn aspectos ligados à organizaçäo administrativa, parece-nos inconstitucio-

nais cestos decretos expedidos por Chefes de Execucivo quando se dispôem

a traçar normas gerais sobre a matéria, nas quais são impostas obrigaçöes às

partes. Tais obrigaçöes nao são meramente derivadas, situaçäo que admìiiria

tratarnento por ato administrativo, mas sim originárias, e, como tais, devem

ter previsáo em lei.

INCIDENCIA - As normas básicas estabelecidas pela Lei n 9.784/99

incidern sobre a Administração Federal Direta e Indireta.

A Administraçäo Federal envolve, genericamente, todos os órgäos e pes-

soas administrativas federals. A administraçâo direta (no sentido de gestão) é

exercida pelos diversos órgäos que integram a Uniäo Federal em qualquer lugar

do país, visto quei sendo a pessoa federaiiva maior, sua jurisdiçäo abrange

codo o cerrítório federal. Há três segmentos básicos na Administraçäo Direra

federal, considerando apenas o Poder Executivo (os demais Poderes seräo

VS(OS adiance): 1°) a Presidência da República; 2) os órgãos de assessoria e



36 Proeso minjs1rativo sederaI Carvaiho Ftlho

Consultoria da Presidência; 3") os Mìnjscérjos corn toda a sua estrutura interna, dotada de numerosos órgaos, como Departamentos, Coordenadorias, Superincendências Delegacias, Divísöes, Conseihos etc.'

A administraçäo ¡ndireta (também do Poder Executivo) é composta pelas autarquias, fundaçes púllicas, empresas públicas e sociedades de economia mista vinculadas aos diversos Ministérios integrantes da Uniäo. Cada Ministério exerce superviso e controle sobre as entidades que tenharn área de competência conexa.2 Assim, urna Universidade autárquka esrá vinculada ao Ministério da Educaçäo; urna fundaçäo hospitalar liga-se ao Ministério da Saúde, e assim por diante. Embora por exceçäo, algumas pessoas da Administraçäo Indireta nao estäo sob o contro'e de Minis cérios, mas, ao contrário, se vrnculam a órgäos de assessoria da Presidência. Nao obstante, de nada importa o vínculo de controle, vez que o que importa é a real exstência do controle da Administraçáo Indireca pela Administraçäo Direta '

Por outro lado, vale a pena sublinliar que a lei se referiu expressamene à administraçâo indireta, que, como é sabido, pode ser desempenhada por entidades dotadas de personalìdadejurídìca de direito privado, como éo caso das sociedades de economia mista e empresas públicas. Conquanto sejam pessoas privadas, nao deixam de integrar a Adminisiraçäo Pública federal, de modo que também elas deveräo observar o procedimento estatuido na lei, sobretudo quando houver interesses de terceiros, administrados, que devem ser preservados como deseja o diploma regulador.

ESTADOS, DISTRiTO FEDERAL E MUNICÍPIOS -A Lei nL 9.784/99, como registra sua ementa, regula o processo administrativo no rnbico da Uniäo Federal. Alcança, portanco, as entidades e os órgaos da administraço federal.

A estruu.ira básica da Adminìsu-aço Direta lederal está deRrieada basicamenre na Lei Q 10,683, de 2832003, a quaL todava, Lem sofrido divers3s akeraçöes posteriores Art J 9 do DecreoIei r 200/67. o controle; indusjy. é um das pnmcipios da Mmin*zç Pibii.c cøm ccmta

d:i Lcrtci-ki a°2O0,/7, Viik iid iioa Mantai! rit-, p. 46O-46l

Da dispoiçôes gerais 37

Corno o nosso regime de federação outorga autonomia às unidades que

o compOem (arr. 18 da CF), a lei federal nao poderia mesmo incidir sobre as

dernais esferas. Estas, por força de sua autonomia constitucional. são dotadas

Jo p<'der de aUtOatht1EttttIÇäO , dnrrcî dû L1Ua se silua ì (0fl)pet-4flCia pani

editar as leì que reguiem. setis tQCC5O5 adminitrativos I

Avulta COflSiJ)ar que a forma lederadva de Estado é a mais complexa e

phiralisa parao exercicio do puder politico. A tietisidadedo rqirne ConsisTe,

bicarTheflte, n rpartiço das corripetends entre o cnte federativos, cors-

tituindo um sistema de partliha inerente ao regime. So essas competências

que alinham o fenômeno da autonomia, na qual se reserva às pessoas políticas

a capacidade de administraçäo própria.1

Resulta que, se urn Estado ou um MunicIpio pretendem disciplinar essa

matéria, devem providenciar suas próprias leis, mas nao esiaräo vinculadas

a todas as normas contidas na Lei n 9.784/99; sua vinculaçäo. porém, será

exigida em relaçáo aos princIpios e normas constitucionais

A despeito dessa desvinculação, nota-se que aiguns Estados que possuern

leis sobre o processo administrativo seguiram a disciplina federal, no que

fizerani muito bem. já que a lei federal apresenta-se corn desejável e inovador

microssistema. Pequenas modificaçòes existem aqui e ali, mas a base em si

da disciplina foi observada.

Foi o que ocorreu, por exempLo, corn o Estado de São Paulo (Lei Estadual flQ 10.177, de 30.12.1998); Goiás (Lei Estadual n 13.800, de 18.1.200E1);

Minas Gerais (Lei Esiadual n 14.184, de 31.1.2002), entre outros.

No Estado do Rio de Janeiro foi editada a Lei Estadual nû 5,427, de

P.4.2009, que, como as demais, adotou o microssistema da lei federal, in-

troduzindo, todavia. pequenas alteraçöes que, no fundo, nao desnaturam a

disciplina da Lei n 9.784/99 e o regime por esta adotado

Importa notar, por oportuno, que já se proferiu decisão que considerou

a possibilidade de a Lei n 9.784/99 ser aplicada subsidiariamente no ambito

4 É a observaço de AUGUSTO ZIMMERMANN. Curso de Dirr.ito Consritucional 4 ed. Rio

de Janeiro: Lumen Juns, 2006, p. 385. 0 auuor lembra, inclusive, a denominaço de «Estados associados" cunhada por André Hauriou, e a de "Esrado de escados", ernpregada pelos cons-

tççjpa1itas americanos no fm do século XVIII



38 M«iini%tralivo FedtfI CMVaIbO Fitho

de Estados-merubros, no caso de inexistêncja de lei estadual sobre o tema.5

Em nosso entecidimento, porém, a subsidiariedade no ë automática, nem depende de mera reproduçäo da lei federal. Esta, na verdade, observa parâme- (ros constitucionais, que, desse modo, são cabíveis em qualquer processo no que toca aos institutos da ampia defesa e contraditório, do devei de decidir, dos principios administrativos e outros previstos na Lei n° 9.784/99.

Para exemplificar, a despeito de o art. 24 da Lei n° 9.784/99 prever o prazo normal de cinco dias para a prática de' aros por parte de autoridades e administrados, nenhuma ilegitimidade havera se determinado Municipio, desprovido ainda de lei processual, considerar que esse prazo deve ser de cinco dias úteis ou de dez dias. A essência da garantia nao escará afetada pela diversidade do prazo Isso evidencia que nao há aplicação subsidiária auto- mática em processos de Estados e Municipios, de modo a que essas entidades fiquem obrigadas a seguir, em tudo e por tudo, a leí federal. O principio da autonomia constitucional representa barreira para tal obrigaçâo.

PROCESSOS ESPECIFICOS -Já neste passo é oportuno salientar que a Lei n° 9.784/99 nao incide sobre os processos específicos, conforme registra o arc. 69. Processos específicos são considerados aqueles que têm procedimento previsto em leis especlais próprias e que, por isso mesmo, deve ser adotado como procedimento básico.6

Em consequência, a lei destina-se aosprocessos genàicos, ou seja, àqueles destituidos de procedimento estabelecido em lei, mas necessários ao exercício da funçâo administrativa. Nao há, contudo, exclusão de incidência no que se refere aos processos específicos, e nem deveria haver realmente, visto que o quadro normativo de leis especials nao se apresenta comumcnte dotado de regras procedimenrais de rigor técnico mais apurado, nern oferecem, na mais das vezes, a efetiva garantia dos direitos dos administrados.

Desse modo, é de aplicar-se na hipótese o principio da subsidiariedade, pelo qual se torna possível, em relaço aos processos específicos. recorrer às

STJ, REsp n° LL4&460, Min CASTRO MEIRA. em 19 102010. p

porcxeitlplD, th: l'fQCCIOdi5inaf previ%tD n 2.th rid al12/90 (Eriirw Jc, Smddci 1- PiiWk;s Fedrraís) d proce adrini.ruivo fic1, rqui4o pelc Lcitii iV 70.235/72.

Das diçoe geris 39

normas da. Lei n° 9.784/99 tanto nos casos omissos das leis especiais como

naqUeles que possam reclamar aplicação suplementar.7

2 ObjetIvos perseguidos

DIREITOS DOS ADMINISTRADOS - Sem dúvida, a fixação de normas

reguladoras do processo administrativo federal, propiciando uriiformidade procdimentL através da sequência dos atos e a expressa mençao a deveres

da Administração, confere inegável proteçäo aos direitos dos administrados. Esse objetivo foi expressamente contemplado no art 1 da lei.

Vá.rios desses direitos já têm agasalho constitucional. como o direito ao

contraditório e ampla defesa (art. 9, LV), o direito à obtençäo de certidöes (art. 5°, XXXIV, "b"), o direito de petiçäo (art; 5, XXXIV, «a"), o direito à

moralidade administrativa e à publicidade (art. 37, caput), o direito ao devido processo legal (art. 5, LIV) etc. Entretanto, os direitos e garandas constitucionais São, como regra, apresentados em sentido ampio e, em razáo desse fato, precisarli de normas legais para serem efetivarnente concretizados.

Foi exatamente corn o objetivo de assegurar a efetiva proteção ao direi to das administrados em face da Administraçäo que a lei vejo a lume.

EFICIENCIA ADMINISTRATIVA -O outro objetivo estampado na lei diz respeito à eficiència administrativa. Nas palavras da lei, o processo administrativo deve alvitra.r além dos direitos dos administrados, o meihor

cumprimznto dosfins da Administraçdo.

o único sentido que se pode emprestar à ideia de cumprir meihor os fins administrativos tern conotaçäo direta corn o princIpio da eficiência, hoje expressamente inscrito na Constìtuiçäo como um dos principios administrativos. Tido como um dos principios mais relevantes do Estado moderno, o principio da eficlência se dispöe a enfrentar a travada burocracia da esfera

7 A 3 Seçáo do Sii no MS 11 .221-DF, Rei. Min. FELIX FISCHER, julgoix e.xatamene nesse sentido a propósito da ap1icaço da Lei n 8 .1 12/90 (vide Infornwtivo STJ n" 288, Juñ. 2006). I Art 37, caput, CF, corn a redação dacta pela EC 19/98



40 prnceso Mmin,sralwo Fedefal Carvaiho Fiiho

administrativa, a perda e o desvio de recursos financeiros e o atraso tecnoló-

gico de alguns setores da Administraçäo.

A noçäo contida no vxábuloeflciêncía "traduz a i4eia depresteza. rendimento

funcional, responsabilidade no cumprimento de deveres impostos a todo e qualquer

agente público", acarrecando "c obtençâo de resultados positivos no exercício dos

s_05 públicos, satisfazendo as necessidades básicas das adsninistradosvP9

É preciso Lernbrar que o principio nao foi insculpido na Consthuiçäo gratuila e despropositadamente. O Poder Constituinte Derivado atendeu, na verdade, aos reclamos da sociedade, que há muito se tern revelado descontente corn a morosidade do secor público e descrente na efetiva resolução de seus problemas pelos órgãos do Estado.

A rigor, nem precisarla que a Constituiçäo mencionasse em seu texto o

princIpio da eficiência, Na verdade, trata-se de um dever inerente ao exercicio

da função pública. Assim, bastaria a consciência publica do administrador para que sua atuaÇão resguardasse os interesses da coletividade. Ser ineficiente é vulnerar indiretarnente tais interesses, fato que se afigura intolerável para quem administra a coisa publica.

3 Admlnistraçôo dos demals poderes

LEGISLATWO E JUDICIARIO - Os Poderes Legislativo e Judiciário têtn, como funçôes típicas. a normativa e a jurìsdiciona[, respectivamente. Na verdade, o Poder Legislativo é o criador do direito através do exerciclo do poder legisf'erante, ao passo que o Judiciârlo visa, primordialmente. dirimir conflucos de interesses para preservar a harmonia social,

Além de suas funçöes típicas, a Consthuição aponta para a possibilidade de serern exercidas funçôes atípicas, ou seja, aquelas que, em razäo da maté- ria, deveriarn ser objeto de um Poder, mas que acabam sendo executadas por ou 1ro. Assim, por exemplo, o Poder Executivo pode exercer funçâo atípica Iegislciva (art. 62, CF) e o Poder Legislativo pode prestar jurisdiçäo (art, 52, I e TI, CF).

9 UADI LAMMGO BULOS. no trabaiho 'Reforrna Adminisrauva", in RDA 2M. p 77, 1998.

Das disposiçoe gerais 41

Modernamente, a doutrina refere-se àfunço normativa do Estado repte- sentado por seus Poderes, distinguindo-a da fwiçäo legislativa. Esta reflete urna categoria daquela, pois que há de entender-se fiinçäo normativa como aquela através da quai o sistema jurídico permite a ediçäo de normas primárias de caráter geral e abstrato.'° Só por esse aspecto se pode observar que todos os Poderes do Estado acabarn por ter o poder de normatizar, o que também ocorre corn aAdministraçâo Pública.'

Ocorre que, além do Poder Executivo, de natureza basicamente adminls- tratiVa, os Poderes Legìslativo eJudicìário também possuem ampio espectro de órgáos e agentes admìniscrativos, cuja missâo é a de organizar os Poderes e dar apoio para a execução de suas tarefas típicas. Todos esses órgäos e

agentes comp&rn a Adminisrxaço Pública como um todo, e, integrando a

peSSOa da Uniáo Federal, estäo abrigados dentro da noço de Administração Direta federal, incumbindo-Ihes o exercício de tividades administrativas centralizadas. Em consequência, tramitam inúmeros processos administrativos nessa ampia esfera desses Poderes.

Desse modo, nada mais coerente que estender a incidência da Lei 1.ÌQ 9.784/99 também a esses segmentos administrativos dos Poderes Legis- lativo e Judiciário. E é nesse sentido que dispôe o art. 1, S 1, da lei.

Registre-se, ainda, que a incidência há de dar-se nesses Poderes "quando no desempenho d.efunçáo administrativa", conio está no texto legal, inferindo- -se dal que as regras da lei nio podem ser aplicadas aos processos legislativo e jurisdicional, os quais, como já visto, representam, respectivamente, os instrumentos das funçäes normativa e jurisdicional.

Se um processo administrativo, por exemplo, é instaurado na Corregedoria de Trìbunal Judiciário federal ou peranie outros órgáos de direção que execu- tern atividades administrativas, como é o caso, em regra, da Presidência e da Vjce-Presidêncja de Tribunals, deverá obedecer às normas da Lei n 9784/99 O mesmo se diga corn relação a processos administrativos que tramitem junto

w FABRÍCIO MOTtA A Funçäo Normativa da Administraç& Púbtiçi Belo Horizonie: Fórum, 2007, p. 44.

L LEOMAR BARROS AMORIM DE SOUSA. A Produçäo Normativa do Pode'r Executvo BrasiLia: BrasiliaJurídica 1999.



42 moceso Mrninitrati federal Carvaiho Fiiho

à Corregedoria da Câmara das Deputados ou do Senado Federal, ou perante

outrns órgãos administrativos das Casas: a incidéncia norrriatìva será a da

lei em foco. Será inaplicável a lei, entretanto, quando houver lei específica

regulando o processo administrativo, ou quando se tratar de processos uts-

titucioPlais, OU seja, aqueles que dizem respeito diretamente à função insti-

tucjonal do órgäo ou da pessoa administrativa, É ø caso, por exemplo, dos

proceSsos de cassação ou apenaçäo de parlamentares, que, por terem caráter

institucional, tm reuJaçäo nos próprios regimentos das Casas legislativas.

MINISTERIO PÚBLICO E TRIBUNAL DE CONTAS - Tanto o Mi-

nistério Público como o Tribunal de Contas constituem entidades orgánicas

de elevada estatura na República. Ambas são insciuiçöes dotadas de inde-

pendência em razâo das elevadas funçòes que ihes são cometidas.12 Eviden-

temente, nao são Poderes da República, mas sua situaçäo é bastante similar,

visto que nao guardain vínculo de subordinação a qualquer dos Poderes. Em

face de sua independência e autonomia administrativa e financeira, podem

ser consìderados como entidades orgánicas irzdepend entes.

Nenimm dos dois órgãos é citado, como deveriam, rio art. 1°, § 2. da

lei. A indevida omissão, no entanto, reclama interpretaço condizente corn o

sistema e os fins da lei. Partindo-se do princípio de que o sistema se refere à

Administração Pública em geral e que o escopo legislativo é o de empenhar-se pela efìciéncia administrativa, nao há como afastar-se tais órgäos da incidência

da Lei n 9.784/99, ao menos parcialmente, no que toca aos processos admi-

nisirativos relacionados às arividades tipicamente adminiscrativas executadas

necessariamente por eles.

o Tribunal de Contas da Uniäo é o órgao que auxilia o Congresso Nacional

na ftrnçao de controle externo de toda a Administraçäo (art. 71, CF), servindo

de "instrumento para o controtefinanceiro e orçamentário do Legislativo sobre

o Executivo. É iittermedí4rio entre uni e outro, mas no sentido de que é canal

necessário pare afiscalizaç&i do Legislativo sobre o Executivo".'3 Sua funçao

é eminentemente administrativa, podendo-se distinguir, porém, a função

12 Em relação ao TribunaL de Contas, ALEXANDRE DE MORAES diz que é orgäo auxiliar, "embora aele nao subordinado" (Direito Constitucional- S ed São Paulo: Adas, L999, p. 353).

u MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. Conwprttáños. y. 2, p 134.

Das disposuçôes gerao 43

¡flStICUC1On.-1 e a funçäo de administração interna. Os processos de conirole

upicamenteinstitUciOflais, sâodiscipliriados pela Lei n08.443, de 16.7.1992,

que a Lei Orgánica do TCU, mas a Lei n° 9.784/99 incidira nos processos

administrativos instaurados para o exercício da função administrativa comum.

O Miniscério Pblico, da mesma forma, além das funçöes institucionai, ajinhadas no art. 129 da CF, tern a sua estrutura administrativa consubstan-

ciada pelas Procuradorias-Gerais, nas quais se sicuarn os órgâos e agentes dos

serviçOS auxiliares. A Lei Complementar n 75, de 20.5.1993, que dispöe sobre

o Ministério Público Federal, regula o processo administrativo institucional,

ou seja, aqueJe pertinence às funçOes insrìtucionais e aos direiros, deveres e

prerrogativas de seus membros. Trata-se, pois, de processo específico, .insusce-

tível de incidência da Lei n 9 784/99. Entretanto, nos setores administrativos

em sentido estrito, inclusive os que dizem respeito aos serviços auxiliares e

às relaçôes entre esoes e administrados ein gerat, os processos deverão ob-

servar o que dispöe a referida lei, porque, nessa hipótese, se caracteriza.rão

como processos genéricos.

A conclusão é pois, no sentido de que esses órgáos superiores da Repú-

blica admitem dois campos de incidência normativa no que toca a processos

administrativos. Em se tratando de processo administrativo institucional, incidirão as leis e atos análogos disciplinadores, ambos caracterizados como

leis específicas. Já os processos administrativos comuns, que, aIiáS, nao são

tratados nessas leis específicas, receberäo a incidência da Lei n° 9.784/99, visto que, corno já foi citado, cern cia caráter residual.

4 Definiçòes legais

O RGAOS - Órgáos são centros ìniernos de coinpetência que, integrando as pessoas adminìstrativas, têm a ulnalidade de rnelhor distribuir as ainbuiçôes pertinentes e organizar sua atuaçâo. Aqui há de considerar-se tanto os ver-

dadeiros órgäos públicos, que integram as pessoas de direito público (Uniäo,

autarquias e fundaçöes governamentais de direito público), como os órgäos de natureza privada, constituIdos pelas divisäes internas das pessoas admi-

nistrativas de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia

mista e fundaçöes públicas de direito privado).



44 Pres.o Adminu(rMivO F*deral Carvatho Fiiho

Os órgãos nao se confundem corn as pessoas a que pertencem. Sendo

partes componerlies das pessoas, so despidos de personalidade jurídica e reuatan1 mera divisäo interna das enLidades. Aé mesmo os Poderes da

República se caracterizam como órgäos, evidentemente os órgãos de major estatura do sistema governamental e, por isso mesmo, dotados de diversas prerrogativas. Na esfera federal, são eles órgäos da Uniäo Federal, esta sim,

entidade federativa corn personalidade jurídica própria.

Cada órgäo manifesta sua vontade através dos agentes previmene indi cados como competentes para tal firn. Se a nianifestaçäo de vontade do órgão assume efeitos externos, será imputada à respectiva pessoa jurídica. É a teoria da imputaçäo volitiva. No que se refere à qualidade de parte em processos judiciais, a regra é que seja pane a pessoajuridica (ait 7, CPC). Enretanto, em situaçäes peculiares é possível admitir a denominada pers onalidade judi- ciária, Ou seja, a capacidade de o órgäo assurnir a condição de t'

Diante do que ficou dito, nenhum reparo há a fazer quanto à delìniçäo da Lei, pela quai órgáo é integrante da estrutura da Ad- ministraçäo direta e da estrutura da Admini.sc-açäo irsdíreca" (art. 1, S 2, I).

ENTIDADE - Erniciade, segunda a definiçäo legal, tern o sentido de pessoa jurídica. O processo administrativo previsto na lei alcança, corno já visto, qualquer pessoa da Administraçäo Pública federal, ou seja, a entidade federativa, que é a Uniäo Federal, e as entidades integrarues da Administraçäo Indireta, como é o caso das autarquias, fundaçes públicas. sociedades de economia mista e empresas públicas.

AUTORIDADE - Autoridade, nos termos da lei, é "ø servidor ou agente público dotado de poder de decitho" (art. 1°, S 2, III).

Primeiramerite, comporta observar que a noçäo de autoridade pode provocar certa ambiguidade. Tanto se usa o vocábulo para indicar o sujeiro da vontade, ou seja, o agente público, quanto para dar o sentido de poder administrativo vale dizer, a competencia dotada de determinadas prerrogativas especiais de direito público, atribuida a certos agentes do Estado A Ici

H A propósito. ver nosso ManwiS ck., p. 16-7.

Das diposiçOe gerai 45

niprega o termo no primeiro sentido, indicando que se trata do sujeito que

manifesta a vontade corn poder de decisão.

Nao é muito apropriada tecnicamente a adoçâo da alternativa referente

aoser'id0' ou ao agentepúblico. Naverdade, a ideia de agentes públicos

major abrangência, indicando categorìa-gthero dentro da qual se situam os

servidores públicos. Estes são agentes que, como regra, mantêm relaçäo de

permaflêflCia corn as pessoas adrninistrativas A relaçào é de género (agentes)

para espécie (servidores).

No caso em pauta, melhor seria o simples emprego de agentes públicos.

e ¡SSO pela circunstância de que a ei nao disciplina apenas a açäo dos servi-

dores públicos em sentido estrito, que são aqueles que ìntegram a estrutura das pessoas federativas, das autarquias e das fundaçöes governamentais de

direito público (espécie de autarquias). Como a lei incide tainbém sobre as

pessoaS administrativas privadas, seus agents dotados do poder decisório

nao são quaiificados como servidores públicos, mas sim como empregados regidos pela Consolidaçäo cias Leis do 'frabaiho.

O poder decisóno é aquele que provém da competência atribuIda ao agente.

Ressalve-se, porém, que até mesmo os agentes de menor hierarquia podem ter

pod er de decidir a respeito de certas condutas, embora as normas competenciats

flies imponham algumas limitaçóes. Desse modo, nao importa muito o nIvel

hierárquico do agente na estrutura do órgäo. Se qualquer conduta decorre de pod er decisório legitimo no que se refere às relaçoes entre a Administraçäo e os administrados, deverá ela adequar-se Is regras da Lei n 9.784/99. Só

assim é possfvel ajustar a relaçäo Adrninistração-administrado e evitar que interessados sofram abusos justificados pela menor hierarquia do agente.

s \Os principios processuals básIcos

o processo administrativo federal deve ser desenvolvido de forma a

assegurar o maior grau de certeza e segurança à Administraçäo e aos admi-

nistrados em geral.

O ftIíwime_lto -sith'ista. inclusive. toda normatividadeprrnárja dos priiidpio-c



46 Pros Adminusrativ Federal Carvaiho Iho

que estes constiluem normas jurídicas'5 Tais princIpios, direcionados à Ad-

ministração Pública, incidem também nos processos administrativos, já que

estes espeiham um viés da atuaçao administrativa geraL

Desse modo, vários principios administrativos, sempre referidos pelos

especialistas quando se trata do exercício da potestade pública, ou até mes-

mo mencionados expressamente em normas jurídicas, inclusive em sede

constitucional, forain relacionados na lei como informadores da conduta

administrativa especfìcamente nos processos administrativos. A incidência

principiológica, por conseguinte, além de material, quando se cuida da açäo

administrativa em si nas relaçöes corn os administrados, passa a ser tarn bém

formal. para alcançar o processo administrativo como instrumento gerador

da ação material.

É lícito afirmar, sem recelo de errar, que os principios administrativos

configuram-se comoprincípiosfundarnentais. porquanto vérn sendo progres- sivamente ìritroduzidos na consciência jurídica, ao tempo em que encornram densa recepdvidade rio bojo do texto COnStjtUCioflal.'6

No que concerne à lei em foco, vale a pena observar que, a despeito da minúcia do elenco legal dos princIpios, nao foi incluIdo o principio da

publicidade. Nao obstante, deveria sê-lo, já que se trata de princIpio da Ad-

ministraço expressamente mencionado no art. 37, caput, da Constituição. Aliás, nao se poderia conceber o processo administrativo sem a observância do referido axioma. Todavia, ao tratar dos critérios a serem observados pelo

administrador, o legislador se referiu à necessidade de divulgaçao oficial dos

atos administrativos, excepcionando-se apenas os casos constitucionais de

sigilo, o que reflete o principio em última anâlise (art. 2, parágrafo único, V).

Desse modo, é lícito, como também indispensável, que, em interpretaçâo de sistema, possa considerar-se exigível para o administrador o respeito ao

princIpio da publicidade.

5 RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA Principios do Direito Administrativo. Ro de Janeiro: Lumenjuris, 2011, p. 21. 16 A observaço é de MANOEL MESSIAS PEIXINHO. A InterpretaØo da ConstituiØo e os Principias Fundwnentais. RìodeJaneiro Lumenjuris, 199, p. 101.

!'I'

Ds dssç yeraiS 47

Fefta essa observaçäo, vejamos os pontos niais relevantes de tais princí-

piOS mencìonados no art. 2 da lei.

LEGALIDADE -A legalidade é o principio fundamental da Administra-

cao, estando expressamente referido no art. 37 cta Consdtuição Federal. De

todos os princIpios, é o de maJor relevância e o que mais garantias e direitos

assegura aos administrados. Significa que o administrador só pode agire de

modo legitimo, se obedecer aos parâmetros que a lei fixou.

Tornou-se clâssica a ¡deja reaiçada por HELY LOPES MEIRELLES, de

rara felicìdade, segundo a quai «na Adminîstraçdo Pública nao há liberdade

ne-m voflta4e pessoal", concluindo que "enqwmto na administração parti cular

é Ilcitofazer tudo que a lei näoproíbe, na Administraçäo Pública só épermitido

f azeroquca lei autoriza".'7

Depois de mosirar a evoluço do princípio, a partir da distinçäo peremp-

tária entre funçäo adminiirativa e função legislativa, MARCELO CAETANO

destaca que "a importância da sulmiissdo da Administraçâo à lei nao resi4ejá

ria subordinação de um poder, que pot natureza seria executivo, a outro poder,

esse sO&crcma e ¿tja4v Q wator da Iegalidadr passou a estar na generalidi'4e

do coina*i'tdes que cs érgaos adrnàiístrativoc irn de aplicar por igual aos casos

¡dnxkos subrwtidos à suu d«h& iiu aperaç.äo".

Corn a usual preciso, o grande publicista português registra que desse

emanam dois corolirios fundamentais: 1) os órgos e agenies pt'i-

blicos nao podem dispensar-se de observá-lo na soluçâo dos casos concretos

que Ihes sejam opostos; 2) todo ato que esteja em desacordo corn ele será

nulo ou anulável.9

No processo administrativo é inteirarnente aplicável o princípio. A Adrni-

nistração é obrigada a subrneter-se a todas as normas que a lei contém, nâo

Ihe sendo permitida qualquer conduta que a elas se contraponha..aJL [etimidade a associaçäcsIegaimrnteconstituídas para

fiurarcm como interessadasern_procesoadmstrati9j'isanLdLa

17 Ob. ck,, p. 82-83.

L5

MaruaI cii., Tomo 1, p. 29.

L9 Ob: e vol. cit , p. 30.



p-

48 oceso Mmnitraivo Federal - Carvalho f dho

q direitos ou Interesses difusos, cç,ìû o art

JuisLraço n1Otçij. comorecuar a kgtimithdena depjicartoiIepL A ilcga.lidadc nao icrvça apcnas s eoiduas COIflkSiVa5. mÌS vaPe tarn-

pcuc* pata as ernssívas isto é, aquelas hipóceses em que a lei exige umfacere

:, apes.ar diso1 a auLórithde permanece sem agir. Nao só é abusiva e ilegal a

aÇá.) que cóntraria a Ici. como da mesma forma o é a omissäo diante do dever

de agir cominado ao adrninistrador.É o casodoartjeabeLeceo Ptazo de I S 4.sgue o órgäo casos em ue

A inobservância do prazo ofende o principio da legatidade,

visto que configura urna omissão diante de norma que obriga a um atuar, a

um facere É claro que poderão surgir latos imprevisiveis e extraordinários

UTipeditivos da conduta positiva (caso fortuito e força maior), mas caberá ao

administrador, para elidir a omissäo ¡legal, demonscrar o impedimento por

circunstâncias alheias a sua vontade.2°

FINALIDADE -O principio da fmnalidade indica que o administrador

somente pode perseguir objetivos que atendam ao interesse da coletividade,

De fato, no é adrnissível que os administradores, como gestores da coisa

pública, possam estar volcados para fins diversos daqu&es que possarn be-

neficiar o público em geral.

o alvo administrativo deve consistir sempre na satisfaçao do interesse

púbtwo - 'reis o querer supremo da Administração, eis ofim último a que de-

ven; atender os agentes administrativos, editores do ato", como bem registra

CRETELLA JUNJOR.2' O im da atividade adrninisrativa nao é um fim

qualquer, ou seja, o fim escolhido livremente pelo administrador; para que

seja válido um ato administrativo, urge que a Administraçao tenha em mira

afirwJidade especzfica que se contenha denro da competência do agente. Em

última instância, os elementos que compöem a finalidade rêm inafastável

relaçäo corn o princIpio da legalidade. O que se exige, afinal, é que nao sejam

2 Outro exemplo interessarne é o que consta do art. 48 da Lei. segundo o quai a Administração tern a obrìgaçäo de emitir decì5äo nos processos administrativos Trara-se de dever de agir,

como veremos na oportunìdade 21 Curso de DireiEo Adrzi,iistratiyo. 8. ed. Rio dejaneiro Forense, 1986, p- 304.

0M dlspoMçöes geras 49

p.rseguidO5 fins privadcs, bereìcos ou preJu4iciai rna.5 sempre vedados rias

aç adiìiithsradvas

A Cor,stituiÇO ft&t.l no se refenu eapresarnerne ao prncpio da

jidade rI 1tt 37. mas ele rcssai de ouuros prmncípio Li rnendoriado,

c011i00 da impessoalidade e da moralidade administradva. Con efeito. se L

onduta drnifliSLrativa e pessoaL ofende o primeiro principio e, jx via de

0nsqiència amlni o da finaildade. O mesmo se pasa om a cndua que

vjola a rnori1idad SePdD irnoral Q ato. distantC cstar o lint publico que &vc

norterã açAo administrativa, e s.cridoassim. ofendido da mesma forma seri

o principio da fina1ìdade

No processo administrativo, todos os atos e comportanentos adminis-

trarivoS deveräo visar ao interesse público para que possam considerar-se

legirimoS. Ilegítima será qualquer decisâo que favoreça ou desfavoreça a

deterrnìnada pessoa sem que a lei o estabeTieça. Como exemplo da aplicação

do principio da uinalidade, veja-se o art. 55 da 1ei dtnite-se a convalidaçg

J&JL1LUCtC](OS sanávejsdjno se i:..i,usc prjuÍcì a tcrçirts

Significa que, se a convalidaçäo atender ao interesse de determinado indiví-

duo, será ela irremediavelmenre inválida.

MOTJVAÇAO - Motivaçäo é ajusrificativa expressa que o agente admi-

nistrativo menciona no ato administralivo. Cuida-se da forma de expressar

as razôes que conduziram o agente à prática do ato, Essas razôes formam o

nwtìvo do ato, um dos elementos imprescindiveis no piano de validade dos

atos administrativos. :Ç.n4o é forma1izaj.çatoi doutrina

2ass ì LIL!nOrnJDaI o fatodemotivaçäo

No há confundir os instìtutos Enquanco o motivo retrata a existência

das razóes de fato ou de direito que irnpulsionaram a maniîestaço volitiva

do agente da Administraçäo, motivaçäo é, na dicçäo de STASSINOPOULOS,

"a mençdo das circun.stâncias ou das consideraçóes quefundararn o ato e que se

reh.wìonam, ora oporturiidade do ato, ora a sua legalidade".12 A motivaçäo,

portarito, é o motivo expressameriteformalizado. Significa que o motivo nern

22 MICHEL STASSINOPOULOS. Trait.e des Actes Administratifs- Paris: Librairie' Générale de

Droit et dejuñsprudcnce, 1973, p 199.



50 Processo 4miriisuatív FedeI (arvaIhi Efiho

sempre estará constando do ato, mas poderá ser identificado em documentos formais diversos; assim, urn ato administrativo pode näo conter motivaçâo,

mas pode encontrar-se o motivo, por exemplo, em processo administrativo de onde se originou o ato.Oessemodo,todoato,j,ara ser válido, precisa ter motivo, ao passo que nem sempre a motivaçao é exìglvel.23

Sem embargo da frequhsitaçaonadouiiTespeito da obrigato-

riedade ou nao da motivaçäo, a Lei n 9.184/99 foi clara em exig-1a em vários casos ocorrentes rio processo administrativo, iodos expressos (art. 50), de modo que se pode inferir que, nao estando na relação, o ato nao terá a moti- vaçâo obrigatórìa. Entretanto, para nao haver repetiçöes inûteis, remetemos o

leitor para o capítulo dedicado especificamente à motivaçao, correspondente ao art. 50 da lei, onde o tema será analisado corn major aprofundamento.

RAZOABILIDAIDE - Ao incluir a razoabilidade como princIpio a ser observado, a lei pretende invalidar aqueles atos que, nos processos admínis- trativos, apresentem incongruência entre o motivo e o objeto. Se o administrador invoca determinada razäo como pressuposto da emanaçäo da vontade, é de se esperar que essa ra.záo guarde compatthilidade corn a providência administrativa almejada, que constitui o objeto do ato. Tal nao ocorrendo, há violaçao ao princIpio da razoabilidade.

o administrador tern o dever de decidir as questöes que surjam no processo administrativo (art, 48). Se no cumpre esse dever, por exempLo, sob a alegação (razo) de que um servidor de apaio ficou doente, havendo outros que exerçarri a mesma funçäo deste último, nao haverá congruéncia entre o motivo (a doeriça do servidor) e a macao (descumprimento do dever de decidir).

É de advertir-se, contudo, que o princIpio nao tern qualquer relaçâo cUreta

corn a atividade discricionária da Adrninistraçao. Nela tern o administrador liberdade de valorar se certa conduta é convenienle e oportuna em face do interesse público alvejado. Essa avaliação é privativa da Admmnistraçäo e nem sempre todos os individuos concordarri corn ela, muito embora possam tê-la

1. Sobre os institutos. é importante Consultar a obra de ANTONIO CARLOS DE ARAÚJO CINTRA. Motivo e Motivaçäo do Ato Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979,

Ds disposòe gerais 51

:o° razo&vet no sentido de "acirber. D-ai, pcwèni1 nao se pode deduzir

que! por CaL1a ¿a discordãncia haverá ofensa ao principio da razoabiIithde

PrL que ocorra a ofcnsa,, urge que a incongrunda entre a rzo e o objetivi

tpe eretiva ¡kalidacIe seja raquela como ricstc úkímo14

A aferição da raoabiIidìde re(oge um pouco das h tiLias teóricas m razä

da sua inevitável densidade subjetiva. Por tal motivo, a concepçäo de seu de-

lineamento decorre mais da intuiçäo emocional do que da ordern intelectiva,

sornando-se a isso, ainda, o fato de que o sentimento da razoabilidade guarda

evidenie conexäo corn o de proporcionalidade e equilIbrio.25

Cite-se, como exemplo. o art. 15 da lei, que admite a avocação tern-

porária de comperência em carárer excepcional "e por motrvo5 relei'antes".

devidamente justificados. A relevância dos motivos se situa dentro da esfera

de valoraçâo atribuida à autoridade competente. Assirn, o fato de alguém en-

tender inexistente a relevâncLa nao retira à aukridade o poder de valoraçäo.

Por isso, o ato de avocação será válido. Para que seja considerado inválido, é

preciso demonstrar que o motivo nao se coaduna corn o objetivo de avoca-

çâo; nesse caso, sim, haverá vulneraço ao principio da razoabilidade e, em

consequência, o ato será frrito e nulo.

PROPORCIONALIDADE - Os estudiosos costumarn referir-se ao prin-

ciplo da proporcionalidade no tema relativo ao poder de poilcia, para dar a

ele o significado de "exigência de urna rehzçáo necesséria entre a hmitaçäo ao

direito iridh'idual e o prejuízo a er evitado".26 Podemo5 dizer, sem recejo de

errare que o postulado tern intrínseca reiaçäo corn o principio da razoabilidade.

A ideia central do principio leva em conta o fato de que, se o Poder Púbh-

co, de um lado, tern o direito de instituir determinadas restriçoes à liberdade

e à propriedade dos indivIduos, está impedido, por outro, de exagerar na

dose restritiva se o prejuízo a ser evitado comporta restrição menos gravo-

sa. Trata-se de natural corolário do regime democrático, no qua! o Estado,

NossoManuaJ, p. 39-41.

25 correta observaçäo de IRENE PATRICIA NOHARA e THIAGO MARRARA. en Processo Admiivstrativo São PauLo: Atlas, 2009, p. 52.

26 MARIA SYLVIA Dl PIETRO, ob. cit. p 93



52 Processo Adn'jnstralívo Federdi Ca,valho Fiiho

como representante da colerividade, desemperiha funçôes de policia em pratìcarnente iodas as atividades de interesse particular, na constante perse- guiçäo do inleresse público, mas sem deixar de considerar que a liberdade e

a propriedade são direitos fundamencais, como prescreve o art. 5Q, caput da

Constituiçâo Federal e, como tais, devem scifrer a menor incidência possivel de evenuais limitaçoes que se tornem necessárias.

Aliâs, para a fiel observâncìa do princIpio, nem pode o Esiado renunciar ao poder de impor estriçôes quando estas se façarn necessárias para o atendimeno de demandas da colecividade, nem deve impô-Ias corn gravarne paia o individuo mais extenso do que reclama o interesse pb1ico a ser protegido, sob pena de admitir-se o caos no primeiro caso e a tirania e o arbitrio no ikimo. Afinal,

"o excesso acaso existente nao iniUtu em beneficio de ninguém", o que significa que "representa, poTtanto, apenas um agravo inútil aos direito5 de cada quai".27

Segundo os estudiosos mais modernos que se dedicaram ao referido princIpio, é ínócua a busca de fundamento jurídico-positivo. Seu fundamen- to decorre da própria estrutura !ógica, vale dizer, da ontologia dos direitos fundamentals, Como estes se apresentam, em grande parte, na forma de principios, há de recorrer-se à proporcionalidade para dirimir eventuais conflitos entre e1es.2

Tendo em vista que o princIpio da proporcionaiidade tern por escopo exigir que o administrador público atue dentro de padróes aceitáveis de equilIbrio, a dourrina tern 2pontado trés aspectos que indicam a observância do postulado: P) adequaçáo, corn o sentido de que o mejo empregado é compatível corn o fini a ser perseguido; 2°) exigibilidade (ou necessida4e), significando que aquela conduta administrativa é indispensável, ou seja, nao há, para atingir-se o fim desejado, melo menos gravoso para o indivIduo; e 3) proporcionalido4e em sentido estrito, apontando-se para a conclusão de que as vancagens oriundas da conduta adm ìnistrativa superarn as desvancagens.29

7 CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLOE Curso, p 56 Th É a observaçäo de LEONARDO DE ARAÚJO FEJthAZ Pthcípia da Proporciaruz1idcd. Da Teoria ' Crítíca Belo Horizonte: Dictum, 2009, p. 1 6. 19 Vide nosso Manuil cit., p 38. Sobrc o terna, consulte-se airida FABIO CORRA SOUZA DE OL1VEIPJ Por urna Teoria ¿os Prindpos O Prrncípio Conslrtucioprtai da RazoabiUdade. RiodeJaneiro: Lumenjuris, 2003, p 121-151.

Das disposiçOes geri 53

Todos esses dados estâo a demonstrar a exigência que modernamente se

faz n0 sentido de que administradores públicos nao atuem corn desequilIbrio,

desinteresse ou sern bom-senso Em outras palavras, exige-se que a conduta seja dotada de proporcionalidade, corn o que será mais fácil

enfrentar eventual abuso de poder.

No processo administrativo, pode encontrar-se a aplicaçäo do prIncIpio na

fase de produço de provas. De fato, segundo o art. 29, S 2, da lei, "os atos de

jnqueexijam a atuaçdo dosûthejQ!jkwni TeId1V4pig1IQ oneros2_pfIra ei'. CO111O iniciativa pertence aos interessados, deve ser exigido

destes o que for suficiente para atingir o fim a que se destina a prova, ou seja,

é desproprocional a exigência de outras provas ou de provas mais onerosas se

o fato pode ser suficientemente provado pelos elementos apresentados.

J se decidiu que o principio da proporcionalidade encontra fundamento

diretamente na Constituiçâo, constituindo, poi's, óbice para que seja apreciado

em recurso especia] .°

MORALIDADE -o processo administrativo é importante instrumento do Estado de direito, vez que permite ao individuo redarguir argumentos,

produzir provas, fazer-se representar por pessoas habilitadas e, enfim, atuar da forma mais democraticarnente possível.

Assìrn como näo se pode prescindir do puncípio da ¡egalidade, também

é irrecusável o principio da moralidade. Moralidade significa probidade, ho-

nesudade, respeiro aos valores éticos e jurídicos da sociedade. Nao se trata da moral como ciência pura, mas da moral jurídica em que os padróes de

conduca se entremeiam corn as normas legais.

Na eterna iiçäo de I-IAURIOU, cabe ao administrador distinguir o bem

do mal, o justo do injusto, o lícito do ilícito, o honorável do desonorável

Quando nao o faz, incide em desvio de poder e dá ensejo à invalidaçäo de

Sua conduta3

No processo administrativo, como de resto em toda a atividade adini-

fliStrativa, a moralidade desempenha papel de extrema importância, pois

o STJ, AgRg no REsp 1 319870, Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 2661012, 3 LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, ob. cit, p 4&



54 Processo Mminis1ratvo Federal C&valho Fiiho

que deverá estar presente em cada ao e em cada decisão a ser proferida pela

autoridade administrativa. Para perfeito atendimento ao postulado1 cabe ao

administrador abstrair-se de farores de natureza pessoa que possam interferir

no ámbito da moralidade de sua conduta. Tüdo o que esilver sob sua compe-

tência deve ser desempenhado visando apenas ao interesse pb1ico porque é este, e exclusivamente este, o alvo a ser por ele buscado.

o interesse público alvitrado pelos agentes públicos guarda intrínseca relaçäo corn o princIpio da moralidade. Nao raras vezes, esse principio é

vulnerado em virtude da proteçäo que maus administradores públicos ofe-

recem a interesses privados. É sempre oportuno lembrar que a positivaçäo da moralidade é o símbolo da viabilidade jurídica do controle jurisdicionat no caso de sua ofensa, como tem reconhece autorizada doutrina modema.2

AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO - No Estado de Direito näo é possível abrir mo do princIpio do contraditório e ampia defesa. Cuida-se de verdadeira garantia fundamental que nao poderia ser esquecida pela Consti- tuição, e esta realmente o deixau registrado corn clareza no art. 5°, LV, para incidir ranto nos processos adminiscrativos como nos judiciais.

o postulado é clássico em sua aplicaçäo no direio penai, mas mesmo diante do fato de que no processo administradvo a tipificaçáo da conduta possa

näo subsumir-se rigorosamente à norma, a indicação do ilícito nao pode ser to aber-ta e genérica que impossibilite o interessado de exercer eficazmente sua defesa.33 A impuaçäo de conduta precisa observar linhas o mais possível objetivas e definidas. Os direitos fundamentals no se coadunam corn acusa- çôes vagas e fluidas, sempre passiveis de gerar comporramentos arbitrários e gravosos para os interessados.

Embora consagrada a expresso "contraditório e ampia defesa", tern-se, na verdade, que a noção de contradkório já se insere na de ampia defesa. O

contraditório indica a possibilidade de rechaçar argumentos, rebater impu- taçöes. quesuonar a existência de latos; sendo assim, é inegável que quem possui tais poderes está, ipso facto, exercendo seu direito de ampia defesa.

)2 iRENE PATRICIA NOHAR.A. DiTthQ Administrativo. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 76 '3 ALEXANDRE DE MORAES. Dirdio Constitucional. 5. ed. São Paulo: AtJa5, 1999, p. 113.

Das disposiç6e geaì 55

Esta refiere urna noçao-gênero da quai o contradiLório é noço-espécie. Por

ampia defesa deve entender-se o conjunto de rneios através dos quais o indi-

víduo pode comprovar situaçâo diversa daquela que coniraria seu interesse específico. Enrie esses meios, está o direito ao contraditório, o direito à ampia prOdUÇäO de provas, o direico à reinquiriçäo de iesiemurihas (quando presta&i

depoirnento sem a presença do interessado), o dìreito de ser representado por advogado, o direito de impugnar atos e condutas esratais que violern o

devido processo legal (thie ptocess ofiaw) e, enfim, todo meio que sirva jara conduzir a siruação que satisfaça interesse nao atendido total ou parciai mente.

Anote-se, todavia, que a garantía do contraditório e ampia defesa só incide naqueles processos litigiosos. corno j observamos anteriormente, no se aplicando nos processos administrativos de natureza inquisitória, como o inquérito policial. o inquérito civil e a sindicância administrativa. O

texto constìtucional refere-se claramente ao ermo 'litígante?'. Corno bem acentua CRETELLA JR., "o vocábulo 'litigantes' é da terminologia técnica

do processo civil, c'nt que A htiga corn B, sendo urn autor, o outro réu, ou demandante e demandado, recorrente e recorrido, apelante e apelado".34 Se

o processo, por conseguinte, näo estampa litígio e revela mero objetivo de apuraço de latos, sem admitir a aplicação de sançôes, näo há imposiçao do principio constitucionaL

No caso de processos sern litigio incide jt,uamente 1nvetiatona, razäo por qut _ ifl10 nao se_apIiui a garantia

S!&iipEa_defesa e contraditório. Corno hem consigna reconhecida doti irina, tal principio tern duaixacterísticas básicas: a primeira é a possibilidade de instauraçäo e desenvolvimento da relaçao processual de oficio, e a segunda consiste na gesiào da prova pelo órgão administrativo. A primeira dá origem ao principio cia oficialidade e a segunda. ao principio da verdade rnaterial.3S

Em vários momentos a Lei n 9784/99 exibe dispositivos nos quais se encontra a aplicaçâo do principio do contraditório e ampla defesa. Ci tern-se, como exemplo, os arts. iS e 20, que permitem a arguiç.o de impedimentos e suspeição; O art. 26, que exige a intimaçäo do interessado para tomar ciência

Comerttários Cmutituiçâo de 1988 Rio deJaneiro Forense. p 531, y. I, 1989

MARCELO HARGER. Prindpio ConsÑiwiontzis, & , p. 171-172. PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


56 Proc5o Administrativo Federal CrvaIho Friho

de atos no processo; os arts. 29 a 47, que uaram da fase de instrução nos

procesSoS etc.

Processos de natureza punitiva näo podeni prescndr da aplicaç5o do

princIpio. Nenhuma punção pode ser imposla scm que o punido tenha tido

a oportunidade de rechaçar as acusaçöes que pesam conra si e de provar as

alegaçòes que oferece. Dal, ser correta a decìsão segundo a quai 'O processo

administrativo que conduz à aplicaçäo da pena de perdirneno deve obedecer aos priri-

CIPIOS da legalidade, do contraditório e da ampia defesa, con5oante o art. 5Q, L da

Constjtui:äo Federa!, bern assim o art. 2û Lei 9. 784/1999, "

Pela precisäo do enfoque. vale a pena anotar parre da ementa de acórdo do STF a respeito do tema:

'o Estado, em tmfl depuniç&s disciplinares ou de resrdç.o a direisos, qualquer que seja

o destinaário de tais medidas, nao pode exercer a sua autordade de maneira abusiva

ou arbirria, desconsiderado, no rxercáio d sua atWidade. o postulado da plenitude

de defesa,, pois o reconlwthnento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida

estatal - que impoiiepuniçao disciplinar ou Iimftaçã.o 4e dirritos - exige, ainda que se

cuide de procedimento meramente administrative (CF ari. 5, Li,), aficE observâiwia

do principio do devido processo legaL

Ajurisprwiîncia do Suprenw Tribunal Federal ¿cm reafirmado a essenciaiidade desse

principio, nele reconherendo urna insuprirn(vel garantca. qie. instituida em favor de

p.sa4qiivr pa iu eItiddde,. rege e condÍcicvir ierrkiü. pelo Poki' PrìWko, dr ca

at-ividade, ainda qlLe em sede materíalnwnte administrativa, sob pena de nulidade do

próprio ato punicivo ou da medida restritiva de direitos."7

Nada há a acrescentar a tal enfoque: postergado o principio do contra-

ditório e da ampia defesa em casos de processos punicivos ou restricivos de

direitos, os atos que deles resultarem estarão irrefragavelmente contaminados

de vicio de legalidade e, por conseguinoe, sujeitos à ¡nvalidação.

Convém, ainda, anotar que, tarnanha é a relevância do principio, que sua

observància independe da major ou menor gravidade do ilícito cometido e da

36 TRF-3 R, Rem. Ex Officio no MS 219.532e 6 Thrma, Rel Juiz MA1RAN MAlA, D) de 22 1 2002.

)7 STF, Agr. no AI 24L201-SC, 2 Turrn, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 20.9.2002.

Da thpostçóes erais 57

sanÇâO que a lei Ihe comma. Seja a sançäo de natureza grave, seja de cará ter

Jeve, sempre será assegurado ao acusado o direito de defender-se amplamen-

te e de contradtar a acusação. O cerne do princIpio, portanto, nao se aloja

nesse aspecto, mas sim na garantia de nao ser o individuo alvo de acusaç5e

arbitrárias e engariosas I

Por conseguinte, nao mais se admitem puniçes iinediatas, ao mero sabor

do poder punitivo de autoridades hierarquicamente superiores; seu pocer

de aplicar sançOes também se submete a limites, e um deles é exatarrente o de serem compelidas a instaurar o competente processo administrativo

disciplinar E ï . sim, o anriquado mejo punitivo denomina- verdadesabida"ppr meio do quai a autoiidde, SenL o tes iemunha da

Jfr.Q] rerrucavacompiicioLrnc1iata daiwiçao. Tal comportamento configura-se como abusivo, revelando-se atualmente incompatível corn a

gararitia constitucionaI.3

A propósito, encontra-se esse tipo de punibilidade em aigumas leis ve-

tustas, sobretudo em normas de estatutos funcionais de entes federativos. Semeihantes mandamentos caracterizam-se como inconstitucionais por violaçäo ao princIpio do contraditório e da ampia defesa, devendo ser-Ihes declarada a inconstitucionalidade e decretada a nulldade de todos os atos punitivos produzidos mediante esse método arbitrário.3

Nao cusra noar, ainda, que a garantia do conrrathtörîo tern extrapola- do o regime punitivo. Tern-se evidenciado a tendência de que quaiquer ato administrativo cujas efeitos possam afetar prejudicialmenie a esfera jurídica do administrado deve proporcionar ao interessado o direito de comentar ou rechaçar a intentio da Administraçäo.'°

É oportuno consignai no entanto, que nao se pode conferir ao principio

do contraditórjo e ampIa defesa interpretaçäo incondizente corn os parámetros

Apesar disso,na obra do saudoso HELY LOPES MEIRELLES, agora a cargo dc ilustres revisores e acualizadores, continua admitida essa fórmula punitiva (Direito Administrativo

rasileiro, 29. ed., 2004, p 672).

39 NaADI2I2O-AM, Rel Miii CELSODEMELLO,ern 16.102008,oS1T.corretarnente, decla- roti a inconstitucionalidade de uiormas do estatuto dos policiais civìs do Estado do Amazonas (Lei n2 2.271/94), que previam punição sumária de servidores.

40 Vide STJ, AgRg no REsp 1131928, Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, em 10.4.2012



58 roceso AdmifliS1rtflÓ Federdi Can#aIh FìIh

estabe]ecidos na Consrkuição. Semeihante cauiela é aqiii apontada em virtude

de decisão, a nosso ver equivocada, no sentido de ser obriatóra a presen-

ça de advogado ou defensor dativo em processo administrativo disciplinar.4'

e nã obngaçä _ razäoor que tern o rntereisdo o direito de i1en4çj-. sozmnhodesde que sejuIue cpaz iAxigncia só tern cabimento na hipótese de acusado que nao tenha tido conhecimento do processo como é o caso, por exemplo, em que está em lugar incerto e nao sabido. Mas se foi

devidamente intimado, nenhuma ofensa há ao referido principio, ainda que tenha quedado mene ou desinteressado no processo.

Restaurando o entendimerito correto, o STF edi(ou a Súmula Vinculante û 5 na quai disperisou a defesa técnica por advogado como elemento de

valiclade do processo administrativo. Eis os termos da referida Súmula Vincu-

Jante: :- jJta fr defesit rknka por dthpjjii !!äO ofni4e a Consrituiçtfo." Já assinalamos, aliás, que o acusado, no processo administrativo, tern o dfreito de nao ver-se defendidopor advoga4o, contrariamente ao que ocorre no processojudicial, em que a presença do advogado é exigida por constituir pressuposto de validade do processo -6diade post6a.2

SEGUR.ANÇAJURIDICA -Alei cata.logou o princIpio da segurançaju- rídica entre os postulados que devem reger o processo administrativo federal.

Dois são os aspectos relacionados corn o principio em foco

o primeiro decorre da moderna necessidade dc permanência dos atos produzidos pelos agentes do Estado. Çsenelaorpioj

POTJDCIQ dQSflOflTh1S editadasganham corpo noLDarte do&indiyíduos.

Além disso, a segurançajurídica importa a criação da crença coleriva de que os atos do Poder Público ostentarn um delineamento de legitimidade, e

esse fato há de merecer amparo pelas autoridades públicas. Por tal motivo,

41 STJ, MS 1O837-DF 3 Seçao, maioria, ReL Min. LAURITA VAZ. em 28.6.2006 (Info,-miuiio Sri n 290, juc. 2006).

42 Nosso Mnua! de Direito Admjnjseratjv, p, 966-967

Da dpoçäe qrais 59

estudiosos referem-se boje ao principio da proteçao à confiança, exatamenie

pala garantir que a conflança nao se dissipe pela constante atteraçäo dos atos

públicos e, consequentemente, da disciplina que contemplaim43

Corn efeito, os cidadäos tm o direito a urna relativa continuidade da

esoluçöeS provenientes dos órgãos estatais, nas quais depositararn toda a sua

confìança- Assim, é mais do quejusto que suas expecLalivas estejam voltadas

pare a permanência de tais resoluçôes, tendo a perspectiva do respeito e klo

reconhecimento que a Administraçâo thes devern dispensar. O sobressalto,

nesse caso, é ofensivo ao próprio sentimento de confiança que tern que ser

protegido a todo custo.44

A Lei Q 9784/99, para dar efetividade ao principio, previu a limitaçâo do

poder de autotutela da Administraçâo (art. 54). considerando definitivos atos

que, mesmo viciados, permaneceram eficazes por niais de cinco arios. Como

ja afirmamos, essa convalìdaçäo nao decorre piopñamnente da retificaçäo dos

vIcios de que o ato está contaminado, mas sim do decurso do tempo e, por

conseguintep da confiança que nele a coletividadejá depositou. Ao momento

próprio, porém, aqueJe relativo à análise do art. 54, faremos os comentirios pertinentes à matéria

De qualquer modo, é oportuno consignar que o princípio da segurança

jurídica por mejo da convalidaçâo de atos administrativos já vem sendo ado-

tado na jurisprudência mais moderna a respeilo do assunto.

o outra aspecto du respeito à relevância e extensão do principio da

segurança jurídica. Este constitui axioma que deve inspirar todo o mundo

jurídico, e nao especificamente este ou aquele ramo do direito ou daadminis-

traço. Encontra=seasegurançajurídica toda vez que se observa a Jegalidade,

aimpessoalidada fìnaiidadeamoralidade administrativa. Dessa maneira,

43 ALMIRO DO COUTO E SILVA, em "O PrincIpio da Segurança JurídIca (Pmteção à Conflança) no Direiro Públko Brasileiro e o direio da Admirzìstraçäo Públka d azizibir sea.s práptios atos adminís-

CrQtiyos; O T2O decadeiwia do art. 54 da lei do processo o4miaisrativo da Uniäo (Lei n 9. 784/99)"

pubL na Revista de Direito Administrativo n237, p. 271-315, ano 2004). 44 VALTER SHUENQUENER DE ARAUJO O principio dci proteçäo da confianfa. Ro de Ja- neiro: impetus, 2009, p- 55-

5 Nosso Martual de Direito Administrativo, p. 35.

46 STJ, RMS 24,339-TO, 5 T., Rel. Min. NAPOLEAO NUNES MAlA, em 30 10.2008.



60 Prsso pdministrjtivO Fd1 CnIF Fiiho

podemos dizer que a grande segurança de Admìnistraço e administrado no

processo administrativo consisce na observânciadodevidoprocesso_1qai. vale dizer, no respeito às lirihas traçadaspelalei reguladora, bem como no

cumprimento dos postulados básicos que já examinamos.

De qualquer modo, parece-nos que, neste último aspecco, a segurança

jurfdicajá emana, naturalmente, de três vecores básicos ]) o devido processo

legal; 2) o contradìtório e ampia defesa; 3) o principio da publiciclade dos

atos praticadøs no curso do processo.

INTERESSE PÚBLICO - Embora a expressão interesse público cenha

caráter plurissignificativo e represente um conceito jurídico indeterminado, por estar despido de conteúdo definido e admitir valoraçôes diferenciadas em

virtude da visäo em que se coloque o autor da vaLoração, o certo é que. con-

forme unanimidade dos estudiosos, indica algum tipo de atividadi que, direta

oit indiretamente, ofereça beneficios pnmários ou secundáz-ios à coletividade.

Nao importa se se trata de interesse direto do Estado ou da coletividade,

o que parte da doutrina tern denominado de interesse pciblìco primArio ou

secun4ário. Se a atividade alcança diretamente a coletividade é indiscutível

que se cuida de interesse público, mas se beneficia diretamente ao Estado

é evidente que a coIetividad, por ele representada, também vai auferir o

beneficio, ainda que de modo irxlireto.

Note-se que o interesse pblico é requisito essencial à legalidade de

qualquer ato administrativo, seja vinculado, seja discricionário Nos atos

discricionários, em que é mais comum a simulaçäo de interesses privados,

deve haver maior rigor em seu controle A discricionariedade é ao legítimo

voltado ao interesse público e nao se confunde corn a arbitrariedade, que desconhece limites jurídicos e representa a vontade pessoal do titular do poder.47 Onde há arbitrariedade, ausente estará o interesse público necessário à legalidade do ato.

o que merece relevo é o fato de que a suprernacia do interesse público constitui postulado fundamental daAdministraço. Se há rota de colisâo entre

47 RITA TOURINI-JO. Drscrìcicrnariecl.Ae Administratha. Ação de Iinprobida4e r Concrole Prirwipiotógico. 2 ed. Curitiba Jun.iá. 2009, p 40

r Das dusposiçoes gerai 61

um Interesse público e urn interesse privado, é aquele que deve prevalecer.

Conio bem registra CELSO RJBEIRO BASTOS, 1seria inconcebíiel que à

luz da defesa dos interesses individuais co,nuns se pudesse prejudicar a reali-

za.çäo dos fins coletivoc, teiido em vista a sacisfaçâo de interesses meramente

iso1ados concretizados em urna ou algumas poucas pessoasr.4B É exatamenuj

na Ocorrencia do confito de tais interesses que deve prevalecer o interesse

públicoS justificando sua supremacía diance de Interesses privados.

Alguns estudiosos têmcontestacloo princíp4oda supremaciado ¡nceredse

público.49 A despeito de saudável a diaJética quanto a essa dìscussão, a verdade

é que O priflClpiO t inerente ao próprio regime democrático de dircito e näo

pode ser dissociado do sistema republicano, como já registramos.5° E nao é

só nadoutrinapátria. SAYAGUÉS LASO afirma, de maneira peremprória. que

se revela inviável elidir o principio, eis que se trata de axioma inarredável em

quaiquer relaçäo entre corporaçóes e indivídu9s.5'

No processo administrativo, o principio do interesse público está inri-

mamente associado aos princIpios da finalidade e da moralidade, tanibém

relacionados na lei e anteriormente comentados. O princípìo da fìnalidade

tern corno elemento de composiçào exatamente o Interesse público que os

administradores devem perseguir, razão por que, se oucro é o interesse alve-

jado, será irremediavelmente inválida a conduta administrativa. Quanto ao

principio da moralidade, é induvidoso que. agindo contra os preceitos éticos

que devem inspirar sua conduta, o administrador público estará distanciado

do ineresse público, certo que a ofensa àquele principio se reulete sempre

na busca de objetivos particulares e específicos e, por via dc consequència,

dissonantes dos interesses que realmente pertencem à colecividadc.

Em outras palavras, o principio do interesse público será observado no processo administrativo a cada momento em que o administrador nele

envolvido vislumbrar efecivamente o objetivo a ser alcançado, sem qualquer

4 Curso cit , p. 29.

4g Vide a obra Interesses Públicos x Interesses Privados; Desconstrucndo o Principio da Supremacía

doinr Público. Riodejaneiro LumenJuris. coord. DnicL Sarmeno, 2005 5 Nosso Manual cit, p- 32-33 S) ENRIQUE SAYAGUÉS i.iso Ti-atado dr DerechoAdmiitístrativo 4 ed Montevidu: Daniel Marcjns, 1974, p- 18, V. L



2 Procesø dmntstr&tvo Fd«I c:arvaIo Fiiho

tipo de comportamento que, sem amparo em lei, proporcione vancagens ou

gravames aos interessados.

EFICIENCIA -A eficiêncìa sempre foi considerada princípio aplicável

aos serviços públicos. A Constituição de 1988 nao o relacionou entre os

princIpios básicos da Administraço, previstos no art. 37, caput Sua inclusäo deu-se corn a Emenda Constitucional n 19/98, que irnplantou a reforma administrativa do Estado. S

A inclusâo, contudo, nao mudou o sentido que a doutrina sempre em-

prestou ao princIpio. Nas entrelinhas ficou apenas a percepço de que, para ser objeto de tanta preocupaçäo do Constituinte reformador, incluindo-o enire os princIpios básicos, a eficiência andava distante dos órgäos, agentes e pessoas administrativas. Continua distante, mas ao menos nao se pode deixar de reconhecer que a Lei Maior passou a exortar, corn major ênfase7 a

necessidade de a Administraçâo adequar-se aos modernos métodos e s novas tecnologias hoje indispensáveis para meihor gesto de tantos interesses, como saio aqueles a que está voltado o Poder Público.

Nao é muito fácil estabelecer parârnetros objetivos para observância do princIpio da eficiência. Apesar disso, a doutrina tern-se eslorçado para fazê-lo,

apontando aspectos relevantes para esse fim, como o pleno acesso ao público. Por ourro lado, tratando-se de direitos sociais, deve o princIpio ser apLicado

corn a major extenso possíveL52 Nurna outra vertence, são desferidas críticas aos processos de reforma

administrativa, que, em tese, se preordenaram à instituiçäo de urna admi-

nistraçäo pública gerencia! e mais eficiente. Alguns estudìosos se insurgem contra o fato de que as tentativas de irnplernentação de novos sistemas näo tiveram a parricipaçâo da sociedade, impossibilitando que esta informasse os pontos críticos que cérn conduzido o Estado a essa reconhecida e lamen tável irieficiência53

5 São as observaçóe5 de EGON I3OCKMANN MOREIRA. Prxesw Adininistirativo. Principios Constitucionais e ii Lei 9. 784/1999 4. ed. São Paulo: Maiheiros, 2010, p 186 s MARIA TEREZA FONSECA DLAS Direiio Administrativa Pás-moderno. Belo Horizonte

Mandamenros, 2003, p 213.

De diposaç6e geais 63

No processo administrativo, o principio da eficiêncìa há de consistir na

adoÇ° dos mecanismos mais céleres e mais convincentes para que a Admi-

iscração possa alcançar efetivamente o fini perseguido através de rodo o

procedimento adotado. Exernplifìcamos corn o aspecco relativo à produçào

de provas (arts. 29 a 47). É necessário dar cunho de ce!eridade e ef.ciência

nessa fase, corn a utilização de computadores. corn a obtençào de documen-

tos pelas modernas vias da informática e, por que nao dizer, por gravaçös de depoimentos para minorar o gasto de tempo que ocorre nessas ocasiôes.

Eficiência é, pois, antônimo de rnorosidade, !entidäo, desIdia, A sociedade

de há rrnxito deseja rapidez na soluçâo das questôes e dos litIgios, e para anro

cumpre administrar o processo administrativo corn efìciência.

DURAÇAO RAZOÁVEL DO PROCESSO - O art. 5, LXXVIII, da Constiiuiçäo - inciso introdazido pela Emenda bonstitucionaL n 45, de 2004 - dispöe que "a todos. no âmbito judicial e administrativo. são asseguro4os

a razoável duraçâo do processo e os meios que garantam a ceeridade de sua

tram itaçâo".

Trata-se de princIpio constitucional evidentemente conexo aos princi-

pbs da eficiência, da efetividade e do poder-dever de agir. O disposiuvo teve

inspiraçäo no cansaço de que tern sido tomada a sociedade em funçäo da imperdoável e inaceitável demora na solução dos problemas deduzidos ern

feitos judiciais ou administrativos.

o rnandamento näo tern inteira exatidão. A expressäo contemplada na lei -"duraç.o razoável do processo" - constituí conceito jurídico indeterminado

e, por conseguirite, tern caráter plurissignificativo, podendo gerar jufzos de valor diferentes por parte dos intérpretes e operadores do direito. Nao obstante, deve considerar-se ofensa ao principio a hipótese em que a duração do processo ultrapasse determinados limites de tolerabilidade, acabando por nao atingir seu objetivo final, que é o desejado pelos interessados.

No se pode perder de viSta que o postulado é coralário do principio do acesso à justiça e que este, por sua vez, exige a observância do principio da efetj,'jdad Em outras palavras, de nada adianta o processo se nao fo? efetivo no que toca aos resultados que se pretende alcançar.



64 Poce5s AdrnufliStrIIVO Ç-edeaI Canalho Filha

Resulta, pois, que. de um lado, nao pode a imprecisão do conceito servir

como escusa para a nao aplicaçäo do princIpio, cabendo aoJudiciário analisaz-

a hipótese concreta e conc!ur no sentido de estar ou nao havendo a ofensa ao

postuIado e, de outro, nao se pode interpretar a garariiia de forma arbitrária,

sem que haja ao menos alguns parâmetros ou critérios que sirvam como pontos de referência, o que tern sido feito em alguns ordenamentos estrangeiros.54

Como a norma constitucional se refere também aos processos adminis-

trativos, terão os administrados o direito subjetivo à aplicaçäo do princIpio, no se admitindo processos intermináveis ou de trarnitaçäo irrazoáveL A Lei Q 9.784/99, aliás, tern em seu ari. 49 a aplicaçáo do mandamenco constitu.-

clonai, estabelecendo prazo para que as autoridades administrativas profiram as decisöes que Ihe compeiem A norma é salutar: a omissão da Adminis- tração no que toca à celeridade do processo causa gravame, frequentemente irreversível, aos interessados

Por fim, cabe observar que, dependendo das circunstâncias em que se der a viotaçäo do prancípio, poderá o interessado fazer jus a indenizaçâo por prejuízos que Ihe foram causados, sendo certa a incidência da responsabilidade patrimonial do Estado.55

OUTROS PRINCÍPIOS - Sem dúvida, o elenco de principios mencionado na lei é substancial e generoso e, corno visto, aJguns deles têm estreita ligaço corn outros, tambérn referidos.

A Leí RJ nQ 5.427/09 inclui, na sua enumeração, outros princIpios, nao mencionados na lei federal.

São também relacionados na citada lei escadual os principios da ranspa- rêncillJ irripessoaíida4e. celerida4e, oficialzdade, pubhcid.ade, participaçâ.o e proteçao

d confiança kgítima56

Na verdade, nao se trata de princIpios novos ou desconhecidos, mas de referências que servem como ênfase para consolidar os princIpios básicos.

5' A respeito do tema, veja-se ANDRÉ LUIZ NICOLITT. A Duraçäo Ro.zoáiet do Processo Rio deJaneiro: Lumenjuris, 2006, p. 34-35. 55 ANDRE LUIZ NJCOLLT1 ob. cít , p. 93-1 15.

56 Arc, 2U,

Das dLsposiçÒe gerais 65

o princIpio da transparência, por exemplo, relaciona-se intrinsecamente corn

OS da publicidade e motivação. A impessoa!idade se agrupa corn os da morali-

dade e finalidade. A celeridade retraca um aspecto do princIpio da efìciéncia-

A oficialidade integra a legalidade. A participação envolve-se corn o principio

da publicidade. Finalmente, a proteçao cta corifiança legítima é o próprio núcleç,

do princIpio da segurança jurídica.

Ainda que haja serneihante entrelaçamento, nao é dispensável mencionar

prinCIpiOS que, em ú1tjna instância, representam aspectos de outros, ou que

corn estes formam urna unidade indissolúvel. Aqui o intuiw da lei é pedagó-

giCO desejando o legislador reforçar no somente o princIpio, mas também

as ideias que Ihe servem de inspìraçäo

6 Os critérlos legais

Dispöe o parágrafo único do art. 2 da lei que, nos processos administra-

tiVOS, O administrador deverá observar entre outras, alguns critérios, estando

estes relacionados nos incisos I a XiII.

Como ocaput doart. 2 enumeraosprirzcípios e oparágrafo único alude a

critérios, convém examinar o que significa este último termo no contexto legal.

CRITERIOS - Cntério rem o significado de "faculdade ou modo de apre-

ciar, dz distinguir, de corihecer a verdade", «raciocinio, juízo",57 ou, ainda,

"modo dt apreciar coisas ou pessoas".58

Em outras palavras, e corn base no texto da lei, remos entäo que crké i-los

são os meios a serem adoados pelos administradores para apreciação de

coisas e pessoas no processo administratívo. Nota-se, por conseguinte, que

o sentido guarda compatibilidade corn o modo de proceder (modus ageruli)

dos agentes da Administraçâo que intervêm no processo e praucam atos

integrantes do procedimento. Avulta, de oucro lado, que. embora a direçäo

i; CALDAS AULETE. Dicioniírìo Confrmportno da LIngua Pwcuguesa. Rio dejaneiro: DeLra. 1958, p. 1226. y. II,

S5 Pequeno Dk.ùrnário da Lfrigua Portugzes. Supervisionado por AURELIO BUARQLJE DE

HOLLANDA FERREIRA i L cd 22 trageni. Rio dejaneiro: Gamma



66 Processo Administrativo Federal Carvaiho Fliho

dos critérios aponte fundamentalmente para os administradores, todos o

demais interveriientes - interessados, técnicos, peritos, informantes - deverri

sujeitar-Se a sua imposiçäo. Na verdade, no seria coerente fixar-se imposi-

çöes de conduta a uns sem fazê-lo a outros, quando (odOS têm participaçäo e envolvimento no mesmo processo.

Entretanto, nao é demais destacar que tais critérios, vale dizer tais im- posìçôeS de condtita dirigidas ao administrador nao podem, deforma alguma, deixar de atrelar-se acs principios rzorteadores do processo. Primeirarnente, porque os princIpios, sobretudo quando positivados, como no caso, são os postulados de malor nivel e, portanto, obrigain a todos os que se situein nas circunstâncias fático-jurídicas a eles inererites. Adernais, se é verdade que critérios diferem de principios, no deixa de ser rambém verdadeiro que são eles verdadeiros prirtdpios derivados, visto que, sendo decorrentes dos pdn- cipios originrios, têm, da mesma forma, idoneidade para nortear modos de

comportamento.

Assim, nao será dificil que o intérprete vislumbre certo critério e o qualifique como principio. Apenas para exemplificar, um dos critérios mencionados na lei consiste na impulsão, de oficio, do processo administrativo (inc. XII). Nao haveria equívoco em apontar-se certa situaçâo contrária a esse critério como vu1neraço ao principio da ofìcialidade.

Conquanto näo mencionado expressamente no caput do art. 2°, o pdn- cípio da olìcialidade é mencionado por vários estudiosos no mesmo sentido, quai seja, o de permitir que o andamento do processo nao exija iniciativa da parte, fato que comumente ocasiona retardarnento na soluçäo almejada, e que, ao contrário, dependa da atuaço "ex officio" do administrador, visando à major efuclência da atividade administrativa, em observância ao principio da eficiêncja, este sim, relacionado naque!e preceito

CRITERIO RELATIVO À LEGALIDADE - Segundo o art. 2°, parágrafo único, I, da lei, constitui critério de conduia "a acuaçä.o conforme a lei e o Direito". Trata-se, obviamente, de critério derivado do princípio da egalidade, constante do caput do dispositivo, já visto anteriormente.

o Direito, como ciência social e humana, se compöe de postulados e

axiomas próprios. Encerra o estudo metódico das normas jurídicas visando

Das disposiçOe geraí 67

identifi O sentkio objetivo que apresentani e formar o sistema jurídico.

e,eJecendo suas raizes ociais e históric.as, SrtdQ assini, auxilía na inter-

ptet° do direít o*dvo procurdo exrrair real sì,nifkado das regias

çJclt1V Impostas à sodedc1e.

Embora a lei se tenha referido a Direito, o certo é que a atuação d

admiflh5td0r deve mesmo ser compaiível corn a lei. Nem sempre será ele

dorado de formaçäojuridica para recorrer aos postulados abstratos do Direi-

to. Mesmo nao o sendo, porém, terá diante de si a lei, objetivamente posta

e integrafl(e do direito positivo, de modo que, corn razove1 discernimento,

poderá conduzir-se harmonicarnente corn o preceito que encerra.

De outro lado, é cabível a interprecaçäo de que, ao empregar os dois termos

(lei"e "Direito"), o legislador pretendeu que o administrador possa distinguir

os casos nos quais é indubitável a aplicaçäo direta da lei, daqueLes ouiros em

que, ausene a norma expressa ou colocada de forma duvidosa, devam incidir os

principios gerais de direiw, a equidade, a justiça e a ética.w

CRITERIOS RELATIVOS À FJNALIDADE - Há três criiérios que

guardam afinidade corn o principio da linalidade.

Primeirarnente, o inciso II, segundo o quai é relevante o "atendirnento a

fi ris de interesse gera!, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou corn-

petências, salvo autorizaçäo em lei". A expressäo interesse geral no texic tern

o mesmo senrido de interesse público, que é aquele a que deve preordenar-se

o agente da Administraço e que consubstancia o principio da finalidade. Os

poderes administrativos são ao mesmo tempo deveres para o administrador,

e nao meras faculdades como ocorre corn os indivIduos em geral na busca

de interesses próprios.6t Trata-se depode-r-dever de agir no sentido de que ao

poder deve corresponder um dever de ação, sendo vedada, por conseguinte,

qualquer forma de renúncia total ou parcial sem que a lei o autorize, princi-

palmenie porque, corn frequência, a renúncia ao poder encerra o atendimento

S9 PAULO DOURADO DE GUSMAO, ob cit., p. 17

60 TaJ sentido foì bem posto por EGON BOCKMAN MOLEIRA, em Proceso AJ.minist,-ativo

Prirtdpios Constitucionais e a Lei n 9. 784/99. So Pauli: Malheiros, 2003, p. 79. 61

Lição. precisa como sempre. de HELY LOPES MEIRELLES (ob cìt.,p. 82-83).

Vide aiida nosso Manual cit., p. 44.



68 Processo Mrtiinisvaluvo Federal CarvIhQ Fuiho

de Ènceresses privados e nao a busca do interesse público. Há, pois, a intençäo de preservar a finaiidade da funçäo administrativa,

A lei menciona tambérn como critérlo a "objeth'idade no atettdìmento do interesse público, veda4a a prornoçäo pessoal de agentes ou autoridades" (inc. III). O sentido é o mesmo do inciso anterior ou seja, a proieção ao princIpio da Imnalidade. Quanto à promoçäo pessoal de agentes, é claro que o fato é diametralmente antagônico à finalidade pública da Administração. Se o agente quer promover-se à custa da função pública, age ilegalmente, primeiro porque sua função é pública e depois porque persegue seu próprio interesse ao invés de ak'ejar a coletividade. A promoço pessoal (sempre perseguida por políticos popu'istas) é vedada no art 37, S P, da CF, exigindo-se que ria publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas sejam únicos objetivos a educaçäo, informaçäo ou orîentaçao; assim sendo, no podem constar nomes, sínibolos ou irnagens que favoreçam administradores à custa das auvidades administrativas. A alternativa agentes ou autoridades é imprópria: toda auoridade no exercício de arividade administrativa é necessariamente um agente. A näc ser assim, ter-se-ja que admitir que urna autoridade nao é um agente público. o que soa como rematado absurdo.

o Outro inciso que diz respeito à finalidade é o inciso XIII: "ìntcrpretaçäo da norma administrativa da forma que meihor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretaçäo". O administrador público deve analisar a norma jurídica levando ein conta que o seu objetivo reside no atendirnento do interesse coletivo. A ótica do inlér- prete, porranto, nao pode deixar de considerar esse relevante fator. A vedaçäo de aplìcaçäo retroariva de nova ínterpretaçao, entretanto, é matéria extrema- mente delicada, Em nosso entender, a vedaçáo somente alcança as hipóteses em que a nova interpretaçäo prejudica o interessado. Naquelas, todavia, em que a nova concepçao administrativa produza beneficios ao individuo, nao vemos como deixar de alcançar as sìtuaçóes jurídicas anteriores idênticas nao beneficiadas pela nova visào interpreiativa, salvo, é claro, se já ocorrida a prescrzçao a aplicaçao for materialmente inviável. Nao retroagir o novo entendimento nesses casos vulnera niticlarnente o princIpio da isonomia e da impessoalidade, pois que nao se pode admitir que a Adminisrraçäo awe de urna forma para uns e nao o faça para OutrOs na mesma situaçao jurídica.

diposiçóes geraus 69

Ajiás, se aAdminísração adotanovainterpretaçao sobrecertanorrnaou certo

fato porque reconhece que a anterior nao era a adequada.

CRITERIO RELATIVO À MORALIDADE -O critério que guarda con- 5onâflcia corn o princIpio da moralidade é o que consta do inciso IV: "atuaçâo

çegWU0 jfl2dTöS éticos de probidade, decoro e boafé".

A probidade, o decoro e a boa-fé já são valores que se incluem entre os

padr&S éticos. O administrador nao pode estar afascado da bonafides, o que

significa dizer que seu sentimento deve transmitir sinceridade e veracidacle.

O decoro du respeito à conduta do administrador. Näo se pode admitir que

representantes dos interesses públicos possam conduzir-se entre escândaJosu

desvarios e ilicitudes. Mesmo que o agente seja eficiente do ponto de vista

téCniCO, SSO nao é O bastante; cumpre que também observe um padro de

conduta que imprima respeitabilidade. A probidde corresponde à honestidade

de propóSitoS, buscando-se dar a cada um o que é seu.

No processo adminisrativo, todos esses padröes devem ser

a 6m de que os administrados possarn ter resguardados os seus direitos e

guardarum sentido de credibilidade em relaço aos agentes daAdmirìistraçáo.

CRITERIO RELATIVO À PUBLICIDADE - Diz o inciso V do parágra-

fo único do art. 2' ser critério a «divulgaçâo oficial dos atos administrativos,

ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituiçäo".

Nao há a menor dúvida de que esse critério se origina do principio da publicidade. a que nos referimos anteriormente. A regra gera! é a de que os

atos administrativos devem ser divulgados pelos meios ofìciais ao alcance

da Administração. A forma mais comum é a divulgaçao feita arravés da imprensa oficial, nias existem outras formas dependendo das circunstâncias, como, por exemplo. a auìxaçäo de atos em lugares determinados, a cicaçäo

e a intimação pessoal etc. O que o princIpio da publicidade reclama é que as atividades da Adrninìstraçäo devem ser transparenoes, sem subterfúgios, Omissôes Ou artifIcios ardiLosos, sendo seu objetivo alcançar o conhecimento

dos administrados.

Pode ocorrer que a lei preveja determinada forma de divulgaçao e o ad-

ministrador utilize outra. Nessa hipótese, nenhuma ofensa haver em relação



70 Processo Adm,nisUativo FderiI Carvaiho Fuiho

ao principio da publicidade se a forma adotada atingiu seu Lim, chegando ao conhecimenlo dos destinatários. Poderá estar o aio, isco sim, contaminado de vicio de forma, pelo fato de o administrador nao haver seguido o man damento legal. Mesmo assim, porém, será necessário examinar a lilpótese concreta, nada obstando que a forma adoada pelo administrador seja objeto de ratificaçâo, dando-se então o aproveitamento do ato pela convalidaçäo.

A exceçäo ao princIpio da publicidade reside nos casos constituciorials de sigilo. Aqui é preci.o distinguir os casos expresos de sIgilo e os casos autorizados. Expressos são aqueles assegurados pelo próprio texto constitucional. São exemplos o sigilo de correspondência, de comunicaçöes telegráficas e de dados, e de comunicaçöes telefônicas (art. 5a, XII) e o sigilo da fonce de informação, quando necessário ao exercício profissional (arr. 5, XIV). Casos autorizados são aqu&es que a Constituição delega ao 'egislador ordinrio, permitìndo-lhe identificar de forma concrea as situaçOes de contetido mdc- ierminado nela prevísras. É a hipótese de restriçäo à publicidade dos atos processuals, quando o exigirem a defesa da incimidade ou o interesse social (art. 5°, LX), ou a de restrição ao direiio de informaçâo exercido junto a ór- gaas públicos quando a situaçao de sigilo seja imprescindível â segurança da sociedade e do Estado (art. 5° XXXIII).

A rigor. o princIpio da publicidade deveria ter figurado no art. 2, cap ut, ao lado dos demais principios al relacionados, mas o legislador esqueceu de incluí-lo. Limitou-se a mencionar um dos critérios, quai seja, o da divulgaçao oficial dos atos. A Lei RJ n° 5427/09, entretanto, o incluiu expressamente no elenco dos princIpios (art. 2°).

A lei estadual, no entanio foi mais aléni, para consignar que qwiiquer ato que implique dispêndio ou concessäo de direitos drverá ter seu respectivo extrato publi- CO4D na imprertsa oficwl" (art. 2°, S 2°). 0 dispositivo é dispensável, e pode até mesmo provocar alguma confusão no intérprete. O rincípio da publicidade reclama que todos os atossejam publicados, e nao apenas dIdTs7ndio econcessäo di direitos Desse rndo, nao se augura correta a interpretaço de que somente esses tipos de ato devam ser publicados. No fundo, tena sido meihor que o legislador nao tivesse feito essa especificaçäo.

o princIpio da publicidade foi consolidado corn a ediçäo da Lei nû I 2.527, de 18.1 1.201 1 (Lei do Acesso àInforrnaço), que deu contornos deconcretude

tas dísposçoes qe'aus il

ao art. 5°, XXXIII, da Constituiçäo. Em suas linhas, passou-se

a regular o direito à informaçâo e o direito de acesso a registros e informa-

çóS fl órgâos públicos, embora ressalvando em alguns casos a ocorrência

de iniitaçöeS, quando se trata de informaçöes ultrassecretas, secretas e re-

serva As normas aplicam-se também aos processos administrativos,

onsideraÇ10 de que contêm dados e informaçes acessíveis aos interessados.

CRiTERIO RELATIVO À PROPORCIONALIDADE -O princIpio aa

proporci0nda como já vimos, indica que nenhum gravame imposto ao

individuo deve ter dimenso maiordo que a exigida pelo interesse público. Se

é bascante para o atendimento ao ioceresse público a incidência de deterrni-

nada restrição ao administrado, desnecessária será a imposiçäo de outra que

náo aquela que satisfaz os Ìns do Estado. A nao ser assim, teremos resriçäo

scm causa eficiente, o que se configura como abuso de poder.

o critério previsio no inciso VI tern pertinência corn esse principio, ao

vedar "a irnposiçäo de obrigaçt5es, restriçöes e sançöes em medida superior

àquetas estntamente neceSSáñas ao atendimento do interesse público". Trata-se,

por conseguinte, de proporcionalizar a conduta administrativa em relaçäo a

graVames impostos ao indivIduo. Exige-se, assim, a adequaçâo entre rneios

e fins, como acertadamente consta no disposidvo.

A adequaçáo da conduta tern enorme relevância no processo adniinis-

trativo Corno aplicaçäo prática, veja-se que nao tena sentido exigir-se do

inreressado mais provas do que as suficientes para a comprovaçäo de deter-

minada situação fática. Da mesma forma, é abusiva a convoca.çäo de acusado

para manifestar-se no processo por mais ocasiöes do que as necessárias para

a obrençäo do objetivo do procedrnento. São situaçöes que denotarn ausência

de proporcionalidade entre os melos e os fins do processo e, em consequência,

nao podem ser criadas pelo administrador, sob pena de sujeitar-se à correçâo

da conduta por vício de legalidade.

CRITERIO RELATIVO À MOTWAÇAO -A lei consigna corno critério

a "indwaçdo dos pressiposEos defato e de direito que determinarem a decisäo"

(Inc. VII). Indicar os pressupostos significa mencioná-los expressamente, e



72 processo AdmifllsratIVO Fedeal Carvaiho Fiiho

a mençâo expressa configura a motivaçäo, um dos principios referidos no

caput do art. 2

Já comentarnos o principio da rnotivaçäo e sua relação corn o motivo do ato O motivo constitui as razies que impulsionaram a manifesiaço de vontade do administrador, ao passo que a motivaçäo se refere à forrrialização

das razöes. Todo ato em que ter a presença do moiivo, visto que se trata de requisito de validade do ato; nem sempre, porém, terá mocivaçao.

A impressäo que dá a leitura do citado inciso é a de que s'empre deverá haver a motivaçâo, isto é, sempre deveräo ser indicados os fundamentos de fato e de direito do ato Essa interpreação, contudo, nâo leva em conta o art. 50

da lei, segundo o quai a motivaçäo será obrigatória nos casos que enumera Em consequência, se o ato nao estiver nessa relaçäo, principalmente em se tratando de atos administrativos da rotina processual, sem afetar a órbita jurídica da Administraço ou dos interessados, inexigível será a indicaçäo dos pressupostos de fato e de direito.

É preciso lembrar que há dois princIpios que devem ser harmonizados: um deles é o principio da garantia dos administrados, pelo qual cabe a estes aferir as razóes que conduziram o administrador a manifestar sua vonrade em nome da Administraçäo, e o outro é o principio do informalismo, segundo o quai deve haver certa flexibilhzaçáo na ¡nterpretaço dos atas e de suas formas, corn o objetivo de impedir que estas sejarn um fim em si mesmas, e nao uil) instrumento do objetivo final da vontade.'

De tudo se extral que. ocorrendo qualquer das hipóteses do art. 50, deve o administrador indicar os pressupostos de fato e de direito do ato. Se acorrer qualquer outra hipótese, o administrador nao está obiigado a indicá-los, mui- to embora tenha afaculdade de fazê-Io se entender conveniente e oportuno.

Há um aspecto que nao pode ser afastado. O mais importante na prática do ato administrativo é que o administrador o tenha produzido mediante a

impulsáo de determinadas razóes. Nao é raro que essas razôes, que constituem o motivo do ato, estejam no processo administrativo do quai emanou o ato,

6 ODETE MEDAUAR, ob. cit., p 19L A uora, aliás, sugerc, e corn boa dose de razo, que o principio do infonnaiisnio scja denominado de prindpio doforrncilismo moderado, para nao gerar a fa'sa impressão de que nao há qualquer forma a ser observada.

tas disposiçôc gerajs 73

5e assim lot, o ato, mesmo sem motivaçâo direta, será provido de motivo. nao

havendo fundamento para irnpugnaçäo quanto à 1egaJidade.6

De acordo corn os estudos mais modernos sobre a atuaçâo estatal, a li-

berdade de açäo dos órgäos administrativos nao é ilimitada. Ao conirário.

discricioflartedade boje deve ser inierpread corno um método de escoihas

justificadas e razoáveis para permitir que os cidadãos perscrutem seus elemen-

tos de escora. Ao mesmo tempo em que. de um lado, nao se pode descarujr o

poder discricionário, Insito à arividade da Administraçäo, de outra, é preciso

reconhecer que sua desmedida ampliaçäo acaba por refletir-se em arbitrio

e abuso de poder. Dal a necessidade de sua contenção.

CRITERIOS RELATIVOS À FORMALIZAÇAO - Três dOs critérios

apontados na lei concernem ao aspecto da formalização dos atas.

o prirneiro deles consta do inciso VIII: 'observârwia das fornialidades esseiwiais àgarwitia dos dire.itos dos administrados". De fato. há formalidades

sem as quais se inviabiliza a defesa do direito do administrado. Por canse-

guirite, se forem postergadas, ofendido estará o próprio princIpio do contra-

dicório e ampia defesa. Assim, se formalidade dessa natureza for dispensada pelo administrador em certa fase do processo administrativo, a consequência será a invaiidaçäo dos atas subsequernes que dependam da formalidade nao cumprida. Urge, porém, adatar postura lógica em sttuaçöes especiais,

abandonando-se eventual excesso de formalismo. Se acorre hipótese em que

os aros posteriores nao têm qualquer relaçäo de dependència em confronto

corn a formalidade inobservada, nao há por que desfazê-los; na verdade, o

desfazimento seria incompatível corn o princIpio da economia procedimental,

posto que desnecessário serem repetidos sem qualquer causa justitìcadora

Outro critério relacionado formalizaçäo dos atos esté no inciso IX, que

exige a "adoçáo deformas simples, suficientes para propiciar adequado grau de

Certeza, segurança e recpeito aos direitos dos administrados" Nao se desconhe-

ce que no direito público é fundamental o princípio da soienidade dos atas,

:F1uI abo dó aturitetttO, kride TRk-i Ieio. Ap Civ. A) ..3. 4.on.o3o4-, RCt. JIlL:

G{[1ÖR[O CMU.OS DOS SANTOS. L1fl 13.11201!. 64 SERGIO GUERRA. Discricicmanedade e Reflexìvidade. Belo Horizonte: Fórum, 200S, p. 71



74 Proesc MmnitraL,vo Feder Carvaiho Filha

mas as formas tém que ser vistas como meio para akançar determinado fim.

Portanto, insistimos em que se tern por criticavel qualquer exagero formai

por parte do administrador. Se a forma simples é bastante para resguardar os

direitos do iriteressado, nao há nenhuma razâo de tomá-la complexa. Cuida-se'

pois, de conciliar a segurança dos ¡ndivíduos corn a simplicidade das formas.

A conjugaço dos incisos VIII e IX do dispositivo em foco denuncia que. embora no possa o administrador abdicar das formas essenclais, pode em- pregai formas singelas quando suficientes para propiciar a devida informaçâo aos administrados. Pode afirmar-se, assim, que o legislador adotou oprhwípio do fonmalismo 6S

Finalmente, o inciso XII prevê, como critério, a t'ìmpulsäo, de oficio, do

PrOCeSSO administrativo, sem prejuí.zo da atuaçáo dos interessados". Trata-se do principio da oficialidade, pelo qual, urna vez instaurado o processo, cabe à Adminisraçäo iomar a iniciativa de rnovimentá-lo ainda que o interessado provocador fque inerte. Da mesma forma, nao pode movimentar o processo a

seu exclusivo arbitrio, esquecendo do interesse das partes. A impulsão ex offi- cío representa um dever para o administrador, que pode ser responsabilizado pelo rerardamento em cumprir as obrigaçöes que ¡he são cometidas. Por outro lado, a instância administrativa nao perime, vale dizer, nao se extingue em razão de paralisação, salvo quando a lei expressamerne comme esse efeìto.66

CRITERIOS RELATIVOS À DEFESA - Dois dos critérios legais têm relaçäo coni a defesa dos interessados.

Primeiramente, dita o inciso X: *garantia dos direitos à comunica.çäo, à

apresentaçâo de alegaçöesfinais, à produçäo de pi-ovas e à interposiçä,o de recursos, nos processos de que possarn resultar sançôes e nas situaçöes de litIgio". A

intençäo da lei é clara: resguardar o direito de defesa através dos mecanismos que menciona, isto é, a comunicação, os argumentos em aiegaçôes, a compro- vaçäo dos fatos alegados, o inconformismo corn atos e decisöes que possam estar contaminados de ilegafldade, e outros mejes análogos. Evidentemente,

65 Também CRISTIANA FORTINI, MARIA FERNANDA PIRES DE CARVALHO PEREIRA C TATIANA MARTINS DA COSTA CAMARAO. PTOCe5SO Administrativo. Comentários a Lei 9-784/99. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 79.

66 DIÓGENES GASPARINI, ob. cii., p. 559.

Das dispo5Içôe 9eal 75

a garafltia prevista na lei é exigivel nos processos de natureza acusatória e nos

de nath1 conflituosa, processos em que aqueles elementos são de extrema

releV A regra, aliás, está em conformidade corn o art. 5ß, LV, da Lei Major.

NÍoi1a.endo conìfito d in:eresses nem ciisaço, nem haverálugar para tais

raritias. porque ooójei:ivo a seralcançaclono praccso diz respeito exclusWa

ou píedOiii1taflrCmefltC a assuntO irnernos da Administraço.

Por outro lado. constitui critério a "proibiçáo de cobrança de despesas

prOCeSSU11S ressalvada.s as previstas em lei" (inc. XI). Significa que a ativi-

dade procedimental da Administraçäo é encargo que a ela mesma deve ser

atribuido, nao poderido os interessados ser onerados por um serviço próprio

do Estado. O curso do serviço é exclusivo da Administraçäo e nao pode ser

transferido aos administrados. Nao é o mesmo que se dá em relaçao aos

processøsjudiciais, normalmente ensejadores de vrias despesas processuais.

É claro que a lei poderá, em urna ou outra hipótese, exigir o pagamento de

despesas, mas tals casos devem ser vistos como exceçöes. Obviamente, estäo

excluidos do dispositivo os pagamentos de natureza tributária (irnpostos

taxas, contribuiçôes de meihoria e outras contribuiçöes obrigatórias), bem

corno relativos a serviços que acarretam gastos para a Administraçào, como

cópias, pericias particulares, vistorias etc, e isso porque nao se configuram

como despesas processuais.



r t

;apítuIo

Das dîreîtbs dos ,

administrados J

Capítulo Il

Dos Direitos dos Administrados

Art 3 O adminstrodo tern os seguintes direitos peranle a Adminisfraço, sern

prejuízo de outros ue Ihe sejam assegurados:

- ser frotado corn respeito pelas autondades e servidores. que deverôo

facilitar o exerccio de seus dreitos e o cumpñmento de suas obigaçôes;

II - ter ciéncia da trarnitaçâo dos processos odmnistra1ivos em que tenha a

corìdiçòo de interessado. fer visto dos cutos. obier cópios de documentos fletes

cor,Iidos e conhecer as decisöes proferidas;

In - formular olegaçöes e apresenar documentos antes da decisäo. 05 quais

serão objeto de consideroçâo pelo árgâo competente;

lv - azer-se ossitir. lacultativamenle. poi odvogado. salvo quando abrigo-

tóiia a representoçöo. por força de lei.

i Direitos dos administrados

A lei assegura vários direitos aos administrados no processo adininisLra- tjvo. Apesar disso, enumera apenas quatro, sem, contudo, deixar de assinalar



78 Processo Mministrativo Federa' CarvIho FIho

que há outros direitos difundidos nas diversas normas que compöem o di- plornalegal. i

Na verdade, nao há qualquer prevalência dos direitos enumerados em relaçäo aos demais direitos espraiados na lei, como se poderla pensar a prin- cípio. Todos são direitos e têm idoriejdade de produzir efeicos do mesmo nivel jurídico, I

A despeito de ter a lei feito referência apenas aos direitos dos administrados perante a Administraçäo, é certo que existem direitos de administrados perante outros adminisirados que figurem ou possam figurar no processo. Significa que a direito de certo administrado há de corresponder algurn dever por parte de outro Em tais situaçöes estäo os direitos à boa-fé, à lealdade, à participaçao, à moralidade, iodos oponíveis peto titular àqiiele que, em outro polo da relação jurídica, tenha a obrigaçäo de satísfaz-1os.

Surgìndo alguma situaçäo de desrespeito a direftos do admtniscrado, deve esie recorrer aos meios necessários para revené-Ja, como os recursos administrativos, a representação por abuso de poder (corolário do direito de petiçäo, previsto no art. 5, XXXI1. "a", da CF) e até mesmo a açäo judicial.

É destacar que, modernamente, vem serido reconhecido o direito dos administrados boa administraçâo pública, caracterizado, inclusive, como direito fundamental. Para tanto, deve a Administraçao cercar-se de qualifica- ç5es específicas, como a transparência, a atuaçäo dialógica, a imparcialidade, a improbidade e a prevençâo. Todas cias são indispensáveis à formação de u nia boa Administraçäo Pública, sempre direcionada à coletividade que ia'

2 Direito de ser respeitado

Os agentes da Administraçao têm a obrigação de dispensar respeiro aos administrados em geraL Essa é urna das regras básicas que devem guiar a conduta dos adminEstradores públicos e representa um modelo de civilidade a ser observado erri qualquer regime democrático. Nas épocas de tirania e despotismo, é o respeito aos adminisirados um dos primeiros princIpios a ser

I JUAREZ FREITAS Dircito Fundamental r Boa Admirnstïaçio Pública. 2 ed, São Pau10 Maiheiros. 2009, p. 22-23.

Dos direios dos admintsrodo 79

postergado; quanto major a arnbiçäo do poder, major a distância que separa

05 dgente5 dos dirigidos.

No texto legal, a exigência, para os administradores, de tratamento res-

pejtoso para corn os administrados parece consumar-se corn a necessidade de

facilitihes o exercício de direitos e o cumprimento de obrigaçöes. Há, coii-

tudo, que se observar, primeiramente, que nao são essas exigências as únicas

para que o administrador respeite o administrado. Há várias situaçöes em gue

O interessado sequer tern o ciireito, mas, ainda que nao o tenha, o respito

deve ser exigido. A questo, no caso, nao é bem para facilitar o exercício de

direitos, mas sim para o pleno exercício do direito de cidadania, inafastável

no regime democráticoS Embora o direito de cidadania tenha o sentido estrito

de indicar a titularidade de direitos políticos,2 alcança também, em sentido

laca, as relaçóes do administrado corn a Administração, consubstanciando o

que a própria Constituiçáo denominou de soberania popular (art. 14).

A urbanidade, a pontualidade, a assiduidade, a cortesia, a moralidacle,

todos esses sâovalores que também integram o respeito a ser dispensado aos

interessados em geraL Nos processos administrativos, em que frequentemente

estão em jogo interesses relevantes para os administrados, a observáricia de

comportamentos dessa natureza indica atuaçäo de respeito. Nao há quem já

nao tenha sofrido (infelizmente) o reflexo da atuaçäo de servidores grosseiros

e mal-educados, impontuais, incompetentes e mal preparados para a funço pública. Parece, em última análise, que alguns servidores tém a falsa irnpressäo

de que prestarn favor aos administrados, e nao que cumprem dever previsto

em lei. Trata-se de mentalidade que precisa ser mudada porque inteirameri-

te desviada da relação que liga a Adniinistração aos administrados. É justo,

porém, ressalvar o comportamento de outros administradores, talvez a sua

maioria, cujo atendimenio àqueles valores é digno de aplausos e honra sua

condíçäo de verdadeiros agentes do Estado.

Outra observaçáo a ser feita diz respeito à pare final do texto. Segundo

se lê no inciso I do art. 3, o respeito do administrador deve facilitar o curn-

primento de obrigaçies pelo administradoS Há risível impropriedade no texto,

PINTO FERREIRA. Comentáios à Constiluiçäo Brasileira. São Paulo: Saraiva, p. 288, 1" V.,

19$9



80 Proce$o Admuntravo sederaI Carvaiho FiUio

porque quelli facilfta o cumprimento de obrigaçöes está, ipsofacÉo, facilitando

o exercíciO de direitos. Sc o agente obsia a que o inceressado cumpra sua obrigaçâo, estará obstando caz-nbém seu próprio direico de cumpri-la. E nesse caso a conduta adminsrrativa será evidentemente ilegal. Por outro lado, é

importance lembrar que. em alguns casos, a Administraço deverá, ao revés, exigir do administrado que cumpra sua obrigaçáo, valendo-se, se for o caso, dos rneios necessários à consecuçäo desse objetivo.

3 Dlrelfo à informaçâo

A Jei assegura aos administrados o direito de ter ciência da tramitaçäo dos processos em que scja interessado (Inc. H). A garantía constituí eI'eito do próprio princIpio da publicidade (art, 37, caput, CF) e do direito à informa- ção dos órgos públicos (art. 5Q, XXXiIi, CF), refletindo esta última norma o princIpio da transparência.3 Conforme consignarnos anteriormente, o citado niandamento foi regulamenado pela Lei n 12 527/1 1 (Lei do Acesso). Como é evidente, o direito em foco nao é absoluto, devendo resguardar-se as situaçöes de sigi1o4

o direito à ciéncia da cramitaçâo dos processos administrativos é aribuí- do, no texto legal, aos interessados. Aqui, porém, há urna observaçào a fazer. Dependendo do nivel e da extensão do interesse do indivIduo, podem existir interessados diretos ou indiretos. Os primeiros são aqueles cuja órbi ra jurídica pode ser atingida de forma irnediata pelo processo, sendo normalmente par ricipantes do procedimento, ao passo que interessados indiretos são aqueles que, embora nao figurando diretamente no processo, são s!.iscetíveis de ser atingidos, de modo favorvel ou desfavorável, pelo desenvolvimento ou pelo desfecho do processo.

A norma se dirìge aos interessados diretos, mas, mesmo aqueles que nao o sejam, podem tomar ciência da tramitaçao do processo, arravés das publicaçôes na imprensa oficial ou por mejo de informaçOes, requeridas corn base no art 5, XXXIII, da CF, desde que demonstrado o interesse particular

3 MANOEL GONÇALVES FERREIRA FÌLHO, ob cit, p 52 y

4 PEDRO LENZA. Dfreito Constitucional Esquematizado. 16, ed São Pauio: Saraiva, 2012, p 993.

Dos dpreios dos admirstrados 1

do indivIduo ou até mesmo o interesse coletivo ou geral, ressalvando-se,

conrudo, os casos de sigilo, como já examinamos. O que se deve reprimir é

o abuso do direito, ou seja, aqueles casos em que o indivIduo detém mera

curiosidade sobre faros que nao lhe dizem respeico e age corn espirito de

erflUlaçäO ou de m-fé. Os interessados diretos podem ter visra dos autos, obter cópias de docu-

meritos e conhecer as decisôes proferidas no processo. A vista se configira como direito inerente ao principio da ampia defesa e contradirório, serido

que o interessado é sempre titular desse direito, da mesma forma como o

é seu representante legal por mejo de representaçäo legítima. Desse modo,

é abusiva a recusa de alguns administradores de propiciar ao interessado a

consulta ao processo.

As cópias de documentos são natural corolrio do direito à obtenção de

certid6es, direito assegurado no art. 5, XXXIV, "b", da CF. Frequentemente, tais cópias valeni como documentos para os intressados solucionarern cenas situaçôes e para utilizá-las em ouros processos.

As decisöes precisam ser conhecidas pelo interessado, já que é através da

ciência de seu teor que o interessado poderá adorar a providência que meihor

compöe seu interesse, corno a interposiÇâo de recursos administrativos e a

propositura de açöes judiciais.

Os Tribunais, diga-se de passagem, têm invalidado qualquer providéncia

administrativa em cujo cenário se possa vislumbrar ofensa ao direito de in-

formaçäo e, além disso, mostram, corn bastante clareza, que se trata de um

direito que guarda estreita conexão corn o direito de defesa.5

4 Direito a alegaçöes e comprovaçöes

A lei asseglira aos interessados o direito a "formular alegaçóes e apresentar

documentos antes da decisáo, os quais serão nbjeo de consideraçâc pelo órgo

competente" (inc. III)

o direito a formular alegaçöes é inerente também ao princIpio da ampla

defesa e contraditório. No sistema do devido processo legal (due process of

RE 348.494, Min GILMAR MENDES. ein 24J 1.2003.



82 Praeso MininJstra1ivD Federal CarvIho Fitho

law), a possibilidade de expor razóes, invocar fundamentos e requerer deci-

söes em certo sentido reflete o pleno exercício do direito de defesa corn vistas à satisfaçào dos interesses do indivIduo. Note-se, por oportuno. que nem sempre urna alegaçâo tern em mira rebater laies e alegaçoes outras; em certas ocasiôes, a alegação é urna informaçäo nova a ser apreciada. Disunguem-se, portanto, as alegaçôes constitutivas de direito das impeditivas, modificativas e extintivas. Todas sao, no entanto, alegaçöes pelo fato de exibireni inforrnaçôes e argumentos no processo administrativo.

A apresentaço de documentos é a forma pela qual o iriteressado faz a cornprovaçäo de suas alegaçöes, evitando sejarn estas despidas de fundamento e tenham credibilidade mais restrita ao momento de sua apreciaçâo pelos agentes examinadores. Convérn assinalar que se documenws estiverern em poder de órgãos administrativos, devem ser providenciados pela própria Ad- ministraçâo, como consta do art. 37 da Lei. Em relaçâo a documentos ¡lícitos, desnecessârios, impertinentes e procelaórios. a lei admite sejarn recusados pela autoridade incumbida do processo (art. 38, S 2°). Ambas as hipóteses seräo examinadas no capítulo destinado à instruçäo do processo.

Como regra, o interessado pode socorrer-se de documentos expedidos pela própria Administraçäo, como é o caso de certidt5es e atestados. Ambos so atos que comprovam a existência de fatos, mas, enquanco na certidäo se trasladam os dados já constantes de algum registro público, no atestado o atestante limita-se a afirmar o fato que é de seu conhecimeno (técnico ou administrativo).

É possível ta.mbém apresentar declaraçáo firmada por agente público, desde que a afirmação neLa comida apresence foros de seriedade e veracidade. Em nosso entender, no cabe símplesrnente descartá-la como mejo probatório, mas sim verificar as condiçóes em que foi efetivada. Assim, no parece correta a afirmação a priori de que declaraçöes nao servem para certificar ou atestar ato ou fato processuai, só senda cabível fazê-lo por certidöes e atestados. No fundo, é de se considerar verdadeiro atentado ac principio da ampia defesa (art. 5, LV, CF)6

6 Foi corno decidiu o TRF-1' R, na Ap. no MS 03107-8-DF, 2& T. SupLementar, Rel. Juiz JOSE HENRIQUE GUARACY REaELO, juig, em 23 1OE2001.

Das direos dos adrninis1rado 83

A ressalva constanie da lei, no sentido de que alegaçóes e documentos

deVem ser apresentados antes da deeisâo, tern que ser interpretada cum grano

salis. Ja vimos que o processo administrativo nao possui o mesmo rigor formai

do processojudicial. Nao quer dizer que a forma seja dispensável, mas sim que

aLguns fenômenos acoihidos na esferajudicial nao têm razäo de ser na esfer

de administraçäo- Podemos dizer, corn a lei, que a regra é que a apresentaçáo

se dê antes da decisào. Mas poderá haver situaçôes em que a Adminístraçäo,

na busca da verdade material, e nao meramente formal, se veja diane ,de

documento que, por impossibilidade de apresentação anteriormente pelo

interessado, provoque inteira modificaçäo de certa decisão. Nab vemos por

que deva haver recusa nesse caso, já que urna das mais conhecidas prerroga-

tivas da Administração é a da autotutela, indicativa de que a Administraço tern o poder de corrigìr seus próprios atas! Além do mais, a doutrina tern

reconhecido que a preclusão temporal nein sempre deve ser tida como fator

impeditivo de correçöes administrativas, quando estas sejam necessárias ao

interesse público.a

É certo que alegaçöes e coniprovaçöes extemporâneas säo, algurnas ve-

zes, ìnsuscetíveis de apreciaçäo em virrnde de haver situaçäo já consolidada

e de difi'cil aLteraçao pelos efeitos produzidos. Mas, de outra lado, remata ao

absurdo manter decisão incompatível corn a realidade dos fatos por ter sido

certa comprovação apresentada logo após 1er sido proferida, sobretudo quan-

do dela nao hajam irradiado efeitos que a tornem ìnsuscetível de correçâo.

Da mesma forma, é inconcebíveL que se exija do inieressado que obtenha a

correçâo através de açáo judicial, quando muito tempo e dinheiro poderiarn

ser economizados.

Quanto ao fato de serem as aiegaçöes e documentos objeto de considera-

ço pelo órgo compelenle, é importante destacar primeiramente que quem considera é o agente administrativo ou autoridade que define o processo, e

nao o órgäo, mero Centro interno de competência. Quanto apreciação em

si, nada mais óbvio que assim o seja, pois que se alegaçöes e cornprovaçôes

nao fossem consideradas seriam inócuas e ein nada se respeitaria o principio

7 Nosso Manual, p. 33; DIÓGENES GASPARINI, ob. cit., p 102.

s Vide HELY LOPES MEIRELLES, ob. dr,, p. 578, indicando vrios estudiosos qi abonam

o entendimerno.



84 Processö Administrativo FderP Carvalhc, Filhc,

da ampl defesa. Aliás. a autoricjade deverá agir comojuiz, vale dizer, abordar ponto a ponto o que consta do processo e chegar corn o máximo de convicçäo

à respectiva decisäo

5 Direito a representaçào

o inciso IV do art. 3Q trata do direito de representaçâo do iraeressaclo por advogado no processo administrativo. Fazer-se assistirfacuftativrnnente, reza o dispositivo, indicando que, se o desejar, pode o interessado sozinho defender seus interesses, seja apresentando alegaçöes e provas, seja participando diretarnente do processo para obter a satìsfaçäo de seu interesse.

Há processos, enrsetanio, em que o interessado sente a necessidade de ser representado por profissional devidamente qualificado e conhecedor do regra- mento jurídico a ser aplicado. Nesse caso, deve contratar aclvogado e juntar ao processo a prova da representaçäo, através do instrumento de procuraçäo. o instrumento de mandato pode ser público ou particular, e este nao exige o reconhecimento de firma do mandante, sistema, aliás, adotado atualmente no processo judiciaL9 Nada impede também que seja apresentada cópia da procuraçäo original, mas nessa hipótese deve haver prova da autenticidade firmada no documento por Oficial de Notas.

A despei io da referência da lei a hipóteses em que a representação seja obrigarória, fato que excluirla a faculdade atribuIda ao interessado, nao nos parece sejarn muitos esses casos. Se a exigência é tradicional no âmbito do processo judicial, embora haja exceçöes mesmo no referido sistema,1° nada jusifìcaria a exigência nos processos administrativos, ehdindo-se a autonomia da vontade do interessado. A ressalva, por conseguinte, parece dispensável: se a lei detmnina a necessidade de representaçao em alguma hipótese, nada pode o administrador fazer em conrrário. Mas é raro que a lei, diante da possibilidade que sempre existe de o interessado recorrer à via judicial após

9 0 art 38 do CPC dtspens a exìgncia de firma reconhecida nas procuraçöes ouwrgadas a advogados LO O habeas coTpus, por exemplo, pode ser impetrado por quaiquer pessoi. seja cia representada ou no por advogado (art 654 do CPP)

Dos threitos dos adminirtrados 85

exaurido o processo administrativo,1 faça tal exigência, reduzindo, sem ne-

nhuma razão justificadora, a autodetermìnaço da vontade do administrado.

Embora seja clássica a orìentaçäo de que a representaçâo por advogado

espeiha urna faculdade para o administrado, houve alguns julgados que a

encender2m obrigatória, exigindo sua presença no processo administrativa, mesmo sem qualquer norma expressa a respeito.'2 O STF, contudo, pos fim

controvérsia e, a nosso ver, corn a meihor interpretaçäo, consolidou o en-

tendimento no sentido da facultatividade da representaço. U

h Trata-se aqul do direito ao acesso aoJudiciário; art. 5, XXXV, da CF. 'z s-ri, MS 10.837, Rei. Min. LAURITA yAZ, em 28,62006. Também: Súmula 343, STJ '3 SmuLa Vinculante n 5.



:

DoSdeveres dos

adminstrados

Capítulo Ill

Dos Deveres do Administrado

Art. 4 São deveres do administrado pefanle a Administraçòo. sem prejuizo

de ato normIivQ

I - expor os totos coniorme a verdade;

Il - proceder corn lealdade, urbanidade e boa-fé;

IFL-nòoagirde modo lemerâno:

IV - preslar as informaçôes que Ihe oiem 5oliciladas e colaborar paro o

esciarecimento dos totos.

i Deveres dos admInistrados

o legislador enumerou, no ari. 4Q, algumas hipóteses de comportamento que considerou deveres atribuidos aos administrados.

o clever, em sentido lato, retrata a sujeiçáo do indh'íduo a um determinado elemento. Há, assim, o clever religioso, o dever moral, o dever jurídico. No Caso, a lei se refere aos deveres jurídicos dos administrados, signicando o

lado oposto ao direito subjetivo, de modo que o individuo (sujeito passivo) PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


88 Processo Mmurustratn'° Federar CavaIho AIho

esteja em situaçäo de ter que praticar ação ou omissäo em favor de outra,

sob pena de ihe ser atribuida determinada sançáo Como regra, a cada dever jurídico corresponde um direito7 embora haja deveres específicos sem essa correspondência, como é o caso do poder familiar.'

Sendo deveres jurídicos os relacionados na lei, conclui-se que o sujeito passivo é o administrado, e titular do direito. a Administraçáo. Tern esta, portanto, o direiLo de exigir o cumprimenco dos deveres jurídicos pelos sujei tos passivos, os administrados,

Nao obstante, há referência no dispositivo que podemos considerar, no mínimo, imprecisa. Nele se adrnitiu como deveres os enumerados nos incisos, seiii prejuízo de outros previstos em ato normativo. Ora. existem várias categorias de atos normativos, quer de nacureza legislativa quer corn reves dmento adminisirativo. A norma deve ser interpretada no sentido de que apenas os

atos normativos de natureza legislativa podem criar outros deveres, porque sornente corn essa interpretaçáo estaria senclo obedecido o princIpio da reserva Legal estabelecido no art. 5, II, da CF, segundo o quai ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senäo em vircude de lei.2

Decorre dal que acos administrativos, mesmo normativos. como são os de regulamentaçäo, nao têm idoneidade para criar dìreitos e deveres para os individuos. O poder regularnentar há que ser exercido secundum legern para que seja juridicamente legítimo. Se extrapolar os limites do ato legislativo a ser regulamentado, estará fatalmente inquinado de vicio de legalidade; se usurpar o espaço destinado à lei, será inconstitucional em virtude do princIpio da separaçäo de Poderes (art. 2, CF).

É verdade - como já anotamos em outra oportunidade - que os atos normativos, mormente os de regulamentaçäo de leis, podem conter obrigaçoes derivad.as. vale dizer, certas obrigaçôes que encontram seu fundamento rias próprias obrigaçoes constantes da lei - as obrigaçaes origín4rias. O que é vedado é que a obrigaçäo originária conste diretamence no ato normativo, sem ressonância nos ditames da lei,

PAULO DOURADO D GUSMÄO, ob- cit., p. 322. 2 CELSO RIBEIRO BASTOS. Curso cit., p. 336 3 Nosso Manual cit. , p. 58

Dos dev&es dos administradoi a

Vessa maneira, para que a mençäo da lei a outros deveres previstos em

ato normativo esteja em consonância corn o quadro constitucional vigente,

er necessário empregar o sistema da interpretação conforme a Cozistituiçäo,

! no sentido de serem considerados apenas os atos normativos legislati-vos e

i flO administrativos, visto que estes nao pcxiem instituir deveres para

; ndivídU0s.

2 Dever de veracidacfe

Os administrados devem, rio processo administrativo, "expor osfatos con-

f orme a verdade". Trata-se do dever de veracidade, segundo o qual nao é lícito

relatar situaçoes láticas que nao tenham correspondencia corn a realídade.4

O dever de veracidade é corolário dos principios da boa-fé e da lealdade processuaJ, que representarn postulados de suma imporrância para a reso]uçäo das quest5es deduzidas no processo. Se um fato é relatado em descoriformi- dade com a verdade, o desfecho do processo estará seriamente comprometido e gravosos podero ser os efeitos dessa condua desleal.

É preciso, contudo, observar que o dever do administrado é o de expo- siço dos latos de acordo corn a verdade que constituí sua convicção, isto é,

de acordo corn os elementos que fozmem a verdade daquele que expôe. É

possivel crer em fatos que se reputam verdadeiros, e na realidade se chegar à

conclusäo de que nao o são. O que a lei quer reprimir é o descompasso entre a verdade real, que o administrado conhece, e a exposiçäo dos fatos, que o

administrado sabe nao con-esponderem à realidade fática. Neste caso é que age realmente corn má-fé.

O dever em pauta se estende aos procuradores e a todos aqueles que de qualquer forma participam do processo, como, aliás, está expresso no Código

de Processo Civil para o processojudicial.5 Afinal de coritas, nao se justificaña que os participantes tivessem o dever de veracidade no processo judicial e

;art do CPC, corn a redaçãodada pela Lei n' 10.358. de27.12.2001, traznormaidêntica Como dever das partes e de tcios aqueles que, de algum mcIo, inegrarn a rcLação pocessua1

5Art 14.



90 rnxeso Mpiunisirativu FedeI . caru cilho

nao o civessern no processo admînistrativo, quando em ambos se alvitra a

mesma funçâo do Estado em buscar o interesse público.

3 Dever de lealdade

Consta do inciso ri que o administrado deve "proceder corn lealdade,

urbanìda4e e boa-fée'.

A rigor, a lealdadejá abarca em seu sentido as noçoes de boa-fé, de atuaçäo conforme a lei (inc I) e de vedaçäo a comportamenios temerários (inc. III), como, de resto, ocorre no art. 14 do Código de Processo Civil.6 Lealdade significa franqueza, honestidacle, sinceridade, "procedimento conforme as tels da honra e do dever".7 Quem se comporta corn tealdade perante outrem está agindo de boa-lé, ou seja, de forma honrada e verdadefra.

Já a urbanidade constitui valor que decorre da educaçáo, da polidez do individuo. Agir corn urbanidade indica dispensar a terceiros ratamento condigno e respeitoso, ou seja, conduzir-se corn palidez e civilidade. Assim como a urbanidacle é dever dos administrados em face da Adrninistraçäo e de outros administrados, as autoridades também no escapam ao mesmo dever. Por essa razâo, é comum estar a urbanidade relacionada entre os deveres do administrador público nos estatutos funcionais.

É preciso, porém, reconhecer que a populaço brastleira é extremamen- te diversificada quanto à educaço que recebe, quando recebe. Nao se pode exigir de individuos humildes, de poucas luzes e de deficiente educaçáo tratamento revestido de palidez. Se nâo conseguem agir corn urbanidade, nao é

normalmente por culpa sua, e sim de sua formaçäo deficiente e inadequada. Outras pessoas têm muitas luzes, mas são grosseiras, mal-educadas e desres- peitadoras; estas nao têm desculpa para a1 procedirnenio, e se se conduzem dessa maneira vulnerarn o dever de urbanidade.

6 A respeito, CELSO AGRíCOLA BARBL Comentáros ao C6dgc de Prcìcesso Civil. Rio de Ja.neiró: Forense, 1975, p. 172, vol. 1, Tomo 1. i CALDAS AULETE. Dkion4nø Contemporbwo da Lingua Portuguesa Rio deJazieiro: DelLa. p. 2.934,

3 vol.

¼ro estatuto lederal, por exemplo - Lei n 8.1 12/90 -a previsao se encontra no art. I 16. Xl. no capitulo dedicado aos deveres dos servidores

Oo devre dos admuiistredos 91

4 prolbiçâo de femeridade

É dever das administrados "nao agir de modo temerrlo" (inc. III). já re-

que a vedaçäo a comportarneriros temerârios acaba por incluir-se,

err' última análise, no dever de lealdade. Curnpre que a conduta do admit

istrado seja pautada por critérios de verdade e boa-lé, e que nao queira ele

ccr-se no absurdo e aproveitar-se de falhas e omissöes alheias para obter

fltagem própria.

Examinando dispositivo análogo no Código de Processo Civil, CELSO

AGRiCOLA BARBI, corn base ein CARNELUTfl e JOSÉ OLIMPLO DE

CASTRO FILI-IO, assinala que a temeridade pode originar-se de dolo ou

cu'pa. A conduta temerária por dolo ocorre quando o indivIduo tern pleno

conhecimento de que se aproveita indevidarnente da posiço ou condura de

terceirOs, como é o caso, por exemplo. em que'procura vantagern em virtude

de engano do administrador no processo administrativo. A temeridade por

culpa existe rquaado a parte nopondera suficientemente satire as rathes de sua

preterisáiY'.9 Neste caso, entretanto, a temeridade é de mais dificil verificaço,

de modo que se faz necessário examinar bem o caso concreto para concluir

no sentido da confìguraçäo de conduta temerária, e esta só pode ocorrer se

houver culpa grave.'0 A má-fé, na hipótese, nao se presume, exigindo-se prova

cabal da condura temerária."

A vedaçâo legal alcança nao só as postulaçöes como as conducas do ad-

ministrado no curso do processo. Requerer providência à Administraçäo que

o interessado saiba ser ilegal ou imoral é conduta temerária. O mesmo se

pode dizer se o interessado, valendo-se de algum erro maerial do processo,

cometido por agente administrativo, queira locupletar-se dele e auferir van-

tagem própria. A retençáo do processo administrativo por tempo superior ao

necessário tambéin pode qualificar-se como temeridade.'2

90bevolcÍL, p 180.

Io CELSO AGRÍCOLA BARB!, ob. e voL ciL, p 180.

1

STJ1 REsp 76.234g Rel. Min. DEMÓCRITO REINALDO, en, 24.2.1997 12 RT 631/204 e RF 303/200.



92 processo Mminitra(rVO Fedetal Carvaiho Fiiho

5 Dever de informaçäo e colaboração

o administrado tern o dever de prestar as informaçöes a ele solicitadas pelas autoriddes incumbidas do processo e co'aborar para o esciarecimento dos fatos trazidos ao feito. Na verdade, o dever major é o de coaboração, de caráter mais ampio, e dentro dele se Ensere o dever de inlormar para que o processo alcance a verdade reaL

Já vimos que um do principios administrativos é o da publicidade, pelo quai a Administraço deve divulgar os atos que pratica. Vimos também que é garantia constitucional dos individuos a obtençäo de inforrnaçöes a serem prestadas pelos órgâos públicos. Assim como há tal direito em favor dos administrados, cumpre-Ihes, de ourro lado, observar o dever de prestar as informaçôes que ihe so soliciiadas para o desfecho do processo

A colaboraçäo se verifica de várias maneiras, como a assiduidade nos dias de depoimento, o comparecimerito pontual, a observância dos prazos, a inter- posíçâo de recursos que nao sejam meramente protelatórios e Infundados etc.

Quanto ao dever de ìnformaçäo, é de notar-se que o indivIduo pode deixar de fornecê-la nas hipóteses constitucionalmente asseguradas de sigilo por força de oficio ou profissäo (art. 5Q, XIV, CF) Da mesma forma, nao haverá ofensa ao dever de informação a recusa do acusado em comunicar latos que provem Contra si mesmo. Dal seu direito de nao responder a perguncas, garan-

tia também assegurada aos acusados no processo penal (art 186, CPP), corn base na garantia constitucional de permanecer calado (art. 5, LXIII, CF) A garantia se consubstancia no brocarda dnemo tenetur se detegere" ("ninguém é obrigado a acusar-se"), nein de sujeitar-se a meios que visem a esse fim. Nao pode, odavia, chegar ao extremo de fazer autoacusaçäo falsa, conduta que se qualifica como delito, previsto no art. 341, do Código PenaV3

6 As sançàes

Qual o efeito jurídico da violação dos deveres legais pelo administrado?

I] FERNIANDO DA COSTA TOURJNHO FIIHO. Processo Penal. São Paulo: Jatovi, 11975,

p. 141, vol. 1

Do devere do dminisIrada 93

Em termos jurídkos, é sabido que seria inócuo instituir dever sem que

seja atribuida a sançâo para o eventual descurnprimento O preceito sern a

respectiva sançäo torna a regra ineficaz e estimula os indivIduos à inobser- ncia dos deveres que Ihe são atribuIdos.

A Lei n 9.784/99 esrabeleceu dìspositivo específico no quai a penaliza ço é prevista (art. 68). Entretanto, a despeito de no se referir a infraçöes

a deveres legais, o dispositivo rem o alcance de abraçar tais hipóteses, aré porque só pode havei'sançao onde haja conduta ilícita.

Devemos lembrar, ainda, que, de acordo corn a natureza do dever violado, podem as sançOes ter a natureza civil, penal e administrativa. Tanto quanto a

responsabilidade, são elas independentes, conquanto possam ser conjugadas nas hipóteses de ofensa concomitante de normas de diferente espécie

Ao exame do citado art. 68. outras consideraçôes seräo trazidas a respeito do assunto.



i ca pirulo

Do ìricc do processo 5

Capítulo IV

I

Do Inicio do Processo

Ait ,5 O processo administrativo pode iniciarse de oficio ou a pedido de interesodo.

Art. 6 O requenmento inicial do inleressado, salvo casos em que or admitida solicitoço oral. deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados:

- I - órgôo ou autotidade adminisrolivo a c'ue se dirige;

-T_. - idenlificaçôc do interessado ou de quem o represente;

Hl - domicilio do requerente oti local para recebimento de comuncaçöes; lv -rocmulaçoo do pedida, corn exposíçâo dos fatos e de seus fundamentos;

V - data e assinatura do requerenle ou de seu representante

Parágrafo único. E vedada à Administraçòo a recusa imotivada de recebimenfo de documentos. devendo o servidor orienlar o inleressado quanto co Suprimento de eventuais laihas.

Art. 7Q Os órgòos e entidades adminislrativos deveröo elaborar modelos ou formulôrjos padronizados para ossuntos que importem pretensôes equivalentes.

Art. 8 Quando os pedidos de urna pluralidade de inleressadostiverem COflte,do e fundamentos idênticos, poderào serformulados em um único requerimento salvo preceta legal em contrário.



96 oso Mrn,n,stratIvo Federal Carvalho FIho

i A instouraçäo

No processojudicial, constitui regra básica do sistema a exigência de que

só possa ser deflagrado por iniciativa da parre, principio que se materializa

no brocardo ne procedat iudex ex officio". A lei processual é peremptória a

propósito. quando declara que "nenhum juiz prestará a tutela jurisdìcional seni4o quando a parte ou o interessado a requerer, nos casos e forma legais

(art. 2 do CPC).

Do iexo contido no estatuto processual é fácil extrair, a contrario sensu,

a conclusäo de que ao juiz é vedado deflagrar de oficio o processojudicial. Ou

seja: O processo judicial só pode ser instaurado de forma provocada. O juìz

representa o Esado-jurisdiço e, no exercício da Funçäo jurisdicional, tern a

funçäo primordial de 5OlUCiOflar conflitos de interesse. Mas, para que alcance

esse objetivo, cumpre que o ìnieressado provoque o exercício da jurisdição. A provocaçáo se dá por intermédlo da açäo, e por ela o interessado busca a

tutelajurisdicional. Como bem assinalajOSÉ FREDE1UCO MARQUES, "à

açäo, como direito subjetivo process-wi! do litigante, corresponde, para o Estado,

a obrigaçäo de prestar, nos casos eforma legais, a tutela jiicina' Os processos administrativos, ao revés, podein ser instaurados ex officio

ou por prûvocaçäo da parte. É nesse sentido que dispöe o art. 5U da lei. Aqui o

Esado nao visa basicarnente à composiço de lides, como ocorre no processo judidal, mas, diferentemente, busca determnada providência administrativa, dentre as multas a seu cargo, inclusive a solução de conflitos que eventualmente possam ser deduzidos por administrados. Significa que, enquanto no

processo judkial a soluçäo do litIgio seja o objetivo pthnordial, no processo ridministrativo essa atividade constituì objetivo eventual,

O art 5, entretanto, comporta urna observaçäo. Quando reza que a

instauraçäo do processo pode dar-se de olkìo ou a requerimento do ¡rite-

ressado, refere-se fundamentalmente àqueles processos, litigiosos ou nao, cuja providênca afete, de algum modo, a esfera jurídica de administrados- Logicamente. o preceiro nao poderia referir-se àqueles processos internos relativos à organizaçáo e coordenaçäo da própria Adrninistraçäo, visto que,

I Manual cit , vol, 1, p I27

Do n{cio do procecso 97

por sua natureza, nao poderiam ensejar provocaçäo de administrados, que,

a hipótese, seriarn considerados meros erceiros.

Por tal motivo, nao nos parece acertado afirmar, de forma genérica, que, mesmo nos processos instaurados ex officio, seria necessário descrever latos e os fundamentos pertinentes.2 A exigência se revela aplicável nos prOCeSSOS litigiosos, de carter acusatório. Nao obstante, inúmeros outros prOceSSOS adminìstrativos nao ostentam essa característica, Jevando à conc)u-

SO de que faros e fundamentos são apenas aqueles necessários àconipreensão dos órgäos e das pessoas que neles intervierem.3

Nurna outra vertente, vale a pena considerar que o exercíclo do poder de autotutela por parte da Administraçäo impôe a esta a obrigaçao de instaurar previamente e ex officio o processo, quando a providência a ser adotada na via administrativa espeihar restrição ou exclusäo de algurn direito já incor-

porado ao patrimOnio jurídico do adrninistrado É que somente através do processo administrativo será possív& ao interessado exercer seu direito ao contraditório e à ampia defesa.

Traçanclo, pois, um paralelo corn o direito de açäo, podemos reconhecer que o administrado também tern o direito subjetivo público de acionar a Adrninisrraçäo corn vistas à adoçao de alguma providência que entende ser necessária a seu próprio interesse ou a interesses da coletividade. Em tiIcma análise, esse direito emana cEo direito de petiçân, assegurado ero sede constitucional para permitir que os administrados façam suas reivindicaçòes perante a Administração

A Lei RJ n 5.427/09 alude, ainda, à possibitidade de o processo administrativo iniciar-se por proposiçäo ou comunicaçâo do administrado.6 De fato, a rigor "requereY' é diferente de "propor» e "comunicar". No fundo, porérn, aquele que propöc algo requer que a proposiço seja aceita ou examinada, assìm

2MARCELO FERRREIRA DE SOUZA NETO. Comentáríos à Lei Fed.eraldo Processo Adrninis- Ùatìyo, obra colet (Coord. Lúcia Valle Figueiredo). 2. cd, Belo Horizonte: Fórum, 2008, p 77 ) No mesmo senúdo, CRISTIANA FORTIN1 et al. Comerithrìos c., p. 94-95. I No mesmo sentido: STJ, AgRa Ag Instr. n 1.344.901. Min. ARNALDO ESIEVES LIMA. em 4A0201L s Arr, 5', XXXIV, "a", da CF.

6Art, 5's.



98 ProcesSo Mmsntrativo Federil . Carvaiho Fiiho

como aquele que comunica algo também requer sejam adotadas as medidas

necessárias a solucionar aquilo que foi comunicado. Por conseguinte, tais açöes

se enquadram perfeiLamente no direito de petiçao - este o direito resguardado

pelo dispositivo.

2 RequIsitos formais do pedido

A lei estabelece certas exigências de caráter formal no requerimento

dos interessados, a corneçar pela regra geral, que é a de ser escrito o pedido.

Admite-se, contudo, que, dependendo do tipo de processo e da providência

almejada, possa o pethdo ser formulado verbalmente. Em razão do principio

do formalismo que rege a atividade da Administraçäo, é conveniente que o

pedido verbal, quando admitido, seja documentado pelo administrador para

a segurança deste e daquela. Dessa maneira, nao haverá o risco de serem

suscitadas dúvidas quanto a ter sido realmente formulado

ao que o interessado pediu ou quanto ao momento em que fez a postulação.

o ideal é que os órgäos administrativos tenham formulários prôprios à

disposição dos inreressados visando facilitar a confecçäo do requerimento,

sobretudo quando a providência desejada seja objeto de continuos pedidos

idênticos ou assemeihados (ari, 7) A lei fala também em modelos a serem

elaborados pela Administraçâo. O modelo exibe apenas os aspectos formais e

substancials que o interessado deve observar ao preparar seu requerimento, ao

passo que o forrnulário já é impresso e contém vários elementos riecessários

ao exarne do pedido, cabendo ao interessado apenas preencher os campos

faltantes para completar o requerimento.

Quanto aos elementos que o requerirnento deve conter, constantes do

art. 6, observa-se grande similitude corn os exigidos para a petição inicial no

processo judicial, relacionados no art. 282, do Código de Processo Civil. So requisitos comuns: a autoridade a quem é dirigido o pedido; a idendflcaçáo

do interessado ou de seu representante, o domicIlio do requerente e o pedido

corn a exposíço dos latos e dos fundamentos e a data. No processo judicial,

exige-se ainda o valor da causa, as provas que o autor pretende produzir e o

requerimento de cìiaçâo do réu (art. 282, V a VII, do CPC).

Do.nkíodopvceiso 99

o valor da causa e o requerimento de citação do réu são exigências in-

compatíveis corn a natureza do processo administrativo, mas o mesmo nao

oxre em relaçäo às provas corn que o interessado pretende comprovai suas

legaÇoes Embora o art. &° nao tenha mencionado esse requisito, como o fez

o estatuto processual, é plenamente possível que o interessado já proponh

no reqUerimeflto as provas que ihe pareçam adequadas à hipótese. Nesse

sentido, aliás, dispôe o art. 29 da lei. A diferença no caso consisLe em qie no processo j udiciat a indicação das provas logo na petiço inicial é requisito jndispensável à validade formal da pretensäc, o que inocorre corn o processo

adminiS(ti0j em que a menção às pravas no requerimento constitul facul-

dade do interessado, nada impedindo, no entanto, que as indique posterior-

mente sem correr o risco de qualquer preclusäo.

No que diz respeito à pessoa do requerente, parece-nos imprópria a exi-

gência da lei de identificaçäo do interessado ou de quem o represente, como

a indicar alternativa (Inc ¡I). A considerar-se assim, poderíamos admitir requerimento em que SomenLe o representante se tenha identificado, o que seria rematado absurdo, pois que nao poderia a Administração saber quai seria o

indivIduo cujo interesse estaria sendo objeto do processo. Entendemos que, apesar da 'ei. a identificaçâo do interessado é sempre necessária, tanto quanto o é, se for o caso, a de seu represen [alite.

A assinatura, de acordo corn o inciso V, será do requerente ou de seu re-

presentante. Ainda aqui, porém, deve interpretar-se a norma corno admitindo a assinatura apenas do representante quan4ofor ìnrlubitável a relaçâo jurídica

de mandato entre represenwnle e representado. Se nao for assim, nao haverá

a certeza de que o dito representante está realmente agindo em nome do representado, isto é, haverá dúvida sobre se houve efetivarnente a delegaçao deste para que um terceiro laça requenmento em seu nome.

3 Recuso no recebimento do pedido

Nos termos do art. 6", parágrafo único, da lei, fìxou-se a vedação de serem recusados, sern motivo, documentos do administrado, bem como a

obrigaçao de ser este orientado pela Admìnistração para o suprim'ènto de eventuals falhas



i 00 ProcesSo MmuniIratic federaI Carvaiho Filbo

A queSiO de oferta de documentos e pedidos por parte de administrados tern relaçâo intrínseca corn o direico de pelição (art. 5, XXXIV, ddaf CF),

urna vez que, quando alguém entrega documentos a órgãos administrativos, está, aO menos implicitamenLe, formulando alguma postu!açäo. Assim, em principio nao pode mesmo o administrador recusar-se a receber documentos apresentados pelos administrados. Se o fizer, estará cometendo verdadeiro abuso de poder. Cabe ao agente administrativo responder, de forma positiva ou negativa, ao pedido explícito ou implícito formulado.

Nao se pode esquecer que o direito de petição reflete garantia fundamental e, por isso, no pode ser desnaturado pelo administrador. Como bem arioa JOSÉ AFONSO DA SILVA, esse é o direito de chamar a atençäo dos poderes públicos sobre urna quescäo ou urna situaçâo, corn vários objetivos, como o

de denunciar irregularidades, pedir explicaçóes ou solicitar modifìcaçôes em atividades administrativas.7 A natureza de que se reveste justifica sua menç.o expressa entre os direitos ftindamentais.

Entretanto, nao se pode interpretar ao pé da letra o dispositivo; mais razoável é buscar a ratio legis. É evidente que a intençäo da lei foi a de ga

rancir o administrado contra abusos do administrador, quando este, sein

qualquer razü,o plausível, se riega a receber os documentos daquele. Afinal. graves poderiam ser as consequências oriundas dessa forma abusiva de con dota. Ocorre que, em algumas ocasiöes, o administrador pode recusar-se a

recebê-los, desde que apresente justificativa aceitável para tanto. Urna dessas hipóceses é aquela em que o interessado apresenta os documentos ao órgo incompetente para sua apreciação ou juntada em algum processo. Aqui, o administrador deve orientar o interessado a apresená-los ao órgäo ou agente devidos. Seria absurdo receber os documentos, para, apös algurn tempo, serern eles devolvidos: a demora trarla inevitável prejuizo ao ¡ntcrcssado.

É importante, portanto, reaiçar a nacureza da recusa por parte do administrador. O que se prolbe é a recusa imotivada, o que significa, a contrario sensu, que será legítima a recusa se devidainentejustificada. Como as hip&eses podem ser de variadas formas, cumpre analisar a situação concreta para o fim de ser

JOS AFONSO DA SILVA Curso de Direito Constitucionai Posi1vo 20, ed- São Paujo: Ma- Lheiros, 2002, p 44].

,

Do inicio do processo i 01

verificado se a conduu.a foi legal ou abusiva. Neste caso, cabe ao interessado

represeta contra o agente infrator, ou, se for o caso, recorrer ao Judkìárìo,

clusiVe por mandado de segurança, se estiverem presentes os requisitos

cOfl5titIb05 para a impetraçäo desse mecanismo constitucional.

Dita, adeniais, o citado dispositivo que o administrador deve orientai

o administrado corn vistas a suprir eventuais falhas. Essa é urna norma de

grazde senudo administrativo no que toca à proteçäo de pessoas que recorrem

à AdmifliStraçãO, porque nem sempre os administrados têm informaçãd e

discernimento para se apresentarem corretamente perante órgáoS adminis Ira-

dVOS. Algurnas so pessoas humildes e desinformadas, de modo que deve o

administrador ter a sensibilidade de transmitir a tais pessoas os meios pelos

quais possarn ser sanadas everituais faihas e observados os requisitos exigíveis.

A despeito da imposiçáo legal, a proteçäo só se eferivará se o administrador

tiver a conscíência de seu papel junto àqueles qie procuram a Administração.

Em nosso entender, o legislador devena ter previsto a hipótese de sanea-

... mento de eventuais fa.l.has cometidas pelo administrado requerente, como o

fez a Lei Ri n° 5.427/09. Nesse diploma, a autoridade comunica ao interessado a necessidade de suprir alguma irregularidade, concedendo-Ihe prazo entre 24 horas e 10 dias para fa.zê-lo, contado da correspondente comunicação, sob

pena de arquivamento do processo.e

4 Interessados plúrimos

Reza o art. 8 que, havendo interessados plúrimos, cujos pedidos tenham conteúdo e fundamento idênticos, podern associar-se em um imnico requeri-

mento, salvo se a lei estabelecer o contrário

A figura se assemetha ao litisconsórcio auvo do processo judicial. mas entre eles dirnana bem definida diferença. No litisconsórcio ativo do processo ludicial, os litisconsortes estáo associados para o fim de deduzirem urna pre- tensäo a ser formulada em face de outro ou outros indivIduos, que resistem a essa pretensäo e deixarn de saisfazer os interesses dos autores. Quer dizer: a

-d:;:



r

i 02 Processo Mminislrathio Federal CavaIho Fiiho

assodaçãO se predispöc sempre à COflSTJ(uiçâo da lide no processo, cabencjo

ao juiZ decidir sobre o confito.

No processo administrativo, porém. os ineressados nem sempre se pre-

dispöem à formaçâo de conifito. Podem eles limitar-se apenas à formuaçao de um pedido a ser apreciado pela Administraçäo sem qualquer natureza litigiosa. Se dois ou mais interessados, por exemplo, pleiteiam o consenti- mento estatal para o exerciclo de alguma atividade de seu interesse, como, por exemp!o, urna autorizaçao para coJocaçäo de propaganda no saguäo de urn órgäo público federal, podem fazê-Lo num só requerimento. A Adrninis- tração é que, à luz do requerirnento, decidirá se a soiuçäo pode ser dada no único requerimento, constinitivo de processo coletivo, ou se, para melhor apreciação dos pedidos, devero eles ser desmembrados em vários processos administrativos singulares.

É claro que a admissibilidade de interessados plúrimos reclame idencidade de conteúdo e de fundamenuos dospedidos. Conte4o, no caso, significa objeto do pedido. vale clizer, a providência administrativa pretendida. Os requisitos são cumulativos. Se o fundamento é o mesmo, mas os pedidos são diversos, cada um deve constar em requerimento próprio. Caso o pedido seja idéntico, mas diversos os fundamentos, o requerimento, da mesma forma, deve ser singular. A pluralidade de interessados pressupöe a idernidade no interesse plúdmo. Somente nessa hipótese, o art. 8 admite a formulaçâo de um único requerimento.

Quanto à ressalva relativa à exisrência de lei que disponha em contrá- ria, nao há realmente aliernativas nem para o administrador nem para os administrados. Se a lei, portanto, exigir singularidade nos requerimen tos, seja quai for a natureza do conteúdo e dos fundamentos dos pedidos, essa é a providéncia a ser obedecida por todos.

No que concerne a essa hipótese, ternos inegavelmente previsâo de atividade vinculada do administrador, porque a este näo é dada liberdade de escotha nein juízo de valor. Inexiste espaço para aferir conveniência e oportunidade. Urna vez fixados na lei os respectivos elementos, cabe ao administrador atuar de forma regrada, praticando o ato nas condiçöes estabelecidas na norma legal.9

9 FERNANDAMARLNELA DireitoAdminjçtratjpo. 4. cd. RiodeJaneiro: Impetus, 2010, p. B9.

Do inluo do processo i 03

prmitimo-nos, todavia, fazer observação suplementar sobre o tema. Em-

ra di exgéncia dC reucrìnertO ]]1diyjdu4l se re6ra prcvisäo cni

Jei que ato adniin1stratho regulamenrar e dc caràter ørnizadona1

i:arrLb&L) seja idóneo a formular a mesma exignda. É clafo que essa no deve

r L tfi ßeraL Mas se a autiridade adsnirîisrruiva dcmorv,.trar que. pari

maior celeridade e eficiência da atividade administrativa. conveniente se toma

que OS pedidos sejaxn singulares, nenhurna ilegalidade pode ser atribuíd ao

ato administrativo que o exigir. Se é certo que o administrador deve obser4a

o que a lei determina, quando exigir o requerimento singularizado, nao menos

verdadeiro é o fato de que à Administraçäo cabe auto-organizar-se para exc-

cutar suas funçôes corn major presteza e buscando meihores resultados; esses

fatores, é facil verificar, são benéficos ao interesse público a ser perseguido

pela Administraçâo. O que é preciso, para evitar abusos, é ajustificativa a ser

adotada no caso da vedação ao requerimento plúrimo. Aceita a justificaciva,

no entanco o ato organizaLioflal nao tern qualquer ilegalidade.'°

L; Em tal sentido, a Lei RJ Q 5 427/09 (art. 8, iii fine)



I :7 :

Dc)s nteressadc's l_

j'

Capítulo V Dos

Art. 9 São legitimados como interessados no processo adminisirativo:

V I - pessoas tísicas ou jurídicos que o inicem como ululares de direitos ou nie-

t resses indMduais ou no exercícia dc direifo de representaçào;

il - aqueles que. seni terem iniciado o processo. têm direilos ou Interesses que possarn ser ofetados pelo decisöo a ser ado toda;

11 - as organizaçöes e associaçc5es representativas. no iocante a direilos e

interesses coletivos;

IV - as pessoas ou os associaçöes legatmente consfiuídas quanto o direitos

ou interesses difusos.

Ari. lOE São copazes. para ns de processo administrotivo, os maiores de dezoto anos, ressalvada previsáo especial em ato normarivo próprio

i Legltlmação e interesse no processo judicial

No processo judicial, a figura da legitirnaçäo ("legitimatio ad cuam") se inclui entre as concliçöes da ação. Significa a regularidade que pode ter



i 06 Proesø Adminiflrativo Federa' CarvaIht Fuiho

alguém de demandar outra pessoa. Na verdade, nao é qualquer pessoa que

pode demandai assim como também nao é lícito que determinadas pessoas

façam parte de um processo em cujo confito nao tenham o menor interesse.

A regraé que o demandante (autor) seja o titular do poio ativo da re1aço de direito material e que o demandado (réu) seja o sujeito passivo do Iìiígio.

Esses é que devem figurar adequadamente no processo, e por ¡sso se pode

afirmar que têm eles, respectivamente, Iegitimaçäo ativa e passiva para a

causa. Assim, se há relaçäo de crédito, autor de urna açäo de cobrança deve

ser o credor e réu o devedor. Se nao sou credor, nao ienho, em principio,

Jegitimaçäo ativa e, se de ourro lado, chamo ao processo quem nao esteja na

condiço de devedor, no pode este er legitimaçâo passivaj A mesma sìtuaçao

ocorre corn a aço de despejo: como autor é legicimado o locador e como réu

o locatário, pois que afinal são eles que figuram na relaçâo de direito maierial,

quai seja, a reiaçâo locatícia»

É bern verdade que essa regra comporta exceçöes. Em deierminadas situa- caes, por expressa disposiçäo legal, é permitido que o demandante atue no

processo em seu próprio nome, nias na defesa de direito de cerceiro Ocorre

nesse caso a denominada legitimaçáo extraordin4ria. O próprio estauto pro-

cessual deixa clara essa possibilidade, estabelecendo que "Ninguán poderá pleitear, em nome próprio, direito aihejo, salvo quando autoriza4o por lei."2

Outra das condiçôes da aço é o interesse processual ou interesse de agir,

que indica a utilidade que tern o indivíduo de recorrer à ação para a proteçäo

de seu direito material. Alguns autores entendem que o requisito é a neces-

sidaLLe3 e outras, ainda, apontani ambas corno configuradoras do interesse de

agir. Parece-nos, entretanto, que o sentido mais ampio é o da utUidade. neJa

situando-se a noçao de necessdade. Na verdade, tudo que é necessário tern

que trazer utilidade, mas nem sempre o que traz utilidade é absolutamente necessário. Desse modo, o individuo, se quer ver satisfeito determinado in-

teresse material, recorre a ação como instrumento da satislaçäo do mesmo

L VICENTE GRECO FILHO Direito Processual Civil BriscEeìro. 13. ed. São PauLo Saraiva,

1998, p. 77, V. L 2Art 6,CPC-

HUMBERTOTHEODOROJR , ob. cit.. p. 56, y,

Dûs intere5iados i 07

ntereSSe e este tanto pode ser necessário e, poi-tanto, também útil, como

pod e S somente ikil sein er absoIu.anie.rie neccssári,. Essa é a raño ptr

qie. O individuo nao qui.ser a utihdìde que eonsite ra ads1aç10 de seu

gere5 material, pock rnukto beni debas de recorrer açäo, suportando,

0i,jmente, OS eèi(OS de su deds.o.

Averbe-Se, por oportuno, que nao se confunde o interesse processual corn

o interesse material. Este corresponde ao bem jurídico de direito material

perseguido pelo autor, ao passo que aquele tern caxáter secundario e indjca o

interesse na utilizaçäo do mecanismo legal (a açäo) posto à sua disposição para

proteger O bem jurídico que corresponde ao interesse substancial ou materiaL

Seja como for, deverão estar presentes ambas as condiçöes da açäo para

que O julgador examine o mérito, apreciando o pedido e concluindo por sua

procedência ou improcedência.

2 Legitimaçôo no processo administrativo

Os principios e as regras hicidentes sobre o processo judicial, entretanto, so diversos dos que se aplicam ao processo administrativo. Assim, há urna

at-enuaçâo nos elementos caraccerizadores da legitirnação e do inieresse. Se

bem examinadas as figuras, poderá chegar-se mesmo à conclusäo de que tais

noçóes acabani por confundir-se, o que permite vislumbrar que, em úkima análise, e levando-se em conta o que dìspoe o art. 9 da lei, legitimado acaba

seudo aquele que tiver interesse nizprovidência que constitii objeto do processo

administrativo.

Nao é dificil constatar essa circunstâricia. liasta observar que a lei se

refere a "legitimados como interessados", indicando claramente que so legi-

timados para o processo administrativo aqueles que toni interesse no que a

Administraçäo vai decidir. lmpöe-se, no entanto, ressalvar que, por nao existir a figura do interessado, nao haverá, em princIpio, legitimação nos processos

administrativos da rotina administrativa, ou seja, naqueles procedirnentos que trarnitarn apenas entre órgãos administrativos para fins de coordenação,

organizaçao e controle internos, a menos que nessa tramitaçäo surja algum

efeito que possa afetar direito de alguém, o que nao será muito coum de Ocorrer,



i 08 roceso MminIStratWO Federal (avaIho Fitho

Desse modo, se o individuo nao demonstrar sua qualidade de interessado,

pod erá a Adxninistraçäo levar o processo administrativo ao arquivamento, que implicitamente revelará que o pedido no foi conhecido o que acarrecaria no prOCeSSO judicial a extînçao do processo sem resoluçäo do mérito.

3 Os legitimados

INTERESSADOS DEFLAGRADORES -A lei confere legitimaçâo à pessoa física ou jurídica titular de direitos ou interesses individuals ou no exercício do direito de representação, que providencie a instauraço do processo (art. 9, I) A característica dessa categoria diz respeito apenas à inicia tiva para deflagrar o processo administrativo e é nesse aspecto que difere do grupo de legitimados mencionado no inciso II. São, portanto, em princIpio, inieressados diretos.

Primeiramente, cabe salientar que a alternativa "direitos ou Interesses", encontrada até em outros diplomas, é imprópria e sem técnica. O mero interesse individual no gera proteçäo jurídica, porque nem todo bem que o indivíduo deseja está sob tutela da lei. De fäto há desejos, vontades, inten- çöes que se exaurem dentro mesmo do processo mental em que nascern. O abrigo da ordemjurídica se volta para os interesses juridicamente protegidos, denominados de interessesjurídicos, e só há interesse jurídico para o titular de direitos. Por conseguinte, legitimados são aqueles que efetivamente têm a titularidade de direitos. Assirn, como o único sentido que se pode dispensar ao termo interesses consiste ero considerá-los interesses jurídicos, tornar- -se-á inevitável a redundância e a impropriedade do emprego de "direitos ou interesses"

A tiiularìdade de direitos, de fato, é atribuida a quem tenha personalidade, seja ela física ou jurídica. É a personalidade que permite a aquisiçäo de direitos e a submisso a obrigaçöes na ordern jurídica. Na clássica e feliz smnese de CLÓVIS BEVILAQUA, "personalidade é a aptidäo, reconhecida pela ordemjurídica a alguurn. para exercer direitos e corni'air obrigaØes". Em relaçäo à personalidade jurídica, acrescenta o grande civilista que ela em por base a personalidade psíquica, visto que, sern ela, nao poderia o homem elevar-se à sua concepçäo. Dìz ainda que na personalidade jurídica "intrn'ém

Do in1ere.ados i 09

Ufll elemento, a ordern jurídica, do quai da depende essencialmente, do quai

recebe a existência, afonna, a extensâo e aforça ativa" .

Sendo, por conseguinte, aptas a atuar regularmente no mundo jurídico,

elas, a pessoa fisica oujuridica, legitimadas como interessadas no processo

admiflïstrativo, desde que, é óbvio, titulares de direitos. I

Em que pese a ornissäo da lei, é de considerar-se, numa interpretação sistemática das legicimaçöes, que, ao lado delas, possam ser legitimaaos também as denominadas pessoas formais e os órgäos despersonalizados corn

reconhecida personalidadejudiciárìa. Corn efeito, no processojudicial a capa-

cidade processual "consiste na aptidäo de participar da relaçâo processwil, ein nome próprio ou aUieio"5 e essa aptidäo, embora atribuIda em regra a pessoas,

é tarnbém outorgada a cerios conglomeradosjurídico-econômìcos despojados de personalidade jurídica, como é o caso da massa latida, do espólio, das so-

ciedades irregulares e do condomInio.6 So pesoas formais, porque, embora despojadas de personalidade jurídica, ocuparn sob o aspecto formal, a mesma

posiçao de panes atribuida às pessoas jurídicas materiais.

Quanto a certos órgäos, é reconhecido que, conquanto despidos de per-

sonalidade jurídica, urna vez que retratam meros compartimentos internos de urna pessoa jurídica, criados para sua organizaçäo, podem vir a ter per-

sonalidade judiciária, ou seja, aptidão para figurar corno partes nos proces-

sos judiciais. É o caso, por exemplo, dos órgâos preordenados à cJefesa do

consumidor, expressamente considerados corno dotados de capacidade para

figurar na relaço processual da açäo civil pública.7 Já deixamos assinalado que a norma de exceçäo vem contemplada em estatuto especial, o Código de

Defesa do Consumidor, que, nessa parte, tern caráter nitidamente processuat. Dal nao há como deixar de admitir "que um órgâo administrativo despersona- ¡izado, desde que criado especiflcamente para esse fm, tein legitimidade para

propor açäo civil pública".B

;oria Grrai ¿o Direito Civil. 7 ed Rio de Janciro Francisco Alves, 1955, p. 62.

HUMBERTO TI-IEODOROJR.. ob cit, p 78, y.

6 Arc. 12, LII, V, VII e IX, do CPC.

i Arc, 82, III, da Lei S 078/90 (Código dc Defesa do Consumidor)

N;osso Açäc Civil Púllica. 7, ed, Rio deJarieiro: Lumen Juris 2009, P 158



i i o Processo Mmìnistiativø Federal ' CacvIho Fuiho

Ora, se tais figuras )urídicas podem ser titulares de direftos e, por conse-

guinte, também de obrigaçôes, nao se Ihes poderia negar a legitimaçäo para

figurar em protessos administrativos na qualidade de interessados, pena de violação ac principio da isonomia.

INTERESSADOS SUPERVENJENTES - São aqueles que se caracreri- zar!) pela possibilidade de ingressar no processo supervenienteniente, isco é,

depois que o processo já foi formalmente instaurado,

A legiiimaçao, nessa hipótese, em por base eventual rejiexo da decisäo na esfera jurídica do indivIduo; dal os dizeres da lei de que são legitimados os que têm "dircitos ou interesses qu. possam ser afetados pela decisäo a ser adotada'. Na verdade, no é necessârjo que a decisâo afete o direiio; basta to Somente quepossa afetá-lo. Desse modo, podemos admitir que nesse grupo haja interessados diretos e interecsados indiretos, contrariamente ao que ocorre em relaçâo aos legirirriados do inciso I: estes seräo praticamente sempre interessados diretos, já que tomaram a iniciativa de deflagrar o procedimento.

Nao se pode estabelecer, a priori, regra geral a respeito de haver, ou nao, a possibilidade de determinada decisäo aferar direito do interessado. Em

primeiro lugar, é de notar-se que o fato de urna providência administrativa afetar direito nao significa dizer que o direito vai ser atingido de forma direta. Se isso ocorrer, nenhuma dúvida haverá sobre a legitimaçäo do interessado, pois que haverá interesse díreto do individuo. O problema reside na hipótese em que a decisâo administrativa, a urna avabaço prévia, possa afetar o direi- to do Interessado de Forma refiexa. Aqui se terâo que analisar os elementos constitutivos da situação ftica discutida no processo para cOnstatX se há,

ou nâo, afetaçäo no direito.

Parece-nos razovel enfrentar esse problema invocando, como dado auxiliar, o instituto da assistência no processo judicial. Pendendo causa entre duas ou mais pessoas, "o terceiro, que tiver interessejurídico em que a sent ença seja favoráiel a urna delas, poderá intervir no processo para assisti-la".9 Para a aplicaçäo do preceito, a doutrina distingue o interesse defato e o interesse

jurídico: enquanto aquele, de major campo de incidéncia, se cinge a interesse

'Art. 50, CPC.

Dos interessado I I i

fático, de ordern econômica, este último existe "quando entre o

direito em litigio e o direito que o credor quer proteger corn a vitória daquele

¡touver urna relaçäo de conexäo ou de depend.ência, de modo que a soluçâo do

¡jdgio pode influir, favothvel ou desfavoravelniente, sobre a posiçäojurídica de

erei'° Somente o inceressejurídico é que permite qualificai o interessado

de assistente; interesse meramente econômico nao enseja a assisténcia, como

já têm firmado inúmeras decisöes judiclais."

Em consequência, para que o individuo se qualifique como interessado

no processo administrativo é preciso que demonstre possuir efetivo interesse

jurídico o que equivale a dizer que lhe cabe comprovar que a decisäo a ser

adoada no processopoderá afetar realmente seu direto em virtude de corzexo

corn o direito principal objeto do processo. interesses meramente de lato e sem

conexäo direta corn o que se examina no processo no geram para o individuo

a qualidade de legitimado. Aliás, a se permitir o ingresso de Lais pessoas, o

procedimento administrativo sofreria significativo entrave, trarnitaria corn

rnaior morosidade e ficaria, corn isso, mais distante do princIpio da celeri-

dade, tudo em prejuízo do interesse público perseguido pela Administraçao.

ENTIDADES REPRESENTATIVAS DA SOCIEDADE CiVIL -O inciso

HI considera legitimadas "as organizaç.5es e associaçöes representativas, no

tocante a direitos e interesses cotetivos", ao passo que o inciso 1V menciona

'(as pessoas ou as associaçóes legalmente constituidas quanto a direitos ou

Interesses difusos".

Os direitos coletivos e difusos consrituem o que alguns eswdiosos deno-

minam de direitos de terceira geraçäo. São direitos em que nao se considera

o individuo em si e que, por isso, se enconiram em posiçao diametralmente

inversa àquela em que se situam os direitos individuals. São, pois, dire-itos

transindividuais ou ,netaindividuais. A tirularidade de tais direitos pertence

a grupos da sociedade civil, São eles indivisíveis, na medida em que nao é

possível dimensionar o alcance do beneficio jurídico atribuIdo a cada um dos

AGRÍCOLA BARBI, ob e vol. ciL., p. 292, Tomo 1.

i' Sri, REsp. flU 9548-O, 3 Turma, Rel Miri. FONTES DEALENCAR (pubL. no DJ de 26, 4J993)



i i 2 Prcxes5o AdminiLraivo Feder& Carvaho Fiiho

integrantes do grupo, e nao é difícil perceber que essa é a efetiva razão pela quai devem ser iratados como grupo, abstraindo-se daqueles que o cornpôem.

os direitos coletivos são aqueles em que os iniegrantes são determiriá- veis, isro é, podem em tese ser determinados, embora esse fato näo tenha reevâncja para a noçäo, visto qiie, como já dito, há de considerar-se o grupo. Já os direitos difusos são aqueles em que os integrantes são indeterminados, vale dizer, nao existe a possibilidade de sua identifìcaçâo. Por ourro lado, os componentes dos direitos coletivos estàò atrelados entre si ou corn a parte contrária por urna re1açojurídica-base; nos direitos difusos, todavia, a ligaçao entre os integrantes se dá meramente por circunstâncias de fato, episódicas, eventuais.

A referêncta a direitos coletivos e difusos é feita pela Constituiçäo, ao tratar das funçöes institucionais do Ministério Público (art. 129, III). A fi-

sionomia jurídica dos institutos foi traçada pela Lei n 8.078/90, o Código de Defesa do Consumidor.2 Para esses direitos a proteção judiaal específica é a açâo civil pública, que, tanto quanto os incisos em foco, tambérn admite como legitimadas assocaç6es representativas de setores da sociedade civil dedicados a sua tutela.'3

No inciso III, a lei emprega o termo "representativas", enquanto no inciso IV adota a expressao "legalmente conitìtuídas", para qualificar as entidades representativas. A despeito de estarem as qualificaçöes atribuidas separadamente a hipóteses contidas em incisos diversos, o certo é que se cuida de requisitos que devem estar presentes em todas as entidades que se dedicam a proteçâo de direitos coletivos e difusos. Significa que todas elas têm que estar legalmente constituidas e ostentar representatividade em relaçäo aos grupos a cuja tutela se preordenani. São requisitos cumulativos, diversamente do que se poderia pensar ao exarne dos dois incisos, onde cada um deles aparece separadamente como atribuiçäo de entidades vinculadas a direitos coletivos, de urn lado, e a direitos difusos, de outro.

D Art SL parágrafo único, I e II u Vide nossa Açäo Civil Pública -. Cwnentrios por Artigo cit, , onde fizemos urna máIise de- taihada da lei e dos direltos por eLa protegidos.

i

Dos inteess.ados i i 3

Observe-se que a lei näo exigiu qualquer carência temporal para dar legi-

jrnaçäo às entidades representantivas. Para ser legitimada à propositura de

aÇáO civil pública, exige-se que a entidade esteja constituida há pelo menos

um arIO.t4 Essa exigência, entretanto, nao consta da lei reguladora do proces-

so administrativo, de modo que. por via de consequência, ao administrador cabera apenas verificar se a entidade está constituIda em conformidade ao o

que dispöe a lei civil a respeito, sem entrar em qualquer consideração sqbre

o momento em que se ultirnou a constituição. ,

A Lei Estadual n 5.427/09, que regula o processo administrativo no Es-

tado do Rio de Janeiro, acrescentou um requisito a mais para a legitimidade das associaçôes e pessoas fisicas no caso de interesses coletivos e difusos: a

pertinêncía temática.15 A exigência indica que a partícipaço está condicio- nada a que a maténa discutida no processo tenha esrreita correlaçao corn os objetivos insticucionaiS e estatutários das asspciaçöes e pessoas físicas.

Em que pese o caráter um pouco restritivo da lei, pesou o fato da indevida ingerência de associaçöes em matérias que nao ¡hes dizem respeiro, movidas muitas vezes por meros interesses políticos e eleitoreiros. Assim, se a discus- são envolve proteçâo ao consumidor, nenhum interesse jurídico haverá, em teSe, para entidade voltada à defesa do meio ambiente. De qualquer modo, deve o administrador sopesar cada hipótese de legirirnidade para evitar que se jogue por terra o livre direito de petiçäo e de representação aos Poderes públicos. No caso, reclamar-se-á postura sensata e equilibrada da autoridade administrativa.

4 Copacidade

A lei atribui capacidade, para fins do processo administrativo, aos majores de 1 8 anos, embora ressalve a hipótese de previso em diploma normativo próprio (art. 10).

Capacidade é a aptidão jurídica que tern o indivIduo de se conduzir por

si próprio, sem interferência de terceira pessoa. São distintas a capacidade

'Art. 5', 1, lei n7.347/85. 's Art. 9f', parágrafo único



i i 4 proceso MminitritwO Federal CrvaIho Fliho

para os atos da vida civil e a capacidade para figurar em processo. Aquela diz

respeito - manifestaçâo de vontade visando à prática de atosjurídicos em geral,

sendo disciplinada pelo direito material. Nesse caso, a plena capacidade civil

se adquire aos I 8 anos," em que pese a possibilidade de ser adquirida antes quando ocorre um dos latos que a ei civil estabelece, como a emancipaçäo (quando o menor já Liver alcançado a idade de 16 anos), o casamento t'7

A capacidade processual. no enanto, se relaciona corn a possibilidade de o individuo figurar por si mesmo em processo. No processo judicial, indica a capacidade de estar em juízo. Trata-se da aptidäo para a pránca de atos processuais sem o socorro da assistência ou represeritaçâo. a Quer di-

zer: no basta que o indivIduo seja pessoa, nem que seja titular do direito; é preciso que esreja no exercício de seus direitos. Corresponde, na verdade, à capacidade de faco do direito civil.'9 O Código de Processo Civil é claro ¿o

exigir, no art. 7, que o individuo esteja no exercício de seus direitos para ter capacidade de estar em juízo ('11egitimatio a4 processum"). No caso de a

parte Ser incapaz, é possível contornar a incapacidade através dos institutos da assistência e da representaçâo, aquela para os relativamente incapazes, esta para os absolutamente incapazes.2° A lei processual, portanto, abraçou o mesmo sistema adotado na eì civil material.

No processo administrativo, a lei confere legitimatio para os maiores de i S

anos dispensando atualmente o mesmo tratamento adoado para o processo judicial.2' Significa que se o interessado tiver mais de 18 anos, poderá figurar sozinho no processo administrativo, requerendo, contestando, informando, produzindo provas, fazendo alegaçöes, recorrendo e, enfim, praticando os atos normais do procedimento. E se o malor de lB desejar fazer-se representar

16 Art. 5, CC 7 Art. 5', parágrafo iThico, I a V. CC.

LI ELPÍDIO DONZETT1. Curso Didético de Direito ProcesuaL Civil. 16 ed São Paulo: Atlas, 2012, p. 153. '9 VIOENTE GRECO FILHO, ob cit , p. 100, y. 1

20 Art. S, CPC. 21 A dentidade de critérios surgiu corn o adverito do vigene Código Civtl. Como a capacidade, aiiteriorrnente, era adquirida corn a idade de 21 anos, essa mesma era a idade exigda para o processo )udicial, atreLado à Lei civiL, como visto, no art. 7, do CPC. Hoie, portanco, a idade de 18 anos conlere plena capacidade tanto para o processo administrativo como para o judicial.

Donteresdos 115

por advogado ou outro preposto? Nesse caso, será necessário celebrar con-

rato de mandato corn o preposto e, como esse ajuste é de direito material,

será regulado pelo direito civil, nao mais ihe sendo exigida, como antes, a

asSiStea de seu responsável.22

DianEe da norma em foco, é de indagar-se quai a situaçäo dos menores

de 18 anos? Ternos para nôs que será preciso distinguir duas situaç&s -a dos que Lêm menos de 16 anose a dos que têm idade entre 16 e 18 anos

jrkompletos. Os primeiros so .thsolutamente incapazes, de modo que r{äo

äO legitimados para o processo adrninisr.rativo; deveräo ser representados

pelo responsável- Os últimos são relativamente incapazes, sendo viável que

figurem no processo, desde que corn a assiscência de seu responsável legal.

A ressalva mencionada no disposiLivo se refere à previsäo de critério

diverso em ato normativo próprio. Primeirarnente, deve interpretar-se o ato

normativo como sendo ato de natureza legisJatva (lei, leí complementar etc), já que somenre estes podem criar obrigaçi5es para o individuo (art. 5Q, II,

CF). Depois, vale considerar que somexue poderio admitir-se duas hipóteses de adoçäo de critérios diversos, sendo um para reduzir a idade ora exigida

e outra para elevá-la. Para reduzir, no enr.anto, näo poderia a lei estender-se para idade inferior à de i 6 anos, porque a regra do direito civil estabelece a

incapacidade absoluta do indivjduo. Para elevá-la, nao poderia também exigir

idade superior à de 18 anos, porque, nos ermos da lei civil, além dessa idade

oìndivíduo remdireitoàcapacidadeplena. Parece, portanto, que dificilmente

ato normativo próprio, corno reza o dispositivo, adorará critério diverso do

que consta no art. 10 da lei, a menos que a própria lei civil seja alterada,

I 634. V. CC.



I-; capitulo

rkDacomPeténcîa 7

'I

Da Competência

Art. i I . A compefência é irrenunciável e se exerce pelos órgöos administrai vos a que foi atribuida como própria. salvo os casos de delegação e avocaçào

legalmente admitidos.

; Ait 12. Um órgao odmini5lrativo e seo titular poderôo. se nao houver impedimenlo legaL delegar parte da sua compelência a oulros órgöos OU lifulares,

ainda que estes nöo Ihe sejam hierarquicomente subordinados, quando for

conveniente. erri razão de circunstôncias de índole técnico. social. econômica. jurídica ou territoriaL

Parágrafo único. Q disposto no capot deste artigo aplica-se à delegaçòo de competéncia dos órgôos colegiados aos respeclivos presidenles

Art. 13. Nôo podem ser objeto de delegaçôo I -o ediçào de abs de caráter normativo;

Il -a decèsão de recursos administrativos;

Ill - as matérias de compeléncia exclusiva do &go ou autoridade.

Art 14, 0 ato de delegaçöo e sua revogaçâo deveròo ser publi&idos no melo ociol.



i i 8 Processo Admini5IratVO FderaI CarvIho Filbo

§ 1 O ato de delegaçòo especificará as maénas e poderes transFeridos, os

limiFes da atuaçào do delegado. o duraçöo e os objetivos da delegoçöo e

recurso cabivel. podendo conter ressolva de exercicic do atribuiçâo delegada.

§ 2 O ao de delegaçào é revogóvel a qualquer tempo pela autoridade delegante

§ 3' As decisôes adatados por delegaçöo devem mencionar explicitamenie esla qualidade e considerar-se-aa ediladas pelo delegado

Art. i 5. Seró permilido, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamenfe ju5lplucados. a avocaçöo remporário de competéncia atribuIda o òrgâo hierarquicamente inferior,

Art. 16 Os órgôos e enhidades adminïstraUvas divulgorào publicamente os

Iøcois das respectivas sedes e, quando convenienle, a unidade fundacional compelente em maléria de inleresse especiaL

Art. 17. nexislindo competência legal especica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierôrquico para decidir.

Introd u ça o

Competência é o instituto jurídico através do quai a norma jurídica atribuí a determinado órgao ou agene urn círculo que lirnfta sua atuaço. Os atos só

pod em considerar-se Jegais se emanarem do órgo ou agente competente, e ¡sso porque é vedado atuar fora dos limites previamente traçados para sua atuaçäo.

Cuida-se de Iimiies à atuaçâo dos órgäos e agences e, ao mesmo tempo, de garaiuia assegurada aos individuos em geral. Têm estes o direito subjetivo público de exigir que atos e condutas administrativas somente possam ser produzidos dentro do elenco de poderes já estabelecido. De fato, as pessoas näo teriam a menor possibilidade de conter abusos se näo pudessem opor àqueles que os cometem as linhas de competência que demonsirem o uso irregular dos poderes administrativos. Sendo o ao pratkado fora dos limites da competencia, o adniinistrador estará cometendo abuso de poder sob a forma de excesso de poder, sujeitando-se, em consequência, à correçäo do ato na via administrativa ou na judicial.'

I HELY LOPESMEIRELLES, ob. cit , p. 96

I

Da competéncia i i 9

Característica partIcular da competência é a circunstância de que sempre

veril predeterminada na norma jurídica, seja esta constitucional, legal ou

jada por ato administrativo. Significa que nenhum agente público é juiz

de própria competncLa. Só pelo fato de integrar ou passai a integrar o

quadro funcional do Estado já se tern como cerio que o agente, ou órgào

eT a compênca previamente fixada na respectiva norma jurídica. Todos

devem conhecer os limites de sua atuaçäo; é dever da Administraçäo trans-

muir essa ìnformação e indicar sua fonte. Se tal nao ocorre, Administraçãò e

agente devem arcar corn as consequéncias decorrerites da prática de even tuais

abusos por excesso de poder.

Por fim, é preciso lembrar, nesias notas introdutórias, que a competência

é institutO que, por natureza, indica forma de distribuir funçöes e tarefas e

reflete natureza tipicamente organizacional. Desse modo, em todas as funçóes

estataiS está presente a competência. Se em alguns sistemas, como o nosso,

as funçóes básicas do Estado são a legislativa, jurisdicional e administrativa,

: flo há como deixar de reconhecer que a distribuiçao das tarelas pertinentes

T:- a cada urna delas vai gerar necessariamente o surgimento de competências

Legislativa jurisdiciona! e administrativa! A Constituiç5o, por exemplo, traça

linhas da cumpetência legislativa atribuida às pessoas políticas da federa-

çáo em vários de seus dispositivos: arcs 22, 24, 25 e 30, II. Na Lei Major,

encontra-se ainda a previsão da competênciajurisdkional de vários órg5os do

Poderjudiciário: arts. 102, 105, 108, 109, 114, 125, S 1°. E até mesmo casos

de competência adnunistrativa são previstos, como se observa nos arts. 84

(competência do Presidente da República), 87 (Ministros de Estado), 51, IV

e 52. XiII (funçöes administrativas exercidas pela Cämara dos Deputados e

Senado Federal). Acrescente-se, ainda, que, excluIda a funçâo legislativa, de

caráter exclusivamente constitucional, várias leis e outras diplomas podem

estabelecer regras de competência jurisdicional e administrativa)

Note-se, todavìa, que as competências existem na medida em que previa-

mente existem as funçòes, seja quai for a sua natureza. Por outro lado, sempre

NossoMwzua,p. 104.

o caso, por exemplo. do Código de Processo Civil (competências urisdicionais) e de Jeis

que delineiam as funçôes de órgão e agentes adminisrarivos.



i 20 roce AdIThflIStratWO Federa' Caivatho Fiiho

reEratalTl distrubuiçäo de atividades, para rnaior eficiéncia na consecuçao dos objedvos colimados na norma jurídica.

o instituto - diga-se de passagem - tern aplicaçäo em qualquer das fun- çóes eslatais, já que sua essência é a mesma: a distribuìçäo de funçôes entre órgâos diversos. A comperênda éo resultado de critérios para tat distribuiçäo funcional, de modo que, quando os processualistas a definem como "o po. der de exerccr a jurisdiçâo nos limites estabelecidos por tei", a definiçâc tern idénticas linhas no que range às funçóes Iegislaiiva e administrativa.

2 Competència administrativa

NOÇAO JURÍDICA - Competência administrativa é a quantidade de poderes atribuIdos a um árgo ou agente da Administração Pública para o desempenho da função administrativa

o sentido de competência nesse caso está arrelado à natureza da funçäo exercida -a funçào administrativa. Nao importa quai a posiçao do órgäo ou agente na estruLura do Esado; importa realmente verificar se a atividade desempenhada é de natureza administrativa.

Sendo assim, vale destacar que em todos os Poderes da República é exercida Iunçao administrativa. Se é certo que o Executivo éo Poder ao quai a funçäo administrativa foi basicamente atribuida, no menos certo é que no Legislativo e no Judicixio é bastante extenso o universo de atividades administrativas executadas, Na verdade, todas as atividades que servem para organizar os serviços e os servidores desses Poderes são de caráter administrativo. Por isso, costuma.m os autores considerar que a administraçào é a funçáo típica do Executivo, ao passo que para os dernais Poderes essa funçao é atípica. muito ernbora necessária para a organizaçâo de sua estrucura.

Desse modo, poderá faJar-se em competência administrativa corn relaçäo a qualquer órgào ou agente aos quais esteja incumbido o exercício de funçáo administrativa, sejarn eles pertencentes ao Executivo, Legislativo oujudiciário.

h FREDIE DIDIER JR. Curso de Diritc Procssual Civil, 11 cd. Salvador: Juspodivm, 2009, p. 106, ii.

5 MARIA SYLVIA ZANELIA DI PIETRO ob, cit., p 155,

Da compelëncua i 21

A liaba limítrofe de poder do agene público corresponde exacamente

3quei2 rìbukIa a4) órgo a que pertence. ResuIr, pots. sr vedado i autori-

dc exerceí ativdai± ou praricar atos dc adrnlrnstraçao iLUÌdOS dentro da

esfera competencial de outro árgao. Se o agente nao observa essa regra de 2tuaçàO, os atos que praiicar estaräo elvados de vício de Iegalidade6

i

CRITERIO DE LUGAR - Os órgäos públicos e as entidades admiiiis-

tratiVas so dotados,de urna sede. Como a sede, de regra, é o centro báico de atuaço e decìsäo, dispöe a lei que deveräo eles informar publicamente

o local de suas sedes (art. 16). A exigência legal é óbvia abrigando â infor-

macao sobre a sede, quer a lei indicar que, em princIpio, a competência para instauraçäo e curso de processos administrativos há de ser atribuida ao local

ein que se situar a sede. Conclui-se, por conseguinle, que, à luz da definiçäo

legal, o critério básico de competência é o relativo ao lugar da sede.

I

Entretanto, se é mais fácil admitir essa regra para extensöes cerritoriais

1

menores, torna-se muitas vezes inexequlvel o deslocamento do interessado

t

para a sede do órgäo ou entidade quando se trata de grandes distâncias, o

t que é perfeitamente previsível em país de grandes proporçöes territoriais

i

Desse modo, permitlu o mesmo art. 16 que sejam divulgados os locais de unidades funcionais,7 que terão competência em "matéria de interesse

iespecial". Na verdade, nao licou bem clara a intençäo do legislador ao usar a ! locuçäo mat&ia de interesse especial. Em nosso entender contudo, nao tern

sentido interpretá-la como sendo a natureza especial da matéria, Nern haveria

razâo para isso. Mais razoável é que seja a locuçäo interpretada no sentido de que especial é a competência da unìdade funcional, aiMa que a matéria seja

6 EDIMUR FERREIRA 0E FARÍA, Cwso de Direita Administr4Uivo Positivo. 7 ecL Belo Ho- flZOflte: Del Rey, 2011, p- 263.

7 No texto do Diário Oficial de P.2 .1999, empregou-se o termo 'fundacional" ao invés de 'fun- c-iono4". Parece-nos que se trata de erro materiaL, e por mais de urna raz5o Primeiramertre,

porque o dispositivo fala em sede e, logicamente, ao estender a comp&ênda, deve referir-se a unidade ñjncionai, ou seja aquela unidade que nao tique na sede Depois, 'ftAndUC1OIW1" refere- -se a 'fundaçôes", entidade específica que riada rem a ver corn a regra conrida no dispositivo,

lLiv pCr matéria di conpctêrir.ia administrativ Pr ûzit. 1eßbLt-seqUe ri Projeto dc

14 Orllna] ii ZA64/%. ptilikiai,lo no C)iricì do Seiiado Federal de &1J999 p. 2). consa correcamence a expresso "unidade funcional"



i 22 ProsO MrnjnIzratvo Federal Carvaiho Fiiho

cotiium. Vale dizer: como regra, a competência e a do lugar em que se situa

a sede do órgo ou entidade, mas, por exceçäo, pode ser atribuIda a algun-ia uriidade funcional diversa da que constitui a sede. É o caso dos órgäos fe-

derais: embora a sede esteja localizada normalmente na Capital federal, as

unidades funcionais situadas em diversos Estados e Municipios poderäo ser competentes em determinadas situaçoes.

Essa exterisão da cornpetência ocorrerá quando houver conveniência, como diz a lei. Mas, ao contrário do quese pode pensar de inicio, a conve- niência a ser atendida deve harmonizar o interesse do órgäo ou da entidade corn o dos administrados que prec.isam socorrer-se deles airavés do processo administrativo. O interesse público, como sabido, nao é aquele que pertence unicamente ao Estado, mas também é aqueJe que beneficia a colerividade em geral.

3 Competências genéricas e específicas

A competência administrativa é específica quando a norma ¡egaijá estabelece e define o elenco de atribuiçes do órgão ou do agente. A especthcidade consiste exatamentena definiçäo detalhada das funçOes conferidas ao órgão ou agente. A competência é genfrica quando inexiste essa deflniço de funçöes, inviabilizando a iden.tificação do órgäo ou agente incumbidos da atividade.

Quando a lei (ou o ato administrativo organizacional) estabelece hipótese de competencia específica, no há alternativa outra senão a de ser iniciado o

processo perante o órgäo ou agente dotados dessa comperência, como asse- vera o ai-t. i I da lei. Significa dizer que, ientada a instauraçäo perarite órgão incompetente, deve o administrador orientar o administrado a fazê-lo junto ao órgão competente ou, se näo verificada previamente a incompetência, remetê-lo ao órgäo próprio Lao logo constatado o fato.

No caso, porém, da competência genérka, o que ocorre normalmente quando nao está bem definida a autoridade dotada de poderes específicos para determinada providência, a ¡nstauraçäo do processo deve ser efetivada perante a autoridade de menor grau híerárquico para decidir. É o que ressal doart. l7da lei.

Da competncu i 23

Observe-se que é relevante atentar para o aspecto relativo ao poder de

decidir conferido à autoridade, como prescreve a lei Há urna série de agentes

admifh5trativ0 ocupantes de patamares inferiores na hierarquia adminis-

crativa, cujas funçöes denotam obviamente serern eles destituIdos de poder

decisri0. Esses agentes são incompetentes para decidir sobre eventual pel

didO do interessado, e sua obngaçâo, no caso de terem recebido o pedido, é

a de enviar o processo para o agente hierarquicamente superior de grau mais

próximo corn vistas à prátìca do ato decisório

4 Alterabilldade da competência

A competência dos árgãos administrativos é, cm principio, fixa, porque

neCeSS.ria se torna a preservaço de certa estabilidade da estruwra funcional.

Alérn de fixa, é, também corno regra, inenunci.ve1, como preceitua o ar. I I.

Quer dìzer que o administrador no pode deixar de exercer as funçOes que Ihe

forarn cometidas. O postulado retrata verdadeiro princIpio administrativo, o

E: poder-dever de agir, segundo o quai as funçöes do agente, alérn de indicarem

umpoder administrativo, ou umaprerrogativa, represeniam ao mesmo tempo

um dever de atuar, o que revela ser inaceitável que se quede inerte quando o

pod er que tern o obriga a urna ação.8

Entretanto. näo é possível deixar de considerar as inCimeras e diversifica-

das atividades a cargo daAdministraçäo Pública. Podem surgir situaçöes que

rendam ensejo à modificaçäo da competência, tal como ocorre, aliás, na esfera

judicial, na quai vários fatos previstos na lei processual permitern a alteraçäo

cornpetencial. O processo administrativo nao foge à regra, de modo que nele

também é possível o surgimento de determinadas circunstâncias que provo-

quem a rnodificaçäo da competéncia.

Tais situaçòes denotam exceção ao princIpio da irrenunciabilidade da

competência e devem ser examinadas em cada caso para que se possa verificar

se é legítimo o motivo que levou à a1teraçáo As formas de alteração são a

delegaçäo e a avocaçäo, que serão adiante analisadas.

a sempre feliz iço de HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 89.90).



i 24 Processo Admuiisvativo Federal CariaIho Filha

Outra Situação que pode alterar a regra de competência é a que decorre da ceiebração de convênios. consórcios, acordos ou instrumentos conse- suais de fisionomia idêntica ou assemeihada, em conformidade à legislaçâo pertinente. Aqui a razão é simples. Esses mecanismos, como regra, tém como núcleo exacamente a transferência de atividades e açöes, corn o in tui- to de meihor desenvolvimento da admìnistraço pública. Por conseguinte, tais instrumentos nao afetam em nada a regra geral da irrenunciabilidade da competéncia

Nao obsiante, deve anotar-se que essas circunstâncias deveni ser vistas conio exceØes à rep-a gera! da imodificabilidade da competêwia, e por ¡sso mesmo ensejam, em cada hipótese, a verifìcaçäo dos fundamentos que gera- ram a deCegação ou a avocaçäo,

5 Delegaçäo de competêncla

SENTIDO - A despeito de ser, em principio, fixa e inalterável, pode ocorrer que a norma autorize "que um agente transfira a mitro, normaimene deplano hierárquwQ inferio,funç5es que oríginariamentelhe são atribuidas".t0 Essa transferência é que constitui delegaçäo de competência.

os casos mais comuns de delegaçäo de competência ocorrem realmente corn a transferência de funçöes de um agente superior para outro hieras- quicamence inferior. Aliás, a própria Constituiçäo d exemplo de delegação administrativa, permitindo que o Presidente da República, em aiguns casos, delegue a Ministros funçöes que Ihe são originariamente cometidas." Há, na hipótese, indiscutível relação liierárquica entre delegante e delegado.

Nao obstante, é possível que, em circunstâncias especials, seja autorizada a delegaçao de competência para órgáo ou agente nao integrante do escalonamento hierárquico. Essa possibilidade resulta clara do art. 12 da lei quando permite a delegaçäo a órgäos, ¡daìnda que estes nao The sejam hierarquicamente subordinados". É o caso, apenas para exemplificar, de competência atribuIda

9 A Lei RJ n2 5427/09 contempLa norma nesse exaco sencido (ar 10, paragrafo Unico). 'o Arc. 84, parágrafo Unico.

H Idem.

4.1

Dacompetência 125

0jigiflariameflte a determinada Secretaria Municipal, que, em se tratando de

jnatéria ligada ao regime funcional de servidor, pode ser delegada à Secreta-

çja de Administraçâo Entre tais órgos nao havera, como é lógico, qualquer elaÇaO de subordinaçäo.

Como já mencionado anteriormente, instrumentos de natureza consen-

sua!, em que os pactuantes alvitram objetivos comuns (convênios, consórcios,

protoCOlOS etc.), também propiciarn delegaçäo de competência. Nesse aspecxo,

aliâs, é expressa a Lei RJ Q 5.427/09.2

LIMITES -E sempre importante lembrar que a delegaçäo de competência representa hipótese de exceço. A regra é que cada agente atue, e só ele, no

exercíciO das funçoes que the foram cometidas.

I

Resulta dal a seguinte indagação: sendo caso de exceçâo. qual o limite das funçôes a serem delegadas?

Os especialistas, como regra, nao cuidam do tema. Ministram diversas liçöes

sobre o sentido e os efeitos da detegaçäo, mas nao abordain especificarnente a

questão dos limites da delegaçâo, ou seja, o que pode a autoridade delegar a

outroórgão.'3 . Examinando o tema) MARCELO CAETANO informa que "é frequente

Lencontrar-se itas Ieis administrativas afaculdade conferida a um órgäo de delegar

'T a totaJidade ou parte dospc4eres integrwites da sua competência noutro órgâo

- ou nwn agente".'4 A despeito da informaçao do notável publicista lusitano, a verdade é que nos parece jurídica e logicamente inviável a transferência de todas as funçoes do delegante para o órgo delegado. Delegaçäo total chega

às raias de urna renúncia aos poderes administrativos, o que, como vimos, ê

iflaceitável para os administradores públicos, principalmente porque o que Constitui poder representa ao mesmo tempo um dever (poder-dever de agir). Em nosso entender, a única delegaçäo juridicamente viável é aquela que

Art 12, 4. i'

Vide, por exemplo, ROBERTO DROMI, ob, cit., p. 212. 4 Pr&c1pos Fundartencais de Direito Adminiirath'o Rio de Janeiro: Forense, 977, p 138

(grifos nossos).



1 26 ProcesSo Mministrativo Federal Carvaiho Filho

abrange apenas parte das funçöes atribuidas ao delegante. e assim mesmo, pelo caráter de exceçäo, mediante expressa e transparente justificativa

o legislador também se alojou nessa posiçao, ao admitir que um órgo ad-

ministrarivo e seu titular possam 'delegar parte de sua competênciaa outyos

órgäOS Ou titulares', como vem expresso no art. i2. Tendo sido perernptória a respeito, é de considerar-se que, no que Loca ao processo administrativo, Somente é 1egítirio que a delegaçao de compelência sejaparcial, vedada, em consequência, a delegaçáo total, que akançaria iodas as funçöes do delegante.

MOTIVOS DA DELEGAÇAO - Como fato adminiscratïvo de exceção, a

delegaçäo de competência reclama que o administrador apresenie o moiivo do

ato, ou seja, que dernonstre as razöes de fato ou de direito que o mobilizam para efetivar a delegaçao.

o motivo básico, sem qualquer dtivida, consiste na valoraçâo de conve-

niéncia e oportunidade que o agence delegante faz ao momento da delegaçäo. Há, pois, nessa avaliaço inegável exercício de poder discricionário do admi-

nistrador, o quai, todavia, deve guardar congruência corn a finalidade do ato, vale dizer, o aendimenuo do interesse público. Nao há moiivo válido se nâo se compatibilizar corn a finalidade do aw.

Segundo o art. 12, a valoraçáo de conveniência e oportunidade deve levar

em conta aspectos de natureza técnica, social, econômica, jurídica e temtorial. Se um órgâo técnico tern meihores condiçöes de arialisar determinada questäo, é justiuicável que receba delegaçao para fazê-Io, o que é meihor do que ser feita a análise por agentes e órgâos despreparados. A delegaço por motivo social deve considerar a particuaridade do grupo de administrados quanto, por exemplo, à si.ia posiço soda!, admitindo-se que, para certos casos, haja transferéncia de funç&s específicas para atendê-los Motivo econômico pode indicar a especìalizaçäo de órgaos na área económica ou a necessidade de reduço de despesas em certo tipo de aividades centralizadas. Será jurídico o motivo quando a quesläo tiver perririência à apiicaçâo e interpretaçáo das tels e normas administrativas É o caso, por exemplo, em que um secretario delega compelência à Procuradoria-Geral para dirimir dúvidas jurídicas e

emitir pareceres sobre questôes mais complexas da área jurídica. Por 11m, o errìtório é fator de delegaçäo para fins de descentralizaçäo administrativa,

Da ompetência i 27

sendo razãø nao sornente a aceleraçäo da prestaçáo do serviço, como também

a gra' distancia que separa a Administração central dos administrados.

Observe-Se, por conseguinte, que, conquarito a lei tenha conferido ao

agente certa margern de atuaçáo discricionária para efetivar a delegaçâo, ao

mesmo empo enumerou alguns fatores específicos que devem conduzir

prtiCa do ato. Resulta que a discricionariedade nao é integral e absoluta, mas,

aO revéS, há de esiar condizente corn os fatores que vinculam a auoridad a

proce1et à delegaçao.

ATO DE DELEGAÇAO Tendo em vista que representa transferência

de funçöes, o ato adminisirativo de delegação precisa observar além das

requisitos gerais de validade dos aos administrativos em geral, os especiais

exigidos na lei (ar. 14, S

Assim, deve figurar em seu conteúdo, de 'modo expresso, quais os po-

deres que estáo serido delegados. bem como os limites da atuaço do agente

delegado. A exigência é natural para a verificaçäo de váraos aspectos do ato,

inclusive e principalmente o relacionado corn o requisito da competência ad-

ministra(ìva. Se a atribuiçäo nao Liver sido expressamente mencionada, o ato

praticado pelo delegado em relação à mesma atribuiçào será írrito e nulo em

virtude de vício na competência, sujeitando-se à correçäo de sua ilegalidade.

Se a delegaçäo tiver caráter provisório, como, aliás, deve ser o normal, o

ato de delegaçäo há de conter o prazo em que se considerar válida e eficaz a

delegaçao. A atuação fora do prazo também aleta o requisito da competên-

cia. Faz-se necessário, ainda, informar quai o objetivo da delegação, ou seja,

o que pretende o agente delegante ao transferir parte de suas atribuiçôes a

outro órgáo ou agente.

A despeito da omissão da lei, deve o ato conter o motivo da delegaçäo,

corn a explicitaçào concreta e transparente dos fundamentos e justificativas que mobilizaram o delegante a proceder à delegação. Diga-se, por oportuno, que, exigindo a lei que o ato contenha os objetivos da delegaçäo, está, por via

implícita, impondo a presença das razóes do ato, e ¡sso porque pode tornar- -se necessario averiguar se há ou nao congruência entre os fundamentos e

os objetivos do ato.



i 28 Proce5so Mrrunustralpvo Federal CareaIho FiIhQ

o recurso cabivel contra o ato do delegado também merece a]usâo no ato de delegaço. A razäo é simpLes Se o ato fosse praticado pelo delegante, c

recursO interposto comra ato seu seria apreciado por outra autoridade, certamente de nivel hierárquico mais elevado. Mas como foi praticado pelo agente delegado, é preciso saber para quai autoridade deve dirigir-se eventual recurso, Por lógica, a autoridade julgadora do recurso deve ser a mesma que j ulgaria o ato se fosse praticado pelo delegante. pois que, atmnal de cornas, o delegado es agindo em nome próprio por aucorizaçäo do delegant Mas tarnbém nada impede que, para controlar o agente delegado, se reserve o delegance a apreciaçäo de recurso contra ato daquele, permitindo-se, em consequênda, que exerça, de algum modo, controle sobre a atuação do agente delegado.

Diz a lei que o ato de delegaçäo pode "conter ressalva de exercício da atribuiçâo delega4a" (art. 14, § 1g). O sentido é fácil de entender. Suponha- -se que determinada atribuiçâo delegada implique a prádca de atos de diversa natureza, ou seja, atos de conteúdos diversos Se nenhuma ressalva for

a delegaçäo vai ensejar a prática de todos os atos decorrerites da citada airibuição. Desse modo, se o delegante, mesmo desejando efetivar a

delegaçâo, quiser impedir que o delegado pratique este ou aquele ato relativo à atribuição delegada, deverá expressar, no ato de delegaço, quai a ressalva a ser observada peJo delegado, o que significa dizer que, apesar da delcgação, a

atribuiçäo näo vai permitir que o delegado pratique os aros que con scituem objeto da ressaiva.

ATOS DO AGENTE DELEGADO -O agente administrativo que recebeu a delegaçâo pratica atos de dupla natureza: alguns resultam de sua corn- petência original e, portanto, dizern respelto às funçöes comuns do agente; ouros são produzidos como decorrência da Iunçäo delegada. Para que nao paire qualquer dúvida sobre a condiçao jurídica em que o agente pratica o ato, exige-se que nestes últimos, quando relacionados corn a atribuiçäo delegada, seja expressamente mencionado o aspecto de que o autor o faz por delegação (art, 14, S 3Q)

A rnençäo da ocorrência de ter havido delegaçao no ato praticado pelo agente delegado nao é meramente urna exigencia a mais Serve nao somente para que o administrado possa conferir em que situaçäo jurídica o agente

Di coriiptência i 29

eIeg2'0 pratica o ato, conio também para que Ihe seja permitido averiguar

e O objeo do ato se insere efetivasnenie no âmbito das funç5es delegadas.

Nao se inserindo, o ato é inválido por vicio no elemento competéncia. Além

disso, a indicação permite que a autoridade delegante exerça controle sobre

comO está atuando o agente delegado em relação às funçöes que a ele foram

transferidas.

A lei erfiprega, no dispositivo, o termo "dedsäes" ("As decisôes adotad s

por delegaçäo... "). Se no direito processual o termo tern significado próprio

e preCiSO O mesmo nao ocorre no direito administrativo. Poderla parecer ao

intérprete que o vocábulo estaría a indicar atos administrativos decisórios, no

sentido de que o administrador tena proferido decisäo sobre caso litigioso.

Assim, porém, nao deve ser entendido o termo. O que o legislador deseja é

que OS atos administrativos praticados pelo agente delegado no exercício da

detegaçâo sejam devidamente identificados para' os fins mencionados supra.

Nao importa que os atas estampem decisOes sobre questöes controvertidas

ou conflituosas ou que representem simplesrnente atuaçâo administrativa

comum sem qualquer tipo de julgamento de litIgio. Importa, isto sim, que

sejam inerentes à delegaçäo. Se o forem, exige a lei seja indicada a existência

de delegaçao.

A quem se deve atribuir a autoria do ato praticado no exercício de dele-

gação? A lei responde à indagação, registrando que o ato, nessa condição, se

considera editado pelo delegado (art. 14, 5 3Q). A atribuiçâo legal é acertada. De fato, a delegaçäo consiste nurn ato "pelo quai um órgäo nornuthnente competente para a prátka de certos atos jurídicos autoriza um órgäo ou urn

agente, indicados por lei, a prar.icá-los tarnbém".'5 Ora, se assim é, nao tena sentido que o agerne delegado manifestasse a voniade administrativa neces- sária à prática do ato, inerente à funçäo delegada, e os efeitos do ato fossem

atribuIdos ao agente delegante.

Os efeitos, inclusive os relacionados à questão da responsabilidade adrni-

flistra(jva e funcional, vinculam-se à autoridade delegada. Bem esclarecedora,

a respeito, a Iiçào de DROMI: "Ef delegado es responsable por el ejercido de la

s ML'\RCELO CAETANO, Principios, p. 139



i 30 Processo 3ijmpnpstrativo Federal Carvaiho Fliho

competencia transferidafrente al ente públwo y a los admMistra4os Sus actos

son impugnables, ante el mismo órgano y ante el de1egante»'6

Como regra, pois, o delegante no tern responsabilidade pelas consequn- cias que advierem do ato praticado pero delegado no exercício da de1egaço, a menos que o próprio delegante esteja vinculado a dispositivo de ki que Ihe atribua corresponsabilidade corn aqueJe pelos efeiios do ato.

REVOGABILIDADE DA DELEGAÇAO - Já tivemos a oportunidade de enfatizar que o fao em si da de!egaçao de competência constituí exceção à regra da irrenunciabilidade das funçöes do agente. Dimana dessa premissa que o agente delegante, ao transferir ao agente delegado parte de suas ari- buiçöes, nao esth renunciando a elas, mas, ao contrário, está apenas criando um mecanismo de descenrralizaço que tern por um meihorar o serviço ad-

ruiniStrativo e, por conseguinte, alcançar o interesse coletivo.

Sendo assim, a delegaçao não implica a supressäo, do círculo de coni- petência do delegante, das atribuiçöes transferidas ao delegado. Vale a

pena destacar nesse aspecto, as sempre oportunas palavras de MARCELO CAETANO: 'O fato do delegante ter pmnitiiio ao delegado o exerciclo dos poderes nao o priva destes: o delegante continua a Ser competente cumulativamente corn o delegado. " Ressalva-se apenas que, se o delegante quiser exercer

alguma atribuiçâo transferida. deve avocar seu exercício para evitar decìsöes concorrenres e até contradirórias.JH

Por todos esses elementos, nao será dificil admitir que a delegaço pode ser revogada a qualquer momento pela autoridade delegante, corno dispôe o

art. i 4, S 2, da lei. Essa possibilidade denuncia clara hipótese de exercício do

poder discricionário do administrador porque é a ele que vai caLer a valoraçäo

de conveniência e oportunidade para o fim de dar por extinta a transferência antes permitida pelo ato de a'9 A discricionariedade que a lei outorga ao delegante aponta. de forma evidente, um mecanismo de controle sobre a

HOb. cit, p- 212 17 Priiwípios, p 140.

LS MARCELO GAETANO, Prncípios, p. 140 (9 DIÓGENES GASPARINI, ob, cit,. p 88; riossoMarnsal, p, 124.

Da compeLrda i 31

0nduta do delegado em relaçáo às funçöes delegadas. Significa dizer que,

fora outras ra.zôeS possíveis para a revogação do ato de delegaço, urna delas

od erá ser certamente a de insatìsfaço pela rnaneira como o delegado vinha

desemPe10 a atribuição delegada.

R.egiStre-Se, por fim, que o ato de revogação da delegaçäo também está

sujeito aos requisitos de validade exigidos para a prática dos atos adminis-

trativos em geral. Ausente qualquer desses requisitos, como a competênl?

do revogador, a forma da revogação, o objeio, o motivo e a finalidade, o ato

de revogaÇão terá vIcio de legalidade e se sujeitar à anu1aço. E iem verdade

qUC anulado o ato, nada impede a autoridade delegante de produzir novo

ato de reVogafão, agora consonante corn as imposiçoes legais pertinenres.

INVLABILIDADE DA DELEGAÇAO - Em virtude da narureza particular

de algunias funçôes exercidas no processo administrativo, a lei relacionou

algumas hipóteses de vedaçáo à transferência de atribuiçöes.

A primeira delas é a expedição de atos normativos (arc. 13, 1). Atos nor-

mativos säo aqueles que nao têm destinatários individualizados; dìrigern-se,

POlSi a urna generalidade de pessoas. Por serem normativos, tais atas, corno

regra, visam disciplinar certas situaçôes fáticas específIcas e, por isso mes-

mo, são adequados à competência da autoridade de rnaior estatura na escala

hierárquica Se fosse admissível a delegaçáo de tais atos, o disciplinamento

daquelas situaçöes ficaria a caigo do agente delegado, o que poderia compro-

meter a própria razäo-de-ser da superior hierarquia do delegante. Por isso, a

Lei veda a delegaçao na hipótese.

Nao custa observar, porém, que o conteúdo do arr. 13, 1, nao tern relaço direta corn O processo administrativo, e isso pela simples razáo de que os

atos nele pracìcados tém caráter concreto, e nao normativo. Por conseguinie,

a norma vedatória traduz, na verdade, comando à Administraçáo Pública em

sua atuaçäo de expedir normas gerais, independentemente da existência de

processo administrativo2°

MIGUEL FLORESTANO NETO, Comentários à Lei Federal dc Processo Administrativo cit

(coord por Lùcìa Valle Figuciredo). Belo F-lorizonte: Fórum, 2008, p. 109.



i 32 oesso MrnunJsratJvT, Federal Carvaiho Fiiho

Outra vedaçäo reside ria decisäo de recursos administrativos (Inc. H). O recurso administrativo é o instrumento apropriado para retratar a insatisfaçao do individuo em reLaçäo a certo ato e ao mesmo tempo para reivindicar a su- preSsão ou alteração do ato hostilizado. Trata-se de competência específica do agente e demonstra exatamente os graus de hierarquia naAdministraçao Desse modo, a ser viável a delegaçâo de tal função, consequência seria inevitavelmen.. te a supressão de urna instância decisória, à quai tern o interessado o direito de recorrer no caso de ter alguma pretensäo insatisfeica. Mesmo que o órgo delegado nao seja subordinado ao delegante, ainda assim o poder de decidir recursos é indelegável, nao se podendo esquecer o que já dissemos anteriormente, ou seja, que a delegaçáo nao suprime ac delegante a função delegada.

Por último, nao podem ser objeto de delegaçao as marérias dc competén- cia exclusiva do órgäo ou agente (inc. III) . O motivo nao apresenca qualquer dificuldade para ser entendido. Se a norma jurídica, seja ela legal ou regulamentar já estabelece previamente que certa competencia é indelegável, há que se admitir que esse intuito precede vontade do administrador Litular da competência, de modo que a este nao cabe senáo respeitar o conteúdo da norma, inviabilizando a delegaçäo. Se, apesar da norma, o administrador delega esse tipo de funço, o ato é inválido no mínimo por vIcio no objeto, vez que contraria o conteúdo de norma de hierarquia mais elevada.

ÓRGAOS COLEGIADOS - Na clássica conceituaçäo de HELY LOPES MEIRELLES, órgäos colegiados "são todos aqueles que atuam e decidem pela manifestaçäo conjunta e majoritária da vontade de seus rnembros".2' Na verdade, são órgàos coletivos, cuja vontade se exterioriza peto somatório das manifesta- çöes de seus integrantes, seja em forma unanime, seja por vontade da rnaioria.

Em razo dadiversidade de órgâos públicos, permitimo-nos, em obra que escrevemos, classificá-los em: P) órgãos singuLares, os que se compöem de um só agente; 2") órgãos colecivos, estes integrados por dois ou mais agentes. Os órgäos coletivos, por sua vez, podem dividir-se em órgãos de representaçdo unitária, quando a vontade do órgâo depende da só vontade do administrador dirigente, e de representaçäo plúrima, quando a exteríorizaçäo volitiva depende

21 Ob. cit., p. 70.

Da competènca i 33

da unamidk ou maioria dos membros. Esta última espécie é que recebe

a enbmiÇã0, por alguns autores, de órgäo colegiado.22

A lei admite, em seu art. 12, parágrafo único, que os órgãos colegiados elegUem fi.inçöes a seu presidente, observando-se as regras que disciplinarn

a delegacáo de competencia em gera] (arts. Il a 17). Significa dizer que o

atoS administrativos comuns praticados em processos administrativos que

trarflitam em órgãos de representação plúrima (ou colegiados), dacompetn- cia do órgo como urn todo, podem ser da autoria do presidente do órgä&se

este, atraVés de seus membros, the transferir funçôes por delegaço. Muito semeihance, aliás, corn o que acorre corn alguns atos jurisdicìonais da corn- petência de urn órgäo de representaçao plúrima de Tribunal, praticados por órgâos singulares de primeira instância, os juízes, em virtude de de!egaçäo.

Os motivos da delegação, nessa hipótese, devern ser os mesmos previstos no art. 12, ou seja, razöes de ordern técnica, social, jurídica, econômica e territorial. Para que nao haja dúvida sobre 'a delegaçao, há de incidir na espécie os termos do art. 16, obrigando-se o órgäo colegiado a divulgar o ato de delegaçäo em que estejam especificadas as arribuiçöes transferidas.

Valeapenaabordar, airida, um aspectoparticulardosórgäos de represen- taç4io plúrima. Há dois tipos de exteriorizaçâo da vontade desse tipo de órgâo: urna, a que decorre da manifestaçäo de todos os membros como um todo, e outra, a que decorre da representaçâo do órgäo para os atos de administra- ção e organizaçäo. O art. 12, parágrafo único, refere-se apenas ao primeiro tipo, ou seja, a vontade do grupo Luca delegada a um só agente, o presidente do órgáo. Para o segundo tipo, nao há qualquer delegaçäo: a só condição de dirigente do órgão já confere a seu presidente o poder de representaçäo, o

que caracteriza atribuiçâo originária, e nao delegada,23

6 Avocaçào

SENTIDO -A modificaço da compecência pode eferivar-se também por rneio da avocaçao. A avocaço de competência "consiste no atojurídwo pelo

:

Mainwl, p 17-18

rc-1 n.aik desc tipo 4e &gos prociuinio C*rer a dkkmco. que r1trau. ia enïade, du Ñw135 4ise1Ias de aCnbthIÇO. Vide rüo Mrnmu& p. [fi.



i 34 Proces' Mmuntraivø FIeraI . Carvalho Fiiho

quai o suOT hierárquico assume o exercíclo da competência de cargo públi0 do inferior, que ¡egalnwnte ihefora atribuida"2'

Em regra, a avocaçäo deriva do instituto da hierarquia, que, como se sabe, é o sistema de esca]onamento funcional entre agentes e órgâos públicos. Desse modo, se o agente se situa em patamar mais elevado que outro, é de admitir-se, em princípio, que tenha controle sobre as atividades do inferior hierârquico, e nesse controle está implícita a possibilidade de arair atas e

decisôes da cornpecência de&e.

É importante lembrar, contudo, que, em que pese essa possibilidade. a -

avocação, assim como a delegaçäo de competência, reflete hipótese excepcional

no sistema das competências administrativas e do princIpio da irrenunciabilidade das funçôes, de modo que deve ser adatada em situaçôes que realmente a justifiquem. Como hem afirma DROMI, a autoridade superior, na avocaçäo,

pode atrair para si o conhecimento e decisäo de qualquer questäo concreta, salvo se a norma legal ou regulamentar dispuser em contrário-25

AVOCAÇAO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO -É ai-t. i S da lei

que admite a avocaçäo no processo adminiscrativo, restringindo-a, porém, a

hipóteses de exceção e corn justificativa da autoridade resporìsável pelo ato avocatório.

A própria natureza da avocaço denuncia seu caráter de exceção, pois que os atos do processo devem ser cometidos, em principio, aos agentes que in-

tervêm diretamente no feito. Além do mais, os agentes superiores terão a seu cargo outras atribuiçóes de igual ou mais elevada imporância. Por ai se pode observar que a avocação é instituto que está longe de poder ser vulgarizado.

REQUISITOS -A lei estabelece quaim requisitos necessários à validade e eficácia da avocaço.

o primeiro deles é a excepcionalidade. Significa, como já vimos, que a

avocaçäo somente deve ser instituIda em situaçòes excepcionais ou anômalas.

14 OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO Principios Geraic de Direito Administrativo RiodeJaxieìro: Forense, L974, p. 192. y. fi

Ob.ci., p-212

Dacurnpeênci 135

A ormalidade dos procedimenros administrativos nao é compatível corn essa (0«na de moclificação da competència. Existem. realmente, situaçòes em que

a aVO'O se torna mesmo conveniente. Há casos em que o agente inferior

tern a1gU tipO de comprometimento corn o interessado. ou pelo menos rrnite essa presunçäo. Em outros, o conteúdo de determinados atos reclaL

ma major complexidade ou experiência na apreciaçao. Tais situaç6es, dentre outras, podern configurar-se como fundamento da avocação. Importante, no encanto, é que tenham elas caráter de exceçäo.

o segundo requisito ¿ a releváticia do motivo. O vocábulo relrvância é piurissignificativo, iseo é, admite juízos de valor diferentes conforme a ótica em que se encontre o intérprete. O que é relevante para uns pode nao o ser para outros. Nao obstante, a lei reserva ao administrador o poder de fazer a

yaloraçäo sobre se a hipótese merece ou nao a avocaçäo. Se a valoraçäo estiver dentro de um piano aceitâvel, e desde que ondizente corn o objeivo do

adzninisirador, nenhuma objeçäo se Ihe poderá opor. Aliás, convém anotar que a ninguém, ncm a outro administrador igual

. ou inferior, nem ao juiz, será lícito substituir o juízo de valor levado a efeito pela autoridade competente Se a lei ihe outorgou a competência é porque ¡he permitiu fazer a valoraçäo da relevância. O que nao se admite é que. a

de valorar os elementos pertinentes, ultrapasse as linhas da razoabi-

:: lidade, fixando, por exernplo, jusdficaçäo inexistente ou incongruenoe corn a

. providência desejada. Ou que faça a ponderação seni considerar a linalid ade da atividade administrativa, o interesse público Aqui o ato [erá vIcio de legalidade, devendo sofrer a necessária correçäo administrativa ou judicial.

Outro requisito é a motivaçâo da transferência. A lei alude a motivos de- vidamentejustificc4os exatamente para indicar que devarn eles ser expressos e transparentes. Corno, afinal de contas, a avocaçäo representa a atraçào de função de outro agente, é preciso verifIcar qual a razão que impulsionou a

autoridade superior a avocar a competência do agente inferior. Inexistentes tais razôes, ou descompassadas corn a realidade, o ato de avocaçäo será nulo por conter vicio de legalidade.

O último requisito é a transitor-iedade. Quer dizer, a avocaçäo deve ser temporaria. Na verdade, nem poderia ser de outra maneira A se adrnttir ayo- Caçâo definitiva, estaria havendo a permissão, por va oblIqua, de retirar-se



i 36 Processo AdrnunusraIvo Federal CaoaIho FiJhù

funçäo de um cargo ou órgãc para atribuir-se a outro sern que a lei o Leriha

autorizado- Por outro lado, como o instituto é apropriado para situaçóes de

exceçäo, só deve perdurar enquanco subsisiircm essas situaçöes, devendo,

em consequência, ser restabelecida a normalidade da competência do agente hierarquicamente inferior rã logo cesse o estado de exceção.

i

I

f

. Dos impediméntos.

e da suspeiÇäo

Copuiulo VII Dos Impedimenlos e da Suspeiçâo

Art . I 8. E impedido de otuar em processo adminsfraivo o servidor ou autoridode que:

I - lenho interesse direlo ou indireto na maféilo; V - tenha participado ou venha a participar como peilo. testemunha ou

representante. ou se tais sítuaçòes ocorrem quanto ao cônuge. companhelio ou parente e afins alé o lerceiro grau;

lu - estejo fitigando judicial ou adminisirotivamente corn o ínteressado ou respectivo cônjuge ou companheiro.

Art. i 9. A auForidode ou servidor que incorer em impedimento deve cornu- nicar o fato ò autoridade competente, abstendo-se de alijar.

Parágrafo único. A omissôo do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave. poro efeitos disciplinares.

M. 20. Pode ser arguida a suspeiçôo de autoridade ou servidor que tenha amjzade íntimo ou inimizade notóría corn algurn dos interessados ou corn os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e aRns até o lerceiro grau.

Art . 21 . O irideferimento de alegaçôo de suspeiçâo poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.



i 38 processo AdmiristraLivo Federal Carvalho Fiiho

Noçòes introdutórias

As decisöes, de modo geral, sejarn elas oriundas da atividade jurisdi-

clonai ou administrativa, somente se legitimam se o autor da decisäo tiver

um mínimo que seja de imparcialidade. Se esta é exigida como postulado

fundamental no processo judicial, nao pode ser postergada no processo

adminisradvo, onde também podem ser objeto de decisäo da auroridade

quest6es de grande inreresse e relevância para os administrados e para a

própria Administração.

Por isso é qtie os processualistas sempre se batern nesse aspecuo da in-i-

parcialidade do julgador ante as lides que vão enfrentar rio processo judicial,

"Ojuiz", averba JOSÉ FREDERICO MARQUES, "deve oferecer garanrias

de hnparcialidade aos litigantes, a fim de que a coniposiçao da tide se rei1ize

corn a serena autoridade que o Estado deve imprimir aos atosjurìsdicionais"1

Sem tais gararìrias, poderiarn as partes levantar fundadas suspeitas de faccio-

sidade por parte do juiz, comprometendo irremediavelmente a seriedade da

funçäo judicante e o tornando subjetivamente incapaz para solver o confito de interesses.

Em relaçäo ao processo administrativo, é certo que, embora nem sempre

haja litIgio a ser solvido, há interesses e direitos dos administrados a serem

resguardados, de modo que nao é de menor relevância a sitttação de equi-

distância exigida do administrador em relaçäo aos interessados. Em outras

palavras, o administrador deve situar-se em condiço jurídica de nivel tal que

possa transmitir confiança aos administrados para enfrentar as questöes e os

pedidos a seu cargo, scm que sua atuaço desperte suspeitas e desconfianças

por parte daqueles que precisam socorrer-se do processo administrarivo.

Se o administrador nao tern imparcialidade para conduzir e decidir pro-

cessos administrativos é porque favorece ou prejudica o inieressado, condura

totalmente antagónica ao objetivo que Ihe deve nortear a ativìdade, ou seja,

o interesse público. VIcio dessa ordern revela claro desvio de poder, conduta

ilegal. que deve ser corrigida na via administrativa ou judicial.

I Manua! ck., p 237. y. I

D05 impethmenlos e da suspeuço i 39

os fatos que, mesmo sem dar a certeza, indiciam falta de capacitaçäo

5bjetiVa do agente para atuar rio processo administrativo é que confìguram

OS impedimeb0s e a suspeiçao.

H estudiosos que sustentam que o regime de impedimentos e suspeiçoes

5ornente seria aplicável nos processos administrativos em senrído estrito

vale dizer, aqueles em que haja acusados ou litigantes.2 Em nosso entender,

todavía, a norma tern rnaior alcance em ordern a incidir em todos os procs- oS admiflistracivoS, aindaque nao lirigiosos Corn efeito, é possivel admitir

a hjpótese na qual, em mero processo de outorga (corno, y. g., em pedido

de licença), haja risco para a imparcialidade no caso de impedimento ou de 5uspeiÇä0 seja por favorecimenro, seja por perseguiçäo da parte do agente administrativo Some-se, ainda, o fato de que a lei nao distinguiu, e, se nâo

o fez, nao deve fazê-lo o intérprete.

Impedimentos

SENTIDO - Impedimento é o fato que afasta o juiz do exercício de suas

1inçOes em determinada hipátese, em virtude de sua reiaço corn o objeto do processo.3

o dado característico do impedimento é o de que os latos impeditivos, idO-

1eos a retirar a capaddade subjetiva do administrador, são de o&jetiva,

de dizer, nada se indaga sobre elementos subjedvos do agente, mas, ao conr.r.rio,

notarn-se vínculos de interesse tao fortes que a só circunstancia fáiica passa a ser

capaz de denotar a inconvenlência da atuaçäo do servidor na hipörese.

ß.eiitrP-ce ipie c sjmacóes que constitueiji ç

.çQrLLej11iz,

nao correrorisco ocorrência, rendiin ensejo,,peciimenro doaicnte.

lais casos estoarro1adosno art. l8_4ji.

2 ILrru MATTOS DE CARVAL1-IO Comentários Le Federa' de Processo Adminiserativo cit.

(Coord. Lûcia Valle Figueiredo). Belo Horizonte: Pórum, 2008, p 127

HELIO TORNAGHI. Comentárros ao Código de Processo Civil. São Paulo: Revista dos Tri- bunais, 1976, p. 4I, V I.



i 40 Prcxeso AdministrativO Federal Carvaiho Fiiho

iNTERESSE NA MATERIA - Há impedimento do administrador quand0

esie possui interesse direto ou indireto na matéria (art. 18, 1).

Nem sempre será tarefa simples detectar se há ou no interesse da auto

ridade na matéria de que trata o processo administrativo. Primeiro porque

nao se consegue vislumbrar a extensäo do interesse; depois, porque a pró-

pria noção de interesse é extremaniente variável, obrigando a que se tenha de investigar, ao menos superficialmente, o elemento subjetivo do servidor.

Essa forma de impedimenta, como se observa, refoge um pouco do cará ter

objetivo de que se revestem normalmente os fatores impeditivos. E é exata-

mente por essa razäo que poderá haver difìcudades na conclusäo de que há,

ou nao, interesse,

A lei alude a interesse direto ou indireto. A única diferença entre tais cate-

ganas de interesse reside no vínculo maJor ou menor do Interesse do agente

no que se relaciona corn a matéria objeto do processo. Inexiste, contudo, urna

Jinha demarcatória precisa para distingui-los. Será direto o interesse quando

nao houver qualquer dúvida de que a autoridade deseja.ria ver a matéria tratada

de determinada forma. O interesse indireto já nao será táo óbvio, mas resut-

tará de urna série de indicios de que o agente receberá vantagem ou sofrerá

prejuízo conforme a solução imprimida à rnatéria em questäo.

Repita-se, porém, que a hipótese näc apresenta a objetividade própria dos impedimentos. Nâo existem parâmetros fixos e certos que demons irem

a ocorrência desse tipo de impedimento, razäo por que as situaçoes deveräo

ser analisadas caso a caso. Seja como for, no se poclerá negar que a conclusão sobre a existência, ou nao, de interesse direto ou indireto vai ter escora, em

última anátise, em juizo de valor daquele que interpretar a hipózese

Parece-nos, por exemplo, que se o administrador tern direito ou interesse idêntico ao do interessado requerente, estará impedido por ter interesse direto no desfecho do processo favorável ao postulante. É o caso em que ele mesmo

é o requerente da providência administrativa. Essa hipócese corresponde à

prevista no Código de Processo Civil: o juiz estará impedido de julgar se for

parte rio processo.4 Por outro lado, se vários administrados postularn determinada medida administrativa, como a derrubada de algumas ái-vores, por

Art 34.I

Do mpedumento e da SU5peIcáO I 41

efl1pl0i O administrador terá interesse indireto se também for proprietário

,jzinh0 aOS requerentes e sua propriedade ensejar aquela providência.

PARTICIPAÇAO NO PROCESSO - Há impedimento do agente quando

: este participa ou venha a participar do processo como perito, testemunha ou

represeJltaflte (inc. [1).

i:-5s.a hipÓtese. ch(ereiitcmciLe d.i primewa, derwncLa clara objctivitade.

A quer impedir que L) agente firndone no processo ssumindd mais dc

t1fl13 tUIIÇ3O. possibilirando a ocOrTnâz de coniifrangimrnw em wfrtudc dc

VCV2tU4i $XSÇ5$ geradora d ,nanifcsaçAo de vontadc antagónicas. De fato.

O individuo está em posiçóes jurídicas diversas, nao terá como evitar o

desconforco de admitir duas soluçöes para a mesma questão. É isso que o

legislador quer impedir.

A participaçäo impeditiva pode dar-se quando o agente épe'ríto; a razáo é

óbvia: O perito exerce função eminentemente técnica e, portalito, deve situar-

-se distante de qualquer interesse. Assim, nao é compatível que seja perito

técnico e ao mesmo tempo encarregado de decidir a matéria do processo.

o mesmo se dá quando desempenha o papel de testernunha: corno a esta

cabe relatar fatos de forma verídica, deve também estar longe das partes, e

posiçäo se incompatibiliza corn a de auroridade incumbida do processo

Como representante, a incornpatìbilidade é iridiscutível: a qualidade de

representante implica, como é natural, a defesa dos interesses do represen-

Ì

tado. Se assirn é, nenhurna isenção terá o agente da Administraço se estiver

por vfnculo de representação corn o inceressado. Diga-set aliás, que a

representaçäo no texto legal tern sentido lato, ou seja, significa vínculo jurídico

de qualquer natureza, inclusive o de mandato para atuaço como advogado.

No processo judicial, há impedimento judicial semeihante. Se o juiz in-

terveio no processo como perito, prestou depoimento como testemunha ou

flincioncu como órgäo do Ministério Público, estará sujeito a impedimento

e, pois, incapacitado a deslindar a controvérsia judicial.5

iAn 134. II. CPC



142 Processo Mminstralw' Fede(at - Caivaiho FuihO

CÔNJUGES E PARENTESCO - Dispöe o mesmo inciso H do art, IS que

haverá ìmpedimento quando idênticas situaçöes - de perito, testemunha ou

representante - ocorrerern em relaçäo a cônjuge, companheiro ou parentes

e auinsU9 teTiro o fundamento da participação do adminisirador em tais situaçôes equi-

vae em última instância, ao que serve de base para a participaçäo de pessoas

[ãO intimamente ligadas a ele.

Nenhurna imparcialidade na aivaço da autoridade administrativa será

normalmente aceita quando no processo administrativo estiverem atuando cônjuge, companheiro ou parentes como perito, testemunha ou representante do interessado. Até se pocleria dizer que nesses casos haveria interesse ao

menos indireto do agente administracìvo, O que se enquadraria no inciso I

do dispositivo.

:

Alguns aspectos rnerecem observaço nessa hipátese de impedimento. ' Nota-se, desde logo, que a lei, consonante corn o quadro constitucional vigente

e corn a real iclade familiar atual equipara o cônjuge ao companheiro. Conapa-

nheiro, entretanto, tern signiFicado próprio, hoje definido no art 1.723, do Código CiviL5 Trata-se, pois, de status social e familiar atualmente compondo

I

dispositivo expresso no direito posiuvo,

A norma nao se aplica, no erttanto, ao relacionamento íntimo scm ca-

ráter de permanència presumida, pois que tal siivaçáo, embora também já aceita pela sociedade atual, nao equivale àquela do companheiro, ou seja. a

pessoa que convive corn outra more uxorlo. Nao obstante, a situaçao poderá configurar impedimento pelo interesse direto ou indireto da autoridade, enquadrando-se no inciso t do art. 18, ou caso de suspeiçäo, a ser arguida pelo inceressado ou declarada pelo administrador em face da específica relaçao que o liga àquela outra (art. 20). É o que sucede corn o concubinato, assim caracterizado como o que decorre de relaçöes nao evencuais entre o homem e a mulher, impedidos de casar.'

6 É revonhrcidacoyyw enúdade famìlia- ix urn.ao etvel encre o honwm e a muffler, configurada tt coaví. vência púbhca, conEírzuit r duracioura e esui&ekcjcfn corn o abjerivo de constituiçöo de[amílra.' 7 0 coricubinatotem prevísao noarL L727do Código Civil.

D05 impedimentos e da suspetçao 143

o parentesco gerador do impedimento éo consanguíneo ou por afinidade

até O terceiro grau . Assim, o ìrnpedimenio se terá por existente se figurarem

comO peritos, testemunhas ou representantes os pais, os fuihos, os netos e

aVÓS, ¡rmâos, tios e sobrinhos. Quanto aos primos, nao haverá obstáculo, já

que São parentes colaterais em quarto grau.

No que toca à afinidade, o obstáculo impeditivo ocorrerá se se tratar de sogrOs, genros, cunhados, sobrinhos e dos do cónjuge ou companheiro, mas srá viável a participaÇão de primos do cônjuge, situados em quarto grau na

relaçâo de afinidade.

Nesse aspecto da auinidade, todavia, vale a pena analisar o tema em

confronto corn o Código Civil. Este diploma estabeleceu que «O parentesco por afinidade limita-se aos ascendentes aos descendentes e aos irmäos do côn-

juge ou companheiro" (art. I .595, § 1û). Houve, portanto, urna reduçäo dos limites da relação de afinìdade quanto aos colacerais. Significa que na liriha

ascendente ou descendente inexistem limites: são parentes porafinidade, por exempCo, o sogro (pai do cônjuge), o pal do sogro (avö do cânjuge). o avô do sogro (bisavô do cônjuge), e assim sucessivamente. O mesmo se dá quanto aos descendentes (enteados, filhos de enteados etc.). Na linha colateral, contudo, a afinidade cinge-se aos irrnáos do cônjuge, que são seus parentes de segundo grau. Conclui-se, pois, que nao se considera existente parentesco

por afinidade quando se trata de graus malares (terceiro grau, quarto grau

etc.). Estäo fora dele, por conseguinte, os tios e os sobrinhos do côrtjiige ou

cornpanheiro (terceiro grau) e também os seus primos (quarto grau).

o art. i 8, II, da Lei n9 9.784/99, nao obsante, refere-se ao impedimento de

"parente e afins até o terceírograu". Seria o caso de indagar se deve prevalecer a extensäc desse dispositivo ou se, ao revés, deve aplicar-se o Código Civil.

o correto é aplicar-se o citado art. I 8, II, da Leí n 9.784. E por mais de

urna razâc. Prirneirarnente, trata-se de lei especial, diferentemente do Código Civil, que se apresenta como lei geral. Ora, nos termos do art. 2, § 2, da Lei de Incroduçäo às Normas do Direito Brasileiro, a lei nova, que contenha disposiçoes gerais ou especiais a par das já existentes, nao revoga nem modifica a lei anterior. Desse modo, subsiste íntegro e eficaz o art 18, II, da Lei

n2 9.784, mesmo depois da vigéncia do Código Civil, que ocorreu eth janeiro de 2003, em época bern posterior à da prornulgaçào da Leì n 9.784. Alérn



i 44 roceso Mminiirb FcJeqaI Çarvalho Fuiho

disso, a Iimitaçäo fixada no Código Civil para o parentesco por afìnidade nao se estende necessariamente a todos os casos, podendo a lei (obviarnente a

lei federal) estabelecer limite diverso, em consideraçâo à especiuicidade da situação nela contemplada.

Diante de tais elementos, haverá impedimento quando ho ou sobrinho do cônjuge ou companheiro (parentes por afinidade de terceiro grau) liver participado ou venha a participar do processo como perito, testemunha ou representante, muilo embora estejaro eles excluIdos da condição de parentes por afinidade pelo Código Civil.

No processo judicial, estão em incisos diversos as hipóteses em que a

parte tern parentesco corn ojuiz (art. 134, V, CPC) e em que parentes e afins intervém no processo como perito e restemunha (art. 134, II). No caso do processo administrativo, porém, só esta última fIgura em inciso específico. A

primeira nao constitui hipótese específica na lei, mas evidentemente estaré incidéncia do 18, 1, presumirido-se. então, a existência de interesse

direto ou indireto do administrador.

LITÍGIOS - Nos termos do inciso 111 do art. 18, provoca impedimento

a situação em que a autoridade ou servidor "esteja litigando judicial ou ad-

ministrativamente corn O interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro".

o litIgio entre o agente e o interessado, ou o cânjuge ou companheiro deste, seja quai for a via em que deduzido, provoca inegável desarmonia entre os litigantes. IDessa maneira, mesmo que o administrador fosse urn modelo de imparcialidade e de impassibilidade, sempre poderia ter suas decisOes e atos carregados corn o ressentimento decorrente do litIgio. Por via de conscquên- cia, estaria comprometida a atuaçäo do agente no processo administrativo e vulnerados os princIpios da impessoalidade e da moralìdade, imprescindíveis à boa atuaçâo da Administração Pública.

Anote-se, poroportuno, que esse litigio pode gerar funda inimizade encre o administrador e o interessado. Verificado esse faro, o caso será de suspeiçäo (art. 20), que pode ser arguida peLo interessado ou declarada ex officio pela autoridade, casos em que esta se afastar do processo.

DQ impedimentos e da suspeuçäo 145

EFEITOS - Deparando alguma situaçáo de impedimento, é o próprio

3geflte administrativo que deve tomar a iniciativa de nao atuar no processo

OU dele afastar-se para que nenhum ato seja praticado.

Consoante dispôe o ar-c. 19, a autoridade, incorrendo em impedimentc,

deve comunicai o fato à autoridade competente e abster-se de atuar no pro-

cesso. Normalmente, a competência para receber a comunicaçäo é de seu

superior hierárquico imediato, mas a lei pode indicar autoridade diversa para tomar ciência do fato.

Se o administrador deixar de cumprir o dever de comunicar o impedi-

mento, incorrerá ein faJta grave para fins disciplinares (art. 19, parágrafo

Único) Para evitar abusos e desvio da fmalidade da lei, é preciso interprecar

O dispositivo corn razoabilidade. A falta grave se caraccerizar se o agente tiver plena consciência de que tern impedimeo para intervir no processo.

t Nesse caso, é de supor-se que pretende agir sem a necessária equìdist.ncia do interesse das administrados e talvez se prevalecer de sua condição de agente público para fins nao almejados na lei.

Parece-nos, todavia, que poderá haver hipóteses em que o agente seq uer saberá que naquele caso há impedimento. Pode até mesmo ocorrer que o

( agente já tenha funcionado em processo, mesmo corn impedimento, sem que

-. nenhurn desvio tenha havido em virtude do fato obstativo. Se isso acontecer, nenhuma infraçáo grave há de atribuir-se ao agente, porque logicamence este no é o objetivo da lei. Entendemos, pois, que cada hipótese deve Ser analisada

' corn cuidado para evitar-se má aplicaçao da norma punitiva.

A despeilo da norma que inipöe ao administrador comunicar o fato à

autoridade competente. indicando atuaçäo ex officio, nada impede que o próprio interessado suscite o impedimento, porquanto é inegável o interesse que pode ter na abstenço do agente no processo administraiivo. É o que vai suceder nos casos em que a autoridade nao se afastar de ofIcio. A arguiç.äo

de impedimento pelo interessado nao provoca, ipcofacto, a responsabilidade funcional do agente. Aplica-se o que dissemos anteriormente, ou seja, a

necessidade de verificar a razo por que o agente nao comunicou de oficio o

impedimento nern se afastou do processo.



i 46 Proceo Administrativo Feìeral CarvaU,o F,Uio W Dos impedimentos i da sucpeçao 147

3 Suspeiçâo

SENTIDO - Outra situaço que gera o afastarnento do administrador do processo administrativo é a suspeiçao (art. 20).

o próprio vocábulo já demonstra o signifIcado do instituto. Ligado ao adjetivo suspeito, a suspeiçäo se configura como o fato que provoca des- confiança naquele que vai atuar ou decidir. Como bem assinala MOACYR AMARAL SANTOS, a propósito do processojudicial, mas també'n aplicável tnutatis rnutandis ao processo admìnistrativo, "na suspeiçao, há suspeita de

parcialidade, que obsta o juiz de exercei suds funçöes no processo, quando ele

pròprio se reconherer suspeito ou quando. por denúncia da parte, através da exceçäo ccrreponden te, for julgw1t suspeito" .°

A fisionomia é a mesma no processo administrativo. Presente siruaçäo geradora de desconfiança de parcialidade, a autoridade deve abster-se de funcionar no processo.

FUNDAMENTOS - Nos termos do art. 20 da lei, haverá suspeição da autoridade "que tenlza ainizade íntima ou inirnizade notória" corn algum dos interessados ou seus parentes e afmns.9

São fundamentos, pois, no texto legal, a amizade íri[ima ou a inimizade notória. Examinemos essas hipóteses.

Ao fixar como causa da suspeìção a amizade íntima, a ¡el quer distinguir essa situaçäo da smp1es arnizade. De fato, ninguém tern dúvida de que as

amizades podem mesmo ter diversos graus. Há amigos em que é ìntenso o grau de aproximaçäo, ou às vezes a amizade representa um elo de longa duraço. Em outros casos. a amizade reflete apenas um estágio pouco major que o do simples companheirismo.

É cerco que nem sempre será fácil atribuir-se a umadeterminada arnizade a qualidade de íntima. A própria doutrina demarca corn dificuLdade quando a ela se refere como causa de suspeiçäo do juiz. HELIO TORNAGHI, por

Prinieiras Linhas ji cit, 1977. p. 170. y. 2

9 Quanto ao parentesco por afinidade de erceiro grau, previso no art 20, remeemos o eitor ao que dissemos no tópico aruerior a respeico do cônjuge e parentesco

exemPbo, ensifla que "nilo basta a amiza4e cristâ que deve ligar cada home-m

a todos os homens. Essa n&i priva ojui2; de discernimento e nao Ike inclina a

oyita6e e-nt qualquer direçâo. Só a amizade íntima, pi-oftrnda, fraterna, autoriza

a suSpt?tar que ojuiz nO terá O equilibrio psicológico uecessário aojulgamento

ünparcia!"t° I

Em nosso entender, o piano da am.izade íntima se inclina mais para o

Lado objetivo que subjetivo. Normalmente consideramos como arnizde jntìma aquela que é notoriamente conhecida por todos ou por grande número

de peSSOaS em virtude de permanente contato, de frequência conjunta aos

I: Lugares e, enfim, de aproximaçäo recíproca enre duas pessoas corn ostensivi-

dade social. Fora dal, nao há raño para suspeitar da autoridade, Fatos como

eventual almoço conjunto, ou encontro em cerimônia, ou trabaiho em locais

próximos nao caracierizam por si amizade íntima, razão por que inexistirá ,

razão para afastamenco do administrador. J

-

o outro fundamento é a inimizade notória. O legislador apresenta, nesse

caso, qualificativo de maJor caráterobjetivo. A notorieda.de que qualifica a ini-

mizade é aquela que estampa urna divergência por todos conhecida, podendo

ser notada de forma clara e por todas as pessoas que conhecem os inimigos.

Cuida-se, pois, de inimi.zade que tern repercussão social. O Código de Proces-

so Civil empregou a expresso "inírnigo capital"," que é mais problemática

para sua interpretaçäo e para a constatação de sua existência do que o termo : notório, empregado pela lei. Sendo assim, multas sicuaçöes de afastamento

entre o ad.ministrador e o inEeressado nao se caracterizarâo como inimizade

notória. Mal-entendidos, divergências everituais, posiçóes técnicas diversas,

antipatia natural, nada disso se incluirá como fundamento de suspeiçao.'2

Para esta, é necessário que haja reconhecido abismo ou profundo ódio entre

os individuos, de modo a considerar-se suspeita a atuaço da autoridade.

ARGUIÇAO -Segundo os termos do art. 20, a suspeiçäo deve ser objeto de arguiçao. É evidente que os dizeres da lei demonstram que o titular da

Io Ob. e voL cit., p. 421 n

Art. 135, I

u HELIO TORNAGHI. ob- e vol. cit,1 p 423



148 Proçe5sø Administrativo Federal Ca(vaU,o FIho

arguiço há de ser o inreressado, já que o administrador nao argui a própria suspeição.

Por esse moilvo, é necessá.rio distinguir as hipóteses. Quando se tnerprea conjugadamente o art. 19 parágrafo único, que traa do impedimento, e o ari. 20 da lei, que cuida da suspeìçäo, o seniido que emana, a urna primeira visao, é o de que no caso de impedimento o adminisirador é obrigado a de- darar o fato impeditivo, sob pena de ¡ncorrer em falta grave, ao passo que no caso de suspeiçäo o fato suspeito deverá ser arguido pelo ¡nteressado.

No entanio, vimos acima que, mesmo quando a autoridade nao aponta, de oficio, o impedimento, nada impede que o interessado possa argui-lo. O interesse major, como é lógico, consiste na abstenço do agence no processo administrativo em situaçôes que compromecem a imparcialidade.

Na mesma linha se situa a quesräo da suspeiçao. Estando configurada a situação geradora da suspeiçäo, nada impede, e ao revés tudo aconseiha, que a iniciativa para declaTar a situação seja do próprio agente. independeniemenie de aguardar a iniciativa da parte, esta sim, a única que pode arguir algum obstáculo à presença da autoridade. Portanto, a arguiçäo indica iniciativa do interessado; no caso de ser deflagrador o agente o que há é a declaraçâo pré- pria de sua qualidade de suspeito, independentemente de qualquer arguiçäo.

No ârnbito do processo civil, há idêntica interpretaçäo. Dita o Código de Processo Civil que "aplicam-se os motivos de impedimento e suspeiçäo aos juizes de todos os tribunais. Ojuiz que violar o dever de abstençáo, ou nao se declarar suspeito, poderá ser recusado por qualquer das partes" (art. 304). Se é certo que a lei processual é mais veemente quanto ao impedimento, exigindo, inclusive, a espontaneidade do juiz para que nao seja considerado como violador do dever legal de abstenço, nao h, por outro lado, palavras tao rigorosas quando se refere à suspeiço, cujo efeito é apenas o de poder ser recusado pelas partes.13

Entretanto, a doutrina esclarece que "pode, assim, pela diversidade de redaçâc, parecer que nao há para o juiz o dever de declarar espontaneamente sua suspeiçâo, quando eta ocorrer", mas a verdade é que existe esse dever tanto que o ari, 314 do estatuto processual admite que, se for procedente a exceçäo de suspeiçäo, o tribunal deve condenar o juiz nas custas. Ora, dessa

33 Arc. 137, C'C

Dos impedimentos d supeiçâo I 49

neira o juiz no tern necessariamente que aguardar a arguiçäo da parte,

ajaS, sujeitando-se a eventual sançäo, deve ele mesmo declarar-se suspeito

quandO existente a sítuaçäo de suspeiçáo.'4

Buscando-Se obter o sentido preciso do art. 20 da lei, pode constatar-se

que a aIgUiÇãO pelo interessado será a forma mais adequada quando se crair de hipótese em que a autoridade tenha inimizade notória corn ele ou corn

as demaiS pessoas contempladas na lei. Mas, se a hipótese for a de amizde

íntima, O modo mais compatível será aqucic cm que o próprio administrador

venha a declarar essa situaçao e se abstenha de atuar no processo adminis tra-

tivo, siivação meihor do que a de esperar que o interessado laça a arguiçäo, sobretudo porque, corn frequência, nao terá este, em nome da amizade corn

o agente, o menor interesse em considerá-lo suspeito e afastá-lo do processo.

.". Aqui é o administrador que deve pautar-se pelo princípio da moralidade e

tomar a iniciativa de sua abstençâo no processo.

O que se deve ter em mente, por 11m, é que a arguiçäo de impedimento de suspeição deve ser decidida pe!a autoridade ou comissáo incumbida

processo. A1is, em processo disciplinar, corn trâmite fundado na Lei

Q 8.1 12/90 (Estatuto dos Servidores Públicos Federals), o STJ entendeu houve cerceamento de defesa em hipótese na quai servidor, acusado de

improbidade administrativa, havia arguido a suspeiçäo e o impedimento do

da comisso processante tanto em seu depoimento pessoal quanto

.

na defesa escrita, tendo sido simplesmente ignoradas as alegaçöes e inexis-

tente quatquer enfrentamento da questâo quer na fase instrutória, quer no

de indiciação e no relatório finaL Entendeu a Corte que o art. 20 da

Lei n 9 .784/99 é aplicável nessa parte, por extensão, ao processo disciplinar

regulado no estatuto federal.'5

RECURSO -A arguiçäo de suspeiçâo levada a efeito pelo interessado pode ser indeferida pelo administrador. Nesse caso, nao se conformando o

interessado corn a decisäo indeferitória, pode recorrer da decisäo (art. 21).

CELSOAGRÍCOLABARBI,ob th,p 572 y 1,TomoII is MS 7J8L-DF, 3 Seção, Rel Mira, Félix Fischer, juig, em 143 2001 (lnformafivo JLri$pru- dncia STJ ¡2 85, mar. 200 L).



i 50 Prosso Mminstrtivo Federal Cirvalbo FiIh

o recUrsO, porém, como regra, nao tern efeito suspensivo, significando que o ato de indeferirnento da arguiçäo produz seus efeitos normalmente, ou seja, o ato nao tern paralisados seus efeitos pela interposiçao do recurso. Em consequência, o processo administrativo prosseguirá em seus regulares trârnites enquanto o recurso está sob apreciaçäo da autondade competente.

É tem verdade que, como veremos oportunamente, a lei admite que a autoridade recorrida ou a superior possa atribuir efeito suspensivo ao recurso (art. 61, parágrafo único). A hipótese, cohtudo, tern caráter de exceço e só será admitida se houverjusto recejo de prejuízo de dificil ou incerta reparaçâo decorrente da execuçäo do ato administrativo.

Se o recurso for provido, sendo reconhecido o status de suspeiçäo, o ato de indeferimento será anulado, e o efeito do provimento será o de anulaçäo do processo a partir da intervençäo do agente suspeilo. Pöde ocorrer, conturto, que, ao momento em que é provido o recurso, o processo já tenha definido a conduta do administrador suspeito em favor do administrado arguente. Nessa hipótese, ter-se-á que reconhecer que a aceitaçäo da qualidade de suspeito atribuida ao administrador acabou nao prevalecendo, sendo mesmo prejudicada pela decisáo favorável ao arguence. Se ¡sso ocorrer, nao haverá a menor razâo prática e jurídica para anular o processo.

o recurso deve ser interposto no pra.zo de dez cijas (art. 59) e deverá ser dirigido à própria autondade que indeferiu a arguiçäo. Se este nao reconsiderar em cinco dias, remeterá o processo à auroridade competente para reapreciaçáo da matéria (art. 56, § 1h).

Advirta-se, contudo, por oportuno, que, mesmo dianre do eventual si- lèncio da lei, o ato de indeferimento da arguiçäo de suspeiçáo desafia recurso administrativo, a 11m de que a maténa possa ser apreciada pesa autoridade hierarquicamente superior.'6 O recurso, porém, deverá ter, em linha de pnn- cipio, efeito apenas devolutivo.

6 A Lei RJ U 5.427/09, por exemplo, nao contemplou a possibilidade de recurso

c __

I

Dci forma, fc rnpo e lugar

dos atas processuals

j

Capítulo VIII

Do Forma, Tempo e Lugar do5 Atos do Processo

Art. 22. Os atos do processo administrativo nao dependern de forma deter-

. minada senào quando a lei expressomente a exigir. :

a Os atos do processo devem ser produzidos por escnto. ein vernáculo,

corn a dota e o locar de sua redaçôo e a assinatura da autondade responsável.

§ 2 Salvo irnposiçòo legaL o reconhecimento de fIrma somenle será exigido

quando houver dúvido de autenticìdade

3û A aulenticoçâo de documentos exigidos em cópia poderá serfeito pero

órgôo administralivo.

4 O processo deverá er suas páginas numeradas sequencialmente e

rubricadas.

Art . 23. Os atos do processo devern realizar-se em dias úteis. no horário normal

de funcionamento do reparliçöo na quai tramilar o pi'ocesso.

Parágrafo único. Seröo concluIdos depois do horório normal os atas já ini-

ciados, cujo adiarnento prejudique o curso regu}ar do procedimento tu cause

ao inleressado ou à Admìnistraçöo.



i 52 processo Adm,n,trvO FederI Carvaiho FiIho

AiL 24 nexi5tindo dsposiçdo específica. os atos do órgöo ou autoridode re5ponsôvel pelo processo e das adminisfrados que dele participem devem Ser

prolicados no prazo de cinco dias. salvo motivo de força maior.

Parágrafo único, O prazo previsto neste artigo pode ser dilaFado até o dob. mediante comprovada justificaçáo.

Art. 25. Os aros do processo devem realizar-se preterenciamente na sede d órgào. cientificando-5e O inleressado se outro ror o local de reatìzaçâo.

Forma dos abs

NOÇOES GERAIS - Forma é o mejo de exteriorizaçäo da vontade, isco él coristitui a projeção ambiental da manifescaçâo ii1 Por isso é que a

vontade se projea em dois aspectos, um interno e outro externo. Do ângulo inierno, a mente, nuni primeiro momento, delibera, e somente após projela essa deliberaçäo, este o lado externo da vontade. É corn a projeço exterior que a vontade se forroaliza, vale dizei a declaraçäo de vontade passa a ter forma.

A ordern jurídica distingue, às vezes, a so extej-iorizaçäo da vontade e

o conjunto de requisitos formais para que a vontade tenha eficácia. Assim, classificam-se os atos em sol.enes ou for-mais, quando precisarn obedecer necessariamente a determinada forma, e nao solenes ou consensuais, aqueles para cuja eficácia é irrelevante o veículo coridutor da manifestaço volitiva.

No direito privado, vigora o princIpio da liberdade da forma, ou seja, a

forma há de atender à vontade dos declarantes, exceco se a Lei exigir expressamente a adoção de determinado formalismo. Nesse sentido, o art. 107 do Código Civil: "A validade da declaraçáo de vonta4e nao dependerá de fonna

especial, senão qwzn4o a lei expressainente a exigir." É certo que em alguns casos há de fato exigências específicas, como os aros que traduzern pactos antenupciais ou os contratos Constitutivos ou translativos de direitos reals sobre imóveis acima de determinado limite de valor: para essas hipóteses a lei exige a escritura pública como da substância dos atos (forma adprobationem).2

I CAlO MARIO DA SILVA PEREIRA, ob. cit.. p. 407 y. I.

a Arts. 153 e 108 do CC.

Da forma, tempo e lugar des atoc pressuas i 53

Sendo inobservada tal forrna1izaçäo o efeito será o da nulidade do ato, con-

forme também consigna a lei civil.3

No direito púbtico, entretari-to, outros são os Interesses em joga. Na ver-

dade, a funçâo pública tern sempre que levar em conta a finalidade da lei. d

odo a que os atas e as condutas de administradores persigam o interesse

público. imediato ou remoto. Dessa maneira, o principio adorado para os

atoS e contratos administrativos é, como regra, O da solenidade das formas,

jgindo-se que estejam presentes todos os requisitos formais que a lei impOe

para a validade das declaraçoes de vontade.

No direito processual civil, o parâmeu'o quanto à forma é idéntico. Assim

é que, mesmo que a parce renha o ônus de praticai um ato sob determinada

forma prevista em lei, nada impede que seja ele aproveitado se, praticado de

outra forma. velo a ser aicançada a finalidade a que se destinava.4 Trata-se,

poiS de verdadeiro princIpio incidente sobre os processos em geral.

Corno bem anota a mais autorizada doutrina, no Direito Administrativo

"o aspectoformat do aro é de muuo major relevancia do que no direito privado,

Já que z obediencia a forma (no sentido estrito) e tic procedimento constitui

garantia jurídica para o administrado e para a própria Administraçäo".5 A

comparaçâo é acertada, porque, se rio direito privado a vontade se volta para

interesses dos particulares, no direito público as declaraçöes de vontade se

direcionam aos interesses da coletividade, de modo que somente se tiverem cias a necessária formalizaço é que será possível efetivar-se o controle de sua

legalidade pelos administrados Assirn, a solenidade é elemento ¡ndissociável

da garantia de controle outorgada aos individuos em geral.

É claro que algumas declaraçöes de vontade decorrentes da multifária ari-

vidade administrativa se tornam incompatíveis corn o princIpio da solenidade das formas. Por isso mesmo, há casos de atas verbais e até mesmo gestuais e

'Art 166,V.CC. 4 M1SAEL MONTENEGRO FILHO. Curso de Direiro PiocesuaI Civil. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2O12,p.221.v1 s MARIASYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, ob. cit.. p 158 (grifos da autora).



i 54 Processo Adm,riIsttatiVQ Federal Carvaiho uIho

mímicos. Mas cais hipóteses devern ser vistas como exceçao à regra geral e só adrriissíveiS em vircude da peculiaridade especial de que tais atos se revestern6

ATOS DO PROCESSO ADMINiSTRATIVO -Condiço de validade dos atos do processo administrativo é que sejam eles escritos, como impòe o art. 22, S P da lei. Exrai-se, porianco, do texto legal serem vedados, ao menos em princIpio, os atos verbais. Näo obstante, para interpretar corn lógica o dispositivo, convém admitir que alguns atos. dependendo da espe-

cificidade de certas circunscncias, possam ser verbais e depois reduzidos a termo e formalizados no processo. O que vai prevalecer, em última aná lise, é a materialização da vontade no processo, essa o objetivo perseguido pela norma.

Exige-se ainda que sejam os ates formalizados em vernáculo. A exigência é dirigida aos administradores a cuja autoria seja imputada a prática dos atos. Pode ocorrer, no entanlo, que algurn interessado junte documento firmado em idioma estrangeiro. Nesse caso, deve ser providenciada a tradução do documento, iniciativa que, como regra, deve caber ao interessado, como, aliás, sucede no processo judicial.7Nâo obsiance, parece-nos que no processo administrativo nao se hí de aender a rigor formal excessivo, de modo que, se o interessado nao tiver a possibilidade de providenciar a traduçäo do

documento, pode a Administração fazê-lo, sem a exigência de que seja por iradutor juramentado, como impòe o estatuto processual vigente.

A forma1izaço dos abs do processo se completa corn a assinatura do autor e corn a menço à data e ao local em que foram praticados. O art. 22,

s ]Q, da lei, refere-se apenas à assinatura da autoridade responsável. O sen-

tido de "assinatura" nem sempre é bem cornpreendido por aiguns agenes do Estado; há aqueles que fazem mera rubrica como se fosse assinatura. Dal

entendermos que, para haver a perfeita identiftcaçâo do auwr do ato, deve ele apor seu carimbo e seu cargo ou funçäo abaixo da assinatura, como já procedem vários agentes estatais. Corn o carimbo, evita-se que o agente se

GNossoMwtuai,p. 110. i an. 157 dc CPC exige que os documentos m lingua esrsaxìgeira sejam traduzidos por (radUtOr juramentado.

D foqma, tempo e lugar dos aos procesuaì i 55

escon atrás de assinatura Uegível ou que esta acabe por acarretar a suposição

de que a autoria do ato pertence a outro agente.

Quanto à forma de que deve revestir..se o ato, aplica-se o que dispöe o

art. 22 da lei, estabelecendo-se, como regra, que os atos do processo admir

isLratiV0 nao depcnderäo de forma determinada, ressalvadas as hipóteses erii

que a própria leí a exigir. Observe-se que nao incide o princIpio da liberdade

das formas tal como aparece no direito privado. Os atos do processo devem

ser formalizados por rneio escrito, sendo esta a solenidade exigida. A libr- dade rarismitida pela lei consiste na vedaçâo a que se imponham aros corn

requisitos formais nao previstos na lei ou mediante fórmulas sacramentadas,

como em algumas ocasiöes ocorre para ojuiz nos atos do processo judicial- O

importante no processo administrativo seri realmente o conteúdo do ato, vale

dizer, a mensagem que o administrador deseja transmitir pela prática do ato.

FORMALIZAÇAO DAS PÁGINAS - Para garantia dos interessados e

da própria Admìnistraço, impöe-se que as páginas do processo sejam nu-

meradas em sequència e rubricadas. É a regra do art. 22, S 4Q

. A nurneraçáo das páginas serve para indicar, de fato, a sequência em que

os atos de autoridades e dos interessados se apresentarn no processo e em

que São acostados eventuais documentos apresentados por qualquer deles, A

.

ordern dos atos e documentos é de caráter temporal, significando que se há

de obedecer à ordern cronológica de sua prática ou apresentaçáo. :

Decorre dal que é inteiramente ilegítima a prtica, ocorrida em algumas

repartiçöes pbIicas, de substituir páginas relativas a aos anteriores, mes-

mo depois que várias páginas já exisiani, conterido inimeros outros atos e

atividades dos intervenientes acorridos em momento posterior àquele em

que foi criada a página substituida. Esse tipo de conduta póe por terra a

garaniia de forrna!ização do processo e a segurança a que fazem jus os in-

teressados, sendo flagrante a ofensa ao principio do devido processo legal.

Nem sempre será fácil o controle sobre tal ilegalídade, mas o ideal é que os

administradores ocupantes de cargos de direço e chefia recomendem estrita observância da ordenaçäo cronológica do processo e advirtam os servidores sobre a confìguraço de ilícito funcional gerador de sançöes administrativas. Os interessados também devem manrer-se atentos à sequência dos atos do



L

i 56 Processo AdministraivD Federal Carvalho Fih

processo e oferecer represeniaço contra o agente responsável no caso cj t

prática de ilegalidade processual.

A lei exige que as páginas sejam rubricadas, mas nao indica por quem. A exigência só pode ser atribuida aos agentes administrativos incumbidos de atuar no processo e tern por objetivo identificar o agente que fìgurou no ato Constante da página ou na própria criaçäo desta. Trata-se, conrudo, de formalismo desnecessário se os agentes tiverem plena consdência da ìmpor tância do processo administrativQ. A despeito da imposiçäo a falta da rubrìca conslitul mera irregularid.ade no çcocedimerrto e nao tern o cond.o de ensejar a anulação do processO. Sendo irregularidade, torna-se normalmente sanve1, a nao ser que a inobservância da exigência acarrete efeitos prejudicia.is aos interessados ou à Administraçäo. Nesses casos, deverá apurar-se o vicio de legalidade existence e a devida responsabilidade funcional, aproveitando-se, todavia, os atos que. de qualquer forma, tenharn atingido legitimarnenie os fins a que se destinavam (utile per inutile non viticztur).

VERACIDADE DOCUMENTAL -A lei estabelece urna presunçäo de veracidade em relaçäo its assinaturas uue constem no processo administrativo. Como assinala o art. 22, § 2, a regra é que se considerem verdadeiras as assinaturas, só se exigindo o reconliedmento de firma no caso de haver dúvida quanto à autenticidade. De fato, a n.orma tern inegável alcance práuco, pois que nao só acelera o procedimento como aiiida evita gastos dos int-eressados corn Offcios de Notas.

A dúvida quanto à autenticidade pode ser suscitada pela autoridade ou pelos interessados. Se é a autoridade que levanta a dúvida, cabe ao interessado providenciar o reconhecirnerno da firma em documentos por ele apresentados ou de seu interesse. O interessado também pode, eventualmente, suscitar dúvida de autenticidade, mas só deverá fazê-lo em relaçäo a documenos de outros particulares intervenientes no processo. É incabível requerer reconhecimento de lIrma da autoridade, porque os atos administrativos já trazem a presunço de legitimidade; se o interessado tern dúvídas a respero de sua veracidade, deve utilizar-se de mecanismos adminisriativos internos, seja postulando a confirmaçäo da asshïatura, seja por mejo de recurso (normalmente represenlação) dirigido à autoridade superior.

Da forrni. tempo e lugar dos atos procesuais i 57

A lei ressalva apenas as hipóteses em que a exigência For estabelecida por

niacvJaJTIento JeaL. Ncssi. caso. ao adtninisücido nenhu nia ouua alternativa

e apreeflta. caberKlo-Ihe simplesmente aien4er o q determina a lei e

ib reconhecimento da firma.

Outro aspecto relativo à autenticidade, diz respeito à apresentaçäo de'

cópias xerográficas de documentos A regra, ainda aqui, deve ser a da presun-

çáO de veracidade. Mas se aluma dúvida houver a respeito, é de exigir-se a

apresenao do documento original para que se proceda à autenticaçäo ds cópias, podendo esta ser feita de duas maneiras: (a) pelos OfIcios de notas;

(b) pelo próprio órgäo administrativo Sempre que possivel, deve a auren-

ticaçO ser firmada pelo órgäo administrativo, como autoriza o art. 22, § 3, porque é melo mais rápido e mais econômico para o inreressado,, Em relaço a cópias juntadas por agentes administrativos, a presunçäo é, logicamente.

mais ampla de modo que só quando o interessado justificar sua dúvida, de

forma clara e razoável, é que o administrador deverá certificar a autenticidade, ; assim mesmo considerando peculiar envolvendo o aspecto

da fidedignidade documental.

- i-

2 Tempo dos atos

i. HORARIO DOS ÓRcAos - Consoante os iermos do art. 23, "os atos do

processo devem realizar-se em dias úteic, iw horário wnnal defundonamento da reparriçäo na quai tramitar o processo". A regra assemelha-se à do Código

de Processo Civil, segundo o qual os atos processuais podern realizar-se em

dias úteis, das seis Is 20 horas.8

A expressäo 'dÙLS úteis" acarreta às vezes imprecisäo em seu sentido. Para

alguns o entendimento é o de que a expressão indica o antônimo de feriados. Mas nenhuma lei declara feriado aos sábados, de modo que, se o órgão ad-

rninistrativo funcionar aos sábados, poderao ser praticados atos riesses dias,

considerando-se, pois, que nesse caso seräo tidos como dias úteis.9

MArc 172 ' No mesmo sentido, y. acórdâo publicado na Revisea Forense 300, p. 198, da Lavr do Des.

JOSE CAlLOS BARBOSA MOREIRA



i 58 Processo Adminstra1i FIeI Carvaio itho

A diferença em relação à lei processual reside na fixaçâo do horário, que esta ultima define como sendo das seis às 20 horas. A Lei Q 9.784 nao usoj esse critério e aiudiu apenas ao liorário normal de funcionamento da repar. tiçäo Sendo assim, seräo variáveis esses períodos conforme a estipulaçao de horário fixada para o órgäo. Sem embargo de nao haver regra

expressa1

entendemos que nada impede que administradores, em situaçöes especiais, como, por exemplo, de grande volume de trabaiho, possarn pratcar atos de

. sua incumbência fora do horário normal de funcionamento do órgão.

o faro, poréni. näo pode acarretar quaiquer prejufzo aos interessados ou Administração. No que toca aos prazos, nenhum prejuízo haverá, eis que

sua contagem obedece a cricério diverso. Assim, se o ato for pratìcado fora do horário normai, a ciência ao interessado somente poderá processar-se em

, dias úteis e a contagem deverá observar o que dispóe o art. 66 e parágrafos daLcin9.784

Pode ocorrer, no entanco, que o ato se inicie no horário normal e nele , nao possa ser concluido. Na hipótese, incide o art. 23, parágrafo único, que,

porérn, em interpretaçäo a contrario sensu, estabelece a regra de que, rido tendo sido concluido o ato, deve ele prosseguir no próximo dia údl ou em outro a ser designado, e novamente no horário normal. O prosseguimento do ato constitui exceção e só é adinissível quando o adiarnento causar prejuízo

i ao procedimenio ou provocar dano ao interessado ou àAdrninistraçâo. Cuida- -se, como se observa, de situaçóes especiais, que, por isso mesmo, recebem tratamenro diferenciado)0

PERÍODO PARA A PRATICA DOS ATOS - Um dos problemas que afetam aAdministraçao, impedindo normalmente a sequència de suas atividades regulares, é a demora para a solução de questöes e para a tomada de decisóes.

Para evftar delongas indesejáveis no processo adminìstrativo, a lei estabeleceu, no art. 4, que os aros administrativos dos agentes que participarn do feito, bem como dos interessados, devem ser produzidos no prazo de cinco dias Trata-se de prazo cogente a ser observado por seus destinatários Em re!aço às autoridades, a inobservância do prazo as coloca em estado de

CPC, há admissibilidade serneLhante no art. 172, S P': se o aw no for concluido aré às 20 horas, pode ter continuidade se o adiameno prejudicar a diligência ou causar grave dano.

LI

Da 1orrn. tempo e lugar das atos processuals i 59

fraÇ0 suscetível, inclusive, de ensejar puniço ao servidor omisso. A fixaçâo

do prazO indica, para os adrninìstradores, urna obrigaço de fazer (facere),

qUer Í} curnprída na forma da lei, gera infraçäo funcional.

A fixaçáo de prazos se insere na compecéncia da unidade federativa que

disCiPIi seu processo administrativo. No Estado do Rio de Janeiro, por

exerflplO, o legislador optoii pelo prazo de I 5 (quirzze) dias, bem superior,

pOrtt0i ao Lixado para a esfera federal)' ,

No que diz respeito aos administrados, o prazo constituí urn ônus, vaLe

.- dizer, O interessado nao está obrigado a praticar o ato, mas tern que arcar

corn as consequências de sua omissão. Nao praticado o ato no prazo, ocorre

preClUS0 temporal: o interessado terá perdido a oportunidade de Fazê-lo,

Admitern-se, entretanto, duas exceçôes ao prazo de cinco días, ambas

'mencionadas

no mesmo art 24, A prìmeira é apxistência de alguma disposi- .

çáo específica fixando prazo diverso A outra reside na ocorrência de motivo

de força major. A força maior aqui nao deve ser interpretada como siwaçâo

. diversa da que configura o caso fortuito, sobretudo porque os próprios espe-

,, cialistas discrepam quanto a urna e outra das situaçöes.

o sentido correto da expressäo, no caso, deve ser o de que é possível

que a inobservância do prazo decorra de fato imprevisível, alheio vonrade

daquele a quem incumbe a prálica do ato, o quai de algum modo impede a

consumaçâo da providència no período consignado na lei . É difícil generalizar

tal situaçâo, dada a grande variedade de hipóteses que podem surgir. Desse

modo, somente diante do caso concrelo será possivel constatar se a situaçäo

impeditiva representa, ou nao, força major. Certificada a existência do fato

impeditivo, o efeito nao pode ser oucro senäo o de permitir ao agente ou

ao inreressado a prárica do ato fora do prazo legal, desconsiderando-se, por

conseguinte, a ocorrência de infraçäo ou a preclusáo temporal.

DILATAÇAO DO PRAZO - Reza o art. 24, parágrafo único, que

Jrazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada

itistficaçiío".

iei RJ n 5 427/09 (art, 21).



i 60 Processo Administraluvo Federal Carvalho FilFio

A regra excepciona o princIpio da peremptoíiedade dos prazos, segundo quai se o prazo é fixado de forma determinada na lei nao pode ser estendido além dos limites nela estabelecidos. De fato, poderäo surgir situaçöes que justifuquern a di1ataço do prazo, propiciando a supremacia do principio da Segurança e da celeridade sobre aquele axioma.

Dois aspectos, porém, merecem observação Primeiramente é de notar-se que a lei nao esrabelece conduta obrigatóriapara a autoridade. Admitindo que o prazopode serestendido, a lei, naverdade, está conlerjndo urna faculdade ao administrador e, por via de consequéncia, atribuindo a ele certo discriciona- risrno na vatoração da convenlência e da oporwnidade de dilatação do prazo.

iAssim, näo se pode reconhecer qualquer direito subjetivo do interessado a que o prazo seja dilatado.

o outro aspecto se relaciona corn a necessidade de ser comprovado o motivo para a dilataçao do prazo. Pode suporse a hipótese em que haja

motivos

. mas nao se consiga comprovai. Da mesma forma, é possível siipor hipótese em que o motivo seja comprovado, mas inidôneo para ensejar a extensäo do

k prazo Urge. portanto, que: 1°) haja motivo; 2) O motivo seja comprovado; 3Q) o mOtivo seja efetivamente provocador da dilataço. Esses elementos é que desenham o fato gerador do aumento do prazo.

. A dilataçäo nao pode ser superior ao prazo originário de cinco dias, o que significa que o máximo admitido na lei é o prazo de dez dias. A leitura do texto, contudo, poderla conduzir à errônea interpretaçáo de que o prazo original de cìnco dias suscicaria dilataçäo por período equivalente ao dobro desse prazo (dez dias), ou seja, contabilizando-se um total de 15 dias. Essa visão nao se coaduna corn a mens legis. A intençâo da norma nao foi a de prodigalizar a dimensão do prazo, mas apenas a de admitir extensäo razoável quando houver justificativa comprovada, e nada mais razoável do que permitir a prorrogaçâo por prazo idéntico ao origina1

3 Lugar dos afos

Segundo o disposto no art. 25, os atos do processo devem ser preferen- ciaknente realizados na sede do órgäo. Significa que, aiendidas situaçöcs particulares, pode um ato do processo ser praticado em local diverso, Tudo

Da (orma, tempo e lugar dos atos processueus i 61

îai depender realmente do cipo do processo. Alguns podem ter seu curso

fltegr e seus atos num local só, e esse será o da sede da repartiçäo; outros,

jvia, podem aconseihar a prática de atos em local diverso, tal como, aliás,

ocore no processo judicial.

o que a lei exige é que se o ao for realizado em loca] diverso do da sede

do órgãO, o interessado deverá ser devidamence cientificado. E se nao o for?

o atO praiicado no terá qualquer eficácia em relaço ao inceressado, e este

terá O direito de requerer a repetiçao do ato, agora corn sua ciência prévia.

Quid jUTiS se o interessado nao arguir a írregularídad&' Nesse caso, há de

eritenderse que se coriformou corn o ato praticado fora da sede mesmo náo

tendo sido comunicado previamente. Se o ato o beneficiou, ficaria mesmo

prejudicada a arguiÇäO de irregularidade, mas se the foi desfavorável e nao

houve a impUgflaÇäo, ocorre a preclusâo. Afinal, incide aqui corn justeza a

aplicaÇãO do axioma segundo o qual quem cala está consentindo tacitamente (qui tacet consentire videtur).



. Da comunìcaçöö

dos atos

Capítula X

Da Comunicaçào dos Atas

-

,-.

lo

Art. 26. 0 órgao competente peronte o quai tramito o processo adminis-

trotivo determinará a ¡ntimaçôo do iriteressado para ciéncia de decisão ou a

efetivaçöo de díligêrcias.

§ A intimação deverá conter;

I - idenhíllcaçòo do intimado e nome do órgao ou entidade adminísiratíva;

II - tìnahdade dci intímaçáo;

Iii - data hora e local em que deve comparecer;

Iv - se o intimado deve comparecer pessoolmente. ou razer-se represen lar;

V - informaçào do continuidade do processo independentemente do seu

Comparecimento;

VI -indicaço dos lotos e fundamentos legais perlinentes.

§ 2 A intimação observará a antecedência mínima de très dios úteís quanto

à data de comparecimenfo.

§ 3Q A intimaçöo pode ser efetuada por ciência no processo. por via pos lai

corn aviso de recebimenfo, por telegrama ou outro meio que assegure Qcerteza

da ciència do interessado.



i 64 Pr&cesso Administrat,vo Fedral Carvaiho FiIh

§ 4Q No cosode inleressados indeterminados, desconhecjdos ou corn domj cilio indefinido. o intimação deve ser efeluado por mejo de publicaçâo OfiCi0i,

§ 52 As intmaçòes seröo nulos quando feilas sem observôncia das prescnço5

egois, mas o Comparecimento do administrado supre sua faJto ou irregularidad Art. 27. 0 desolendimenfo da intimaçäo nao importa o reconhecimento dt

verdade das fotos. nem a renL)ncia a direito pelo admìnjstrado.

Parágrafo único. No prossegumento do processo, será garantido direto de ampia dfesa co interessodo

Art 28. Devem ser obe lo de ntirnaçáo os abs do processo que resul em para o inleressodo em imposiçöo de deveres. ônus. sançôes ou restnçOo oo exercicia de direitos e atividades e os aros de oulra natureza, de seu in1eresse

A Intmaçào

CONSIDERAÇOES INICIÁIS - Em virtude do objetivo das intimaçöes, que é o de propiciar a ciência da prárica de determinado ato a quem dele deva conhecer, pode dizer-se que se desririam ao intercambio processual.'

No direito processtial anterior, fazia-se distinço entre intimaçäes e notificaçöes, mas o código vigente aboliu a distinção, mantendo apenas as intimaçies, e escas atualmente tanto podem referir-se à ciência de atas pre- téritos como à dos futuros. Além disso, nem sempre ¡mphcam o dever de o intimado fazer ou deixar de fazer al8uma coisa, 'jwis podem noticiar ato ou f ato que rulo acarrete qualquer atuaçäo por parte de um. alguns ou Eodos os intimados'.2

Dentro do contexto da disciplina do processo adminisrrativo, as in urna- çóes desempenham importante papel para os interessados, de modo que tanto para cientifìcá-los de atos praticados como para instá-bs à prdca de algum ato, possivelmente de seu próprio interesse, há inegavelniente relaçâo de causa e efeito corn o princIpio do contraditório e ampia defesa. Sem tais garantías, os interessados nao poderiam exercer, em toda a sua plenitude, a defesa de

E. D, MONIZ DE ARAGÄO Covrip'ntáyjs at, CPC Rio de Janeiro ForenseS p. 247. y. 2 MONIZ DE ARAGAO, ob. e bc. citj

D comunicaçâo dos ato5 I 65

LIS jnreresseS e oferecer, quando necessário, elementos de contraditonedade

fr1 reLaÇáO a latos e aíìrmaçóes deduzidos no processo.'

Por tal motivo, náo há como validar efeìtos de ato processual no que con-

cee aO inceressado se este no foi devidamente intimado. Resulta que iodos

OS trámites posteriores que derivarem da omissão administrativa de intimati

o interessado so ineficazes em relaçäo a este e suscetíveis de inva1idaço.

N0 fulminar a omìsso corn tal consequência vulnerar aquele principio

constitucioflal (art. 52, LV), o que evidentemente o direito nao pode tolerk

FiNS DA INTLMAÇAO - Quando o art. 26 da lei consigna que o órgão

cofl1Petete procederá à mntiznação do interessado para tomar cìência de

deciSãO ou para efetivar diligências, indica fatos que, na verdade, refletem o

objeto genérico da intimação. Contudo, atrás desse objeto, há um aspeao que naO pode ser relegado: os fins das indmaçes.

A grande e fundamental finalidade das intimaçôes consiste na comunica-

çäo que deve receber o interessado sobre aspecto de relevância no processo

administrativo. A exigência legal significa que o procedimento nao deve ter

curso regular sern que o interessado tenha conhecimento do que é decidido

ou do que precisa dìligenciar para que o processo tenha desfecho normal.

Por outro lado, é através desse tipo de comunicaçäo que o ìnceressado pode

alcançar realmente a tutela de seu direito.

Nao se pode esquecer que dessa comunicaçâo deriva outra finalidade das

intimaçöes: a de permitir ao interessado o exercício do direito de ampia defe-

sa e contraditório, corn as alegaçóes, provas e recursos admitidos, tudo corn

vistas à proteÇäo de seu direito. Em que pese ser esta finalidade decorrente

da primeira, tern grande repercussäo no que toca ao fundamento das cornu-

nicaçöes, já que em jogo estará direito fundamental de caráer constitucional.

Portanto, nao é nenhuma heresia afirmar que a irregularidade da intima-

çôes acarretará, como regra, a inobservância daquele princIpio constitucional

(art. 5, LV), provocando, sem qualquer dúvida, a invalidação do ato e dos

3 Em abono de nossa opíniâo. FLAVIA WJTKOWSKI FRANGETTO Comeithrios à Lei Fede- rai de Proceo Adntirdstrativo Cit. (Coord. Lúcia Valle Figueiredo) . Belo Horizothe; Fórurn.

2OO,p. 43,



i 66 Processo Mminisra(,vo Federal Carvaho Fiiho

subsequentes que dele dependam. Só excepcionaLmente, e assim mesr0 quando o interessado nao tiver sofrido prejuízo, poderá convalidar-se int maçäo irregu1ai

2 ObJeto das intimaçöes

OBJETO GENERICO - Objetogenérico é o conjunto inespecifico de acos e conduas sobre os quais deveni incidir as ¡nrimaçöes. A disposiçäo do arr. 26 indica claramente quai é o objeto genérico da intimaçäo, ao averbar que a autoridade iniimará o interessado "para ciênc-ia de decisdo ou a efetivaçäo de di1igência.s'. Vejamos quai a dimensäo dentro da quai pode ser interpretado o dispositivoS

Em primeiro 1iigar merece ser comentado o objeto relaiivo ciência da decisäo. O termo decisäo empregado na lei pode suschar dúvida, Afinaf, o que é urna dedsão no processo administrativo? Em nosso entender, deve considerar-se decrsão todo ato que, no processo, resolva quescão inerente ao interesse do adminìstrado ou da Administraçäo, e essa conclusão transpare- ce do art. 28 da lei. Nao é, portanto, apenas a decisäofinal, que equivaleria à sentença do processo judicial, mas também as decísöes incidentais, correspondentes s decisôes interiocutórias, ou seja, aqueles atos &ravés dos quais o administrador resoiva questo de relevancia para o processo e deilna determinada postura em reiaçäo a ela. A razäo consiste em que, no curso do procedimento, podem surgir questoes de ordern que, por sua complexidade e influência na órbita jurídica dos intervenientes, exigem, as vezes, decisöes acuradas e bern arnadurecidas

Alérn desses atos, que realmente decidem quesiâes, Outros são praticados como decorrêncìa da própria cramícaçäo do expediente, no refletindo na esfera jurídica dos interessados nem da Adrninistraçäo. So atos de continuidade e desenvolvin-iento do processo, da mesma narureza dos despachos de mero expediente em sede judicial, que são insusceilveis de iritimação, porquanto, a ser ela exigida, em muito escaria comprometido o princIpio da ceieridade procedumental. Em relação a cies, cabe aos interessados, se o desejarern, fazer o devido acompanharnento, scm que possam invocar o direito de serein deles intimados.

Da conlunicaçáo do atcs i 67

As intimaçâes objerivam, ainda, comunicar ao interessado a necessidade

de efetivaçao de diligências. Dihgências são providências a serem tomadas

por agentes da Adniinistração, pelos inceressados ou por terceiros. visando

aO esciarecimento de faros importantes à obtenção da certeza e do convenci-

mento necessários à consecução do processo. No caso do dispositivo, porérnt

a jntiniaçäo é endereçada diretamente ao interessado, indicando que a este

4aberá adocar a providência que se afigurar relevante para o processo.

OBJETO ESPECÍFICO - Objeto específico são as categorias determina-

das de atos processuais que devem ser objeio das intimaçóes. Tais atos esrão

relacionados no art. 28 da lei. Rcza o dispositivo que devem ser comunicados

ao interessado por meio de intimaço "os atos do processo que resuitent para

o interessado em irnposiçào de deveres, ônus, sançöes ou restriçäo ao exercício : de direitos e ativida4es e os atos de outra riatur,eza, de seu interesse".

t

Examinando-se a disposiçäo legal. podemos, para fins didáticos e de

sistema, dividir os aros que são objeto específico das intimaçóes em dois ._: grupos: os atos restritivos e os atos benéficos.

1. Atos restritivos são aqueles que irnpöern deveres, Onus, sançóes . ou restriçóes a direitos e atividades do irueressado. Vejamos em

que consisiem tais atos.

.

a) Deveres são obrigaçòes que nao podem deixar de ser cum-

pridas e, por isso mesmo, podem ensejar coerçäo e sançães corn o objetivo de serem observados. O que caracteriza os

deveres é o fato de que o individuo a eles sujeito nao tern

outra alternativa de conduta. Exemplos de deveres são os de

boa-fé, lealdade, veracidade etc. Se no processo se exige do

administrado que informe sobre cerro fato ou que apresente o original de certo documento em seu poder, tern ele o dever

de agir corn veracidade. Se ihe é exigida prestaçäo de contas,

deve apresentá-las seni tergíversaçöes, em respeito ao dever de probidade.

b) Onus é a situação que decorre do poder de opçác.conferi-

do ao indivIduo, Diversamente do dever, que só admite urna



r

i 68 processo Adm,n,StràO Fedeal - Qrvalho Fiiho

conduta lícita, o ônus faz parte dos poderes gerais de que é titu!ar a pessoa. No há, por conseguinte, supressäo poder de escoiha, Entretanto, a despeito de ensejar, para o interessado, o poder de escoiha entre agir e no agfr, deve ele arcar corn as consequências de sua opção, ainda que Sua escoiha ihe provoque gravames.4 A produção de prova para reconhecimenEo do direito constitui ônus para o interessado: näo se ihe obriga que o faça, trias, nao o fazendo, sofrerá as consequências jurídicas de seu gesto negativo, inclusive o de nao conseguir o reconhecimento do direito.

c) Sançôes são atos punitivos, praricados em virtude de Con- duta que infrinja determinada norma le8al ou regulameritar. Cuida-se de atos vinculados, porque o administrador só pode aplicá-las diante da efetiva exìstência da infraçäo e nos 1er-

mos do que a lei determina.r Pode ocorrer, porém. que a lei contemple determinada coriduta A ou B,

a exemplo do que ocorre na puniçáo do direito penal. Nesse caso, o aplicador poderá eleger uma delas, atendendo sempre ao princIpio da proporcionalidade e do interesse público, mas restará sempre vinculado àquelas que a lei consignar. É

o caso da sançâc pecuniária de multa: urna vez aplicada. deve o interessado ser intimado do ato punitivo.5

d) Restnçôes são situaçöes jurídicas que retratam a perda, tern- porára ou definitiva, de elemento constitutivo do exercício do direito.6 A ìmposiçäo de restriçOes nao elimina o direito, mas limita seu exercício. Assirn, configuram-se como atos gravosos para O interessado. Como exemplo. cite-se a hi- pótese em que Só se permita a consulta do processo pelo

'JOSE FREDERICO MARQUES, ob. cit., p 66. y. 2

C) arr. í1 tfa Eii rcfiîc-sg anç'es tn .pea indica ie pxkTo er pcunIáias ou Iuasidaru.nt.ai%.

KClø LiE ANDREA F1IkEtkA. D&do Airati Did4tct, 3. ed. Rio de Janeiro: futeiist 19ß5 p. I 90 IxpIkea o autDr qth Q '4ftt*$r4J pt'di4o.... pnza d ser elemento de outto d&eito que 5wV. o d&dti reiritivo ttsthirztt. rui ik ierctho".

Da comunicaçâo dos ao i 69

interessado na presença de servidor do órgão administrativo. Fixada tal restriçäo, deverá o interessado ser intimado para Ciência.

2. Atas benéficos são aqueles favoráveis aos interesses do adrninistrado, porque representamp de alguma forma, um ganho, urr acréscimo, urn reconhecimento, ou ainda a eliminaçäo de restri- çöes e o cancelamento de puniçöes. Urna decisäo favorvel deve ser objeto de intimaçäo ao interessado.

Aqui é importante enfatizar, mais urna vez, que nem todos os atos do prOCeSSO são passíveis de intimaçio. Somente os que traduzirem interesse da parte - é o que diz a lei. Os simples atos de rotina e trarnitaçäo do proces-

so dispensam a iniirnaçäo, porque o interesse que apresentam é o de mera ontinuaçäo do feito e celeridade em seu desfecho. NenhLima razäo haver&

pois, para que deles seja O interessado cientifiado.

A respeito da matéria, consigne-se que ajurisprudência já se pacilicou no sentidode que a meraatha[izaçãoda taxa de ocupaçäo em terrenos de marinha representa mera recomposiçäo patrimonial, na forma do art. 1° do Decreo-leí

p 2.398/87 e, desse modo, nao enseja a obrigatoriedade de intixnação. Ou seja, na espécie nao se aplica o art. 28 da Lei n° 9.784/99, urna vez que nao se trata de qualquer das situaçöes previstas no dispositivo.7

Elementos das întlmaçôes

A lei estabeleceu alguns elementos que devem figurar nas intimaçöes (art 26, § le). Cuida-se de requisitos de validade a serem observados pelos

administradores, sob pena de o descumprirnento provocar a nulidade de alguns abs do processo.

Primeiramente, é necessário indicar quai o destinatário ou os destinatá- nos da intimaçâo, isto é, a identificaçäo daquele que deve tomar ciência do

ato. A identificaçao é imporr.anie e deve indicar aquele que, de algum modo, está envolvido no processo. Necessário, ainda, se torna indicar o nome do

;j;j AgRg noRE5p L417 319, Minj TEORI ZAVASCKI, em 22.1L2011.



Ii1

I

J

t

i 70 psc MmioiSratV Federal Carvaiho Fìftio

órgão ou enridade responsável pela ìntimaçao, elemenco de relevância para que O destinaiArio saiba a quai repartiçao deverá dirigir-se (art. 26, S P, 1).

Como a intimaçâo do destinatário visa dar-ihe clência de aigum ato o proporcionar-Jhe a oportirnidade cte efetivar diligência, a lei exige seja apo. tada quai a finalidade da intimaçäo (art. 26, S 1, II). Desse modo, no pode o administrador dirigir-se ao administrado corn intimaço genérica e despida da referência ao fini a que se desdna. Por ou uo lado, é de mencionar-se data, local e hora do comparecimento (art. 26, S 1, III). Essa exigência, é claro, só é cabivel quando for o caso em que a Administração tenha interesse n

comparecimento do intimado- Senda assini, nem sempre será exigida, como, por exemple, nos casos em que a intimaçäo se destinar a dar apenas ciência de certo ato ao intimado.

Na relaçäo dos elementos, impôe a lei que a intimaçäo informe sobre seo intimado deve comparecer pessoalmente ou fazer-se representar (art. 26, 5 P, IV). Esse requisito deve ser interpretado de modo a nao coibir-se a presença do intimado, a nao ser em casos excepcionais. O direito de ser representado por terceiro nao obsta a que o iriteressado esteja presenteS Pode ocorrer, entretanto, que o intimado seja menor ou incapaz, ou que esteja impossibilitado de comparecimento pessoal. Somente nessas hipóteses é que será admitida a exclusividade da representaçäo.

Conio o processo nao pode ter seu prosseguimento comprometido pela presença do intimado, é necessário informá-lo de que sua presença constitui

ônus a seu cargo e que, mesmo estando ausente, o processo terá conunuidade, como informado, aliás, na própria peça intimatória (art. 26, S P, V) . A exi-

gência serve de alerca contra aqueles que supöem que tudo estará paralisado na dependência de sua exclusiva vontade, fato que, às vezes, ocorre quando o intimado nao tern interesse no desfecho do processo.

Por finì, devem ser mencionados na inumaçâo os fatos e fundamentos Jegais pertinentes (art. 26, S P, VI). Senda a intimaçâo ato de ciéncia, nao caberia o detaihamenro excessivo dos fatos e fundamentos legais, j que es-

tes já se encontram ou poderäo vir a encontrar-se no processo. Desse modo, deve ser sucinta a rnençao aos fatos, significando estes a causa pela quai se

procede à incimaçäo. Quanto aos fundamen[os legais, basta a referência ao

dispositivo que serve de fundamento à iritimaçáo. Nem sempre, coritudo,

Da comunkaçâo d05 atos i 71

jaVera fundamento legal a ser referido; nao o havendo, deve o administrador

ir0 motivo por que é feita a intimaçäo.

É importante observar, entretanto, que os requisitos para o ato de inti-

aÇã0 no processo administrativo são apenas ais e1ericdos no art 26, 5 1g,

pO se podendo criar outras exigèneias que Ici nao autorizou Isso envol, c]uSi"e a intimaço no processo judicial, ato sujeito a rorrnas pröprias,

rielT' sempi idênticas às que se aplicarn às intimaçöes adrninistratìvas. Por

iSSO, reputamos acertada a decisão da laTurma do STJ, nos seguintes termbs

"1NTMAÇAO PELA JMPRENSA ATO ADMINISTRATIVO. Nao se pode estender

co procedimento admJnísrratvo, serri a devida prr'isio tegil, o szstenta de inimaçäo

flctí do art, 236, 2', do CPC. Quando nao há prevsäo legal, as intimaçöes só se

conswncim por melo da comurticaçäo pessoal. Precedente citado: RMS 9.580-MG, DJ

22/3/l999."

Outras exigéncias para as inHmaçôes

FORMALIZAÇÄO - O aspecto da formalizaçäo das inhimaçöes guarda

estreila relaço corn o firn a que se destinam. Os instrumentos empregados

para as intimaçôes devem propiciar a efetiva ciência, pelo destinatário, de

que houve certa decisão no processo administrativo ou é necessário efetivar

alguma diligéncia.

A regra, portanto, é a de que a intimaçào é válida quando o instrumento

adorado atinge sua finalidade. Dispöe o arr. 26, § 3, que a intimaçâo, além

dos instrumentos específicos, pode ser efetuada por qualquer "outro meio

que assegure a certeza da ciência do interessado". Veja-se, desse modo, que do

texto emana a ideia de que o fim sobreleva ao melo, postulado, aliás, que re-

trata o sentido moderno das nulidades na teoria geral do processo. Significa

que se deve considerar válida a intimaçäo mesmo que a forma empregada

nao tenha sido a prevista na lei; o que importa, ¡sto sim, é que o destinacário

tenha tomado ciência do ato ou da providência a ser cumprida.

I R.MS n° 12544PB, Rel Min HUMBERTO GOMES DE BARROS, juig. em 232OO1. O art. 236, S 1, do CPC. exige que na pubicação das intimaçôes conste o nome das partes e de

seus advogados, de forma suficiente para sua idenrificaçäo.



172 Proces5o Amn5Irab Federa' Qn,aIhQ Fitho

A intimação pode ser efetuada por clência no processo, via postal, tele grama ou por publicação oficial (art. 26, SS 3 e 4e).

A ciência no processo é o fato pelo quai o interessado toma conhecirnen.. to, dentro do própno processo, da decisäo ou da providência a ser adotacla. Pressupac, logicamente, que renha acesso aos autos e verifique os termos da decisäo que deve ser objeto de sua ciència, ou da diligência que se Ihe im- pöe. É a forma mais inconLroversa de intimaçâo. pois que se traia de ciência própria. Segue-se que à Administraçâo cabe conceder o mais ampio direiro à consulta do processo. Trata-se de instrumento tao seguro que a autoridade, constatando a presença do interessado, deve obter a sua ciênaa no processo ainda que tenha sido expedida a inr.imaçäo por via postal ou por telegrama e se perceba que nao houve tempo para que a comunicaçäo tenha chegado

. a seu destino.9

I

A va postal, para ser válida, exige que o aviso de recebimento seja juntado : no pnxesso. Sem essa prova, haverá apenas a presunçäo de ciência, sendo hem

provável que a intimaçäo nao tenha alcançado seu 11m. No aviso de recebimen- LO deve constar a assinatura do destinatário, e nao de terceiros. Apesar disso,

,-

Tribunais, no processo judicial, têm mitigado o rigor do personalismo: se o recebedor da intimaço postal tiver intrinseca ligaçào corn o destinatario, considerar-seque este, presumivelmente, tomou ciencia, cabendo-the, em consequência. provar o inverso.'0 Essas rnesmas linhas podem ser aceitas quando a hipótese for a de ¡ntìmaçäo por telegrama, ein que haja também a

informaçào de quem o recebeu.

Quanto à intimaçäo por publícação oficial, diz a lei que esse será o meio "no caso de interessa4os indeterminadoc, desconhecidos ou corn domicilio mdc-

fi nido" (art. 26, S 4-"). Tal forma corresponde à citaçäo por edital no processo

? Eytdiitiirwmr, ro se pode oûgir ntrad . o rniat c1nei rn prorno. e.rg pruc, seIuier ;munciL. no mais podtr r dLccurid rrirJinio pata1 u

pur eni 'J Vinas co tki;i naturez T& sido adrnititk, nc Tribwiais Assim. a inthuaço do ccaDer;ii)tc ifldivid1L1 por prepo5to«rn podcre de gecnc4 (Sfl REip 77.]3, RI. Miri. EDtJAJWO RLBEIRO. puU W igiitggs. p. 4458),; a tÍnî recebida peto poriro do pidio Onde reckic o ru ClJ-1 RevsTa frthpriu1êndi du 17 L. Pa*r? n' i& p.. I7) O .rneiiø e dorâ e a espoea do intinwido iìr o unc de rorbrneato Em trxk !c, indnisido que dvirá prnvir que tiào tiau dncÑ prcsunçlo é ckque a tcnha tomado.

D cornun'caçâo dos atos i 73

tidiciaL que ocorre em tres hip&eses: 1) quando deseonhecido ou incerto o

èt]: 2') qURdO ignorado, incerto ou inacessMJ. o Iugr em qu ic encontre:

3a) nOS casos expressos em lei." O desconhecimento e a indeterminaçáo (ou

ncerte) da pessoa estäo presentes ein ambos os casos. DomkíUo indefinido

responde ao domicIlio mgyiorado ou incerto. A Lei n0 9.784, porém, nao sè

referiu a domicilIo irw,cessível, mas deve estender-se essa hipótese ao processo

administrativo, mesmo no serido comum a ocorrência de tal situaçâo Mi-

sal, se o domicilio é inacessível, nao ha corho dar-se ciência ao ìnteressa1o:

o edita!, no processo judicial, é substituIdo, no processo administrativo, pela

ublícacä0 da decisâo a ser cientificada ou do ato que determina a adoção de

Jguma diligência. No processo judicial, sendo inacessível o domicjlio, deverá

a cìtação ser divulgada também pelo rádio, se no local houver emissora de

radíodifusão.12 No processo administrativo, inexiste essa exigência, de modo

que nao se aplicará aqui a regra adotada no estatuto processual civil.

OPORTUNIDADE DAS INTIMAçOES -A lei exigiu certa antecedência para serem efetuadas as intimaçôes. O prazo estabelecido é o de trés dias de antecedência (art. 26, S 2g).

o preceito tern o sentido de nao permitir que a intirnaçáo se torne inó-

cua. De fato, se a intimaçao para ciência de urna decisào ou para efetivaçäo

de alguma diligência alcançar o interessado no próprio momento fixado para

seu cornpa.recimento, ou até mesmo em momento muito próximo, é possível

que nao tenha tempo suficiente para programar-se corn vistas ao compare-

cimento. A ìntimaçáo, nesse caso, nao atingiria sua finalidade. Segue-se,

assim, que, se nao houver o prazo mínimo de trés dias entre a intimaçäo e

a data designada para o interessado estar presente à repartiçäo püblica, a

intimaçâo será inválida.

Corn malor razäo será inválida a intimaçäo se for intempesciva, ou

seja, se chegar ao destinatário em data posterior àquela designada para seu

comparecimento.

;;A;:J231, I a IIi, CPC.

u Arz. 231, S 2, CPC



i 74 Processo AdmiflitratFlQ Federas CrvIho Fuiho

A ¡ej n5o fez referência ao termo a quo da contagem do prazo de anlece. dência Parece-nos que o prazo há de ser contado a partir do momento er

que O desinatário foi realmenie intimado. Na verdade, näo se poderla con. ceber que o termo inicial fosse o da expediçäo do aviso postal ou te1eráfic, porque, se houver alguma clemora em que o mejo de comunicaçâo alcance destinathio (e frequentemente o há), ficará este prejuidicado pela reduçäo do prazo legal, e, consequentemente, esiará desnaturaclo o objetivo da intima- çâo. Por precauçäo, pois, deve a autoridade processante enviar aviso ou o elegrama em prazo superior aos três dias, para ser incluIdo o próprio tempo

da demora na comunicaçâo

5 Nulidade da intlmação

De acordo corn o art. 26, S 5, seräo nulas as intimaçöes (dquando ft'

scm observâncía das prescriç3es legai.s". Nao obstante, se o interessado corn- parecer fica suprida a falta ou a irregularidade da intimaçao.'3

A disciplina da lei, entretanto, é lacônica sobre alguns aspectos passíveis de ocorrência.

Primeiramenre, só se pode considerar que o comparecimenlo do interessado supre a faita ou a irregularidade daintïmação se esses faros nao Ihe tiverem causado prejuízo. Havendo prejuízo, quer por ofensa ao direito de defesa, quer por impossibilidade de provar algum fato ou efetivar alguma diligencia relevanie para a tu tela de seu interesse, deve a autoridade decretar a nulidade e, ao fazê-lo, deverao ser anulados também todos os atos subsequentes que decorrarn da intimaçâo. Por conseguinte, só nao seräo prejudicados os atos qae sejam independentes no que tange à intimação.'4

Já nos referimos ao tema da tensão entre o principio do formalismo e o da finalidade das intimaçôes. Nao custa frisar, todavia, que deve prevalecer

'3 Esta regra é praticamente idêntica que consta do arr- 214, S do CPC, para a hipórese de falta de citaçäo do thu. Se o thu comparecer apenas para ariiir i nuidade, e for acoihida a aruiçäo pelojuiz, k iritimadci dedsaojiidicial

rt. 214. 5

'4 0 art- 248 do CPC dispöe em (aL sentido para o processo judicial.

Dì comucuucaçâo dos aos i 75

o fim a que se destinain as intimaçães e nao o excesso de formalismo, preju-

dicial à celeridade do processo e ao interesse das partes e da Administraçäo

Se a aut0n11 conseguiu efetivar a comunicação ao destinaário, irregula-

rida ou vicios devem ter-se como superados Podemos dar como certo.

setO recelo de errar que, no processo administrativo, tern inteira incidêncià

a norma, aplicável no processo judicial, no sentido de que a previsäo legal de

forma, sem comnaçâo de nulidade, mantém o ato como válido, se alcançar

sua finalidade, ainda que executado de modo diverso.'5

A propósito desse aspecto, parece oportuno lembrar, como o fez ilustre

doutrifladora, que incidem os principios da razoabilidade e da proporciona-

lidade no que tange à efetiva ciência dos atas relevantes do processo e, por

esse motivo, se O administrado comparece à Administração por força de inti-

macao informal, "pela lógica, se autodeclarou corno ciente de aspecto processucil

administrativo qtie ihe diga respeito")6

Outro aspecto que merece exame, e que a lei nao disciplinou, reside na

observância ao principio da boa-fé e da lealdade processual. Se a intimação

for nula, nao poclerá postular a decretaçäo da nulidade o ineressado que a

ela deu causa. Seria inaceitável que o interessado se locupletasse da própria

torpeza. Se tal ocorrer, o processo deve prosseguir normalmente, ainda que

o interessado tenha sofrido prejuízo decorrenre de sua própria má-fé.'7

6 Efeifos das ¡ntimaçòes

ATENDIMENTO - Atingindo sua finahdade, a intimaço permitirá ao interessado que tome clência de alguma decisäo proferida no processo

ou que providencie a execuço de diligencia necessária à continuidade do

procedimento.

Quando a lei prevê que o ineressado deve efetivar alguma diligência e,

para tanto. deve comparecer à repartiçäo em data, local e hora designados

HArt. 241, CPC 16 HÁVii WITKOWSKI FRANGETTO, Comenidrios cit (coord Lúcia Vallc Figueìrco), p 147.

17 Dispöe o am 243, do CPC; QWItIdO alei prescrever detrrninadaformo. sob p.na de rndidade,

a decretaçao desta näc pode ser requerida pelu parte que ihr deu causa.



r

L I'

i 76 ProcessD AdrnLnlsLfattvo Federa' CariaIho Fiho

(art. 26, § P, III), é preciso entender bern o que o legislador pretendeu, be como examinar as SiluaçöeS que podem ocorrer, Corn efeito, podern apresen.. tar-se duas situaçöes. A primeira é aqucla em que no próprio ato de intimaçâ0

ì se comunica ao interessado a diligencia que deve cumprir na data, local hoTa designados; nesse caso. o comparecirnento corn a di1ignda cumprica atenderá ao fim da intirnaçâo. É o caso, por exemplo, em que é solicitada cjç interessado cópia de sua certido de nascimento.

É possível, no entanto, que a diligência demande urn maior esforço do interessado ou periodo mais extenso para o cuinprirnento, sobretudo se entre a intimaçO e a data designada para comparecìmento mediar o período de três dias ou pouco mais. nao se podendo esquecer que a obrigação da Adininis- traço é que baja um prazo mínimo de três dias entre aqueles latos (art. 26,

s 2g). Se rai suceder, o idea! é que o órgão administrativo, conhecedor da dificuldade, designe data corn tempo suficiente para a diligéncia. Coritudo, nao conseguindo cumpri-Ja até o dia designado para o comparecimerico, caberá ao inreressado, demonstrando a dificuldade rio cumprimenw da diligência, requerer a designaçáo de nova data.

Logicamente, será importante verificar a a!egção do interessado para o fim de saber se o problema é realmente de dificuldade no cumprimento ou de desidia em fazé-lo. Neste ûltimo caso, nenhuma razäo haverá para a

designaçáo de nova data.

DESATENDIMENTO - Qual o efeito do desatendimento. pelo interessado, da íntimaçäo que lhe foi endereçada? Reza o art. 27 da lei que o desatendimento "nao importa o reconhecirnento da verda4e dos fatos, nem a

renáncia a direito pelo administrado".

No que concerne ao prirneiro dos efeitos, a lei nao adrnitiu a presunçáo de veracidade dos latos, como ocorre no processo judicial em relação ao ato de citação18 Significa que o nao cornparecimento do inceressado pode nao Ihe acarretar qualquer efeito gravoso, bastando que baja no processo outros

1 A regra geral ests noart 319, doCPC; se o réu nao contcstara açäo. presumem-severdadei- ros os fatos alegados pelo autor. É bern verdade que nem sempre se chniiirá essa presunção: so os casos do art, 320 do mesmo estacuto

Da comunucaçao dos atos i 77

eeme1t(°s que supram a diligência solicftada. Todavia, pode a diligência ser

pörtaflte e fundamental para a tutela de seu direito, de modo que, embora o

t'1) J1ÍOSCgUilfle11L0 (ai-L. 27. parágrafo i.tnico) . poderá o cIesicho çrIbC prejudiciaL O unteressado. cnto. arw% corn o ôns.s de su& própria

nércia. O mesmo se daré se o interessado nao comparecer para ser cien tificado

de alguma decisão. Se esta o favorecer, sua ausência em nada importará para

o prOCeSSOr VEStO que ele próprio é que estará sofrendo a perda. Sendo desfa-

voráveL a decisão, haverá preclusão no que tange à incerposiçao de recurs6, já

que este, interposto intempestivamente, nao podcrá ser conhecido (ai-t. 63, 1).

Da mesma forma, o desatendimento da intimaçáo nao gera a renúncia

do direiio do interessado Aliás, a lei nern precisarla dizê4o, pois que, como

é 5abído, a renúncia tácita deve ser rida como exceção ao sistema de efeitos da nérCia (de conduta ou de manifestaçao de voncade) . O certo é que a lei,

quando quer expressar O contrário, ou seja, 4ue o silêncio ou a inércia em determinado caso, terá o efeico de renúncia, deve fazê-lo expressamente. Os direitos, como regra, se houver rai possibilidade, devem ser objeto de renúnCia expressa e formal, retratando efetivamente o desejo daquele que se manifesta em ta] sentido. Por conseguinte, pode o interessado deixar de atender à intìrnação, nao comparecendo para ciência de ato ou para efetivar 'diligéncia, e, ainda assim. ter seu direito reconhecido no processo.

PROSSEGUIMENTO DO PROCESSO - Outro eleito emana do nao atendimento da iniìmaço pelo interessado: o processo terá seguimento normal, mesmo diante de sua auséncia (art. 27, parágrafo (inico)

Segue-se dal outra consequência: deverá garantir-se o direito de ampia defesa ao ¡nteressado. O preceito está em plena consonância com o mandamento constitucional garantidor da ampia defesa (art 5, LV), e, ainda urna vez, seria dispensável sua inenção expressa na lei. A se interpretar de forma diversa, tcr-se-ia que admitìr que o desatendimento à intimação tena o efeito

de renúncia ao mandamerìto constitucional, o que seria rematado ilogismo.

Nada impedirá, portanto, que o desatendimento a urna intimaçäo permita ao interessado que, no curso do processo, venha ele a suprir a usência, exercenclo normalmente o direito ao contraditório e à ampla defesa.



E:

(.

i 78 pocesso Mminitrativo Fedecl Carvalbo Fiiho

Sobre o aspecto em foco, parece-nos pertinente a norma da Lei j

a 5.427/09, segundo a quai, mesmo desatendida a intimaçäo, poderá o interessado atuar no processo a qualquer tempo, recebendo-o, entretanto no estado em que se encontrar. Ocorrendo essa atuação tardia, nenhum ato será repetido para suprir a inércia do interessado, embora se Ihe assegure o contraditório e a ampia defesa.'9

1g Art 23, parágrafo único.

Da instruçäo

Capítulo X Da Instruçöo

ca pítuko

M. 29 As ofvÍdades de instruçôo destinadas a averiguar e comixovar os

dados nece5sónos à tomada de decisòo reatizam-se de olido ou mediante impul-

sâo do &gòo responsável pelo pocesso. sem prejuizo do direito dos interessados

de propor atuaçães probatórias.

§ i O órgao competente paro a instruçöo fará constar dos autos os dados

necessános ò decisâc do processo.

I2 Os atas de instruçäo que exíjam a atuaçôo dos inleressados devem recjljzar-se do modo menos oneroso paro estes.

, Art 30. São inadrnissíveis no processo administrativo as provos obtidas por

mejas ilícitos

Art 31 . Quando a rnoléria do processo envolver assunto de interesse geral.

o órgôo competente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de

consulta pública para manifestação de rerceiros. anles do decisôo do pedido. se nao houver prejuízo para a parte interessada,

§ i A abertura da consulta pública será objeto de divulgaçöo pelos melos

Oficiajs, a 0m de que pessoos físicas oujurídicas possam examinar os autosxando- -se pozo para oferecimento de alegoçoes escriFas



J

b

C

i 80 Proso Aministiat'vo Federal Carvalbo Fuiho

§ 2 O compOEecimento à consulta pública nôc contere, por si. a condiç de inleressado do processo. mas confere o direUo de obter da Admini5traçâ0 re5posla lundamentado. que poderá ser comum a iodas as alegoçòes subsa,. cialmente ¡guais

Art 32 Anfes da tomada de decisào, a juízo da autoridade, diante da rele vânCia da quesfôo, poderá ser realizada audiéncia pública para debates sobre a maténa do processo.

Ari 33 Os órgôos e entidades adminisfrativas. em moléta relevanle, poderò0 estabelecer outras meios de participaçio de administrados, direkirnente ou Por melo de orgonizaçòes e cssociaçöes legalmente reconhecidas,

Art 34 Os resultados da consulla e audiêncio pública e de outros meios de parlicipaçào de adminislrados deverôo ser opesentados coni a indrcaçôo do procedimento adolado

Art 35 Quando necessária à ¡nstruçöo do processo, a oudiência de outr órgôos ou entidades administrativas poderá ser realizada em reuniOo conjunto. corn a participczçao de titulares ou representantes dos órgòos compeenfes. lavrando-se a respecliva ata, a ser junlada aos autos

Art, 36. Cabe ao interesscjdo a provo dos fotos que tenha alegado, sem prejuízo do deverakibuido ao órgôo competente para a instruço e do disposlo no art, 37 desta rei.

Ail 37. Quando o ¡neressado declaiar que falos e dados estöo registrados em documenlos exìstenfes no própria Adminisfraçào responsável pelo processo ou em outra órgao administrativo, o órgào comp&ente para a nsfruçâo proverá. de oficio. à obtençào do5 docurnenlos ou das respectivas cápias.

ArI. 38. 0 interessodo poderâ. no fase instrutória e antes da tornada da de- cisôo. juntar documentos e pareceres, requerer diligèncias e pericias, bern como aduzir alegaçôes referentes à maléria objeto do processo

§ 1 Os elemenlos probatóros deverào ser considerados no motivoçöo do relalôrlo e da decisào.

§ 2° Somene poderôo ser recusadas, medïante decisôo fundomenlada, as provas proposas pelos interessodos quando sejam ¡lícitas, impertinentes, desne- cessárias ou protelalórias,

Art 39 Quando for necessána a prestaçöo de intormaçöes ou O opresenta- çào de pravas pelos inleressodos ou terceiros, serôo expedidas intimoçöes para esse m, mencïonando-se data. prazo, forma e condiçòes de olendlmenlo.

Da untruçäo i 81

parágrafo único. No sendo atendida a ¡ntimaçöo, poderá o órgâo compe-

tente. se enlenderrelevante a matéria. suprirde ofIcio a omissôo, nöose eximindo

de proferir a decisöo

Art 4O Quando dodos, oluoçòes ou documentos solicitodos ao interessado

torem necessôríos à apreciaçâo de pedido formulado. o nao atendimento nt!

prOZO (ixodo pela Administraçáo para o respectiva apresentaçào implicará ar-

quiVOme0 do processo

Art 41 Os inleressados serão intimados de prova ou diligéncia ordena'da

corn onteci0 mínima de trés dias úteis, mencionando-se data, hora e local

de reatìzoÇôo.

Art 42. Quando devo ser obrigoloriamente ouvido um órgòo consuliivo. o parecer deverá ser emilido no prozo máximo de quinze dias. salvo norma especial

ou comprovado necessidade de maior prazo.

§ 1 Se um parecer obrigatório e vinculantedeixar de ser emitido no prazo fixado, o processo nôo terá segulmenlo até a respectiva apresentaçio. respon-

sobilizcfldo-Se quem der causa ao atraso.

§ 2 Se um parecer obigatóno e nào vinculante deixor de ser emilìdo no prazo fixado. o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido corn sua dispensa. sem prejuízo da responsabiiidade de quem se omftu no afendimento

Ari 43 Quando por disposiçöo de ato normativo devam ser previamente obtidos laudos técnicos de órgaos odmini5trativos e e5les nao cumprirem o encargo no prcizo assinolodo, o órgôo responsóvel pela ¡nslruçôo deverá solicitar laudo técnico de outro órgöo dolado de qualificoçöo e capacïdade técnica equivaIenes.

Art. 41 Enceriado o instrução. o interessodo terá o duello de maniteslar-se no prazo máximo de dez dias. salvo se outro prazo for legalmente ftxado,

Art. 45. Em caso de risco iminente, a Admini5traçôo Pública poderá motivadamente odotar providéncias acautelodoras sem a prévia rnonifestaçòo do iflteressado

Art 4& Os inleressados têm direilo à vista do processo e o obier cerlidc3es ou cópias reprográflcas dos dados e documentos que o irrtegram. ressalvados os dados e documenlos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito à priva- Cidade à honra e à imagem.

Art. 17. O órgôo de instruçöo que nao for competente para emit o deci- sö0 final elaborará relatório indicando o pedido inicial. o conteúdo das fases



i 82 poceo Mministraiuv Federal Carvalho Fiiho

do procedimento e formulará proposta de dedsOo, objetivamente justicQd0 encaminhando o processo à auloridade competente.

Consideraçòes preliminares

SENTIDO - lnstruçáo é a fase do processo administraivo em que São coligidas as prQvas para o fim de ser proferida a decisäc. lnsiruir o processo (e isto vale tambérn para o processo judicial) significa provê-lo de provas e

dotá-lo de elementos, rudo corn viscas à formação da convicçäo de quern vai

decidir o feito.

A decisäo deve sempre ser amparada por elementos probatórios substan-

çciais para garantia dos adrninisrrados e da Administraçäo. Por isso, a fase de

.. tf instrução comporta ìnquiriçôes de testernunhas, inspeçäes pessoais, perIcias ! técnicas, juntada de documentos, informaçoes de outros órgäos, pCiblicos ou

¿ privados.'

.; Na esfera jurisdicional, a instruçäo reflete o conjunto de provas através

! das quais o juiz forma a sua convicçao para o julgarnento do confito. A efe

:; compete valorar as provas oferecidas pelas partes, para o fim de, fundando-se

I

;: noelemento fáticoquedelas emanam, ter condiçôes para proferir suadecisäo.1 iA lei empregou os termos averiguar e coinprovar dados visando à deci são

(arc. 29) . Enquanto a arividade de averiguar sinaliza corn a ideia de pesquisar, buscar, coiher elementos, a de cornprovar tern pertinência mais propriamente corn o sentido de materializar, documentai, trazer formalmente para o processo tais elementos.

Em virtude do que consta no caput, o § jg do mesmo art. 29 é inteira-

mente dispensável ao averbar que o órgäo competente fará constar do processo os dados necessários decìso. É óbwo que, se a autoridade recolhe

os elementos para proferir a decisão, tais elementos deveräo constar mesmo do processo. Aliás, fica-se seni saber em que lugar, fora do processo, esses dados poderiam situar-se. .

I HELYLOPESMEIRELLES. ob. cit., p. 589 2 ALEXANDRE FREITAS CÁMARA Liçòes de Dfrtho Processwil Civil 23. ed São Pau!o Atlas, 2012, p. 193. y.

Da instruçio 183

FINALIDADE -A finalidade da instruço consiste em conferir à auto-

ridade administrativa competente elementos suficientes para a formaçäo de

et1 convencirnento, de modo a que possa ser proferida decisão correta, justa

e dequa Neste aspecto, nao há diferença entre a finalidade da instruçäo no proce-

O administrativo e no judicial. A tomada de decisäo, para usar a expressäo

constte do arc. 29 da lei, nao pode originar-se senão dos dados probatórios

existenteS no processo Se estes são insuficientes ou inverídicos, a deciäo

resulta inafastavelmente cornpromecida

Portanto, quando se tiver que considerar a insrruçäo de um processo, no pod emos dissociá-la de sua finalidade: a decisäo mais adequada para o caso

de que irata o processo administrativo.

INICIATIVA - No que concerne à iniciativa para deflagrar e dar conti-

nuidade fase da insrrução, a lei admite, no art. 29, que haja urnpulsäo oficial

ou que o interessado promova a impulsâo)

A regra geral é a de que a Adminisiração deve impulsionar a fase instru-

tória, como, aliás, deve impulsionar todo o processo. Aqui, diferentemente

do que sucede no processo judicial, em que a parte tern grande responsabi-

Jidade no tocante à continuidade do processo, tendo em vista que prevalece

o interesse privado, a Adrninistraçäo tern a obrigação de dar sequncia ao

processo administrativo em vista do interesse público que nele está presente

de alguma forma.' Cuida-se, na verdade, de aplicaçäo do principio da oficia-

lidade, consubstanciado na atuaço ex officio dos órgãos da Adminasrração.5

Entreranto, nao é o fato de caber à Administração impulsionar a obten-

çäo de provas que retira tal iniciativa ao interessado. Havendo necessidade,

;. lei, impropríznieiiae, inprDti IeTrtiY iadcvida, ao rt4criï-se ao ftu dt qu N akvidade

de nstrução reJim-r, S'dc oficio ou mrdimi iIssp'&fs41 £fO ckgäø rrpwiskw peii jwacw (art. 29). Se é o 6rg thnimiîraiivp twe age de olido para e.se í1n,. eSLarI Io1caniefle

impuLsionando a Iaie kniiiutór A aitcrnrîva ctirret 9ef1* dt kiu au nwdiaiite iIr.ub do interessado",

riictp GASPA.R1N1 th. dL, .

s. I p550 M41*tNai. p. 9&$ Ttrnbrn OL*TE MEDAUAR, que F.z expres& rcfrr.iicii ap1icçio

'lo prindpio nì atkidadc cJe «lbciia de provas (ob. cit., p 190).



i Bd Pr&ces5o Mmunitrati Federa' Carvaho Fiho

ou evenua1 demora na atuaço administrativa, pode e deve o interessaci0 providenciar a coihefta dos elementos de prova. Esse poder jurídico. diga-se de passagem, integra o próprio coneúdo da garantía do contraditório e da ampia defesa previsa na Conscituição

Poderá ocorrer, inclusive, que a autoridade administrativa, por qualquer razäo menos lícita, esteja deliberadamente em estado de omissäo quanto obtençäo dos elemencos de comprovaçäo. Nesse momerno, é fundamental, e mesmo imprescindivel, que o próprio interessado acione o'órgão administrativo, através da autoridade ou de seu superior hierárquico, visando à inserço dos referidos elementos no processo

.

PROPORCIONALIDADE -A Adminisraçäo, quando na atividade de coligir dados para o processo precisar da atuaço do interessaclo, deve pro-

.I ceder de modo a que tal aivaçáo seja para ele o menos onerosa possivel. A

t:: exigência emana do art. 29, S 2, da lei.

: Observa-se no dispositivo nítida apticaçäo do princIpio

! porquanto, se a Admini&raço deseja alcançar determinado tim, deve valer-se dos meios necessários para isso, nao devendo agravar a situaçao do administrado, nem deixar de impor a edgênda condizente, se esta se afigurar necessária.

Desse modo, caso determinado elemento de instruçao do processo :

reclame a atuaçäo do iriteressado, no pode este sofrer ônus irrazoável, se exigência menos gravosa pode ser aicançado o mesmo objetivo. Afinal,

exigências descabidas e desproporcionais são ofensivas ao devido processo legal e ao contraditório e ampia defesa.

2 Provas ilícitas

o art. 30 ransmite o seguinte enunciado: Sâo inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meioc ilícitos." O dispositivo obedece ac preceito contido no art. 5Q, LVI, da Constituiçao Federal, que tern quase as mesmas palavras: "São inadmissiveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos."

A posiço do mandarnento constitucional demonstra que se trata de ga-

rantia outorgada as pessoas em qualquer tipo de processo, no podendo ser

Da unsuuço i 5

jcimadas por comportamentos ilícitos que possam gerar elementos proba-

tóriOS contra si, ou, visto por outro ângulo, nao podern os interessados obter

prOVaS à custa de ilícitos cometidos contra terceiros. A prova, pois, tern que

5er lícita, ou seja, produzida pelos rneios admitidos no ordenamento jurídico.6

Distingue-se, entre as provas ilícitas, a ilicitu4e material e a ilicitw.e

f orinal. A ilicitude material decorre de ato concrário ao direito, corno, por

exemplo, a violaçäo do sigilo profissional, a subtraç.o de documentos, vìo1ção

à privacidade. Na ilicitude formal, a prova é lícita na origem. mas é ilegítima

a forma pela quai se produz. Exemplo: prova testemunhal para afirmação de

fato 56 passível de comprovação através de prova técnica pericial. A primeira forma de ilicitude ocorre no momento formativo da prova, ao passo que a

segunda se passa no momento introdutório!

Na interpretaçâo do preceito. doutrina e jurisprudência já deixaram asserìtado que são inadmissiveis nao somene as provas obtidas por melos

ilícitos, como ta.mbém aquelas que nela tiveram origem. Pelo fato de que estas últimas acabaram sendo como que contaminadas pela prova ilícita de origem, a vedaçäo extensiva, na esteira da doutrina americana, tern sido de-

nominada de teoria dos frutos da árvore envenenada ("fruits ofthe poisonous tree") . No direito pátrio, o Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de decidir nesse sentido.° Todavia, a consequência deve ser apenas a de

desencianhamento da prova do processo ou de sua desconsideração para o

desfecho da causa. O processo é válido, porém, quanto às pravas obtidas por meios lícitos, podendo, inclusive, chegar ao mesmo desfecho a que chegaria

se fossem valoradas as provas ilícitas.5

Para a incerpreaçäo do art. 30 da lei, é inteiramente aplicável o mesmo delineamento dispensado ao mandamento constitucional. Vale a pena, no

f, A norma nao constava em nossa Carta anterior. MANOEL GONÇALVES FERREIRA F1LHO, Corn base em estudos de ADA PELLEGRINI GRINOVER, informa que foi nos Estados Unidos que o repúdio à prova iliäca se corisagrou, sobrerudo por melo da jurisprudéncia dos Tri bunais

(Cornentários cit.. p 69, y.

7 NELSON NERY JUNIOR. PrincIpios do Processo Civil na Constituiçco Federal. 2 cd. São Paulo: Revista dosThbunais, 1992, p- 146

HC 725&8, Rel. Mirt MAURÍCIOCORRÊA, em 12.6.1996 g STI: (HC n° 75.892-RJ, 2alurma, Rei Min. MARCO AURELIO, pubL DJ de 17.4.1998).



i 86 Processo AdmìnistraiVO Federal Carvaiho FIho

entamo, acrescentar que a fiscalizaçäo dos mejas de obtenção da prova no processo administrativo caberá, como regra, à autoridade responsável pela conduço do feito. Deparando-se corn prova dessa natureza, deve ser providen-

cìado seu deseniranhamenLo do processo e informados, dentro do processo, os motivos dessa providência.

3 Parficipaçôo dos administrados

o processo administrativo, exatamente porque é presidido e conduzido por órgâos administracivos, tern sido utilizado como instrumento de

; autoritarismo estatal. No raras vezes, a situaçäo de hipossuuiciencia dos

: administrados, ante o poder administrativo, os tern deixado sem armas para

1 enfreniar esses comportarnentos iPegais, típicas formas de abuso de poder.

A lei, para revesri-lo de caráter democrático, aclmitiu algumas formas . h de participaçäo dos administrados em certos processos administrativos,

basicarnente aqueks de interesse geral cia coletividade Cuida-se de direitos

.! rransindividuais, coletivos ou difusos conforme a hipótese, mas, de qualquer modo, emanados do direito de cidadania, do quai nao se podem despojar os

i :I integrantes da coletividade.

a lei, assirn, à consultapública e à audiência pública, admirindo a possibilidade de adoçäo de outros instrumentos participatìvos corn vistas a resguardar os interesses grupais da sociedade,

3. 1 Consulta pública

SENTIDO - Consulta pzbIica é o mejo de participaçäo pública através do quai a Administraçäo permite a manifestaçâo de terceiros no processo administrativo, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, quando nele estiver em discusso matéria de interesse geral (art. 31).

A consulta pública representa a participaçao de terceiros no exercício de sua cidadanja, de forma a que possam os individuos opinar sobre determinado assunto geral. Consultar tern o sentido de pedir opinläc, ouvir, compulsar A norma Iega visa exatamente obter de indivIduos isoladamente ou de segmentos da coletividade seu opinamento sobre referidas questóes.

Da intruÇ.o i 87

Trata-se de preceito de notório conteúdo democrático, afastando qualquer

de autoritarismo por parte dos exercentes do poder. Será necessário,

contudo, que os administradores tenham real consciência da importância

desse instrumento, nao podendo olvidar que, em tiltima instância, são eles

gestores dos interesses da coletividade. Assim, nada mais razoável que seja

ela auscultada quando se tratar de assuntos que Ihe sejam pertinentes.

Como surge no curso de processo administrativojá instaurado, a consi4ta

pública tern a natureza deprocedimento incidental. Tendo sido o assunto objko

do processo, no inicio, de interesse direto do participante, surge a consulta

pública corno incidente derivado da matéria de interesse gera! e dotado de rito

própriO Corn trámite e formalizaçäo especlais previstos nalei (arts. 31 a 34).

PRESSUPOSTO - Coristitui pressuposto da consulta pública o que a lei

denomina de assunto de interesse geral. A expçesso nao é muito simples de

ser interpretada, porque Ihe falta exatidão, precisão, parârnetros objetivos.

Cuida-se, efeito, de conceito jurídico indeterminado, doutrinariamente

considerado como aquele que encerra termos e expressôes despidos de con-

eúdo exato. Em consequència, sempre vai possibilitar que o responsável

pela aplicaçâo da norma faça valoraço de alguns fatores corn o objetivo de

traçar, da melhor forma possível, a delirnitaçâo da situaçäo fática em que o

conceito deverá incidir.

Nao obstante, a indeterminaçâo do conceito nao pode significar a per-

missão de atuaçäo arbitrária por parte do administrador. Por esse motivo, a

doutrina moderna, pátria e estrangeira, tern apontado os principios da pro-

porcionalidade e da razoabilidade como mecanismos jurídicos necessários

à contenção do sentido dos aludidos coriceitos, Ludo para o fìm de impedir

que, em nome da indeterminação, a Administraçâo cometa abusos e outras

ilegalidades. 0

Sejacomo for, parece ressaltar na expressâo o aspecto relacionado a.o âm-

bito coletivo em que o assunto vai repercutir. A matéria discutida no processo

L Ver a excelente obra de GERMANA DE OLIVEIRA MORAES. ControeJuthdicionat da Ad-

ministTao PbIica. São PauIo Dialética, 1999. em que a autora faz decathada e ubstanciaJ resenha dos estudos mais recentes, entre especialistas párrios e esrrangeiros. sobre aplicaçäo dos princIpios da razoabilhdade e da proporcionalidade.



i B8 prceso Mçniniclrativo Federa' Caniatho Fiiho

exrapoia os limites erri que se situa o interesse do participante direto para irradiar seus efeitos em algum segmento social. Há, portanio, estreita rela- çäo entre a extensäo e os efeitos, visto que somente quando estes puderem produzir reflexos sobre o grupo social é que se tornará cabível a consuira pública. Se o assunto envolver interesse exclusivo do partiCipante, InViável será a adoçáo do instrumento. Corno exemple acual, ternos os interesses transrndividuais, coletivos ou difusos. Por sua própria confìguraçáo jurídica estarão eles qualificados como maéria de interesse geral.1

Comporta observar que o art. 31 confere ao administrador afacutdade de compulsar a opiniäo públìca; dal ter dito a lei que o órgão competente poderá abrir período para a consulta. Parece claro que, em alguns casos, será

:: conveniente a consulta, mas nao se pode ir ao extremo de admitir a imposição

I

de obrigatoriedade ao agence administrativo. Primeiramente, porque poderá ¡_I haver prejuízo para o interessado direto no processo. Depois, o fato de nao

i IIi ser aberto período para consuka pública näo implica a nulificaçâo do direito i; de petiçäo, pelo quai pode ser feita qualquer postulação púbhcos.12

CONTOIÇOES - Para que o órgâo adrninisiratìvo realize a consulta pú- b1ica deve observar três condiçôes.

A prirneira reside na vedaçao a que a consulta púbhca provoque prejuízo ac interessa4o. A despeito de haver maréria de interesse geral discutida no processo, pode ocorrer que a instauraçäo do procedimento, que fatalmente dilarga seu deslecho, cause prej ulzo àquele que, aunai, partidpa diretamente do feito. Nesse caso, terá que prevalecer o interesse do participante direto. Um desses casos, por exemplo, é aquele em que a soluçäo do processo reclama urgência. A própria questão do prejuízo é suscetivel de apreciação no

il VIcif U. L. parigrao iiiico, fl, jcj Cidji, d D*sa do Consìiiídar. Ernbw no se- ¡;Izn nImJìwidu.sL, ¿ v4f.ido incluir ¡ta caterja de assrnos de intere. rra1 o Itite indhidas1oam&meos. precrisus naast. 81, tif wnico, III. d iesn lek Il Art. ,XXXr. ", CE edeúmçi HI(ra eaIidactc ou abu cIte poder. SignI&a. aint, qw não prd I)a;'er nece$%ariRfl)efÌte iIegalida p&r que jxa ser utîijia. pelo individuo DU gtupc Ncci3J, aramr1a do

wa poswlandi ¿fireckwiada Mitro PúbLica. Iìsra que pretrnso eiwa a ikfe dt dirthcs Ft&nto. bern pode set ernwegido essc rnecninrn q oiso em qui 3e twr qu.e qUCstiOILtr iUflW di? intetes geTI objero de dttirninaIa procc cizniriirricivo,

Da instruçäo i 89

prOCeSSO se a autoridade entender que deve abrir o período para a consulta

ública cabe ao interessado, se for o caso, demonstrar o prejuízo que a de-

j5a0 ihe provocará. Nao o fazendo, ou sendo improcedente sua alegaçâo,

cleverá ser mesmo compu'sado o público para manifestar-se sobre o assunto objeto do processo.

A segunda condiçäo é que a decisäo do administrador tenha expressa nwti-

vaçâO, ou seja, é necessário que a autoridade aponte em seu ato as razöes que

o levarn a realizar a consulta púbIica Sem a motivaço, o ato é formalmente ilegal. Corn mocivaçäo questionável, pode o ato ser anulado pela autoridade

competente, havendo recurso interposto pelo interessado. Por isso, a lei

referiu-se a "despacho motivado".'3

Por último, a resoluçäo administrativa para implantar a consulta pública

ocorrer antes da decisao a ser proferida no processo (arz. 31). Realmente,

após ser decidido o processo nao tena cabimerto a instauraçäo do Incidente.

Se alguma entidade vier a entender, nessa ocasião, que o assunto é de interesse gera! e merece discussáo na Adrninistraçäo, deve adotar o direito de petiçäo

providenciar a instauraçäo de novo processo administratìvo, Fupótese em

que assumirá ela própria a condiçáo de interessada

'PUBLICIDADE

- Tendo em vista que a participaçäo em exame reclama a manifestaçáo pública, é necessrio que o órgao administrativo, urna vez

decidida a realizaçäo da consulta geral, dê efetiva publiddade à decisäo proferida para esse 11m.

Para rai finalidade é que dispöe o art 3 1 , S D, que a abertura da consulta pública deve ser formalizada por ampia divulgaçao através dos meios oficiais

a cargo da Administração. É a divuigação que vai possibilitar que terceiros interessados intervenham no processo e se manifestern a propósito do as-

sunto objeto do processo. Na verdade, dando-se publicidade à abertura da consulta pública, estará sendo permitida a participaçáo inicial de pessoas físicas ou jurídicas através do exame dos autos O exame prévio é condiçäo

u cerrnodtspaclw empregadonoarc. 31 temosernidodedecisäo, nao fna1, mas,pcidencaI

Logicamente, quando a autoridade despacha no senido da eaJizaço do procedimenLo, está,

ipsofacro, decdindo ue o caso comporta a consulta pública



I O Proo Administrativo Fde(aI CarvIho Fiiho

para que baja a manifestaçäo de outros inieressados; sem ele, há o risco de incervençöes impertinentes ou despropositadas

Na divu1gaço a Administração já deverá fixas prazo para que terceiros iriteressados se manifestem. Essa manifestação é que a !ei denomina de ale-

gaØes eccritas, para o fim de exigir que sejam elas formalizadas e as peças que as contenham, devidamente juntadas ao processo. Do momento em que foi admitido o incidente de consulta, toda e qualquer aIegaço escrita terá que ser conhecida pelo órgäo adminisr.ratívo, isEo é, deverá ser admitida no processo. Se as alegaçöes väo ser julgadas procedenoes ou nao, o problema é

de decisáo no processo, e no de admissibilidade das manifestaçöes. Poder- -se-á, todavia, deixar de acostar a alegaçäo quando houver abuso de direito por parte da pessoa manifestante, ou deixar esta de observar os requisitos formais de que deve revestir-se a manifestaçäo (é o caso, por exemplo. da exigência de ser escrita a alegaçao).

Quanto ao pra2:o, a lei nao o fixou; assim, deixcu a fbcaçäo a cargo do órgäo administrativo, que deverá observar os aspectos pertinentes em cada caso concreto. Nem deve ser tao exIguo que nao permita a manifestaçâo tern- pestiva de terceiros, nem tao extenso que acarrete indiretamenie a paraLisaçáo

do processo, corn prejuizo ao iriteressado direto. Por esie último aspecto é que a fìxaçäo do prazo é condiçäo de validade da deasão que resolve realizar o incidente. Havendo omissäo, tern o interessado o direito de requerer a

fixação do prazo e, se for o caso, de interpor recurso administrativo no caso de recalcitrâricia quanto à irregularidade.

Embora a lei cenha aludido a mejos oficlais de divulgaçao, nada impede que a Administração, conforme a relevâncta da maéria, se socorra de outros meíos que, mesmo nao sendo oficiais, recebem a solicicaçáo do Poder Público. Meios oficials são a publicação nos órgäos ofìciais. o envio de informaçöes diretas a enüdades representativas, o uso de emissora oficial de sons ou imagem, a mensagern p&a Internet etc. 1-laverá, além desses, oucros instrumentos nao ofìcials, como, por exemplo, a noticia ou informaçâo transmitida aos órgäos particulares de divu]gaçäo (rádio, televisão eic ). Importante será sempre averiguar o objetivo básico da pubicidade, quai seja, o de ser discutido assunto de interesse gera!, que a Adrninistraçáo deseje ver bem solucionado

Daunsruçoo 191

corn O atendimento, se possível, dos interesses dos diversos segmentos da

5ociedade civil.

EFEITO DA PARTICIPAÇÄO -A intervençäo de terceiros em virtude da

jnstauração do incidente de consulta pública nao os converte au tomaticamen tè

erri partes interessadas, como assinala o artj 31, § 2°, da Lei n 9784. De fato,

a nOÇ de interessado pode suscitar alguma impreiso em sua caracterizaço,

já que o intervenierite pode ter sua esfera jurídica diretamente aletada pela

qUeStão discutida no processo, como pode apenas ter uni interesse indìrero,

típico do interesse do assistente no processo judicial. Somente na primeira

hip&ese será considerado interessado; nesa última será apenas interveniente.

Contudo, ainda que näo se qualifìque como interessado, o terceiro tern

o direito subjetivo de ver aprecìadas pela Adrninistraçao, de forma funda-

menada, as alegaçäes que invocou ao intervir'no processo. Essa apreciaçao

pode ser de vanada ordern, mas se afigura indispensável dianic das razöes

trazidas pelo terceiro. A falta de aprecìaçáo representa conduta omissiva do

órgâo administrativo, sendo, poranto, suscetív& de ser corrigida por ação

judicial e, se presentes os respectivos pressupostos, até mesmo por mandado de segurança. A pretensao do inlerveniente, na hipótese, é a de obter provi-

dência judicial de cunho mandamental, de forma a que o agente omisso se

sujeite à ordern judicial no sentido de fazer alguma coisa (facere), no caso a

decerrninaçâo para que seja examinada e decidida a suaçáo provocada pela

interverição.

A lei admite, ainda, que a apreciação administrativa, gerada pela inter-

vençáo de terceiro, possa repetir-se no caso de alegaçöes idénticas veicu ladas

por Outros intervenientes. Na verdade, inteiramenie dispensável a ressalva

da lei, pois que se várias intervençöes têm a mesma linha de argumentação a resposta deve ser tambérn a mesma para todas. Estranho seria que fossem

respostas diversas paia idêrnicas alegaçòes. . Por isso, a despeito de o dispo-

sitivo legal ter dito que a resposta £poderáP ser comum a todas as a1egaçies,

entendemos que nao há faculdade administrativa, como poderia parecer, mas

Sim obrigaçáo de ser coerente a Adrninistraç5o em sua resposta corfrum. Ao

lflvéS de "poderá", desse modo, o termo correto a ser empregado deveria



i 92 Processo Adnunu5LrtIvQ Federal Carvaiho Filbo

ser "deverá', para indicar que a hipótese é típica auvidade vinculada para a aucoridade.

3.2 Audiência pública

SENTIDO - Audiência pública é a forma de participaço popular pela quai determinada questão r&evante, objeto de processo administrativo, é sujeita a ldebate público e pessoa por pessoas uisicas ou representantes de entidades da sociedade civil. Encontra-se no ai-t. 32 a previsão desse insiru-

mento paruckpativo.

A audiência pCiblica tern por fundamento o mesmo sobre o quai descansa a consulta púb1ica o interesse público de ver debatido tema cuja relevância ultrapassa as rajas do processo administrativo e alcança a própria coletivìdade. Através desse mecanismo, a Administraçâo lambém atua de forma democrá- tica, permitìndo que indivIduos, por si ou como representantes de entidades,

publicamente sua opiniäo sobre o assunto. A ideia é a de que, corn o major número de opinamencos, uns de apoio e outras de objeçäo, se forme um confito de natureza dialética e se proporcione à Adminisaçâo urna visâo gera! do problema diante dos vârios enfoques que a matéria possa comportar. Assirn, nao se pode deixar de destacar também esse lado, quai seja, o de que o instrumento transmite aos órgáos administrativos major segurança quanto à orientaçäo administrativa a ser adatada.

AUDIÊNCJA ECONSULTA PÚBLICAS-Nao são exatamenteiguais a

consuka e a audiência públicas. Na consuira pública. a Administração deseja compulsar a opiniao pública aravés da manifestaçâo firmada através depeças

f ortnais, devidamente escritas, a serem juntadas no processo administrativo. A audiência pública é, na verdade, modalidade de consulta, só que corn o espedal aspecio de ser consubsianciada fundamentalmente airavés de debates Orais em sessão previamente designada para esse fim.

A característica normal da audiêncía pública consiste na adoção do princí- pio da oralidade, segundo o quai as manifestaçoes são veiculadas por palavras proferidas pelo participante na sessâo designada para os debates. Nao quer dizer que, eventualmente, algumas opiniöes rijo possarn ser formalizadas ou

Da instrução ) 93

redUZS a termo. Mas o núcleo da audiência é a manifestaço oral e o debate

u-avado em torno do assunto relevante objeto do processo.

Podern-se admìtir dois aspeaos diferenciais entre esses instrumentos.

o primeiro diz respeito à abrangência da participaçao. Na consulta, os interveflientes teräo, como regra, algum interesse pertinente à matéria discutida'

110 prOCeSSO; na audiência pública, a sessäo é realmente pública, ou seja,

dela poderâo participar quaisquer pessoas, tenham ou nao interesse direo relacionado ao assunto relevante objeto da discussâo. É na audiència pública que mais forte se faz sentir a cidadania e os direitos políticos, entre eles o de paitiCipa( da formaçào volitiva da Adrninistraçäo Pública.

o outra aspecto concerne à sessào em que a rnaréria é debatida. Configura- -se ela como essencial à audiência pública e, em consequêricia, exige que haja designaçäo prévia de data e local . Ao contrário, a natureza da consulta pública nao comporta a realização de qualquer sessâo.

CONDIÇOES - Constitui condiçäo para a audiência pública a relevância da matéria sobre a qual versa o processo. A ¡deja de "relevância" aquí deve relacionar-se corn a de interesse coletivo de reconhecida importância. Nao basta que haja interesse gera!; é importante que a decisäo no processo possa realmente influir na esfera de interesse de outras pessoas na coletividade. Por outra lado, se o interesse se configurar como relevante, estará ultrapassando os limites do processo administrativa e do próprio interesse da parte.

É necessário, da mesma forma, que a realização da audiência pública ocorra antes de ser tomada a decisâo no processo. A advertência da lei é áb- via: se o debate público guarda importância para que a Administraçâo possa sopesar os interesses em confito para proferir a decisâo mais consonante corn os interesses sociais. deve a sessào de audiência ser marcada para ocasião anterior decisäo a ser proferida. Por esse motivo é que a audìência pública é instrumento auxiliar da Administração para auscultar os interesses preva- lentes da sociedade civil.

Justamente por ser relevante a matéria a ser discutida, a opiniâo pública nao pode ser infundada e singelamente desconsiderada, ainda que se ponha em lado diverso do que a Adrninístraçâo pretende adatar. Haverido cnsenso entre as ideias administrativa e popular, nenhum problema cieverá surgir. Caso



i 94 Pocso MminitraUvo Federal Carvelho Fiiho

haja discrepância no entanco a Administraçâo tern o dever de demonstrar a

raz&es por que ornou direçäo diversa da que sugeriu a sociedade civil. N0 significa que nao possa fazê-lo, mas ihe caberá explicitar transparentemente os motivos a fim de que se Ihes possa aferir a iii'1

3.3 Oufros instrumentos pailicipativos

Dîspôe o art. 33 da lei que, quando for relevante a matéria, poderão Os

órgäos e entidades administrativas adorar outros rneios de participaçâo dos

administrados, diretamente ou através de eniidades legalmente reconhecidas,

A norma tern caráter residual: além dos mecanismos previstos de forma

expressa na lei, como a consulta e a audiência públicas, a Administraçâo

pode utilizar meios diversos de parricipaçâo da sociedade em geni, visando

afastar qualquer tipo de comportamento autoritário e permitindo o exercício

efetivo da cidadania. próprio dos regimes democráticos. São outros meios,

por exerriplo, as reuniôes. as convocaçies, a troca de correspondência etc.

o pressuposto, em qualquer caso, será a discussâo sobre ¡natéria re-

levante, que, como já dissemos, há de ser entendida corno aquela que se

irradie por outros segmentos sociais, ultrapassando os interesses discutidos

no processo. Seni essa relevância, nenhuma razão haverá para a participaçäo

de terceiros No é de se desprczar a ideia de que a participaçäo de tercei-

ros sempre enseja retardamenco do desfecho do processo, de modo que,

ausene a relevância e a generahdade da matéria, a ¡ntervençâo de ouiras

pessoas só acarretaria gravarnes ao interessado no processo, o que, além de

desriecessário, retrataria vulneraçâo ao principio da celeridade, da eficiéncia

e da efetividade processuaL.

A participaçäo pode processar-se diretamente ou, de forma indireta, por

melo de organizaçöes e associaçoes legaLmente reconhecidas. Embora a Jei

apresente dupla possibilidade de participaçäo, a Administraçäo no tern total

liberdade de escoiha, mas, ao contrário, deverá adotar a forma que meihor se

4 ANTONIO CABRAL, cm scu trabaLho "Os efeitos processuais da udiência púbhca" (Revis fa

de Direfto doEseado ri 2, Renovar, ano 2006, p. 199-213), dcnomnade "ôsius aJ-gurnentatíva"

o dever admipistralvo de motivaço,

Oa instnç.o i 95

compatibilizar corn os fins colimados pela lei. A modalidade de participaçáo

triais adequada à finalidade da lei é que ten a configuraçao de legitimidade.

A encidade deverá ser legalmente reconhecida, mas a interpretação dos

dizeres da lei nao pode ser restritiva. Nao será necessário que a associaçäo ou

organizaçao seja prevista na lei e tenha caráter insdtucional, corno é o casÒ

de sindicatos. Basta que a lei as reconheça corno legitimamente constituIdas

e corn fins juridicamente aceicáveis, e, ainda, que tenham caráter representa-

tivo de algurn segmenco"social interessado na discussâo da rnacéria relevaiite

objeto do processo. Assim, podem ser participantes associaçOes, fundaçoes,

sociedades civis e, enfìm, toda e qualquer enddade representativa, cuja partici-.

pação possa atender aos interesses daqueles que se fazem por ela representar.

o que a Adrninistraço deve levar em conta é a finalidade da lei, qual seja, a

partiCipaÇäO democrática de outros sewres da sociedade organizada para que

a decìsâo a ser tomada seja efetivarnenre consonante corn o interesse público.

3.4 Resultados e procedimento

A Administraçäo deverá apresentar os resultados da consulta e da au-

diência pública bem como de qualquer outro melo de participação, corn a

indicação do procedimento adotado (art. 34).

São duas as obrigaçöes do órgâo administrativo. A primeira é a de forma-

Jizar o resultado obcido no meio de participaçâo, relatando os opinamentos,

os debaLes e tudo o que for necessário para alcançar urna concluso, ainda

que esta nao tenha sido capaz de permitir definiço suficiente para ensejar o

convencimento do administrador sobre a matéria relevante. Importante, pois,

é que o resultado fìque formalizado. A formalizaçáo pode e&ar nos próprios

autos como também em autos apensados, se o órgäo tiver optado por este

expediente para nao tumultuar a tramitação do processo original.

Além do resultado, deverá também ser indicado o procedimento que a

Administração adotou como forma de participaç.ao de terceiros no processo

para a discussào da matéria relevante. A indicaçäo do procedimento implica

logicamente na informaçäo sobre como se processou a tramitaçäo do mci-

dente, possibilitando o confronto entre o mejo escoihido e a forma.como se

deu a participaço.



i 96 Pocesso Administrativo Federal - Carvalh Fiiho

4 Audiéncia de órgòos adminisirativos

o art 35 prevé a participaçâo nao mais de terceiros, mas de órgäos ou encidades da própria Administraçâo. Reza o dispositivo que, se for necessá- ria a audiéncia de órgäos ou entidades administrativas para a instruçao do processo, poderá ser realizada reuniäo conjunla, corn os respectivos titulares ou represenEantes, para o fim de serem obtidos os elernenLos necessános à dedsäo a ser tomada.

Nem precisaria haver norma expressa em tal sentido para que os órgäos

r

administrailvos se articulassem para a reuniäo conjunta. A Adminiscração,

.. para funcionar meihor, deve socorrer-se de alguns principios específicos, como o do controle, da descentralizaçäo, planejamento e delegaçäo de cornpetência.15

:j AJém desses, é fundamental o princIpio da coordenação, que significa que os órgaos, como repartiçöes internas das pessoas administrativas, qualquer que

z: seja a sua natureza ou esfera dentro da federaçäo, devem travar contato uns

I; corn outros quando se tornar necessário ao interesse ptb1ico, inclusive na

; tomada de decisão em processos administrativos.'6

I A reunido terá como participantes os titulares ou representantes dos ór- gos envolvidos. Normalmente, a organizaçâo administrativajá aponta quern

4 é o substituto do titular do árgäo: nesse caso, a ausência do titular confere

L

legítima representacividade ao substituto legal. Se nao houver previsão, o

titular poderá designar servidor que o represente na reunião, mas deverá ser apresentado o ato administrativo de designação, para que nao haja dúvidas quanto à comperência do representante.

r Deverá ser lavrada ata da reunio, e nela é importante especificar os fatos mais relevantes ocorridos durante sua realização, bem como as conclusôes fir-

rnadas, e especialmenie os elementos de instruço apropriados para a deciso

15 Nosso Manuai, p- 448

, o [)eacw-ki ri 200, de 1.5.2,1967 (Estatuto da Rkrjtij Athnintsirativ FijirI), cosisijr que r*ordença .çz4 xeyr4du em cod,i o ,üwic da tswiÍtts irrnçãu c1iti tJrflc imdivdbMü t*ftsaçic, sùuinûtica dir rtwtiil a pçrípuçcio dits itheft sibordÍ-

iidus ta r31titAnçao djimriaNanI3lto de crnuu d coordem4ó rin cada (art. . S 1L 'kII! qi u idci em si di couaç rginka da Mxninirriço no nascu agora. O ari. 35 da Lei r 9.784/99, porcanrn. é confirmador do princIpio. já poskvado, da coordcnaçäo.

Da tri1ruço I 97

do processo. A ata, como ato administrativo formal, deve ser escrita, reduzida a

termo e devidamente acostada no processo, exigência esca expressa no art 35.

Diga-se, por último, que o órgäo administrativo somente recorrerá à

reUflI0 conjunta quando outros ineios nao puderem ser adotados para a ob-

[ençao dos dados da instruçao. Se instrumentos probatórios diversos, cornd

OS documentos, por exemplo, servirem ao mesmo fim, desnecessária será a

reufl10, que, de qualquer modo, sempre obriga a que os representantes dos

outros órgäos se desloquem de suas repartiçoes, podendo ocasionar prejufzo

para o born funcionamento do serviço.

5 Produçäo das provas

5. 1 Onus da prova

ONUS DO INTERESSADO - Vigora para o processo administrativo o

mesmo principio adotado no processo judicial no que toca ao ônus da pro-

va: cabe ao interessado o ônus da prova em relaçâo às alegaçöes que enha apresentado (art. 36). 0 postuladojá resulta do ensinamento dos rornanos ('onus probandi incumbit ei qui dicit, non qui negat".

No estatuto processual civil, tendo ein vista que o processo contérn um confito de interesses no quai a pretensâo de urna parte encontra resistthcia por parte da outra, a regra é a de que o autor tern o ônus de provar o fato constitutivo de seu pedido, ao passo que o réu deve comprovar a existência

de fato impeditivo. modificativo ou extintivo do direito do autor.'7 O sistema atual, portanto, baseia-se na distribuição da prova e no interesse direto da

parre no que Lange à comprovaçäo fática, e dal se reaiça a importância das alegaçoes no processo: se quem faz a alegação relata determinado fato, a da deve caber prová-lo)8

No processo administrativo, nem sempre haverá litigio entre partes como sucede no processo judicial. Na maioria das vezes, é o interessado que, de um

'7 Art333, i e U, do CPC.

lJ PESTANA DE AGUIAR Comentário ¿w Código de Processo Civil São Paui: Revista ds Tribunals, 1974, p. 56



r

i 98 Processo Administrativo FederiI CarvaIhi FIho

lado, apresenta certa prelensâo, e de outro fica a Athninistraçao, incumbida de

apreci-1a. Por ¡sso, o art. 36 atribui ao interessado o ônus de provar os fates que consUtuam objeto de suas alegaçôes, salvo quando ocorrer a hipótese do

ari. 37, que veremos adiante.

Se se tratar defato nocório, a apresentaçäo de prova para demonstrá-lo é dispensável (notoria non egent probatíone). Aplica-se, enrão, idéntica regra adotada para o processojudicial.19Todavia, nao é uniforme a conceituaço cte

latos notórios. O sentido mais comum é o que leva em consìderaçäo de que tais fates nao são apenas do conhecimenw do interessado e do administrador público, mas de toda a colecividade. Sua divulgaçäo é gera! e deia se incumbe

1; normalmente a imprensa em suas diversas facetas.2° Havendo, porém, alguma

fE düvida para a autoridade responsáve pelo processo quanto ao lato notório, provocando o risco de decìsäio incorreta, é cabível que exija do interessado sua comprovaçäo

i Nada impede que o interessado se socorra da denominada prova empres-

.. to4a, vale dier, de elementos probatórios constantes de outro processo- A

? razäo consiste em que, em codo o processo, a meta é a busca da verdade real, a

.:: fìmdeque adecìsäo tenhaorevestimentodejustiçaeequidade. Desse modo, é lícito que se juntem ao processo administrativo elementos de prova que figurem em processo judicial, inclusive de natureza penaL2 Naturalmente,

t

!

urge que tal prova seja pertinente e necessária à elucidação dos fatos objeto do

r processo administrativo, conforme averba o art. 38, S 2, da Lei n 9.784/99.

INICIATIVA DA ADMINISTRAÇAO - Entretanto, o ônus atribuIdo ao interessado de provar suas aìegaçôes nao exime a Administraçäo do dever de providenciar a cornprovação de outros fatos que, de algum modo, con-

travenham aos que o interessado alegou, ou até mesmo que os confirmem. No processo administrativo é aplicável o principio da oficialidade, segundo

t9 Art, 334, I, CPC o MOACYR. AMARAL SANTOS, corn base em CALAMANDRE!, fa interessante análise do cerna e mostra aspectos que podem identificar os fatos notórios (Corn«ntários ao Código de I'ncesso Civil, Rio dejaneiro: Forense, 1976. p. 45-48 y. W). 2c No mesmo sentido, STJ, MS 44O5, Min. NAPOLEÁO NUNES MALA, erri 2652O1O.

.

Dainstruço 199

o quai a Adrninistraçäo deve perseguir a vontade real, e nao meramente a

vonrade formaL22

Caso seja insuficiente a comprovaçäo apresentada pelo interessado, o

órgäo administrativo näo terá mesmo outra alternativa senâo a de procurar 00V0S elementos que sirvam para confirmar ou desmentir a prova prod uzi-

da. Há para a Administração, por conseguinte, implícito dever de fiscalizar

05 elementos probatórios de modo que se possa chegar à correta decisão

O processo.

DOCUMENTOS DE POSSE DA ADMINISTRAÇAO - Pode ocorrer que o interessado aponte, como elementos probatórios de suas a]egaçôes,

documentos que nao estäo em seu poder, mas sim guardados em arquivos

do órgäo administrativo junto ao quai corre o processo, ou até mesmo em

órgäo administrativo diverso.

Nesse caso, a lei exclui do interessado o Onus da prova e determina que o

:4 próprio órgäo administrativo providencie, de oficio, a obtençâo dos documentos

tou de sua cópia (art. 37) . Realmente, nao tena cabimento exigir do interessado

,4 a apresentaçäo de documento que comprove fato ou dado, estando ele em poder

.

da própria Adminiscração,

IAo inreressado cabe verificar se o órgäo administrativo está diligenciando no sentido da obtenço do documento e, se for constatada inércia. pode representar

contra o abuso por omissão para a autoridade competente. A verdade é que, como

os órgäOS administrativos nem sempre funcionam a contento e corn a desejável

celeridade, o methor é que o próprio interessado apresente o documento, se

¡Sto for possível, porque desse modo haverá mais significativa oportunidade de

o processo tramitar corn malor rapidez.

Em algumas hipóteses, entretanto, o interessado, a pretexto de produzir prova, direciona-se à procrastinaçäo do processo. Para evitar esse tipo de abuso,

a Lei RJ a 5.427/09 isentou a Admìnistração de conhecer requerimentos ou

requisiçòes de informaçöes, documentos ou providencias que: (a) nao especifi-

quem devidamente o objeto e a linalidade do processo a que se destinarn; (b) nao

sejam da competência do órgâo requisitado; (c) provoquem ônus desproporcional

RODETE MEDAUAR, obct., p 190.



F -

HJ

200 Prcxesso Administrativo Federal - Carvaihó Fiiho

à regularidade do serviço, ressalvando-se nesre caso a colaboraçäo do órg0

requìSiTaflte.23

5.2 Meios de prova

REGRA GERAL -O princIpio do devido processo legal e do contradi tório e ampia clefesa apresentam, dentro de seu ampio espectro. a garantia de que os inceressados em gera! possam oferecer todos os melos de prova necessárioS à obtenção de certeza dos fatos.

A lei permite que o interessado, na fase de instrução do processo, junte documentos e pareceres e requeira diligências e pericias, bem como que ofe- reça alegaçôes relacionadas corn o assunio de que trata o processo (art. 38). Na noço de pareceres deve incluir-se tarnbém eventuais laudos técnicos, que são pecas específicas em que o profìssional capaciado opina ou conclul sobre determinado assunto. A lei referiu-se apenas à possibilidade de reque. rer perIcias, mas é de se entender que, se a realizada e deJa se

originou o respectivo laudo técnico, poderá este ser acostado aos autos como elemento de convicção para a soluçâo do processo.

RECUSA DE PROVAS - Só poderá haver recusa de provas por parce do administrador em situaçöes especiais. A regra é que a prova seja permitida, mesmo que, ao final, nao dê suporte à decìsäo almejada pelo inceressado. A

aceitabilidade das provas é corolário natural do principio da ampia defesa.

Há quatro hipóteses nas quais as provas podem ser recusadas. O fundamento para a recusa residirá em serem as provas ilícitas, impertinentes. desnecessárias ou protelatórias (art. 38, S 2g). Vejamos os aspectos mais importantes de cada urna delas.

1) PROVAS ILÍCiTAS -A prova é ilícita quando obtida ou produzida ein desconformidade corn a lei ou corn algum principio constitucional. A

norma obedece ao mandamento previsto no art. 5, LVI, da CF, segundo O quai "são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por me-los ilícitos". NO

23 Art. 32, 1 a Hi.

Da instruço 201

é todo ordenamento constitucional que adota essa posiçâo. Tanto a doutrìna O1flO 2 legislação escrangeira se dvidem quanto à admissibilidade ou nao

das provas ilícitas. O nosso Constituinte só passou a expressar a vedaçäo a paXtlI da vigente Constituição21

A ra-zão Lnspiradora do principio consiste em que a ninguém é lícito se' ,eneficiar à custa da violaçâo de direito alheio. Havendo ofensa a norma prevista eli) lei, a prova é ilícita e inadmissível. É o caso de provas obtidas p9r meio de coaçäo, de simulaçào ou fraude com?etidas contra cerceiros. A mesma onsequênciajurídca decorre de provas obtidas por vio]açäo a normas cons- CjtUC10flS. Nao raro, a parte produz elementos de prova conseguidos à cusia da ofensa à. privacidade, ao sigilo de correspondência e de comunicaçöes e à intimidade. Se o interessado as apresenta no processo administrativo, deve a autoridade competente determinar ou providenciar seu desentranhamento dos autos, nao as considerando para o desfecho do procedimento. . A doutriria especializada distingue prova ilídta e prova ilegítima. Aquela retrataofensa a mandamento de natureza material, ao passo que esta resulta dc vulneraçäo a norma de cunho processual. A riulidade atinge as provas ilícitas, porque estas é que espelham a transgressäo a preceilo étjCO.2S Tern havido, porém, alguma mitigaçäo no que concerne à aplicação da norma corn fundamento nos princIpios da razoabilidade e da proporcionalidade, possibilitando-se, em situaçôes especiais, fazer ponderaçâo entre interesses constitucionais do mesmo nivel. São, porém, repita-se, situaçöes excepcionaìs, só passiveis de exame diante do fato concreto.26

o Código de Processo Civil também contérn norma que exige a depuração da prova no processo judicial. Estabelece o art. 332 que 4'todos os melos legais, beni çopg os moralmente legítimos, ainda que nao especificados neste Códgo, äo hábeis para provar a verdade dos fatos, em que sefwula a açao ou a defesa".

Noie-se que a regra processual resguarda o principio da moralidade, de um lado, e permite até o recurso a outras provas nao mencionadas no Código. O mesmo

M\NOEL GONÇALVES FERRFIRA FILHO. Coietuivii p ci ,. i. 3 ADA PEU.RFNF1ÇRENOVER. Uitidadt Riodejaiidrp: p. !:?oTn, ti.. L111!I )Oiø fl;l L1outrA di PIERO N1JVØL.QNE. 26

Vide outras consideraçócs sobre prova ilícita no ópico n 2. recro.



202 Processo MmìnístraL,vO Federal Caivaiho Fiiho

deve entender-se no processo administrativo Desde que obtidas e produzidas

em conformidade corn o sìstema jurídico, e necessárias para provar o que se

alega, devem ser normalmente admitidas pela autoridade processante.27

2) PROVAS IMPERTINENTES - Consideram-se pi-ovas impertinen-

tes aqLlelaS que nao tenham quaiquer relaçäo corn o assunto de que cuida o

proceSSO I

Corno regía, as provas impertinentes so utilizadas pela pessoa para protelar o desfecho do processo. Nesse caso, a intençäo de retardar a so1uço final é macerializada pela produçäo da prova irnpertinenie. H, na hipótese,

aluaçâo inquinada de má-fé. Pode ocorrez contudo, que nao haja má-fé, como,

por exemplo, quando o interessado é pessoa de menor discernimento. que

suponha a utilidade de certa prova. De qualquer modo, se nao relacionada

corn o assunto do processo, deve ser recusada

A disrinçäo entre as condutas de boa e de m-fé é relevante. A ela deve

estar atenco o administrador para o fim de atuar corn redobrado cuidado na

hipótese de má-fé do individuo, pois que, se usou prova impertinente para

dilargar o desfecho do processo, é de presumir-se que poderá ernpregar outros instrumentos ilegítimos corn o mesmo objetivo, sempre em detrimento do

princIpio da celeridade que deve reinar no processo administrativo.

3) PROVAS DESNECESSARLAS -A prova é desnecesstíria quando nao

tiver a mínima utilidade probacória no processo adminisErativo. Corn efei-

to, a prova é instrumento que visa permitir a comprovaçâo de determinado fato, sendo, por conseguince, inerente a utilidade que possa produzir para

o processo. Se nenhuma utilidade possui, deve realmente ser recusada pela

autoridade processante.

o sencido de desnecessidade, contudo, no é perfeitamenie determinado. Ao contrâric, o que é desnecessário para uns pode nao o ser para outros Por isso, será arbicrário e ilegal qualquer ato da autoridade que recuse ao

27 MOACYR AMARAL SANTOS faz observaçäo no sentido de que o CPC omiiu os indicios e aspreswtçöes, segur)dO o aULOriegItimoS rneios de prova (Comentfrios ao CPC Rio de Janeiro; Forense, 1976, p. 28. V. IV)

Da insLruçAo 203

reressado a produção de certa prova por enoendê-la, a seu exclusivo critério,

desneCeSSáia. Para que a recusa seja lícka, deve o administrador demonstrar

as razöes por que a considera desnecessária. Mais do que nunca, portanto,

tern re1eviida a motivaçäo ou justificativa do ato de recusa.

Há, entretanto, algumas situaçöes que espeiham realmente a dispensabi-

lidade da prova. Urna delas ocorre quando o fato que se pretende provar corn

determinado meio já se encontra provado por melo mais idóneo e incontes- áveI Exemplo; se um fato é provado por documento público, desnecessárìa

será a produção de prova testemunhal para comprová-lo. Semeihantemente,

o Código de Processo Civil autoriza que o juiz indefìra prova restemunhal quando o fato já é provado por documento ou confissão, ou quando só possa sê-lo por documenio ou exame periciai.2H

A insistência em produzir prova desnecessária pode indiciar intuito pro- telatóno emalguns casos, oque exigedoadmiiisiradorcautelana verifìcaçäo

Ida conduta da parte. Dai se segue que, deparando prova desnecessária, nao sè . atendendo,

primordiais do processo -a celeridade na conclusäo. O importante - convém

reaiçar -é que a autoridade deixe clara a motivaçäo do indeferimeno da prova

e as razOes da desnecessidade de produzi-Ja.29

4) PROVAS PROTELATÓRIAS - Provas protelatárias são aquelas de

que Se vale o interessado para procrastinar a soluçao do processo. Nesse tipo de prova, há evidente desvio de finalidade por parte do interessado: se o

consenso reclama rapidez nas so!uçäes administrativas, a prova protelatórìa vai atuar em sentido contrário, vale dizer, permitirá que a celeridade ceda

terreno dernora e ao retardamento.

o intuito procrastinatório tern urna característica inafastável: denuncia condura eivada de má-fé. De faro. a experiência tern mostrado que, quando a

parte iiao quer a soluçäo do processo, normalmente quando antevê desfecho

desfavorável, procura adiar o 11m do procedimento de várias maneiras. Urna

delas é a de requerer a produção de prova protelatória.

2& Art. 400, I e II, CPC.

9 Poi como decidíu o STJ no MS 8 .290-DF 3 Sessão, ReL Min. MARIA THEREZA'DE ASSIS

MOurj, Df de 30.62008.



204 roew Adrnuriu5trLIv Federal Carvatho FIho

A má-fé, odavia, nao surge de forma transparente. Faz-se presene por simuaÇäO, ou seja, o interessado nesse tipo de prova procura persuadir a autoridade processante no sentido de que a prova é relevante. Veja-se que tarnbém nesse aspecto será imponante a percepçáo do administrador sobre a intençäo da parte.

Por tim, vale a pena observar que provas impertinentes e desnecessárias têm, corno urn dos fundamentos de sua legitima recusa, a circunstância cJe se caracterizarem como provas prorelacórias. Há, portanto, vísível relaçäo entre tais modalidades prohatórias.

1 AVALLAÇAO DOS ELEMENTOS PROBATORIOS - Sendo dados fun-

1 3 damentais em qualquer tipo de processo. as provas efetuadas pelas partes e

i

pela Administsaçâo precisam ser necessariamente sopesadas e avahadas pelo ;!: agente incumbido da decisäo no processo.

Im virtude de tal premissa, dispôe o art. 38. S 1°, que os &ementos probatórios #devem sei considerados na motivaçäo do relatório e da dedsäo". Significa dizer, por outro lado, que a exigência representa verdadeiro melo de controle da legalidade da decisäo proferida pelo administrador. Estando os elementos de prova dentro do processo, seri inválida nao sornente a decisão que uver deixado de levá-los em consideraçáo, como também aquela que os tiver considerado de forma errônea ou distorcida. ludo isso estará dentro do poder de observação e controle por parte dos interessados.

Em nosso entender, há impropriedade no dispositivo, ao referir-se à mo- tivaç&' do relatório. Na verdade, relatórios nao possuem motivaçâo; indicani apenas a descriçäo detalhada dos faos ocorridos no curso do processo. É nesse detalhamenw que se exige sejam mencionadas as provas produzidas e as espécies de que se revestiram. Isso, coritudo, no é motivar, mas sim descrever. Como elemento que serve de escora para determinada decìsäo, representando mesmo o seu fundamento, a motivaçâo deve inegrar o ato decisório, e a autoridade prolatora deve, na exposiçäo de suas razöes, acrelar seu convencirnento às provas do processo. Em outras palavras, o que se exige é que a fundamentaço do ato decisório venha amparado pelos eLementos de prova, os quais, por isso mesmo, nao podern deixar de ser referidos na decisào.

Da n5ruço 205

Quanto à menção das provas na fundamentaçào do ato decisório, a refe-

1éncia nao precisa ser prolixa ou excessiva. Importante é que haja a avaliação

da prova em conexäo corn os modvos da decisäo, Se a referência for sucinta

mas suficiente e ¡neligível, estará atendido o dispositivo da lei.

5.3 lntimaçöes paia fornecimento de dados

JNTIMAÇÖES - No caso de ser nccessário que interessados ou terceiks prestem irìformaçöes ou apresentem provas, deveräo eles ser ìntimados para tal objeìvo. Como instrumentos convocatórios, as incimaçöes devem conter os eiernentos de informaçäo ao interessado ou terceiro para que possam for-

necer OS dados solicitados. Assirn, devem mencionar prazo, Forma e condiçies de atendirnento, como o exige o art. 39 da lei, A prestação de informaçôes corresponde à prova testemunhai no processojudicial.

As intimaçôes nao constiruern mera faculdade para o administrador. Trata-se de dever atribuIdo à autoridade processante Sem a convocaçäo de interessados e terceiros, pode deixar de ser comprovado fato relevante neces- sário à forrnaçáo do convencimento final do administrador para a prática do ato decisório. Por isso, afigura-se indispensável no processo. Além do mais, e de considerar-se desidioso o agente incumbido da direçäo do processo que, precisando de determinada comprovaçào fática, nao providencia a intimaçâo de quem pode produzìr a respectiva prova.

PRAZO -E muito importante que seja fixado prazo para o fornecimento dos dados necessários ao processo. Sem que se estabeleça certa antecedência, as pessoas, como já vimos, no podem programar-se dentro do costu metro emaranhado de compromissos a que, normalmente, estäo acreladas.

o art. 41 da lei, por esse motivo, impÔe que as intimaçôes cheguem aos inreressados corn antecedência mínima de três días úteis, devendo ser indicados a data, a hora e o local de realizaçäo. O dispositivo, aliás, repete o que o art. 26, S 2, estabelece quanto ao prazo de ancecedência. Reportamo-nos,

pois, ao que dissemos a propósito desie último dispositivo.

Certamente que o aludido prazo deve ser observado pelo administth.tlor. pois que, afinal, representa urna faceta do princípio da ampia defesa, perrnitindo-se



206 Processo Admnistativo Federal Carvaiho Filho

ao ineressado tomar clência da providência a seu cargo Todavía, no é escusa. do salientar que eventual inobservancia nao acarreta por si só a incidência de ilegalidade e a necessidade de anulaçäo. Corn efeito, só se decretará a invatidade do processo nesse caso se houver efetivamente prejuizo para o ineressado- N0 havendo, o que ocorre, por exemplo. quando este rornou ciência do despacho em prazo menor do que o assinado na lei, nao há por que se decretar a anulação do processo. A intimaçâo. poi-tanto, será convalidada. aplìcando-se aqui o princIpio da inexistência de prejuízo para a defesd.3°

NAO ATENDIMENTO - Se as intimaçoes dirigidas a iriieressados ou oerceiros näo forem cumpndas, dois poderäo ser os efeitos dal decorrentes.

P Primeirarnente, a Administraçâo pode suprir de oficio a ausência do intimado. Essa prerrogativa, própria dos órgaos administrativos, é corolário da autotutela que caracteriza sua atuaçâo. Corn efeito, representa nada mais

o que a observância do princIpio da oficialidade, reconhecido na doutrina e de-

I finido como aquele segundo o quai o processo, mesmo que instaurado pelo

iiparticula.r a pertencer ac Poder Público, a qucin compete seu impulsia.

l! namento, até decisäofinal".3' A própria lei, corno vimos, consagra o principio

j: no art. 29, admitindo expressamenre a irnpulsäo do processo ex officio peto próprio órgäo administrativo.

Nada mais natural, portanto, que, nao atendida a intirnaçâo do destina- . tirio, seja o elemento de prova obtido pela própria Administraçäo. É û que

f resulta do art. 39, parágrafo cinico, da lei.

o que näo é lícito é que o órgäo administrativo faça por onde eximir-se de decidir o processo. A saludo do processo é alvo que deve ser respeitado pelo agente que conduz o procedimento; a ele incumbe a responsabilidade de proferir a decisäc, ainda que seja obrigado a suprir, de oficio, eventuais omis- söes decorrentes do nao atendimento das pessoas intimadas, Outro aspecto a considerar reside em que o administrador só tern o dever de suprirnento de oficio quando encender relevaiue a matéria objeto do processo. Essa ressalva, Constante do aludido dispositivo, demonstra que inexiste o dever genérico de

30 No mesmo sentido ctecidiu o STJ no MS 11221-DF, 3' Seção, Rel Miri. FÉLIX FISCHER. em 14&.2006 (vide Informativo STJ n 288, jun 2006). 31 HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 586, corn apoio nos ensinameritos de AGUSTÍN GORDILLO (Procedimie,uoy Recurso5 Administrativos, Buenos Aires, 1971)

O ntrução 207

suprimeflto ex officio, mas apenas quando a relevância da matéria reclamar

esse tipo de atuaçao.

Ao conirário do que acontece no processo judicial, nao há no processo

admifliSaU'0 ensejo à conduçäo coercitiva de terceìro para prestar informa-

çöeS. A funçäo jurisdicional corifere essa prerrogativa aos órgâos dojudiciárid.

o Código de Processo Civil é peremptório no sentido de que ninguém pode

eximirse do dever de colaboraçáo corn ojudiciário para o descobrimeritoda

verdade (art. 339). Por outro lado, se a testemunha, tendo sido intimada, deixa

de comparecer a Juízo, sem mOtivo justificado, pode ser conduzida coerciti-

vamente e, corno efeito, arca corn as despesas do retardamento (art. 4 12) A

funçâo administrativa, entretanto, nao comporta esse tipo de coerçäo, visto

que sua natureza, nesse aspecto, difere fundamentalmente da funçâo juris-

dicional. Em compensação, pode o administrador tentar suprir ex officio a

omissâo, iniciativa essa que nao é permitida as juízes.

Pode ocorrer, no entanro, que a mntimação seja dirigida ao interessado para fornecer dados ou documentos ou para exercer alguma atividade pio seu

próprio interesse. Nesse caso, dispöe o art. 40 da lei que o no atendimento da intimaçâo desafia o arquivamento do processo. O dispositivo, em que pese

nao tenha feito a ressalva, deve ser interpretado considerando-se o eventual

desinteresse da parte. Se esta se mostra desinreressada, o processo deve

mesmo ser arquivado, nenhuma razão havendo para que a Adrninistraçäo

supra de oficio a omissäo da parte desinteressada Dificilmente, portanto. haverá ensejo para aplicaçäo do art. 39, parágrafo único, que prevê a atuaçâo

de oficio. A única ressalva é a hipótese em que seja relevante a rnatéria do

processo; nesse caso, mesmo sendo desidiosa a parte na defesa de seu inte-

resse, a Adrninistração atuará de oficio, já que a matéria nao será concernente

apenas ao administrado negligente.

6 Pareceres administrativos

PARECERES - Pareceres são aros administrativos unilaterais petos quais

"se manifesta opiniäo acerca de questáo sizbmetida para pronunciamento".32

)2 OSWALDO AFtANHA BANDEIRA DE MELLO. Principios cì,, p 575 y I



u

r:,

fI 1

208 Processo Mminl5tra(Ivo Federal - CariaIho Fdho

Atos OpiflatiVos que são, os pareceres, quando de natureza administrativa, "consubstanciarn opiriiâes, pontos de vista de alguns agentes administrativos

sobre matéria submetida à sua apreciaçño".33

Tais atos dizem respeito a opinamentos sobre quesióesjurídicas, técnicas ou adnilnistrativas. Os órgäos que têin competência para emitir pareceres denorninam-se consultivos e a opinio que apresentam visa esclarecer. como elemento auxiliar e preparatório. outros órgäos ativos, ou de controle, permitindo-ihes alcançar seus objetivos administrativos

Os pareceres nao podem ser emitidos ex officio; dependem de provocaçäo do órgão ineressado ou, em situaçöes menos comuns. da parte interessada. Nao é vìável, portanto, que o órgäo, sem qualquer pedido de outrem, resolva simplesmente emitir parecer a seu exclusivo talante. A característica marcante dos pareceres repousa na circunstância de que nao são decisórios, vale dizer, sendo aros de opinarnento, necessitam da aprovaçäo de sen conteúdo por melo de outro ato administrativo, praticado pela autoridade que, de acordo corn as regras de compecéncia, tern o poder de decidir sobre a maréria. O ato decisório, se endossar o opinamento, terá como objeto o conteúdo exibido no parecer. Cuida-se, na verdade, de dois atos: um apenas retrata urna opiniäo e o curro é o que decide o que se faz necessário.

ESPECIES DE PARECERES Os pareceres se classificarn em faculta- tivosp obriga.tórios, vincularites e normativos.

Os pareceresfacultativos são aqueles que, oriundos de solicitaçäo do órgão interessado, nao estão sujeitos a qualquer norma jurídica que estabeleça a obrigatoriedade de sua emissáo antes de ser tomada a decisão administrativa. O órgão solicitante, pois, tern atuaçäo discricionária quanio a solicitar, ou nao, o parecer.

Pareceres obrigcrtórios, ao contrário, são os atos de opinamerno exigidos como preliminar da prática de outro ato, nos ermos do respectivo preceito normativo. Neste caso, a solìcitaçäo do parecer é atividade vinculada do administrador e a ausencia do ato opinativo compromete o próprio ato de- cisório. Se inobservada a obrigaço, considerar-se-á que o ato decisório tern

3) Nosso Manual de Direito Adminisranvo cit., p 136

Da IOS((UÇD 209

VICiO de ega1idade quanto à forma, eis que faltante solenidade essencial a

5ua validade.

Pareceres vinculantes so os atos de opiniao em que o órgäo incumbí- do da prática do aia principal nao semente tern a obrigação de solicitá-los pre1irfliflarmeflte como tambérn deve endossar seu conteúdo Exatamente porque fogem urti pouco de sua característica mais marcante, sua existência encerra regime de exceção e só devem ser assim considerados quando a, leí

ou O regulamerito dispuserem expressamente em tal sernido. Cabe aqui a

observação de OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, que informa que parce da doutrina italiana, de acordo corn o ensinarnento de LANDI e

POTENZA, considera o parecer vinculante corno autorizaçäo ou aprovaçäo prévia, OU seja, como parte de ato complexo, tal a força cogente que ostenta seu conteúdo, e mais semeiharite a um ato ativo do que consultivo. Sea, de fato, estranho que aro opinativo possa obrigar outro agente a endossar seu conteúdo. O parecer vinculante, em última anâlise, mais parece um ato autô- nomo de decisão (embora sujeilo à prática de outro ato) do que efecivamente um parecer, da forma clássica corno é conhecido.34

Por fim, ternos os denominadospareceres normativos, que indicam aqueles atoS de opinio que resultam de tao aprofundado e completo estudo sobre o tema da consulta, que a própria Adrriinistraçäo passa a seguir sua orlen caçâo para casos idênticos. Já tivemos a oportunidade de salierirar, no entamo, que o que se observa, na verdade, é que «a norinatividade nao é propriamente do parecer, mas da solução que deu a determinada questäo, devidainente aprovada pela autorida4e competente".35

OBRIGATORIEDADE DO PARECER -A regra do art. 42 dispôe sobre pareceres obrigatórios, ou seja, aqueles que têm que ser solicitados obrigato- riarnenle pelo órgäo administrativo antes da prática do ato decísório.

Reza o dispositivo que, no caso de ser necessariamente ouvido órgâo consultivo, o parecer deve ser emitido no prazo máximo de 15 dias.36 Como

.14

Principicisgerais ck., p. 576. y. 2- 35 Nosso Maiw.at Cit., p 138.

Na Lei RJ flQ 5.427/09, 0 prazo máximo é de tirnta dias (art. 38).



21 0 processo Mministraiivo fderaI (rvaIho Fliho

a lei nao se pronunciou sobre a especificação, deve considerar-se que o prua é de 15 dias corridos. Embora nao haja referência na lei, o termo inicial cta

coniagem é o dia útil seguinte àquele em que o processo foi protocolado fl

órgäo responsável pelo parecer.

Em duas siruaçöes o prazo pode ser mais dilatado, Prirneiramente, quando algum preceito normativo especial fixar período mais ampio. Depois, quando houver comprovarta necessidade de prazo mator. P'este último caso, é o din-

gente do órgäo consultivo, e nao do solicitante, que deve dilargar o período para a confecçäo do parecer, pois somente a ele cabe invocar os fundamentos que amparam a amnpliaçáo do prazo. As justificativas podem ter diversas causas, como a complexidade da maténia, a carência de servidores, o excesso de atribuiçoes etc. O que importa é que, ampliado o prazo, seja apresentado o motivo da ampIiaçäo

PARECERES VINCULANTES -O efeito da nao apresentaçäo do pare. cer vinculante e obrigatório reflui diretamente sobre o processo. Nao sendo apresentado no prazo normal, ou ampliado, se for o caso, o processo terá SIW tramitaçáo paralisada até que seja apresentado o parecer (art. 42, 1°).

A razao está na própria naiureza desse tipo de parecer: se o ato decisório tern que endossar o conteúdo do parecer, logicamente nao pode ser praticado sem o ato preliminar A rigor - insistimos - nâo se trata verdadeiramente de um parecer, mas de um ato administrativo completado pelo ato subsequenre que a ele se vincula A situaço mais se assemeiha a um ato composto, ou, meihor dizendo, à voliçäo completa da Administraçäo constkufda de duas manifestaçôes sequentes.

Além do efeito sobre o processo, a inobservância do prazo acarreta tam- bém efeito de ordern funcional, ou seja, deverá ser responsabilizado o servidor que deu causa ao reardamento. Aqui nao há opçäo discricionáriapor parte da Administraçäo: coznprovado o excesso de plazo, deve instaurar-se processo disciplinar contra o servidor responsável e, quando cabível, ser-ihe aplicada a respectiva sançäo

o agente infrator tanto pode ser o dirigente do órgão de onde deva provir o parecer como o próprio agente nesponsável por sua elaboraçäo, ou airida qualquer outro, desde que seja causador do atraso. Poderá, é óbvio, surgir

Oa'nstruçáo 211

1jgum obstáculo efetivo para a elaboração do parecer no prazo, mas nessa

jpótese éo agente que deve demnonsu-ar sua existência para que possa eximir-

-se da acusaçäo e, em consequência, da apenação cabível.

PARECERES NAO VINCULANTES - Se se trata, porém. de parecth

ãO vinculante, que é aqueJe ao quai o agente decisório nao está necessa-

rialfleflte adsirico, a lei afasta a produção de efeitos sobre o processo. Este

poderá continuar normalmenie seu curso e at mesmo sci- decidido sern o

parecer (art. 42., § 2°).

Importante, conudo, observar que, mesmo nao sendo vinculante, deve

o órgáo consulente envidar todo o esforço possivel para que o parecer seja

elaborado e acostado ao processo, sendo fácil verificar que, corn o opinamento

do órgão técnico, há major chance de a decisäo estar revestida da desejada

correçáo

Seja como for, também na hip&ese de pareceres nao vinculantes deve

ser responsabilizado o agente que deu causa à demora na preparaçäo da peça

opinativa ou que deixou de elaborá-la como era sua obrigaçao.

CONTROLE - O controle de pareceres encerra duas modalidades: o

controle administrativo e ö judicial.

o controle adminz5trativo é o que se perfaz no ámbito da via administra-

tiva, vale dizer, dentro da própnia Administração. Como se trata de ato mena-

mente opinativo. o controle do parecer é o exercido pela autoridade a quem

compee apreciá-lo, para, depois, praticar o ato administrativo decisónio. Ao

concordar corn o parecer ou dele discordar, o agente superior está, em tese,

desincumbindo-se da funçäo revisional, quer no que toca a aspectos de lega-

lidade, quer quanto ao conteúdo em si do parecer (mérito administrativo).

Enibora nao seja usual, nada impede que o interessado, tendo vista do

processo logo após a emissäo do parecer, formule requerimento ao parece-

rista para que este reveja e reconsidere o opinamnento que consignou. Se tal

ocorrer, o agente parecerista deve responder ao requerente, ainda que seja

para confirmar o conteúdo do parecer.

Urna vez praticado o ato administrativo decisónio, confirmando"ou nao o

parecer, fica este superado peto advento daquele. Se o ato for confirm atório, PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


21 2 PraeSS0 Administrativo Federal Carvalho Fiiho

o conteúdo do parecer passa a integrar o conteúdo do próprio alo; se o rejej tax; o conteúdo do parecer apenas permanece como ato de opinarnento, sem, contudo, ser dotado de efìcácia em re1aço ao que foi decidido.

o controlejudicial é o executado por órgäos jurisdicionais incumbidos de dirimir conflitos de interesse. Caracteriza o controkjudicia! a circunstinda de que se cinge ao exame dos fatores de legahdade; significa que, apontado vicio cje legalidade no ato administrativo, cabe aojuiz conhecer da controvérsia e decidj o confito, acoihendo a indicaço de ilegalidade e, consequeritemente, o pedido anulatório ou repudiando tal indicação para julgar improcedente o pedido.

Tendo a natureza jurídica de opinamento, o parecer administrativo fläo pode estar sujeito a controle judiciaL É verdade que h entendimento em sentido contrário, ou seja, de que o parecer pode ser objeto de aço judicial, corn base no art. 5, XXXV, da CF, em virtude da ameaça que pode causar ao direito do inceressado.37

Lamentamos, todavia, discordar de semeihante pensarnento. Corn efei- to, é o ato admini5trativo decisório que tern aptidão de ofender o direito do interessado, e nao o opinamento que constitui o conteúdo do parecer. Desse modo, se o parecer foi expendido em direção contrária ao direito do interessado, cabe aguardar o ato a ser praticado pela autoridade que tern o poder de definir a situaço administrativa através da prática do referido ato. Este é que será levado ao órgao jurisdicional para verificação de sua conform idade, ou nao, corn a 1ei.3

A ameaça ao direito, se houver, decorre do ato decisório, e nao do parecer. Por conseguinte, qualquer providência de caráter preventivo a ser adotada levará em consideração o ato decisOrio, cabendo ao interessado postular a suspenso de seus efeitos em virtude dopericulum in mora e dofumus boni ¿uns.

RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA - O agente incumbido da elaboraçäo do parecer tern por objetivo expressar seu entendimento a

37 RODRIGO VALGAS DOS SANTOS. Procedinw.nto Admmni5tratiyo nos Tribunals de Contas e Câ.maro.s Municipais. Belo Horizone Del Rey, 2006, p. 104. 3' Vld ip Mattwt4 4e Dfrîto Adnt4,ierarjvo ciu. p p38. 10 inem eitido, D]oGEP.1I35 GASPARIN1. ttïgAthtIinirr4th.. 9. ed. Sb Paulo: Sarai va, 2004. p. .

Da instruçO 213

re5PtO da questão que lhe seja apresentada, para orientar a autoridade a

qi.ieífl compete proferir a decisâo. Portanto, caracteriza-se como agente opi-

0ativO, e nao decisório.

Exatamente por isso, a autoridade que decide nao cstá vinculada ao opi-

0nientO do parecerista Todavia, se discordar, deve oferecer os fundamentos

que däo suporte à discordâ.ncia.

Por todos esses aspecws é que no se pode, em linha de principio, res-

onsabilizar o agente parecerista pelas opiniöes que expressa no parecer.39 É

verdade que, em alguns casos, tern havido certa tendência a essa responsabili-

zaçäO. Mas o correto é nao generalizar e analisar a hip&ese de forma poritual.

Assiste razäo ao legislador do Estado do Rio de Janeiro, em cuja Lei RJ Q 5.427/09 consignou: "A divergência de opinióes na atividade consvlth'a rulo

acarretará a responsabilidade pessoal do agente, ressalvada a hipótese de erro grosseiro ou máé"4°

Para que a Administração ou o inreressado possam atribuir responsabi-

lidade ao agente parecerista, caber-lhes-á a demonstraçäo de que houve erro injustificável ou dolo de sua parte4' Sem essa demonstraçäo nao se presu mcm semelhantes situaçóes.

É por essa razão que a escolha dos agentes pareceristas deve obedecer a

critérios de mérito, devendo basear.se em sua qualidade, verificada por seu conhecimento e pela dedicaçäo à pesquisa e aos escudos em gera! Se a escolha tiver por móvel o favorecimeno do agente, o risco de erróneos opinamencos será evidentemente maior.

7 Laudos técnkos

Laudos técnicos são peças formais produzidas por agentes espedalizados, nas quais os elementos fáticos conduzem a determinada conclusão de ordern

técnica. Assemelliam-se aos pareceres, mas de'es se distanciam em razão da

Vide nossoManual, p 137.

40 3g, S 3d

] No mesmo sentidojulgou O STF: MS 24 073. Rel. Min CARLOS VELLOSO, DJde 3] 10.2003-



214 Processo Mministrativo Federal Caivalho Filho

natureza da matérla cécnica examinada. Aqui o opinarnenro pessoal é mais tênue do que a realidade técnica conclusiva, ou seja, acirna da ¡mpressäo pessoal do responsável esth a conclusäo de que deierminado faio tern que ser considerado dese ou daquele modo, de acordo corn os aspectos técnicos de que se reveste.

A lei deu tratarnento aos laudos técnicos semeihante ao que dispensou aos pareceres.

Nos termos do art. 43, quando ato normativo impuser a obtençäo prévia de laudo técnico a ser elaborado por determinado órgão administrativo, e

este nao o fizer no prazo assinalado, o órgao responsável pela conduçäo do processo administrarìvo deverá solicitar o laudo de outro órgäo, desde que seja este dotado de qualifìcaçäo e capacidade técnica equivalentes.

A regra deve aplicar-se especificarnente àqueles casos em que o ato decisório da autoridade processante deva calcar-se em laudo técnico. Trata-se, por isso, de hipóceses em que o laudo é peça essencial ao procedimento admìnìstraiivo.

: A lei, aludindo ao Laudo técnico, impôs fosse ele confeccionado noprazo : assinalddO, sem, contudo, indicar quai o prazo Certo para a &aboraçäo, como

o fez em relaçäo aos pareceres. Parece-nos, no entanto, que, na ausência de

: disposicivo legal expresso, é aplicável aos laudos técnicos, por analogia, o

mesmo prazo de 15 dias estabelecido para os pareceres em geral, conforme consta do art 42 da lei. As ressalvas também so aplicáveis. de modo que prazo major pode decorrer de norma espedal ou de situaçäo excepcional, devidamente comprovada, que exija a arnpliaçäo

Mesmo tendo a lei silenciado a respeito, deve o órgo omisso na prepara- ço do laudo têcnico ser adminisrrarivamence responsabilizado pela omissäo, ainda que a lei tenha oferecido a alternativa de ser obtido o laudo perante our_to órgäo. Nao responsabílizá-lo significaria deixar a seu exclusivo arbItrio o cumprimento ou nao de sua obrigaçâo funcional, o que seria intolerâvel ofensa aos deveres funcionais atribuidos aos órgâos públicos. Por ourro lado. todos sabemos que raramente se encontram órgãos técnicos dotados de quai ificaço e capacidade técnica equivalentes, como refere a lei. Se é difícil, na maioria dos setores, encontrar um apenas que tenha tal capacidade e quahfìcaçao, imagine-se procurar outros corn equivalência técnica...

A responsabilizaçâo do órgâo omisso deve ser soliciiada pelo órgão processante, dirigindo-se evidentemente à autoridade que tenha competência

Da insUuço Z i 5

adm1nhst!1'a para fiscalizar a conduta daquele e investigar, no processo

disciPlifl respectivo, quai o agenie que, afìnal, foi o responsável pela omissäo.

B Razöes finals

A fase instrutória do processo administrativo é destinada à comprovaçáo

de todos os elementos fáticos e jurídicos necesá.rios a que o administralor possa proferir a solução adequada à matéria. É o conjunto de dados, como

se ViU, que vão formar o juízo de convencimento da auoridade processante.

Ao encerramento dessa fase, é de considerar-se que o administrador já

tenha condiçöes para decidir o processo. Apesar disso, a lei rcsguardou, em

favor do interessado, o direito de manifestar-se após o encerramento da ins-

trução, reforçando a observância do princIpio da ampia defesa e contraditório,

em ordern a permitir que o interessado comente sobre as provas produzidas

e as indique como idöneas para que a decisâo satisfaça a sua pretenso.

Tal manifestaço constitui as razóes finaLs do interessado sobre a matéria

do processo e o direito à sua apresentação está consignado no art, 44 da lei.

Sobre elas, é oportuno acentuar, de imediato, que espeiham o exercIclo de urn

direito, e nao o cumpnmento de urna obrigaçäo. Corn efeito, o interessado nao

estáobrigado a manifestar-se após a instruç.âo; ao contrário, assegura-se-lhe esse

direito para que, satisfazendo a seu interesse, possa demonstrar à Administra-

çäo quai a melhor soluçäo a ser adotada na espécie. Cuida-se, desse modo, de

ônus processual e näo obrigaçäo: o interessado nao está obrigado a apresentar

as ra.zóes finals, mas arca corn as eventuais consequências de sua omissáo

o prazo máximo para a apresentaçäo das razöes finais é de dez dias,

devendo-se interpretar corno dias corridos, já que a lei nän atribuiu qualquer

qualitìcaço especial para o prazo. É ressalvada, entretanto, a hipócese de ser

outro o prazo legalmente fixado. Se o prazo transcorrer in albis, sem manifes-

taçâo do interessado, ocorrerá a preclusäo da oportunidade de oferecer razes finais após o encerramento da instruçâo. Trata-se de prechssâ.o tempoTal, eis

que a oportunidade de manifesraçäo tern prazo prefìxado.

Como o art. 44 consigna que dez dias é o prazo máximo, ao'adminis-

trador se permite fIxai prazo menor dentro desse limite. O que nao pode é



2 1 6 Processo AdminisLratuvo Federal Carvaiho Fiiho

estabelecer prazo mais ampio Relevante acenniar que, a despeito da atuaço discricionária atribuida à autoridacle, o praio deve atender efetivamenoe ao fir

a que se destina, o que obriga o administrador a agir dentro dos parâmetros da razoabilìdade e proporcionalidade Se a insruçäa for longa, substancaJ e complexa, ilegal será a fixaço de prazo extremamenie pequeno, pois que se tal ocorrer haverá inegável vulneraçäo ao intuito legal de permitir ao interessado o exercício de seu direito ao contraditório. Assim, em havendo tal desproporçäo, pode o interessado requerer a ampliaçäo do prazo ou, nao atendido, interpor recurso à autoridade superior.

Caso a questäo nao aprescnte excessiva complexidade, riño haverá necessidade dos dez dias e o administrador pode reduzi-los. Se nao o fizer, porém, nenhum efeito de maior relevo advirá da fixaçâo do prazo máximo. De qualquer modo, compete ao administrador avahar, em cada caso, quai o prazo niais adequado para a manìfestaçâo do interessado,

Para que haja o oferecimento das razòes finais, o interessado deve ser devidamente intimado do ato que decLarou encerrada a insrn.iço. A no ser assim, nao se tena como îdenrificar o momento inicial do decurso do praio de dez dias. A lei nao mencionou de que forma o interessado deve ser intimado. Poderiam admitir-se duas hipóteses: P) sem referência expressa, a intimaçao se dana pela publicação do ato que encerrou a instruçao no órgâo oficial de divulgaçäo; 2a) seria aplicável o arc. 26 da lei, que determina a intimaço para ciência de decisäo ou efetivaçäo de diligência. Tomando em consideraçáo o sistema adatado na lei, parece-nos que esta Cikima seria mais adequada por garantir, de forma mais eficiente, a rnanifestaçao do interessado como forma de concretizar o direìto de ampia defesa a que faz jus.

No custa anotar que a norma em foco consta de lei geral -a Lei n 9.184 -. e, por conseguinte, nao se aplica aos processos administrativos regidos por lei específica se esta nao fizer a previsäo do oferecimento de razöes finals. É a

lei específica que rege seus próprios processos administrativos, como assinala expressarnente o art. 69 da Lei n 9.784/99; a esta cabe apenas a apliço subsidiária.42

41 Nessesentìdo,aliás, decidiu o STJ no MS i 22 1-DF, 3 Seç5o, Rel. Min. FELIX FISCHER, erri ]4.62006 No caso, (ratava-se de ap1icaço da Lei n &1 12/90, o Escatuto dos Servidores Piiblicos Federais, que nao contempla as razôes finals antes do juLgamento.

Da in5truço 217

9 Tutela preventiva

CONSIDERAÇÖES GERMS - O direito moderno há rnuuo deixou

de preocupar-Se apenas corn os instrumentos de tutela repressìva, ou seja,

aquela que se coricretiza após a lesäo ao direito. Em tempos atuais. cresce gradativamente de importancia a tutela preventiva ou caute1ar como meio de impedir que, ante evidente arneaça, seja consumada a lesão ao direito do titular. Como bem demonstra a expressäo, essa forma de tutela visa prevênir a ocorrêflCia do ato ou da conduta lesiva.

A própria Constituiçäo assegura a tutela preventiva, ao estabelecer que a lei

näO excluirá da apreciaçäo do Poderjudiciário lesäo ou ameaça a dìreico (art. 5°,

XXXV) Diante da expressa mençäo constitucional, cabe ao legislador, tanto no processojudic-lal como no administrativo, instituir e aperfeiçoar os mecanismos necessá.rios à concretizaçáo dessa modalidade de tutela, indiscutivelmence de grande valia para os que se sentem ameaçados por atos de terceiros.

São dois os pressupostos apontados pelos doutrinadores para justificar a tutela preventiva. De um lado, cumpre estar presente o risco a que está sujeiro o titular, de sofrer dano irreparvel ou de dificil reparaçäo, em razäo do rnomentoem qiievai ser decidida amatériapertinenteao direito: é o risco dademora (perictzium in mora). Deoutro, éexigível aindaqueodireico arnea-

çado tenha um mínimo de plausibilidade jurídica, vale dizer, seja razoável a

urn prirneiro exame do intérprete (fumus boni iurìs).

Essa configuraçäo, ja adotada há algum tempo no sistema dos processos judiciais, é agora confirmada e adotada nos processos administrativos.

Note-se, porém, que aqui haverá particularidade especial: a prevençäo tanto pode proteger o inreressado como a prâpria Administração. O que se quer evitar, isto sim, é que se possa consumar determinado fato causador de dano irrepa.rável ou de dificil reparação

A propósito, impende observar, como o faz autorizada doutrina, que a tutela cautelar tern a funçäo auxiliar de garantia do processo. O instituto se justifica em virtude do interesse pbiico na defesa e proteçao do próprio instrumento estatal de desenvolvìmento de atos e atividades: o processo.43

" É a correta observação dc SE-IIRLEI S1LMARA DE FREtTAS MELLO. Tute!a Caiaekr no

Processo Administrativo. BeLo Horizorte: Mandamentos, 2003, p. 462.



2 1 8 Processo Mnipnistrativo PderaJ Carvaiho Fdho

PROVIDENCIAS ACAIJTELADORAS - Dispöe o art, 45 da lei que '1em caso de risco imin.ente, a Administraçao Pública podetá mstho4iimenre

adotar providências aciureladoras seni a prévia mizniftstaçäo do ¡nteressado".

As providèncias acaureladoras é que däc conformaçäo à tutela preventiva na via do processo administrativo.

Pelo texto do dispositivo, o pressuposto para as medidas preventivas é a

existência de risco imiuenri. A expressâo comportar-la a indagaçäo: risco de quê? O risco é o de haver atgurn dano. Por isso, pode dizer-se que iminente é o risco que está prestes a propiciar a ocorrência de fato causador de algum tipo de dano. Se inexiste qualq,uer indIcio de que possa vii à tona fato de efeito danoso, no haverá lugar para a tutela cautelar.

A condiçáo de vali4ade das providêncìas acauteladoras consiste em que sejam cias motivadas, vale dizer, deve o administrador oferecer clara e trans- parentejusiificativa dessas providências. Nao o fazendo, é possível presumir que tenha agido de forma abusiva, o que possibilita seja a conduta sujeita a controle de legalidade junto à própria Administraçäo ou perante o Poder Judiciário.

As providndas acautelo4c*ras, a que aiude a lei, são aquelas condutas administrativas que rêm o objetivo exatarnente de prevenir a ocorrência do fato danoso. Note-se que provitência admiuistrativa tern senddo diverso do de ato admtrtistratiyo: a providêrtcia encerra atividade, conduta, açäo adrni-

nistrativa, ao passo que o ato retraa a manifestaçäo formal de vontade do administrador. Desse modo, tern-se que a providéncia pode, ou nao, res uhar da prática de um ato devidamente formalizado. Normalmente, o agente pratica o ato indicando rio objeto a providencia a ser adatada. Em outras ocasiöes todavia, inexiste o ato formal, mas ainda assim, dependendo da excepciona- lid.ade das circunstncias, pode a medida administrativa ser tomada sem ter sido precedida de aio administrativo Formal.

É permitido que a providência administrativa acauteladora seja tomada sem a prévia manifestação do interessado. O Código de Processo Civil tam- bém admite que o juiz adote medidas cautelares scm a audiência das partes, mas ressalva expressamente que tal sucederá "só em casos excepcionais".4'

44 Art 797, CPC E a consagraçio do brocarda 'aiidiatur e altera parsO (sem ouvir as partes).

Da instruçáo 219

A reSS-l" se nos augura inteiramente apticável no processo administrativo.

fora dal é de se presumir violado o principio do contraditóno e ampia defesa

consao constitucionaimente.

A Lei RJ flg 5.427/09 tratou das providências acauteladoras em capítulo

próPflO-15 A despeito de repetir o disposto no art. 45 dalei federal, o legistadoF

estadu1 aduziu parágrafo, no quai garantiu ao interessado direto o prazo nao

inferior a 48 horas para manifestar-se após intimaçäo rio sentido da imple-

entaÇäO de medida acuteladora.t6 Ressalvou, no entanto, duas hipótesès

1') quando desconhecido o interessado, ou em loca! incerto ou nao sabido;

2') quando o decurso do aludido prazo puder provocar danos irreversíveis

oU de difícil reparaçäo. Na prática, a ideia é a mesma, sobretudo em relaçao

ao processo civil.

A despeito de nâo estar mencionado na norma, as providências preventivas

tanto podem ser adotadas antes de ser instaurado o processo, como durante

o seu curso. Naquele caso, tratar-se-á de prov.dências cautelares prévias, en-

quanto nesie o agente adotará providências cautelares incidentais.47

Bern diversificadas podem ser as providências preventivas por parte da

Administração. Dependendo da siruaçáo fática. pode ser determinada a re-

tençäo de bens ou documentos, a interdiçào de local, o embargo de obra etc

lo Publicidade processual

FORMAS - São previstas, no art. 46, duas formas de coricretização do princIpio da publicidade no processo administrativo.

A primeira é a do direito à vista do processo. Significa que o interessa-

do, ou seu procurador, devidamente documentado, tern acesso aos autos e

pode consulti-los corn liberdade, sem, todavia, causar transtorno ao regular andamento do feito.

45 Cap. XI.

46A 43, parágrafo único.

47 No processojudicial, ternos as medidaspreparatórias e as incidentais (art. 796, CPC). Nele, entreto a medida prévia é sempre preparatOria, mas o mesmo pode rijo ocorrer r processo

administrativo. em que a providencia acauteladora prévia pode nao ter por escopo preparar a lflstauraçäo do procedimenLo.



r

220 'res MminuslraiJvU Fede:aI Carvalho FiIh

A denegaçäo da vista consdtui flagrante vioiação ao princIpio da pub1icidade Por isso, augura-se-nos acertada a decisäo do STJ pela quai, concedida a segu.. rança em mandado de segurança. determinou à autoridade coatora a ¡mediata concessâo de vista dos autos e fomecirnento de cópias de qualquer peça de processo adminisirauvo disciplinar aos advogados do impetrante, até porque estariam estes garantidos pelo arr. 7 da Lei n 8.906/94 (Estatuto da OAB).4

Nao obstante, cumpre observar que a lei alude à vista dos autos. e nao a sua carga, que constituí atividade diversa. Aquela implica o exame dos autos pda parte ou seu advogado, ao passo que esta proporciona a conduço do processo para fora da repartiçäo em que tramita. Desse modo, nem a parte nem seu patrono êm direito à carga do processo. Sua garantia repousa na vista, nao se Ihe podendo denegar essa faculdade.19

A outra se faz através cia obtenção de certidöes ou cópias re'prográficas de dados e documentos que se encontram no processo. O direito à obten

¡ çäo de certidöes é urn dos efeitos do mandamento constitucional garantidor Itdo princIpio da publicidade dos atos públicos e do direito junto :k

aos órgäos piblicos.S

.- Nenhuma dessas formas de verificação processual asseguradas ao interes- i sado é passível da cobrança de taxas ou emolumentos, conforme estabelece

o art. 5, XXXIV da Constituiçäo Federal. Só é admissível a cobrança relativa aos custos do serviço, porque tal valor corresponde ao reembolso a ser pago

t -

30 Poder Público p&os gastos por este efetuados.

AS EXCEÇOES -A publicidade sofre as ressalvas legais corn amparo em garandas fundamentals previstas na Constituição.

Assim, no há o direito de vista ou cte obtenção de certidöes e cópias quando se tratar de documentos e dados de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito à privacidade, à honra e à imagem. A Constituiçäo, entre os direitos e garantias fundamentals, assegura o direito à privacidade, abrangendo a honra

¡ MS 6.35t.DF. ]' S,çio Rd. Mii. JOSE DELGADO, juI, ciii 22.9.199 rirpnidMca ST! ti' 33 . 199}. 49 Neue sendo, TP.F - 2* Re , Ap. Civ. 200151.01.004875-5, Rel Juaz LUJZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO so

Arc. 5Q, XXXIII e XXXIV, 'b', da CE

Oa unstrvça 221

e a imagem das pessoas (art. 5, X) e a garantia do sigilo de correspondência

e das comunicaçöes telegráficas. de dados e das comunicaçöes telefônicas (.rt. 5, XII). Há mitigaçäo da publicidade também no que concerne aos atos prOCeSSU1S quando a defesa da intimidade ou O interesse social o exigirein (art 5', LX).

I

Nao custa relernbrar que, como deixamos assinalado anteriormente, a Lei

n 12.527/1 1 (Lei de Acesso) prevé algumas situaçöes sujeitas a publicidde rescfltiva, aquí senda incluidas as informaçôes irnprescindíveis à eguraiça da sociedade ou do Esiado (art. 23). Essa é a razäo por que a lei agrupou tais

informaçöes em i.iltra.ssecretas, secretas e reservadas, garantindo as restriçôes de acesso por prazos definidos pelo legislador (art. 24, S PL).

i i Relatório, proposta e decisâ

Dependendo da estrutura do órgäo administradvo, pode ocorrer que a

instruçäo e a decisão do processo sejam da competência da mesma autoridade, OU, ao revés, pode suceder que a um administrador incumba promover a instruço do processo e a outro o poder de decidi-lo.

o art. 47 da lei refere-se a esta segunda hipótese.

RELATÓRJO E PROPOSTA -A providência a cargo da autoridade competente para a instruçäø do processo, quando nao the caiba decidi-lo é

a de elaborar o rdatório. Como o demonstra o próprio sentido do termo, o relatório representa ato administrativo em que o agente deverá descrever os elementos constantes do processo, para servirem de subsidio à deciso a ser

proferida pela autorictade superior.

o relatório se compöe de três partes básicas: P) a descriçáo; 2') a ftin- damencaçäo; 3) a proposiçäo.

Na descriçâo é obrigatório que o agente indique o pedido inicial (quando

houver) e o detalhado conteúdo das fases do procedimento. Nese último aspecto, é mister descrever os atos praticados pelos ¡nteressados, terceiros e

administradores, bem como as provas produzidas no curso do procedimento. Podem deixar de ser relatados aros de menor importância e irrelevahtes para

a formaçäo do convencimento por parte da autoridade decisóda.



222 Proceo Admunutratrvo Federal . Carvalt* Filbo

A fundamentaçäo consiste na apreseritaçâo dos elementos justificativos nos quais se apoia a autoridade processante para formular a proposta. Esse8 elementos precisam ser dotados de veracidade, refletindo dados realmente existentes no processo, e de coerência, adequando-se, no piano lógico, proposta a ser oferecida.

Por último, tern-se a proposiçäo, que é a parte em que o administrador formula a proposta a ser examinada pela autoridade superior incumbida da decisäo. Tecnicamente, o relatório deveria ser apenas adescrição das elemeri- (os do processo Por extensäo de sentido, porém, a lei considerou relatório, em sentido lato, a peça final do administrador processante, na quai se situa, obviamente, o relatório stricto sensu. A proposta deve amparar-se nos dados constantes do processo e, em virtude dessa exigência, deve o administrador justificar de forma clara o motivo por que chegou à conclusäo de que aquela seria a proposta a ser formulada.

Preparado o relaiório, corn todos esses elementos de composiç.ao, será o processo encaminhado à auoridade que tern competência para decidir sobre a matéria do processo.

DECISAO -A decisäo proferida no processo é formalizada por ato administrativo, cujo fim é o de dar ao processo a soluçäo mais adequada ao que nele se discute.

A decisao, como regra, se apoia nas conclusôes firmadas no relatório, mas a autoridade decisória nao está adsr.rita a tais conclusöes. Pode decidir de forma diversa, seja porque o relatório nao observou as regras legais aplicáveis à espécie do processo, seja para graduar de forma diversa determinado ato punitivo, quando a lei permita ao administrador efetuar juizo de adequaçäo entre a conduta e a sançäo.

Quando o ato decisório se funda inteiramenle no relatório, basta que nele conste a aprovaçáo deste e a consequente decisäo. O ato neste caso pode ser sucinto, porque a aprovação já significa um juízo de confirmaçào e

que a autoridade superior confirma a descriçao, corrobora a fundamentaço e concorda corn a proposta formulada. A impugnação ao aro decisório terá que levar em conta sempre o relatório que passou a integrá-lo.

Na hipótese inversa, contudo, aquela em que nao há coincidência entre o relatório e a conclusão da autoridade decisôria, esta procede a umjuízo de

DainstT'JÇO 223

5bstitUíÇá0, pelo qua! a proposiço oferecida pelo administrador processaiue

é substituida em seu conieúdo e em seus fundamentos pelo juizo formado

,ela autoridade superior. Nesta situaçäo, porérn, é sempre atual a liçäo de

HELY LOPES MEIRELLES, que alerta que 'o essencial é que a dtcisäo seji

otivala corn base na acusaçäo, na defesa e na prova, nao sendo ¡frito à auto

:

dju1gw''a argumentar comfatos estranhos processo ou silenciar sobre

as raS do acusado, porque isto equivale a cerceamento de defesa e conduzrd 4 . a nulidade do julgamento, que nao é discricionário, rns vincula4o ao devMo

I procedimento legal".5'

o ensinamento é irretocável. Se a autoridade decisória resolve tomar ; elementos diversos como base de seu convericimento, nao ihe resta outra :: alternativa senäo a deformalizar no ato decisório os motivos que o conduzi-

1 ram à decisao, motivos esses diversos dos que embasaram a apresentaçáo da

I proposta. A motivaçäo, no caso, é indispensávl à validade da decisäo.

SlOb.cit..p 590.



. (J 9.- - - - --.

. .- -.------i---------- --- -- -.1-_ ..

.

Do de'ier de decidir i 2

Capítulo XI

Do Dever de Decidir

Art. 48. A Adminisfraçäo tern o dever de explicilamente emitìí decìsôo nos I processos administrativos e sobre sotícitaçes ou reclamoçòes. em maléria de . sua competência

Art. 49. Concuída a insfrução de processo admnistrotivo, o Admnis1raçöo

tern o prozo de até rinto dias para decidir, salvo prorrogaçôo por igual período expressamente motivada.

i Açäo e omissâo administrativa

A Adininisiração Pública é dotada de prerrogativas especlais de direito público corn base nas quais executa as ativiclades a seu cargo, corn o objetivo de alcançar os fins colimados na lei ou em outros atas normativos.

Essas prerrogativas constïtuem os denominadospoderes adiniristrativos, mecanismos jurídicos previstos no ordenamenro jurídico para dar suporte à

aç.o dos administradores na persedução do interesse público. Ao conrário do

que se dá no campo das relaçòes privadas, em que poderes jurídicos refletem



r

226 Prweso Mminitrativo Federal Carvaiho FiIh

meras faculdades de aço, perrnitindo que o ¡ndMduo possa optar entre agir ou omitir-se, para os administradores públicos o poder corresponde a ckver de agir, nao se Ihe autorizando qualquer tipo de escoiha sobre se deve ou nao, aujar.

Nunca deixará de ser lembrado o ensinamento de HELY LOPs MEIR.ELLES, sem favor um de nossos rnaiores publicistas, quando se refere ao que denominou depodei'-deier de agir. De rara precisäo suas palavras;

o poder-dever ile agir da autoridade pública é boje reconlzecido pacificamevite

pelajurisprudência e pela doutrina. O poder tern para o agente público o significado de dever pani corn a comunida4e e para om os indivIduos, no sentido de que quem o detè,n está sempre na obrigaçäo de exercirá-1o"1

Fiel a to cristalina e verdadeira liçäo, tivemos a oporiunidade de deixar registrado que 'as prerrogativas públicas, ao mesmo tempo em que constituern poderes paia O administrador público, inpöem-lhe o seu exercicia e ¡he ved.arn

a inércia, porque o reflexo desta atinge, em última instância, a coletivìda4e, esta a real destinatária de tais poderes".2 Corn efeito, se os administradores públicos são os agentes incumbidos de gerir os bens e interesses da coletivi-

dade, a esta é que deverão direcionar-se, em última instncia, todas as açôes desenvolvidas em face das prerrogativas especiais de direito público que a

ordern jurídica ourorga àque]es que têm a competência de gent a coisa pública.

Por conseguinte, se a lei ou algum outro ato normativo impóe ao admi-

nistrador o dever de agir, nao pode ele quedar-se inerte diante da regra de competencia. Em outras palavras, se a lei impöe urnfacere, ao administrador é vedado atuar corn oniissäo (nonfacere), A atuaçäo comissna exigida na lei

nao pode ser substituIda por atuação onussiva. A omìssão, nesse caso, estampa flagrante abuso de poder e, portanto, inegável ilegalidade, por comrariar a

respectiva norma de competencia.

Idêntico efeiLo acorre quando a norma impôe ao administrador que nao atue em determinado sentido, ou seja, quando a norma transmite um non

I Ob. cit.. p. 89

1NossoMwzualcjt , p. 44

Dodeverde deddir 227

f acere. Nessa hipótese, terá que limitar-se a nao agir: a omissäo é que será

a C01t1 legítima. Desse modo, se, ainda assiin. resolve adorar conduta

comi5" vulnera a regra de competêncía e comete ilegalidade, devendo ser

invalidado o ato praticado.

Qualquer que seja a conduta administrativa, comissiva ou omissiva, ein

clesacordo corn a lei ou coin o ato normativo pertinente, é possível ao interes-

nado pleitear seja restaurada a legalidade, inclusive junto ao PoderJudiciáio.

Se existe omissão por parte do administrador, é lícito ao juiz, havendo açäo

corn esse pedido, proferir sentença de contei.do mandamental, sendo deter-

minado ao agente ornisso que cumpra a obrigação de fazer.

o STJ, a propósito, já decidiu, acertadamente, que

"a Leí 9. 784/99 foi promulgada justamente para introduzir no nosso orderia.merito

jurídico o instituto da mora administraliva cornofonna de reprimir o arbkrio admì-

nistrativo pois mio obstwUe a discrzcionariedade qaie reveste o ato da auonzaçâo

nao se pode conceber que o cidadãofique sujeito a urna espera abusiva que no deve ser

tolerada e que está sujeita, sim, ac controle doJudiciário a quern incumbe a preservaçio

dos direitos, posto que visa a efetia observância da lei em cada caso concreto" .

Veja-se, pois, que a cada momeno cresce a preocupaçäo da doutrina, da

jurisprudência e do legislador contra as omissôes arbìtrárias da Administra-

ço, de modo que vejo a lei ein socorro dos administrados para assinar aos

administradores púbiicos o dever de decidir.

Corn efeito, as omissôes administrativas geram para os interessados o

que estudiosos denorninam de direitos prestacionais assim considerados

aqueles que resultam de prestaçoes materiais do Estado, excluindo-se, é

claro, a prestaçâo legislativa. que tern feição diversa.4 Cresce a tendência de

assegurá-los quando a Adrninistração ama de forma omissiva, deixando de

cumprir as obrigaçoes de fazer a cuja execuçäo está subordinada.

3 STJ, REsp 690.611-RS. 1'Thrma, Rel, Minj JOSÉ DELGADO, DJde 19122005.

MARCOS MASEW GOUVÊA O Controle Judfriat das Omiss&s AdrninistratPvas Rio de

Janeiro: Forense, 2003, p. 1 1.



F

2 28 Processo Mministtatn#o edraI CrvaPho FIho

2 Dever de decidir

SENTIDO -O art, 48 da Lei n 9.784 contempla dever de agir cominad0 às autoridades administrativas, náo só no processo como no ârnbito de su competência material.

Dtspôe a lei que a Administraçâo está obrigada a emitir decisôes flOg processos, bem como a responder às solicitaçöes ou rec1amaçes em maléria de sua competência. Erobora a norma se dirija à Administraçáo, seu conteú. do, no sentido da obrigaçao de fazer alguma coisa, só pode ser destinado autoridades administrativas, vale dizer. acs agentes da Adrninistraçäo dotados desse tipo de competência.

Averba a lei, em aditamento, que a determinaço de cumprir obi-igaçan positiva deve ser consubstanciada explícitamente. A ideia que a lei transmite corn esse termo é a de que o dever de decidir e de responder tern que ser exercidoformalmente, cabendo ao agente competente pronunciar-se expressamente dentro do processo administrativo ou para responder ao que foi solicitado ou ao que foi objeto de reclamaçáo. A Formalizaçâo da atividade administrativa estampa, na espécie. a comprovaço de que a lei foi respeitada pela autoridade competente.

Enfim, o que se pretende corn a insrituição do dever de decidir é evitar a omisso administrativa. Se esta ocorrer, a despeito da obrigaçac legal, pode o interessado socorrer-se do Poderjudiciário para requerer "tutelaju.risdicional que obrigue a Athninvstraçäo a decidir motivadamente a questâo que lhefoi posta"5

DECZSÓES NOS PROCESSOS -A lei alude ao dever administrativo de emidr decisöes nos processos administrativos.

O termo decisöes nao tern um signiíìcado técnico preciso. Decisäo é todo ato que resulta de processo mental para definir certa conduta, na forma e de acordo corn a competência que a lei estabelece.

Nao obstante, o processo, retratando urna sequência de atos e atividades de agentes administrativos. interessados e terceiros, obriga a que a autoridade

s FERNAINDO MARCELO MENDES Comentános à Lei Federal dc Prcesso Administrativo cit. (Coord LCicia Valle Fígueiredo) Bero Horizonte: Fórum. 2008, p. 19L

Do dever de dpi:idir 229

competente deliria vrias situaçöes ocorridas no curso do processo. O enca-

deameto dos ates e atividades, que tern que processai-se de forma ordenada

e rono1ógica, impede, de regra. que certos atos sejam praticados sem que

primeiramente fiquern definidas situaçöes anteriores.

Esse fato ocasiona inevitável consequência a faka de decisäo sobre ¡nci

dente no prOCessOr

impeditiva da prática de atos posteriores, pode provocar

a pariSaÇã0 do feito, corn claro gravame ao princIpio da celeridade e da

efetividade. ,

É corn esse intuito que a lei exige que ao administrador responsável

pelo andamento do processo seja cominado o dever de emitir decisão. Se

descumpre tal dever, comete ìnfração funcional, e o interessado pode insurgir-

-se conira a ornissäo perante o próprio administrador omisso ou mediante

recurso ou repreSefltaÇäO dirigidos à autoridade hierarquicarnente superior.

Constatada reincidência nesse cipo de comportamentos omissivos, deve o

agente responder a processo discipLinar para apurar a infraço e ser aplicada

a respectiva sançâo.

o que o legislador pretendeu foi deixar claro que o administrador nao

pode eximir-se de decidir as questòes processuais. E esse dever Ihe é atribuí- do até mesmo quando o processo nao tiver, à perfeição, [odos os elementos necessários para a decisâo. Se 1or o caso, valer-se-á das fontes ¡ntegrativas, corno a analogia, e das fontes supletivas, corno os costumes e os principios gerais de direito.6

SOLICITAÇOES E RECLAMAÇOES -O dever de atuar atribuido ao

administrador estende-se, ainda, as solicitaçôes e reclarnaçöes em matéria de sua competência.

Em primeiro lugar, assinale-se que o dever de atuar nesses casos nâo se

refere apenas à obrigatoriedade de manifestaçäo do administrador dentro do

processo admìnistrativo Pode haver solicitaçôes e reclamaçöes apresentadas dentro do processo, ou fora dele. e quando é apresentada fora dele pode guardar conotação direca ou indireta corn a matéria do processo. Aqui o que

a correta obscrvaçäo de ADILSON ABREU DALLAR! e SERGIO FERRAZ. ei Processo Admjjsfrjyo 2 ed. São PauJo Maiheiros. 2007, p 19OE



r

230 I'ocew Mminstrarvo Federal . Carvalbo Filho

prevalece é a exigência legal, direcionada aos agentes da Administraçäo, de nao permanecerem omissos diante de certo interesse dos administrados.

Solicitaçôes e reclamaçôes nao têm o mesmo sentido.

Solidtaç&s, ou requerimentos, são pedidos eferuados por administrados a agentes adminiscraiivos, normalmente sobre assunto de seu inreresse. Pode ser apresentadas dentro ou fora do processo. Feita a soticitaçäo, a autondade deve respondê-a, se se tratar de rnaiéria de sua compelência. Tratandose de assunto da aiçada de ouiro agente, deve ser-ihe encaminhada a so1icitaço para ser apreciada e respondida. A resposa pode ensejar aluaçäo vinculada ou discricionária: será vinculada, quando a atvidade postulada na solicitaçao já esliver prevista na norma de competéncia como sendo de desempenho obrigatório para o agente; ao contrário, será discricionária quando o pedido formulado for suscetivel de resposta positiva (concessiva) ou negativa (dene- gatória), cte acordo corn a conveniência e a oportunidade a serem avahadas, no caso concreto, pelo administrador.

Ainda que se trate, porém, de resposta de caráter díscricionário, o administrador tern a obrigaço legal de decidir sobre a soliciiaçäo. O direito do administrado, nesse caso, é o de obter manifesiaçäo expressa por parte do agente da Administraçâo.

Reclamaçt,es so pedidos, de naureza recursal, pelos quais o administrado se insurge contra determinado ato ou conduta administrativa reputados ilegais e requer o restabelecimento da situaçâo anterior.

São consideradas por alguns corno verdadeiro recurso e por outros como instrumento de controle da Administração. De urna forma ou de outra, o que reponta nas redarnaçôes é seu caráter de '1faculdade exercitável por pessou

f, lsicL ou jurídica, que tenha direitos ou interesses legítimos afrtados" por ato ou atividade pública.7 O que nos parece exìgível é que a reclamação seja forma de controle de legalidade, isto é, quando o administrador reclama, deve imputar à conduta administrativa ou ao ato administrativo vício de ega1idade.

Nao há dúvida de que, embora representando a irresignaçäo do administrado em relação a cerro ato ou conduta administrativa, sempre estará presente

DIÓGENESGASPAR!NI,ob cìt,p 535,

Do dever de deddir 231

tiaS reclainaçöes um pedido final, que é o de ser restaurada a situaçäo anterior,

esca considerada legítima pelo reclamante e por ele 'rida como vulnerada pelo

atO OU conduta impugnada.

A reclainação tern sempre caráter represslvo, vale chier, só tern admissibi-

lidade como instrumento específico de controle quando já foi praticado o ato

oU perpetrada a conduta administrativa. Se existe apenas a ameaça do ato ou

onduta o caso nao será de reclamação, mas de solicitaçäo do administrado

¡10 sentido de que nao sejam consumados.

Por fim, vale ressaltar que o dever administrativo de decidir solicitaçOes e

ec1aJflaÇôe5 só é atribuido ao agente que tenha compeência para a rnatéria.

Se naO a tern, seu dever é o de encaminhar as petiçóes à auroridade dotada

de competência para decidir os pedidos.

3 Declsôo final

DECISAO FINAL - Como são diversas as decisóes que podern ser pro-

feridas no processo, é necessário distinguir as decisöes ocorridas no curso do

procedimento e a decisão que poe 11m ao que nele se discute.

Decisão final, por conseguinte, é aquela que pOe termo ao procedimento e define sobre a matéria que consdtui seu objeto Corresponde à sentença no

processo judicial, também caracterizada como o ato extintivo do processo, seja enfrentando o cerne da controvérsia, seja resolvendo quesiäo que ¡mpede

o prosseguimerito do feito.9 No processo administrativo, o ato final nao tern

nomenclatura específica, como ocorre na via judicial. Dal ser decisdO final a

expressão mais apropriada, já que transmite a exata noçâo de que o processo foi encerrado,

o momento propicio para ser proferida a dedsäo final é o subsequente ao

encerramento da instruçäo. Nesse sentido dispòe o art. 49 da lei. Encerrada a instrução, presume-se que a autoridadejá tenha elementos suficientes para

'Em contrário, DIÓGENES GASPAR!N, que adnthe reclamaçâes preventivas (ob .' soc. dr.). Arrs.267e 269 doCPC.



r

23 2 Pocesso Adminustrauv Federal Caívaho Fiiho

a formaçâo de seu convencimenco sobre a matéria do processo. Cumpre-Ihe entäO, decidi4a proferindo o ato administrativo que a forrnaliza.

PRAZO -O prazo máximo para a prolaçäo da decisão final no processo administrativo é de 30 dias

A contagem do prazo terá inicio após o encerraniento cia instruçáo. Haven.

do ato explícito de firializ.açäo da fase instrutória. nao haverá dificuldacie em identificar o termo a quo da contagem. Se nao houver o referido ato, poderá

nao ser muito fácil idencificar o momenio iniciaL Em cada processo. ter-se-â que analisar os dados que nete se contêm para cliegar-se à conclusäo de que foi encerrada a instrução e al ter inIcio a contagern do prazo para a decisäo.

Como a lei faja em até 30 dias, permicíu à autoridade processante que o

prazo para decidir seja maior ou menor (sempre dernro dos 30 dias) depen-

dendo da complexidade da matéria a ser apreciada e decidida no processo.

Se a maLéria é simples, o administrador diligente deve decidi-lacorn rapidez.

Mas se o flier no 3O' dia, nenhum efeito infracional Ihe poderá ser oposro,

ainda que seja simples o assunto. A razäo é que a lei nao fixau qualquer pa-

râmetro para o prazo de decisäo. Assim, a diligência em decidir corn rapidez

vai depender, como regra, do sentimento público do administrador e de sua

eflciência funcional.

Ultrapassado o prazo legal, a autoridade responsável pela decisäo será

considerada omissa. Em consequéncia, tern o interessado o direito de recor-

rer ao Judiciário para postular a condenaçäo do ornisso ao cumprimenw de

obrigaçâo de fazer, no caso, a obrigaçáo de praticr o aro decisórioi°

PRORROGAÇAO -o prazo de 30 dias poderá ser prorrogado por idên-

tico período, como autoriza a lei.

Todavia. é de considerar-se a existencia de motivos qt.iejustiflquem a pror-

rogação. Desse modo, quando o administrador ultrapassar o prazo origiriário

'o FoL como decídiu o STF no MS 24 167-RJ. Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, em 5.10.2006 (Itforrrnitivo STFnU 443, out. 2006). Na hipóLese. o Estado de Minas Gerai. como imp&rarite redamava conra a omissáo do Secretário de Estado de Faenda do Estado do Rio de Janeiro no que tocanLe à decisäo de recurso administrativo

Oo dever de deidír 233

de 30 dias, tern o dever de explicar formalmente no processo as razäes que

o conduziram a proferir a decisão no prazo de prorrogaçäo.

Corn efeito, a lei nao podia ignorar que obstáculos de diversa natureza - errI surgir em ordern a impedir o cumprimento dos prazos normais. q mesmo ocorre rio processo judicial, em que os juízes nem sempre obedecem

aoS praZOS da lei processual. Havendo obstáculos, nâo pode atribuir-se a

qualifìcacão de desidiosa à conduta. São motivos de força maior. Exemplos

comUfls São OS de doença, excesso de atribuiçôes, greyes, carência de servi-

dores, número inusitado ou episódico de processos etc.

Assinale-se, por fìm, que algumas situaçöes têm tamanha gravidade e

refletem obstáculos tao intransponiveis, que nem o prazo de prorrogaçäo poderá ser obedecido. Trata-se de situaçôes excepcionaìs, é verdade, mas que podein acontecer. Seja como for, em cada hipótese de atraso se poderá analisar quai O motivo invocado pelo adminisrador para nao proferir a decisão final

no prazo regular.

CELEBRAÇAO DE ACORDOS -A Lei RJ n 5.427/09 concemplou dispositivo próprio, nao constante da Lei n 9.784/99, pelo quai o dever de decidir pod e concretizar-se também por mejo de acordos corn os interessados, no intuito de definir o conteúdo discricionário do ato terminativo do processo."

Aporitam-se, todavia, ressalvas quanto a tal possibilidade, quando houver impedimento legal ou algum obstáculo oriundo da natureza e das circuns- tâ.ncjas da relaçao jurídica sub examine.

De fato, poderá haver situaçöes no processo administrativo em que a so- luçäo consensual seja a mais congruente corn o interesse público. Geral mente, Ocorrem em procedimentos nao litigiosos, ou seja, nos processos de outorga, no âmbito dos quais o interessado formula preensôes sujeitas à apreciaçâo discricjonária do administrador. Corno a este compete avahar a conveniéncia

e oporrunidade em rais casos, nao será impossivel que o processo tenha seu desfecho pela celebraçäo do acordo.

Art, 46



234 Processo Adm,nisUativo Federal Carvaiho Fliho

EXTENSAO DOS EFE1TOS - Urna outra norma bem interessante da

Lei Rl n° 5.427/09 refere-se à extensão dos efeitos de urna decisão para apj. caçäo em casos similares)2

Nesse caso, ouvida a Procuradoria-Geral do Estado, o Govemador pci.

derá praticai ato administrativo, devidamente motivado, pelo quai sejai

extensíveis os efeitos e tenha sua eficácia vinculante e normativa, sendo o

ato publicado na imprensa oficiaL

Obviamence, alteradas as condiçôes geradoras da eficcia vinculante,

poderá ser revisto o ato, de oficio ou por provocaço, sendo sempre ouvida

a Procuradoria-Geral do Estado.

U An. 47

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V Do mc'fîv.açäo

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Capítulo XII

Da Motivaçöo

Art. 50. Os atos adminísfroFivos deveròo ser motivados, corn indicaçäo des

fotos e dos rundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afelem direitos ou interesses;

I, - imponham ou agravem deveres, encargos ou sançöes:

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleçáo público;

Iv - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licita tório;

V - decidam recursos adminisirativos;

V; - decorram de reexame de oficio;

Vil-deixem de aplicarjurisprudéncia firmada sobre a questão ou discrepem

de pareceres, laudos. propostas e relatórios ofìciais;

VIII - importem anulaçôo, revogoçào. suspensöc ou convalidaçôo de ato

odmin istrativo

§ 1 A rnotivaçôo deve ser explicita, clara e congruente, podendo consistfr em

declaraçöo de concordôncia corn fundamentos de anteriores pareces. infor-

mOÇôes. decisöes ou propostas. que, neste coso, serão parte integrante do ato.



r

236 Mminitraivø Federa! Carvalho Fitho

§ 2 Na soluçöo de vóríos assunlos do mesma naturezci. pode ser utjljzado melo mecônico que reproduza os fundamentos das decisòes. desde que na0 prejudique dìreito ou garantia dos inteessados,

§ 30 A molvaçäo das decisôes de órgàos colegkidos e comissôes ou de

decisöes orais conslará da respectiva aa ou de termo escr#o.

Motivo e motivaçâo

Quando so eswdados os elementos ou requisitos de vaiidade dos atas administrativos, os especialistas, como regra, enumeram os seguintes: coin-

petência. fina1idade forma, motivo e

Motivo do ato é o conjunto de razöes de fato ou de direito que conduzem o agente à manifestaço da vontade consütutiva do ato administrativo. Trata-se de elemento irrelevante no campo do direito privado, mas de suma importância quando se cuida de atas da Administraçäo. De fato, nao é diuicil perceber que é no exame das razaes do ato que os administrados podern exercer controle sobre sua legalidade.

A Lei n 4.717, de 29.6.1965, que regu'a a açäo popular, refcriu-se expressamente aos motivos do ato, considerando caso de nulidade a inedsrên- cia dos motivos, quando a matéria de fato ou de direito em que se ampara o ato é materialmente inexistente ou quando juridicamenie inadequada ao resultado obtido.2

Embora baja algumas controvérsias sobre o tema, grande parte da doutrina adminiscrativista distingue motivo e 'notivaçäo. O motivo revela as razöes que impeliram o administrador à prática do ato, ao passo que rnotivaçâo é a exp]icitação dessas ra.zöes no seio da próprio ato, ou seja. a menção expressa dos motivos dentro do ato É a justificativa expressa do ato.3

Mamidci... p JO4-19; JIELL LOPE5 ME1REIJJ lob. çir. p J 34-136); DIÓGENES GA5I!AREN1 'cib. p 3-57)

z Art. 2, parágrafo único. "d", 3 ANTONIO CARLOS DE ARAÚJO CINTRA. Motivo e Motivaçäo do Ato Administratiwo São PauLo: Revisca das Tribunais, 1979, p. 105,

Da motivaço 237

o motivo, como elemento de validade do ato, é sempre exigível e abri-

gatóriO. Sem ele, o ato é inválido e merece ser anulado. Trava-se, codavia,

urna grande polémica a respeito da obrigatoriedade, ou nao, da motivaçäo

OS atos administrativos. Abstraímo-nos, porém, de discutir o tema nesta

obra, porque, de certo modo, a própria Lei 9.784 se mostra coerente com'o que parece mais razoável nesse assunto e resolve as dúvidas corn bastante

clareza Veremos adiante alguns desses aspectos.4

2 Exlgêncla de motivação

SENTIDO DA LEI -O art. 50 da Lei n 9.784, ao dizer que os atos ad-

ministrativos devem ser motivados, corn a ¡ndicação de fatos e fundamentos esta cuidando realmente da motivaço, ou, se se preferir, dajusti-

. ficativa expressa do ato.

A primeira observaçäo que se impOe a respeito do art, 50 reside na cons-

tatação de que o legislador distinguiu realmente o movo e a motivaçäo do

ato. Estabelecendo que aiguns atos, enumerados nos incisos do dispositivo, deverão ter a indicaçäo dos fatos e dos fundamentos jurídicos, a lei aludlu à

inotivaço, ou àjusilìcativa expressa, ou, ainda, à expressividade dûs motivos.

Tal pressuposto comporta a conclusäo de que, exigirido a motivaçäo

apenas para os atos que enumera, a lei considera que out-ros atas adniinis-

trativOS praticados no processo, independeni de mençáo expressa às razöes

t administrativas. Adotou, portanto, o legislador a teoria da obrigatoriedade

mitigada, segundo a quai nao há como obrigar a que se mencione sempre as raides do ato, como pensam alguns especialistas corn pensamento mais

radical. Atos de maJor relevância devem ter essa explicitaçäo, mas se forern

atas de rotina administrativa, sem qualquer efeito significativo na esfera dos administrados, no precisaro ter a justificativa expressa, embora, é claro,

sempre seja exigido que tenham tido inotvo, este sim, requisito de validade

substancial dos atos administrativos.

4 Sobre a questâo da obrigatoriedade ou nao da morivaçäo, inciusive corn referências douiri-

náras, vide nosso Manual, p. 11 1-116



238 processo Mrniriistratcvo FdeaI Qrvahc Fitho

FATOS E FUNDAMENTOSJURIDICOS -A mouvaçäo do ato, segund0

a lei, deve conter os fatos e os fundamentos jurídicos.

A conjugaçáo de fatos e fundamenos jurídicos provém da lei processuj civil, segundo a quai é obrigatório que o autor da açäo os indique na petição

inicial (art. 282, III, CPC). Conforme o magistério dos especialistas, o código

brasileiro adotou a teoria da substanciaçäo, que tem como dado marcante a necessidade de ser informada a causa remota (o fitto) e a causa próxima (

fundamento jurídico).S Assim, se o credor postula o pagamento de dívida contratual, deve exibir ao juiz o fato (causa remota), que é a existência de contrato entre as partes, e o fundamento jurídico (causa próxima), que é a

ocorrência de vencimento da dívida sem pagamento do devedor.

A ideia, em nosso entender, nao guarda total consonância corn o sentido que o legis!ador quis emprestar à motivação do ato administrativo. Se, por um lado, os faros correspondem a situaçöes materials ou acontecimentos, por ou 1ro deve ier-se os fundamentos jurídicos como o enquadramento dos fatos no direito positivo para o 11m de justificar a manifesração da vontade administrativa, que, em última anulise, configura o objeto do ato

Patos, por conseguinte, so as situaçóes materials efetivas nas quais se apoia o agente da Administraçäo para emitir a vontade. Tais situaçöes se en-

concram no mundo dos fatos e, portanto, refletem verdadeiros acontecimentos de suslentaçäo da prática do ato. Embasarido-se o ato em determinado fato

que se comprova nao ter existido, a vontade emitida está contaminada de

vIcio de legalidade e o ato merece correção. O vIcio nesse caso é no próprio motivo, requisito que é de validade dos atos administrativos em geral.

Se a auLoridade, para exemplificar indica que o ato tern como fundamento o no atendirnento de ¡ntimaçäo pelo interessado, e depois se constata que o

administrado sequer foi intimado, o ato está inquinado de vIcio de legaliclade.

eis que inveridica a situação (ática invocada peto agente para manifestar a

vontade. Presume-se que, tivesse o agente conhecimento da verdade real, o

ato nâo tena sido produzido.

Fundamentos jurídicos são as razóes de ordern jurídica que resultam do

processo de adequação dos fatos ao direito positivo, impulsionadoras da

s MOACYR AMARAL SANTOS, Primeiras Linhas ck. p 142, V. I

Oa motvaçáo 239

anifestaçäo da vontade por parte da autoridade administrativa. Constituem

eles, afinal, o suporte jurídico da conclusão adotada no ato administrativo.

Para tomar clara a ideia na lei, tome-se, como exemplo, a prática de

deteimiflado ato de limitação de direito. O administrador deve mencionar primeiramente o acontecimento que gerou a concluso (o fato) e depois adequá-lO à norma jurídica pertinente de forma a justificar a limitaç.âo que

impôS ao direito do administrado (o fundamenco jurídico) .

o que a lei quer, finalmente, é permitir ao interessado o conhecimento de toda a sítuaço fática e jurídica que provocou a prática do ato.

AUSÊNCIA DA MOTWAÇAO -A ausência da justificativa expressa do ato nos casos em que a lei a considera essencial e indispensável torna contaminado o ato por vIcio de legalidade, ¡mpondo-se a sua anulação pela Administraçäo ou pelo Judiciá.rio.

o vIcio do ato, no caso, situa-se nafornuz e näo no motivo, como se poderia pensar a princIpio. Na verdade, o motivo terá existido, porque a autoridade marìifestou sua vontade corn base em alguns elementos fáticos ou jurídicos que auìnai däo conformaço ao elemento motivo. A ilegalidade, poréni, se

aloja na ausência do motivo expresso, como a lei exige, o que acarreta vicio na forma. E quai a razäo? A razäo está em que o administrador nao seguiu o

elemento formal que a lei impôs coercitivamente, corn isso comprornetendo o ato que praticou.

3 Hlpóteses de exigêncla da motivaçôo

INTRODUÇÄO -o art. 50 apreserita relação de atos nos quais se afigura indispensável a menço aos fatos e fundamentos jurídicos.

A relaçäo é taxativa ("numerus clausus"), o que significa dizer que os atos nao constantes da enumeraçäo da lei dispensam a referência expressa da justificativa. Verificando os casos da lei, nota-se o evidente intuito de exigir

essa justificativa em situaçöes que digam respeito direr.axnente a diceitos e deveres dos administrados, mas nao podem estender-se aos demais atos da



240 Processo A&ninistrativo Feeal Cacvalho Fiiho

rotina administrativa, sob pena de a exigência causar grave dano à celeridade

que se deseja implantar na Administração.

Aliás, no processo judicial os Tribunais iambérn já se padficarani no Seri-

tido de que dispensam de motivaçäo expressa, ou fundamentaçâo, os acos de

tramitaço processual rotineira que nao afetam diretamence direitos das partes.

Vejamos quais os casos da lei.

NEGAÇAO, LIMITAÇAO bu AFETAÇAO DE DIREITOS (inc. I)

Quando a lei se refere a negar um direito, quer indicar que o direito pretendido

pelo interessado nao foi reconhecido no processo administraiivo. Nao se pode

interpretar a negaçäo de um direito como sendo a situaçäo em que, mesmo

reconhecendo o direito, a Adrninistraçäo nao o reconheça. Semeihante conduta

refletina inaceitáve! ilegalidade. O sentido da lei é o de que a AdminisLraçâo

tern que justificar o ato denegatório de direito que o interessado preierida

ver reconhecido na via administrativa.

A limitaçäo do direito representa urna restriçäo a ser imposta ao titutar

no que toca ao exercício do direito. Se urna empresa pesqueira ficar proibida

de exercer sua atividade em certo período do ano, há limitaçäo ao direito, e

a Administraçäo deve explicitar os motivos, que podem ser variadissimos,

inclusive e principalmente para a preservaço da espécie e a defesa do melo

ambiente.

Quando a Administraçäo pratica aio que afete direiro, o fato ocorre porque

os efeicos que dele provêm provocam alguma repercussão na esfera jurídica do

titular. É menos que a lirnitaçäo, mas de algurn modo pode surgir interesse por

parte do administrado. Como exemplo, pode imaginar-se a hipótese em que

a autoridade processante decida promover consulta pública, por considerar a

matéria de interesse geral, como autoriza o arc. 3 1 . Esse aro deve ser mouva-

do, porque afeta o direito do interessado de ver a conrinuidade do processo.

LMPOSIÇAO ou AGRAVAMENTO DE DEVERES, ENCARGOS

ou SANÇ3ES (inc. li) - Se o ato administrativo impoe ou agrava deveres,

encargos ou sançóes, exige a lei que nele conste a justificativa expressa.

Imposição é o ato de insticuição do dever, encargo ou sanço. ao passo

que agravamento conStitui o elastecimento de um ônus já anteriormente

Da motivaçäo 241

15tituído. Quando a autoridade determina a paralisaço de atividade por

certo prazo, impôe um dever, mas quando aumenta esse periodo agrava a

sitUa0 do interessacjo.

Deveres são obrigaçoes jurídicas impostas pelo administrador; encargos onfiguram ônus que o administrado deve suportar; e sançóes säo atos puni-

r.iVOS aplicados aos que infringem normas administrativas.

Ocorrendo qualquer dessas hipóreses, cumpre ao administrador mociyar

explicitamente o ato.

DECISÄO SOBRE CONCURSO OU SELEÇAO PÚBLICA (inc. III) - Concurso público é o procedimento seletivo pelo quai a Administraçäo recruta ou escoihe as pessoas fisicas ou jurídicas que meihores resultados obtiveram no processo de competiçäo. A seleçäo pública nao deixa de ser urna

rnodalidade de concurso, sendo caracterizada 'pelo fato de ser procedimento mais simplificado.

Para o ingresso do indivIduo no serviço público, corn visas à ocupaçäo de cargo público permanente, a Admìnistraço realiza concurso público. Se

pretende escoiher individuos para executar tarefas especiais, como trabaiho das regiöes de seca, o recrutamento para esse regime temporário de trabalho pode dar-se através de processo de seleçâo pública, na quai seräo levados em consideraçâo determinados fatores que a própria Administraçäo liver fixado.

Arribos os casos reclamam a forrnaIizaço através de processo administrativo. Ao término deste, a auoridade proFere deciso e nela deve fazer consar as razöes de fato e de direito que amparam o ato decisório. A motivação aqui é relevante, porque tais procedimenios envolvem Interesses de mlUp1a natureza e pertencerites a inúrneros interessados.

DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇAO (inc. IV) - Licita- ção é o processo de competiçao que rende ensejo à escoiha do participante que apresenta a proposta mais favorável nos termos desejados pela Ad.rninistração.

Normalmente, a licitação terri por objetivo a contrataçäo de obra, serviço ou Compra, mas admiie também a escoiha de cerio trabalho de nacurez. técnica, artística ou científica.



r

242 Processo Adm,nistrativo FderaI Carvatho FiIIC

A Constituiçäo engiu a obrigatoriedade de licitaçäo como verdadeiro

principio, exigindo sua realização para todas as pessoas da federação, co

extensäo a todos os Poderes, bem como para as pessoas da Admimstraço 1

direta (art. 37, XXI, CF). De acordo corn o art. 22, XXVII. da CF, cabe à Un

Federal legislar sobre normas gerais de licitaçäo e contrataçao, cornpetindo

por via de consequêcìcia, aos dernais entes federativos instituir a norrnathaç0 específica, ou seja. aquela pertinente a suas próprias peculiaridades.

Regularnentando o dispositivo constitucional, foi editada a Lei n2 8.666, de

211.6J993 (EstatuiodeContratose Licitaçöes), aplicávela toda aAdministra.

çäo Públicada Unio, Estados, Distrito Federal e Municípios6 Corn fundamen.

to na Constituiço, encontra-se nesse diploma a regra da obrigatoriedade de licitação, mas, dependendo da situaçäo corn que se defronta a Administraço admissível a dispensa e a inexigthilidadc de Iicitação. Na dispensa, a Iicicaçäo é

viável, mas a lei nao a obriga erri virtude das situaçóes especials que enumera;

na inexigibilidade, a Iicitação é mesmo inviáveL, de modo que, mesmo que o

desejasse, a Administraçäo nao poderia realizar o certame.7

Exatamente porque se trata de situaçöes excepcionaìs, devern os adrni-

nistradores atuar corn redobrado cuidado para reconhecê-las ocorridas, de

modo a nao ser realizado o procedimento.

A Lei a &666/93, inclusive, impòe que haja justifìcaçäo para o caso das

dispensas em geral e das inexigibilidades.8 Desse modo, a norma do art. 50,

lv, da Lei Q 9.784, nada mais faz do que repetir a regra da obrigatoriedade

de rnotivação já contida na Lei n 8.666.

Entretanto, faz-se necessLrio comeniar esse aspecto rio confronto entre as

duas leis. A Lei 8.666 relaciona inúmeros casos de dispensa de 1iciraço, e o

art. 26, ao exigir que as situaçöes de dispensa sejam "necessariamente justifica-

das", faz alusäo apenas aos casos previstos nos incisos III e seguintes, deixan-

do de fora os incisos I e Il, que se referem às hipóteses de dispensa por força

clos valores da contraiaç5o, considerados pela lei como menos significativos

o art 22. XXVII. da CF, corn a redaço introduzida pela Emenda Constitucional 19/98, ao

fazer remissäo ao art, 173, S 1. Ill, da CE previu a edição de ei específica para dsciplina.r aS

contrataçães e Iicìtaçôes a cargo de empresas pCiblicas e sociedades de economia msca

Arts. 24 e 25 da Lei ri 8666/93. g Ari 26 Lei n 8666/93.

Da motivaça 243

e ensejando a no realizaçäo do certame. Dal se conclui que, nos termos do

citado art. 26 do Estatuto, se a dispensa se fundar rio valor da contracaçäo,

flâO haverá a justiflcaçäo necessária exigida para as demais hipóteses. A Lei

n' 9.784, porérn, näo contemplou a exceçÄo prevista no Estatuto, limitando-

-se a exigir, genericamente, que deveräo ser explicitarnentejustificados os atós

que dispensem a Iicitaçao. Como enfrentar essa antinomia? A solucáo está na

verificaÇO da natureza desses diplomw enquanto a Lei n 8666 é genii e,

portanto aplicável a todos os entes da federaçao' (lei nacional), a Lei n 9.1'84

é destinada exclusivamente à União Federal, conforme consta do art. 1 (lei

federal). Resulta dal que a Uniäo, aolegislarpara si própria, instituiu exigência

que nao havia criado ao editar as normas gerais do Estatuto. Significa que, para

as demais pessoas da federaçäo, a dispensa de licitaçäo em razâo do valor nao precisaiia ser expressamente justificada, bastando os elementos constantes

do processo lidtatório. ao passo que para a linjäo qualquer ato que di5pense

licitaçäo, mesmo que em razäo do valor da contrataçäo, deverá conter justifica-

çäo expikita. Há, por conseguinte, prevalência da lei especial sobre geral.

. É claro, porém, que os fatos e fundamentos jurídicos exigidos no art. 50

da Lei Q 9.784 poderào ser Sucintos. E nem haveria razäo para que nao o fossem, baja vista que o fato ensejador da dispensa é inteiramente objetivo

ratìone valons), bastando o confronto do valor do contrato corn a faixa in-

dicada no Estatuto.

DECISAO DE RECURSOS (inc. V) -Alei exige que a decisäo proferida em recursos administrativos seja justificada. De fato, o recurso demonstra o

inconformisrno do interessado a respeito de certo ato praticado no processo,

e tal irresignaçäo propicia que haja o controle de legalidade do ato.

Assim, como o recurso deve apresentar os fundamentos do inconformis-

mo do interessado, a decisão que a autoridade profere, ao apreciá-lo, precisa exibir os faros e os fundamentos jurídicos que mobilizaram o agente à prática

do ato decisório.

Além disso, é na análise dos fundamentos da decisäo que o interessado

pode ui.rndar-se para, eventualmente, impugnar o ato na esfera administrati-

'ra ou judicial. Há, pois, necessidade de ser bern transparente a de&äo que. aprecja os recursos administrativos.



r

244 'roceso Mmunl5lratwo Feda CarvIho Fitho

REEXAME EX OFFICIO (inc. VI) - Reexame ex officio é a reaprecìaçä0 normaimente por autoridade superior de determinado ato praticado por agente de escala hierárquica inferior Significa que alguris atos praticad08 no processo, mesmo c'ue nO sejam objeto de impugnaçäo por recurso d0 interessado, devem ser levados à consideraçâo de outra autoridade para nova análise da questäo. A figura do reexame ex officio encontra previsão taxnbén

no Código de Processo Civil.9

Urña prtmeìra observação se impöe sobre o insrituto. Em virtude do

sistema recursal, o reexame ex officio deve ser considerado como exceçäo

Corn efeito, a regra é que o interessado, nao conformado corn algum ato ad

ministrativo, inerponha, se ihe convier, o respectivo recurso. O recurso nesse

caso está atrelado ao próprio interesse da parte, bem podendo ocorrer que esta nao deseje a reapreciaçäo do aro. Como o reexame obrigatório conduz o ato a nova verificação, pode constatar-se verdadeira substituição da vontade do

interessado, o que, é óbvìo, deve representar situaçâo artômaLa e excepcional.

Outra observaçäo é a de que a autoridade incumbida da reapreciaço tern

ampIa margern de avaliaçäo do ato adminisirativo decisório sujeito a seu aivo. Em outras palavras, é de se considerar que a ela compete verificar os aspectos

de legaiidade e de mérito do ato sob sua reapreciaçäo, fato que rende ensejo a que o ato da autoridade seja idôneo para exercer controle naturaL Trata-se,

portanto, como regra, de concrole hierárquico de atos administrativos.

A lei impóe que o ato de reexame de oficio seja motivado, corn a indi

caçäo dos fatos e Fundamentos jurídicos. A imposiço, contudo, deve ser

interpretada cum grano sa1is Se o ato de reexame tern conclusão diversa daqiiela a que chegou o ato sujeito à reapreciaçäo (natureza substitutiva),

deve realmente conter codos aqueles elementos, indispensáveis, corno já se

viu, para o próprio controle do ato. Entretanto, se confirmar o ato anterior em sua integralidade (natureza confirinatória), nenhuma razão existirá para

repetir os elementos que o ato anterior já concérn. Nessa hipócese, por ques-

cao de coeréncia e de celeridacle processual, pode o ato de reexame endossa-r

9 Vide art. 475, do CPC. A Ici processua refere-se à figura como dup!a grau dejurisdiçäo, coni

o sentido de que algumas dccâsocsjudiciais nao produzem efeto seno depois de coníìrriiadas pelo crÈbunat Por iso, os especialistas a denominani de rcivwssc 'ex officio" ou duplo gTa

obrigaLário dejurisdiçá.o

Da moluvaçac 245

as razóes fundamentadoras do ato anterior e abraçar a conclusão a que este egou, passando ambas - razoes e conclusào -a integrar o ato de reexarne.

Nesse sentido, aliás, dispôe o art. 50, S 1°, da lei, que comernaremos adiante.

POSIÇOES DE DISCREPANCIA (inc. VII) - Diz a lei ser exigida'a motiVaÇaO quando os atos administrativos "deixem de aplicar jurisprudencia flina4a sobre a questäo ou discrepem de pareceres, laudos propostas e rda-

tórioc oficiais". f

A ¡deja da lei, nessa hipóiese, decorre de posiçäo de discrepância adotada pela autoridade administrativa em relaçäo a outros atos ou posiçôes adminis-

trativas. Em outras palavras, há urna contraditoriedade entre o ato praticado e atos anteriores. Quando tal ocorrer, é inteiramente aceitável. que o ato discrepante apresenre explicita-mente os fatos e os fundamentos jurídicos, ou seja, os elementos formadores da convicço do agente, que conduzirarn à dissidência de pontos de visca. Só corn o exame desses novos elementos. poderá, no confronto entre as duas pOSiÇÒCSJ ser exercida o devido controle çle legalidade.

A primeira discrepância resulta de confronto entre o ato e a posiçäo administrativa decorrente de jurisprudência sobre a questäo. Jurisprudèn- cia, como se sabe, é o conjunto de decisoes reiteradas e concordantes, que consolidam a soluçäo adotada para determinada questäo. Pode ser judicial

ou administrativa, conforme as decisöes provenham de autoridades jurisdi-

cionais ou administrativas, respectivamente. Quanto ao tema, é certo que, se a Administraçäojá pacificou certo entendimento sobre determinada macéria,

o que se espera é que essa jurisprudência continue sendo aplicada, em nome da uniformidade das orientaçöes da Administraçäo.

Discrepando o ato dajurisprudênciajá firmada (rectius: dajurisprucléncia

consolidada), tern a autoridade o dever de fundamentá-lo detalhadamente,

indicando as razöes pelas quais dissentiu da posiçäo já pacifIcada na via ad-

ministrativa. A lei, por certo, quis referir-se à jurisprudênda administrativa, mas o mesmo é aplicável em se tratando de jurisprudência judicial sendo reiteradas as decisies judiciais num determinado sentido, o ato administra- Eivo que delas discordar deve conter realmente os dados em que se1undou o agente para a formaçâo de seu convencimento.



246 Processó Administrativo Federal Carvaiho Filhv

Nesta oportunidade, é mister registrar que a Lei n i i .41 7, de 19.12.2006,

que regulainentou o art 103-A da Constituiçäo e dispös sobre a ap1icaço do sistema de súmulas viriculantes, previu o uso de reclamaçáo ao STF, no CaSO

de o ato administrativo contrariar enunciado de alguma das referidas súmulas,

negar-lhe vigência ou aplicá-la indevidamente, serri prejuízo de outros melos

de impugnaçao (art. 7g). Se o STF julgar procedente a reclamação, anulará o

ato administrativo e abrigará a que outro seja editado, agora em consonância

con-1 O respectivo enunciado.

É necessario fundamentar o ato rambérn quando discrepar de pareceres,

laudos, propostas e relaióríos oficlais- A razâo da exigência de motivaçäo, ao

conirário do que sucede em relaçäo à jurisprudéncia, nao decorre de mudança de corivenci mento sobre certo assunto, mas sim de descornpasso do ato corn

pecas de natureza écnica, corno são os pareceres, laudos e relatórios oficlais.

No caso das propostas, a motivaçäo deriva da mera recusa da autoridade reapreciadora no que roca a proposição oferecida por outro agente. Como a proposta tern caráter oficial, cumpre que o ato que nao aceite a sugestao tenha a presença dos latos e fundamentos jurídicos que fundaram a rejeiço do agente reapreciador.

DESFAZIMENTO, SUSPENSÄO E CONVALIDAÇAO (inc. VIII) - São hipóteses de desfazimento do ato a anu1aço e a revogaçào. A anulaçáo

tern como pressuposto a existência de vIcio de legalidade no ato adrninis-

trativo, ao passo que a revogaçâo se fundamenta no interesse discricionário da Administração em retirar de circulação determinado ato. Desse modo, se

um ato tern vIcio de legalidade em algurn de seus elemenios (competência,

firialidade, forma, motivo e objeto), o administrador deve anulá-lo tao logo

se depare corn a rregu1aridade. Na revogaçäo, todavia, o ato é válido e seu

desfazimeno se ampara exclusivamente em razôes de ordern adminisrativa. Nern sempre urn ato pode ser revogado; para que possa sè-Io, urge que o

administrador possa exercer seu poder discricionário, aquilatando a conve-

niência e a oportunidade de adotar determinada conduta'°

o Nosso Mwuzal, p. 152-165; HELY LOPES MEIRELLES (ob- cit., p. 184 ss) DIÓGENES GASPARINI (ob. cit., p. 93 ss).

Da motivaçâo 247

Como a anulaçäo e a revogaçäo retratam hip&eses de retirada do ato do

mundo jurídico, é necessário que o adrninistrador consigne, de forma expil-

cita, ° motivos que o levaram ao desfazimento do ato.

A susprnsäo do ato implica a paralisaço de seus efeitos. Trata-se de hipó-

tese que espeiha exceçâo ao principio da eficácia continua dos atos administ

tratiVOS. Para que se tenha condiçôes concretas de analisar a legalidade do ato

suspensivo, a lei impöe ao administrador a mençäo dos fatos e fundamentos

jurídicos que justificaram sua decisäo. i

Por fim, exige-se que o ato de corn'ahdaçäo tenha motivaçäo explícita. O

art. 55 da lei prevé a convalidaçäo, como forma de aproveitamento de atos

administrativos corn vicios sanáveis. Na verdade, só há falar em convalidaçäo

quando nos deparamos corn ato conaminado de vicio de legalidade corn a

marca de sanável. A lei atribuiu obrigatoriedade de motivação aos atos de

convalidaçäo em vîrtude de serein eles confìrmdores, total ou parcialmente,

de ato anterior corn vicio de legalidade. Cumpre, portanto, investigar quais

os fundamentos de que se socorreu a auoridade para converter a situaçäo de invalidade em situação de validade e aproveitar os efeitos advindos ante-

riormente do ato quando ainda estava inquinado de vício

4 RequIsitos da motivação

Segundo o art. 50, S 1, a motivaçäo deve ser explícita, clara e congruente.

A explicitude já constitul, por si só, a marca da motivaço. Na verdade, o mo-

tivo é que pode ser ou no explícito; a motivaçäo, porém, sempre o é. Se o ato conlém rnotivaçäo é porque foram explicitados os motivos ou fundamencos que conduziram à sua prática. Clareza é a qualidade daquilo que é transparente, inteligível, suscetível de ser interpretado ante padrôes medianos de

interpretaçâo A congruência, a seu turno, é fator sá cornpreensível se toma- dos ein consideraçäo dois ou mais elementos de confronto. No caso, haverá

Congruência quando a moiivaçáo exibida no ato for compatível, sob o aspecto

lógico, corn o objeto a que se destina. Se nao há essa adequaçäo, o ato está inquinado de vicio de legalidade e, em consequência, é passíveÌ de correção.

A explicitude, entretanto, como já vimos em oportunidades areriores, pode ser direta ou iridíreta. Direta é aquela em que todos os elementos da



248 vroceso Adminstrativo Federal CrvaIho Fiflo

motivaçäo estão expressos no ato; indireta é a que faz remissäo a elementos

já constantes em outra ato.

É nesse sentido que a lei admite que a motivação se craduza em declara.

Fcio de concordâacia corn fundamentos de pareceres, iriformaçöes, decisöes

ou propostas. A intençäo da lei, já a apontanios em momento anterior: se o

elementos de fundarnentaçäo se encontram em ato anterior, desnecessária e

burocrática se afigura a repetiçäo no ato ulterior; basta que haja a remissäo

aos aludidos elementos.

NaturaLmente, se houver essa declaraçäo de concordância, osfundarneri..

tos do ato anterior passam a integrar os fundamentos do ato ulterior, Corno

averba o art. 50, S la. da lei. Nesse caso, a explicitaçäo será indireta, rnuito

embora sejam os elementos que a compöem aqueles a serem apreciados se

surgir algum questiona.rnenio. Por ¡sso, consideram-se integrados rio ato que OS endossou.

5 Relteraçäo de assuntos idênticos

Nao é incomum que surjam, na via adminisiraiva, situaçöes que desa-

fiani idêntìca soluçäo a ser firmada pelos órgäos administrativos. Em algumas

ocasiôes, avolurnam-se os processos, administrativos ou judiciais, em que é

idêntico ou assemeihado o cerne da questäo que constitui seu objeto.

Quai o caminho a seguir nesse caso? Por questäo de celeridade e eficiên-

cia, deve a Adrninistração adota.r a mesma motivação para todos os &os que

decidirern os processos. Para tanto, poder o órgäovaler-se de melo mecânico

que revele a fundarnentação que dá suporte ao ato. É o que aucoriza o art. 5O

S 2, da lei.

A reprodução gráfIca por mejo de cópias (ou xerocópias, se se preferir) é

um dos melos mais utilizados para esse fim. Os processos de informática, da

mesma forma, geram rneios de reproduçao de elemenios de atos anteriores.

A lei estabelece urna restrição, ressalvando que a adoção desses meioS

mecánicos será vedada se prejudicar direito ou garantia das interessadoS.

Dificilmente, em nosso entender, haven prejuizo para o ìnteressado. O pontO

marCa.flte dos interesses do administrado está exatamente na possibilidade de

Da moLivaço 249

identif1C os fundamentos do ato Se estes vêm no mesmo ato ou são junta-

clos por cópia, o fato é irrelevante. O que importa é que o interessado tenha aceSsO aos fundamentos. No Poderjudiciário, é usual quejuízes e rnembros

do Ministério Público, no caso de repetiçâo de processos idênticos, repro- duzaXfl os fundamentos de sentenças ou pareceres anteriores de sua autori. Havendo clareza na utilizaçäo do mejo mecánico de reproduçao, o ato estará revestido de licitude

6 Motivaçôo em atas ou termos

As decisôes administrativas podem emanar de órgäos colegiados, defi-

nidos como aqueles cuja exterionzaçâo da vontade do órgäo toma em consi-

deração a rnanifestaçao de todos os seus integrantes. A lei refere-se a órgäos colegiados e comìssöes (art. 50. § 3Q), mas estas se configuram como urna das categorias em que se subdividem aqueles.

A peculiaridade que envolve semeihanres órgäos se situa na circunstância de que nem sempre haverá unanimidade dos integrantes quanto à maréria sob discussäo. Assim, a vontade do órgâo, ou seja, aquela que se exterioriza, resulta da unanimidade ou da maioria de seus integrantes. Frequentemente, os votos vencidos são especificados em separado, corn a exposição de seus fundamentos. De acordo corn o citado dispositivo legal, a decisäo emanada desses órgãos colegiados deve conter os fundamentos, de votos vencedores e vencidos, na ata ou termo exigível para a formalização do que ocorreu na sessäo de julgarnento.

O mesmo se passa corn as decisOes orais, que, aliás, representam hipó-

tese de exceção ao princIpio da solenidade dos atos administrativos. Para garantia do interessado, se a decisäo for proferida verbalmente, é necessário

que se explicite sua justificativa em documento de formalizaçäo, seja qual

for a denominação que se adate. A lei alude a atas ou termos escritos, mas o Sentido é realmente o de ser exigida formalizaçäo por instrumento que per-

mita a quem o desejar o controle dos fundamentos e do objeto componentes do ato decisório,



...

capítuio

Da extiflçöodo processo. i 4-

Capítulo XIII

Da Desistência e outros Casos de Extinçöo do Processo

Art. 51. 0 inferessado poderá. mediante manifesoção escrila, desisfr total

u parcialmente do pedido tormulado ou. ainda renunciar o direitos disponíveis

§ 1' Havendo vôrjos interessados, a desisência ou renúncia atinge somente

uem o enho (ormulado.

§ 2° A desislência ou renúncia do interessado, conforme o caso. no prejudi-

a o prosseguimento do processo se a Admìnistração considerar que o interesse

úblico assim o exige..

Art. 52. 0 órgôo competente poderá declarar extinto o pocesso quando

zourido sua ñnalidade Ou O objeto da decisâo se tornar mpossíve, inútil ou

'rejudicodo por fcrto superveníenle.

Extinçâo do processo

o capítulo a ser comentado disciplina a extinço do processo adinistra-

vo. A extinçao do processo constituí tarnbém capítulo especifico do Código



r

252 roceso Adrriinisrattvo FaderaI Carvalhc, Fjlho

de Processo CiviL' em que a regu1aço contempla as diversas hipóteses de finalizaçâo do processo e das causas que a ela conduzerri.

o processo judicial admitia, em seu modelo cIssico, a dualidade extintiva do processo Assim havia a extinçao do processo serti julgamento do mérito, nas hipóreses do art. 267 do CPC e a extinçäo do processo corn julgamento do mérito, nos casos do art. 269 do mesmo Código.

Muitas erarn as críticas, porém, a tal sistema. Sustentava grande parte da doutrina que nem sempre a prolaçäo da sentença ensejava a extinçäo do processo, fato que era notório, por exernplo, nas situaçäes em que há recurso de urna das partes. A sentença, na verdade, poderla refletir o cumprirnento do oficiojurisdicional pelojuiz, mas nao provocava a funalizaçâlo do processo.

Corn a Lei n 11.232, de 22,122005, o legislador deu prosseguimento à continuidade das reformas processuais, sobretudo alterando o sistema da execuçäo fundada em tutulojudicial, que, como regra gera!, passou a ser urna segunda fase do mesmo processo (a primeira é a fase de cognição), e no

autónomo, sendo esce adequado unicamente à execuçào fundada em título extrajudiciaL

Exatamente porque nao mais seria cabível aludir à "extinçâo do processo» no caso de ser decidido o mérito, o legislador expurgou a expresso no art. 269 do CPC, limitando-se a dizer que nos casos ali relacionados haveria resoluçäo (e nao mais "julgamento") de mérito.z Depreende-se que a sentença de mérito apenas resolve o mérito, mas nao extingue o processo, visto que este prossegue pelas fases da Jiquidaçäo da seritença e do curnprimerito da sentença (esta última, substituta da execuçäo por título judicial como processo aurônorno),

No que se refere ao art. 267 do mesmo estatuto, o legislador manteve a

expressäo «extingue-se o processo", mas tambérn substiwìu o termo 'juI- gamento" por "resoluçäo" de mérito3A crítica continua de pé para alguns autores, porque haverá hipóteses em que tal decìsäo sem resoluçäo de mérito nao acarreta a extinção do processo.

L Capículo III, Título VI, Livro I, arts. 267 a 269 z Art. 269 - Haverá resoluçao de mérito:

Art. 267 - Extingue-se o processo, sern resolução do méri(o:

Da exinçäo do prOcSO 253

o certo é que continua inalterado o Sistema processual rclativo à deciso do juiz: em alguns casos, o julgador decide diretamente a controvérsia, ou

seja resolve o mérito, ao passo que em outros näo chega a apreciar o cerne

do confUto em si, e isso em virtude da inexistência das condiçoes da açào ou

dos pressupostos processuais; nessa hipótese, o juiz profere sentença, mas

nao resolve o mérito.

Quanto ao processo administrativo, todavia, a macéria deve merecer enfoque diverso, a começar pelo fato de que nele está alastado o exercício

da função junsdicional, iimitando-se o procedimento a resolver questOes de

ordern meramente administrativa. O litIgio em si, fundamental para o pro-

: cesso judicial auténtico, nao se configura como característica marca.nte no

.-. processo administrativo, o qae significa dizer que, se houver eventual litIgio,

a finalizaçâo do processo nada terá de expressivo diferencial em reJaço àquele

em que estiver ausente qualquer confito.

Assim, é de considerar-se que o processo administrativo deve extinguir- -se, como regra, quando for alcançada a providência administrativa a que se

destina. Claro, poderào surgir fatos, internos ou externos, que obriguern à

extinçao, mas o que se alvitra realmente é a prática de determinado ato adrni-

nistrativo final que consubstancie a providência buscada pela Adniinistração.

o término do processo administrativo, aliás, esth bem demarcado no

art, 52, ao prever a extinçäo do processo quando exaurida suafinalidade. Esta

é que, de fato, constitui o alvo de odo o procedimento. Por outro lado, merece

destaque o art. 51. S 2, que permite a continuaçäo do processo mesmo se houver pedido de desistência ou renúncia por parte do interessado.

2 Desistência e renúncia

EXTINÇAO POR VONTADE DO INTERESSADO -O art. 51 da lei, que dá inIcio ao Capítulo pertinente à extirìçao do processo, contempla de

plano duas formas de finalizaçäo do procedimento: a desistência e a renúncia-

Observe-se, preliminarmente, que ambas as modalidades extintivas resul-

tam de manifestaçâo de vontade dos inreressados. Assim como, em nmento anterior, emitiram vontade para instaurar o processo (no caso, é lógico, de



2 54 Processo Mmnistran,o Federal Crvlho Fuiho

instauraçâo provocada), a lei ihes permite que o façam cessar. Nessa hipótese o objetivo último do processo nao terá sido alcançado,

Nao custa relembrar que o normai é que o processo alinja efetivamerne sua finalidade, de modo que extingui-Io por vontade dos interessados Sig,nj.. fica paralisá-lo sem que a Adrninistraçäo possa consumar o objeiivo fìflaL

Nem todo processo administrativo pode ser extinto por vontade das partes Dal a lei ter-se referido, no art. 51, a interessados. Os processos adrrui- nistrativos de iramiraçäo interna, nos quais no há, como regr'a, inlervenção de administrados, näo so suscetíveis de finalizaçäo por vontade de terceiros. A extinço, se ocorrer, resultará de inceresse da própria Administraçäo.

DESISTENCIA -A desistênc-ia manifestada pelo interessado diz respel- c:o apenas ao processo administrativo em si. Quando o interessado desiste do processo, deseja apenas indicar que nao mais tern interesse em que seja alcançada a providência finaJ em que culmina o procedimento. Por isso, seu pedido consiste na paralisação extinçao.

Note-se, porérn, que, ao manifestar-se no sentido da desisténcia do processo, o interessado em nenhum momento está abdicando do direito material de que seja titular. A desistência concerne ao procedimento e nao ao direito material do interessado Tanto é verdadeiro que, eXtinto o primeiro processo por força de pedido de desiscência, pode ele requerer a instauraçao de outro idêritico, em que persiga o mesmo objetivo. O que ihe é vedado é o abuso do direito de deflagrar procedimentos na Administração, porque esta nao pode sujeitar-se a caprichos de administrados, nem ests. a seu serviço particular.

No processo judicial, o regime é sernelhani& A desistência da aço se refere ao processo, ou seja, "implica em encerramento do processo sem corn- pOsiçdo da lide, 5endo possível, por isso, tornar a propor a ação".S Corn isso, é

bern demarcada a linha diferencial entre o interesse em dar fim ao processo e o de renunciar ao direito material.

A desistência pode ser total ou parciaL. Será total quando o desinteresse da parte abranger o pedido integral que formulou, e parcial quando, entre

NoCódigo de Processo Civil. essas (onnas exintivas se enconcram no arts. 267. VIII, e 269, V. s MONIZ DE ARAGAO, Comrntário cit,, p 444.

Da extnço do processo 255

vriaS postulaçôes, se manifestar desinteressado ein urna ou algumas delas,

rernanescendo algum pedido para ser apreciado. Embora ambas estejarn alo-

jadas no art. 51, dispositivo que integra o capítulo pertinente à extinção do

processo1 esta somente acorrerá, de fato, quando a desisténcia for total. Sendo parcìal no efltaflto, a desistência abrange apenas pedidos, e nao o processo em seU todO. Quer dizer, se o interessado formulou três pedidos e desiste de urn

deles, o processo terá prosseguirnento ein relaçäo aos demais, nao se podençlo

entãO afirmar que há extinção do processo nesse caso.

RENÚNCIA -Além da desistência, a renúncia do inceressado ao direiro de que seja cituar é causa de extinçäo do processo administrativo.

Diferentemente do que sucede corn a desistência, a renúncia atinge diretamente o direito material do interessado. Desse modo, quando, no processo, renuncia a seu direico, está implicita&ìence reconhecendo que nao tern qualquer interesse em exercê-lo. E, é claro, se renuncia ao direito cujo reconhecimento constitui o alvo do processo, nao tern este razäo para prosseguir, devendo ser realmente extinto.

No que se refere à renúncia, há uma questão importante para analisa.r.

A lei é bem clara ao admitir a renúncia de direitos disponíveis. Nern sempre, cornudo, aautondade saberá ideritifìcar se o direito é disponível ou nao, Esta é a razâo por que a renúncia produz efeito cerco apenas no processo admìnis- trativo, mas é o Direito MateriaL que indica realmente se era ou no admissível a renúncia, bern como os efeitos que dera poderiarn advir.6 Em regra, porém, os direitos serão disponíveis, sobretudo quando tiverern caráter económico e disserern respeito exclusivamente ao próprio interessado.

A renúncia ao direico só pode ser manifestada por quem tenha capacìda- de jurídica. Pessoas incapazes, por conseguinte, flo tén) idoneidade jurídica

para renunciar a direitos de que sejam titulares. Se houver represeritaçâo no

processo, a renúncia sé é válida se o próprio interessado a declarar, ou se seu representante o fizer, neste caso exigindo-se que tenha tais poderes no documento de mandato.

apto ciÀ ptCILC *.trnbérn tc ptoceso judiciaL como ln easita MONIZ DF. AkAGAO Crib. e vpl. cit., p. 4&5J. PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


256 Processo m.nsttatho FederaL Carvaiho Fujho

Assirn como se d corn a desistencia, a renúncia pode ser total ou parcial. aquela abrange odos os direitos reivindicados, ao passo que esta alCarìça

apenas alguns deles. Se a renúncia for pardal, nao haverá causa para a extj.. ção real do processo. Este prosseguirá normalmente em re1aço aos dernais pedidos. A renúncia parcial, portanto, reduz o âmbito das postulaçoes, m

:o tern o condo de extinguir ¡nreiramente o processo. Idéntico efeito, aIi

ocorre no processo judicial.

Há ainda urna questo a abordar. Como a renúncia ao direito acarreta reconhecimento de que o titular no tern interesse em exercê-lo, a extinça

do processo nao poderia propiciar nova oportunidade para o interessado postular novarnente o reconhecimento em outro processo administrativo, e isso porque a renúncia é definitiva para qualquer outro processo. Todavia, o

direito de requerer a ínstauraç5o de processo administrativo encontra eco no direito depeiçío, asseguradoconstitucionalmente (ari. 5°, XXXIV a). Dessi maneira, nO se pode impedir que o interessado formule pedido de nova ins- tauraçao e mesmo que o processo seja instaurado. mas nele a Administraça no poderá adotar a providência requerida, quai seja, o reconhecimento d

direito, porque este já terá sido objeto anteriormente de renúncia do titular.

Aqui incidirá o art. 52 da lei, e a extinçäo se dará por causa diversa: o objeto da decisäo final se tornará impossível em virtude da renúncia.

3 Pluralidade de interessados

A desistência e a renúncia são manifestaçôes de caráter cmi nznte'mente

pessoal. Decorrem elas da própria vontade do interessado e, obviamente, nao

pode a vontade de urna pessoa estender-se naturalmente à esfera jurídica de

outrem.

Por força dessa especial circunstância, thspöe o art. 51, S 1, que, no caso

de pluralidade de inieressados, adesistência ou renúncia atinge apenas quelfl

a tenha manifestado Isso denionsra que ambas as figuras têm suporte nO

principio da pessoalidade, decorrenoe do principio da autonomia da vontade.

Pode inferir-se do referido mandamento que a presença de mú1tipIO

nceressados em processo admiiiisiracivo somente ensejará a extinçäo tot

do processo, quando todos, sern exceçäo, se pronunciarem no sentido da

Da extirç do proceaso 257

desistência Ou renúncia. Nao ocorrendo tal hipótese, o processojamais se sub-

peterá à extinçäo definibva, mas, ao contrário, terá normal prosseguirnerito

erri relaçäo aos demais interessados, que nao pretenderam nem a desisuência

»em a renúncia ao direito.

Nao obstante, é possivel que, em determinada relaçäo jurídica, baja di

reitø5 que guardem conexão entre si, de modo que eventual desistência ou

reflúncia erri relaçäo a um afete a natureza de outro. É û caso, por exempi,o,

de direitos originrios e derivados, em que o interesse dos titulares destes Jtimos se subordina ao reconheamento dos primeiros. Em tais casos, a de-

sisência e a reniincia nao podem operar a extinçao do processo, salvo, como

se disse, se todos os interessados as formularem. Tern cabimento, porém, supor que, mesmo diante do desinteresse de urna das partes, que venha a

desistir do pedido, seja este implicitamente reconhecido, se a Administra-

çâo reconhecer direito de outro interessado, efor esse direito subordinado

e dependente daqueie. Significa que o direito do desistente ou renunciante ten sido reconhecido por via implícita, conquanto seu jiropor a exercê-lo em face de seu desinteresse.

4

Prosseguimento do processo

A desisténcia e a renCincia so instrumentos próprios do direico privado,

eis que decorrentes da autonomia da vontade do titular do direito.

Em consequência. essas figuras próprias do direito privado só podem inierferir nos fins administrativos se nao houver qualquer gravame sobre o

Interesse público. A razao é simples: os Interesses privados nao podem ter

Supremacia sobre o interesse público. A preponderâncìa do interesse público espeiha, na verdade, o axioma fundamental do regime de direito administrativo.

Dai a regra do art. 51, S 2D: a desistência e a renúncia nao podem obstar ao prosseguimento do processo se a Administração considerar que assini o

exige o interesse público. Como se observa, este nao pode ficar à mercê do

interesse privado de desistência do processo ou de renúncia ao direito que COflStitj objeto do feito. Estando presentes razöes de interesse público, o

processo continua a sua tramitaçäo, independentemente do desejo qe possa ter o ¡nteressado de vê-lo extinto.



258 Pvossc Mmin,suatho Federe) Carvaiho Filho

o interesse público há de resultar de valoraçâo levada a efeito pela aut0.

ridade competente no caso concreto em que houver o pedido de desistèricia

ou a renúncia ao direito. É inviável generalizar tal valoraçâo, porquanto

situaçöes podem apresentar infinita variedade. Assini, a decisão do admirij5..

trador de dar prosseguimento ao processo deve levar em conta os elemento5

que demonstrern que a continuaçäo se revesurá de relevância maJor para a

Administraçäo do que a extinção d processo.

Nao há dúvida de que a vaIoraço de interesse público em cada caso

pressupôe margem de apreciaçäo da competência privaciva dos agentes ad.

ministracivos. Prevalece, pois, a presunçâo de legitimidade do ato adminis

trativo que decidir em tal sentido. O ato administrativo é presumivelmente

legítimo até prova em contrário, ou, em outras palavras, "vale até que prove

ser ele nulo oit anulável".7 E nem poderia ser de forma diversa, porque, corno

já tivemos a oportunidade de consignar em «bra diversa, os atos adminis.

trativos constituern manifestaçóes de agentes

no exercício da respectiva funço pública, e esse fato faz corn que milite em

seu favor a presunção de que tenham sido praticados em conformidade corn

a ordern pública.8

A valoraço do interesse público pelo agente da Adrninistraçäo, proces2

sada nos limites da legalidade, é ¡ofensa a controle judicial. Valorar impOrta

em considerar fatores administrativos para certa conclusäo, de modo que

näci poderÈa o juiz sopeá]os para chegar a ccmclusäo thversa. Se o fizese

nio estaria etercendo ftrnçio jurisdicicmal, mas, ao revés. sua aru*çäo estria

indicando invasão indevida em funçôes de natureza diversa, e a isso se opóe o

princIpio constitucional da separaçäo de Poderes e funçôes. O controle judicial1

no entanto será admissivel se rescar comprovada ofensa aos princIpios da

razoabilidade e da proporcionalidade, o que, em última instância, retrataria

vulneraçäo ö principio da Iegalidade. É mister ressaltar, eniretanto, que o

controle judicial nao pode materializar-se pela szibstituiçáo de critérios ad

ministratiTvos, corno equivocadamente supöem alguns especialistas. O poder

7 TOSHIO MUKAI. Direito Administratiwa Sisierr&aliza4o- São Paulo: Saraiva. 1999, p. 212.

No5so Manual cir, p 120.

Da extin.çlo do processo 259

judiCial näo vai a tal extremo, nem está ancorado em qualquer suporte de

ordern constitucional.

Enfim, o que reza o art. 5 1 , S 2, está inteiramente compatibilizado corn o

regime de direito público, segundo o quai o interesse público deve prevalecer

9bre eventuais interesses privados. 1-lavendo, pois, desistência ou renöncia

o processo nao será extinto se a Administraçäojulgar que o prosseguimento

atende ao interesse público.

s Extlnção natural do processo

SENTIDO - É art. 52, ao fim do capítulo, que consigna as hipóteses

de extinçäo natural do processo administrativo.

Nos termos do dispositivo, cabe à autoridade competente declarar extinto

o processo quando exaurida sua finalidade ou o objeto da decisâo se afigurar

impossivel, inútil ou prejudicado

Consideramos que tais hipóteses rendem ensejo à extinçäo natural do

processo porque o desfecho do procedimento independe davoncade do interes-

sado. Como vimos, esta constituí mecanismo de exceçäo, visto que o processo

administrativo é instrumento oficial de exercício da função administrativa.

Sendo assiin, a regra geral é a sua continuidade para alcançar a verdade real,

queira ou näo desvendá-la o interessado.

A extinção natural pode ser causada pelo objetivo devìdamenre alcançado

ou por fato superveniente que, impedindo a conclusão do objetivo previsto,

inviabjljze, material ou juridicamente, a decisão final.

ATO DE EXTINÇAO - Ocorrendo algum des pressupostos menciona-

dos na lei, a autoridade competente deve praticai ato que declare extinto o

prOcesso Trata-se de ato administrarivo, que, para ter validade, precisa ter

a presença de todos os elemencos necessários à corifiguraçào de legalidade.

São eles a competência do agente, a finalidade de interesse público, a forma

obediente à lei, o motivo e o objeto.

Nem sempre a aucoridade administrativa praticará ato específico corn

Vistas à extinçào do processo. Dependendo do cipo de desfecho, o ato de



260 Presc Admirustraluvo Fedetal - Carvaiho Fiiho

extínção poderá ser explícito ou implícito. Se o ao final corresponde ao Objt0

colimado no processo, já está a indicar naturalmente a extinção do process0

o que a lei quer evitar é que, sem manifestaço explícita ou implícita, o pro.

cesso permaneça sem continuidade, deixando de atingir seu objetivo

A expressäo "declarar a extinção" contida na lei tern que ser interprete.

da apenas no que diz respeito à relaçäo jurídica em que consiste o processo

adrnìnisirativo, relaçäo essa em que, normalmente, de um lado está o Poder

Público e de outro o interessado. Esse ato administrativo declaratório de extj. çäo tern como conteúdo afirmar que o processo administrativo, como relaçäo

jurídica de direito público, está encerrado. Do ângulo do direìto material,

entanco, o aia adminiscrativo final pode ter conteúdo declaratório, quando

a Administraçäo enuncia a existência cJe certa relação jurídica; conctitutivo,

quando, por exemplo, confere ao interessado direito a exercer alguma ativi-

dade, como ocorre no aw de autorização ou licença; e condenatório, quando o

ato tern caráter punitivo. que é o caso de multas, interdiçóes, apreensoes etc.

EXAURIMENTO DA FINALIDADE -A primeira hipótese de extinçäo

natural é o exaurimento da fmnalidade, ou seja, a finalização normal do prci4

cesso diante do objetivo a que se preordenava.

Como todo processo administrativo pressupöc determinado objedvó;

urna vez alcançado este, dá-se o término regular do procedimento. Assim

para exemplificar, se o processo foi instaurado em decorrência de pedidd

formuiado pelo interessado para ihe ser reconhecido direito de rransitar por

área de segurança, sob certas condiçóes, o deferimento do pedido exaure

finalidade do processo, porque o objetivo que inspirou sua instauração foi

exatamenre o deferímento.

Essa é urna hipótese em que se torna desnecessário que seja praticado ato

que tenha como coriteúdo cteclaraçäo de extinço do prosso. Saisfci.a 1

pTctcJ]säo do ¡nteressado apócs anâlise do pedklo pela Adrninistraço. o ato de

deferimentojá conrém, comoefeito natural, a vontade de extinguiro process0.

FATOS SUPERVENIENTES -A exrinçáo do processo poderá ser cali-

sada, ainda, pelo advento de fato superveniente que torne itnpossível, jt1' ou prejudicado o objeto da decisáo.

Da extinçâo do proceSù 261

Tais casos demonstram, em primeiro lugar, que no pode ser alcançado

o objetivo final do processo. Depois, indicam que o desfecho nao se deu em

vrtude de vontade da Administraçäo, mas sim de fatos posteriores que, de

Iguma forma, tornam inviável a decisäo final. No processo judicial, corres-

pondem à extinção do processo sem resoluçäo do mérito, porque o juiz näd

jga a examinar o confito de interesses em si e, antes disso, determina que

o processo seja extinto.

A impossibilidade ocorre quando se afìgura inviável pracicar o ato de de-

cisào do processo. Vejamos um exemplo apenas para ilustrar: suponha-se que

o interessado requeira autorização para executar aiguma atividade privada e

fic, curso do processo seja publicada lei que passe a considerar ¡lícita a ativi-

dade. O fato superveniente -a ediçâo da nova lei torna impossível o objeto

da deciso, que era o de obter autorizaço para exercer a atividade agora tida

como ilícita. O exemplo mostra hipótese de mpossibilidadejurídica, mas

é possivel também que o fato posterior provoque impossibilidade material.

Outra causa Jegal é a inutili4ade do objeto da decisào em face do fato

superveniente. Aqui a decisäo é viável, ao contrario do que sucede na impos-

sibilidade, mas, a despeito de vLável, nao traduz qualquer utilidade de ordern

prti4; para o interessado ou para a Administraçäo. Se a professora requer

autoriìço para, corn seus alunos, visitar um zoológico para o fim de ser

obsewado certo animal raro, e este morre no curso do processo, a visita será

inútiL diante desse fato supervenienie.

Por 11m, diz a lei que o processo deve ser extinto se o objeto da decisão

restar prejudicado por fato posterior. É o caso, por exemplo, em que o pedido

já é atendido por outro mejo. Suponha-se que o servidor solicite licença para

representar seu órgao no exterior; se, durante o processo, a autoridade mais

elevada pratica ato administrativo de indicaçäo do servidor para representar o órgão, o pedido inicial estará prejudicado, ou seja, o ato da autoridade mais

elevada já prejulgou o que seria objeto da decisáo a ser proferida no processo

Estando prejudicado o objeto da decisäo, o processo deve ser extinto.

ARQUIVAMENTO -O passo normal do processo quando é declarada, Xplícita ou implicitamente1 sua extinçäo, é o arquivamento.



262 processo Mministiauvu Federal . CaraIho FIho

Arquivanwnto nao é um aco administrativo; é um fato administ.raiivo, q

consiste na guarda do processo em local destinado aos feitos terminados, o arquivamento, porém. decorre de deterrninação comida em ato administrativ0

Este ato tern como objeto a determinaçöo no sentido de qu seja arquiado0

feito no local apropriado

Na práúca admînistrî.Iva é comum que o ato de "arquivese já

za, por 1 a dccLarção de que O processo etâ CXtthtO ImpoilaIxe I q

seja essa cteterminação aniecedda das razóes que rriobillwarn o a1ente a

ta[ conc1uão- Por outro Lado. é possivel tambéin que o agtmte prtique administrativo, cujo conceúdo seja o declaratório de extinçáo do processo,

sem mencionar a ordern de arquivamento. Nesse caso, porém, mesmo que

se omita a deterrninaçäo de arquivamento este será o destino natural do

processo. Verifica-se. em consequncia1 que o ao decíaratório de extinço do

processo e o de detcrim naçü de arquìvamento so intrinsecamente atn]ads entre si. Se o admánistrador extingue o proce por ato admInIsirt-ivo de-

claratório de exrinço, considera-se a ordern para o arquivamento.

Ao contrário, o ato de determinaçäo de arquivamento indica que o processo

está extinto, seja pelo cumprirnento do objeto, seja pela ocorrência de ourro

fata causador de sua extinçáo.

ba nuldçäo, ravogaçäo

e convalídaçäo ffiILIÍlEi

Capliulo XIV

Da Anulaçòö. Revogaçöo e Convalidaçôo

15

Art. 53 . A Adrninistraçio deve anular sew próprios clos, quando eivodos de vicio de legalidode, e pode revogó-los por motivo de convenlência ou apart u-

ndode. respeìados os direflos adquiridos

Ar? 54 0 direito do Administração de anular os atas administrativos de que decorram efeilos favoráveis poro os deslinatános decal em cinco anos, con lados da data em que loram praticados, salvo cornprovada má-fé.

J No caso de efejfos patrimonlais continuos. o prazo de decadéncia contar-se-á da percepçöo do primeiro pagamento

§ 2' Considera-se exercício do direìto de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnaçòo à validade do ato.

Ari . 55 Em decisöo na quoi se evidencie nôo acarrelarem Iesäo ao interesse público nem prejuizo o lerceiros, os atos que apresenlarem defeifos sonáveis poderào ser convaildados pela própría Administraçào.

Extlnçâo dos otos administrativos

Inseridos na categoria geral dos atos jurídicos, os atos adniinitrativos nascern, produzem seus efeitos e podem extinguir-se.



264 rxeo Administrativo FeereI CrvaIho Filho

A extinçäo dos atas administrailvos pode processar-se de diversas

maneiras-

A pdmeir delas é a extinçäo natwa& que decorre do exaurirnerto normI

e cspttdO dO stO, Ou se$, Q ató cumpriu normalmente scus efeios Outre

forma é a erthiçâG si*bjetiva que ocQrre quando há o 4eSapFCdIneRLO

5UjetÓ benefkiárk do ato. A ex*ínçäo objetiva se origina da crcun.ncia de

haver desapatecdo c objctc do ato Corn efeito, e o oblew ¿a vomda no

mais exìte o aLO passa tarnhém a no rriai.s exisdr A1uns doumnadores

diam ai4a a c*4uddade (orma de extimçio provocada pr fato pî-veniente

que acarreta a perda dos efeitos jurídicos do ato.1

Atém dessas formas extintivas, o ato pode também ter a cessaçäo de seus

efeitos ocasionada por manifestaçäo de vontade do agente da Administraçäo:

é o desfazimento volitivo.

o desfazimento volitivo admite três modalidades extintivas, que variam

conForme Os preS5UpO5tO que as ens4am A pnmeira delas é a cassíiço ato

adrninisttativo que se caracteriza por ter naturezì punitha. Sc o individuo é

benc1ki.rio dc cerro ato admni5trativo e comete alguma aço que a Lei prev

omó cau5adora da extinç10 dee ao, a extínç.äo e consurnará por ato de

casaço. Corn eate fiei sern efeio o ato cassack Seriiclo ato s.ncionatôrÌo

a casaçao espeiha Mdade vincu[da do adminisradcvr só podendo ser

produzid:a se cfetivarnente river prviso Legal e fuir consiimada situaçâo

1;átka contemplada na lei conio pasve1 desse tipo de punição adminitrath.

As duas outras modalidades sâo a anulaçäo e a revogaçäo, estas previstas

no art. 53 da lei, e que comentaremos adiante

2 Anulaçào

SENTIDO - Anulaçäo (ou irwalidaçâo) é a forma de desfazimento do atO

administrativo em virtude de estar inquinado de vicio de legalidade.

Se o ato é válidos

nao há espaço para a anulaçäo. Esta se destina a corri-

gir ilegalidades contidas no ato e, como regra, para que possa ser feira essa

I Vide nossOMcTitWll, p. 5O.

Da anuaçáo. revO.9aÇO e convalidaçâo 265

correção torna-Se necessário que o agente administrativo pratique nutro ato anulando o anterior e retirando-o do mundo jurídico.

o art. 53, portanto, define acertadamente a anulaçäo, pois que permite à

Administraçäo que a efetive, em relaçäo aos próprios atos, "quando eivados de

vicio de legalidade". Trata-se, por conseguinte, do pressuposto da anulaçãd: havendo ilegalidade, o ato é passíve de ser anulado.

V1cj de legalidade é aquele que Contamina algum dos requisitos necs- sáiios à configuraçäo de validade do ato adminisrrativo São requisitos de validade, corno já vimos em outra oportunidade, a competencia, a finalidade, aforma, o motivo e o objeto.

Caso se apresente qualquer irregularidade quanto a referidos elementos, o ato é passive! de anulaçäo.

COMPETENCIA PARA A ANULAÇAO - Se urn ato adminIstrativo tem vicio de legalidade, pode a própria Aclrninistraçao invalidá-lo. Meihor do que "pode", que indicaría xnera faculdade, o administrador deve proceder à anulaçäo no caso de se deparar corn ato ilegal É o que resulta do poder administrativo de autotutela, através do quai a Adrninistraçâo pode corrigir e rever seus atas e suas condutas corn o fim de restaurar a face de legalidade dos atos administrativos.

É nesse sentido que dispôe o art, 53 da lei, ao averbar que "a Adminis- tração deve anular seus próprios atas, quando eivados de vicio de legalidade".

Nao raras vezes, todavia, a Administraçäo deixa de fazé-lo, seja porque desconhece a ilegalidade cometida, seja porque, a despeito de devidamente

alertada pelo interessado, julga legítimo o ato que praticou. Nessa hipótese,

cabe o controle de legalidade do ato pelo PoderJudiciá.rio, dentro de cuja fun- çäo jurisdicional se insere, realmente, o poder de dirimir litIgios, aferindo a

legalidade ou ilegalidade de atos e comportamentos, provenham de indivIduos particulares ou de pessoas públicas.

A funço anulatória, por conseguinte, admite dupla competência: anu- laçao pela própria Administraço Pública ou pelo juiz no exercício da funço

jurisdicionai

o sip se pacificou quanto a esse aspecco nas Súmulas 346 e 473



266 rroesso Mrniurativo Fedeçal . Crvatho Fílho

EFEITOS -A anulação tern efeito retroativo, vale dizer, dirige-se também

a período pretérito, e a retroatividade alcança o momento em que foi praticado

o ato anulado. O efeito, portanto, do ato anulador é "ex tunc".

Decorre da anu1aço a circunstância de que devem desfazer-se todos os

efeitos provenientes do ato anulado, ensejando o retomo dos integrantes da

relaçäo jurídica respectiva ao statu quo ante. Significa que1 corn a anulação,

deve ser restaurada a relaçâo jurídica existente antes de ser praticado o ato

ilegal. Ficam a salvo, porém, dos efeiros retroatìvos da anu!açäo os terceiros

de boa-fé, pessoas nao participantes diretas da formação do aro inválido.3

Comporta anotar, entretanto, que atualmente já se adota o entend imen..

to de que celtas situaçöes específicas podem gerar a invalidaçäo do ato sem

retroatividade. Nessa hipótese, perduram os efeitos pretéritos e corrige-se

a ilegalidade do ato corn eficácia apenas para o futuro. Mas - repita-se - a

irretroatividade da anu!ação no pode ser aceita corn foros de generalidade. e

sim como aplicáve! a sìtuaçôes excepcionais, em que a invalidaçäo dos efeitos

retroativos seria mais gravosa do que a sua subsistência4

PRESCRIÇAO E DECADÊNCJA - De acordo corn o art. i 89, do Código

Civil em vigor, urna vez violado o direito, surge para o titular a pretensäo, e

esta se extingue pela prescriço nos prazos estabelecidos nos arts. 205 e 206

do mesmo Código. Conclui-se, assim, que a prescriçâo nao atinge diretarnente

o direito subjetivo, mas sirn a pretensao de vê-lo protegido pela ocorrência

da violação.

A decadència - outro instituto relacionado corn o fator tempo - incide

diretamente sobre o direito potestativo, de modo que, nao sendo exercido no

prazo que a lei estabelece, ocorre a extinçäo do próprio direito. As normas

gerais sobre decadéncia se inscrevem nos arts. 207 a 21 1, do Código Civil.

No que se refere à Administraçäo, tanto há situaçöes alcançadas pela

prescrição quanto pela decadência. Em todas elas o que se pretende é asse-

gurar certo grau de permanência nas sìtuaçóes jurídicas de direito público,

3 1-ÍELY LOPES MELRELLES, ob cit, p. 188 4 RICARDO MARCONDES MARTINS. Efeitos dos Vicios do Ato Administrativo São Paulo:

Maiheiros, 2008, p. 419

Da anuIaço. revoqaçäo e convakddçáo 267

de modo a ser observado ojá consagrado principio da segurança das relaçöes

jurídicas.

A correçâo do ato administrativo através da anulaçäo nao uica sempre a

critério daAdministraçâo. Há cenas situaçOes fticas que produzem obstáculos

ou barreiras à anulaçäo. Lima dela5 consiste na consolidação de determinada situaçäo decorrente do ato viciado: se os efeitos desse ato já acarretararn muitas alteraçoes no mundo jurídico, consolidando certa situaço de fto, a subsistência do ato, mesmo ¡nquinado de irregularidade, atende mais ao

interesse público do que seu desfazimento pela anulaçäo. Trata-se, todavia,

de hipóteses de exceçâo, mas que, na verdade, podem ocorrer e já ocorreram

na prática5

A outra barreira é o decurso do tempo. Ultrapassados determinados peno- dos de tempo fixados em lei, fica extinta a pretensão ou o direito potestativo, tanto de erceiros em relação à Administraçäd, quanto da Adrninistraço em

relação a si própria. Em tais hipóteses, o óbice à correçao resultará do surgi-

mento da prescriço ou da decadência.

À guisa de esciarecimento, se o individuo, tendo sofrido lesäo em seu

direito por conduta administrativa, só decide exercer a pretenso de vê-lo

reconhecido (por exemplo, a pretensäo de perceber determinada gratifìcação)

fora do prazo fixado em lei, terá contra si a ocorrência da prescriçäo. Por ou-

tro lado, se certo ato administrativo retira certa gratificaço dos ganhos do

servidor, e este resolve postular sua anulaçäo fora do prazo legal, ocorrerá a

decadência, corn o que estará extinto o próprio direito de pleitear a invalidaçäo

No que concerne ao ato administrativo ilegal, a ideia é a mesma. Se o ato

contém o vicio por deerminado período, sem que aAdministraçäo providencie

a correçäo, cria-se em favor do administrado situaçäo jurídica protegida na

lei, no caso, a decadência do direito da Administraço de anular o próprio ato

o art. 54 da lei dispöe nesse seniido. Estabelece que o direito da Ad-

ministraço de anular atos administrativos que tenham produzido efeitos

favoráveis para os destinatários decai em cinco anos a partir da data em que

forain praticados, salvo comprovada má-fé.

s Sobre as barreiras invalidaçäo, vide WEIDA ZANCANER. Da Coiwalidaçäo e dairn'alidaçáa dos Atos Admini5trativos. L ed. São Paulo; Maiheiros, 1996, p. 61-63.



r

268 roeso AdmuiistraTivo Federal Carvaiho Fiiho

OLserve-se que. erri se tratando de autolimitaçäo administraiiva, a restrìçAo

só alcança a Administraçäo federal e, por isso, foi iraiada em sua lei específica.

Se Estado, Distrito Federal ou MunicIpio intencam adotar idêntica auiolimi-

taçáo quanto ao poder de correçäo de seus atos, o que seria - registre-se de

passageni - digno de aplausos, devem fazê-Io por intermédio de leis próprias.6

Tern havido algurnas opiniöes no sentido de generalizar a limitaçäo

autotutela prevista no art. 54. Nao nos parece acerrado semeihante posicio-

namento. A norma consta de kifdera1 sendo, por conseguinte, desrinatária

a Administraçäo FederaL Trata-se, na verdade, de autolirnitaçäo inskuída pelo governo federal em favor dos adminiscrados e, dessa maneira, nao pode

ser estendida às dernais entidades federativas em virtude de sua autonomia

cons(itucional. A matèria genérica sobre prescriçäo e decadência é de direi to

civil, incumbindo à União Federal legislar, corn foros de generalidade (lei

nacional), sobre tais temas, à luz do que dispôe o art. 22, 1, da CF. Nao teve,

pOrém, esse intuito O legislador da Lei n 9784.

o legislador, sem dúvida, teve o escopo de consagrar o principio da esta-

bilidade das relaçöes jurídicas aravés do subprincípio da segurançajurldica.

A apticaçáo deste decorre de cenas situaçòes jurídicas que devem ser conva-

lidadas em virtude da incidência dos fatores tempo e boa-fé dos administra-

dos. Reflete a proteçäo confiança, princIpio sobre o qual incide o aspecto

subjetivo 1e neste se sublinha o sentimento do individuo em relaçäo a atos,

inclusive e principalmente do Eseado, dotados de presunçáo de legitirnidade e

coni a aparència de legalido4e", como já deixamos consignado.7

Se é certo que os aios eivados de vício de legalidade devem ser expungidos

do mundo jurídico, nao menos verdadeiro é que esse princIpio precisa ser

ponderado corn o da segurança juridica. de modo que o ernprego do instru-

meno da invalidaçào nao tenha efeitos mais prejudiclais do que os advindos

da convaIidaço8

o Ei.iadj dc Rio de Jarciro por iempk adULandO cricirniça ìdntica cia lei kdraI.

Fz ¿,cfitzr a Li tMIuai de 4.G.2OO2 - riguLamentadori, aIi. de dìpaitho da

respectiva Constituição.

7 Nosso Manual de Djrej(o Administrativo cit., p. 36

Nb mesmo sentido, IRENE PATRICIA NOHARA e THIIGO MARRARA, Processo AdnW iusfrahvO cit., p. 347

Da riuIaçâo. revugaço e corwahdço 269

De fato, se o Estado produz atividade presumivelmente legítima, é de se

considerar que os administrados the dispensem sua confiança no que tange à validade dos atos administrativos que deta resultam. Por isso, transcorrido determinado período, a situaçäo decorrente do ato, mesmo eivado de vicio,

converte-se em sicuaçäo defInitiva. impedindo seja alterado por iniciativa da Admínístraçäo e seja desnaturada a confiança do administrado depositada no ato. Em várias skuaçòes tern sido adotada tal postura, ampliando-se a

garantia dos administrados quanto à segurança jurídica.9

o dispositivo merece algumas observaçäes.

ATOS DE EFE1TOS FAVORÁVEIS - Examine-se primeiramente o aspecto relativo à nacureza do ato administrativo imune à anu1aço Diz a lei que o óbice à anu1aço incide sobre aros administrativos de que decorram

efeitos favoráveis para os destinatários.

De fato, no caso de ter havido efeitos em favor do administrado, o decurso do tempo acaba por criar situaço jurídica de tutela que o beneficia, e assirn

nao pode a Administração, após o período de cinco anos, corrigir o ato atra-

vés da anulaçäo. A consequência é a de que o ato administrativo, conquanto inquinado de vício de legalidade, subsiste no mundo jurídico e prossegue irradiando seus regulares efeitos em favor do titular.

Entretanto, se do ato viciado nenhum efeito decorre para qualquer des-

tinatário, a Administraçào nao estará impedida de efetivar a correçäo. Desde

que esta seja compatível corn o interesse público, é juridicamente viável que

o ato seja anulado e substituido por outro, desta vez expungido de vicio. O interesse público valorado nessa ocasião pelo administrador é relevante: se

inexiste, nao haverá qualquer razâo para a retirada do ato em face da anu- laçäo. Aliás, pode ocorrer situaçäo em que o meihor seja mesmo manter o

ato, situação que, diga-se por oportuno, deve sempre retratar hipótese de

exceçáo, e nao de regra.

9 Vide o excelente trabaiho de ALMIRO DO COUTO E SILVA, "O principio dd segurançajurídícti (proteçdo c corifiança) pto direitt público bra.sileiro e o direiro da Adrarnistraçâo Pública dçartular seus

prôprios atos ad,miriistracivos: o prazo deco.dencicil do ar 54 da lei de processo adminiNt.rativo da Unido (Lei9.784/99)", publicado na RDA n'237, p 27l-35 (2004)



270 Prcxes Mministrativo Federal Carvaiho Filbo

PRESCR1ÇÄO OU DECADÊNCJA? - Outro aspecto a considerar diz

respeito ao instituto que ocorre na espécie, OU seja, quai a natureza da perda

do direito de anuiar o ato. Tratar-se-á de prescriçäo ou de decadéncia?

Conforme a mais autorizada doutrina, tanio a prescriçäo como a de-

cadência (ou caducidade) são institutos oriundos do efeito do tempo nas

relaçöes jurídicas e decorrentes da falta de aivação do titular do direito. Mas

enquanto "a deca4êiwia é a morte da relaçäojurídica pelafaUa de exercício

en tempo prefixado", a prescrição, de oiitro lado, «extingue um direito que

nao tinha prazo para ser exercido, mas que vejo a encontrar mais tarde um

obstáeulo corn a criaçäo de urna situaçco jurídka contrária, oriunda da Liza-

tividade do sujeito".'°

A doutrina clâssica a respeito de tais prazos extintivos é a de CÁMARA

LEAL, de concepção idêntica à de CLÓWS BEVILAQUA. Segundo sua

teoria, a prescrição nao pode ter por objeto imediaw o direito, porque este

nao se extingue pela inércia do tiiular. Desse modo, a extinção recai sobre

a açäo ajuizável, por Força da ìnércia do utu]aî do dircito cut deitrmrnado

período." A decadência, por outro lado, é a extjn,çã do próprio direitó peb

inércia do titular, quando sua eficácia foi, de nãcio, suborthnda à condiço

de seu exercício dentro do prazo prefixado, tendo esce chegado ao término

sern o referido exercício)2

Outra teoria que vein sendo seguida é a de AGNELO AMOR1M FILHOP

que a delirieou corn fundamento nas linhas teóricas de CHIOVENDA. Para o

autor, curnpre distinguir, de um lado, os direLtos a urna prestaçáo positiva ou

negativa (direitos reais ou pessoals) e, de outro, os direitos potesLativos, assim

considerados como aqueles em que o titular pode influír na skuaçäo jurídica

de outrern. A primeira categoria de direitos é protegida por açöes condena-

tórias, ao passo que os direitos potestativos o são por açôes constitutivas. A

k

J kmbnada pr«is IiçD df CAlO MARIO DA Sl1VA PEREIRA. riiiti de

flih!it CVil. Rio de Janro Focne. p 4«' y E.

11 ANTONIO LUÍS DA CÁMARA LEAL Da Prescriçáo e da Deco4êiwia. 3. cd Rio deJaneirO

Forense, 1978, p- 12: (atualizacta porjosé de Aguiar Dias)

u cÂiaA LEAL, ob CiL , p 101

Da anuIaço. eevgaçao e convIdaço 27)

presCriçäo atinge as primeiras, ao passo que a decadência recai sobre estas

(iltirnas açöes.'3

Embora seja tema inçado de controvérsias, parece-nos que, à luz do

vigente Código Civil, é imperioso distinguir o direito subjetivo, a pretensäo

e a ação de direito material. O primeiro é o poder jurídico atribuido ao indi-

víduo, refletindo urna faculdade de agir. A pretensäo, por outro lado, resulta

da violaçäo do direito, sendo, pois, a exigibiljdade de seu cumprimentc. A

açâo de direito material é a diligència do titular no sentido de incon formar-se

corn a vio1aço de seu direito e demonsrar que no ficou Inerte corn o fato.14

Em outra vertente, a decadência é o prazo extintivo que conduz à extinçäo

do direiro potestativo, vaie dizer, quando o exercício deste nao se concretizou

dentro do prazo miado na lei por inércia do tituLar.15 É a teoria, indusive,

adotada pelo Código Civil'6

o enunciado do art. 54 indica hìpótese de decadencia, e isso nao sornen-

te porque o texto emprega o vocábulo "decai", mas também porque fixou o

prazo de cinco anos para que a Administraçäo exerça o direito de diligenciar

no sentido da invalidaçáo do ato.

NAo há dúvida de que o dispositivo Ostenta nítida carga de densidade no

que toca a seu objetivo, o de proporcionar segurança às relaçöes jurídicas que

acabaram por sedimentar-se em virtude do fator tempo. Se o ato, a despeito

de seu vicio, velo produzindo efeitos favoráveis a seu beneficiário durante

todo o quinquênio, seni que tenha havido ìniciativa da Administraçäo para

anulá-lo, deve ser alvo de convalidaço, irnpedindo-se, entäo, seja exercida a

autotutela, ou seja, o direito de o Poder Público proceder à anulaçäo.

A omissäo, por conseguinte, gera para o beneficiário do ato inquinado de

vicio o direito de nao vê-Io anulado, prosseguindo normalmente os efeicos

que já vinha produzindo.

1 AGNELO AMORIM FILHO. Crirérlo para discinguir a prescrição da decadência e para iden- ri1icar as açöes irnprescriríveis. Revea dos THbtrnais, ano 86, y. 744, p. 725-750, out. 1997. 11 Vide nossa Improbidadz Adminiszrativa Preicriçäo e Outros Praz.os Extintivos. São Paulo;

Atlas, 2012, p 13-14.

'5Nossalmprobidadecit, p. 30.

16 Arts. 189 e 207, CC,



272 Processo Admintrativo Feder Carvaho Fiho

AUTONOMIA E ANALOGIA INTEGRATIVA - Corno ternos visto

D 14NO dectc trbiJho3 e airida no ternìo. do próprtQ dip1om 1eaI a Li'i

g 9784J99 foi dcstinada a regular o processo administraiivo ria rsfafederaJ.

Por via de consequência. reiteramos aqui o que já dissernos em outra

opÓrttInI4:14ade; diante do principIo da iutonoinia dos entes 1edeaivos que

rege a federiço k nosso pAIs. cabe a cd arrt deles provtdcrìcia.r seu próprio

chpLoma reguLbr do prcxesso adminisuativo Na verthde. nnguém desco-

niiece que a funço adrninstratwa suarda intrínseci reIçäo corn ci sistema

de partiìha constitucional de competências.

Ocorre que algurrias normas constantes da Lei n 9.784/99 foram instituí-

das como corolário de diversos parämetros constirucionais, iricluindo-se ai

os direitos e garantias enumerados na Constituição. O laco rendeu ensejo a

que algurnas dessas normas ulrapassassem os limites federais de incidéncia

normativa, passando a ser aplicadas também aos demais entes federativos,

inormence quando nao tenham ainda editado a respectiva lei reguladora.

Aos poucos, vern sendo expandida a aplicabilidade das normas da Lei

Q 9.784/99 para o 11m de incidirem tarnbém em processos administrativos

em curso nos demais entes federativos Já adiantamos, contudo, que essa

aplicabìLidade no é integral nem automática, devendo o intérprete verificar

aquelas normas que retratam mera opçäo do legislador para o seu ente fede-

rativo, sein fundamento direto na Constituiçäo, hipótese em que o Estado

ou o Municipio podem adotar conteúdo diverso ao momenco da aplicaçäo.

No caso da norma do art. 54, porém. rêm entendido alguns estudiosos

que se trata de garantia fundada em paradigmas constitucionais, sendo o

prazo decadencial aplicável também às outras pessoas 1cdertìas, Nesse s-

pecto, já foram proferidas decisöes corn essa mesma linha de interpretaço.

reaiçando-se que a extensão da incidência decorre de aistalogra ivgrativci»

CONTAGEM DO PRAZO -O prazo decadencia! para o exercício da

autorutela invalidatória terri sua contagern iniciada na daa de vigência do ato

administrativo viciado, que, corno regra, coincide corn a de sua publicaçäo.

17 Vide STJ, REspl.251-769, Min MAURO CAMPBELL MARQUES, em 6.9201 L.

OEa anulaçAo. revagaçâo e cönvalidaçáo 273

Tratando-se de decadência. o prazo no se suspende nem se interrompe,

como dita o art 207 do Código Civil, a menos que a lei disponha em tal sen-

tido. Significa que o prazo decadencial é direto e continuo, alcançando dias

úteis, domingos e feriados.

Há que se levar em conta, porém, que, segundo o art. 54, S 2°, a sr comentado adiante, é de se considerar que o direito de anular o ato estará sendo exercido quando a Administraçäo adotar qualquer medida de autorkade administrativa que estampe impugnação à validade do ato. A instauraçäo de

processo administrativo corn o objetivo de anulação, riecessária para assegurar

ao titular o direito à ampia defesa e coniraditório, por exemplo. configura-

-se como concluta administrativa que caracteriza exercício do direito pela

Administraçäo. Aqui, porcanto, nao se Ihe pode imputar qualquer acusaçäo

de inércia quanto à autotu tela.

Registre-se, por fim, que, exercido o direio dentro do prazo decadencia!, nada impede que sua consumaçäo - pela providência anulatória - ocorra após os cinco anos. O que se exige é que a diligência administrativa seja deflagrada antes do término desse prazo.

Já se decidiu no sentido de que o inicio da contagem do prazo ocorre a

partir da data da publicaçäo da lei nova (Lei n 9.784/99) no caso de atos

administrativos praricados ein data anterior à sua vigência.'

Nao abonamos esse entendimento. Na verdade, a lei nao contérn quaiquer dado que indique o ¡nício da contagem do prazo. Além desse aspecto, é preciso

considerar que nao se pode simplesmente abandonar o prazo já decorrido anteriormente à Lei n 9.784, o que causaria ofensa ao direito do interessado.

Em nosso entender, é aplicável, por analogia, o art. 2.028 do Código Ci-

vil, que dispóe: "Seräo os da lei anterior os prozos, quando reduzidos por este

Código, e, se na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da

nwtade do tempo estabelecido na lei evada" Note-se que a norma nao faz

referéncia ao fato inicio do praia, mas tao somente ao prazo a ser observado.

Quer dizer: se o prazo anterior era superior ao da Lei n 9.784 (no caso, cinco

'STJ, MS 7 .702-DF 3 Seçäo, Rel. Min.JOSÉ ARNALDO DA FONSECA, em 14'9 .2005 (In- formativo Sri a 260, set. 2006)



274 Procesc Mminstraijvu Federal Carvaiho Filbo

anos) ejá decorreu período superior â rneiade, deve adotar-se o prazo anterior;

se o tempo decorrido era inferior à metade, é de considerar-se o novo prazo

Figure-se um exemplo. Se o prazo anterior para a anulaçáo do ato era de dez anos e haviam decorrido seis, haverá ainda quatro anos para aquea providência. Se só haviam decorrido dois anos, aplicar-se-á o novo prazo de

cinco anos: em consequência, fakarão três anos para ocorrer a decadência

(e nao OitO anos, como seda se continuasse vigente a lei anterior).

A contagem do prazo e a verifìcaçäo do tempo já decorrido deverão ter

como inIcio a vigência do Código Civil, que foi o dipoma que estabeleceu o

critério no citado art. 2O28.'

REQUISITO DE BOA-FE - A decadência do direito de anular o ato

favorável ao tinilar pressupöe que no tenha havido conduta de má-fé por

parte do beneficiário do direito.

A má-fé tern que ser apreciada corn a análise de codos os elementos que

cercam a conduta. A Lei RJ n° 5.427/09 enunciou que ".cem prejuízo da pon-

deraçäo de outros fatores, considera-se de ma-lé o individuo que, analisadas

as circunstâncias do caso, tinha ou devia ter consciéncia da ilegalidade do ato

praticado".2° Em que pese a tentativa da lei de dar cunho de major objeti-

vidade à ideia, o certo ê que sempre há de remanescer cerca subjetividade.

Basta examinar o teor da lei: teve ou devia ter tide consciência da ilegalidade.

Vigora, pois, nesse aspecto, o princIpio da boa-fé. A consolidação do ato

inquinado de vicio de legalidade há de favorecer ao beneficiário se a este nao

puder ser atribuida conduta ardilosa ou fraudulenta corn o objetivo de instigar

a prática do ato ilegaL Contudo, se a ilegalidade proveio de erro adminisira-

tivop e o administrado em nada contribuiu para a prática do ato' deve ser-lhe

assegurado o direito à subsistência do ato se a Administraçao no o corrigir

no prazo de cinco anos.

Foi o que ocorreu corn servidor que tivera reconhecido o direito a trans-

posiÇao a Outra carreira antes da vigente Constituiçäo, sendo o procedimento

19 No mesmo sentido, STL REsp 698 95-DF 4Turma, Rel, Min JORGE SCARTEZZINI, Cli)

452006 (Informativo STJ n 283, majo 2006)

10Art 53, S2-

?a anulaçâo. revogaço e carwatidaçao 215

devidamente homologado em I 989 Visando à desconstituição do ato, a União

ajtliZOU açâo rescisória, mas esta foi julgada improcedente por Tribunal Re-

giOfl2J Federal, sendo confirmada a decisão pelo STF. No acórdäo, assentou

o ilustre Relator que estava em jogo o principio da segurança jurídica con-

sagrado no art. 54 da Lei n 9.784/99, sendo, pois, incabível pretender-se

anulaçäo de ato ocorrido há mais de 14 anos. Decidiu-se, ainda, que os atos

praucados corn base em lei inconstitucional, nao mais passíveis de revisáo,

nao sao aringidos pelä declaraçäo de inconstitucionalidade

Pode constatar-se, portanto, que a jurisprudência vai, passo a passo,

assegurando o cumprimento do referido principio, que, em última anáiise,

corresponde a urn efeito do principio da estabilidade das relaçöes juríd.icas!2

J3FEITOS PATRIMONIAIS CONTÍNUOS - Reza o art. 54, S lu, que

o prazo de decadência, na hipótese de efeito pairimoniais contInuos, será

contado a partir da percepçâo do primeiro pagamento.

De antemäo, deve ser esclarecido que os atos administrativos podem gerar efeito pairimonial exauriente ou continuo. Efeito exauriente éo que gera para

o titular o direico a determinada parcela pecuniária única, de tal modo que seu

recebimento provoque o exaurimento do objeto do ato.Já o efeito patrimonial conhínuo ao revés, é o que se protrai no tempo, estendendo-se a período no

quai o titular fará jus à percepçäo de várias parcelas pecuniárias sucessivas.

o dispositivo em comento refere-se a esta última categoria de efeitos.

A lei pretende proteger o beneficiário da vantagem patrimonial quando a

vem recebendo por mais de cinco anos scm interrupção , A despeito de o ato

ser inquinado de algum vicio de Iegalidade, fica a Administração impedida de corrigi-lo para prejudicar o beneficiário, fundando-se a norma na circuns-

tância de que este nao deu causa à ocorrência do vicio, que resultou de erro

dos próprios órgäos públicos. Corn o decurso do prazo e vedada a autoturela,

convalida-se o ato e o destinatário continua a perceber a vantagem patrimonial

que vinha sendo normalmente recebida.

-STF, RE 466.546-RJ, 2& Turma, Rel- Min. GILMAR MENDES, em 14.21006 (Informativo STFn416, fev.2006). u No mesmo senido, STJ. RMS 24 339-TO. Rel. Mzn NAPOLEAO NONES MAlA, em 30.10.2008.



276 Processo Adrnuniirativo Federar Carvaiho Fplho

Note-se, por oportuno, que a nomia se refere à extinçao de direito ci

Administraçáo em face do administrado. Nao se confunde1 desse modo, co

a exunçâo da pretensdo do administrado em face da Administraçäo. A perda

aLi, é da Administração; aqul, é do administrado.

Por isso é diverso o tratamento dispensado pelos Tribi.inais à perda da

pretensäo do administrado em face da Administração. aqui sim, gerador de

prescriçäo Se o ato administrativo inquinado de vicio de legalidade proporclo..

flou efeito de exaurimento imediato (aquele que nao se prolonga no tempo),

a pretensäo do administrado em ver reconhecido o seu direito prescreve ein

cinco anos, sendo que tal matéria é regulada pelo Decreto flQ 20.9 10/32.

Caso o ato ilegal produza efeitos patrimoniais favorveis de caráter

continuo, tern-se que a partir de cada parcela individualizada nasce para o

interessado a pretensäo a determinado direiro. Dai o entendiniento de que,

nessa hipótese, prescrevem as prestaçâes (rectius: as precensOes relativas às

prestaçöes anteriores aos cinco anos), e nao propriamente a pretensão a ver

reconhecirlo o direito desde o primeiro momento em que liouve a lesâo.

Para exemplificar: determinado ato, corn vicio de legalidade, concedeu,

em setembro de 1998, certa vantagem pecuniâria ao beneficiário em valor

inferior ao que deveria. Ocorre que somente em julho de 2004 o titular exer-

ce a pretensäo à parcela complementar. Tal pretensâo só pode abranger o

período de juiho de 2004 ajulho de 1999; as pretensôes relativas aos valores

complementares entre junho de 1999 a setembro de 1998 estaro prescritas,

eis que referentes a direitos anteriores ao prazo quinquenal de prescriçâo.

o art. 54, S todavia, repetimos, trata de decadência, e nao de prescriçäo.

Segundo o dispositivo, a Administraçäo perde o direito à autotutela mesmo

quando se trata de ato de efeitos continuos, contando-se o prazo extindvo a

partir da percepçâo do primeiro pagamento.

o STJ ja teve a oportunidade de consolidar ato de aposentadoria que

produziu efeitos favoráveis ao servidor por mais de cinco anos. Eìs os termos

da ementa:

"ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURAN

ÇA. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. CORREÇAO. DECADENCIA. ConfoT

I! disposto no art. 54 da Lei n 9. 784/99. z AdminísíraØo Pública tern prazo de c1p1C0

ta anuIaço. revoaçâo e corwalidaçäo 277

anos para anular aros administrativos. Tendo sido o aro de aposentadoria editado em

março de :i 991, consoUdou-se a situaçäo jurídica cam o transcurso do quinqurúo,

sende iteai o ato de retificaçao de prctven10 expedido em fevereiro de ¡999, Recurso

ordinário ick»23

EXERCÍC1O DA AUTOTUTELA - Dispóe o art. 54, S 2°, que se con si-

dera "exercício do direito de anular qualquer medida da autoridade que importe

,npugtv2çáD à validade do ato"

A norma apresenta dois aspectos a serem destacados.

De um lado, o texto procura defInir o que se deve considerar como exer-

cicio pela Administraço de seu direito de autotutela, ou seja, de corrigir os atoS administrativos ilegais que produzam efeitos favoráveis ao destinatArio. Exercício do direito é a situaçäo oposta à de inércia na uulizaçâo do direito. Assim, O que a lei quer demonstrar é que a situaçâo nela contemplada revela diligência da Adminisração e exercício do direito, de onde se infere ser in-

cabivel a decadência.

A situação mencionada na lei é a adoçäo de qualquer medida da autori- 1dade que indique diligência no sentido de impugnar a validade do ato. Nao

hA necessidade, pois, que a Administraçäo anule de pronw o ato eivado de

Wcio; basta que tome a eferiva iniciativa de fa.z-1o. Tal iniciarivajá estará apta denionstrar que a Adrninistraçäo nAo está inerte e, como já está exercendo

0 direito no prazo quinquenal fixado na lei, nAo mais poderá considerar-se a

possibilidade de ocorrer a decadência.

o segundo aspecto a ser considerado diz respeito à necessidade de se conferir ao interessado direito a ser cientificado da medida e de apresen car

alegaçoes no caso de ter interesse na rnanutençâo do ato. Incide neste passo

o art. 28 da lei, exigindo-se que o interessado seja intimado quando atos do processo resultarem para ele em imposiçäo de deveres, ônus, sançôes ou restriçâo ao exercício de direitos e atividades. Nao havendo qualquer pon to que afete sua órbita jurídica, contudo, nAo haverá ensejo para intimaçao.

OrcL.enìMSn 12.70S(I'O, 6TUrma, Rel Min VICENTE LEAL? DJde 14.2OO2, p. 272 Rgistrs porém, que, a despeiro de a emenca referir-se à data de edçâo do ato. termo a 'n'o da Contagem do prazo decadcncial é o do primeiro pagamento dos provencos efewado ao

inativo interessado



278 Processo Adrflun,statpvu federal Caevalho Fiiho

RESTRIÇAO DE EFEITOS -A Lei RJ nû 5A27/09 introduziu manda-

mento que a lei federal nao previu, pelo qual se admite a restrìçäo dos efeitos

da invalidaçäo.

Diz a norma:

"Os Ibderes do Estado e os dernais órg5os dotados deautmùzconsticuciartaipoderöo,

no erdd' dt fttiiç th;iti'at1y.. WTdI? ni vistg r4z5f* it egNraJtçuIjuriciia o

de tcpcionaÀ ¿ntersc siciu, rirrffigìr f4!this da tuiçäo de mi4Ñade dr

adr:wiisttti4:ívc, ou decifr ria testha eJk4a a jxrtfr de dernv*ttado inontepie

que venha a sei

o dispositivo traz como parámetro o sistema adotado na Lei n 9868/99 para

as decises do Supremo Tnbunal Federal que declararem a inconstitucionaiidade

de lei ou ato normativo.25

Se, para a decisão do STE já se há de exigir a máxima cautela quanto à

restriçäo de sua eficácia, redobrada prudência deverá ter o

faê-lo quando anular atos administrativos

É que a anulação, em linha de principio, produz efeitos tww, ou seja,

opera retroativamente até o momento da ediçâo do ato. Infere-se, pois, que,

na via administrativa, será necessário demonscrar claramente a existência de

razäes de segurança jurídica ou de excepcional interesse público, que justi-

fìquem realmente a restriçäo dos efekos da invalidaçâo.

Certamente, a invocaçäo indevida de tais razòes pode conduzir à sus-

peita de que a Adrninistraçäo pretende tratar de forma diversa situaçöes

jurídicas idênticas, corn o que esiaria agredindo o princIpio constitucional

da irnpessoalidade.

3 Revogaçào

SENTIDO - Revogaçáo é a retirada do ato da ordern jurídica por razóeS

de interesse público.

24 Art. 53, S 3Q

2Ai-t- 27

Da nulaço, revogaçAo e convaIidaço 279

Na revogaçäo, a Administraçäo exerce o poder de autotutela quanto a

motivos de mério, avahando a conveniência e a oportunidade de suprimir o

ato administrativo. Nesse caso, a Administraçao atua corn discricionarieda-

de, verificando em cada caso se o ato deve permanecer, ou até quando deve

permanecer ou nao no mundo jurídico. I

Para que seja possivel a revogação, é mister que urna situaçäo, até ento conveniente e oportuna conforme valoração discricionária feica anteriormn- te pela Administraçâo, passe a nao mais conter um desses requisitos. Essa

mudança de valoraçäo, existente nao raras vezes na atividade administrativa,

permite a supressáo do ato, formalizando-se esta através do instituto da

revOgaçäO.26

o interesse públicoquejustificaarevogaçao anto pode ser direto daAd-

ministraçâo como estar direcionado mais para a colerividade. O que importa

é que o fato encontre fundamento no interessè público. Quando o interesse

direto é da colecividade, sê-lo-á também da Administração, esta, corno sabido,

a representante dos interesses e anselos daquela.

Esse perfil emana do texto do arc. 53, pelo quai a revogaçáo tern base no

exame da conveniência e oporrunidade administrativas.

COMPETENCIA PARA REVOGAR - Diferentemente do que su-

cede na anulaçäo, a competência para revogar atos cinge-se apenas aos

administradores.

Na verdade, a acividade de revogar atos, baseada que é no exercício do

poder discricionário, sá pode mesmo ser atribuida acs agentes incumbidos

do desempenho das atividades administrativas, já que somente a eles se

permite o exame dos aspectos de conveniência e oportunidade da supressâo ou nao do ato.

Resulta dal que o juiz, no exercíclo da função jurisdicional, nao pode

revogar atos administrativos.. O impedimento decorre, aliás, do próprio

Principio da separaço de Poderes que rege o sistema jurídico pátrio (art. 2°,

CF) . Cabe-lhe sempre o poder anulatório, se enconira vIcio de legalidade no

- _________ 4h

26 RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Juspodivm, 2008, p- 423



280 Processo MmunusIii'vo Fedeat . CarvaIh 1Ihó

alo. Näo, porém, o poder de revogar atos, porque, a se admitir esse tipo de ingerência, estar-se-ja permitindo por agente incumbido de urna funçäo esp

dfìca invadir o círculo de atribuiçôes ouorgado a outro. E isso, obviamente provocaria inevitável ofensa àqueie princIpio constitucional.

Assinal&se, entretarno. que frequentemenie rnembros do PoderJucliciárj0

atuam em funçöes administrativas, o que ocorre quando se trata de pratic atos de organizaço dos serviços e dos servidores Em tal hipótese. a revoga

cao do magistrado será irneiramente adequada. pois que. quando atua dessa formai o faz como administrador e nao como juiz.

Diga-se, por último, que. ernbora náo se permita aojuiz revogaracos administrativos, cabe na esfera de suas funçöes o poder de verificar a 1ega1idad

ou no de atos revogatórios Se constatar a existência de vício a contaminar o

ato de revogação, compete-Ihe anulá-lo, sendo ta! controle evidentemente de

legalidade, situado, portanlo, no regular desempenho da funçäojurisdicionai.

EFEITOS - Como implica desempenho discricionário da Administraçao, o ato de revogaçäo produz efeitos ex nwic, ou seja, só vale para o futuro e nao

atinge os efeitos produzidos pelo ato revogado. Nesse sentido, a unanimidade dos especialistas."

o ponto de major relevância no que concerne à revogaçäo tern pertinênda corn os efeitos promanados pelo ato revogado. Este se con6gurava como ato

válido e eficaz, de modo que no pode um novo ato simplesmente descartar

os efeitos anteriores, quando o pressuposto da supressäo descansa em razôes

de conveniéncia e oportunidade. Sendo assim era o ato revogado urn ato ju-

rídico perfeito, o qual, se está a salvo aré mesmo de lei nova, pelo princípiö

da irretroatividade das leis (art. 5a, XXXVI, CF), corn maior dose de razáO

ierá que ser preservado diante de um ato administraLivo novo.

Por conseguinte, os direitos adquiridos em face do ato revogado iêm

que ser respeitados pelo aro revogador, e é dessa mesma forma que ipöeo art, 53, infine, da lei em foco.

p NoiM)MaIIfa1,p ]7 ItF.LY1OPES ME1R1LLES Qb.ci(.1. iCELSOANTòN[OBJ'N DP,RA 1*. MRU.O. ob, ck ì42 LUCIA VALLE F1GUE.IRFDOf ob cit-. p, R0: I)FÓGENi

GASPARJNI, ob. cic., p. 95.

Da anulaçäo. revugaçäo e owalidaço 281

LIMITES - Como registram os modernos doutrinadores, a revogaçäo

encontra Certos limites para o adrninistrador evitando-se que o poder discri-

CjOfl&lO da Administraçào seja transformado em conduta arbitrária e ilegal.

Assirn, nao podem ser objeto de revogaço:

lu) os atos que esgotaram seus efeitos normais, por ser inviável o des-

fazimento dos efeitos (exemplo: se um ato deferiu vista do procçsso à parte e esta já o examinou, nio mais cabe a revogaçâo);

2°) os atos decorrentes de atividade administrativa vinculada, porque se a lei obriga a umfacere, nao pode o adminisrador agir corn dis-

cricionariedade em ordern a revogá-lo por conveniência e oportunidade (exemplo: um ato que determine a intimaçao do interessado para ciência de ato do processo que implique rescriçäo a direito do

interessado, nao pode ser revogado çela autoridade, eis que se traa de determinaçâc legal, gerando, ein consequência, conduta vinculada do agente);

3a) os atos de que resultam direitos adquiridos, porque protegidos con-

tra retroatividade de lei ou ato posterior (exemplo: se o adminis- tracio preenche codos os requisitos legais para obtenção de licença

para exercer determinada atividade, nao pode o administrador re-

vogai o ato que a concede);

4) os atos que integram a sequência de procedimentos admìnistra- tivos, em virrude da ocorrência da preclusäo do ato anterior pela

prática do ato sucessivo (exemplo: o ato que determina a juntada, pelo interessado, de documento necessário à decìsäo nao pode ser revogado quando já praticado o ato de arquivamento, nos termos do art. 40 da Lei nû 9.784/99); e

5") os denominados de meros azos administrativos, de que so exemplos

os pareceres. cerridöes, declaraçöes e atestados, porquarito se trata de

opinarnentos ou de registros de fatos adrninistrarivos, no comportan- do supressáo por conveniéncia e oportunidade (exemplo; um parecer

de órgão cécnico nao pode ser revogado, por constituir opinfo do pa-

recerista; pode nao ser adoiado para a decisáo, mas nao revogado).



282 processo MminitiativO Federal QivaLho Fiiho

4 Convalidaçâo

SENTIDO - Considera-se convalidaçäo a prátka de "um ato, exorado pt Administniç& Pública, que se refere expressamente ao ato a convalidaT pa,-

s-upi-ir setß dejèitos e resguardar os efeitos poi ele produzidos".28 O art. 55 da

lei contempla o instituto da convalidação.

De fato, em certas situaçöes é possível que um ato administrativo, inqul-

nado de víco sem malor gravidade, possa ser convertido em ato válido, con

a elìminação do vIcio1

aproveitando-se os efeitos anceriormente produzidos.

Eviia-e, assim a simples retirada do ato e de seus efeitos, quando a gravidade

do vicio é de pouca dimensäo e nao justifica conduta täo rigorosa.

PRESSUPOSTO - Constitul pressuposto da convalídaçáo a circunstân.

cia de o vicio do ato ser sanável. Sanáveis são os vicios de menor gravìdade

que, por ¡sso mesmo, nao obngam à anulaçäo direta do ao e, ao contrârlo,

permitem, em determinadas hipôteses, sua confirmaçäo e o aproveitamento

dos efeicos pretéritos.

Existem, todavia, vIcios insanáveis, ou seja, aqueles que contarnlnam a

validade do ato em tal dimensäo que se afìgura impossível corrigir o vício e

aproveitar o ato. Esse tipo de ilegalidade nao comporta convalidaçäo mas

sim anulação em virtude de vicio de legalidade.

Vícios sanáveis são, normalmente, os relacionados à competência, à forma

e ao objeto (neste último caso, nem sempre). Insanáveis são, como regra, os

pertinentes à fìnalidade e ao motivo.

A Lei RJ n" 5.427/09, confirmando o que a doutrina já vinha assinalando,

admitiu expressamente a convalidaçäo quando o ato contérn vicios de corn-

pttència aqui J)r [flCiO de rtificdçäo, thi VICiO dc objeto. quando pIúrimo

n.est: caso por «inersio ou Teforrn4L A Teforrna mp]ica a supressäo da parte

yith.th do objeto plúrimo, o passo que a cosrweräo resuka de subtituiç5'b

des-si parte invilith por ouua partee esca scm os vicios da parte anterior,

2 WEIDA ZANCANER, Da Convalidaçâo.. cit., p. 56

29Art. 52,IeII

30 Nosso Manual cit., p. 163.

Da anuÊeço. rigaçAo e convatidaço 283

Exemplo de vício insanável é o da falta de requisitos formais do ato de

timaÇà0, como o demonstra o art. 26, S 5a, da lei. Se houver, porém, o corn-

pareCimento do interessado, o vicio se considera sanável, porque, nos termos

do citado dispositivo, o comparecimento supre a falta ou a ìrregularidade da

1flnmaço. Se autoridade incompetente pratica ato no processo administrai

dvo, poderá haver convalidaçäo se a autoridade competente ratificar o ato.

CONDIÇOES DE VALIDADE - Nem sempre, no entamo, será suscetí'eI

de convalidaçáo o ato contaminado de vicio de legalidade. Há determinadas

sitUaÇS em que surge o interesse contrá.rio à convalidação. Nesse caso, o

administrador encontrará barreira para proceder à conversão do ato inválido

em ato válido.

o art. 55 da lei, por isso mesmo, consignou duas condiçôes para que

seja lícita a convalidaçäo: la) que o ato de convalidaçáo nao acarrete lesão

ao interesse público; 24) que nao cause prejuizo a terceiros. O significado

da lei é claro. Se o ato tern vIcio, mas sua convalidaçäo provocará ofensa ao

interesse público, meihor deixá-lo corn a ìrregularìdade, do que aproveitá-lo

corn contrariedade ac interesse público. Além do mais, torna-se injuridica

a convalidaçáo se houver prejuizo a terceiros: nesoe caso, estes são titulares

de interesse na anulaçäo do ato a ser convalidado. Desse modo, se o vicio for

sariável ou nao, a Administraçäo deverá invalidar o ato, e nao convalidá-lo,

permitindo-se que outros interessados, corn objetivos contrários, reajam

contra a anulaçäo em face de seu interesse na permanência do ato.

COMPETENCIA PARA A CONVALIDAÇAO - Retratando aferiçâo do tipo de vicio que inquina o ato, a convalidaçáo é da competência privativa da

própria Administraçäo, e nesse sentido reza o art. 55 da lei.

Por via de consequência, é inieirarnente incabível que o órgäojurisdicional

proceda à convalidaçäo de atos administrativos, a nao ser que se trate, como

Vimos, de seus próprios atos administrativos. Confirmar atos e aproveitar

efejtos anteriores nao são condutas que se situam no ârnbito da funçao ju-

risdicional, sendo, ao revés, típica atividade de administraçäo.

Destarte, poder-se-á afirmar que somente o administrador público tern

o poder jurídico de convalidar atos administrativos.



284 roesso Administrativo Federal Carvaiho TIho

s Contrciditório

A Lei RJ n 5.427/09, no capítulo desunado â matéria em foco, Ifltro

duziu dispositivo corn os seguintes dizeres "Ao beneficiáño do ato deve,-1

ser assegurada a oportuiidade para se manifestar previamente à anulação o

revogaçäo do ato."3'

Como se pode observar a teï estadual instirulu um cont-ro4itório em favor

do interessado, no casos em que a Adrninistraço intenta anular ou revoga.

I atos adminisirativos.

No que pertine à anu]açao, há de fato certa ten&ncia em garantir àquele

que vai sofrer os efeitos do ato anulatório a porniiilthide de rechaçar os in

tivos que conduziram o adznìnisrador a esse Tipo de desfazimento.

A matéria, entretanw, nao é pacífica, motivo por que alguns considerarn

que iflexäste tal eignria par o administr.ior, Outro por sua vez, useiitai

que soinente em aIuinas hipóteses é que a anu1aço devirìa ser precedida ck

¡ntimiçãc do mteressdo. Em nosso erìLcndeî, parece inai acertada o ertcn-

diIllcl]to seurbdQ o qua1 se 4eve garantir o contradkório qvwido os fríts di

anuiaçdo 2tingi7ern a tsferajuiidica do bent'fici4rio do ato o ser ai'tulado. Aquí.

sim, seri jusdfic1.ve1 garantir aointeressd.o pr6via manilestaçzw.

Nao obstarne, no que toca à revogaçäo a garantia da lei estadual é indevid

e perigosa, LILLafldÓ alocada da.forrna genérica como f Eito. Ha atos dicria

cionários e prc1!ros cuja revogaçäo redama sempre o requisito do motiva;

como, aliás, ocorre em qia1qucr ata dni.inistracivo. Mas ¿ai a assegurar préria i

manifestaçäo do beneficiário do ato vai urna grande distância.

Fora o aspecto da incompatibilidade entre a garantia previsia na lei

estadual e a natureza dos atos revogatórios que incidem sobre atos adminiS

rrativos precários, poderâ surgir instigante questão a respeito da aplicaçàO

da norma. Essa questäo é a de se saber se a norma traz situaçâo que enseja

a pritica de atos vicuIdos. Em ouras palavras, e um ato dicricionÁzio e precáno vai ser

pela Admiiiisraço por trk&ios de onveniência e oporturiidade, a

mesma discricionariedade seráassociadaforpn#J.izaçño vi,wzdada ou 5Jar

, Art. 51, parágrafo único.

Da anuIaç5, rvogação e onvaIidaçc 2a

o administrador estará obrigado (vinculado) a conceder ao interessado a

oportunidade de prévia rnanifesaçâo, ainda que o ato a ser revogado tenha

natureZa precária. Na verdade, trata-se de garantia que nao se sintoniza corn

a autoexecutoriedade administrariva adotada para tais hipóteses



r

C O íf.u.Io

Do. recurso adrnFnìstrafivo

e da revisäo*

Capítulo XV

Do Recurso Administrativo e do Revisöo

Art. 56 Das decisöes administrativas cabe recurso, em face de razôes de

legalidade e de mérito.

I O recurso será dirigido à autoridade que profenu a decisão. o quai. se

nao a reconsiderar no prazo de cinco dios, o encamnhará à autoridade superior.

§ 2"Satvo exigéncia legaL a ínterposiçöo de recurso cidminislralivo independe

de cauçöo.

§ 3Se o recon'ente alegarque o decisòo adminisholiva coniraria enunciado

da súmula vinculante. caberó à autoridade prolatora da decìsöo impugnada, se

nao a reconsiderar. explicitar, antes de encaminharo recurso à outondade superioi

as razòes da aplicabilidode ou nap!icabikdode da súmua, contorme o caso.

Art. 57. 0 recurso administrativo tramitará no máximo por kés instôncias ad-

mínisfralivas, salvo disposiçâo legal diversa

Art. 58 . lêm legitimidade para interpor recurso administrativo:

I - os titulares de direios e Interesses que forern parte no processo;

. o s 3 foi inrroduzido pela Lei n lI.4 7. de I 9122006



288 Processo Mminus1r1rv Iedera Crvatho Fiiho

II ciqueles Cujos direitos ou inFeresses forem indiretcimente afetaclos peIn

decisöo recorrido;

III -a organhzoçöes e ossociOÇòes representativas. no tocante a direito

interesses coletivos:

Iv - os cidadöos ou oSSoCiaÇôeS, quanto a dìreitos ou interesses difusos.

Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para inter.

posiçao de recurso administrativo, contado a partir da ciéncia ou dvulgoçà0

oficial da decisòo recorrida

I Quando ci l íto 1ix Qzo difernIe, o reci.ao odminisfr&iVO deerâ

er decidido no pcoo m&imo d rta ckps. a partir do rceblmeno do OUlO

pelo órgäo competente

§ 2 O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por

igual periodo, anFe justit%cativo explícita.

Ari. 60 0 recurso inerpòe-se por melo de requerimento no quai o recorrente

deverá expor os fundamentas do pedido de reexarne. podendo juntar os dcu-

menlos que julgar convenientes.

Art 61 Salvo disposiço legal em conirário, o recurso nao lem efeito

suspensivo.

Parágrafo único. Havendo justo recejo de prejuízo de difícil ou incerta repa-

roçao decorrenle da execuçäo. o autoridade recorrida ou a irnediatamente

superior poderá de ofIcio ou a pedido. dar efeito suspensivo oc recurso.

Ari. 62 Interposto o recurso. o ógôo competente para dele conhecer deverá

intimar os dernois interessodos para que. no prazo de cinco dias úteis. apresentem

olegaçôes.

Art. 63 0 recurso nao será conhecido quando interposto:

I - foro do prazo;

II - perante órgôo incompetente:

Ill - por quem nao seja legitimado;

lv - apos exaurido a esfera administroliva,

§ lu Na hipótese do inciso Il. será indicado oc recorrenle a autoridade çom

petente, sendo-Ihe devofvido o prazo paro recurso.

§ 2 O nao conhecimento do recurso nöo impede o Administraçöo de rever

de olido o oto ilegal. desde que nòo ocorilda preclusöo adminlslrotivcL

Do recurso admiristrativo e do revisäo 289

Art. 64 O ôrgäo competente para decidir o recuso poderá confirmar. modi-

ftccir, anular ou revogar. total ou parcialmente. a decisôo ecorrida, se a ma1éri

for de suo competência

Parágrafo único Se da aplicaçao do disposto neste artigo puder decorrer

grovame à situoçöo do recorrente, este deverá sercientiricado para que formule

UO5 cilegaçöes antes da decisöo

Art 64-A Se o recorrente alegarviolação de enunciado do súmula vinculante.

o órgôo competente para decidir o recurso explicitará as razöes da aplicabilidade

ou Inaplicabilidade da súmulo, conforme o caso.*

Art 64-B Acoihida pelo Supremo Tribunal Federal o ceclamoçöo fundada

em violaçôo de enunciado da súmulo vinculante, dar-se-á ciência à autoridade

prolatora e 00 ôrgöo competente para o julgamento do recurso. que deverâo

adequar as Futuras decisòes administrativas em casos semeihantes. sob pena de

responsabilizaçöo pessoal nas esferas civel. administrativa e penal

Art 65 Os processos administrativos de quø resultem 5ançòes pocieröo ser

revistos, a qualquer tempo. a pedido ou de ofício quando surgirem fotos flavos

ou circunstôncias relevantes suscetiveìs de juslitìcar a inadequoçöo da sançöo aplicada.

Parágrafo único Da revisöo do processo nào poderá re5ultar agravamento

da sançôo

i Recursos

Recursos são instrumentos jurídicos destinados a permitir que os mce-

ressados postulern a revisäo total ou parcial de deoerminado ato. 'flata-se de

instituto contemplado para todas as esferas de poder e matenaliza o meca-

nismo de irresignação das pessoas no que toca a ato que, de algum modo,

nao satisfaz a seu ineresse,

Podem destacar-se dois elementos que nao podem ficar dissociados da

floção de recurso.

A primeira consiste no interesse que conduz à interposiço do recurso Pela própria natureza do instituto, só é juridicamente viável que o recurso

R:jj1 introdtizido pela Lei a L417. de 19 12.2006

"Arugo introduzido pela Lei iU 1]417, de 19122006.



290 rxeso MmInisrdivo Fdera Carvalbo Fliho

sja oferecido para o fun de obter reforma, total ou parcial, de determinad0

aro, contrário ao interesse do recorrente- Se o ato satisfez inteiramente a pre.

tensäo da pessoa, nao cabe o recurso, eis que inexistirá interesse na obteRç0

de qualquer revisäo no ato. Ninguém, como é óbvio, vai recorrer de aro co

vistas a obter novo pronunciamenlo que Ihe seja desfavorável.

o outro elemento a ser salientado diz respeito i deflagra.çao do recur.

so. Para que haja recurso, urge que a pessoa, física ou jurídica, provoque o

novo pronunciamento do órgâo superior, ou aié mesmo no próprio órg0

em casos excepcionais. Trata-se, por conseguinte, de instituto resultante

de provocaçäo do interessado, aquele que pretende ver a reforma do ato

hostilizado corn vistas ao atendirnento de seu interesse. Há rnuico os

trinadores abandonararri a conhecida expressäo recurso "ex officio". que tern

o sentido de admitir que determinado ato ou decisâo sejam reapreciados

por outro órgão, de natureza revisional, sem que ninguém tenha deflagra-

do o procedimenio. Mais próprias são as expressöes reexarne de oficio ou

reniessa obrigatória, ou, enfim, quaiquer outra expressäo na quai nao figure

o termo recurso, por nao se tratar de mecanismo jurídico de satislaçáo de

algum interesse contrariado,

Por 11m, é de todo conveniente lembrar que a matéria relativa a recursos

exige, como regra, um conjunto de normas que servem para disciplinar o

procedimento a ser adatado para a interposiçäo, apreciação e decisão; a pos-

sibilidade de oferecirnento de outros recursos; os prazos; as compecências

dos órgâos procedimencais e decisórios etc.

2 Recursos administrativos

SENTIDO - Recursos administrativos, como já tivemos a oportunidade

de consignar, "são os meios formais de controle administrativo, através doc

quais o interessado postula, junto a òrgâos da Administraçáo, a revisä-O d

determinado ato administrativo".'

I Nosso Manual. p. 940.

Do rurso &JminIsCrdhvo e d evio 291

CRETELLA JR., por sua vez, define o recurso administrativo como £10

rernedium juris que consiste na provocaçäo a reexame de uni caso, na esfera

,4ministrativa, perante a mesma autoridade ou outra de superior hierarquia" 2

Como averba a mais autorizada doutrina, os recursos administrativos

"apresentam-Se como um dos modos pelos quais a Administraçäo é provocaAà

aJiscali7-.ar seus próprios atos, visando ao atendimento do interesse público e

à preservaçño da tegalidade".3 De fato, ainda que o recurso objetive, comode

regra, a reforma de ato para satisfazer ao interesse do recorrence, é iridubi-

tve que constituí instrumento de controle e fiscalizaçäo da Adrninistraçäo

pi'iblica, tanto em questöes de legalidade, como de mérito.

Na linha conceicuai dos recursos administrativos, deve sempre dar-se

descaque ao fato de que sua tramitaçäo ocorre naesfera ou via administrativa.

E quando nos referimos à esfera administrativa, desejamos alcançá-la em toda

a sua plenitude, abrangendo todos os órgaos administrativos integrantes dos

Poderes fundamentais e estruturais das pessoas federativas. Desse modo, nao

somente se configura como recurso administrativo aquele interposto de ato

praticado por agence administrativo do Poder Legislativo, como cambém o é

o que se apresenta contra ato de autoridade do Poderjudiciário, inclusive de

magistrados, quando no exercicio da funçäo administrativa.

Convém anotar, por oportuno, que os recursos administrativos nao cons-

tituem instrumento de defesa somence em processos litigiosos, ou naqueles

em que há acusados; nesses, são absolutamente inerentes à natureza litigiosa

do processo Enireranto, há inúmeros processos nao litigiosos em que o ad-

ministrador pratica aro que contraria interesse ou direito do administrado: é

o caso, por exemplo, ein que o interessado reqier uma licença, ou pede seja

adotada determinada providêrìcia.4 Em tais hipóteses, é inteiramente cabível a

interposiçäo de recurso administrativo para pleitear-se a revisão do ato, Aliás,

o próprio sistema hierárquico que liga os órgäos administrativos rende ensejo

à revjsão de aos por autoridades de escalão mais elevado.

i-curs0 cit, p. 654.

3 ODETE MEDAUAR, ob ciÉ,, p, 398rn

I No mesmo scriudo, BRUNO DE SOUZA VIGil. Comentários â Lei Ftderal th PiAoesso Ad-

?Ttùlistrartvocjt. (word. LúciaValle Pigueiredo) BeloHorizonte: Fórum, 2008, p. 239



292 Processo Adrninistralivo FederM CariaIFio Fiiho

FUNDAMENTOS - São três os fundamentos que inspiram os recursos

administrativos.

o primeiro fundamerïw reside no sistema hierárquico (ou poder hierj,.

quico, como preferem alguns), através do quai a estrutura administrativa s

organiza pelo escalonamento vertical de órgäos e agentes públicos Do refer-id0

sistema, emana naturalmente o poder revisional ou poder de autotutela d

Administraçâo Pública, que permite aos órgâos administrativos que proceday

à reviso ou reforma de seus próprios atos Corri efeito,se determinado órg0

se situa em patamar hieráxquico superior àquele de onde promanou o ato a

ser hostilizado, é natural que o recurso seja direcionado para apreciaçäo pelo

primeiro, em face de sua posiço mais elevada na estrutura administrativa.

Constitui1

ainda, fundamentoodfreito depetiçäo asseurado pela Cortstj..

tuiÇao como garantia fundamental das pessoas (art. 5, XXXIV, "a"). O direito

de petiçâo autoriza que qualquer pessoa formule postuação aos órgãos pú

blicos. E a estes cabe apreciála e decidi-la sempre considerando o interesse

público de que são representantes. Portanto, se determinado ato nao satisfaz

a meu interessefr deve ser-me assegurado o direito de oferecer recurso, j que,

ao fazê-lo, escou exercendo urna das facetas do direito de peuçáo.

o último fundamento é o direito ao coritraditório e à ampia defcsa, as-

segurado no artj 5 LV, da Consdtuiçäo Reza o dispositivo constitucional-

que aos litigantes, em processo administrativo ou judicial, e ans acusados

em gera!, são assegurados o contraditório e ampia defesa, "corn os meios e

recursos il ela inerentes". O exto é claro: o exercicio do direito an contraditó-

rio e à ampia cleEesa abrane, erri s-eu significado, o direito aos recursos qué

se filer-em necessLrio pant queó inircssado possa demonstrar a existênd-

de seu direito. Senilo assim, impedir o uso de recurso reflete conduta de

cerceamento ao próprio direito de ampia defesa.

CLASSLFICAÇAO -A doutrina costuma dassificar os recursos adinifllS

trativos em recursos hierárquicos próprios e recursos hierárquicos intprópri05

Consideram-se recuros hieràrquico pr6'ÍiO5 aqueles intcrposrc'S pa

apreciaçäo peki wtouìdade supetior do mesmo 6rú ou jxssoa administratM'-

s [-IELY LOIES MEIRELLES, ob cit, p. 580.

Do recurso adni,n,straivo e da eviso 293

perivam eles do sistema hiethrquico da Adniinistração, permitindo que

agent de major posiçäo na estrutura funcional exerçam controle sobre os

atos de seus subordinados. Seu fundamento, pois, está na regular reação de

5bordiflaÇä0 entre os órgäos e os agentes públicos.

Os recursos hierárquicos impróprios, a seu turno, são aqueles er-n que "a

trte se dirige a autorüiad or gäi ¿urartho â repw-tíçäo que expedlu o ato re-

COT1, fli2$ Corn 4OrflpetêtPdajUÎgddora expressa. como ororre corn os rribunais

dmrniStrativoS e corn os cheles do Executivo federal. estadual e municipa1"6

Tais recursos nao são a regra, mas, ao contrário, são admissíveis apenas se

houver expressa previsão legal. Sua base nao é propriamente a subordinaço que vincuta os órgos hierárquicos, mas o intuito legislativo de destinar a

certos órgâos cornpetência para assunros específicos Se o aro, por exemplo,

foi praticado pelo presidente de urna autarquia, o recurso destinado ao Presi-

dente da República, ou a Ministro de Estado, htvendo aucorizaço legal, será

L:1ierirIuico impróprio, vez que entre a autarqula e a Administraçäo Direta

iiäo propriamente subordinação, mas tecnicamente relaço de vincuiaçäo

-autarquias são vinculadas a órgäos da Administraçäo Direta.

I

No que concerne ao momento de inierposiço dos recursos administrativos,

!pb8Ct''a particularidade quanto ao tema na via administrativa: nesta os recur-

o; podem ser oferecidos no curso do processo, como ocorre na viajudicial, ou

podem eles mesmos constituir a peça inicial do processo, hipótese inexistente

na via judicial. No primeiro caso, tratar-se-á de recursos incidentais, que é o

Laso, por exemplo, daqueles opostos contra decisäo proferida no processo No

segundo, podem ser dassificados como recursos deflagjadores (ou autônornos),

porque geram a instauraçäo do processo: como exernplo, a representaçáo contra

4eterminado ato ilegal da Administraçao.7 Ero ambos os casos, o recorrente tern o mesmo propósito: reformar total ou parcialmente o ato impugnado.

MODALIDADES - Vários estudiosos do Direko Administrativo re- Conhecem que os recursos administrativos podem aprcsentar-se sob três

modalidades: a representaçäo, a reclamação e o pedido de reconsideração.

61{ELY LOPES MEIRELLES, ob c , p 581. 7

No550 Manwzt, p 944.



294 Processo MrnnisIrauvo Federal Carvaiho Filha

A representaçâo é caracterizada pela possibilidacie de ser deflagrada Por

qualquer pessoa que deseje denunciar irregularidades ou conduas iIegaj

oriundas de agentes e órgäos administrativos. O ponto marcante desse recurso

consisle em que o representante está exercendo seu direito de cidadania, nao

tendo, no mais das vezes, qualquer interesse direto no restabelecirnento cj legalldade,s Alguns nao o considerarn bem urn recurso administrativo, mas

sim urna denúncia formal de i1egaiidade Entendemos porém, que, quando

cidadão apresenta o relato da irregularidade. está, ao mesmo tempo, recorrend0

contra deerminado ato ou conduta inquinados de víäo de legalidade. Parece.

-nos, portanLO, ¡nteiramerìte cabível que seja tido como recurso administrativos

A reclamação é O recurso que consiste em "oposçáo solene1 escrita e a

sina4a, a ato ou atividade pública que afete direitos ou interesses legítimos do

reclamante". '

o que caracteriza a reclamaçâo é o fato de que o recorrente-rec)amante

tern interesse direro na revisäo do ato impugnado. Nao há, poranto, aqueta

legitimidade ampia admitida para a representaçäo.

Por fim, o pedido de reconsideraçäo é o recurso dirigido mesma autori-

dade de onde emanou o aio ou conduta impugnada. Trata-se de reapreciação

a ser efetivada pelo próprio autor do ato, que pode acoiher o pedido, quando

reconhecer scu equívoco, ou rejeitá-lo (o que é o mais comum), na medida

ein que confirmar o ato objeto da impugnaçâo. Em algumas situaçöes, a lei

prevê duas etapas para a decisâo sobre o recurso: a primeira. pela próprià

auroridade que praticou o aro (juízo de retrataço), e a segunda pela autori-

dade superior, no caso de nao ter havido reconsideraçäo da conduca. Avulta,

ainda, que o pedido de reconsideração pode ser utilizado mesmo que nao haja

disposiçäo expressa, já que retrata verdadeiro exercício do direito de peciçâo

(arr. 5, XXXIV, "a", CF))'

Nao obstante, na prálica os administrados, em qualquer desses casos, de-

nominam seu mejo de impugnaçäo de recurso admirnstrath'o ou simplesmelite

g Nosso Miriva1, p. 945. 9 No mesmo sentido, HELY LOPES MEIRELLES, ob- cic, p. 578. ¡o DIÓGENES GASPARÌNI, ob cit, p. 535 :i ADILSON ABREU DALLAR! e SERGIO FERRAZ, Processo Administi-ativo cit , p. 223

Do recurso dministrtivo eda rvisäo 295

recurso Como no há o formalismo adotado no sistema de recursos do processo judicial, mais importante é a intençáo do administrado do que a no-

menclatura a ser utilizada.. Vale, em última anáiise, que seja demonsirada a

jrresigrlaÇào do irneressado quanto ao ato, por melo do instrumento formal

em que ofereça suas razòes corn vistas à reforma total ou parcial da condut hosduizada.'2

NATUREZA DA DECJSAO RECORRIDA - Assim como ocol-re no prOCeSSO judicial, podem ser proferidas no processo administrativo decisöes

finais (ou de mérito) e decisôes intertocutórìas: aquelas dão ensejo à finaliza-

çào do processo corn o exame da pretensäo do interessado, e estas resolvem questöes que surgem como incidentes no processo.

A Lei n 9.784/99, ao tratar do recurso administrativo, nao faz distinção sobre o tipo de decisäo firmada pelo administrador. A matéria, entretanto, se

situa dentro da autonomia de cada ente federativo, de modo que a disciplina pode variar de lei para lei.

Foi corn base na autonomia administrativa que a Lei RJ n° 5.427/09 decidiu ressaltar a diferença de tratainento. Assim, fìcou estabelecido que o recurso interposto contra decisao interlocutária terá a nawreza de recurso retido, ficando nos autos para apreciação em conjunto corn o recurso interposto contra a decisäo final, podendo a auioridade fazer jirízo de retracaçâo no prazo de cinco dias.'3

No entanto, se houver risco de prejuízo de dificil ou incerta reparaçao, a

autoridade recorrida ou a imediatarnente superior poderi (na verdade, «deve- rá") determinar o processamento do recurso em autos apartados e, quando necessário, atribuir-ihe efeito suspensivo.'4

Parece-nos acertada essa disciplina, mas, de qualquer modo, sempre será exigível que a autondade tenha a percepçâo da possibilidade de ocorrência de prejuízo de dificil ou incerta reparaçäo, evitando-se, dessa marieira, que haja gravarnes irreversiveis para o interessado,

'Foì,inc1usive, o que deixamos regstrado em nosso Manua4 cit., p. 945.

'3Art. 56.

1

Art. 56, parágrafo único



!: 296 Proces Mmiitr2 deraI CaaIho

3 Razòes do recurso

Segundo anota o art. 56 da 1ei havendo irresignação contra decisôes ad-

ministrativas, é cabível recurso, 'dem face de ra.zöes de legalidade e de mérito".

Averbe-se, prdimi I3arrncflLe que a expressâo decisöes administrativas,

col_rio á cortsigrIatTbDi aflterioTitbtflte. naO tern significado tao específico

conio o adtitado P dedS6S juclidais. Nestas se encontra normalmente a

apreciaçäo de lima questäo d processo, incidental ou principal. No processo

administracivc', ao revés, a expressäoé mais ampia, nela incluindo-se também

os atos administrativos oriundos do exercíclo nonnal da funçäo administrativa.

mesmo que o administrador nao estejajulgando qualquer questo. Em sumas

as decisöes administrativas devem ser interpretadas em sentido ampio, em

ordern a que nelas sejam alcançadas as decisöes em sentido estrito e os atas

administrativos seni específico conteúdo decisório,

Diz a lei que as razöes do recorrente podem ser de legalìdade ou de mérito.

Quando o recorrente deseja a revísão do ato que o prejudica porque o

considera contaminado de vIcio de legalidade, o recurso que interpuser contra

o autor do ato terá como base fundamentos de legalidade. Ou seja: inquinado

ato de vicio de legalidade, o recorrente postula sua reforma para o flm de

ser restaurada a legalidade.

Pode acorrer, todavia, que certo ato administrativo seja inteirarnene le-

gal, mas, embora o sendo. contrarie interesse (nao direito!) do administrado.

Nesse caso, também é cabível o recurso, mas os fundamentos invocados pelo

recorrente conSiSriráO em matéria de mérito administrativo. Aqui o recorrente

procura demonstrar que a reviso do ato em nada afetará o interesse público

e que, além disso, beneficiará o administrado.

Logicamente, será diversa a postura do administrador diante dessas duas

espécies de razöes. Cuidando-se de razôes de iegalidade, a autoridade incum-

bida de apreciar o recurso, se considerar que o recorrente está efetivamente

mp;rado na lei, esu*rà vincuJad ito que toca ao co[himeriio ou. provimeti-

to) do re'curo. Nerihurna outra alternativa Ihe será admissveI: adstrito qU4

está o prindpio da IeLids1e. e coricluindo que o ato impugnado viola a ki

caber-the-á somente dar provimeno ao recurso e reformai (reitkt: anular)

total ou parcia1mente o ato impugnado.

Do re<urso administrativo e da rv,o

o mesmo, porém, nao se dará na hipótese em que o recurso se funcIa.

em razöes de mérito. Neste caso, o recoi-rente formula meramente um apelo à autoridade superior, soiicitando-lhe a alteraçâo do ato ou conduta objeto do recurso. O administrador então, acuará dentro de seu poder discricioná-

rio, tanto podendo acoiher como rejeitar o recurso, conforme as exigéndas pertinentes ao interesse ptbIico. O recurso corn razOes de mérito, se bem

o anailsarmos, mais se parece corn o exercício do direito de petiço erq scu

sentido ampio, e isso porque a pretensão do recorrente será julgada confor-

nie critérios de conveniência e oportuniclade administrativas, próprias da

atividade discricionária.

4 Direclonamenfo do recurso

Há, nos vários sistemas recursais, duas formas de direcionarnento dos

recursos. Na primeira, o recurso é dirigido ac própno agente que produzíu o ato objeto da impugnaçäo, a fim de que este o remeta à autoridade superior.

Pela segunda, o recurso é dirigido diretarrtente à autoridade decisória, sem

sofrer intermediaçâo por parte do agente responsável pelo ato hostilizado.

A lei adotou a prirneira forma, dispondo, no art 56, S P, que o recurso será dirigido "à autoridade que proferiu a decisão", cabendo a esta, entáo, encaminhá-Jo à autoridade competente para sua apreciaçäo.

Todavia, a iei adrnitiu juízo de retrataçño por parte da autoridade res-

ponsável pela deciso, e isso porque, nos termos do citado dispositivo, cabe-

-ihe proceder a nova avaiiaçäo de sua decisâo antes de remeter o recurso à

autoridade superior. Essa ava!iaçäo comporta urna de duas soluçoes: (a) o

agente pode confirmar sua decisäo (o que é o mais cornum); (b) o agente pode reconsiderá-la, acoihendo as razóes do recorrente.

Nesta última hipótese, o recurso nao terá mais qualquer necessidade dc

ser submetido à apreciação da autoridade superior. O recorrenre, diante da reconsideraçäo processada pelo autor do ato, obteve a satisfaçáo de seu interesse, que, ¿final, constituía o alvo do recurso. A reconsideraço. portanto, torna prejudicado o recurso.



29g Prøceso Athninistt$ìvo FederI . crvIho Fiiho

Se o agente, no entanto, confirmar sua decisâo, estará obrigado a enca.

minhar o recurso à autoridade decisória para reapreuaçâo do ao sob impug

naçäo. Aqui nao há escoiha para o autor do ato: ao confirmar o ato, tern que

remeter o recurso ao agente superior. 'Data-se de atividade vinculada, urna Vez

que nao ihe cabe processar quaiquer va1oraço sobre conveniência e oportu. nidade de sua conduta. Materializado o pressuposto que a lei contempla -a

confirmaço da deciso -o recurso há de ser encaminhado para jtilgamento

pela autoridade competente.

Como se pode observaz o recurso administrativo, da forma corno discipli.

nado nalei, tern um pedido de reconsideração embutido em seu procedimento1

muito embora seja dirigido à autoridade diversa daquela de onde emanou a

decisäo atacada. Diante disso, pode-se vislumbrar a possibilidade de haver dois

momentos de reapreciaçäo da rnatéria sob discussäo, sendo o primeiro aquele

em que o autor do ato procede aojuízo de retrataçäo. e o segundo aquele em

que o recurso estiver sob exame pela autoridade superior (neste caso, COmo

vimoS se tiver sido frustrada a reconsideraço).

o prazo assinado à autoridade para reapreciar a decisäo que proferiu é

de cinco dias. Na falta de qualquer referéncia na lei, deve interpretar-se que

os cinco dias são corridos, isto é, insuscetíveis de suspensáo ou interrupçäo.

Nao observado o prazo, deve o agente, ainda assim, reexaminar seu ato e, se

for o caso, encaminhar o recurso à autoridade decisória, mas o descumpri-

mento da regra legal constituí viotaçäo a dever legal, situação que permiLe a

apuraço da infraçâo funcional e até mesmo a aplicaçäo da respectiva sanço disciplinar. A ressalva, porém, corre por conta da ocorréncia de motivo de

força maJor, impedicivo da observância do prazo. Ro agente incumbirá o

ânus de demonstrar a existência do fato e o impedimento dele decorrerne, a

fim de que se considere o descurnprimento como conduta lícita.

5 Desnecessldade de caução

Os recursos podern ser, ou nao, dependentes de oferecimento de cauçO

por parte do recorrente. O meihor sistema é o que nao exige cauçáo COniO

requisito de admissibilidade do recurso. Mas, em algurnas situaçóes especiaiS

é a própria lei que, obedecendo a certos motivos específicos, estabelece a

Do recurso adminptraLiv e da rev'são 299

caUÇäO como antececlenie do recurso. Há situaçôes dessa natureza tania no

processo judicial quanto no administrativo.

A Lei n 9.784, no art. 56, S 2a, adotou como regra a inexigibilidade de caUÇâO, o que parece mais consentâneo corn os fundamentos que inspiram o

instituto do recurso, especìaImene corn o direito ao contraditório e à aznpa defesa. Corn efeito, se a lei exige alguma forma de caução, o acesso à instância recursal fìca realmente restrito.

Desse modo, é ilegítima qualquer exigênc'ia de garantia para utilizaço' da

via recursal. Nao podem ser exigidos depósitos pecuniários, fianças, títulos, seguros e outros tipos de figuras que têm por objetivo fixar cauço para acesso

à instAncia administrativa superior por mejo de recurso.

Ressalvam-se, rio entarito, as hipóreses em que lei especial exige a cauçäo.

Haverido processo regulado por tal lei especiai, será admissível, havendo pre-

vìsao legal, que o recorrente apresente garantia para utilização de recurso'5

Boa parte da jurisprudência adota o mesmo entendimen to.16

A despeito da ¡nexistência de qualquer vedação constitucional, tern do- minado o entendimento segundo o quai é inconstitucional dispositivo de lei

que preveja caução corno condição de admissibilidade de recurso.

o Supremo Tribunal Federal anteriormente defendia a possibilidade de cauçao nesses Depois, mudou de entendimento e passou a considerar inconstitucional a referida exigência'8

O Superior Tribunal dejustiça cambém mudou de posiçáo para adaptar-se ao entendirnento daquela Corte. Assim, editou a Súmula 373, cujos termos são os seguintes: "É ilegíthna a exigência de depósito prévio para adtnissibili- dade dt recurso adiitr ti"9

Corn o respeito que nos merece esse novo entendimento, preferimos manier-nos fiel ao que sempre sustentamos, ou seja, de que é possível que

I Nosso Manual, p. 950. 16 TRF-P R, AMS n 19 .1 52, 3aT Rel Juiz FERNANDO GONÇALVES, f3] I 1.9 200'l . Tarnbém:

Súmula 64, dolTJ/RJ. 1 RE 210.246, ReL. Min. NERI DA S1LVEIRA, Q! de 29 3J999. 11 RE388359, ReLMin.MARCOAURÉLIQjuIg. 28.3.2007eAD1 1976, Rel. MinJOAQUtM BARBOSA, Dj 5.62007. L9 p Seçäo. Rel. Min. LLIIZ PUX. em I i .3.2009-



300 'rocesso AdminisIrìivo Federal Carvalho Fiiho

a lei fixe esse tipo de requisito, nao sendo permitido apenas que a condiçäo

de admissibilidade ultrapasse os limites do razoável ou imporiha restriçòes

ao direito de petiçäo Aliás. há vários casos no processo judicial em que essa

condiçâo é estabelecida como pressuposto para o conhecimento do recurso

Pica, pois, a ímpressão de que a nova tendência tern rnaior carga emocional

do que jurídica, o que efetivamente nao é saudável para o direito.

6. Declsäo contrárici a súmula vinculante

o sistema de súmulas vinculantes foi implantado pela Emenda Constitu-

cional flQ 45/2004 (Reforma do Judiciário), que introduziu o art. 103-A na

Constituiçäo. Como é sabido, o Constituince pretendeu estabelecer alguns

mecanismos para tornar mais célere e eficaz a prestação jurisdicional, dando

fim à clássica morosidade que vinha atingindo o Poder Judiciário e Contra a

quai se insurgia veementemente a sociedade, ALeinU 11.417, de 19.12.2006,

\'eio a regularnentar o citado maridarnento constitucional.

o núcleo do sistema reside no efeito vinculante de súmulas, oriundas

de reiteradas decisães do Supremo Thbunal Federal, obrigando os demais

órgâos doJudciário e a Administração Pública a adotar a orientaçäo firmada

nos respectivos enunciados. de forma a evitar a inconveniente divergência

entre julgados em decisöes sobre a mesma matéria. Na verdade, há muito

tempo já exstem súmulas nos Tribunals, mas elas sempre refleriram urna

onentaço sobre determinada matéria e, por conseguinte, eram despidas de

qualquer efeico vinculante. As súmulas dos outros Tribunals continuam gem

esse efeito, roas a súmula vinculante firmada pelo STF se apresenta corn a

particularidade de obrigar outros órgäos a seguir a posiçäo nela estatuida.

o siscema das súmulas vinculantes, pelo quai se amplia, em sede consti-

tucional, o efeito vinculante de decisöes, é matéria que, concornitanternente,

mescia técnica legislativa e vontade política, como já consignado por autori

zada doutrìna.2° A escoiha da vinculação pode variar admitindo-se, em tese,

a exdusäo de cernas, a fixaçao de limites materials, o estabelecimento de

20 RODOLFO IDE CAMARGO MANCUSO. Divergência Jurzspntdzncial e SúmuTh VincuIC.fl 2. ed- Sao Paulo: Revisa dos Tribunals, 2002, p 327.

Do recu,so admini5trMivo eda revisäo 301

limites temporais etc. O escopo, porém, concentra-se na maior celeridade judicial na solução de conflito&

Ofundameruo das súmulas vinculantes é a necessidade de uniformizar a soluçäo a ser adotada para certas controvérsias entre os órgäos judiciais, ou entre estes e a Administração Pública, evitando-se que o prosseguirneno de semeihantes dissídios provoque grave insegurança jurídica e expressiva multiplicaçäo de processos sobre idéntica questào.

Na verdade, conforme registram os doutrinadores, o sistema desenvolve a aproxirnaço entre o controle difuso, inaugurado por via de exceçäo em demandas individuaìs, e o controle concemiado, exercido corn exdusividade por Tribunals dotados de competência própria. A iriterseçäo dos sistemas reside no faco de que se amoldam decisöes individuais proferidas de forma reiterada corn a efìcácia geral advinda dos enunciados sumulares. Em consequência, maior eficácia poderão ter os principios da celeridade e da segurança jurídica.21

Tais súmulas podem ser alvo de ediçâo, revisâo ou cancelamento, cabendo w STF decidir sobre essas providências por dois terços de seus membros, em sessäo plenária. Caso baja contrariedade de decisäo a algurna súmula vinculante ou sua aplícaçäo indevida, poderá ser promovida reclamaçâo e,

serido esta acoihida, o efeito será a cassaçäo da decisão judicial reclamada ou a anulação do ato administrativo.

A Lei na I 1.417/06, além de regulamentar o sistema de súmulas vin-

culantes, procedeu a alteraçöes na Lei n 9.784/99, acrescentando o S 3Q ao art. 56 e introduzindo os arts. 64-A e 64-B, tudo corn o objetivo de adequar o processo administrativo federal ao novo instituto constitucional.

o § 3 do art. 56 rata da hipótese em que o recorrente alega em seu recurso que a decisäo administrativa é contrária ao enunciado de súmula vinculante. Diz a lei que, nesse caso, caberá autoridade que produziu a

decisão impugnada explicitar as razöes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, antes de encaminhar o recurso à autoridade de instância superior.

Näo custa destacar, porém, que a autoridade poderá concordar corn as razOes alegadas pelo recorrente, hipótese em que procederá à reconsideraçäo

21lnvocaznos aqul a lição de GUILHERME PEÑA DE MORAES Cwso de Direito Conseitucíond 4- ed. São Paulo: Atlas, 2012, p 483



302 Processo Mminktrauvo Federal CrvaIho Filbo

da decisäo anterior. Cuida-se cte verdadeiro juízo de retrataçáo pelo quai

se permite ao autor do ao que o reaprecie para concluir no sentido de sua

confirmaçäo ou de sua revisão. Pode ocorrer inclusive, que o recurso fique

prejudicado pela reconsideraço da decisão anterior. Nao concordando corn a

alegaçäo do recorrente, a autoridade, explicitando as respecüvas razôes Cori-

firmará a decisão recorrida e encaminhará o processo à autoridade superior.

Averbe-se que a lei, ao exigir a explicitaçâo das razôes no aco de recebi-

mento do recurso, nada mais faz do que tornar ¡ndispensável que nesse ato

a autoridade apresenle a sua motivaç&i no que tange à adequação, ou nao,

de sua decisào à súmuLa vinculante. Essa rnotivação nao será a mesma que

figurou na deciso impugnada sempre que nela a autoridade nao tenha feito

qualquer referência ao enunciado da símu]a. A motivaçáo (explicitaçäo das

razòes) sé será a mesma quando na decisáo aracada seu autor já tiver en-

frentado a questäo atinente à aplìcabílidade ou no da súmula Ainda nesta

hipótese, caber-Ihe-á rtherar o fundamento já constante na decisâo anterior.

A exígéncia da motivaçäo sobre tal matéria configura-se como imposiçäo

relativa è própriaforma do aco de recebimento do recurso - um dos elerrìenws

de validade dos atos administrativos em geraL Significa que a ausência da

motivação contamina o ato de recebirnento do recurso com vIcio na forma,

_s que a Lei considera a explidtaçäo das ruöes como Iormali4ad.c necessâria 3L VaRdIdC do jito, Segue-se quei no caso de omislo. deverá a auioíide da

instância superior, a quem cabeojulgamento do recurso, devolver o processo

à autoridade da instância inferior, determinando-Ihe seja suprida a omissäo;

para tanto, ordenará que ela indique expressamente a motìvaçäo, explicitando

as razôes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súrnula, conforme o caso.

7 LImite de instôncias administrativas

Na forma do ciuc dispüe o . 57, 0 rCUC'SO administitivo sô PtXiT

traiiiur por tras no máxirno salvo a hpótese em que lei espedal

dispuser em contrário.

Instâncias são graus hierárquicos de decisáo de condutas administrati

vas, através das quais os processos trarnitam quando ocorre a interposicãO

de recursos por parte do interessado. Sendo, corno regra, verticalizados OS

Do eurso adm,npstsatrvo e da revisâo 303

órgáos que compöem as instâncias, aquele que estiver em nIvel hierárquico

superior será naturalmente dorado de poder de revisáo no que tange ao órgäo

de menor hierarquìa.

Diga-se, entretanto, que nem sempre se há de percorrer as instâncias

administrativas. Se a pretensäo do interessado resulta satisfeita mima dete- minada instância, desnecessário será submeter a questão a inst.ncia mais alta.

A lei limitou o prcurso das irresignaçöes formalizadas por recursos ad-

rninistrativos a três instâxicias Significa dizer que, corn três instâncias, será

permitida a interposiçáo de no máximo dois recursos, visto que, em regra,

na prirneira instância a trarnitaçäo do processo só vai poder provocar recurso

em atas praticados em seu curso ou ao seu finaL

Pode ocorrer, é verdade, que o práprio processo administrativo seja ins-

taurado em face de recurso interposto por alguém que renha sofrido gravame

por ato administrativo. Nesse caso, como já vimos, o processo se inicia pelo

recurso, diversamente do que sucede no processo judìcial, em que o recurso é sempre incidental, ou seja, sempre interposto durante o curso do processo.

Entendemos que, ainda assim, incide a regia do arc. 57, devendo-se consi-

derar a autoridade para a quai é dirigida o recurso como segunda instâ.ncia

e, assim, só será adrnissível interpor mais um recurso, a ser apreciado pela

rerceira inst.ncia.

Nao obstante a regra legal, é importante assinalar que a tendência atual do sistema recursal na Adrninistraçäo se inclina para a possibilídade de autoridades de elevado grau de hierarquia exercerem seu poder revisional, mesmo

quando nao tiverern sido provocadas para tal firn. Desse modo, näo se deve

considerar inflexível a regra Legal, mas, ao contrário, deve ser interpretada sem que dela se extraia a vedaçäo a que, após a terceira instância, a decisão seja reformada. Mais compatível será dizer que a regra é que o percurso Ocorra nas três instâncias no máximo, mas será viável, dependendo da hipé-

tese, que autoridade de grau mais elevado (e que pertenceria a urna quarta instcia) modifique ou reforme a decisão da autoridade hierarquicamente

inferiûr. Decorre o postulado da prerrogativa da autotutela, inerente aos ór-

gãos administrativos: concluindo que determinado ato merece modificaçáo ou supressáo, o administrador nao estará impedido de fazê-lo pelo iiero fato

de o processo ter percorrido três ins tâncias. PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


304 Processo Mministtaiivo Fed&aI . CrvIho FiIh

B Legitimidade recursal

Tal corno ocorre no processo judicial, arnbém no processo administrativo

nao são todas as pessoas que são habilitadas à interposiçäo de recursos. Por

mais ampia que seja a questäo suscitada no processo, é preciso haver um mí-

fimo de conexão entre o ttuIar do interesse e o titular do direlco a recorrer.

Essa conexäo é que se denomina de legitimidade recrzrsal.

Os ¡nteressados legiiimados para oferecimento de recursos administra-

tívos estão enunciados no art. 58 da leí.

Primeiramente so legitimados os titulares de direitos e interesses que

f orem parte no processo (art. 58, ). A mençäo a direitos e intei'e5ses está

correta: participantes do processo podem realmente ser titulares de direitos

subjetivos, amparados pelo ordenamento jurídico, como podem ambém Ser

detentores de meros interesses, hipótese, por exemplo, admitida quando

o interessado faz sua postulaçáo por razöes de mérito, corn o 11m de obter

revogação de decisôes. Por outro lado, o termoparte nao tern o sentido que

se the empresta no processo judicial, ou seja, de sujeito ativo ou passivo

de litIgios. No processo administrativo nem sempre haverá litigios e, como

vimos, pode mesmo inexistir direito a ser tutelado. Dessa maneira, leia-se

parte como interesw4o no processo.

Em segundo lugar a lei legirirna aqueles cujos direitos ou interesses forem

indiretamenteafetadospeladecisâo recorrida (art. 58, II). Säoos interessados

indiretos na modificação do ato decisório. Vimos anteriormente que tais

interessados, denominados de terceiros na teoria geral do processo judicial,

são suscetíveis de ser atingidos por decisäo proferida em processo no quai

nao figuraram corno inieressados diretos. Contuda. a decisão pode afetar-

-ihes di[eitos e interesses, causando-Ihes ônus e gravames. Para evitar novO

processo em que esse terceiro venha a pleirear a revisão da decisäo, a lei os

legiLimou para o oferecimento de recurso. Cabe-Ihes, no entarito, demons-

trar primeiramente sua condição de interessado indireco, indicando o eleito

gravoso que proveio da dccisäo recorrida. Nao havendo tal comprovaçäo, seU

recurso nao será conhecido, como registra o art. 63. HL da lei.

O terceiro grupo de legitimados se refere òs organizaçôes e associa çöes

representativas, iio tocante a direitos e Interesses coletivor (art. 58, 111). A

to recurso adrninisra(ivo e da eviáo 305

ra.zãO dessa legitiniidade é óbvia: sendo essas entìdades represeniantes de

grupos titulares de direitos transindividuais coletivos, tm idoneidade para defender os interesses de seus representados no processo administrativo. Direitos coetivos, como já foi visto, são aqueles transindividuais, de natureza indivisível, percencentes a grupos de pessoas ligadas entre si por um relaçäo jurídica base. Moradores de um condomInio, contratantes corn o

mesmo fornecedor. aJunos de urna mesma escola, todos poderri ser titulares de direitos ou interesses coletivos. Reunidos em organizaçäo ou associaço, podem estas oferecer recurso em processo de seu interesse.

Finalmente, são legitimados os cidadäos ou associaçóes, quanto a direitos ou interesses difusos (art. 58, IV). Direitos difusos também são transindividuais de natureza indivisível, mas os componentes do grupo são vinculados de forma contingencial ou por mero acaso, inexistindo aquela relaçào jurídica base que marca os direitos coletivos. Exatamnte pelo fato de a vinculação jurídica ser meramente episódica e casual, legitimarn-se os cidadäos ao oferecimento de recursos porque. ao serem legitimados, a

lei está permitindo que procurem a tutela de direitos do próprio grupo ao

qua! pertencem. Quanto às associaçöes, corn maior razâo têm legitimidade, já que representam o grupo de individuos e podem buscar a proteço de seus direitos.

9 Prazo para a ¡nterposlçäo de recurso

o prazo normal de incerposiçäo de recurso é dez dias, a menos que baja disposiçaolegal específica fixando prazo diverso. É o que estatui o art. 59 da lei.

Comojá anotamos, prazos em processo administrativo podem variar nas diversas leis editadas por outros entes federativos. A Lei RJ n 5.427/09 fixou o prazo de 15 dias para a interposiçAo de recurso contra decisöes finals e de cinco dias para impugnar decisäo interiocutória ou providência cautelar, salvo clisposição legai específica.22 Nao parece feliz a distinçâo. Os administrados

em gera!, que podern atuar sem advogados no processo administrarivo, nao têni conhecimenro dessas situaçòes de narureza técnica, e esse fato pode levar

n Arr. 60



306 irocesso Mminusrativ Federal Carvaiho Fitho

a confusôes indesejadas. Meihor, portanto, a adoço de prazo único, COmO

fez a Lei n° 9.784/99.

A contagem do prazo se inicia corn a clência da decisão ou corn a divut-

gação oficial. O art. 26, S 3 da lei admite, como examinamos anteriormente,

que o inieressado tome ciência de atos no próprio processo Se assim for, é

desse fato que se dá o inicio da contagem do prazo recursal. Ternos, nesta

hpótese, ciêncìa real do ato a ser objeto do recurso.23

Constitul também fato que gera o inIcio da conagerri do prazo a divul-

gaçäo oficial da decisão. Neste caso, ter-se-á a denominada ciência presumi-

da, porque a publicação confere apenas a presunçäo de que o desrinatário

tornou conhecirnento da decisão. Segundo o texto do art. 26, S 4 da lei, a

intimaço por melo de publicação oficial deve ser adoada quando os inte-

ressados forern indeterminados, descorihecidos ou corn domicIlio indefinido.

Deduz-se, por conseguinte, que se o interessado é determinado, conhecido

ou tern domicIlio defInido, a intirnaçäo dos atos deve dar-se por ciêricia no

processo, por via postal corn aviso de recebirnenio, por ielegrama ou por

qualquer outro meio que ossegure a certeza da ciência do interessado, como

consta do art 26, S 3Q

Na coniagem do prazo, incide a regra do art. 66 da lei, excluindo-se da

contagem o dia do corneço e incluirido-se o do vencimento. Se este cair em

domingo, leriado ou em dia sem expediente normal, prorroga-se o prazo até

o primeiro dia útil subsequente (art. 66, S la).

o prazo para recurso é peremptório e contInuo. Perernptóno, porque

nem a Administraço nem os interessados podern alterá-Jo; continuo, por-

que nao se suspende ou interrompe em razão de feriados, domingos e dias

sern expediente, conforme averba o art. 67, salvo mediante cornprovaçäo da

existência de força rnaior.

Nao interposto o recurso no prazo assinalado, será ele considerado in-

tempesiivo e nao será conhecido pela autoridade administrativa, o que está

consignado no art. 63, 1, da lei.

13 No mesmo sentido, CRISTIANA FORTINI et aL, Comentarios dt., p 305.

Oo recurso admjnigreiivo e da rensáo 307

lo Declsäo do recurso

Segundo o art. 59, S 1, da lei, o órgäo administrativo competente para

apreciar o recurso administrativo deve decidi-lo no prazo máximo de 30 dias,

salvo se Outro prazo estiver fixado em norma legal específica.

Trata-se de norma em que se estabelece dever de agir para o admini5r.rador.

Qualquer inércia quanto ao cumprimento desse dever estaria a contrariar a

regra legal. Nao há impedimento para que o administrador sokicione ore- curso em oportunidade posterior ao término do prazo legal, mas o só fato de

te-lo feito constitui, em principio, infração funcional, sujeitando o servidor

omisso à aplicaçâo da sançäo administrativa adequada.

Por outro lado, o prazo Lixado reflete dever legal concreto para o admi-

nistrador, de ¡nodo que, além da eventual conduta funcionalmente ilícita,

submete-se ainda a eventual açäo judicial, inclusive o mandado de seguran-

ça, se for caso de tutela de direito líquido e certo. Na verdade, o dever de

atuar atribuido à autoridade decisória tern correlaçâo exata corn o direito do

administrado de ver o recurso decidido no prazo legal. A ornissäo, por isso

mesmo, constitui abuso de poder e se augura passível de controle judicial

para restabelecer a legalidade,

A contagem do prazo de 30 dias tern início a partir do recebimento do

processo pelo órgäo competente. O registro legal é inteiramente cabível:

eventuaL ornissäo só pode ser considerada se estiver realmente comprovado

que o órgäo recebeu os autos coin o recurso. Se a demora se dá em razão de

procedimento demorado do órgâo de onde se origina o recurso, nenhuma

responsabilidade poderá ser atribuIda àquele que tern competência para

decidi-lo. Responsável funcionalmente será, isto sim, o órgào que nao deu

Seguirnento ao processo, corno the incumbia, sobretudo diante do que dispöe

o art. 24, que estabelece o prazo de cinco dias para que os agentes pratiquem

atos e promovam o processo.

Admite, porém, o art. 59, 5 2, que o praia de 30 dias poderá ser pror-

rogado por igual periodo, desde que haja justificativa explícita para a nao

apreciaçâo do recurso no prazo legaL Quando a lei se refere à justificativa

explícita, quer exigir que o ato tenha motivaçäo, vale dizer, que o administra-

dor mencione, de modo expresso, as razôes pelas quais nao logrou apreciar O



308 Proeso Administrativo FdeaI (arvaiho Fiiho

recurso no prazo regular. A prorrogaço deverá ser apenas urna e pelo mes-

mo período, ou seja, pelos mesmos 30 dias. Assim. o prazo total nesse caso

atingith 60 dias. Em tese, conquanto seja excepcional, poderá ocorrer motivo

grave que impeça a apreciaço até mesmo corn a prorrogaçâo. Tal situaçäo

vai configurar-se como verdadeiro motivo deforça maior, e, como é evidente,

nenhuma responsabilidacle poderá ser atribuIda ao agente da Administraço por fato imprevisível a que nao deu causa. O que é importante nesse caso é

que se dernonstre no processo a existéncia do fato impeditivo.

i i Requisitos do recurso

REQUISITOS - Requisitos do recurso são as exigências que a lei es cabe-

lece para que seja apresentado no processo administrativo e apreciado pela

au coridade competente.

Corno é sabido, os interessados nao são totalmente livres para oferecer

recursos da forma corno Ihes convém. A lei fixa alguris aspectos que retratam

exigências a serem observadas por todos os que tenham legitimidade para a

interposiçáo.

Essas exigências constam do art. 60 e podem. em face de sua natureza,

ser divididas emforrnais e materials.

REQUISITO FORMAL -O requisito éforinal quando diz respeico ao

revestimento externo de rnaterializaçäo do recurso.

De acordo corn o art. 60 da lei, o recurso deve ser apresentado por melo

de requerimento. O sentido de requerimerito no texto celere-se à forma de

apresentação ou seja, O recurso deve ser formahzado por requerimenco, que

nao deixa de ser urna pecição. O termo nao esá a indicar o ato de req uerer

alguma providência, porque quando o interessado interpöe um recurso já

está, obviamente, formulando o requerimento no sentido de ser reformado

ou modificado o ato decisório objeto da irresignaçao.

Porianto, requerimento aqui significa peução de recurso.

A lei admite ainda que a petiçâo recursal seja acompanhada de documefl

tos que o recorrente julgar convenientes para melhor apreciação da macéria

Do recurso idrn,n,strativo da revsão 309

Verifica-se que no processo administrativo nao há formalismo exacerbado do processo judicial, em que só por exceçâo se permite a juntada de docu-

mentos corn o recurso. Na esfera judicial vigora o princIpio da eventualidade, pelo quai as partes devem apresentar seus elementos de prova no próprio curso do processo.

Nao éo que ocorre no processo administrativo. Como é major o interes-

se na verdade real do que na verdade meramente formal, pode o recorrente juntar documentos corn os quais se permita à autoridade competente meihor análise da matéria suscitada, de forma a ver atendido scu interesse

REQUISITO MATERJAL - Requisito material é aquele concernente à

substância do recurso, ou seja, à matéria que dele deva ser objeto

Reza o mesmo art. 60 que o recorrente dçverá expor osfwidamentos do pedido de reexarne. A lei, ao formular tal exigencia, teve o escopo de evitar que recursos sejam interpostos por mero capricho ou espIrito de emulação. Fundamentos do recurso são as razöes que o recorrente deve apresentar para tentar demonstrar, junto à autoridade competence, que a decisâo recorrida merece reforma.

os fundamentos do recurso, aliás, servem para análise no sornente da autoridade superior à qua! é dirigido o recurso, como também da própria autoridade que proferiu a decisäo recorrida, urna vez que a esta é conferida, Como

vistos a oportunidade de efetuar juizo de retratação (art 56, S P)

Entretanto, vale nese passo observação pertinente. A exigência do re- quisico material de mençäo aos fundamentos do recurso nao pode conduzir à ínterpretaço, extrema, ¡ndesejável e dissonante do espIrito do processo, de que sejain eles pecas de valor jurídico ou técnico. Há muitos interessados que nao têm grandes luzes e estão impossibilirados de contratar advogados ou outros profissionais. Nem por ¡sso devem ser cerceados em seu direito de defesa. Assim, mesmo que os fundamentos nao sejam da consistêncìa adequada, devern ser considerados na soluçäo do recurso, adotando-se nesse Caso o que nos parece ser de perfeita conciliaçäo entre os interesses público e privado. Sorrience eventual abuso de direito é que deve ser contino, e ¡sso

porque, sendo abuso, nao rem respaldo legal. PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


3 10 Processo Mministrathio Federal Carvaiho Fitho

12 Efeito do recurso

EITOS GERAIS DOS RECURSOS - São eleitos dos recarsos

u$pEn5iv1 e o cfrvohitivo. NqueLe. a iiiterposição do recurso uspecte até

dci.sã flauE, os cfthos doato hotiIizado; rbeste1 o recurso Implica a preciaç

îiiteta1 cia matria quetionad pelo órgo julgador e acarreta a ubnìruiço

da decis ataacLa peLa prorida pelo 6rgo queju1a o recurso. Na verdaik,

todos o rcuros trn eièiio divo1u dvo. porque scmpre pos5ihilitarn o xarne

LneßraI do prxesso pek 6ro suptrIor.1 Nem sempre, porém. ro efekt,

LL5pCfliYO1 fLtÓ que só será vIvcI se houver expressa previ5o LegJ.

EFEITOS NOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS - Os reurs adrnIpi:ratJvo5 CrnJTe tVCTamI na Loutrin tratanento diverso do que se

adota pta o recursos judidds rio que oca acs elei que deLes deorrem,

m rc[aço ac ato OLL dcdsâo objeto th impugnaç-o. Eriquanto a regra para

DS recursosjudiciw. é a de que os recurios devem ter efeiro uspensîvo, corn

as res.a1vas coitempIadas processuaL, para o recursos adrninistraüvs

a regra é inversaj ou seja. nao m elcìto supcnSi.vo. A jurisprudôncia em

seguido t risca a oenço o fundan)e!flo dessa poiç5o é o canter de auwexeumriedade de que

so dotados 05 atos administrativos.. Serido autoexecutório os aws adnii-

rthtntivos d!vem ser colocados em imedia execuço, ¡ndependentemerae

di ordemjudidal. Thata-se de conduta própnada Admirthtiaçäb Eritlo c d

se considerar que a interjxisiçäo de recurso no podra a pdndpio,. ter o

corid5o de impedir que o ato impugnado pioduzisse normalmente os eus

eíeko Se em rclaçk a cada ato ou dedslo fosse admitido recurso.. poderia

haver preju[zo p1ra o 4escnvolvlmento regular da acividade adrnthistrativ-

Esefundaniinto1 cono é Obvio, há de com.porrar exceç'es tixias contm-

p1ads na rspecriva ki reguladora.

Ja o saudoso RELY LOPES MEIRELLES, corn aua haNtual precisãO

avcrbva: Qs r(citos do recurso admîni5tMtIVa s4O flrntaniCiite1 o

eF por exCcÇ4Q o su3pen5ivo"' MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO

josE FREDERICO MARQUES, ob cft., p. 22. y. 3

25 TRD -4' Regao, Ag Instr 0008987-90201 1 .A04 Rel. Des. JOÁO BATISTA PINTO SIL

VEIRA, eri, 318.2011.

260b cit,p. 576.

Do recurso adminísrativ e da ravs.o 3 1 i

adota o mesmo entend.imento, ao ensinac "Eles (os recursos) podem ter efeito

suspensivo ou devolutivo; este último é o efeito nonna! de todos os recursos,

ùuiependendo de nonna legal".27 Outros estudiosos nao destoam desse pen-

samenio firmando a regra de que os recursos administrativos devem ter, em

princIpio, efeito apenas devoliaìvo28

SISTEMA ADOTADO -O art. 61 adotou esse exato postulado, deixando

estabelecido que 11solvo disposiçâo legai em ccrntthrio, o recurso nao tern e/rito

suspensivo"-

Pelo teor do dispositivo, é fácil notar que, nao dispondo de efeito sus-

peflSivo, nao resu1taro suspensos os efeitos do ato objeto do recurso. Em

outras palavras, a decisäo atacada nao terá a paraiisaçäo dos efeitos que deve

produzir em vìrtude do recurso interposto pelo interessado

iDe oucro lado, importa acrescentar que,'ao ressalvar hipóteses em que

haja disposiçäo legal em contrário, a lei foi realista no sentido de que po-

derão surgir situaçöes específicas para as quais o legislador conferlu tutela

diferenciada, arribuindo efeito suspensivo ac recurso. Havendo essa previsáo,

o ato impugnado deverá paralisar sua eficácia corn a interposiçao do recurso

e somente poderá produzir seus ¿eltos quando o recurso for julgado e im-

provido. Caso o recurso seja provido por decisäo final, nenhum efeito poderá

ter sido produzido pelo ato.

TUTELA PREVENTIVA Nao há dúvida de que a regra da nao suspen-

sividade dos recursos administrativos há de merecer temperamentos, nao po-

dendo ser interpretada corn radicalismos e insensibilidade diante de sìtuaçöes

especiais que nao têm como aguardar a decisäo final para serern protegidas.

Tais situaçöes merecem tutela preventiva ou cautelar, indicando aque-

le tipo de proteçâo especial que visa resguardar direitos do interessado e

preveni-lo contra efeitos danosos de caráter írreparáve1 Exige tal modo de

proteçojurídica que o administrador se conduza corn cautela, corn equilibrio,

27 Ob. cit., p. 420.

2! Vide ODETE MEDAURR, ob. cit., p. 4O0 DIÓGENES GASPARINI, ob. cit., p. 536; nosso

Manwl, p. 948.



31 2 Processo AdministriivQ Federal Carvaiha Fiiho

corn sensibilidade, tudo a fim de evitar que o beneficio a ser alcançado pel0 interessado seja tardio e inócuo.

Sendo fmnalidade da tutela catnelar a garanhia do processo, iornase ela indispensável em situaçöes específicas, e isso porque o suporte fático-juridìc0 de urna demanda adminis,rariva sujeita-se aos riscos de rnutaçöes desfav0 ráveis ao direi(o, em detrimento da meta que o processo propOe aIcançar.

Corn esse escopo. dispôs o arr. 61, parágrafo único, que, se houver a arnea ça de ocorrer prejuízo de difícil ou incerta reparaçäo, por força da efìcácia da decisäc acacada, poderá a autoridade recorrida ou a julgadora conferir efeu0 suspensivo ao recurso.

Observa-se prirneiramente que o dispositivo nao instituiu modalidade de efeico suspensivo geral, mas sim de efeito suspensivo eventual. Apenas na hipóiese que menciona é que a lei admitirá seja conferido efeito suspensivoao recurso. E cada urna dessas hipóteses será alvo de valoraçäo a ser processada pela autoridade administrativa.

o pressuposto do efeito suspensivo se configura corn a situação contern. piada na lei: o justo recelo de o interessado sofrer prejuízo de difícil ou incerta reparaçäo em decorrência da execuçáo do ato impugnado. A expressäojusto receio é de narureza subjetiva e pode dar margern a avaliaçöes errôneas no que se refere ao risco a que esté sujeito o interessado. Ousto receìo deve corresponder objetivamente à ameaça que venha a pairar sobre o direito do interessado: se

este se encontrar sob arneaça de softer gravame de dificil ou incerta reparaçäo, caberá a tutela preventiva pela suspensividade dos efeitos do recurso.

A ameaça reflete valor mais objetivo do que justo recelo. Seja como for,

porém. sempre será permitido à autoridade adminisirativa proceder a juízo de valoração sobre a ocorréncia da ameaça, e isso porque o que parece ser ameaça para uns pode nao ter o mesmo significado para outros. Adotando-se os critérios de identiflcaçao da situaçâo de ameaça utilizados para a impetra- çäo de mandado de segurança preventivo, podemos considerar os seguintes:

1°) a objeti'ido4 ou realidade: a arneaça tern que ser real ou efedva, comprovada pela existência de dados concretos que comprovem O risco visIve! de haver o prejuízo;

2 SHIRLEI S!LMARA DE EREflAS MELLO, Tutdn Cautefar Cic., p. 462

Do recurso administrativo e da revso 3 3

2°) a senedade: a ameaça tem que ser séria conforme os padrães médios

do indivIduo, nao o sendo quando se tratar de recelos ou oeniores

infundados ou sofridos por pessoas frágeis ou adoencadas;

3°) a atualidade: por firn, a ameaça tern que ser atual para permitir a tutela cautelar, pois que se o risco é antigo ou remoto nenhut-na razäo haverá para que o interessado resolva, repentinamente, postuj a

tutela preventiva.

Na esfera do processo judicial, exige-se como pressupostos da tutela preventiva o periculum in mora (perigo na demora) e o fumus boni ìuris

(indIcios do born direito), ambos adequados à tutela preventiva no processo

administrativo. O primeiro espeiha o risco que a demora na soluçäo final da

queStáO pode ocasionar: ao momerio em que há a solução final, pode já nao

ser útil o eventual acothirnenro do recurso. O segundo retrata a plausibilidade

do direito, vale dizer, apesar de pendente o julgamento final do recurso, já se

podem vislumbrar elementos que denotam de suspenso dos

efeitos nao é ternerário, mas, ao contrário, se reveste de admissibilidade a

urna primeira e superficial análìse

A lei alude a prejuí.zo de dfídl ou incerta reparaçüo. Aqui também nao

existern parâmerros objetivos que indiquem quando o prejuízo poderá ser

de dificil ou incerta reparaçào. Essa valoraçäo depende do espfrito sensível de

que deve ser docada a autoridade administrativa, que, diance da hipótese Concreta, poderá ter a percepço de que, se o ato hostilizado produzir efeitos,

risco haverá de que o recorrence venha a suportar gravame de diuicil ou incerta

reparaçâo. Difícil reparaçäo significa que o prejuízo é possível, mas haverá

muita dificuldade em que seja reparado. Incerta reparaçiw significa que nem

mesmo se pode constatar se o prejuízo será ou nao reparado.

Quem vai fazer a avaliaçáo sobre a necessidade de ser conferido efeito

Suspensivo ao recurso é a autoridade recorrida ou aquela, de nivel superiorp

encarregada de apreciá-lo Por conseguinte, a lei permitiu que duas autoridades pudessem proceder ao exame da situaçäo geradora do risco: em primeiro lugar, a autoridade que proferiu a decisão, ou seja, aquela perante a quai o

recurso é interposto e que tern a possibilidade de fazer juízo de retrataçäo

sobre o ato de sua autoria; cm segundo lugar, a autoridade decThória, vale

dizer, aquela que vai realmente apreciar o recurso interposto pelo interessado-



r31 4 PrOeSO Administrativo deraI Caa(ho Filho

A concessäo de eleito suspensivo ac recurso pode decorrer de atividade provocada ou de oficio Näo precisa que o inLeressado formule o pedido susperisividade do efeito do recurso, embora como regra o pedido seja felt0 realmente por ele, que é a pessoa susceúvel de sofrer o prejuízo. A lei, contudo permite que, ante a constatação do pressuposto de risco, a própria autoridade determine a suspensâo dos efeitos da decisäo recorrida: é a suspensäo atividade ex officio do administrador°

Por tudo o que a lei prevê confio tucela cautelar, nao é difícil concluir que sua intençáo é a de evitar que o futuro reconhecimento do direito do interes sado seja tardio e ineficaz, pelo laio de, a esse momeno, ter-se perpe1ra0 dano de difícil ou incerta reparaçâo

13 Alegaçöes quanto ao recurso

Dita o arn 62 que, sendo interposlo o recurso, o órgo competente para dele conhecer deverá intimar os demais interessados para, em cinco dias, apresentarem alegaçôes.

A competência, como diz a lei, é do órgäo ao quai cabe o conhecimento do

recurso. A despeito de näo se ter indicado quai é esse órgäo, entendemos que é

aquele que proferiu a decisäo recorrida, ou seja, aquele por intermédio do qual

é oferecido o recurso, como disp?íe o art. 56, S 1, da lei. Se a lei the atribuiu o

poder de reconsideraçao, obedece à lógica conferir-Ihe tarnbém competência para decidir sobre o conhecimento ou nao do recurso, apreciaçäo esta que

precede à análise do tema principal objeto da irresignaço. Desse modo, quem vai providenciar a inumaçäo dos demais interessados é o órgão a quo, ou seja,

aquele, de inferior hierarquia. dotado de competencia para ojuízo de retrataçäo.

A intimaçäo, por razöes óbvias, deve aiueceder à decisäo sobre o corihe-

cimento ou nao do recurso Na verdade, é viável que haja alguma alegaçäo que impugne o conhecimento do recurso, por ser ele intempestivo ou por ter

30 Na esfera do processo judicìat há aig-urnas concrovérsias sobre a possibilidade, ou nao, de ser conferida a tuela preventiva ex officio Começa a ser ampliado. porérn, o entendimento de que eia é pOssíve, sob o fundamerno de que a situação do pericuhrnt ha niara e dofumus boni iiiris nao está aleta apenas ao interesse da parte, mas sim à prépria efthvida4 do processO considerada boje como um dos principais postulados a serem observados no prtxesso judiciaL

Do recurso administrativo e da revisto 31 5

5jdO interposto por parte sem legitimidade recursal. Sendo assirn, só depois de

5erem apresentadas as alegaçôes pelos demais interessados é que a autoridade

ompetenre vai decidir os aspectos de preliminar e mérito relativos ao recurso.

A oportunidade de apresentaço de aiegaçöes pelos interessados consthui

o contraditório recursal, fase em que há alegaçöes de diversa natureza no qu

(Oca à decisäo hostilizada. A intimação aos demais interessados nao signifi-

ca que estes ofereçam irnpugnaçäo às razöes apresentadas pelo recorrente.

Assim, é possível distinguir: 1°) a1egaöes confinna.doras, que são aquelas

razôes que endossam os fundamentos do recurso; 2°) alegaç&s contestado-

ra-S (ou contrarrazoes), aquelas que se pöem em posiçâo oposta à pretensão

formulada pelo recorrente.

Quando nos referimos ao contraditóriu recursa!, nao ternos em mente a

exigência de que haja apenas contrarrazöes de recurso, mas carnbém ra.zóes

que venham auxiliar a posiçäo do recorrent. O contraditório tern mera-

mente o sentido de que, diante do recurso interposto, cabe dar aos demais

interessados, favoráveis ou náo ao acoihimento do recurso, a aportunidc4e

de manifestaçâo, propiciando-lhes o oferecimeno de sua opìnìäo sobre o que

pretende o recorre nce.

o prazo para oferecimento das alegaçoes é de cinco dias e, na falta de

adjetivação específica, deve considerar-se de cinco dias corrido& O praia será

contado a partir da intiniaçâo do inceressado, excluindo-se o dia de início e

incluindo-se o do final, como consigna o art. 66 da lei.

14 Nao conhecimento do recurso

CONHECIMENTO E PROVIMENTO -O sistema de recursos permite

se faça a distinção entre conhecimento e pTovimento do recurso.

Primeirarnente, o órgáo competente para a apreciaçäo do recurso examina

se foram obedecidos as condiçöes e os requisitos idôneos para a análise das

rathes invocadas pelo recorrente I a etapa do conhecimenro do recurso, de

cunho preliminar. Nela o recurso pode ser conhecido ou nao. Se nao o for, o

órgäo julgador nem aprecia a discussâo principal. A decisão, entáò será de

nao conhecímento do recuTo.



31 6 Processo Adn,inistratàvo edraI CrviIho Filbo

Sendo conhecido o recurso, o órgao julgador passa a examinar as razôes

do recoirente razöes essas que objetivam a revisão do ato impugnado. É

etapa principal, denominada de provimento No caso de acoihimento das ra

zôes, o órgäo julga no sentido de dar provimenro ao recurso, hìpótese em que

será reformada total ou parcialmente, a decisäo atacada, satisfazendo-se

interesse do recorrente. Se, ao contrário, o órgäo rejeitar as razôes invocadas,

deadirá no sentido de negarpravimento ao recurso. A consequência aqui será

a manutenção do ato impugnado.

ETAPAS DEJULGAMENTO DO RECURSO - Como previsto para a tramitaçäo dos recursos administrativos, devem estes ser apresentatlos perante

a auoridade responsável peladecisâo hostilizada (art. 56, S 1g). Dessa forma,

podem surgir diferentes soluçöes quanto ao recurso Interposto.

o órgo de onde se originou a decisäo, normalmente de inferior hierar-

quia, diante do recurso, examina se estäo presentes as condiçöes regulares

para sua interposição, hipáteses essas exigidas para o conhecimento do

recurso. Neste momento, poclem ocorrer duas situaçes. Na primeira, a au-

toridade náo conhece do recurso; se tal suceder, iieni precisa efetuar ojuízo rk

reconsideraçäo, vez que este traduz exame da matéria principal Na segunda,

a autoridade conhece do recurso, mas nao reconsidera, no mérito, a decisão

objeto da irresignaçâo; tal ocorrencio, será o recurso encaminhado à autorida-

de, normalmente de superior hierarquia, competente para sua apreciação. De

qualquer modo, os demais interessados, a esta altura, já teräo sido intimados

para o oferecimento de suas alegaçôes (art. 62).

Contra a decisâo de nao conhecimento do recurso, proferida pelo órgäo

autor do ato impugnado, cabe outro recurso para o órgäo superior. E nao

poderia deixar de caber, porquanto é possivel que aqueJe primeiro órgäo se

tenha equ ivocado quanto à constataçäo de fato gerador do nao conhecimento.

Se for conhecido o recurso, mas nao reconsiderada a decisáo, o encarninha

mento se dará para o órgäo superior, qtie poderá examinar todas as questôes

ligadas ao recurso. Na faJa dos processualistas, o recurso devolve (efeito devo

lutivo) ao órgäo julgador toda a rriatérìa suscitada no processo. No procesS°

administrativo, a devolutividade é ainda mais extensa, porque alcança ate

Do rurso adminitraIivo e da reviäo 317

mesmo aquelas maiérias que, embora nao suscitadas ou discutidas, devam

ser verificadas de oficio pela autoridade administrativa.

Submetido à apreciaçäo do órgao revisor, pode este nao corthecer do

recurso, ainda que o órgâo anterior dele tenha conhecido. Suponha-se, para

exemplificar, que este último tenha recebido recurso intempestivo por

contado erroneamente o prazo. Verificando o fato, tern a auoridade superior

compet&cia para decidir no sentido do nao conhecimento do recurso. Nesa hipólese, sequer será examinada a matéria que consta no recurso como alvo

do inconformismo do recorrente.

o inverso rambém é viável. Se o órgäo inferior nao conhece do primeiro

recurso e, pois, deixa de fazer o juízo de retrataçao, o segundo recurso, in-

terposto Contra a decisäo de nâo conhecimenro, pode ser provido para o fim

de ser reconhecido que estavam presentes as condiçöes de conhecimento do

primeiro bem como para determinar ao órgâd inferior que proceda ao juízo

de reconsideraçao no que toca à questáo objeto do recurso. É o caso, por

exernplo. em que a autoridade inferior considera o recorrente sem legitimi-

dade recursal, e depois o órgäo superior venha a considerá-lo devidamente

legitimado, na forma do art. 58.

Note-se, porém, que, decidida a fase de conhecimento, se for negativo o juízo de reconsideraçäo, será entäo encaminhado à autoridade julgadora o

primeiro recurso interposto pelo interessado, porque nele é que está realmente

a quescäo objeto da irresignaçao. Entretanto, senda reconsiderada a decisáo,

estará prejudicado o recurso originalmente interposto.

CASOS DE NAO CON}IECLMENTO -O art. 63 da lei aponta as situaçOes em que o recurso nao será conhecido, o que equivale a dizer que a autoridade Competente sequer examinará as alegaçóes mencionadas pelo recorrente.

a) INTEMPESTIVIDADE -A primeira causa de nao conhecimento do recurso é a intempestividade, ou seja, a interposiçáo do recurso fora do prazo legal (art. 63. I). Os prazos recursais são peremptórios e os interessados devem observá-los rigorosamente. Somente quando ocorre motivo de força

major, acima das forças do próprio interessado, é que se admite quo prato seja estendido. Nesse sentido, aliás, dispöe o art. 67 da lei, Ultrapassado o



3 1 8 Processo Admjnitrativo FederI Carvaiho FiUt

prazo, surge o fenômeno denominado de preclusäo, que significa a perda da oportunidade de utilizaçäo de faculdade dentro do processo. Desse modo, se

o recurso foi interposto fora do prazo, a autoridade dele nao conhece.

b) AUTORIDADE INCOMPETENTE - Outra causa de nao conlieci-

mento é a apresentaço do recurso perante autoridade que nao disponha de

competênca para julgá-lo (art. 63, II) De fato, a via recursal há de obedecer à rramiraçâo adequada, fixada em consonância corn a estrutura funcional dos

órgaos adminisiratwos. Se o recurso é oferecido perante órgäo que nao possa apreciá-lo, nao deve ser conhecido.

Entretanto, há urn aspecto a considerar no que tange a esta causa de nao

conhecirnento Para no haver prejuízo ao interessado, frequenternenie desco-

nhecedor das regras disciplinadoras do procedimento recursal, a lei estabelece

que a autoridade ncornpetente, eunbora náo conheça do recurso, indique a

autoridade adequada para seu julgamento (ari. 63, S lu). Nessa hipótese,

será devolvido o prazo ao recorrente corn vistas à apresentaço do recurso.

A devolução do prazo pode ensejar inierpreraçao duviclosa, tanto podendo

entender-se que a devoluçäo seja do prazo integrai (interrupçäo), quanto do

tempo restante do prazo ao momento em que o recurso foi interposco (sus-

pensáo) . Exemplo: suponha-se que o recurso tenha sido interposto no 6 dia

do prazo de dez dias, fixado no art. 59. Qual será o prazo a ser devolvido ao

recorrente? Os quatro dias restatues ou os próprios dez dias?

No processo judicial, a suspensão do prazo é prerista nos arts. 179 e

180 do Código de Processo Civil. Pelo primeiro dispositivo, é estabelecido

que a superveniência das férias suspende o curso do prazo e que "o que the

sobejaT recomeçath a correr do primefro dia útil seguirzte cui termo das férias".

o segundo também prevê a suspensão do prazo nos casos que menciona,

estatuindo que "o prazo será restituIdo por tempo igual ao que faltava para a

sua complemaitaçáo". Esses casos de suspensão decorrem de obstáculo criado

pela parte contrária ou dos fatos previstos no art. 265, 1 a III, da mesma lei

processual. O inciso III refere-se à exceçäo de incompetência, significando

que se a parte opuser essa a1egaço o prazo será suspenso até o julgamento do incidente, prosseguindo a contagem pelo tempo faltante. Todos esses são

Do recurso adrnprustrtivo revsâo 3 1 9

casos de suspensäo do prazo, indicando que a parte tern a devolução apenas

do períodofaltante para a complementaçâc do prazo.3'

Em sede de processo administrativo, pode recorrer-se à analogia corn o

referido sistema. Como o caso de nao conhecimen[o tern por base a incom-

petência do árgäo, semeihante à hipótese de exceçáo de incompetência no processo judicial, deve entender-se que a devolução do prazo corresponderá à concessào, ao interessado, da oportunidade de oferecer o recurso junt à

autoridade competente apenas no período remarzescente do prazo recursal, e

nao em todo o prazo de dez dias,

Acrescente-se, por oportuno, que se o equívoco do direcionamento do recurso à autoridade Èncompetente se originar do próprio órgäo administra-

Livor nenhum prejuízo poderá sofrer o recorrente, até mesmo porque, como

regra, o recurso é destinado à autoridade que proferiu a decisäo impugnada, e esta é que faz o encaminhamento do redursoà autoridade julgaclora, como assinala o art. 56, S 1°, da lei.

C) ILEGITIMIDADE -O recurso tambérn nao será conhecido se o recorrente nao for legitimado para fazé-lo (art. 63. III).

A hipótese é indicativa de que somente as pessoas físicas ou jurídicas que esuverem flas situaçöes do art. 58 estarâo legitimadas à interposição do recurso. Tais situaçöes, como civemos a oportunidade de comentar, refletern os limites para que se possa interpor recurso, exatamerite para evitar que o recurso seja oferecido por quem nao tenha a menor relaçao corn a matéria objeto do processo.

Sendo, pois, ilegitimado o recorrente, o recurso nao deve ser conhecido.

d) EXAURIMENTO DE INSTANCIA - Dispöe, por fim, o art. 63,

111, que é caso de nao conhecirnento do recurso a situaçao em que já estiver exaurida a inscância.

Como a própria lei, no art. 57, estabelece que o curso do processo obede- cerá a no máximo très instâncias, o recurso deixará de ser conhecido se todas

'MONIZDEARAGÄO, ob cit.. p.93-95.

¼



320 ProcesSo AdmiiflstraIiVO Federal Carvaiho Fiflio

as instâncias riverem sido percorridas. Aqtti surge a exaustäo ou esgotam0

da via adminisirativa sìgnificando que se ultimaram codas as oportunidacj

nas quais o interessado poderia ober a satísfaçäo de seu interesse.

Corn o percíSO ìnteraI das insiâncias, a Mministraço nâc tern a obrig

Ço dÌ rcnóvar diicuSO objeto do recurso. A razäo é simples: nao havend0

Iimte para a apretiaço da controvérsia, o processo acabará por nunca Ser

concluido. Essa a ratio do dìspositivo.32

Exauridas as instâncias, se, ainda assim, o interessado interpuser recurso

deverá este ser objeto de nao conhecimerito.

15 Revisäo ex officio

o enunciado do art. 63, § 2, é de incontestáve re1evncia: o fato de o

recurso nao ser conhecido, por alguma das causas mencionadas no art. 63,

nao se cOnsutui em impedirnenio a que a Admìnistraço proceda à revisäo de

oficio do ato ilegal, a nao ser que já tenha ocorrido preclusäo administrativa.

A revisIo ex offlci;o dos atos administrativos prci.cessada pela Adiiinisr

ÇäD Se iJ)sert numa de suAS princi prerrogativas - a aUtOtUr-IL Da kirina

como prcñsra na 1d1 a revi.äo se refere a atos ikeais. o que significa que se

trata de revrs1 de ¡egaIidath. D'e lato é sempr desevcI que o ordenarrent9

jurídico esteja despido de atos ilegais. de modo que, deftontarido-se corn aros

dessa natureza, a Administraçäo pode e deve providenciar a sua anulação.

Assim agindo, estará obedecendo ao princIpio da legalidade, nscrico expres-

saniente no art. 37 da Constituiçäo.

Existe eincndirnenw no enddo dc que revisâo ex officio em caso de

ilegalidade do ato exige intauraçäo de novo processo e a parcicipação de todos

os interessados aa manutançao do ato-3 Corn a devida vênia, no adotamos

taJ pensamento- A revisäo pode, ou n5o, ser efetivada no rresrni proce50

já que nao há exigência de instauraçäo de processo diverso.. Por outro lado,

a participaÇãO das interessados deve ser exigida quando a aiiulaçäo dc ato

32 Também: STJJ MS 13997, ReL Min HUMBERTO MARTINS, em 276.2012.

3) SERGIO FERRAZ. Processo Administrativo: Prazos; Preclusöes- RevìsFa Thrnestral de DireltO

Público n 26, p. 59 (1999)

Dö recuró administrativo e da revkäö 321

atinir sua esfera jurídica. Tratando-se, contudo, de ato interno, sern efeitos para terceiros, desnecessária, e até mesmo impossível em alguns casos, o

chamarnento de terceiros.

A despeito da mençäo apenas à regularizaçäo de atos ilegais, a Adirtinis-

r.raçãO tarnbém em a seu cargo a re-visáo de nérito, quai seja, aquela em que

o órgâo administrativo reforma ato anterior calcado em razöes de conveniên-

cia e oportunidade, atuaçäo basicamente discricionária. Como o recuiso pode fundar-se em razOes de legalidade ou de mérito, nos termos do art 56,

pode ocorrer que determinado recurso, visando a alteraçao de mérito, nao seja conhecido pela incidência de causa prevista no art. 63 - Ainda assirn, em

nosso entender, será sempre possível a revisäo de mérito, porque esta fìca

realmente ao exclusivo juízo do órgao adminisirarivo. Pode dizer-se até que se é cabível a revisäo de legalidade no caso de nao ser conhecido o recurso, corn malor razâo caberá revisäo de mérito no inesmo caso

A le. aponta, todavia, fato impeditivo de oficio: ter ocor-

rido preclusäo administrativa, Segundo entendemos, a lei quis referir-se ao

que a dou.trina iradicional, embora sob críticas, denornina de coisa julgada administrativa, situaçäo jurídica que retrata preclusão de ordern interna. Como bem assinala HELY LOPES MI3IRELLES, "realmente, o que ocorre

na,s decisoes administrativas finais é, apenas, preclusdo administrativa, ou a

irretratabilidade do ato perante a própria Administraçäo".

o que parece importante assinalar, ria hipótese sob comento, é que essa rretratabiljdade, cornojá tivemos a oportunidade de registrar, se dá apenas na

própria esfera administrativa e, portanto, seu comando atinge exclusivamente os órgos da Administraçäo.35 Essa a razào da justificada crítica expressão "Coisa julgada administrativa". Na verdade, o fenômeno da coisa julgada, em regimes de controle administrativo como o que adotarnos, é exclusivo de órgäos jurisdicioriais, titulares do monopólio da funço judicante e cujas decjsöes são realmente revestidas de definitividade absoluta, aquilo que os

americos chamam de "final enforcing power".

4 . . - .

Ob, cit., p. 582 (grifos do orzgtnal), t1oso Manual, p. 954-955. t4o mesmo sentido, DIÓGENES GASPARINI. ob cit., p 540



322 Processo A*rT1InJS1a*iVD federal Carvalho Fiiho

A defmnitividade deritrn daAdministraçâo, porém, é relativa, porque, mes-

mo que determinada postura esteja sedimentada na via administrativa, será

sempre possível que o individuo titular de interesse contrário possa buscar

proteçáojurídica no Poderjudiciário. Deparando ilegalidade, aos órgâos judi-

cantes desse Poder é atribuIdo poder de revisão, sendo irrelevante se a conduta

ou ato se ericontram, ou nao, pacificados junto aos órgäos administrativos.

Enfirn, o que a lei está transmitindo é a merisagem de que nada, nem o fato

de nao ser conhecido um recurso, pode impedir a revisão de oficio cia conduta

impugnada, corn exceçäo. noentanto, da4uelas siwaçOes quejá se configurarn

como de preclusão administrativa, vale dizer, aquelas situaçöes nascidas à luz

de determinada orientação já uniformizada dentro da Adrninistraçäo.

16 Competência do órgäo revisor

ATUAÇÄO DO ÓRGÄO REVISOR - Os atos que se situarn como da

competência do órgao administrativo a quem incumbe a apreciaçäo do recurso

estäo consignados no art. 64 da lei. Segundo o dispositivo, o órgao revisor

pode confirmar, modificar. anular ou revogar, total ou parcialmente a decisâo

recorrida, sendo a matéria de sua competência.

Essas quatro alternativas de decisão podem ser classificadas em três gru-

pos: decisöes confirmadoras, alteradoras e supressivas, nesta i1tima incluIdas

as decisóes anulatórias e revogatórias.

DECISOES CONFIRMADORAS -O primeiro tipo de decisäo a ser

proferida pelo órgäo ao quai compete a apreciação do recurso é o aro de

confirmação. Assim, decisöes confirmadoras são aquelas que corroboram a

solução adotada pela decisão objeio do recurso.

Sendo confirmadora a decisäo, o órgâo revisor nega provimento ao re-

cursor seja ele interposro contra a decisão de nao conhecimento ou contra a

decisäo que, no juízo de retralaçäo, confirmou a decisäo anterior.

Em que pese a circunstância de ter admitido revisäo toial ou parcial, é for

coso reconhecer que as decisöes confirmadoras, em seu sentido estriw, serO

aquelas que confirmem integralmente a decisâo recorrida, Se a oflfirmaÇä0

Do recur5o adminìtrativo da resâo 323

for parcial, ¡sso significará que, na parte näo confirmada, haverá modificaçao.

Haverá, desse modo, confirmaço e modificação parcial.

A decisâo confirmadora, assim, se verificará pelo só fato de ser mantida

a decisâo recorrida.

DECISOES ALTERADORAS - Diz o mesmo art. 64 que o órgào corn-

petente poderá modificar a decisäo recorrida.

Decisâes alteradoras, em consequência, são todas aquelas que, proferidas em

juIzo de reviso pelo órgäo competente. produzam alguma modificaçäo na deci-

são recorrida. Quando rais decisoes são proferidas, o órgao superior nao adota

inteiramente a deciso atacada e, em consequência, decide no sentido de dar

provimento ao recurso, acoihendo em parte as ra.zöes invocadas pelo recorrente.

Como dissemos anteriormente, as dedsôes alteradoras poderri ser totais ou

parciais. Se forern parciais, seräo simultaneamente alteradoras, no que se refere

à parre modificada, e confirmadoras, quanto à parte que mereceu confirmaço.

DECISOES SUPRESSIVAS - Decisöes supressivas são aquelas em que o órgão competente superior procede à anulaçäo ou à revogaçäo da decisão

objeto do recurso.

Já vimos que a anulaçäo se basela em razôes de legalidade, ao passo que

a revogação se fundamenra em motivos de mérito administrativo, ou seja, de

conveniência e oportunidade. Em ambos os casos, o ato anulador ou revogador

excluí o ato anulado ou revogado do mundo jurídico. Há, por conseguinte,

supresso do ato.

Assim, o órgão competente para apreciar o recurso tern poderes de revi-

são da decisäo recorrida tanto no que diz respeito a aspectos de legalidade,

quanto a elementos componentes do mérito administrativo.

Como admite a Lei, a decisäo de anulaçao, como de revogaçäo, pode ser

total ou parcial. Sendo iotal, a decisäo recorrida é inteirarnente substituIda

pela nova decisão No caso de ser parcial a decisäo, a parte que nao figurou

Como objeto da anulaço ou revogaçäo poderá ser objew de confirmaço ou

de alteraço. Em consequência, a decisäo de anulaçâo ou revogaçäo parcial

reflete, ao mesmo tempo, decisâo confirmadora ou alteradora no que concerne

à parte remariescente.



i i 324 Processo Mmtnisuatuio Federal Crva1ho Filhcj

AUTORIDADE COMPETENTE -É bastante variado e complexo o

tema administrativo por mejo do quai se identifica a autoridade competente para apreciar os recursos.

Em princIpio, a competência adminjscrativa é da autoridade que se sj

tue em patamar hierarquicamente superior à do agene que praticou o ato impugnado. Aqui vigora o sistema de hierarquia administrativa, Corn efejio se o aio de um Diretor de Dìvisäo é objeto de recurso, a decisäo compete ao

I respectivo Diretor do Departamento, seu superior hierárquico.

Nesses casos iratar-se-á de recurso hierárquico próprio, cujo percurso Se faz dentro da esfera do mesmo órgäo ou da mesma pessoa administrativa.

Entretanto, nem sempre é observada essa regra geraL A norma legal ou administrativa pode indicar autoridade outra, que nao o superior hierárquico, para apreciar o recurso. Há, poranio, urna imensa gama de possibilidades.

No silêncio da norma, porém, pode adoiar-se o crítério da hierarquia administrativa, endereçando-se o recurso para o superior hierárquico.

A Lei n 9.784/99 nao tratou especificamenie do recurso, no caso de ato praticado por agente de entidade da adminisiraçäo indireta.

A Lei P.J Q 5.427/09, no entanco, previu a hípátese, esiabetecendo que as

decisöes finals proferidas em entidades da administraçäo indireta são sujeitas a recurso para o titular da Secretaria de Estado à quai se vinculem.36

Esse é o denominado reci.irso hierárquico iTnpTÓpTiO, que se caracteriza pelo

fato de o agente produtor do ato e a autoridade deciséria integrarem pessoas ou órgáos diversos. No caso, o ato foi praticado por agente de entidade da

adminìstraçäo indireta (urna fundaçáo, ou autarquia, por exemplo), mas o

recurso contra o ato será apreciado peto Sccretário de Estado, autoridade que

percerice a pessoa jurídica diversa; o próprìo ente federativo estadual,

A lei estadual, contudo, impôs condiçâo para o coithecimento desse tipo

de recurso: motivo de ilegalidade, Em outras palavras, nao cabe recurso hie-

rárquico impróprio para impugnar ato quanto ao mérito administrativo. O

recurso cinge-se a impugnai apenas aspectos de legalidade do ato impugnado.

36 Art. 66.

Do recurso administratwo e da revsão .325

17 Decisöo mais gravosa

DISCUSSAO SOBRE O TEMA - Tema que tern merecIdo algumas dis-

crepâciaS entre os estudiosos diz respeito possibilidade de determinado

recurso ser julgado de forma mais gravosa para o interessado recorrente. Ero

outras palavras, o recorrente iriierpôe recurso contra determinado aspecto

da decisâo proferida pela autoridade inferior e, ao serjulgado, a nova decisäo

nao somente nega provimento à parte impugnada pelo recurso, como ain'da

se estende para agravar mais ainda o direito ou interesse do recorren te.

A questäo foi suscitada primeirarnente no piano do processo penal. sob

a denominação de i-eformatio in pejus" (reforma para pior): se apenas o réu

recorre da sentença, sua pena nao pode ser agravada. MAGALHÄES NORO- NHA anota a respeito: 'tOfundamento doprincípio é intuitivo. Se o Ministerio

piThlico, ou, como quer que se-ja, o acusador näb apelou, a presunçáo é de que

estejam satisfeitos os interesses soclaís ou da acusaçâo1 nâo se compreendendo

que, tendI concordado e aquiescîdo corn a senceriça, esta ainda venlui a ser

reformada, atendendo a conveniências suas."37

A regra da vedaçäo à reformatio in pejus está no art. 61 7, do Código de

Processo Penal: "O tribunal, câmara ou turma atenderá nas suas decisöes ao

disposto nos arts. 383, 386 e 387, no que for aplicável, nao poden4o, porém,

ser agravada a pena, quando somente o réu houver apelado da sentença."

Analisando a norma, ensina TOURENI-1O FILHO: "Se apenas o réu re-

corre, deve ojuizo ad quem. nojulgamento, ater-se ao que Ihefoi pedido. Caso

cotrário, estaria proferindo urna decisäo ultra ou extra petuum, ultrajando,

assim, o sistema acusatório Dai a regra proibitiva da refonnatio in jPP3R

Se, no ámbito do processo penal, a maléria é pacífica, o mesmo nao se

passa no seio do Direico Administrativo. Há aqueles que entendem que a

norma deve ser aplicada, por interpretaço extensiva, no processo adminis-

trativo, e outros que advogam entendimento contrário, oir seja, no sentido

:uTso Direilo Processwzl PemaI 9. ed São Paulo: Saraiva, 1976, p 369.

I FERNANDO DA COSTA TOUPJNHO FCLHO. Processo Penal 15. ed. São PauTb Saraiva,

'99&P333 v4.



326 processo Mminisirutvo dra Caivatho FIPhO

de que nao há por que estender o postulado no processo administrativo, Por

serem diversos os elementos inspiradores desse modelo.39

CRITERIO DA LEI -Olegislador da Lei n0 9.784 adotou o entendimento

de que é possivel haver agravaniento da decisâo recursal, mitigando-o, porér

na medida em que obriga o administrador a permitir que o recorrente possa

aduzir novas alegaçöes.

Dispôs o art. 64 parágrafo único, que "se da aphcaçäo do disposto niste

artigo puder decorrer gravame à sítuação do recorreute, este deverá ser denj.

fie ado para que formule suas alegaçaes antes da decisáo".

A interpretaçâo do texto nao leva mesmo a conclusäo diversa. Ao esta-

belecer que é posshrel que a decisäo sobre o recurso possa causar gravame

ao recorrente, está, implicitamente, admitindo que, mesmo tendo recorrido

apenas o inieressado (o que aqui vai ser a regra, já que quase nao haverá o

contraditório de partes, como sucede no processo judicial), pode ocorrer que

a decisäo no desfavoreça mais ainda o recorrente do que a decisäo

recorrida o fìzera.

A atenuaçäo instituida pelo Legislador corre por corna da obrigaiória

oponunidade de se abrir ao recorrene espaçc' pira o aferecirnento de novas

alegaçi5es. Assim, conflrmando-e deciso nuis gravosa nao se poderk dFzer

que o interessdo näo teve a chance de deduzir razòes para evìr-la. o que

fepresenta ohsri,ân.da do principio do coritradítórk e d ampEa deísa.

A despeito da aplicação do principio, nada impede que a Administraçâo

adote medidas de ìmediata eficácia nos casos de urgência e interesse público

re1evante.° O fundamento de tal possibilidade repousa na prerrogativa de au-

totucela administrativa, que, nessas hipóteses mencionadas, pode ser exercida

independentemente de haver recurso, ou seja, erri quaiquer fase do processo.

MOMINTO E CONDIÇÖES PARA AS ALEGAÇOES Neste passO

vale fazer observaçäo sobre o momento e a condição para a prévia manifes

tação do recorrente.

39 Procuramos demonscraros argumentos de cadacorrente, aduzindo váriO5 comentários bre

o tema no Direito Adminisrativo. Vide nosso Marnwi, p 951-952 40 Nesse sentido, a Lei RJ 5.427/09 (art. 63, parágrafo único).

Do recurso admpnIst(dv e da rvis.o 327

No que tange ao momento, deve o recorrente ser cientificado para forniu-

lar alegaçöes antes da decisão. A decisâo, logicamente, é a quejulga o recurso

e que é proferida pelo órgao de superior hierarquia. A decisao recorrida já está definida, inclusive quanto ao julio de reconsideraço.

Entretanto, tais alegaçoes só são admissíveis diante do provável a,grava-

mento da situaçâo do recurrente a ser processado pela decisäo a ser proferida Desse modo, ao ser aberta a oportunidade para o recorrente, o órgäojulgador já cerá que possuir os elementos inicials que conduzem à convicçâo no sentido

de que possivelmente será proferida decisäo mais gravosa.

Por esse motivo, parece-nos indispensável, e mais, parece-nos verdadeira

condição de validade da futuradecisão, que, ao serem permitidas as alegaçöes

do recorrente antes de ser proferida, já deva o órgäo julgador indicar os refe-

ridos elemenLos justificadores do agravamento da situaçäo Somente terido

conhccimento desses elementos é que o recorente, ante a possibilidade de

ver sua SiLuaçäo agravada, poderá exercer, em roda a sua amplitude, o direi io

à ampia defesa e ao contradithrio. Pode ocorrer, ernbora nao seja provveL que as aiegaçöes do recorrente tenham idoneidade para inibir o agravamenio de sua situaçäo, e o julgamento do recurso acabe por nao instituir o gravame vislumbrado.

Se, depois das alegaçoes, a autoridade decisória apresentar fundamenco novo que possa jusilficar o gravame, deve indicar esse fundamento e abrir nova oportunidade para o recorrente formular alegaçöes sobre ele. É a oportunidade que ierá para rechaça.r o novo fundamento de forma a nao ser vítirna da irnposiçao do gravanie.

Assinale-se, por fini, que o processo de revisäo, embora oriundo de recurso administrativo, nao admite agravamento da sançâo anteriormente aplicada ao

recorrenie, vedaçâo essa comida no ait 65, parágrafo único, adiante comentado.

18 Auforidade decisória e súmula vinculante

EXPLICITAÇÄO DAS RAZOES (MOTWAÇAO) - Diz o art. 64-A, iriroduzido pela Lei û 11.417, de 29.12.2006, que, no caso de o reeorcente

alegar ofensa a enunciado de súmula vinculante, o órgâo competente para



328 Processo Adminisuativo Eedera CrvaIho Fiiho

deddir o recurso deverá expliciar as razóes da aplicabilidade ou inapIìcab

lidade da súmu1a conforme o caso

A norma guarda correlaçäo corn a do art 56, S 3u, tambérn inserida pela

citada Lei n° I 1.417/06, dispositivo que tivemos a oporcunidade de comen

lar neste mesmo capítulo em iópico próprìo.4' Na ocasião, repontamos que a explickaçäo das razöes, a que se refere o dispositivo, constitui a própri

moEivaçáo da decisão hostilizada no que tange à aplicabilidade ou nao c

súniuIa vinculante. Exige-se, pois. que o agente da Administraçäo mencione exprcssarnente no ao a justificativa que o levou a aplicar ou a nao aplicar a

stimula vinculaoce na hipótese sob sua apreciaçäo.

A diferença consiste basicamente no destinatário da norma. Enquanto o art. 56, S 3', se dirige à autoridade de instância inferior que proferiu a de-

cisao impugnada, o art. 64-A alveja a autoridade decisória, ¡sto é, aquela de

instância superior a quem cabe decidir sobre o recurso.

Para ambos os administradores, todavia, o dever jurídico é o mesmo:

explicitar as razôeS da aplicabilidade ou nao da súmula, conforme a hipótese.

Há, contudo, um aspecto distinto: a autoridade de instancia inferior procede à

explicitação precedentemente, ao momento em que encaminha o recurso para

a outra inscância, ao passo que a aucoridade decisória o faz em reite'raçäo, à

ocasiäo em que vai decidir o recurso.

Por ouro lado, a autoridade de instância inferior deve apresentar a moti-

vaÇäo em sua segunda manifestaçâo ao momento em que procede aojufzo de

reconsideraço (ou retrataçäo) decorrente da interposiçâo do recurso contra

a decisão que proferiu anteriormente - que foi, na verdade, a sua primeira

manifesação. Já a autoridade superior aprecia a maréria numa inka mani-

f estaçâo, justamente aqucla em que decide o recurso.

Conclui-se, por conseguinte, que, havendo alegaçâo do recorrente de que

houve vulneraçäo de enunciado, todas as autoridades incumbidas de apreciar

o recurso tém a obrigaço de revelar a justificativa sobre a aplicabilidade ou

nao da súmula vinculante.

Em face dessa reieração, vale a pena considerar algumas hipóteses SUS

ceilveis de ocorrência.

4' Tópico n 6

I:o recurso dmínistrativo e da evi.ào 3 9

A primeira delas é aquela em que o recurso é recebido pela autoridade decisória sem que o agente administrativo autor da decisäo impugnada se tenha manifestado sobre a ofensa a súmula vinculante alegada pelo recorrente» Vimos anteriormente que a ausência dessa manifestaço espeiha vIcio na

f orma do ato, tendo em vista constituir formalidade essencial à sua validade expressamente contemplada na lei Nessa hipótese, a autoridade superior converte o julgamento em diligencia, reenviando o processo à autoridade de insrância ìnferior para ordenar-ihe que aprecie a alegaçao do recorrente a

de suprir a omissão ilegal

Pode suceder que a autoridade decisória discorde da alegaço oferecida pelo recorrente no que toca à aplicação da súmuta vinculante e, por via de consequência, endosse a manifesiaçäo da autoridade que produziu a deci são impugnada. Abrem-se, nesse cenárió, duas possibilidades. Urna delas consiste na discordância da autoridade superior iio que toca à aplicabilidade da súmula, embora entenda assistir razäo ao recorrente por diverso fundamento invocado no recurso: nesse caso o agente decisório dará provimento ao recurso e reformará a decisao da instância inferior. A outra é aquela em que a

autoridade superior discorda de todas as alegaçóes trazidas pelo recorrenre, inclusive sobre eventual ofensa a súmula: a consequência al será o improvi- mento do recurso e a ratificação do ato decisório impugnado.

Se a autoridade »ulgadora, no entanto, acoiher as razöes do recorrente quanto à aplicabilidade ou nao de súmula vinculante, o efeito natural sers o

de provimerito do recurso, corn a reforma da decisão impugnada.

RECLAM.AÇÁO PROCEDENTE NO STF - Foi visLo anteriormente que o art. 103-A, S 3°, da CF. previu a figura da reclamaçäo dirigida ao STF quando o interessado venha a entender que ato administrativo ou decisäo judicial estaria vulnerando súmula vinculante. Idêntica disposiçao encontra-se t-10 art. 7° da Lei n T 1.417, de 19.12.2006, que regulou aquele mandamento constitucional.

A mesma Lei n 1.417/06 introduziu, na LeI n 9.784/99, o art. 64-B,

segundo o qual o STE no caso de acoiher reclamaçáo por violação de enunciado

de súmula vinculante, dará clência à autoridade prolatora e ao órgàô incumbido do julgarnento do recurso, cabendo a estes adequar as futuras decist5es,



e3o Mmifli5tratiVo Feder (atvalho Filbo

em nipóteses semeihances, sob pena de responsabilizaço nas esferas cível

penal e administrativa.

o dispositivo merece algumas consideraçôes.

Oart. 7Q, IQ, daLei Q 1L417/06, estabelece que, contra omissãooti ato

da administraçäo pública, só será admitida a rec1amaço após o esgotament0

das vías administrativas. Depreende-se. poIs, que a providencia do STF de

dctr dènc-íg cb ao1hinierito da rcclaniaçAo às ìutoridades administratkrs

pressupôe que o redamanie tenha percórrido todo o itcma heràrquico .i

insnd.as dencr do oräo ou d pcso administrativa. Trata-se de iquisut

dead,,auîbilidade e xr ee motivo! o STPdeddith peto nãö conhedmiitG

da reclamaçäo se tal requisito nao for cumprido pelo reclamante.

A idei de esgotarn*iiti (0V cxuthncn.to) da via iminitrtha aprcsent-

e corn dois sentidos. De um lado. pode signifìcr a ctistiçia de obt4cuJo

patì que o íreressado oeflhiriUc a percorrer Outras ntància do órgo ad.rrii.

nitrativ; é Q que OCOITC. .g.1 quando o In(ercsa&t perde praz.o para reeur.o

e, i:om isso. exsurge a prfthø&o. perdendo ele a oporturiktactc de encaminhar

us razes utoridade de hìerarquia superior. De outro pode rranmitfr o

sentido de eJtrvo percirso OT toda as irtstâ.ndas do óro admmnistradvo,

o interes.ado jibsatisfeito eorn dcterminda decisi*. tenta obter sua

I re(ôrrn.a ane autorithide de insrncia superior até obter o pironuncìarnento

da autoriddc ca ii]tÌma iristâiicia na ,±struwra do órgäa adrni.ri.istratkv o. Este

thimo é que loi o cntido do tnnc dentro do iextò do art. 7 S 1. da Lei.

n I i4I7ÌO6. Sigiiîflc, pois que o SIT só conhecer da rec1amaço e

mat&ia dyer sido apreciada em todas a instncîs adminisrativa fto que

revelanS a real posiçio da Administrço diante da rnatia reladva à obser

vância ou nao de súmula vinculante.

Essa exîg&ncia demonstra que a expreso ompete'ntcpdrI ofri-

gutteriia do recurso n deve ser interpretda no sentido de que e trata da

autoridde que esca em vi.as de &ddir o iecurso. Cuith-se efcüva.rnene d

44oridak adrn,ti.ctrathgi dt instäncia superor qwjdjuI,ou o recurso e, portaflQ'

i& se oanifestou bre a matéria perdnerie à apicbUtdade da súmula

Ob-serve-se c'ue o dispositivo em fixo iuck ao esgQtamenro 'dtis Vií

adininstrativis1'. Apcnasporques.tão técnicaoûvém anotarqtienáO1à "VÏ

t1th1zuustraÜy4zs; a via administrativ* è urna só e indica que

Do recurso dminitrat,vo e da revis 331

matéria está sob apreciação de órgaos da Administraçäo Pública no regular

exercício de suafunçáo administrativa O que pode haver (e frequentemente há) é umapluralidade de instäncias, ou seja, um escalonamento hierrquico no órgao administrativo dentro do quai se permite que certa matéria possa

ser apreciada por autoridades situadas em graus diversos de hierarquia.

Outro aspecto que merece observação é o do efrito decorrente da pro-

cedéricia da reclarnaçäo pelo STF. Segundo dispöe o art. 7, S 2, da J,ei

no I i .41 7/06, a Corte, ao acoiher a reclamação, anula o aio administrativo e

deter7nina que outra seja proferida corn ou sern ap]ìcaçâo da súmula, conforme

o caso. Sendo assirn, pode considerar-se que a anulaçäo e a ordern para nova

decìsâo são os efeitos imediatos da procedência da reclamaçao. Consequente- mente, a determinaçäo do STF no sentido de que os órgäos administrativos

procedam à adequaçâo de futuras decisôes em casos semeihanres, contida no

art. 64-B da Lei n° 9.784/99, confIgura-se corño efeito mediato, ou seja, urna

consequência de caráter mandainental que retrata urna obrigaçáo de fazer

(f acere) a ser cumprida no futuro.

o art. 64-B da Lei n 9784/99 também contemplou efeitos específicos para

o caso de inobservancia da ordern do STE no sentido de ser respeitada a sua

orientaço no que tange à aplicação da súmua vincuLante. Nao cumprida a

determinaçao da Corte, pode a autoridade responsável pela recusa ser objeto

de responsabilizaçäo cível, administrativa e penal. A primeira pode ensejar

a condenação ao pagamento de indenizaçáo ao prejuclicado; a segunda pode

acarretar a aplicaçäo de sançäo funcional, mais ou menos grave conforme

a conduta omissiva, inclusive a demissäo; a terceira decorre de tipificaçâo

penal expressa, dando lugar à apticaçäo de sançäo de natureza penal. Diga-

-se, por oportuno, que tais sançòes são, em regra, independentes, podendo

haver um tipo de responsabilizaçäo sern que haja de outro. Nao obstante,

é possível que as sançôes sejam aplicadas cumu!atii'anwnte se a conduta

ofender simultaneamente mais de urn tipo de norma. Assim, clependendo da

hipótese, pode a autoridade merecer a aphcação conjunta das sançòes cível,

administrativa e penal.

Na Lei n I 1.417/06, foi previsto o uso da reclamaçâo também Contra

omissdo da Adminisiraçäo Pblica (arL 7° S 1g). Como o disposiito -já se

viu - exige o esgotamento das instâncias administrativas, a reclamaçáo só será



rr

332 Processo Admlni5trtIvO Federal Carvaiho Fliho

conhecida se o inieressado se insurgir contra a omissäo em todas as instäncias da estrnnira do órgão administrativo Figure-se como exernplo um órgâo corn

duas instancias administrativas: se a primeira for omissa quanto a alguma

obrigaçäo de fazer, o interessado dcverâ recorrer à segunda, reclamando contra a omisSào daquela; soniente se a autoridade superior tambérn quedar omis sa

é ue o interessado preencherá o requisito de admissibilidade para que sua reclamaçâo seja conhecida no STE Em outras pa1vras, o conheciinento da

rec1amaço pressupöc a continua omissäo ilegal dos órgäos administrativos no que toca a determinada obrigaçào de fazer que esteja sendo descumprida

i 9 Revlsâo

SENTIDO - Revisüo é o recurso administrativo pelo qual o ¡nteressado reivindica a reapreciaçäo de certo ato punitivo em virtude do aparecimento de novos fatos nao analisados à ocasião do processo anterior.2

Cuida-se de recurso administrativo, porqueo recorrente formula a preten-

são de ver cancelado o ato punitivo. Corn ele, no entanto inicia-se novo processo

administrativo que terá como objeto apreciar os novos elementos trazidos pelo

recorrente. Como se refere sempre a processojá terminado, é conveniente que

o processo de reviSäo seja a ele apensado, per-nutindo análise global do pedido

do recorrente tharite dos dados contidos em ambos os processos.

o art. 65 da lei contempla a revisäo, estabelecendo que ¡tOS processos administrativos de que resultem sançöes poderño ser revistos, a quaiquer tempo, a pedido ou de oficio, quan4o surgirernfatos novos ou circunstâncias relevantes

suscetíveis dejustificar a irw4equaçâo da sançâo aplicada".

Examinemos os contornos desse instituto.

FORMALIZAÇAO - Vimos anteriormente que, ao contrário do que

sucede no âmbito do processo judicial, onde o recurso é sempre de natu reza

incidental, no processo administrativo ele pode ser deflagrador ou incidental:

aquele corresponde à peução inicial do processo, e este é interposto durante a tramitaçao de processo já instaurado.

42 NossoMarniaIp. 947.

Do eurso administrativo e da revisâo 333

A revisäo se qualifica como recurso deflagrador, porque ao ser formulado o pedido revisional ocorre a instauraçào de novo processo administrativo, lìata-se, por conseguinte, de processo administrativo gerado por pedido de natureza recursal.

OBJETO DA REVJSAO -A revisào tern por objeto reverter a situaçao gerada pela aplicação de determinada sançâo em outro processo.

No há referêncìa na lei a outro tipo de revisäo. Referindo-s'e a processos administrativos de que tenham resultado sançao, o legislador cingiu-se a

admitir o recurso para cancelar atos punitivos.

Processos de outra natureza podem ter gerado decisôes desfavoráveis ao interessado, e nada impede que postule a alteraçäo do aro cm novo processo administrativo. Nao se tratando, porém, de processo gerador de sariçâo, nao há ensejo para o recurso específico de revisad.

OPORTUNIDADE -A lei admite que o pedido de revisão seja formulado a qualquer tempo.

Essa possibilidade retrata, indiscutivelmente, urna garantia para todos os administrados que sofreram puniçào injusta, ou seja, a punição que nao seria imposta se fossern conhecidos os novos fatos ou verificadas as circunscâncias retevantes indicativas da inadequaço punitiva.

Ao ffxa.r a referida garantia, a lei, por via de consequência, está afirmando Ser imprescritível a pretensäo administrativa de revisão do ato punitivo, nao podendo a Administraçäo eximir-se de apreciar esse tipo de pedido sob a alega-

çâo de decurso de prazo. É até mesmo admissível que o pedido de revisao seja julgado improcedente; o que é vedado, porém, é que os órgaos administrativos deixern de conhecer do pedido em razäo de ter sucedido a prescriçäo

Assim sendo, nao é o fator tempo elemento impeditivo à satísîaçáo do interesse revisionaL.

DEFLAGRAÇAO DA REV1SAO -O estudo do processo de revisão, segundo o ensinamento dos publicistas, tern sempre considerado que sua insrauração promana de iniciativa daquele que tern a titularidade do1nceresse em rever o ato punitivo.



334 Processo Adminístraivo Federal Carvaiho F,Iho

Diversa posiçao foi adotada no art. 65, ein que a lei se refere ao processo

de revisão instaurado a pedido ou de oficio. O normal, seni dúvida, será que

o processo seja deflagrado pelo utula.r do interesse na revisäo da sançäo, e

al teremos a instauraçäo a pedido Mas diante do texto legal, nao há Como

deixar de reconhecer que, mesmo seni provocação do interessado, será viável

a deulagi-açäo do processo revisìonal e, nessa hipátese, teremos deflagraçäo

de oficio.

No processo de revisäo instaurado de oficio, nao se poderá considerar,

propriamenre. a exisrncia de recurso administrativo.Já vimos anteriormente que a exprcssão recurso ex officio nao tern a fisionomia técnica adequada ao

inslituro do recurso, vez que inafastável pressuposto deste é a rresignaçäo

oposia pelo titular da pretensão nao satisfeita por determinado aro. Se o

processo se inicia por provocaçáo da própria Adrninistraçäo, nao há como

dizer-se que houve recurso administrativo. Há, isto sim, atividade de oficio

ou de auwtutela da Administraçäo.

Comparando-se, no entamo, as duas formas de instauraçäo, é possível

admitir que a deflagraçáo decorrente de atividade de oficio da Admìnistraçao

seja revestida de major probabilidade de ser procedente o processo revisional

corn vistas ao cancelamento da sançäo injustamente aplicada, e isso porque é

o órgo administrativo que apresenta o fato novo ou a circunstância relevante,

elementos nem sempre comprovados pelo interessado direto na revisäo, o

cuaI, como é óbvio, no tern a menor dose de imparcialidade ao formular o

pedido. Quando a Administração atua ex officio, está mais flagrante, como

regra, o interesse público a ser alcançado corn o resultado da revìsäo, do que

quando é o próprio interessado que faz a postulaçäo, sabido que este titulariza

interesse nitidamente privado.

PRESSUPOSTOS -O recurso de revisão exige a presença de trés pres-

SLJOStOS especificos; 1) que OS fatos sejam nov05; 2) que as circunstâncias sejarn relevantes; e 3u) que deles emane a conclusäo de que foi inadequada

a sançâo.

a) Fatos flOVO5 - Fatos novos são aqueles nao levados em consideração no

processo origina] de que resultou a sançäo por terem ocorrido a posteriori. O

Do recurso administrativo e da revisáo 335

sentido de dflOVOIJ no texto guarda relaçäo corn o tempo de sua ocorréncia e,

por conseguinte, corn sua ausência para análise ao tempo em que se apurava a

infraçâo. O fato novo pode alterar profundamente a conclusäo antes firmada,

protagonizando convicçäo absofutória no lugar do convencimento sancio-

natório adorado na ocasião. Surgindo fato dessa natureza, nao seria rnesrro

justo que perdurasse a sançâo, decorrendo dal que esta deve ser anulada ou

modificada conforme a hipótese, mas nao marnida da forma corno foi imposta.

Do exposto näo é difícil notar que, se um fato já existia ao momento em

que cramìrava o processo original, mas, por qualquer razo, no foi levado

em conta na apreciaçäo global do processo, talvez por culpa (desinteresse ou

inércia) do próprio administrado, nao se pode considerar o evento como fato

novo. O pedido revisional, por isso, deve ser indeferido.

Fato novo, por exemplo, é o depoimento de pessoas que no deram

anteriormente as informaçOes que vieram a er transmitidas em momento

posterior. O Iaco novo é o depoimenro em si, e náo o evento que constilul

objeto do relato.

b) Circunstâncias relevantes - Circunstâncias relevantes também são fatos

jusrificadores da alteraçäo do ato punitivo, mas enquanto a ideia de fatos

nov05 se baseia no fator tempo, considerado o momento de tramitaçâo do

processo, a de circunstâncias relevantes leva em conta nao o tempo, mas a

importância do fato para chegar-se à revisäo da sançao.

Se um fato, por exemplo, ocorreu ao tempo em que iramirava o proces-

so original, mas nao era conhecido do interessado e da AdministraçAo, nao

pode caracterizar-se como iiovo, mas se for fundamental para o acoihimento

do pedido de revisão deve qualiuicar-se como circunstância relevante, porque

o fundamental, nesse caso, é a importáncia de que se reveste para a apre-

ciaçâo final do pedido revisional. A descoberta de determinado documento

ja existente à época do fato, mas desconhecido pelas partes, é circunstância

relevante, se necessário para justificar a injustiça da puniçáo.

c) Adequabilidade probatóriu - Nao basta que o fato seja nove-ou que a

circunstância seja relevante para que seja procedente o pedido de reviso. PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


336 íroceso AdminisIraivo Federal CariaIho Fiho

o texto do art. 65 denuncia que latos e circunstäncias sejam suscetíyeis

de It5jfiCaT a iftadequaço a ançäo aplic4J4a E a iciièrii do pp-ücipü

da cdequabiiii1ade prebcthria. scgundo o quai é predso que tais elementos

sejam eetivamenie jutitìcadores d «mcIuäo de que a apLicaço d sariço

se if1curou ndequacLa Se no o forem, ro hvr corno nender ao que 10

requerido pelo sancionado.

Quando a lei se referiu a inadequação da sançäo teve ein mira admitir dois

modos de ìnlerpretação: 1°) nao deveria ter sido aplacada sanção (embora o

cenha sido); 2) a sanção deveria ter sido aplicada corn graduaçäo mais leve.

Na priineira dessas hipóteses, o recurso de revisão, sendo julgado proce-

dente, induz a concluso de que nenhuma sançao deveria ter sído aplicada.

e isso em virtude da comprovaçäo de que inocorreu infração ou ilícito admi

nistrativo que pudesse servir corno fato 8erador da punição Configura-se,

pois, corno inadequada a sanção aplicada sern que enha havdo o pressuposto

legal de sua incidência.

A segunda indica que o fato gerador da punìção ocorreu, mas dele emana-

ria sa.nçâo mais leve do que a aplicada anteriormente. Trata-se aqui de campo

fértil para a apIicaço do princIpio da pi-oporciontilidade, no quai, entre sens

pressupostos, avulta aquele que impôe que a pena no seja tao grave quanto

o exige a conduta, vale dizer, é vedado que ()c meiOs sejam desproporcionais

aos fins administrativos. Se determinada conduta exige certa sançäo, e outra

mais grave é aplicada, o gravame sofrido pelo punido nao guarda correlação

corn o objetivo punitivo da ¡ei. Há, porcanto, aqui tarnbéni hipótese de ¡na-

dequaçäo punitivaS

Notasr Ç'° tUdO 4) que licou expi)st;:i que o recurso de revisäo visa corri-

gir erro dcjuamerno, evitando que 4) thtcIcssadi) seja vitima de sançâo onde

esta nao deveria tel sido ipIicda ou de s.anço mais grave do que aquela que

merecia. Para que baja a revisäo, entretanto, cabe a cabal demonstraçäo da

existência de fatos novos ou de circunstâncias relevantes comprobatórios

da inadequaçäo sancionatória

AGRAVAMENTO DA SANÇAO - Eriquanto nos processos adminis-

trativos em geral seja cabível que o juigamento do rea' rso provoque gravame

major ao recorrente como autoriza o art. 64, parágrafo único, nas concliçöes ali

Do recura dministratuvo e da revis10 337

estabelecidas, no processo de revisão o agravamento da sanço tern expressa

', vedaçäo legal (art. 65, parágrafo ánico)

Dispondo a lei que "da revisäo do processo nao poderá resultar agi-avame'nto da sançäo", está adotando o mesmo postulado do estatuto processual penal,

como visto, o principio da vedaço à reforrnatio in pejus. Segue-se que se' o

recorrente objetiva cancelar a sanço, por inexistência de ilícito, nao pode o

órgáo julgador mantê-Ia e aplicar aiguma outra em acumulaçäo. Por outro

lado, se o recorrente pretende ver a tenuaçâo da sançäo inadequadamthte aplicada, por ter sido desproporcionalmente pesada, nao poderá o julgador

agravá-la mais ainda corn a aplicação de sanção niais gravosa na escala con-

templada na lei.

Desse modo, ein nenhuma situação a rcvisäo pode dar ensejo a que se

piore a situação do recorrente. Em consequência, a pior situaçäo que o re-

corrente pode sofrer é a que decorre do indeferimento do pedido revisional

e manutençäo da sanção originalmente imposta



Dos prazos

- L - ¿ -

Capítulo XVI

Doz Prazos

Ar-f. 66. Os prazos Começam a corier a partir da dato da cientihcaçäo ociaI. excluindo-se da contagem a dia do começo e incluindo-se o do vencimento.

1 Considera-se pron'oado o prazo até o primero dio útil seguinte se o

vencimento cafr em do em que nôo houver expedenIe ou e5te for encerrado

antes da hora normal,

§ 2I Os prozos expressos em dios contam-se de modo contInuo.

§ 3' Os prozos fixados em meses ou anos contam-se de dato a data. Se no

mês do vencimento nao houver o dia equivalente òquele do inicio do prazo.

tern-se como termo o úllimo dEa do mês.

Ai-t. 67. Salvo motivo de Iorça maior devidamente comprovado. os prazos

processuais nôo se suspen dem

I Noçòes básicas

A ftmço dos prazos encontra sua ongern na teoria geral do presso judi-

dal. Este visa solucionar a lide, mas para alcançar tal objetivo nao se pode agir



340 itocesso MminustraIuo Federal Carvaiho Fiiho

ofl) presSa clesmc&da, porqu t31 CO)prCfl1te a pSãQ do desfcho No _cr tarnbêm.. esterder-se i1 bifiuiitusn,. porque os p.rtidpanres da ri[ação

I jwidica têiìi intercse na sokiçä do oonUito Dai a correta observaço de CAR

NELUTfl; 'ErLtTr dois idea1 o & rzpidez e o ctc certez oscílcz o procsso

o mesmo se dizer do processo adrninistracivo. Conquanto nao estejamos

L sempre diante de conflitos de inceresse, como no processo judiciaL é dese-

jável, para administrados e para a Administraçäo Pública, que os processos

conduzam a urna decisäo juridicamente correta denro do menor período de

tempo possivel A funçao dos prazos tern a virtude de procurar harmonizar

tais objetivos.

Os prazos tèm iniciO e tim, e1eniento dc grande rnportânca na averi-

guaçiO das atividades das aujeitos do processo. Aos moimntos de inicio

frn das prazos denomiria-se :rnni; dependendo do momento podenmos ter

eritao o teriPto iniçig (ou terrìloa qio} e terinofinai (ou tei'rnoad qucrn). Em

certas ocas6es, os termos s5o absolutamente precisos, mas em outras nao

reräo esse grau de exatidäo. Mesmo quando nao o têm, será preciso identificar

o ponto inicial ou final necessrios à contagem do prazo.

A doutrina reconhece a existència, no processo judicial. de prazos dilato-

ños e prazos peremptórioS. Ditatórios são quetes que podem ser reduzidos

ou prorrogados pelas partes.1 Peremptóiios, 1A contrá.r101. sD os praws in-

suscetíveis de alteraçäo, para mais ou piri nieia pGr voitade das pare) o sistema adotado no processo judicial, todavia, nao encontra perfeita

receptividade no processo administrativo. Enquanro naquele é possível o

acertamento entre as panes, nos casos em que a lei confere preponderância

ao interesse de que 5ã0 tkulares, neste nao há espaço para tal ajuste. A re-

laçäo jurídica no processo administrativo envolve o interessado de um lado

e a AdminisLraçâo Pública de outro, de modo que ditìcilmente se poderi

iOÑ1ZDEAR.AGAO. ob. e voL cit . p SI.

z No CPC. dispãe o arc, iL S i : 'podem as parres, de conum acordo, reduzìr ou prorrogar o praZO

ditaténo; a conveiiçäo, porérn, só tern tficácia se, requerida antes do veiwimento do prazo se

fiaidar VL JttaThP tegiri,,ic j Dt.z o Rfl:. L1 dc CPC: É dcfirso às partes. ainda que wdo.s estejam de wcrdo, reduzir OU

prcw-roi o ¡wzo O jwz poderá nas comarcas onde for dificil o LransportCr

prorrou quir dZDS Th13 F1UJIJ POT de 60 (sesserita) dias.'

Dosprazos 341

alocar o interesse privado acima do interesse público alvitrado pelos órgâos administrativos

Verifica-se, porlanto, que no sistema da Lei nQ 9.784 os prazos são real-

menie perernptórios. descabendo acordo para abreviá-los ou para estendê-los. Quando a lei admiie a prorrogaço de prazos, no o faz como resultado d qualquer ajuste, mas sim para conferir exclusivamente aos órgäos adminis-

trativos essa possibilidade, ante o reconhecimento de que alguma situaâo

especial justifica a extensäo.

Os prazos tambérn admitem ser agrupados conforme o destinatário da norma. Há prazos destinados aos agentes administrativos e outros direciona-

dos aos interessados dentro do processo. A inobservância daqueles acarreta, conforme a hipótese, desvio de conduta funcional, podendo render ensejo à

instauraçäo de processo disciplinar contra o servidor omisso. O descumprimento do pra.zo pelo inreressado, no entanto, "acarreta qua.se sempre a perda

dafaculdade de praticar o ato",4 e tal efeito tern incidência em qualquer dos

tipos de processo. Corn o transcurso do prazo sem a prálica do aio, ocorre a

preclutho temporal, que é exatamente a perda da faculdade de fazê-lo.

Exemplos de prazos destinados aos agentes da Administraçäo: (a) prazo

de 30 dias para decidir o processo (art. 49); (b) prazo de 30 dias para decidir

o recurso administrativo (art. 59, § 1g); (c) prazo de 5 dias para o juízo de

reconsideraçäo, apús interposto o recurso (art. 56, S 1)

Exemplos de prazos fixados para os interessados: (a) pra.zo de 5 dias

para praticai atos, como regra, os atos do processo (art. 24); (b) prazo de iO

dias para interposiçäo de recurso (art. 59); (c) prazo máximo de i O dias para

apresenração de alegaçoes 9nais (art. 44).

2 Contagem dos prazos

Dispôe o art. 66 da lei que os prazos começam a correr a partir da data de

Sua ciência oficial, excluindo-se da contagern o dia do começo e incluindo-se

o do vencimento.

MONIZ DE ARAGAO, ob. c vol. cìt., p. 90



342 Processo Mminisrdtuvo eder& Carvalho Fitho

A ciencia oficial, ou ciencificaçâo oficial, como diz a lei, é o fato pelo

quai o desrinatário do prazo toma corihecimento, rea] ou presurndo ck to

praticado ou de conduta a ser efetivada dentro do respectivo petiodo. Tanto

os interessados como as autoridades têm direito à dência oficial, variando.

como é lógico, a forma como é processada para cada um dos participantes

do processo.

Constituem formas de cientificçáo oficial a intìmaçäo (art. 26), que, por

sua vez, pode ser formalizada por ciência no proceiso vi ix1om aviso de

recebimento, telegrama ou ourso meio que assegiire ao ¡rneressido o conhe-

cimento do ato (art. 26, S 3) e por publicaço dkial. quando o interessado

for indeterminado, desconhecido ou tiver domicilio indefinido (art. 26, S 4Q).

Para os órgáos administradvos, ternos, por exemplo, como melo de dên-

cia oficial o recebimento dos amos na repartíção, que é o termo inicial da

contagem do prazo de 30 dias para decisâo sobre o recurso (art. 59, S l').

Na contagem dos prazos, exciul-se da conragem o dia do começo e se

inclui o do vencirnento. A regra repece a disposiço contida no art. i 84, do

Código de Processo Civil: «Salvo disposiçäo em contrário, computar-se-áo os

prazos, excluindo o dia do corneço e ìncluindo o do vencimento." Assim, se o

fato consistente na cientificação oficial ocorreu no dia 10, 3Lfeira, por exem-

pio, o termo inicial da contagem se dará no dia i i , 4Lfeira; se o prazo for de

dez dias corridos, terá seu termo final no dia 20, 6afeira. Exciulu-se o dia do

começo e iricluiu-se o do vencimento.

o Código Civil também esabelece algumas regras sobre contagem de

prazo, sendo que repete parcialmente o sistema utiLizado no processo judicial

e no processo administrativo5

3 Prorrogaçào natural do prazo

De acordo corn o art. 66, 5 1, é de se considerar prorrogado o prazo até

o primeiro dia útil seguinte, no caso de o vencimento recair em dia sem ex-

pediente ou corn expediente encerrado antes do horário normaL

s Art. 132, SS

Dos prazo 343

Aqui também há norma similar para o processo judicial. Dispôe o Có-

digo de Processo Civil que haverá essa prorrogaçâo se o vencimento cair em

feriado ou em dia em que houver fecharnento do fórum ou o expediente se

encerrar antes da hora normai.6 A Lei nD 9.784 nao se referiu a feriado, mas

utilizou a expressáo dia sern expediente, de sentido mais ampio, que abrangè

também os dias feriados.

Ambas as disposiçoes têm em mira livrar o interessado ou a parte de qualquer prejuízo quanto ac prazo, em virtude de fatos alheios a sua vontade e

aos quais nao deram causa. Assim, se o vencimento do prazo se dá em dia em

que nao haja expedience, o inceressado perderia, na verdade, um dia do prazo

se a lei nao prorrogasse o termo final. O mesmo ocorre se o vencirnento recai

em dia de encerramento prematuro do expediente. É que, neste caso, estaria

sendo contado o prazo se nao fosse o encerramento antes do horáno normal. Entäo, aqui também a lei autoriza a prorrogaço do vencimento do prazo

A prorrogaço vai até o prirneiro dia útil. Dia útil é aqueJe em que o

expediente da repartiçäo atende às condiçOes normais de funcionamento. É

comuni, portanto, que esse primeiro dia útil venha após dois ou mais dias

sem expediente, como sucede em pontos facultativos, dias enforcados (im-

prensados entre feriados e fins de semana), período de greve etc.

4 Prazos em dias, meses e anos

Conforme o sistema adotado para a fìxaçao de pra.zos, podem estes ser

contados em minutos, horas, dias, meses e anos. É o caso do sistema empregado no Código de Processo Civil e contemplado no Código Civil. No regime da Lei n 9.784, contudo. nao foram previstos prazos em minutos e horas,

tenda sido contemplados apenas hipóteses de prazos em dias, meses e anos.

Nos termos do art. 66, S 2, "os prazos expressos em días contain-se de modo

continuo". Contain-se os dias individualmene, excluindo-se o dia do começo

e s incluindo o do vencimento, como assinala o art. 66. Para exemplificar. se

a ciência oficial do interessado foi processada numa 2afeira, e o prazo fixado

-;::. 184, S Pje II



344 Processo MminitraUvo edetaI Carvaiho Fiiho

na lei for de três dias para que adoce algurna providência, o vencirriento se

dará na 5afeira, vez que a contagem se iniciou na 3'-feira (exciulu-se o dia

do começo, 2afeira). Caso a ciência se tenha dado na 4-feira, e o prazo for o

mesmo de três dias, o dia do vencimento ocorrerá na 2-feira subsequente, j

que o terceiro dia do prazo cairá num sábado, o que adia o vencimerto para

o primeiro dia útil.

No que concerne aos prazos em meses e anos, dispòe a lei que deveni

ser coniados ck data a data (ari. 66, S 32)- A expressäo pode dar margern (e

i deu') a alguma dúvida em sua interpretaço e isso porque há meses corn

número de días diferenciados, ci que para alguns comportaria a contagem

levando em conta tais diferenças Vinha, porém, dominando o entendirnento

qUf, de TeSLO, 1105 paTecil i(enado - no sentido de a{lot« O Critário LÌLido

n; Lei n 810, dc 6.9A949 (perfodo de tempe coinado do dia do kddo ao

dia correspondente do mês seguinte), cujo art. 2 havia revogado o artj 125V

s do antigo Código Civil. Tal critério, aliás, foi consagrado no arr. 132,

s 3 do vigente Código Civil, que tern os seguintes dizeres: "Os prazos de

meses e anos expiram no dia de ¡guai número do de inicio, ou no imediato, se

f altar exata correspondência. Segue-se dal que, fixado prazo de dois meses,

se o termo inicial do prazo ocorre ein 30 de agosto, o vencimenco se dará em

30 de outubro.7

Idêntico é o critério que se deve empregar na contagem do prazo em

anos. Conforme o mesmo art. 132, S 3°, do Código Civil, que também repetiÜ

o art. 1° da Lei n 810/49, o período de um ano se conta do dia de inIcio ac

dia e mês correspondente do ano seguinte. Sendo assim, caso a lei fixe certo

prazo em um ano, e se o termo a quo cair em 30 de março, o vencimento se

dará no mesmo dia 30 de março do ano subsequente-

o ar'. 66, S 3 faz, entretanto, a ressalva de que «se no mês do vencimefl

to nao houver o dia equivalente àquele do início do prazo, tern-se como termo

o último dia do mês". Significa que, se o inIcio do prazo tiver ocorrido em

3 1 de agosto. o termo final se dará em 30 de setembro, sendo o prazo legal

7 MOACYR AMARAL SANTOS, ob. cit , p. 264 v i.

I É a correta interpretação de tais dispositivos. leita por MOACYR AMARPtL SANTOS (ob..

voi e Ioc ciL)

DS prazOs 345

de um mês. Ainda neste caso de pra.zo de um mês, se o dia inicial for 31 de janeiro. o vencimento sucederá em 28 ou 29 de fevereiro, conforme o ano seja bissexto ou nao.

A Lei n° 9. 784, nesse aspecto, destoou do regime previsto no Código Civil em vigor, pelo quai, em hipórese como a referida, a exrinçäo do prazo ocorrt no dia imediato se faltar exata correspondéncia (art. 132, S 3û). No prirneiro exemplo que mencionamos, tendo-se iniciado o prazo em 3 1 de agosto o venCimento ocorrerá em 1 de outubro, e nao em 30 de setembro como prevê a Lei n 9.784. Nesta, por conseguinte, haverá a perda de, no mínimo, um dia em relaçäo ao critério esrabelecido na lei civi1.

5 Suspensâo de prazos

Anota o art. 67 da lei que, ressalvada a hipótese de força malor devidamente comprovada, os prazos processuais nao se suspendem.

Adota-se regime idêntico ao aplicado no processo judicial. A regra é a nao suspensividade dos prazos. Anota MONIZ DE ARAGAO que aatodo prow, em princIpio, é contInuo; urna vez iniciado, o sea curso näo para por motivo algum, ncrn mesmo pela superveniência de dias feriados. Estes, portanto, iiáo ¡he sei-ao acrescentados aofinal, como ensaçâo'° Tern-se, assim, a adoçáo

do sistema da condnuidade dos prazos.

Há diferença encre sucpensäo do prazo e interrupçäo do prazo. Na sus- pensáo, o prazo tern seu curso obstado por aLgum fato, mas, superado este, continuará a correr normalmente, fluindo apenas pelo período faltante. Na ¡nterrupçäo, o obstáculo torna prejudicado o período já transcorrido. de modo que, superado o obstáculo, a contagem será iniciada considerando-se o prazo integral.

A. lei só se referiu à suspensäo. Náo há, por conseguinte, ensejo para o instituto da interrupçâo do prazo.

Em abono de nossa opinio, LUIZ EDUARDO PASCUIM, Comesitáríos t Lei Federal de Pro. CssoAdm,njstrath,o cit. (coord. Lúcia Valle Figueiredo) BIo Horizonte: Fórum, 2O8. p. 269. '°Ob.evol,cic, p 92



r

346 roco Mminìtratuvc :ederI Carvaiho FIIhO

Embora a nao suspensividade seja a regra, a próprìa lei admite a hipóte- de ocorrência de motivo de força major. Qual o significado de motivo de

.

- .4:'! .PT. T..A'' ..

força major? A ideia da lei é a de considerar motivo de força maJor aqueje - ' - --" . . . .. . .

urí!ïè ..

fato imprevisível a que nao deu causa o interessado, que tern o efeito de ;-;r--.r-::-' ,-- r .---- ---..--;- -r!---.-.----! .

obstar a prática de um ato ou a efetivaço de urna diligência. Claro que nao .

será qualquer fato que terá tal qualificaçäo. Necessário se fará que o fato seja D C 5 S O fl ç.: O S

efetivamente impeditivo da conduta a ser efetivada, excluindo-se qualquer tipo de c1aboraçäo do interessado.

Impöe a lei, ainda, que o motivo de força maior seja devidamenre comprovado Significa que que1e que alegar o fato obstativo competirá demonstrar,

de forma convincente, o caráter impeditivo, tornando impossível a prática do

ato ou a efetivaçäo da diligência.

A necessidade de efetiva comprovação decorre da possibilidade de ser o

motivo de força major elemento dissimulador de conduta desidiosa. Quer a

lei evitar que o interessado, rendo ficado omisso em seu dever ou ônus de

agir, venha depois alegar que sua inércia derivou do suposo fato obstativo. CopíIuo XVII

1

Das Sançòes

t

Art. 68. As sançöes, a serem aplicadas por autoridade competente, terào

natureza pecuniária ou consisliröo em obrigação de fazer ou de nao tazer, ossegurado sempre o direito de defesa

i Sançöes

Sançôes são atos de natureza punitiva praticados em decorrência de corn-

portamento ofensivo a preceito legal. O pre5suposto dos atos sancionatórios consiste na violaçäo à norma legal. Se esta enuncia determinado preceito e

o individuo o infringe, a conduta reveste-se de ilicicude, já que o parâmetro de licitude é o que a lei estabelece.

As sançôes diferern entre si pela natureza da norma ofendida. Assim, se é

a norma penal a violada, o efeito será. a aplicaçäo de sançäo penaL Se alguém vulnera o dever de nao causar prejWzo a outrem, e mesmo assim o faz, terá responsabilidade civil e se sujeirará à aplicação de sançao civil, no caso, será ele condenado a reparar os prejuizos que causou.



348 Processo MminlStTMiVO FederI Carvalbo Fplho

o mesmo se passa corn a sançäo administrativa, que é a de que trata o

art. 68 da lei. Havendo comportamento que viole norma administrativa,

infrator terá responsabilidade administrativa e se sujeitará à aplicaçâo c

sançào administrativa.

Um upo de sançao nao tern direta relaçäo corn outro. Por exemplo, o ind

viduo sujeito a determinada sançao penal poderá nao sofrer qualquer sançä0

civil ou adminiscrativa. As&im também, o violador de norma administrativa

poderá receber a aplicação apenas de sançäo adrninstratwa, sem qualquer

imposiço de sanção penal ou CiVIL.

Nao obstante, pode ocorrer a hipótese em que o indivIduo infrator

esteja sujeito a duas ou mais sançöes de diversa natureza. Um servidor

público, por exernplo, que comete o crime de peculaw, está sujeito à apli.

caçäo cumulativa de sançâo penal. civil e administrativa, e isso pela simples

razäo de que seu comportamento foi ofensivo, ao mesmo tempo a normas

de natureza penal, civil e administrativa, o que ihe ensejou a atribuiçäo de

tríplice responsabilidade.

Aspecto que deve ser levado em consideraçäo no que concerne a sançoes

reside em que tais atos decorrem sempre de atividade iìnculada do aplicador,

vale dizer, ao aplicador nao pode ser conferido poder discricionário para que,

a seu critério aplique ou nao a pi.iflição Ou terá que aplicá-la, se o infrator

adota conduta que a lei considera violadora ao direito, ou no poderá fazê-

-lo, se a coriduta nao estiver contemplada na lei como ensejadora de sanção.

A única margem que a lei aribui, às vezes, ao aplicador em sua atividade

punitiva consiste na adcquaçâo do ato punitivo ao comportamento infrator.

De fato, o juiz criminal aplica determinada pena entre um mínimo e um má-

ximo fixados na lei. Algumas normas permitem que administradores fixern

a sanço de multa também entre um mínimo e um máximo.

Observe-se, contudo, que proceder à adequaçâc do ato sancionatório

no retrata exatarnente auvidade discricionária, porque a compatibilizaÇ0

da sançäo corn a conduta nao pode ser processada mediante aplicaçäo de

critérios de conveniéncia e oportunidade, mas, ao revés, estampa obrigacáo

do aplicador que, inclusive, pode ser responsabilizado se liver agido de forma

indevida. A inadequaçáo entre a sançäo e a condura ofende o principiO da

Dass.nçe 349

proporcionalidade e caracteriza abuso de poder, suscetivel de ser corrigido na via administrativa ou judicial.

ELEMENTOS DE AFEEJÇAO -A lei federal nada dispos sobre os as-

peCtOS que devem ser levados em consideração para a aplicaçâo das sançöes.

Ou seja: nada rnencionou sobre os elenwntos de al eri çäo.

Consideram-se elementos de aferiçao todos aqueles que o aplicador da sanÇäO deve sopesar para que a puniçáo seja efetivamente adequada à infr cáo. Cuida-se, na verdade, de observância do principio da adequaçô.o punitiva,

corno visto acima.

A Lei RJ 5.427/09, no entanto, catalogou esses aspectos e corn eles fixou

os parámetros a serem observados pelo administrador quando da aplicaçäo dasançâo.

Assirn, independentemente de circunstancias aravances e atenuantes, cabe ao administrador ponderar os seguintes elementos de aferiçäo: (a) o

nivel de gravidade do fato; (b) os antecedentes do infrator; (c) a situaço económica do infrator.'

o legislador estadual relacionou ainda os elementos que sempre atenuam a penalidade: (a) o baixo grau de instrução do infrator; (b) a reparaçäo espon- tânea do dario, ou sua limitaçäo significativa; (c) a prévia comunicação, pelo infrator, do risco de danos a bens, pessoas ou serviços; (d) a colaboraçäo do infrator corn os agentes incumbidos da vigilância ou fiscalização.2

Depois, enurnerou as circunstâncias que sempre agravam a penalidade: (a) reincidéncia; (b) omjssâo da comunicaçâo; (c) ter sido a infraçäo cometida corn fraude ou abuso de confiança, corn coaçäo, corn o intuito de obter vantagern pecuniária, e outras situaçôes do mesmo gênero.3

Näo custa lembrar que, mesmo silente a lei, tais ele;nentos de aferiçäo devern ser examinados pelo administrador quando de sua decisão punitiva. Todos servem para conferir à sançao o mais completo grau de precisäo e de adequaçao, levando-se em conta a infraçäo cometida.

'Ar-t 70, I a Ill.

i Arr. 71, I a IV.

3Aii. 72. Ia III.



350 Adminisra»o Federal Carvaiho Fiiho

2 Requisito da competência administrativa

Como já tivemos oporturiidade de registrar em passagem anterior desta

obra, a competência constitui elemento de validii4e dos atos administrativos.

Um agente tern competência administrativa quando sua atuaçäo se dá dentro

dos limites que ihe foram traçados pela lei ou peto ato regulamentar. Tode

agente oem sua competência previamente determinada, nao sendo viável que

qualquer deles, por si mesmo, estabeleça as linhas em que poderá atuar.

A competência é elemento que outorga garantia aos administrados em

geral. Sem que estes possam averiguar se a conduta do administrador está

ou nao dentro do círculo de suas atribuiçöes, nao haveria como enfrentar e

combater ilegalidades e abusos cometidos por maus administradores. Assim,

a compecência é garantia de controle assegurada aos administrados.

Se o ato ou a conduta são praticados fora do âmbito de funçäes do ad-

ministrador, estarão eles contaminados de vicio de legalidade no elemento

competência. A esse tipo de ilicitude se denomina de excesso de poder.

Sendo assim, a sançäo a ser aplicada só poderá ser considerada legítima

i

se o aplicador river competência administrativa para fazê-Io, Agentes incorn-

petenies que praticam atos punitivos os tornam ilegais e abusivos.

A cornpetência administrativa do administrador, por conseguinte, é re-

quisilo específIco de validade dos atos sancionatórios.

3 Natureza da sançào

o ari. 68 da lei aponta dois tipos de sanço: 1) sançäes de natureza pe-

cuniária; 2) obrigaçôes de fazer ou nao fazer.

Ambas retratam conduta ilícita, mas são diversas as formas pelas quais

são cumpndas tais sançôes. Uni tipo cern conexáo corn valor, pecúnia, ao paSSO

que o outro aponta para urna ordern, deterrninaçäo. Vejamos alguns aspectos

de sua fisionomia jurídica.

SANÇOES PECUNIARIAS -O primeiro desses tipos espelba as sauÇ

pecuniárias, que são aquelas que se caracterizamn pelo fato de a impOSic0

Dassançoes 351

punitiva ser representada por débito de natureza pecuniária. SançOes pecu- riiária.s típicas são as multas a4minístrativas, aplicadas em decorrência de determinadas infraçoes administrativas.

A Administraçäo Púbtica tern autoexecutonedade para a aplicaçäo da saflÇáo pecuniária, mas nao o tern para concretizá-la, ou seja, para exigir do infrator o pagamento em dinheiro que the corresponde. A exigibilidade depende de ação judicial movida pelo credor e, assim mesmo, quando decorrFr de aço específica de execuçäo por quantia certa, na forma como disciplinado no Código de Processo Civil

Há alguma controvérsia quanto à possibilidade de o pagamento da sariçäo pecuniária valer como requisito para que o devedor possa exercer alguma outra atividade. Em nosso entender, so nao é legítimo estabelecer essa condiçáo quando a atividade a ser exercida estampa direito fundamental garantido constitucionalmente, o quai nao pode ser cerceado por eventual ìnadimplemento. Se o motorista recebe multa, o pagamento desua näo pode impedir seu direito de exercício de profìssao. No entanto, nao se tratando dessa hipótese, parece-nos viável que o pagamento da sançäo seja condiçáo de outra atividade, até porque a permanência do débito de um administrado indica sinai de impunidade, prejudica os demais indivíduos e ofende o princí-

pio da isonomia, já que os devedores nao podem receber tratamento idêntico ao dispensado aos adimplen[es.

A lei processual civil, por exemplo, prevê hipótese dessa naLureza: se o

juiz acoiher alegaçao de perempçao, litispendência ou coisajulgada, pode ser intenada de novo a ação. Mas o juiz näo despachará a petiçao inicial sern que o autor comprove ter pago ou depositado as custas e os lionorários de advogado.4

Como se vé, se o fato é admitido no que toca ao exercício de atIvidades processuais, nenhurn óbice haverá no sentido de que o pagamento da sançäo pecuniária administrativa seja tambérn condiçáo para que o interessado desem- penhe outra arividade. O que é preciso é que a lei expressamente o mencione.

Frequentemente, a lei fixa a sarìçâo de multa entre um mínimo e um máximo de valor. Esses patamares mínimo e máximo nao indicam que o

iAr: 268 do CPC,



3 52 Procec dniriicirativo Fiera Carvaiho Fho

administrador jenha otRI Iibetdild4 dc ftcar o qwrntwit qut desjr. Ao co

1:1*1.0,. sernpce será nececsfrio quc exaitilne os dernentos d a1eriçiio (iá V1O

anteriormente) para qtti a muka eja comp*tÍîe corn a mfraçäo corneti4

Mu urna ve cabe açui o prüupio da adeqiaçäo piitiva.

Nao obstante, pode a lei fixas alguns elementos vinculados para ter.

nr ntais objetiva apikaçlk da niuita- A Lei RJ n 5.427/O9 por cxrnp[o

eIl1JIldQLL que se O ¡nfrator nao é reincideueft nao agiii corn dolo e ì nexistcrj

drcuflSLâncS gravLntesF

o valór da multa no pock u]trpassar urn terç

do valor máxítTK previsto para a respe«iVI infraÇO embora no poa ser

inferior ao mínimo.S

Esses elementos de aferiço reduzem o ambito discricionário do aplicador

da sançäo, e obrigam a que este observe, de forma vinculada, os aspectos que

a lei considerou necessários para a legítima puniço.

SANÇOES MANDAMENTAIS - Consideram-se sançöcs man4arnentais

(ou determinativas) aquelas que resultam de urna ordern emanada de auto-

ridade administrativa no sentido de que o sancionado faça ou deixe de fazer

alguma coisa.

Nas sançöes mandamentais a pecúnia, ou valor, nao é elemento de qua-

lilìcaçao. O ponto nuclear dessa categoria de punição consiste exaarnente

n ordern ou determinação para que o sujeito passivo cumpra obrigação de

fazer (facere) ou de no fazer (no,ifacere). Portanto nelas está implícita urna

seja para conduta positiva seja para comportamento negativo.

Qitd iuris se o irtdivfduo punido ro cuupre a ordern?

o no atedimcntö da ordcrn exnanada da autorth4c adrnin isrratìv pode

constituir c-înw. De acordo corn o disposo no art. 330J do Código PenaL

cofl5titu crime dsbcjkçrrd ordem Içg.i rfrfNncùná.rropúbko". incoríctbdb

Q autor n pena de detC1]ç4 de i S dias a 6 mees. e znuIt- Trata-se de crifl)C

que tern por thu tutIar o prestio e a dinidade 4 adminisrnìção públiC

o autor do crime pode cr o prticu.Lar ou o servidor púbhco, e o detto s45

concreUza se a ordiit desrespeitadt rar egaV. Sè é punìve1 título de 4O°

iso é, cunipre pe o autor tenba a vontade livre e consciente ¿fr nao obed

s Art. 73. L

Dssançöes 353

a ordens corn consciencia da antijuridicida4e dofato"S Em consequência, é

impunível a conduta praticada por culpa (impericia, irnprudência ou negligên-.

cia) O delito, por firn, pode sercomìssivo ou omissivo, eis que sua consumaço pode dar-se tanto se o desobediente deixar de fazer o que foi determinado, como se fizer o que ihe foi vedado.

o descumprimento da obrigaçao pode render ensejo, ainda, à responsa-

bilidade civil. Caso seja a conduta positiva ou negativa causadora de danos

à Administraçäo ou a particular, deve o responsável arcar corn o dever de

inderiizar o prejudicado, reparando-Ihe integralmente os prejuizos.

É viável, ainda, que o cumprimento da obrigação emanada do órgao admi-

nistrativo, a título de sançäo, seja erigido corno condiço a que o desobediente

seja autorizado ao exercício de outra atividade. A razo é que, como visto, se

a ordern é legal, seu cumprimento é que atende ao interesse público; se h

descurnprmento, está sende atingido o própro interesse coletivo.

4 Direito de defeso

A norma legal leve o cuidado de exigir que, seja quai for a natureza da 5anção a ser aplicada. deve sempre assegurar-se ao infrator o direito de difesa.

A exigência, aliás, está inteiramenle consonane corn o art. 5, LV, da

Constituiçao Federal, que assegura o direito ao contraditório e à ampia defesa

a todos os litigantes em processo judicial ou administrativo e também aos

acusados em geral. Como a sançäo resulta de acusaç5o que a autoridade faz

no sentido de que alguém violou dever legai, é de se Ihe garantir o direito de

defesa, na forma mencionada na Lei Fundamental.

Referindo-se a lei a "direito de defesa", é preciso interpretar a expressão

em seu sentido ampio, de modo a ter inseridos em seu conteúdo todos os ele-

mentos que compöern o direito, como a possibìiidade de redarguir a acusação, de apresentar provas, de inquirir testemunhas e de produzir provas técnicas

Sein que se tenha garanudo tal direito ao sancionado, tern este plena legi-

tirnidade para pleitear a invalidaço do ato punitivo, na via administrativa ou

6MAGALHÄES NORONHA. Dirtka Penal. 8.ed. São Paulo: Saraiva, 1976, P 325 V-4.



354 PTOC%O MmirtiSttalivO deaI Carvaiho Fdho

na judicial, e, se for o caso, de representar conra o agente que eventualmente

se tenha conduzido corn excesso ou desvio de poder.

Assegurado, porém o dircito de delesa, e aplicada a sançäo de acordo con

o parâmetros estabelecidos n Iei o aro punitivo é válido e eficaz, devenclo

o pLtnido cumprir os efko dccorrentcs da sançao que Ihe foi aplicada.

-, ..........

:----------

---.- - - - _

Dìsposîçöes finals

Capítulo XVIiI

Das DisposiçOes Finais

19

Art. 69. Os procesos adminsfrativos específicos conhinuoröo o reger-se por

lei própno, oplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desla Lei,

Art. 69-A. Terão prioridade na tramitaçco. em qualquer órgôo ou instôncia.

os procedimentas adminisirolivos em que figure como parte ou inleressado:

I - pessoa corn idade igual ou supeñor a 60 (sessenta) anos:

II - pe5soa portadora de deficiéncia, física ou menial;

lii - (VETADO)

IV - pessoa portadora de tuberculose oliva. esclerose múiliplo. neoplasia

maligna, han5eníase, paralisia irreversível e incapacitante, cardiopotia grove,

doença de Parkinson, espondilocirtrose onquiiosane, nerropolia grave. hepa-

topotía grave, estados avonçados da doença de Paget (osleile deformanie).

contaminaçòo por radiaçOo. sindrome de imunodelìciência adquirida. ou outra

doença grave, corn base em conclusôo da medicina especializada, mesmo que

a doença tenha sido contraída após o inicio do processo.

§ 1 A pessoci interessada na obtençào do beneficio. ¡untando prova de

sua condiçôo, deveró requerê-Io à auloridade administrativa compente, que

determinará as provLdências a serem cumpridas.



356 Processo Administrativo Federal CrvaIho Fiiho

§ 2° Defeda a prioridode, os autos receberòo idenfificaçöo prôpria que

evidencie o regime de ¶ramtação priorilária.

§ 3Q (ffDO).

§ 40 (VEFADO))

Art. 70, Esta Lei enfra em vigor na dola de sua publiccçöo.

I ProcessOS gerais e específicos

o art. 69 da lei dispöe que os processos administrativos específicos con-

tinuarâo a reger-se por lei própria, aplicando-se as regras da Lei n 9.784 em

caráter subsìdirio.

Já comentaiTios O dispositivo no Capítulo I desta obra.

Dissemos na ocasiâo que há leis que discipinam o procedimeno para

cerios processos administrativos específicos, podendo-se citar, corno exemplo.

leis riburárias, reguladoras do processo u-ibutário, que térn caráter especial.

Deflui que, em relaçáo a tais diplomas normativos, a Lei ri 9.784, que

tern caráter gera!, terá ap1icaço subsidiria vale dizer, será aplicável naquilo

em que nao houver contrariedade a alguma das normas especiais. Incide, por

conseguinte, o conhecido postulado segundo o quai a lei especial prevalece

sobre a lei geral.

Como o regime da Lei n 9.784 se lastreia num sistema normativo pro-

cedimental de ótirna qualidade, muitas de suas disposiçöes seräo úteis para

conhecimeno de inceressado5 e administradores, visando resguardar e pro-

teger os direitos e interesses de cada urn desses grupos.

E o desejável, aimaI, é que, futuramence, seja unificado todo o sistema

procedimental de processos adrnirdstrativos na Administraçáo Federal, esfera

federauva na quai a lei tern aplicabilidade, corno registra seu art. 1. A unidarle

de procedimento é instrumento de grande alcance para a verificação efetiva

de direitos daqueles que ienham que participar do processo.

Para outres elernenios sobre o terna, portanto remetemos o leitor ao

capítulo inicial desta obra.

I Artigo e parágrafos inroduzidos peLa Lei n° 12008, de 2972009.

Disposuçôes fitais 357

2 Regime de prioridade na tramitaçôo

A Lei û 12.008, de 29.7.2009, ìntroduziu, na Lei n 9.784/99, o art, 69-A e seus parágrafos, nos quais asseguraprioridade na tramiraçdo de processos adrninìstrativos quando forern partes ou interessadas algumas pessoas Guja situaçäo peculiar as insere em cfrculo especial de proieçäo.

A proteçäo, no caso, consiste na prioridade a ser dispensada à tramitaçâo dos processos admini5tracivos, garantindo-se a esse grupo de interessados maior celeridade na solução a ser adotada para as questöes suscitadas nos mesmos processos. A prioridade retrata a preferência que esses feitos terâo relativamente a outros também em tramitaçäo Ou seja: havendo vários processos suscedveis de andamento e decisão, dever a Administração priorizar os que têm como partes ou interessados os indivIduos mencionados na lei, corn tutela específica.

A ratio do novo dispositivo reside no fato de que as categorias sob prote- çâo são constituIdas de pessoas hipossuficientes, corn algum tipo de déficit, seja em virtude da idade mais avançada, seja por força de deflciências ou enfermidades, e semelhante circunstância justifica major atençäo ao tempo de desenvolvimento e soluçäo dos processos. Em outras palavras, é forçoso reconhecer que o faror tempo para essas pessoas se reveste de caráter funda- mentaL em cenas situaçòes a demora no andamento dos processos de seu interesse pode torni-los sem eficácia se, por exemplo, sobrevém o falecimento do interessado.

É oportuno considerar que a citada Lei n° 12.008/09 promoveu também a]teraçôes rias arts. 1.21 I-A, 121 1-B e 1.21 i-C, do Código de Processo Civil, nos quais trata do mesmo tipo de proteção especial, agora relativamente ao processo judicial.

3 Os beneficiárfos da pruoridade

São beneficiários da noveL iutela especial os que, qualificados como hipos- suficjenies sofrarn desvantagens em relaçäo a outras partes ou interessados.

A hipossuficiência funda-se em aspectos de diferente natureza. Pòde ser a idade, ou urna deficiência, ou ainda ser urna doença grave. O que importa é que



358 ?roceso Administrativo Federal Carvaiho Fiiho

o legislador considerou essas situaçöes como desfavoráveis ao individuo, irnpe..

dindo que este tenha as mesmas facilidades de acesso que as demais pessoas.

A garantia da priondade na trarnitação de processos configura.se, poe..

tanto como melo de compensar essa desvainagem e de aproximar os preju..

dtcados daqueles que têm major acesso reduzindo, por via de consequência,

os efeitos dessa desigualdade social.

IDOSOS - Pnmeiramente, a proteço é endereçada à "pessoa corn idade

igual ou superior a 60 (essenta) anos' (art. 69-A, I)

A proteção aqui decorre da idade da parte ou do interessado. Acrma de

60 anos, o indivIduo caracteriza-se como idoso. A Consticuiçäo protege essa

categoria de pessoas, estabeLecendo que a familia, a sociedade e o Estado têm

por obrigaçäo dar amparo às pessoas ¡dosas, devendo ser-ihes assegurada

participaçäo na comunidade, defendida sua dignidade e garantido seu direi-

to à vida.2 A]ém disso, a Carta Ihes outorga a garantia de assistência social,

independentemente de contribuiçâo à seguridade social)

A disciplina jurídica que delineou a tutela dessa categoria de pessoas foi

instituldapelaLel Q 10.741, de P.102003 (Estacutodoldoso), considerando

como seus integrantes as pessoas coni idade igual ou superior a 60 anos. A lei

garantìu, em favor do idoso, a priorizaçáo no que toca à efetivaçäo de vários

direitos como o direito à vida, à saúde, à cidadania, à liberdade e outros.4

Ademais, o Estatuto fixou que a garantia de prioridade compreende)

denrxe outros aspectos, o "atendimento preferencial imediato e individualizado

jwito aos órgáos públicos e privados prestadores de serviços à populaçäo".5 Por

conseguinre, impöe-se reconhecer que a priondade na irarnitação de processos

judiciais e administrativos encontra inevicável ressonância naquele diploma.

DEFICiENTES - Além do idoso, mereceu tarribém a garantiada prioridade

a "pesoa portadora de defìciência, física ou mental" (ari. 69-A, II).

2Art.230, CF.

3 Art. 203, 1. CE

Art 3, cepuc s Art. 3. paráraft únko, I

DísposiçÖe finais 359

As pessoas portadoras de deficiência, da mesma forma que os idosos, são protegidas por diversos dispositivos cia vigente Constìiuiçäo. Basicamente, a tutela de major alcance reside na criaçäo de programas de prevençäo e

atendimento especializado, sobretudo no que tange à facilitaçäo do acesso a bens e serviços coletivos.6 Aliás, cabe assinalar que as açäes administrativas destinadas a esse grupo situam-se nacompetênaa comum da Uniâo, Estados, Distrito Federal e Municipios (art. 23, lI, CF), competência essa que obria a todos os entes federativos. Por outro lado, a proteçao e integraçao social dos deficientes traduzem matéria da compethwia legislativa concori-ente entre União, Estados e Distrito Federal (art. 24, xr CF).

Em face de todos esses elementos, é de inferir-se que às pessoas portadoras de deficiência física ou mental deve ser assegurado o tratamento específico concernente prioridade na ramítação de processos, porquanto nao há düvida de que se trata de mais um aspecto oriundo da tutela genérica estabelecida na Cons tituiçäo.7

As dificuldades que atingem tais pessoas, tanto no que diz respeito aos

obstkulos de ordern física, quanto no que concerne às barreiras de ordern psíquica, representam o motivo básico de todo o quadro normativo tutelafl de modo que nessa tutela é compreensível que se haja estendido a elas a

prioridade na tramitaçao de processos.

DOENÇAS GRAVES - Por último, a lei garante a prioridade às pessoas portadoras de doenças graves, tradicionalmente enumeradas em dispositivos análogos, como é o caso da tuberculose ativa, neoplasia maligna e outras de idêntica gravidade (art 69-A, IV)

Em relaçäo a tais enfermidades, doìs pontos devem ser destacados.

o primeiro é que a relação das doenças é meramente rxeinplijicath'a, porque outra doença, nao incluida no elenco legal, pode ser considerada igualmente grave. se assim o concluir o setor de medicina especializada. An- dou bem a legislaçäo nesse aspecto. Os tempos modernos têm propiciado o

6Art227,S1,II,eS2,CF. , A Lei n2 7.853, de 24 10.11989, dispóe sobre o apoio às pessoas ponac1ors de defìcincia e sua ¡ntegraçäo social.



360 Proces5o Adrninistrativ rederal Carvaiho f ilho

11xuI:cimerno de tovs ferrithde1 algumas dejas de exprssiv gravidad,

suscer[veis de encjar a proteçäo s. pcssoas por ths aringidas. 5e no 1oss

esse oijth residual da ki.. o proccsso de prcaeç10 seria muito mais mpLi.

cado pois que a nòva eufermidade serîa re'ccssári i ediço nava le

para ncIui-1a n rc1aço j cxistefl1!

o ojrro poiTh) cliz respeito à oportwiidade em que a dcença é coûtra(4a.

No imports que o interesac10 QU a pLrte j ienham a doença ao momento

cm que foi instaurado o prccsso admirbiLrtiVO. Pode ixorrer que tenham

cornraídó a docnça p8s o [nido do pocesÖ Em qiialquer caso a lei gr&mte

a priorkiade n tramitaç-ø. A dÍ(erença é quc. no pnmeiro caso, se trra de

garant PigU1âriA, ao passo que no sgufl&esc:a1-e111os diazae de garantLa

sLIpcPwtliJeStlr. Nesta iUUrna hip&e5e. o enlermo deve comunicar o lato au-

c:orìdade drninistrariva e O1ftCOEr OS dvcurnenw que Comprovem a sitiiaçäó.

4 Veto: moléstici profisslonal acidente de trobaiho

o Presidente da República ctou o indsó [H io cipu do art 69-A, que

athbu2 a ditito dc piloridade tramìtço â peso pürtadcra i1e ntoèstüi

projhsknaI u vftínta d.e gicideisu dc rrabitho** Ç) vco caIcadc rio art. 66,

s. da C fundQ1,F-e ein razöes de inirrtsse púbhco a dep:ìto de no ter

siclo fèita referencia expre.ssa o motho epecífico i$o veto, esse tena que 5CV

o ÚflÌCQ pEausfvel viito que jrejjstjria quaIQLIer vkO de conUcudorìa1idade

em seu ob-

A jualficadva oferecida pelo Chefe do Executic diflci4)flOLL-5e 110 sentido

d.c que a *rribuiço do dreito àque[is peasoas abraneña Universo exccSiVa-

menre ampio e de ditkil defirìiçAo, fato que colocari.a em riscx drOS bjetivû

aIitejds pela propria propiista. urna vez ¿pic a extensáo da berwfkk corn tal

gmplltudc íflwabilíz4rid sua imp evierit4ç4o

De fato diversamente do que succdc corn as dernais hipótese wb wieLa

o caso em pauLa seria reaIitLetit de di.fîcil definço, atm de haver eru fluidez

quanto à existencia ou no de hEposufkicia corno derivativo d rnoIést1

prOftiorLaI e 1jdfltC de crabcalhó. A exoesSiva quantidade de beneficiTiO5

iO diretto priorkiade por cutiO Ido, podeÑi causar séria prejuzo à eík*d

da proceção para aqueles que dela realmente necessitem.

OSpQslçòe5 finals 361

Eniretanto, se da moléstia profissional ou do acidente de crabaiho pro-

vier doença grave ou defìciêncja física ou mental, o direito à prioridade será

assegurado a quem se enquadrar em serneihanres siruaçoes -e o será corn fundamento nos demais incisos vigentes.

s Prova da condiçäo desfavorável

Exige a !ei que a parte ou o interessado, se desejarem exerer o direito à

prioridade, devem comprovar sua condìço e requerer à auorÌdade compe-

rente ihe seja assegurado o beneficio (art. 69-A, § la).

À autoridade nao caberá qualquer aferiçäo discricionária diante da pos- tulaçäo. Reconhecerido a hipossuficléncia, na forma da lei, terá a obrigaçao

de conferir ao interessado o direito à prioridade na tramitaçäo do processo.

Se, ao revés, a prova nao atestar a condição dèsfavorável, terá que indeferir

o pedido.

Nao custa assinalar que, nessa última hipótese, o indeferïmenio é ob-

jeto de ativida4e vinculada da autoridade administrativa. Corn efeito, nao o

fazendo, ofenderá o princIpio da irnpessoalidade, eis que estará atribuìndo

cratamento favorecido a quem nao tenha mouva para recebê-lo, em dein- mento dos demais administrados que figurem em processos administrativos em idêntica sicuaçäo.

o efeito da aceitaçäo da condição desfavorável será a determinaçao para que sejam adocadas as medidas administrativas necessádas à efetivaçao do

direito. Em outras palavras, essas medidas teräo que permitir que o interessado possa exercer corn efetívida4e o seu direito à prioridade.

6 Identificação específica

Diz o art. 69-A, S 2', que, urna vez deferida a prioridade, "05 autos rece-

berão identificaçäo própria" corn o fun de evidenciar o regime de tramitaçäo

priorirária

Trata-se de atribuir identìficaçdo específica aos processos em qc o mie-

ressado faz jus ao direito de prioridade. A especificidade dessa ídentificaçäo



362 Processo Mmirdstratnio Federal Carva)ho Filhc,

nao prtcisa dngir-si a urna numeraÇêo prOpria a ser det1flada a esse tipo cte

preso.. A rumeraçào é apn urna ds forrns ck ìdernificaço Outrai,

porém, pod1ró (e, em ceîtø casos dvero) sr uUlizas Urrui detas é, po

xempIo, rcv.eMir o processO corn cap Je iokraço &krerìre aqul a identi

ficaço será mais Ikil p.ra o drnìniLradoç principalmente 5e for expressiva

a quaiuïdacle de procesos que tramiern nc órgão.

A ideinifìcaço especifka é posthia também para a autoridade incumbida

d presidir o prcxesso; SC dúvida. será menor o risco de no dispensar o

proce!sao Ó trarncnw de pri&ridadc que ; lei prevw . £OnsequentemerIte. me

noi. o thCO de corneer infriço hindon.i e vio1ìçk ao prindpio da legalidack.

Conquanto as novas alteraçöes tenham seu vigor a partir da pub!icação

da Lei Q 2.008/09, acorrida em 30.7.2009, a incidência do dever de atribuir

idetifiaçoprÓpr os processosde prioridade aaodeverá cirun5crCf-SC

apenas a05 processäs instaurack depois da vigénda da Ici. mas. o coritntrio a

LOdOS O-S quejá eej!riI NI IVI2flthØÇ4 e que venha.m conter. pr inidaiv da

parte ou do irìceress.ado prtwa da SiLUaÇO gcradora do direi à priorklade.

Cønwdo, ijada impede que a própria Administraço procede à ideiflhicaçäo

se constacar a presenca das referidas situaç6es 1egais

7 Veto: prazo de finaUzação do julgomento

o projeta aprovado no Congresso contemplava o S 3Q do art. 69-A, mas

o disposirivo foi vetado pelo Chefe do Executivo.

Rezava o parágrafo: "Nas instâncias recursais, o julgamento independe

de inclusäo em pauta e deve ser finalizado no prazo máximo de i (um) mês, a

contar da data de distribuiçt.o do processo no tri bunaL'

Fundou-se o veto no fato de que a fIxação de prazo para julgarnento dos

recursos seria ineficiente para enseja.r a celendade proposta, e ¡sso porque

fatores de ordern maierial e operacional é que seriam causas da morosidade

prooe-s$ualr senda impossv1 supera-los pelo cstabeLecimeno dc prazo

Em rìoso entendcr ro procede. esc fundamento A fixaço de praTO

para julgar recurso & Sitt elemento que awdlia na major cieridade pri a

sohjçlo de qua]quer üpo de proccsso admiiiistrativó ou judiciaL Sempre qLI

Disposiçò fin,,is 363

a lei estabelece prazo para cumprimento de obrigaçôes, há maior cuidado e

esforços por parte daquele a quem incumbe o cumprimento. O nao cumpri-

mento caracteriza-se como omissdo admiistrntiva, sendo o responsável sujeito

à aplicaçäo de sançoes e à quaiificaçäo de sua conduta como ato omissivo de

improbidade administrativa.

De outro lado, se há fatores de ordern material e operacional que podem

obstar à celeridade processual, cumpre à Administração afasá-bs, ppis que aunai a ela cabe observar o princIpio da eficiência (art. 37, caput, CF).

Somente assim, poderla dar ensejo ao exercício do direito de prioridade na

tramitaço processual.

8 Veto: responsabllldcide pessoal do agente

Outro veto oposro pelo Presidente da República refere-se ao dispositivo,

constante do projeto, pelo qual se atribuía resporisabilidade aos agentes no

caso de inobservância do direito à prioridade na tramitaçäo (S 4, do arr. 69-A).

Dizia o dispositivo: "O descunzprirnznto do regime de tramitaçäo priori-

tána sujeitará o agente público responsável às penalidades previstas em lei e à

reparaço das pci-das e danos sofridos pelo beneficiário."

Segundo as razöes do veto, o dispositivo ofenderla o texto constitucìona que acribui à pessoajurídica de direito público a responsabilidade pelos darios

causados a terceiros por seus agentes. Já no texto do projeta, a responsabiIi

dade seria direta do agenoe.

Da mesma forma que no caso anterior, nao foi feliz o veto ao disposkivo.

Na verdade, a circunstância de o arr. 37, VI, da Constituiço Federal, pre-

ver a responsabilizaçäo das pessoas jurídicas de direito público pelos danos

causados por seus agentes nao importa necessaria.rnente exclu.sâo da respori-

sabilidade civil direta destes últimos. Aliás, o dispositivo no Seria órfo no sistema: o art. 133 do Código de Processo Civil prevê a responsabilidade civil

direta do juiz quando age corn dolo, ou quando recusa, omite ou retarda, sem

justo motivo, providência que deve ordenar de ofIcio, ou a requeriiento da

parte. E nem por isso se acoimou o dispositivo de inconstitucional.



364 Proeo Aminisirath Federal CatvIho Filbo

Embora haja algumas controvérsias a respeito da rnatéria, o cerio é que vários estudiosos admitem que a pretensäo indenizatória do lesado possa Ser

direcionada tanto em face do Estado quanto diretamente em face do agente.

Assim1 sem embargo do veto ao dispositivo do projeto, continua sendo ju..

ridicamente possível, para os que assim o entendern, acionar diretamenie o

agente causador do dario.

A prtica tern demonstrado que, exatamente em ftmnçäo da responsabili-

dade direca ser atribuIda ao Estado, rnuitos de seus agentes se acomodain ou nao däo maior relevância aos atos de sua responsabilidade, que causam danos

aos administrados. É preciso dar um basta a esse sentimento de imtrnidade

e de umpunidade.

A responsabilidade direta do agente responsável pelo desrespeito ao

direito de prioridade na tramitaçâc do processo seria mais um elemento que o exortaria a cumprir devidamenie a sua obrigaçäo.

Independentemenie da responsabilidade civil, porérn, fica o agente res-

ponsveI pelo descumprimento do regime de tramitaçäo prioritária sujeito às responsabiJidades funcional (administrativa) e penal, conforme a natureza de sua conduta.

Dispoiçtes Iinai5 365

Entretanto, essanäo seria a meihor inLerpretaçao deve consìderar-se que

a norma ìncide também nesse tipo de processo. Primeirarnente, porque nenhuma razäo existe para que o direito à manutençäo do regime seja exercido apenas no processo judicial. ainda mais quando se sabe que muitas vezes os.

interesses emjogo em processos administrativos são mais expressivos do que os defendidos em processo judicial. Cabe aqui o veiho aforisma: "ubi eadem ratio, ibi eadem regis dispositlo debet esse".

Por conseguinte, em decorrência dessa evidente lacuna legisLativa, viável no caso se augura aplicar a analogia, para o fìm de integrar a norma da lei

processua, destinada a processosj udiciais, no quadro normativo direcionado aos processos administrativos.

No que toca ao sentido da norma, é mister consignar que, implantado o regime de tramiiaçáo prioritária em determinado processo, a prioridade deve ser preservada ainda que a parte ou inreressado venha a falecer no curso do feito. Ressalve-se, todavia, que a preservaçâo do regime sornente se dará se o processo continuar com O cônjuge ou companheiro do amigo beneficiado. Assim, se o interesse no processo for atribuIdo aos flihos, por exemplo. o regime de tramitaçâo prioritária cessar.

9 Morte do beneficiado: contlnuaçòo do regime Data e vigor da lei

A Lei n 12 008/09, dentre as akeraçoes perpetradas no Código de Pro-

cesso Civil, para o processojudicial, incluiu urna específica -a do art. I .21 1-C

- para o caso de morte do beneficiado.

Reza o citado dispositivo: "Concedida a prioridade, essa nao cessará corn

a morte do beneficiado, estendendo-se em favor do cônjuge supérstite campa-

nheiro ou compaitheira, em uniäo ál A norma teve o evidente propósito de manter o regime de trarnitaço

prioritária para os sucessores mais próximos ao beneficiado falecido. oS

quais, sem dúvida, compartilharam as dificuldades do hipossuficiente antes

do faiecimento.

Estranhamente, porém, esse mandamento nao foi introduzido na Le

Q 9784/99, podendo levar à interpretaçâo de que nao se aplicaria no pro-

cesso administrativo.

o art. 70, última disposiçäo da lei, proclamou que o diploma enirou em vigor na data de sua publicaçäo, tendo esta ocorriclo no Diário Oficial n 21. de P.2.1999 (Seçäo 1).

A data da lei, segundo consta da mesma publicação, é a de 29.1.1999.



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AflChXO

LEI N 9J84, DE 29 DE JANEIRO DE 1999'

Regula o processo administrativo no âmbito da Administraçäo Pública

Federal

CAPÍTULO i

DAS DISPOSIÇOES GERAIS

Art. 1 Esta Lei estabeece normas básicas sobre o processo administrativo no ömbita cia AdminisfraçOo Federa' direta e indreta. visando, em especiaL à

proteçäo dos direitos das adminisrado5 e ao meihor cumprimento dos fins da Administraçöo.

§ Os preceitos desta Lei também 5e aplicam aos órgãos dos Poderes Legis-

Ictivo e Judiciário da Uniôo, quando no desempenho de funçào administra uva.

§ 2a Para os u:Ins desta Lei, consideram-se:

u -órgeo -o unidade de atuaçôo integrante da estrutura da Adminìstração díreto e da esirutura da Adminístraçäo mndireto:

i PtibIicda no DOU de l2 1999,



368 Processo Mmuniraivo Federal Carvaiho Filho

L

- entidode -a unidacle d aluaçôO dotado de pesonakdade jurídico;

III-ouloridade-o servîdorou agente público dotado de poderde deci5ào,

Art. 2 A AdministraçâÖ Pública obedecerá. denfre outros, aos principios d

legalidode. tinalìdade. rnoivaçòo. rozoabilidade proporcionalidade. morahdade,

ampia defesa, coniraditório. seguronça jurídica, interesse público e eficiência

Parágrafo único Nos processos adminislialivos seròo observados entre ou-

tras, os criténos de:

i - aluoçdo conlorme a lei e o Direilo;

ii - olendimenlo o ns de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial

de poderes ou competências. salvo autorizaçòo em lei;

Iii - objetividade no olendimenlo do inleresse pCiblico, vedada a promoçöo

pessoal de agentes ou auloridodes;

iv - atuaçOo segundo padröes éticos de probidade. decoro e boa-ré;

V - divulgaçáo oñcial dos atas administratìvos. ressolvadas as hipóleses de

sigilo previstas na Conslituiçôo;

VI - adequaçôo enire meios e fins. vedada a ímposiçào de obrigaçöes.

restriçöes e sançöes em medida supenor àquelas esrilamente necessánas ao

oendimen10 do interesse público;

VII - indicaçöo dos pressupostos de fato e de direito que delerminarem a

decisôo;

VIII - observôncia das formalidades essenciais ò garanlia dos direios dos

adminisliados;

lx - adoçôo de formas simples. suficienles para propiciar adequado grau de

certeza. seguronça e respeilo aos dreitos dos administrados;

X - gorantia dos direifos à comunicaçäo, à apresentaçáo de olegaçOes

flnais, à produçöo de provas e à interposiçòo de recursos, nos processos de que

possarn resultar sançóes e nos siluaçôes de lilígio:

XI - proíbiçôo de cobança de despesas processuais. ressoLvadas as previstas

em lei;

XII - impulsôo, de olício. do processo adnilnislrativo, sem prejuízo da atuaçöo

dos inleressados;

XIII - inlerpretaçôo da norma adminísrotiva da forma que meihor garanto

o aendimenIo do hrn público a que se dirige, vedada aplicaçöo retroaliva de

nova interprelaçào

Anexo 369

CAPÍTULO IP

DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS

Art. 3 O administrado tern os seguintes direilos peranie a Adminisfraçöo. sem

prejuízo de outras que Ihe sejam assegurados:

I - ser tratado corn respeilo pelas autoridades e servidores. que deverôo facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimenfo de suas obngaçoes;

Il - 1er cié.cia da lramiraçôo dos processos odministiativos em que tenh a condiçöo de ineressado, 1er vista dos autos. obter cópios de documenlos nele5

conlidos e conhecer as decisòes proferidos;

III -formular alegaçôes e apresentar documentos anles da decisôo. os quais

serão objeto de consideração pelo órgoo competente;

Iv -tazer-se assistir. facultalivamenle. por advogado, salvo quando obngatóno a represenlaçôo, por força de lei.

CAPITULO Ill

DOS DEVERES DO ADMINISTRADO

Art. 4 São deveres do adminisfrado peranle a Adminislraçáo. sem prejuízo

de ato normativo:

I - expor os fotos conforme a verdade:

Il - proceder corn lealdade, urbanidade e boa-lé;

Ill - nao agir de modo temerário;

IV - prestar as informaçôes que Ihe forem solicitadas e colaborar para o

esciarecimenlo dos latos.

CAPÍTULO IV DO INÍCIO DO PROCESSO

Art. 5 O processo administrativo pode iniciar-se de olício ou a pedido de interessado.

Art. O requerimento inicial do inleressado, salvo casos em que for admití- do solicìtaçôo oral, deve ser Formulado par escrito e conter os seguinls dados:

I - órgào ou autoridade administrativa a que se dinge; PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


370 Processo Administraluvo Federal Carvatho Filha

II - identiñcaçôo do interessado ou de quem o represente;

II - domidio do reguerente ou local para recebimenlo de comunìcaçòes:

IV - formulaçáo do pedido, corn exposiçöo dos fotos e de seus fundarnento5;

V - data e assinatura do requerente ou de seu represen tonte-

Parágrafo único. É vedada à Adminisliaçöo a recusa ¡motivada de rece-

birnento de documentos. devendo o servidor orientar o interes5ado quanto ao

supilmento de eventuois falhos.

Art 7Q 05 órgôos e entidades administrativas deveráo elaborar modelos ou

tormulários padronizados paro assuntos que importem pretensòes equivalentes.

Art. 8 Quandö os pedidos de urna pluralidade de interessados tiverem con-

leúdo e fundamentos idênlicos. poderâo ser formulados em um único requeri-

mento, solvo preceito legal em contrório

CAPÍTULO V

DOS INTERESSADOS

Art. 9 São legilirnados como interessados no processo administra ívo:

L - pessoas fisicas ou jurídicas que o iniciem como litulares de direilos ou mie-

resses indivìduais ou no exercício do direilo de representaçào;

Il - aqueles que. sem terem inicIado o processo. lém direitos ou interesses que

possom ser afetados pela decisöo a ser adatada;

Ill - as organizaçòes e associaçòes representativas, no tocante a direitos e

¡n leresses coletivos;

IV - as pessoas ou as associaçôes legalmenle constitufdas quanto o direitos

ou inleresses difusos

Ait. IO. São capazos. para tins de processo administrativo. os majores de

dezoilo anos. ressalvada previsôo especial em ato normativo próprio.

CAPITULO VI

DA COMPETNOA

Ari. i i . A compefência é Trrenunciável e se exerce pelos &gôos administroti-

vos a que foi atribuida como própria. salva os casos de delegaçOc e avocaçöo

legalmente admitidos.

Anexo 371

Art. 12. Um órgöo administrativo e seu titular poderäo. se n5o houver impe-

dimeno legal. delegar parte da sua competência a outras órgöos ou ituIares.

ainda que estes nao he sejam hierarquicamenle subordinados, quando for

conveniente. em razöo de circunsiâncias de índole técnica. social. econôrnjca, jurídica ou territorial.

Parágrafo único. O disposto no caput dese artigo aplica-se à delegaçöo de competência dos órgàos colegiados aos respectivos presIdenles.

Art. i 3- Nao podem ser objeto de delegaçáo:

I -a ediçöo de aFos de caráter normalivo;

Il -a decisôo de recursos adminisirativos:

Ill - as matérias de compeléncia exclusiva do órgao ou auoridade.

Art. 14. 0 oto de delegoçOo e sua revogaçöo deverào ser publicados no

meio oficial

§ l O ato de delegaçôo especificará as maténas e poderes transferidos. os

limites da atuaçôo do delegado. a duração e os objetivos da delegaçôo e o

recurso cobivel, podendo conter ressalva de exercício da atrìbuiçdo delegada.

§ 2 O ato de delegação è revogóvel a qualquer lempo pela autoridade delegante.

§ 3 As decisôes adatadas por delegaçöo devern mencionar explicilamente

esta qualidade e considerar-se-aa editadas pelo delegado.

Art. 15. Será permitida, em caróter excepcional e por molivos relevantes

devidamente justificados, a ovocaçáo temporána de competência atribuIda a

órgao hieraquicamente inferior.

Ari. i 6. Os órgãos e entidades administrativos divolgaröo publicamente os

locals das respectiva5 sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional

competente em maténa de interesse especìal.

Art. i 7. Inexistindo compelência legal específico, o processo administrativo

deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.

CAPÍTULO VII DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇAO

Art. 18. E impedido de atuar em processo odministralivo o servidorou auto-

ridade que: PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


vûceso Mminisirar Federa' ' Car,aIhD Fuiho

- tenho interesse direto ou indireto no mo1éra;

II - tenha portcìpado ou venha a participar como pento. Iestumunho ou

represenfcrnte. ou se tais sifuaçòes ocorrem quonlo co cônjuge companheiro

ou parente e afins até o terceiro grau;

III - esteja IifigarKiO judicial ou administrativamente corn o interessado o

respectivo cönjuge ou companheiro

Art. 19. A aulouidade ou servidor que incorrer em impedimenlo deve cornu-

nicar o falo à autoridade compeIenfe abs?endo-se de aluar

Parágrato único. A omissôo do dever de comunicar o impedimento Constiful

folla grave. paru efeilos disciplinares.

Art. 20. Pode ser arguida a suspeiçôo de autoridade ou servidor que tenha

omizode íntima ou inimizade notória corn algum dos ineressados ou corn os res-

pectivos cônjuges companheiros. parentes e añns até o terceiro grau.

Art. 21 . O indeferimento de alegaçöo de suspeiçôo poderó ser objeto de

recurso, sem suspensivo.

CAPÍTULO Viii

DA FORM& TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO

Ait. 22. Os atos do processo administrativo nöo dependen' de rormo deter-

minada senöo quando a lei expressarnenfe a exigir.

o oio do 1OC85O devm er prodinido Çor escrito. crn vernáculo.

con a doto o loca de s udaçtO e a assircjturo do oi,,tcidade rcspMIel.

§ 2 Salvo imposiçáo legal. o reconhecimento de firmo somente será exigido

quando houver dúvida de autenticidade

§ 3Q A outenlicaçào de documentos exigidos em cópio poderá serfeita pelo

órgâo administrativo.

§ 4 O processo develO ter suas páginas numeradas sequencialmente e

rubricadas

Art. 23. Os atas do processo devem realizar-se ein dios úteis. no horário norma1

de luncionamento do repartiçöo na quai Iramitar o processo.

Parágrafo único. Serôo conciuldos depois do horário normal os atas já iniCia

dos. cujo adiamenlo prejudique o curso regular do procedimento ou cause dono

00 interessado ou ò Administraçôo.

Anexo 373

Art. 24 inexistindo disposiçâo específica. os abs do órgöo ou autorìdade responsávei pelo processo e dos administradas que dele participem devem ser

praticados no prozo de cinco dias. salvo motivo de força rnaior.

Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado olé o dobro,

mediante comprovado justicaçào.

Art. 25. Os atas do processo devern realizar-se preferenciaimenle na sede do

órgöo, cienFicando-se o interessado se oufro for o local de realiaçòo

CAPÍTULO IX

DA COMUNICAÇAO DOS ATOS

Art. 26. 0 órgóo competente perante o quai Iromila o processo adminis-

trolivo delerminará o intimaçôo do interessado para clência de decisöo ou a

efelivaçöo de diiigèncias. i

§ I ° A intimaçào deveró conter:

i - identificaçào do inlimado e name do órgöo ou entidade adminisirativa:

li - tinalidade da intimaçâo:

iii - dota. hora e local em que deve comparecer;

lv - se o intimado deve comparecer pessoaimente. ou bier-se representar;

V - inforrnação da continuidade do processo independenternente do sew

comparecimento;

VI - indicaçôo dos fotos e fundamenlos legais pertinentes,

§ 2 A intimaçäo observará a anlecedência minima de lrês dios úeis quanto

à dala de comparecimervto.

§ :3 A intimaçöo pode ser efetuada por ciência no processo. por via postal

corn aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza

da ciêncjo do inferessado.

§ 4 No caso de inferessados indeterminados. desconhecidos ou coni domi-

cilio indefinido a intimaçòo deve ser eFetuada par meio de publicaçOo oficial

§ 5Q As intimaçôes serão nulas quando teitas sem observôncia das prescriçöes

legois. mas o comparecimenlo do odminì5frado supre sua [alfa ou irreguioridade

Art. 27. 0 desciendimento da intimaçào nao ìmporta o reconhecifren10 da

verdade dos latos. nem a renúncia o direito pelo adminisirado



374 Proeso Administrativo FedraI Car,ahc Fiiho

i Parágruto único. No prosseguimento do processo, será garantido direito de

s

ampio defesa ao ineressado.

Ait. 28. Devem ser objelo de iritimaçôo os otos do pocesso que resulterri parc

o interessado em ¡mposiçâo de deveres. ônus, sançòes ou restriçôo 00 exercício

i de díreitos e otvidades e Os otos de oulra natureza. de seu interes5e.

CAPITULO X DA INSTRIJÇAO

Art. 2?. As afividodes de insiruçOo destinadas a averiguar e comprovai os

dados necessónos à tomada de decisöo (ealizam-se de oFicio ou mediante impu-

söo do órgáo responsável pelo processo. sem prejuizo do direito dos inleressados

de propor atuaçòes probatórias

§ I ° O órgão compelente para a ¡nstruçOo lará constar dos autos os dados

necessários à decisáo do processo

§ 2a Os atos de irislruçöo que exìjarn o atuaçào dos inleressados devem

realizar-se do modo menos oneroso para estes.

Art. 30. São ínadmíssíveis rio processo administrativo as provos obtidas por

meìos ilícitos

Ari. 31 . Quando a matéria do processo envolver assunto de inleresse geral,

o órgäo competente poderá, mediante despacho motivado. abrir período de

consulta pública paro monifestaçöo de terceiros, antes do decisöo do pedido.

se nào houver prejuízo para a parte interessada,

§ 1 A abertura da consulto pública será objeto de dìvulgaçöo pelos meios

oficials, a tim de que pessoos rísicas ou juridicos possom examinar os autos. uIxando

-se prazo para oferecimenlo de olegaçöes escritos.

§ 2 O comparecimenlo à consulto pública nao conere, por si, a condiçöo de irtleressodo do processo. mas conl'ere o direito de obter da Administraçâo

resposta fundamentada. que poderó ser comum a todas as olegaçòes subsian-

cialmente ¡guais

Ari. 32. Antes da tomada de decisOo, a juizo da autoridade, diarile da rele-

vância da questòo, poderá ser realizada oudiència pública para debates sobre

a matéria do processo.

Art. 33. Os órgöos e entidadesadministrativas. em maléria relevante. poderöo

estabelecer oulros meios de participaçôo de administrados, direlamente ou por

meio de organìzaçàes e associoçòes legalmente reconhecidas.

Anexo 375

Art. 34. Os resultados da consulla e audiéncia pública e de outras mojos de

participaçäo de administrados deverão ser apresenlados corn a indicaçöo do

procedimento adolado.

Art. 35. Quando necessária à instruçào do processo. a audiência de outros

órgàos ou entidades administrativas poderá ser realizada em reunião conjunto. corn a participaçào de titulares ou representantes dos órgöos competentes,

lavrando-se a respectiva ata. a ser junlado aos autos.

Ari. 36. Cabe ao interessado a prova dos totos que tenha alegado. sèm

prejuizo do dever atribuIdo oo órgôo competente para o inslruçöo e do disposto

no art. 37 desla Lei

Art. 31. Quando o interessado declarar que tatas e dados estöo registrados

em documentos existentes na própria Administraço responsável pelo processo

ou em outra órgôoadministrativo. o órgöo compelenle paro a inslruçOo proverà,

de orício, à obtençôo dos documentos ou das respectivas cópias

Art. 38. 0 interessado poderó, na fase instrutório e antes da tomada de deci- são, juntar documentos e pareceres, requeier diligéncios e pericias, bem como aduzïr alegoç5es referentes à matéria objeto do processo.

§ I Os elementos probalórios deverào ser considerados na motivaçào do

relatóno e da decisôo

§ 2° Somonte poderöo ser recu5adas, mediante decisôo fundamentada, as

pi'ovas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas. impertinentes, desne-

cessãnas ou protelotórias

Art. 39. Quando for necessária a prestaçáo de informaçöes ou a apresenfo-

çòo de provas pelos interessados ou terceiros. serôo expedidos intimaçòes para

esse fim, mencionando-se dala, prazo, Forma e condiçöes de atendimento.

Parágrafo único. Nào sendo atendida a infimação. poderá o órgào competente. se entender relevante ci maténa. suprir de oficio a omissöo, nao se eximindo

de proferir o decisöo.

Art. 40. Quando dados. atuaçóes ou documentos solicilados cia interessado

forem necessórios à aprecioçôo de pedido formulado. o nào atendimenta no

prazo flxado pela Administração para a respectiva apresentaçäo implicará o-

quivamerilo do processo.

Art. 41. Os interessodos seröo intimados de prova ou diligência ordenada corn antecedéncia mínimo de três dios úteis. meiicionando-se dala. hdtt e local

de realização.



376 Prccesso Administrativo Federal Cdrvlh, FpIh

Art. 42. Quando devo ser obngalorîamenie ouvicio urn órgôo consultivo, o

parecer deverá ser emitido no prozo máximo de quinze dios. salvo norma especial

ou comprovado necessidade de major prazo.

g i Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo

Oxado, o processo nao terá seguimento até a respectiva apresentoçäo. respon-

sabiizando-se quem der causa ao atroso

§ 2 Se um parecer obrigatório e nöc vinculante dexar de ser emi1do no prazo

fixodo, o processo poderá ter prosseguimento e ser deçidido corn sua dispensa,

sem prejuízo da responsabilidade de quem se ornitiu no alendimenlo

Ari. 43 Quando por disposiçöo de ato normalivo devam ser previcirnenle

obtìdos laudos técnicos de órgaos adrninstrativos e este5 nao cumprirem o en-

cargo no prazo ossinalado. o órgào responsável pela instruçio deverá solicitar

laudo técnico de outra órgöo dotado de qualilìcaçáo e capacidade Fécnica

equivalentes.

Art 44. Encerrada a instrução. o interessado teró o direito de manifestar-se

no prozo máximo de dez dias. salvo se outra prazo for legolmenle fixado.

Art. 45. Em caso de nsco imìnente. a Adminislraçáo Pública poderá moti-

vadamente adatar providência5 acauteladora sem a prévia manifeslaçôo do ïnferessado.

Art. 46. Os nteressados tém direito à vista do processo e a obter ceilidOes

ou côpias reprogróficas das dados e documentos que o inlegram. ressalvados

os dados e documentos de terceiros prolegidos por sigilo ou pelo dìreito à priva-

cidade, à honra e à imagem.

Art. 47. 0 órgão de insfruçöo que nöo for competente para emitir o deci-

são final elaborará relatório indicando o pedido inicial. o conleúdo das Fases

do procedirnenlo e formulará proposta de decìsöo, objetivamente justificadc, encaminhando o processo à autoridade competente.

CAPÍTULO Xl DO DEVER DE DECiDIR

Ari. 48, A Administraçáo tern o dever de explicilamente emilir decisáo p05

processos admìnistrolivos e sobre solicitaçòes ou reclarnuçòes, em rnatérÌa de sua competência,

Anexo 377

Art. 49. ConcluIda a instruçào de processo administrativo. a Adminisfraçöo tern o prazo de até trina dios para decidir, salvo porrogoção por igual período expressamenle molivada

CAPÍTULO XII DA MOTI VAÇAO

Art. 50. Os atos adminsFrativos deveröo ser motvodos, corn indicaçdo das fotos e dos fundamentos jurídicos. quando:

I - neguem. limilem ou afetem direitos ou interesses;

II - irnponhorn ou agravem deveres, encargos ou sançòes;

1H - decidam processos administrativos de concurso ou seleçöo pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licita lório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorrom de reexame de oficio; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a queslôo ou discrepem

de pareceres. laudos. propostos e rela?órios oiciais:

VIII - importem onuloçäo. revogaçòo. suspensôo ou corivalidaçâo de ato administrativo.

§ I A mlivaçào deve ser explícita. clara e congruente. podendo consistir em declaraçào de concordância corn fundamentos de anteriores pareceres. infor-

maçôes. decis,es ou proposlas, que, nesle caso, serôo parte inlegrante do ato

§ 2 Na soluçôo de vános assuntos da mesma natureza. pode ser utilizado melo mecánico que reproduza os fundamentos das decisöes. desde que nao prejudique direito ou garantia dos interessados

§ 3 A motivaçào das decisòes de órgöos colegiados e cornissöes ou de decisôes orais constará da respectiva ata ou de fermo escrilo,

CAPÍTULO XIII DA DESISTENCIA E OUTROS CASOS DE EXTINÇÂO DO PROCESSO

Art. 51. 0 interessado poderá. mediante manifesfação escrita. desistir lotal ou parcialmente do pedido formulado ou. aìnda. renunciar a direitos disponíveís,

§ i Havendo várjcjs interessados, a desisténcia ou renúncia atinge sornenle quem a tenha formulado.



378 Procesio Administrativo FedeI Carvaiho Fiiho

§ 2 A desistência ou renûncia do Ln'teressodo. conforme o caso. nao prejidj

ca o prosseguimento do processo. se a Administraçâo considerar que o ¡nteresse

público assim o exige.

Art. 52. 0 órgt10 competente poderá declarar extinto o processo quando

exaunda sua finalidade ou o obj&o da decisôo se tornar impossível. inútil ou

prejudicado por fato supecveniente.

CAPITULO XIV

DA ANI.JLAÇAO, REVOGAÇAO E CON VALIDAÇAO

Art. 53. A Administraçào deve anular sew próprios atos, quando eivados de

víco da legolidade, e pode revogó-los por motivo de convenlência ou oporhj-

nidode. respeitados os direitos adquiridos.

Art. 54. 0 direio do Administraçâo de anular os atas adrninislrotivos de que

decorrom efeilos favoróveis para os destnaIários decal em cinco anos, contados

da data em que foram praticados, salvo comprovada ma-lé.

g i No caso de eFeitos patnmoniais continuos. o prozo de decadência

contar-se-á da percepçöo do pnmeiro pagamento.

§ 2 Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autori-

dade odmìnistraliva que importe ìmpugnação à volidade do ata.

Art. 55. Em decisäo no quai se evidencie nao cicarretarem lesôo ao interesse

público nem prejuízo o terceiros. os atos que opresentoreni defeitos sonáveis

podecào ser convalidados pela própr}a Administraçôo.

CAPÍTULO XV

DO RECURSO ADMINISTRATIVO E DA REVISÀO

Art. 56. Das decisôes administrativos cabe recurso, em face de razöes de

legalidade e de mério

§ 1 O recurso será dirigido à autondade que proreriu a decisão. a qual. se

nao a reconsiderar no pfazo de cinco dios. o encamínhorá ò outoridode supeiiør

§ 2 Salvo exigência legal. a inlerposição de recurso administrativo independe

de couçào. 3 Se o recorrenfe alegar que a decisão administrativa coniraria enunciado

do sûmula vinculante. cabeíó à autoridade prolatora da decisôo impugnada. se

Anexo 379

nao a reconsideiai explicitar antes de encarninharo recurso à autoridade superior,

a5 rozOes da aplicabilidade ou inaplicobilidade da súmula. conlorme o caso.2

Art. 57. 0 recurso adminisfrativo tramitará no mãximo por Irês inslônckis od- ministrativas, salvo disposçöo legal diversa

Art. 58. Têm legilimidade para interpor recurso administrativo:

I - os titulares de direitos e interesses que forem porte no processo;

Il - aqueles cujas direitos ou Interesses forern indiretornente afelados péta

decisöo recorrida;

Ill - as organizaçöes e associaçòes representativas. no tocante a direitos e

Interesses coletivos;

lv - os cidadàos ou associoçöes quanto a direitos Cu Interesses difusos

Art. 59. $avo disposiçöo legaL específica, é de dez dia5 o prazo para inter-

posiçöo de recurso administrativo, contado a pprtir da ciência ou divulgaçâo oficial da decisào recorrida.

§ 1 Quando a lei nòo lixor prazo diferente. o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de tnnla dios. o partir do recebimento dos autos

pelo órgôo competente.

§ 2 O prazo mencionado no parágrafo onerior poderá 5er prorrogado por

igual período. ante us1iflcaliva explícita.

Art. 60. 0 recurso inlerpòe-se por melo de requenmento no qual o recon-ente

deverá expor os fundamentos do pedido de reexame. podendo juntar os docu-

mentos que julgar convenientes.

M- 61 . Salvo dìsposiçôolegalem contrário, o recurso nào tern eleilo suspensivo.

Parágrafo único. Havendo justo recelo de prejuizo de difícil ou incerta repa-

rcição decorrente da execução. a auloridade recorrida ou o imedìaamente superior poderá, de oficio ou a pedido, dar efeifo suspensivo ao recurso

Art. 62. lnterposo o recurso, o árgôo competente para dele conheceídeverá inhmar os dernais irileressados para que. no prazo de cinco días úteis, apresen tern

alegoçöes

Art. 63. 0 recurso nao será conhecido quando interposto:

I - fora do prazo;

Incluido pela Let ri i 1.417, de 1922OO6 PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


380 Processo Administrativo Federal Carvaiho Fiiho

II - perante órgOo incompetente;

III - por quem nôo seja legilimado;

Iv - após exaunda o es[era adminislrolivo

§ 1 Na hipótese do inciso H. será indicado co recorrente a auoridode corn-

peFente. sendo-Ihe devolvido o prazo paro recurso.

§ 2c Q nao conhecimenfo do recurso nòo impede a Administraçöo de rever

de ofIcio o alo ilegal. desde que náo ocorrida preclusáo administra uva.

Art. 14. 0 órgio compeene paro decidir o recurso poderá confirmar. modi-

ficar, anuIarOLJ revogar, lota ou parcia1mente o decisâo recorrida, se a matérìa

for de sua competência

Parágrafo único. Se da cplicaçâo do disposto nesle artigo puder decorrer gravame à siivação do recorrente. este deveá ser cientificado para que lormule

suas alegaçòes anSes da decisào.

Art. 64-A. Se o recorrenfe alegar violaçio de enunciado da súmula vinculante,

o órgOo competenle para decidir o recurso explìctará os razöes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula. contarme o caso,

Art. 64-6. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamaçöo fundada em violaçôo de enunciado da súmula vinculante, dat-se-ô ciência à autondode prolatora e ao órgöo competente para o julgamento do recurso, que deveröo adequar as futuras decìsòes adminisirativas em casos semeihanles. sob pena de

responsabilização pessoal nos esferas cível. adminisiraliva e penal,d

Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sançôes poderòo ser revis-

tosj a qualquer empo a pedido ou de oficio. quando surgirem f&os novos ou cu-

cunstôncias relevantes suscetiveis dejustificar a ìnodequaçôo da sançOo aplicada.

Parágrafo único. Da revisào do processo nao poderá resulfar agravamento

do sanção

CAPÍTULO XVI

DOS PRAZOS

Ait. 66 Os prazos começam a correr o partir da data da cienliñcaçào oficiaL

excfuindo-se da contagem o día do começo e incluindo-se o do vencìmento.

3 IncluldopelaLei U 417, de 19.12 2006.

4 Inclu(do pela Leí rt 11417 de 1912.2006,

Anexo 381

§ 1 Considera-se prorrogado o prazo até o primeko día úlil seguinle se o

vencimento cair em dia em que nio houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal

§ 2 Os prazos expressos em dias conlam-se de modo conlinuo.

§ 3Q Os prazos fixado5 em meses ou anos contam-se de data a data. Se no més do vencimenlo nao houver o dio equivalente àquele do inIcio do prozo. tern-se como termo o último dia do mês

Art. 67. Salvo motivo de força major devidamenle comprovado, os praos processucis nôo se suspendern

CAPITULO XVII DAS SANÇOES

Art. 68. As sançôes. a serem aplicadas por outoridade competente. teröo natureza pecuniána ou consislirôo em obrigaçáo de fazer ou de nao fazer. assegurado sempre o direilo de defesa.

CAPITULO XVIII DAS DISPOSIÇÖES FINAlS

Art. 69. Os processos administralivos especicos continuaráo a reger-se por lei prOpria, aplicando-se-Ihes apenas subsidiariamente os preceitos desta Leí.

Art. 69-A. Ieröo prioiidade na tromitaçào. em qualquer órgao ou instância. os procedimentos administrativos em que gure como parte ou ínteressado

I - pessoa corn idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos;

II - pessoa porladora de deficiénda. fisica ou menaI;

Ill - (YETADO)

lv - pessoa portadora de Fubercuose ativa. esclerose múltipla. neop'asia maligna, hansenlose, parolisia irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de Parkinson. espondiloartrose anquilosante, nefropalio grave. hepa-

topalia grave, estados avançados da doença de Pagel fosteíte deformante), conlcminaçôo por radiaçâo. síndrome de imunodeficiência adquirida, ou outra doença grove. corn base em conclusöo do medicina especializada, mesmo que a doenço tenha sido contraída após o inicio do processo.



382 Processo Mmirnstravo Federal Carvaiho FÍJbO

§ I A pessoa ineressada na obtençOo do benericic. juntando prova de

stia condíçôo deveró requerê-Io à auforidade administrativa competente, que

determinará 05 provdênciaS a serem cumpridas

§ 2 Deterida a prioridade, os autos receberão identificaçào própiia que

evidencie o regime de frarnitação prioritáda

§ 3Q {YErADO).

§ 4Q (YETADO).5

Art 70. Esta Lei entra em vigor na dala de sua publicaçôo.

s Artigo e pathgrafos incluIdos pela Lei ri 12.008, de 29 7.2009.

Anexo 383

LEI N 5.427, DE 1 DE ABRIL DE 2009

Estabelece nomias sobre atos e processos administrativos no âmbito do

Estado do Rio de Janeiro e dá outras providências.

o GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Faço saber que a Assembleio Legislativa do Esrado do Rio

de Janeiro decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPITULO I

DAS DSPOSIÇÖES GERAIS

Art. P Esta Lei estobelece normas sobre ato9 e processös administrativos no

ámbito do Estado do Rio de Janeiro, tendo por objetivo. em especial. a proteçôo das direitos dos administrados e o meihor cumprmento dos eins do Estado,

§ 1 Para os fins desto Lei. considera-sei

I - órgôo: o unidade de otuaçào integrarile da estrutura da Administraçäo

direta e da estrutura de urna entidade da Admini5traçáo indireto:

II - entidade: unidode de atuaçâo dotada de personoidade jurídica:

III - autoridode: o servidor ou agente público dolado de poder de decisào.

§ 2 Os preceitos desta Lei tambérn se aplicam aos poderes Legislativos, Judi-

dórios, co Ministérlo Público. Defensorio Público e Tribunal de Contas do Estado.

quando no desempenho de funçào administrativa

Art. 2 O processo administrativo obedecerá. dentre outros. oos principios da

transparência, legotidade. rinalidade. motívoçôo. razoabilidade. proporcionali-

dade. moralidade, ampia deesa. contraditórìo. segurança jurídica, impessoali-

dade, eficiência. celeridade, oficialidade. publicidade, particípaçào. proteç5o

da conflança legítimo e interesse público.

§ i Nos processos adminisìrotivos serOo observadas, entre oulras. as seguin tes

normas:

I - cituaçöo conforme a lei e o direito:

II - objetividade no atendirnento do inleresse público, vedada a pomoção pessoal de agentes ou autoridades;



384 Processo Admunistratvo Federal Carvaiho Fiiho

III - atendimento atins de interesse gerd. vedada a renúncia total ou parcial de poderes. salvo autorizaçôo em Lei;

Iv - aluaçào segundo padròes éficos de probidade, decoro e boa-té;

V - impulsão, de ofIcio. do processo admìnìstrofivo. sem prejízo da oluaçâo dos interessados;

VI - indicaçáo dos pressuposlos de taPo e de direilo que determinarem a

decisöo;

vii - divulgaçôo oficial dos atas odminislraivos. ressalvodos as hipóleses de sigilo previstas na Constitução da República;

VIII - adequoçôo enire melos e fins, vedada a imposiçôo de obrigaçòes, restriçòes e sançòes em medida superior òquelos esrìtamente necessánas oo atendimento do interesse público;

Ix - observancia das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;

X - adoçöo de formas simples. suficientes para propiciar adequado grau de certeza. segurança e 005

xl - proibiçöo de cobrança de de5pesas processuais. ressalvadas os previstas

em Ieì;

XII - interpretaçöo da norma administrativa do forma que melhor garanta o

atendimento do fim público o que se dirigeS vedada o aplicaçOo reiroativa de nova interpretaçào, desfavorável ao administrado, que se venha dar ao mesmo tema, ressalvoda a hipólese de comprovada má-té;

XiII - garantia dos direitos à comunicação. à apresentaçào de alegaçòes 1nais. à produçào de pravas; à inierposiçöo de recursos. nos processos que pos-

sam resultar sançòes e nos situaçòes de litígio

§ 2 Qualquer ala que implique dispêndia ou concessão de direiFos deverá 1er seu respeclivo exirolo publicado na imprensa ocial.

CAPITULO EI

DOS DIREETOS DO ADMINISTRADO

Art. 3' O administrado lem os seguintes direitos perante a Adminislraçöö seni

prejuízo de outros que Ihe sejam ossegurodos:

I. ser tratado corn respeito pelas auloridades e servidores, que deverão tacilitar o exercicio de seus direitos e o cumprimerilo de suas obrigaçOes;

Anexo 385

¿I. ter ciéncia da tramilaçào dos processos administrolivos em que enha o condição de interessado, ter vista dos autos. obter cópios de documenlos nele conlidos. permilida a cobrança peloscustosdareproduçöo, econhecerosdeci- sôes proferidas, na tormo dos respectivos regulamenos. ressalvados as hipóteses de sigilo admilidas em direito;

III. formular alegaçôes e apresentar documentos antes da decisão. os quais seröo objeto de consideroção pelo órgôo compelen le;

lv. tazer-se assistir, facultativamente. por advogado, salvo quando obngatório a representaçöo

CAPÍTUlO III

DOS DEVERES DO ADMINISTRADO

Art. 4 São deveres do administrado perante a Administraçöo, sem prejuízo de outras previstos em ato normativo:

I. expor os (atas contorme a verdade;

Il. proceder corn lealdade. urbanidade e boa-lé; Ill. nao agir de modo temerário;

Iv. prestar os ínformaçóes que he (orem solicitadas e colaborar para o es- cJarecimenfo dos latos

CAPITULO IV DO INIC1O DO PROCESSO

Att. 5° 0 processo administrativo pode iniciar-se de oficio. a Requerimento. Proposiçöo ou Comunicaçào do administrado

Art ¿Apetiçäo IniCial, salvo casos em que loradmitida solicitaçãooral. deve ser formulada por escrito e conter OS seguinfes elemenlos essenciais:

I. entidade, órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;

Il. identificoçâo do requerente ou de quem o represente; III_ domicIlio do requerente ou local para recebimento de comunicaçöes; lv. lormulaçöo do pedido, da cornunicaçáo, ou da proposiçöo, corn expo-

sicac das falos e de seus lundamentos;

V. data e assinatura do requerente ou de seu representante.



386 Processo Mrninistrativo Federal Carvaiho FIIhD

1 E vedada à Administraçöo a recu5a ¡motivada de recebimento de peti-

çoes. devendo o servidor orientar o requerente quanto ao suprimenta de even-

tuais faihas.

§ 2 Constatada a ausência de algum dos elemenios essencials do requeri.

mento pela autondade compelente para o ¡ulgarnento ou para a instruçôo, será

determinado o supilmento da faPto pelo requerente, concedendo-se. para tanto.

prazo nao inferior a 24 (vinte e quatro) horas úteis nem superior a lo (dez dios

úteis, a contar da correspondente comunicaçöo. sob peno de arquivamento. salvo se a continuaÇâo do leib for de interesse público.

§ 3f A ProposiçOo será apreciado conforme cntérios de convenência e opor-

tunïdade da Admini5lraçâo. segundo as prioridades deñnidas pelas autoridades competentes.

§ 4' A renovaçöo de pedidosjá examinados, tenda como objeto decisöo od-

ministrofiva sobre a qual nöo caiba mais recurso, caraclenzondo abuso do direilo

de peição, será apenada corn muRa de 100 UFIR-RJ (cern unidades lìscais de

referência do Rio de Janeiro) a 50.000 UFIR-RJ (cinquento mil unidades fiscais

de rereréncia do Rio de Janeiro). observando-se. na aplicaçöo da sançao. de

compeléncia do Secrelório de Eslado ou da autoridade máxima da entidade

vinculado. o capacidade econômica do infrator e as disposiçôes desta Lei rela-

uvas ao processo administrativo sancionaório.

Art. 7 Os órgàos e entidades administrativas deverào elaborar modelos ou

formulários padronizados, visando a olender hipóteses semeihan les.

Art. 8 Quando os pedidos de urna pluralidade de interessados liverem

conteúdo e fundamentos idênticos, poderöo ser formulados em um único reque-

rimenfo, salvo se houver preceilö legal em conirário ou se a aglulinaçäo puder

prejudicar o celendode do processamento

CAPÍTULO V DOS INTERESSADOS

Art. 9 Poderöo aluar no proce5so administrolivo os interessados como tais

designados:

I. as pessoas físìcas ou jurídicas que se apresenlem como litulares de direitos

ou interesses individuais, ou no exercício do direito de represenfaçâo;

Il. aqueles que. sem haverem iniciado o processo, lenham direitos ou inte-

resses que possam ser atetados pelo decisào a ser adatada;

Atie*o 387

Ill. as organizaçöes e associoçôes representalivas, no tocante a direitos e

interesses coletivos;

lv. as pessoas físicas ou as associaçòes legalmente constituIdos quanto a

direitos ou interesses difusos

Parágrafo únIco. A atuaçOo no processo administrativo. nos casos dos incisos

Ill e IV deste artigo. dependerá de comprovcição de pertinência temática por

parte das pessoas neles indicadas.

CAPÍTULO VI

DA COMPETENCIA

Art. 10. A competéncia é irrenunciável e se exerce pelos órgâos adrninislra-

tivos a que for alribuída como próprio. ressalvodas as hipóteses de delegaçôo e

avocaçöo previstas nesla Iei ou em Leis especulicas.

Parágrafo único. O disposto nesle artigo nao impede a celebração de con-

vênias. consórcios ou insirumenlos congêneres. nos termos de legislaçôo próprio.

Art. 1 1 . Um órgöo odrninístralivo e seu titular poderöo. se nao houver impe-

dirnento legal. delegar porte de suo competència a oulros órgàos ou titulares.

quando for conveniente, em rozöo de crcuns1âncias de notureza técnica, sadat econOmica. jurídico ou territorial.

§ l O disposto neste arligo aplico-se à delegaçöo de compeléncia dos

órgôos colegiados oos respectivos presiden les

§ 2 Nao podem ser objeto de delegoçòo as malérias de competência ex-

clusivo do órgöo ou autoridade

Art. 12. 0 ato de delegaçöo e sua revogaçOo deverào ser publicados no

melo oticial.

§ F O ato de delegaçáo especificará as malérios e os poderes fransferidos. os

limiles do atuaçöo do delegado. os objetivos da delegaçöo e o recurso cabível.

podendo conter ressolva do exercício do alribuição delegado.

§ 2 O alo de delegoçöo é revogável o qualquer tempo pela autoridade

delegante.

§ 3 As decisöes adatadas par delegaçào devern mencionar explicitamente

esIti qualidade e considerar-se-aa editadas pela delegante

§ *1 A delegaçöo poderá ser admitida par melo de convênio ou tros otos

muililaterais assemeihados.



388 Processo Administrativo Federal CrvdIho Filha

Art. 13. Será permilidci. em caráter excepcionale por molivos relevanles devi- domenIejusIicados, a avocaçôo temporária de compeência airibuida a orgoo hierarquicomenle inferior, observados os principios previslos no art 2 desto Lei.

Art. i & O órgôos e en1dades administrativas, bem como as pe5soas jurídicas

de direito privado presladoras de serviços públicos. divulgorao publicomenle os

locois das respecIvos sedes e eventuals afteraçôes. horários de atendimento e de presaçâo dos serviços e, quandö conveniente, a unidode funcional compelen le em mlría de íneresse especial, bem como meios de inrormaçoo à dilOncia e quaisquer outras informaçòes de interesse geral

Parágrafo único. A adminisfraçào disciplinará a dïvulgaçào das informaçòes previstas no copu deste criigo por mejo eelrônico,

Art. iS. Inexistindo competência legal especíhca. o processo adminislrativo terà inicio peranle o autoridade de menor grau hierórquico para decidir

CAPÍTULO VI DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÀO

Art. 16. Pode ser orguida a suspeição de autoridade ou agente que tenhci

amizade íntimo ou inirnizade notória corn algum dos interessados ou corn os res-

peclivos cônjuges, companheiros. parentes e aflns olé o terceiro grau

Art. 17. Fica impedido de otuar em processo administralivo o servidor ou auloridade que:

I. tenho interesse dueto ou indireto no motéria ou na soluçöo do processo;

Il. seja cônjuge. companheiro, parenle ou aiim até o lerceiro grau de qualquer dos inleressados;

III, tenho dele participado ou dele venho a participar como perito, lesle- munha ou representante ou se tais situaçöes ocorrerem quanto a qualquer das

pessoas indicadas no oruga anterior;

lv. esleja litigando judicial ou adminslrolivamente corn o interessado ou corn quolquer das pessoas ndcadas no artigo anterior.

Art. i 8. A ouloridade ou servidor que incorrer em impedimenlo tern o dever de comunicar o fato à auloridade competente, absiendo-se de atuar

Parágrofo único. A omiss5o no dever de comunicar o impedimenlo constituÍ folta grave. para efeitos disciplinares,

Anexo 389

CAPÍTULO VIII DA FORMA. TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO

Art. 1?. 05 atas do processo adminisfrativo nöo dependem de lorma deFer-

minado senão quando a lei expressamente a exigir.

g i os alas do processo deveröo ser produzidos por escrifo, em vernáculo, corn a data e o local de sua realìzaçào, a idenhificaçöo e a assinaturo da auto- rídade responsável.

§ 2 Salvo imposiçôo legal. o reconhecimento de firma somenle será exigido quando houver dúvida de autenticidade

§ 3 A autenticaçöo de documentos produzidos em cópia poderá ser Feito

pelo órgào administrativo

§ 4Q Q processo deverá ter suas páginas numerados sequenciolmenle e

rubricadas.

§ SaA Administração Pública poderá disciplin'x mediante decreto, o prática e o comunicaçôo oficial dos atas processuai5 por meio5 eletrônicos, atendidos os

requisitos lécnicos exigidos na legislciçâo específica. em especiai os de au ten Fi-

cidode. integridade e validade jurídica,

Art. 20. Os atas do processo devem realizar-se em dios úleis. no horário normal

de funcionamenlo do reparlição pela quai tramitar. salvo nos casos de urgència e interesse público relevante,

§ pa PoderOo ser concluidos após o horário normal de expediente os clos

io iniciados, cuja eventual interrupçào passa causar dono co interessado ou à

Adminisfraçöo.

§ 2 Os aO$ do processo devem realizar-se preterencialmene na sede do órgio. cientítìcando-se o interessado se outro for o local de realizaçöo.

Ait. 21 . Inexistindo disposição específica, os atas do órgöo ou autorìdade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser

praticados no prazo de quinze dias úleis, salvo justo molivo,

CAPÍTULO IX

DA COMUNICAÇAO DOS ATOS

Art. 22. 0 árgào competente para a conduçôo do processo deter'rninará a

intimaçào do interessado po(a ciêncio de decisao ou efetivoçöo de dìiigências.



390 iroeso Administrativo FeeraI Carvaiho FiIh

§ 1' A intimaçòo deverá conter:

I identificaçc5o do inlimado e nome do órgâo ou entidade administrativa;

u finalidode do intimação:

III. dala. local e hora em que devo comparecer;

lv. se o intimado deverá comparecer pessoalmente ou se poderá fazer-se

representar;

V. informaçôc da coninuidode do processo independentemente do seu

comparecimenFo;

VI. indicoçôo dos tatas e fundamentos legois pertinentes

§ 2 A inhimoçöo observará a antecedência mmnìma de três dias úteís quonfo à dota de comparecimento

§ 3Q A intimoção pode ser efeluada por ciência no processo. por via postal

corn aviso de recebimento. por telegrama ou outro meio que ossegure a ciéncia do intere55ado.

g 4s No caso de interessados indeterminados. desconhecidos ou corn domi-

cilio indefinido. a întimaçöo deve ser efetuada por melo de publicaçöo

§ 5Q As intímaçöes serào nulas quando feitas seni observôncia das prescnçôes

legais, mas o comparecimento do administrado supre sua folta ou irregularidade.

Art 23. Odesatendimento da inlimaçôo nba importa noreconhecimeno da verdade dos fafos, nem na renúnco a direilo material pelo administrado

Parágrafo único. O interessado poderó atuar no processo a qualquer tempo recebendo-o no eslado em que se encontrar, observado o seguinle:

I. nenhum ato será iepefido em razào de sua inércia;

ti. no prosseguimento do processo será ossegurado o direito aoconfraditório e à ampia delesa.

Art. 24. Devem ser obj&o de íntìmação os abs do processo que resultem

paro o interessado em imposição de deveres, Onus. sançôes ou re5tnçöo 00

exercício de direitos

CAPÍTULO X

DA INSTRUÇAO

Art. 25. As aividodes de instruçöo destinadas a avenguar e comprovar os ele-

mentas necessários à tomada de decsào realizom-se de oFicio. sem prejuízo dodireilo dos inleressados de requerer a produçôo de provas e a realaçâo de diligêncías.

Aj,exù 391

Parágrafo único. Os aJos de inslniçôo que exi]am a atuaçäo dos interessados devem realizar-se do modo que Ihes seja menos oneroso

Art. 26. Cabe oc interessodo o prova dos fotos que tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuido ao órgáo competente para a instruçôo e do disposto no art. 33 desla Lei

Parágrafo único. São inadmissíveis no processo administrativo as pravas obtidas por meios ilicifos.

Art. 27. Quando a matéria do processo envolver assunto de inieresse geral. o árgôo competente poderO, mediante despacho motivado. abrir período de consulto pública para monifestação de terceiros, antes da decisão do pedido. se nao houver prejuízo para a parte interessada.

§ 1' A abertura da consulta pública será objeto de divuigaçôo pelos meios oficiais, ci rn de que pessoas Físicas ou jurídicos possani examinar os ouFos do processo, bem como a documenlaçao posta ò disposiçöo pelo órgôo compe- rente, fixando-se prazo para o oferecirnenlo dealegaçöes escntas. que deveröo ser considerados pelo Adminislraçôo.

§ 2 O comparecimento de terceiro à consu'ta pública nôo confere. por si

só, a condiçôo de inleressado no processo, mas atribui-lhe o dweito de obter da Admini5lraçào resposo fundamentada, que poderá ser comum para todas as alegaçòes substancialmente iguais

Ari. 28. Anles da tomada de decisöo. a juizo da autoridade, dianie da reie- vóncia da questc5o, poderá ser realizada audiéncia pública paro debates sobre a matéria do processo.

Art. 29. Os ¿wgôos e entidades administrativas. em rnoiéria relevante, poderão valer-se de outras meíos de porlicipaçáo singular ou coletivo de administrados. di- relarnenfe ou por meio de organizaçòes e associaçôes legairnenle reconhecidas

Art. 30. Os resulkdos da consulta e oudiência públicase de outros instrumentos de parffcipaçào de administrados serôo divulgados, preferencialmente. por melo eleirônico, corn ¡ndicaçào sucinto das suas conclusöes e fundamentoçòo.

Art. 31 Quando necessária à inslruçâo do processo. a audiêncìa de ouf ras

: órgOoS ou entidades administrativas poderá ser realizada em reuníão conjunlo, corn a participaçao de titulares ou representantes dos órgôos competentes, lavrando-se a respectiva ata, a serjuntada ao processo.

Art. 32. A adrninistraçöo pública nào conheceró requenmentos ou requisiçòes . de in(ormaçöes, documentos ou providências que:



392 Processo Admin,siratvo Federal Carvaiho Fiiho

I_ nôo contenham a devido especicaçäo do objeto e ñnalidade do processo

a que se destinom;

II. nao sejam da competéncia do òrgào requisilado;

III. acarretem ônus despcoporcionais 00 luncionamento do serviço. ressalvada

a possibilidade de colaboração da entidade ou órgão requisitone.

Art. 33. QuandO O ineressado decIaiar que ratos e dodos estão registrados

em docurnenFos exislentes no próprio órgâo responsóvel pero processo ou em

outro órgòo administrativo, o ouloridade competente pura a instruçòo. verificado

a procedência da declaraçôo, proverá. de ofIcio, ò oblençöo dos documentos

ou das espectìvas cópias. ou juslilicará a eventual impossibilidode de raze-b,

Art. 34. 0 inleressado poderá no fase instrulória e antes da tomada de de-

cisao,juntardocumentos e pareceres requererditigências e pericias. bem como

aduzir alegaçOes r&erentes à matéria objeto do pocesso.

Parágrafo únko. Somente poderòo ser recusadas. medianle decisôo fun-

damenlada, as pravas propostas pelos inleressados quando sejam bilcitas ou

manilestamente impertinentes. desnecessários ou protelatónas

Ait 35. Quando for necessária a prestaçOo de iníormaçôes ou a apresenta-

çào de provas pelos interessados ou lerceiros. seröo expedidos inlimoçöes para

esse m, mencionando-se dato. prazo. forma e condiçòes de atendimento.

Parágrafo único. No sendo olendida o intimaçào, poderá o órgöo compe-

tente, se entenderrelevanfe a matéria, suprirde ofIcio a omissôc, nöo se eximindo

de proferir a decisôo.

Art. 36. Quando os elementos ou atuaçöes solicitados ao interessado forem

imprescindíveis à aprecioção de pedido formulado. o nào atendimento no praia

txado pela Administraçòo implicará o arquivamento do processo.

Ait 37. 0 interessodo já qualikado no processo seró intimado de prova OU

diligència ordenada. corn antecedêncio minimo de très dios úeis. mencionando-

-se data, hora e local de realizaçöo

Ait 38. Quando devo ser obrigaforiamente ouvido um órgöo consubtivo. o

parecer deverá ser emitido no prazo máximo de trinta dias. salvo norma especial

ou comprovada necessidade de prorrogaçòo,

§ 1° Se um parecer obrigaário e vinculante deixar de ser emitido no prazo

fixado. o processo nào lerá seguimento até a respectiva apresentaçôo respofl-

sabilizando-se quem der causa ao airoso.

Anexo 393

§ 2 Se um parecer ob1gatório e nUo vjncubanle deixor de ser emitido no prazo xado, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido corn sua dispensa,

sem prejuizo da responsabìlidade de quem se orniíiu no atendimento

§ 3Q A divergèncìo de opiniòes na olividade consultivo nôo ocarretoro a responsabilidade pessool do agente. ressalvoda a hipólese de erro grosseiro ou má-f é

Aif 39. Quando por drsposiçôo de alo normativo devam ser previamente obtidos laudos técnicos de órgöos administrativos e estes nao curnprirem o encargo no prazo assinalado, o órgöo responsávepelo ìnstrução deverá solrcitar laudo lénico de outro órgôo dotado de qualifìcaçâo e capocidade lécnica equivalentes. sem prejuízo da apuraçöo de responsabilidode de quem se omitiu na diligéncia.

Art. 40. Encerrado a instrução. o interessado terá o direilo de manìfestar-se no prazo máximo de dez dios. salvo se outro prazo lor begalmente fixado.

Art. 41 - O inleressado tern direilo à obtençôo de visto dos autos e de certidOes das peças que integram o processo ou cópias ?eprográficas dos autos. para Icizer prova de fotos de seu interesse, ressalvado5 os casos de informaçôes relativas a terceiros, protegidas por sigilo ou pelo direito à privacidade. à honra e ô imogem

Art. 42. Quando o órgöo cJe instrução nao for o competenle para emitir a decisáo ñnal, elaborará relotório circunstanciado indicando a pretensöo deduzida, o resumo das (oses do procedimento e tormulará proposta de deci- são, objetivamente jusliflcada, encaminhando o processo ô autoridade corn competência decisória.

CAPÍTULO X

DAS PROVIDNClAS ACAUTELADORAS

Art. 43. Em caso de perigo ou risco iminente de lesöo cia interesse público ou à segurança de bens, pessoas e serviços. a Administraçôo Pública poderá, molivadarnente, adatar providências acoutelodoros.

Parágrafo únIco. A implementaçöo da medida acouteladoro será precedida de intimaçào do inleressado direto para se manilestar em prazo nöo inlerior o 48 (quarenta e oitoj horas, salvo quando:

I. o interessado tor desconhecido ou estiver em bocal incerto e nao sabido; ou

Il. o decurso do prazo previsto neste parágrafo puder causar ddnos irrever- sívejs ou de difícil reparaçäo



394 Proe$5o Adminisrathio FdecI Carvaiho Piiho

CAPÍTULO XII DO DEVER DE DECIDIR

Ait 44- A AdmnistraçOo tern o dever de emitir decisäo condusiva nos pro-

cessos administrativos e sobre soIictoçòes ou reclomaçòes. em maténa de sua

competéncia.

Art. 45. Concluida a instruçöO de processo adrninisIrativo a Adrninislraçào

tern O prazo de até trinta dios para decìdìr salvo prorrogação. p9riguaI período,

expressarnenle motivado.

Art. 46. No exercíclo de sua Funçâo decisória poderá a Adminisraçâo firmar

acordes corn os interessados. o fim de eslabelecer o conteúdo discricionário do

ato terminativo do processo. salvo impedimento legal ou decorrente da nolureza e

das circunstânCias da relaçòo jurídica envolvida . observados os pnncípios previstos

no art 2 desta tei. desde que a opçOo pela soluçOo consensual, devidamente

motivada. seja compativel corn o interesse público.

Art. 47. Quando a decisio proferida num determinado processo odminisrotivo

se caraclerizar como extensível a oulros casos 5irnilares. poderá o Governador.

opos manifeslação do Procuradona-Geral do Estado. mediante ato devidamente

motivado, athbur-Ihe eficácia vinculante e normativa, corn a devida publicaçöo

no imprensa oficial

Parágrafo único. O eleito vincutante prevista neste artigo poderá ser revisto.

a quaiqt.ier tempo, de ofIcio ou por provocaçOo. mediante ediçáo de novo ato.

mas dependerá de monhfestaçào prévia da Procuradoria Gerd do Estado.

CAPITULO XIII DA MOTI VAÇÀO

Art. 48. As decisães proferidas em processo administrativo deverôo ser moli-

vados. corn indicaçäo dos falos e dos fundamentosjurídicos. quando:

I. neguem. limìtem, modifiquem ou extingam dìreitos:

II. imponham ou agravem deveres. encargas ou sançôes:

1H. dispensen ou declarem a inexigibilidade de processo licitalório;

iv. julguem recursos administrativos;

V. decorram de reexame de oficio;

VI. deixem de aplicarjurisprudéncia firmada sobre o questôo, ou discrepen'

de pareceres. laudos, propostos e relatórios ofìclais;

Anexo 395

VII. importem em anulaçòo, revogaçào. suspensäc ou convalidaçào de ato administrativo;

VIII. acolem ou recusem a produço de provas requeridas pelos interessados;

Ix. tenham conteúdo decisório relevanle;

X. extingam o processo.

§ 1 A motivaçöo deve ser explícita, clara e congruente. podendo consistir em declaraçOo de concordôncia corn fundamentos de anleriores pareceres, inforrnaçôes. decisôes ou propostas. que. neste caso. seröo parte integrante do ato e deverào compor a instruçào do processo.

§ 2 Na soluçáo de vários assuntos do mesma natureza, poderão ser utilizados recursos de tecnologia que reproduzam os fundamentos das decisôes, desde que este procedimento nao prejudique direito ou garantie dos ¡nteressados e individualize o caso que se está decidindo.

§ 3Q A molivaçäo das decisOes de órgöos colegiados e comissôes. pcoferidas

oralmente, constará da respectiva ata. de acárclöo ou de termo escrito.

CAPÍTULO XIV DA DESISTÊNCIA E OUTROS CASOS DE EXTINÇÂO DO PROCESSO

Art. 49. 0 interessodo poderá. mediante manifestaçöo escrita. desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda. renunciar a direitos disponíveis.

§ D Havendo vários interes5ados. a desisténcia ou reriúncia atinge sornente quem as tenha formulado.

§ 2° A desistência ou renúncia do ínteressado, conforme o caso, nao preludi- ca o prosseguimento do processo, se o Administraçôo considerar que o inleresse público assim o exige.

Art. 50. 0 órgào competente poderá declarar extinto o processo quando exourida sua flnalidade ou o objeto da decisOo se tornar impossivel, inútil ou prejudicado por fato superveniente.

CAPITULO XV DA ANULAÇÄO, REVOGAÇAO E CON VALIDAÇAO

Ari. 51 .. A Adminisfroçòo de ciAr zeus pr'çcios atas. quondo ek«dos de 4Ci(] 'it k,iaFdade. e pode, ree1odo cs direilos odqrIdos, reogò-los por motivo de conveniència ou oportunidade.



3 96 Processo Administrativo FedraI Caivalho FIho

Parágrato único. AO benefpciório do ao deverá ser osseguroda a opor1urì-

dade para se manUestar peviamenle à anulaçôo ou revogação do ato.

Art. 52. Em decisôo na quai se evidencie nao acarretarem iesão co interesse

público nem prejuizo a ferceiros, os otos que apresentarem defeitos sanóveis

poderão ser convalidados pela própria Adminìstração.

Parágrafo in1co. Admite-se convalìdaçôo voluntária. em especial. nos se-

guinle5 hipóleses:

l vIcios de competência. mediante ratificação da autoridade compefene;

II. vicio de objeto. quando plúrimo. mediante conversão ou relorma;

III. quando, independeniemente do vício apurado. se constatar que a invaii-

dação do alo trará maìs prejuízos co interesse público do que a sua manu tençào, contarme decisôo plenamente mo1ivada

Art. 53. A Administraçc5o tern o prozo de cinco anos. a contar do dota da publicoçöo da decisão final proFerida no processo administrativo, para anularos abs administrativos das quais decorram efeitos favoráveis para os adminisirados. ressalvado o caso de comprovada mó-é.

§ 1 No caso de &eitos patrimoniais conimnuos, o prazo de decadéncia conlar-se-á da percepçöo do primeiro pagamento.

§ 2 Sem prejuízo da ponderaçöo de outros fotores, consideca-se de rná-fé o

indMduo que. arialisadas as circunstâncias do caso, tinha ou devia ter conscién- cia da ilegalidade do ato praticado.

§ 3 os Poderes do Estado e os demais órgàos dotados de autonomia cons-

titucional poderâo. no exercício de funçäo adminìslrativa, lendo em visla razôes

de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, restringir os efetos da declaraçöo de nulidade de ato administrativo ou deodirque ela só tenha ecócia a parlir de determinado momento que venha a ser ixado.

CAPÍTULO XVI DO RECURSO ADMINISTRATIVO E DA REVISAO

Art. $4. Das decisôes proFeridas em processos administralivos e das decisöes que adotern providências acautelodoras cabe recurso.

Parágrafo único. Salvo exigència legal, a interposição de recurso administra-

Anexo 397

Art. 55. 0 recurso administrativo interpôe-se por melo de requerimento en- dereçado ao órgáo ou autoridade prolatora da decisOc impugnada. devendo ser expostos os fundamentos do pedido de nova decisôo. permitida a junlada de documentos.

Parágrafo único. Se o recorrente alegar violaçOo ou nao incidêncic de enub- ciado ou súmula vinculante. o órgöo ou autondade competente para decidir o recurso expficitará os razôes da aplicabilidode ou inaplicobilidade do enunciado. conformeocaso.

Art. 36. 0 recurso interposlo conira decisöo interlocutória ficará relido nos autos para aprecuação em conjunto corn o recurso interposlo Contra a decisöo final. admitida a retralaçào pelo órgäo ou autoridode administrativa, em cinco dias úteis.

Parágrafo unico. Demonstradc a possibilidade de ocorrência de prejuizo de difícil ou incerla reparaçöo, a outoridade recomda ou a imediatamente superior poderá, de oficio ou a pedido. determinar o processomento do recurso em aulas especiflaos e. em sendo o caso, atribuir-ihe efeilo suspensivo.

Art. 57. 0 julgamento do recurso administrativo caberO à autoridade ou órgôo imediatamente superior àquela que houver prolerido a decisào recorrïda, salvo expressa disposiçòo legal ou regulamentar em sentido diverso

§ Apresentado o recurso, o órgäo ou autondade administrativa poderó modificar, tundamentadamente, a sua decisão no prazo de cinco dias úteis Nio o fazendo. deverá encominhcir o processo ao órgöo ou oulondade compelente para ¡ulgamento do recurso

§ 2 Nao sendo encaminhado o recurso ao órgào ou ciutoridade no prazo previsto noccput deste artigo, o interessado poderá reclamardiretamente contra o relardo ou negaliva de seguimenlo. por qucilquer rneio. inclusive ele Irónico. desde que documentado.

§ 3 Nôo huyendo justo mouva, a autoridode que der causa ao airoso será responsabilizada adminisirolivamente. sem prejuizo das sançöes civis e criminals aplicôvels.

Art. 58. Salvo disposição legal em contrário, o recurso nao tern eteito suspensivo

Parágrafo único. Havendo juslo recejo de prejuizo de difícil ou incerto repa- ração decorrenle do execuçöo, a autoridade recorrida ou a imedialamente superior poder& de ofIcio ou a pedido, atribuir efeito suspensivo ao recurso.

tivo independe de couçäo. 59 Podem inlerpor recurso administrativo:



396 Processo Mmjnjtratj Fedeml Ca.vjLho Filbo

I. os titulares de direios e Interesses que tenhom integrado o processo;

II. todos aqueles cujos direitos ou interesses individuais. colelivos ou difusos.

lorem iridiretamente afetados pela decisôo recorrida. observado o parágrafo

único do arI 9Q desta Lei.

Art. 60. Salvo disposiçöo legal epecífìco, é de quinze dias o prozo para

inteposiçâo de recurso adminisirolivo dirigido contra decisôo final. e de cinco

dias o prozo para interposição de recurso administrativo dirigido contra decisäo

inerloculória ou decisöo que adatar providéncia acautelodora, contados a partir

da ciência ou divulgoçôo oflcial do decisão recorrida.

Art. 61 . Recebido o recurso, o órgao ou autoridode competente para dele

conhecer e julgar deverá intimar os demais interessados jó qualicados no pro-

cesso para apresentar razöes no prozo de cinco dias. na Íorma do art 22. § 3. desto Lei.

§ P Quando a lei nao tixar prazo diferente. o recurso administrativo deverá

ser decidido no prazo máximo de finto dios. o porlir do encerramenfo do prazo

previsto no coput.

§ 2 O prazo mencionado no dispositivo arterior poderá ser prorrogado por

igual período. mediante justificativa explícita

Art. 62. 0 recurso nao será conhecido quando interposto:

I - loro do prazo;

II - perortle órgòo incompeiente

Ill - por quem nao tenha legitimidade ou inTeresse em recorrer;

IV - após exaurida a esfera administrativa

§ 1' Na hipótese do inciso Il, o processo administrativo será remelido ao órgôo

ou auloridade compePenle

§ 2 O nao conhecimento do recurso nao impede a Administração de rever

de offcio o oto ilegal, desde que nôo acorrida a preclusão adminisirativa.

Art. 63. 0 órgào ou autoridade competente paro decidir o recurso poderá

conflrmar modificar, anular ou revogar, tolal ou parcialmente, a decisão recorrida

Parágrafo único. Se o órgäo ou auloridode adminisiroliva corn competên-

cia para julgar o recurso concluir pelo ogravamento da situaçào do recorrente,

deverá, antes do julgamento deñnìtivo, notificó-lo para que formule olegaçöeS

sem prejuízo do adoção de medidas de eflcácia irnediata, nos casos de urgencia

e interesse público relevante.

Mexo 399

Art. 64. A Admini5traçöo poderó rever suas decisôes. desde que apolada em

fotos novas ou desconhecidos à época dojulgamento que guordem pertìnência corn o objeto do decisão:

I - de ofIcio. observado o disposto no art. 53 desto Lei;

Il - por provocaçôo do interessado, independentemente de prazo

Ait 65. Da revisâo do processo n5o poderá resultar ogravamento de sançôo eventualmente aplicada

Parágrafo únIco. Admilir-se-á, odovia. o aplicaçôo ou o agravamenfo Je

sonÇao em revisâo administralivo. no prazo e nas condiçöes previstas no art 53

desta Lei. quando Fundada a revisào em falos ou circunstâncias desconhecidas pela Adminístração na época do julga mento.

Art. 66. Das decisöes hnais produzidas no ámbito das entidades da admì-

nislração indireto caberá recurso adminislralvo, por motivo de ilegalidode. nos

mesmas condiçöes estabelecidas nese capítulo, para o litular da Secretaria de Estado ò qual se vinculem.

§ 1 O recorrente deverá demonsirar. em preliminar do recurso, para apre- ciaçöo exclusiva do Secr&ório de Estado, a existência da repercussöo geral.

§ 2 Paro efeito da repercussão geral. será considerada a existência, ou nao. de questòes relevantes do ponto de vista econômico. político. social ou jurkiico. que ultrapassem os inleresses subjetivos do caso específico em exorne.

§ 3 O recurso nao será corihecido quando o queslöo jurídica nele versado

nöo oferecer repercussöo geral. nos lermos desle artigo

§ 4Q A decisôo do recurso será precedida de monifesaçOo do árgào de assessoramenfo jurídico da Secretaria de Estado.

§ 5A decisâo do recurso limitar-se-á à decloroçoo da ilegalidade do docisòo

e. em senda o coso. devolverá o processo à entidode de ongem para prolaçOo

de nova decisöo

CAPÍTULO XVII

DOS PRAZOS

Art. 67. Os prazos começam o correr a partir da dota da cientiflcaçöo ocial. excluindo-se da cordagern o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.

§ 1 Considera-se prorrogado o prazo até o prirneiro dia útil seguinte, se o

vencimento ocörrer em dia em que nao hoja expediente ou se este hover sido

encerrado antes da hora normal



400 Proceo Adminitrativ Federal Carvaiho FIho

§ 2a Q prczos expressos em dios contam-se de modo conlínuo,

§ 3 Os prazos ruxados em meses ou anos contarn-se de data a data.

§ 4 Se no nés do vencimento nao houver o dio equivalente àquele do iníco do prazo, tern-se corro termo o último dia do rnês.

Art 48. Salvo motivo de força major devidamente comprovado, os prazos processuais nao se suspendem

CAPÍTULO XVIII DAS DISPOSIÇÖES GERAIS SOBRE PROCESSO

ADMINISTRATIVO SANCFONATÓRIO

Art. 6?. Nenhuma sançâo adminìstrativa será apricada ò pessoa física ou jurídìca pela administraçào, sem que Ihe seja assegurada ampio e prévia delesa, em procedimento sancionatório.

Ait. 70. Sem prejuizo das circunstôncias atenuantes e agravanles previstas em Iegislaçào específica. para impasiçôc e gradação de sançôes adminis1ratvas, a autoridade competente observará:

J -a gravidade do Fato. fendo em visto os motivos da ínfroção e suas consequéncios:

II-os antecedentes do ínfrato quanlo ao cumpnmenlo da Iegislaçöo violada;

III -a situaçc5o económica do infrator.

Art. 71 . São circunstôncias que sempre oterìuam a perialidade: I -o baixo grau de inslruçäo ou escolaridade do inhrator;

II -a reparaçôo espontaneo do dana. ou sua Iìmitaçôo significa uva;

HI -a cornunicaçöo prévia, pelo infrator. do risco de danos a bens, pessoas e serviços:

Iv -a colaboraçôo corn os agentes encarregados da vigilôncia e da lisca- fizcição da alividade.

Ari. 72. São circunstâncias que sempre agravam a penalidade. quando nao constituem ou qualificam a infraçâo:

I. reincidência nos infraçòes;

I,, ausência de comunicaçôc, pelo inirator, do risco de donas o bens, pessoas e serviços:

III. ter o infrator cometido a inhraçòo:

Anexo 401

a) para obter vantagerr pecuniória ou por outra motivo lorpe;

b) coagindo outrern para a execução malerial da infraçöo:

e) atetando ou expondo a perigo. de maneira grove, a saúde pública ou o melo ambiente;

d) causando danos à propnedade aIteia;

e) à folle;

F) mediante fraude ou abuso de confiança;

g) mediante abuso do direito de icença, permissao ou outorizoçôo; h) no interesse de pessoa jurídica mantido. totol ou parcialmente. par verbos públicas ou beneficiado por incentivos fiscais

Art. 73. t'la aplicoçào de multas 5erào observadas as seguintes regras:

I. se o infralor. cumulativamente, nao br reincidenle na prática de infroçôes administrativas. nao tiver agido corn dolo e nao tiverem ocorrido circunsöncias agrovanles, o valor da multa nao poderá ulfrapossar um terça do va'or máximo previslo para o respectiva infraçôo, nao podendo. em qualquer caso. ser interior 00 mínimo previsto:

Il. se. além dos elementos previstos no inciso anterior, a inîração for cometida por pessoa física, microempresci ou empresa de pequeno porte, o valor da multa nao poderá ultrapassar um quarto do valor máximo previsto para a ¡especliva infração, nôo podendo. em qualquer coso. ser inferior ao minìrno previsto

Art. 74. Prescreve em cinco anos a açöo punitiva da Administroçöo Pública Estodual, direta e indireta, objetivando apurar infraçào à Iegislaçôo em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada. do dia em que tiver cessado.

§ 1 Incide a presciìçào no procedimento administrativo paralisado por mais de ftês anos. pendente dejulgamento ou despacho. cujas autos serio arquivados de oficio ou mediante requenmento da porte interessada. seni prejuizo da apu- raçôc da responsabilidode funcional decorrente da poralisoçôo, se for o caso.

§ 2c lntei-rompe-se a prescriçOo

I pela notílìcaçào do indiciado ou acusado. inclusive por meio de edital;

Il. por qualquer ato inequívoco. que importe apuração do hato:

III. pela decisão condenatóra recorrível.

§ 3Suspende-se a prescriçöo durante a vigência de Fermo de ajustamento de conduta ou outro insirumento congénere



402 roceso Mminislrtiø FederI Carvaiho Filbo

§ 4Q A prescriçòo dQ QÇãO punitiva nao afeta c prefensöo da adm'nistração

de obter a reparaçôo dos danos causados pelo infrator.

CAF'ÍTIJ(.O XIX

DISPOSIÇÖES FINAlS

Ait 75 Os processos adminìsrativos específlcos continuaröo a reger-se por

legislaçôo prpria aplccndo-se-lhes os principios e. subsidiariamente, os precei-

los desta Lei

Art. 76. A AdminslroçOo Pública pode, na persecuço de seus n5 e nos limites

do seu poder di5criciofláriO. celebrar quoisquer contratos, consórcios convênios

e acordos administrativos, incLusive pactos de subordinação corn seus órgòos ou

corn administrados, salvo impedimento legaI ou decorrente da natureza e das

circunstôncias da reloçào jurídica envolvidaS observados os principios previstos

no art. 2 deslo Lei.

Art. 77. 0 Governador poderá edilar enunciado vinculante. mediante de-

crelo, para tornar obrigaláilo a aplicaçôo de decisöo judicial deimnitiva. cujo

conteúdo seja extensivel o situaçôeS similares, mediante soticltaçöo. devidament e

motivada, do Procurador-Geral do Estado.

§ 1Oenunciado vinculante poderóserrevistopeloGovernado a qualquer

tempo, mediante novo decrelo, respeitados os direitos adquiridos.

§ 2 A ediçào. revisão ou revogaçào do enunciado vinculante previsto neste

artigo dependerá de manìfeslaçöo prévia da Procuradoria-Geral do Estado.

Art. 78. Esta Lei entrará em vigor 90 (noventa) dias após a dala de suo

publicaçäo. Rio de Janeiro. em l de abril de 2009.

SERGIO CABRAL

Governador

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4

- -

A

Abuso de poder. 53, 71, 73, 78, 100, 118. 186. 188, 226, 307, 349

Açáo ad.minisrrativa, 8, 20, 46, 49, 218 Acidente de trabaiho, 360, 361 Adequabilidade probatória, 335, 336 Adminisração

direca, 33, 35, 36, 41, 44, 293, 367, 383

indireta. 31, 33, 36, 44, 242, 324, 367, 383, 399

Afinidade, 67, 143, 144, 146 Agente público, 33, 40, 44, 45, 68, 82,

i 19, 121, 145, 226, 363, 368, 383 Agentes administrativos, 23, 4] , 48,

119. 123, 156, 157, 208, 228, 230, 258. 341

Agravamento da sançäo. 289, 327, 336, 337, 380 de deveres, 240

Alegaç6es confirmadoras, 315 contescadoras, 315 escritas, 179, 190, 374, 391

Amizade íntima, 137, 146, 147, 149, 372, 388

Ampia defesa, 17, 23, 25, 28, 33, 38. 39, 54-57, 60, 73, 81, 82, 84, 164, 165, 177, 178, 184, 200, 205, 215, 216, 2119, 273, 292, 299. 326. 327. 353, 368, 374, 383, 390

Analogia integrativa, 272 Anulaço, 2, 131, 150, 16, 206, 235,

239, 246, 247, 263-267, 269, 271, 273-275, 278, 279, 282, 283, 284, 301. 320. 323, 331, 377, 378, 392, 395, 396

Apuraço, 23, 55, 298, 393, 401 Arquivarnento, 26, 27. 101, 108, 181,

261, 262. 281, 375, 386, 392 do presso, 101, 181, 207. 375, 392

Assistência, 110, 111, 1.14, 1115, 358 Associaçôes representativas, 105, 1 1 1,

112, 288, 304. 370, 379. 387 Atestados, 82, 281 Aro de exrinço, 259 Ato(s)

de extinçäo, 259 PDF compression, OCR, web optimization using a watermarked evaluation copy of CVISION PDFCompressor


41 0 Froces.o MminiIrativu federal Carvaiho Filbo

benéficos1

167, 169 rescTitivos, 167

Atribuiçãodelegada, 118, 128, 131, 371. 387

Acuação comissiva. 226 omissiva, 226

Audiência pública. 180, 186, 192-195, 374, 3751 391

Auwcomposiço. 5 Autonomia, 37. 38, 42, 84, 256, 257,

268,272,278,295, 396 Autoriclade decisória, 222, 223, 297,

298. 307, 313, 324, 327, 328, 329 Avocação, 51, 117, 118, 123, 124, 133-

135, 370, 371, 387, 388

C Caducidades

264, 270 Capacidade, 31. 37, 44, 58, 109, 113-

115, 139, 181, 214, 255, 376, 386. 393

Carga dos autos, 220 Cassaçâo, 28, 42, 264, 301 Cauçäo, 287, 298, 299, 378 Causa

próxima. 238 rernot. 238

Ccrtid,es, 39, 81, 82, 181, 220, 221, 281. 376. 393

Ciência no processo, 163, 172, 306, 342,

373, 390 presumida, 306 real, 306

Circunsr.ndas relevantes, 289, 332, 333. 3351 336, 380

Companheiro, 137, 142-144, 364, 365, 372, 388

Competencia adniinisrrativa, I 19, 120- 122, 127, 214, 324, 350

CompeLêndas genéricas, 122 Comunicaçäo dos abs, 163, 373, 389 Concurso público, 241 Condiço

desfavorável. 361 de validade, 154, 190, 218, 327

Conduta omissiva, 191, 331 cornissiva, 48

Cônjuge, 137. 142-144, 146, 364, 365, 372, 388

Constar dos autos, 179, 374 Consukapública, 179, 180, 186-188,

189, 191-193, 240, 374, 391 Contraditário, 17, 18, 23, 25, 28, 33,

38. 39, 54-57, 60, 73, 81, 97, 164, 165, 177, 178, 184, 200, 215, 216, 219, 273, 284, 292, 299, 315. 326, 327, 368, 383, 390

e ampia defesa, 28, 39, 54, 55 57, 60, 73, 164, 184, 200. 219, 292

recursal, 315 Coniratos

administrativos, 28, 153 privados da adniinistração. 28

Controle administrativo, 26, 211, 290, 321

judicial, 212, 227, 258, 307 Convalidaçäo, 49, 59, 70, 235, 246,

247, 263, 267, 268, 271, 282, 283, 377, 378, 395, 396

Converso, 282, 283, 396 Critérios legais, 65, 74

D

Decadência, 263, 266-268, 270, 271, 273-277, 378, 396

Declaraçâo, 82, 148, 152, 235, 248, 260, 262, 275, 278, 377, 392, 395, 396, 399

Deficientes, 358, 359 Delegaçâo, 99, 117, 118, 123-134, 196,

370, 371, 387 de competéncia, 117, 124-126, 130,

133, 134 Desfazimeino, 264, 267, 281

volitivo, 264 Desistència, 251, 253, 254, 377, 378,

395

Despacho motivado, 179, 189, 374, 391

Dever de agir, 48, 167, 226, 228, 307

de decidir, 38, 50, 225, 227, 228, 233, 376, 394

de informaçáo, 92 de veraddade, 89

Deveres dos administrados, 87, 239 jurídicos, 87, 88

Diligencias, 163, 165-167, 180, 200, 373, 375, 389, 390. 392

Direito(s) a alegaçöes, 81

informaçäo, 71, 80, 220 a representação. 84 argentino, 9, 11

depetição,39,78, 97, 98, 100, 113, 188, 189, 256, 292, 294. 297, 300, 386

de terceira geraço, I 11

dosadminisrrados, 33, 34, 38, 39 73. 77, 78, 138, 367-369, 383, 384

ta1iano, 13 mexicano, I 1

português, 8

prestacionais, 227 transindividuals, i i 1, 186, 305 subjetivo público, 97, i 18

Dispensa de licitaçâo, 242, 243 Doenças graves, 359 Doutrina francesa, 13, 15 Duraçäo razoável do processo, 63, 64

E

Efeito(s) devolutivo, 310, 316 patrimoniais continuos, 263, 275,

378, 396 suspensivo, 137, 150, 288, 295,

310-314, 372, 379, 397 vinculante, 300, 394

Efiçiência administrativa. 39, 42 Elementos probatórios, 180, 182, 185,

198, 199, 204, 375

Entidade(s), 4, 33, 44, 56, 1 13. 121, 122, 142, 163, 170, 189, 195, 324,

Índice remisswo 41 1

368, 373, 383, 385, 386, 390, 392, 399

orgánicas independentes, 42 Esgotarnento das vias adniinisr.raiivas,

330 Estatuto do idoso, 358 Exaurimento da finalidade, 260 Excessodepoder, 118, 1119, 350 Extirção

doprocesso, 108, 251-253, 255- 262, 377, 395

dos atos, 263, 264 natural, 259, 260, 264 objetiva, 264 subjetiva, 264

F

Fato(s)

notói-io, 198

novos, 289, 332, 334-336, 380

supervenientes, 260 Finalidade, 2, 29, 33, 35, 43, 48, 49, 59,

61, 65, 67, 68, 126, 131, 135, 145,

153, 163, 165, 170. 171, 173-175,

183, 189, 195, 199, 203, 236, 246,

251, 253, 254, 259, 260. 265, 282,

312, 368, 373, 378, 383, 390, 392,

395

Forma dos acos, 152 Formahzação, 4, 7, 8, 12, 23, 25, 30,

72, 73, 153, 154, 155, 171, 187, 195,

228, 241, 249, 284, 332

Funçóes atípicas, 40

Fundamenração, 204, 205, 221, 222, 223, 240, 248, 391

G Garan tia

originária, 360

superveniente, 360

H

Hipossuficiència, 186, 357, 360, 361



41 2 Pf Oef so Mmirusratv Federal Carvalho FpDio

Ed en ciflcação especuuica, 361, 362 própra, 356, 361, 362, 382

Idosos. 358, 359 Ilicitude

formal, 185 material, 185

Impeiimento(s), 48, 55, 117, 37, 139- 145, 148, 149. 233, 279, 298, 307, 320, 371, 372, 387, 388, 394, 402

Inexigibilidade de lickaçäo, 29, 241, 242 Inimizade notória, 137, 146. 147, 149,

372, 388 Inscauraço. 15, 22-24, 27. 29, 30, 55,

96, 108, 12E, 122, 188, 189, 191, 219, 254, 256. 260, 273, 293. 320, 333. 334, 341

lnstruçäo, 24. 53, 56, 82, 179-184. 196. 197. 200. 215. 216. 221. 225. 231. 232, 349. 374-376, 377, 386, 390- 395, 400

Inceressados, 19, 25, 28, 34, 45. 53, 54, 62-64, 66, 71. 72, 74, 75, 79-81, 95, 98, lOI, 102, 105, 107, 108, 110, 137,

138, 146, 155, 156, 158, 164, 166, 167. 172, 179-181, 185, 189, 190, 200. 204-206. 222, 227, 228, 233, 236, 241. 248, 251, 253, 254, 256, 257, 283, 288, 289. 304, 306, 308, 309, 314-317, 320. 341, 342, 356. 357, 368, 370, 372-377. 379, 384, 386, 388, 390-392. 394, 395, 398

deflagradores, 108 indiretos, 80. 110, 304 plúrimos, 101, 102 supervenientes, I 10

Interesse de agir 106 defato, 110 jurídico, 108. 110, lii. 113 processual, 106, 107 público, 33-35, 48-50, 52, 54, 60,

61, 67, 68, 71, 83, 90, 103. 111,

122, 126. 135. 138, 153, 168. 183, 192, 195, 196, 218, 225. 233, 251, 257-259, 263, 267, 269, 278, 279, 283, 291, 292, 296. 297. 326, 334, 341, 353, 360, 368, 378, 383, 384, 386, 389, 393-396, 398

público primário, 60 lnlimaÇäo, 55, 69, 163167, 169-178,

181, 205-207, 216, 219, 238, 277, 281, 283, 284, 306, 314, 315, 342, 373-375, 389, 390, 392, 393

lnvalidaçäo. 53, 56, 73, 165, 264, 266- 268, 271. 278, 353

1nvestigaço. 23

Juizo de substituiçio 223

Laiido técnicos. 181. 200. 213, 214. 376, 393

Legalidade, 33, 47-49k 53. 56, 59, 60, 65, 66, 71, 73. 88, 121. 131, 135, 153, 156. 204. 209. 211. 212, 218. 227, 230, 236, 238, 239, 243-247, 258, 259, 263-265, 268, 269, 274- 276, 279, 280, 282, 283, 287, 291, 294, 296, 307, 320. 321, 323, 324. 350, 362, 368, 378, 383, 395

Legkimaço, 105-108, 110, 113 extraordinária. 106

Legtinid&ie, 47, 48, 56, 58, 109, 113, 156, 194, 195, 258. 268, 287, 294. 304, 305, 308, 315. 317, 353, 379, 398

recursat, 304, 315, 317 Lei do acesso à informaçâo, 70 Litigantes, 16, 23, 55, 138, 139, 144.

292, 353 LugardosAtos, 151. 160. 372, 389

M

Mejos de prova, 200, 202 oficiais, 69, 179, 189, 190, 374, 391

Miniscério público. 42, 43, 1 12. 141, 249, 325, 383

Motjdades de Processo, S

Modo de proceder, 14, 65 Moléstiaprofissionat, 360, 361 Mora.lidade, 33 39, 49, 53, 54, 59, 61,

65, 69, 78, 79, 144, 149, 201. 383 Mouvaçáo, 33. 49, 50, 65, 71-73, 135,

180, 189, 194,203,204,235-242, 245-249, 302, 307, 327, 328, 368, 375, 377, 383, 394, 395

do relaLório, 180, 204. 375 Motivo, 23. 49, 50, 51, 58. 72, 73, 97,

99, 123, 125, 127, 131, 132, 135, 148, 152, 159, 160, 165, 171, 175, 187, 193, 205, 207, 210, 222, 233. 236-239, 246, 247, 259, 263, 265, 282, 284. 298. 308. 317, 324. 327, 330. 339, 340, 345, 346, 359-361, 363, 373, 378, 381, 389, 395, 397, 399-401

N

Normas básicas, 33-35, 367 Nulidade da inrimçäo. 174

o Objetivo do processo, 4, 8, 26 Objeto

contratua1, 28, 29 de controle, 26, 27 de rnera trasnitaçio, 25 de outorga de direitos, 30 específico, 25, 167 genérico, 165, 166 punitivo, 27 revisional, 29, 30

Obrigaçoes

derivadas, 88 originárias, 88

Omissáo administraiiva, 30, 165. 225, 228, 363

Onus, 153, 159, 164, 167, 168, 170, 177, 184, 194, 197-199, 215. 240, 241, 277, 298, 304, 346, 374, 392 da prova, 197, 199

ndrce remlssiv 4 1 3

Organizaçóes, 105, 111, 180, 194, 288, 304, 370. 374, 379, 387. 391

Órgão(s) público, 102 colegiados, i 17, 132, 133, 236, 249,

371, 377, 387, 395 despersonalizados, 109

P

Parcerias público-privadas, 28 Pareceres

admnisrrarjvos. 207 Iacultaiivos, 208 normativos. 209 obrigatários, 208, 209 vinculantes, 209, 210

Parentes, 137, 142-144. 146, 372, 388 co1aterais, 143

Parentesco, 142-1 44, 146 Pedido de reconsideraço, 293, 294, 298 Perito, 137, 141, 142, 144, 372, 388 Prsona1idade judiciria, 44. 109 Pessoa.s formais, 109 Poder-dever de agir, 63, 67, 123, 125,

226 Poder

hierárquico, 292 revisional, 292, 303

Prazo(s), 24, 92, 158-160. 221, 233. 266, 270, 271, 273, 290, 305, 317, 320. 339-345, 380, 381, 399, 400

de Einalização dojulgamento, 362 dilaórios, 340 peremptórios, 340

PrecIuso temporal, 83, 159, 215, 341 Prescriço, 68. 266-268, 270, 271, 276,

333, 401, 402 Pressupostos de fato, 34, 71, 72, 368,

384 Principio (s)

da eficiência. 39, 40, 62, 63. 65, 66, 363

da finalidade, 48, 49, 61, 67, 8 da legalidade, 48, 53, 66, 258, 296,

320. 362



414 Pros Mmii!tratiwo Federal CrvaIho 1lho

da liberdade da farina, I 52 da publicidade, 20. 46. 60, 65, 69.

70, 80, 219g 220 da segurança jurídica, 58, 59, 65,

269, 275 da solenidade das formas, 25, 153 da subsidiaredade. 38 inquisitório, 55 derivados, 66

Prioridade na tranitação. 355. 357-361, 363, 364. 381

Procedimento. 3, 4, 5, 7-21, 25, 26, 35, 36, .38, 56. 63, 65, 71. 80. 90. 110. 111, 115, 151, 153, 156, 158. 165, 166, 171, 175, 180, 182, 187-189, 195, 20]. 203, 206, 212. 214. 219, 221-223, 231, 241. 242, 253, 254, 259. 260, 274, 290, 298, 307, 318, 355, 356, 372. 375, 376, 381. 393, 395, 400, 401

Processo(s) judicial, 1-3. 7. 13-15, 19, 20, 24,

58, 83, 84, 89 96, 98, 99, 101, 105, 107110, 114. 138. 14], 144, 146, 154, 155, 161. 166, 171-176, 182, 183, 191, 197, 198, 201, 205, 207, 2[7, 219. 231. 233, 240, 252-256, 261, 295, 299, 300, 303, 304, 309, 313, 314. 318, 319, 326, 332, 339. 340, 342, 343, 345, 353, 357, 364, 365

legislativo, 5, 7 administrativos judicialilormes, 25 específicos, 38 externos, 28 geréricos, 38. 43 instiLucionais, 42 internos, 27, 96 litigiosos, 23, 55, 97, 291 nao 1itiiosos, 22, 291

Proibiçâo de temeridade, 91 Promoço pessoal, 34, 68, 368, 383 Propordonalidade, 33, 51, 52, 53, 71.

168, 175, 184, 187, 201, 216, 258, 336, 349, 368, 383

Proposiçáo, 97, 221, 222, 223, 246, 385, 386

Proposta, 182, 221-223, 241, 246, 360, 362. 376, 393

Proeço corifiança, 59, 268, 269 Prova(s)

emprestada, 198 ilegítima, 201 ilícita, 185. 201 desnecessárias, 202 protelatórias, 203, 204

Providnçias cautelares incidentais, 219 cautelares prévias, 219

Publicaçao oficial, 164, 172, 342, 373. 390

Publicidade, 20, 39, 46, 60. 64, 65, 68- 70, 80, 92, 189. 190, 2l9-221, 383

R

Ratificação, 70. 329, 396 Ra.zoabilidade, 33, 50-52, 135, 145,

175, 187, 201, 216, 258, 368, 383 Razôes finais, 215, 216, 217 Reclamação(óes), 225, 228-231. 245,

289, 293, 294, 301, 329-332, 376, 380, 394

Recurso(s) administrativo, 29, 132, 150, 190,

232, 287, 288. 291, 294. 295, 298, 299, 302, 307. 310. 327. 332. 334, 341, 378, 379, 396-399

deflagradores, 29, 293 hierárquicos ¡mpróprios, 292, 293 hierirquicos próprios, 292 incidentais, 29, 293

Recusa de pravas, 200 Reexame ex officio, 244 Reforma, 30. 40, 62, 196, 282, 290-

292, 295, 296, 300. 309, 321, 325, 329, 330. 396

Regime de tramitaçao prioritária, 356, 361, 363-365, 382

Regras suplementares, 35 Relaçáo jurídica formal, 20, 22

Relacório, 149, 180, 181, 204, 221-223, 375, 393

Renúncia, 33, 67, 125, 164, 176, 177, 251, 253, 255-259, 368, 373, 377, 378, 384, 390, 395

Representação, 11, 30, 58, 78, 81, 84,

85, 113, 132, 133, 141, 156,229, 255, 293

Representante, 2, 52, 81, 99, 141, 142, 196, 255, 279. 29k, 388

Requisíro de admissibilidade. 298, 330, 332

Responsabilidade pessoal do agente, 213, 363, 393

Restriçães, 34, 51, 52, 71, 167-169, 221, 300, 368, 384

Reviso, 30, 119, 275, 289-292, 294, 296, 287, 301-304, 316, 320, 321, 322. 323, 327, 332-378, 380, 396, 399, 402

Revogaço, 117, 131,235,246,247, 263, 264, 278-281, 284, 304, 323, 371, 377, 378, 387, 395. 396, 402

d delegaçao, 131

Sançñes, 14, 34, 55, 57, 71, 74, 92, 93, 164, 167, 168, 235, 240, 241, 277, 289, 331, 332, 347-350, 363, 368, 374, 377, 380, 381, 384, 390, 394, 397

administrativas, 155, 400 maxìdamenrais, 352 pecuniárias, 350, 351

Segurançajurídica, 33, 58-60, 65, 268, 269, 275, 278, 301, 368, 383. 396

Seìeção pública, 235, 241, 377 Sentença, 7, 12, 110, 166, 227, 231,

249, 252. 253, 325

IrbdicereqflhI5iv 415

Servidores públicos, 30, 38, 45, 149, 217

Sigilo, 34, 46, 69, 70, 80, 81, 92, 181. 185, 201, 221. 368, 376, 384, 385, 393

Sindicância, 23, 55 Solicitaçôes, 225, 228-231, 376, 394 &imula vinculance, 58, 85, 287, 289,

300-302, 327-331, 378, 380, 397 Suspeiçáo, 55, 137, 139, 142, 144. 14-

150, 371, 372, 388 Suspensão, 212, 235, 246, 247, 298,

313, 314, 318, 319, 345, 377, 395 doprazo, 318. 319. 345

T

Teoria da subsanciaço, 238 dos frutos da árvore envenenada, 185

Testemunha, 57, 137, 141, 142, 144, 207, 388

Tribunal decontas, 42, 383 Tutela

cauLelaz 217, 218, 312-314 preventiva, 217, 218, 311-314

U

Urbanidade, 79, 87, 90, 369, 385

V

Veracidade documental, 156 Via postal, 163, 172, 306. 342, 373,

390 Vinculaçäo interpessoal. 3

Vista dos autos, 77, 81, 220, 369, 385, 393



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