Presentación - COnnecting REpositories · ciativa. Como no podemos reproducir la larga lista de...

Revista Virtual REDESMAjunio 2007volumen 1número 1

Día Mundial delMedio Ambiente

responsables

José BlanesDiego De la Quintana

Cecilia Gonzáles

editora

Marthadina Mendizábal

consejo editorial

José LealNicolo Gligo

Eduardo FornoCécile B. de Morales

Marianela CuriCarlos ArzeJosé Blanes

PresentaciónDurante los últimos ocho años (desde marzo de 1999) el CEBEMha vivido junto con cientos de instituciones de la región la inva-lorable experiencia de una comunidad de aprendizaje creada entorno al Boletín de REDESMA. Mientras terminamos de comple-tar los 100.000 receptores del Boletín de REDESMA han surgidoesfuerzos parecidos y nos felicitamos por las decenas de boleti-nes de noticias y de portales sobre medio ambiente y desarrollosostenible. Se ha constituido una gran comunidad de conoci-miento, esfuerzo invalorable, gracias al uso de las TICs.

En estos años se dio un salto hacia adelante enCEBEM/REDESMA en la formación virtual con los programas deDesarrollo Forestal Comunitario, Gestión Medioambiental, Desa-rrollo Local y Ordenamiento Territorial. Estos cursos cortos deactualización profesional contaron con el apoyo académico delCentro de Estudios Superiores Universitarios (CESU) de la Uni-versidad Mayor de San Simón de Cochabamba, Bolivia. Los38 cursos y más de 500 profesionales constituyen una novedosaexperiencia de aprendizaje junto con profesores de dentro yfuera de América Latina. El IDRC del Gobierno Canadiense, gra-cias a la visión temprana de Gisèle Morin Labatut, apoyó la ini-ciativa. Como no podemos reproducir la larga lista de profesio-nales que colaboran hoy, me limito a destacar a los pioneros,Jorge Téllez, Ingeniero de Montes (UCO de España) Álvaro Quis-bert y Juan Coronel, estudiantes de informática (UMSA, La Paz,Bolivia), y Cecilia González, biótecnóloga.

Ahora es el momento de dar otro paso, una herramienta de in-tercambio de conocimiento, respaldada en una dosis necesariade intuición de lo que queremos construir: LA REVISTA VIR-TUAL REDESMA pretende ser un apoyo al aprendizaje global.Arrancando textos de las aulas los llevaremos a los lectores ypracticantes de los gobiernos, de áreas de conservación, de losproyectos, las ONGs, de las comunidades campesinas e indíge-nas. El Boletín alimentará paralelamente el diálogo con noticiascortas y anuncios de eventos, mientras que la REVISTA VIRTUALREDESMA lo hará con un material más complejo y acabado.

Gracias a Conservación Internacional, a la cooperación deMarthadina Mendizábal y a los colaboradores de este número,REDESMA inicia esta nueva etapa celebrando así el Día Mundialdel Medio Ambiente.

Esta es la REVISTA y esperamos sirva para encontrarnos concientos o miles de ustedes, una gran comunidad de aprendizajeglobal. En este espacio virtual reconstruiremos los territoriospara encontrarnos.

José BlanesCEBEM

Índice

Prólogo: Día Mundial del Medio Ambiente ................................................... 5

Estilos de desarrollo y medio ambiente en América Latina,un cuarto de siglo después (parte I) .............................................................. 13

La economía política deldesarrollo forestal en Bolivia: políticas, actores e ideologías ................... 29

Bioindicadores en ladetección de la contaminación atmosférica en Bolivia ............................. 53

La gestión ambiental minera en Bolivia ....................................................... 75

Empresa y medio ambiente:producción más limpia, productividad y ambientes sanos .................... 101

esta revista se edita con el auspicio de:

Andean Valley S.A.

Cervecería Boliviana Nacional

Curtiembre San Lorenzo

Revista Virtual REDESMAjunio 2007

Prólogo:Día Mundial delMedio Ambiente

Marthadina Mendizabal*

Revista Virtual REDESMA - junio 2007

Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios 66 esta es una publicación de CEBEM

Día Mundial del Medio Ambiente [Marthadina Mendizábal]

Han transcurrido 34 años desde que el Informedel Club de Roma hizo una primera llamada de aten-ción a la humanidad acerca del carácter finito de losrecursos naturales; el mismo tiempo desde que enEstocolmo se alertó sobre el uso irracional de losrecursos naturales, y los problemas de contaminaciónderivados de la industrialización, la explosión demo-gráfica y la urbanización acelerada; 26 años desdeque la UICN propusiera a la humanidad, conciliar losobjetivos de desarrollo con los de la conservación dela naturaleza y la protección del medio ambiente;14 años desde cuando la humanidad fue confrontadaen Río/92 con los estilos de desarrollo adoptados porlas sociedades, los mismos que se revelaron perver-sos, socialmente injustos y ambientalmente devasta-dores; 4 años desde que en Johannesburgo, Sudáfricase lanzaron más de 250 alianzas estratégicas entregobiernos, la comunidad internacional y en los paí-ses, todos los grupos de la sociedad civil organizada,para trabajar bajo la modalidad de asociaciones vo-luntarias que buscarían revertir problemas ambienta-les que ninguna nación podría lograr por si sola,“pero en cambio todos juntos podremos hacerlo”.

Periodos de tiempo razonablemente prudentes pararevertir amenazas que se ciernen tanto contra el eco-sistema terrestre y sus habitantes, como para consoli-dar estilos de desarrollo menos devastadores. Perocomo contrapartida, pocos gobiernos suficientemen-te comprometidos, pocos recursos en relación a ladimensión de las tareas, insuficientes capacidadesdesarrolladas, recursos humanos y financieros movi-lizados, insuficiente conciencia sobre los peligros yamenazas ambientales y poca fuerza coercitiva de loscuerpos legales e incentivos insuficientes para esti-mular cambios de comportamiento respecto al medioambiente. En definitiva, todo revela que las amena-zas ambientales sobre nuestra casa común continua-rán, pues la biosfera no entiende de relaciones benefi-cio/costo cuando hay que tomar decisiones.

¿Podríamos decir como residentes principales y res-ponsables del planeta azul que no estamos ni en dis-posición ni capacidad para transferir a las generacio-nes que nos siguen, herencias de patrimonio naturalde las que actualmente nos beneficiamos? Parece

que ni necesitamos decirlo; la respuesta queda evi-denciada en la persistencia de los problemas ambien-tales globales, nacionales y locales y está plasmadatanto en las políticas de los gobiernos como en lasprioridades adoptadas.

La inserción duradera de las poblacioneshumanas en sus ecosistemas está en riesgo

Es por demás preocupante pues, que no terminamosde ver una decisión radical, terminante y deliberadade búsqueda de parte de las naciones al unísono, delas condiciones para una inserción duradera de laspoblaciones en el ecosistema terrestre, ni de parte delos gobiernos locales respecto al arraigo permanentede sus poblaciones en los ecosistemas que las acogen.

Inserción en medio de un sistema, la biosfera, que seautorregula en virtud de una lógica, mecanismos yleyes propias que son similares a aquellos que rigenel comportamiento del organismo humano y no por-que seamos parte del cosmos, sino porque somosparte de la creación común. Sistema complejo, com-pleto y perfecto mientras no se sobrepasen los límitesfísicos, biológicos y químicos dentro de los cuales sereproducen los mecanismos que rigen los procesosnaturales esenciales para la vida. Límites que porcierto, el conjunto de actividades humanas y econó-micas debieran respetar como leyes de hierro de lanaturaleza, de la misma manera como no nos arroja-mos de un segundo piso porque nos romperíamos elcuello por la ley de la gravedad.

Inserción en un sistema que nos oferta global, regio-nal y localmente, todas las capacidades ambientalesnecesarias que requerimos como soporte para la vidahumana y el resto de biota necesaria para la coexis-tencia, y con posibilidades de sustentar niveles devida y bienestar sin brechas profundas.

Inserción en fin en el ecosistema terrestre que, paraque sea permanente, debiéramos evitar el someti-miento de la naturaleza y el sistema humano, a lalógica de la racionalidad económica, y buscar unequilibrio de ambas lógicas (económica y de la natu-



raleza), en función del objetivo principal de garanti-zar la supervivencia de la especie humana en las con-diciones ambientales a las que está adaptada desdehace más de 10 mil años. Sólo el equilibrio de taleslógicas condicionará el accionar de tal manera deevitar catástrofes de graves consecuencias para todala humanidad.

No obstante, la especie humana es más im-predecible que el resto de especies vivas…

En efecto, hay que reconocer que la humana es laúnica especie que después de haber resuelto el pro-blema de su subsistencia básica, interviene la natura-leza para adaptarla sin protegerla de los impactos desu accionar; es el único organismo capaz de perturbarlos ciclos físico-químicos, las reservas de recursosminerales y fósiles formados durante siglos, y degra-dar las reservas de agua dulce; la única que se esfuer-za por controlar las fuerzas de la naturaleza y someterel medio ambiente recurriendo a tecnologías y moda-lidades agresivas para la naturaleza. La única especieviva en fin, que degrada el medio en el que vive y sedesarrolla.

Paradójicamente, cuando las amenazas son más evi-dentes, las pugnas son más agudas entre los afectadospor regulaciones ambientales establecidas para res-guardar las condiciones ambientales, y aquellos quesalen en defensa de la casa, -el oikos- , el hogar físiconatural que nos acoge. Por cierto, en el escenario deconfrontación que queda plasmado en las políticas,prevalece el mismo criterio predominante del hommoeconomicus de antaño; los permanentemente poster-gados son aquellos que en la práctica no tienen acce-so a la justicia ni a las decisiones que afectan el me-dio ambiente, los defensores de las funciones natura-les vitales para la supervivencia humana, los ecosis-temas naturales, las generaciones futuras y los anima-les. Pero los grandes perdedores somos todos loshabitantes del planeta Tierra y su medio ambiente,paradójicamente creado a medida justa para que sus

habitantes se desarrollen y realicen sus potencialida-des.

Y ¿qué va quedando de esta pugna que sehace más encarnizada en lugares provistosde abundante riqueza natural?

Reconozcamos que la pobreza es y seguirá siendo ennuestros países en desarrollo, el principal escollopara avanzar hacia el desarrollo sostenible, pero almismo tiempo, admitamos que ésta es resultado delos estilos de desarrollo heredados del pasado y queel estilo transnacional no ha hecho sino profundizarlas brechas económicas y sociales. El capital naturala disposición de las comunidades pobres no está con-tribuyendo a elevar su nivel de vida, amén de incapa-cidades locales para generar verdadera riqueza – va-lor agregado - y de intereses por acaparar esta riquezaen beneficio de minorías.

Entonces, la pugna se va acrecentando a medida quemás recursos naturales otrora “libres”, entran a lacategoría de bienes económicos, con precios, merca-do y propiedad definida, mientras que los problemasambientales crecen como bola de nieve.

En un nivel global señalemos la tala desmedida debosques y el cambio de uso de estos, por agriculturacomercial; el impacto de tales actividades evidencia-da en las capacidades disminuidas de la regulación dela temperatura de nuestro planeta y su función deabsorción de gases invernadero. Ya experimentamoslas consecuencias de las primeras rupturas en talesmecanismos naturales: precipitaciones e inundacio-nes, desastres naturales, cambios en los agroecosiste-mas y la hidrología, sequías, cambio de temperaturas,repunte de enfermedades transmitidas por el agua losalimentos, por vectores y roedores, entre otras, in-cluido el derretimiento de nieves eternas y riesgosconsiguientes de escasez de agua dulce para el desa-rrollo futuro. Todo lleva a pensar que la mejor volun-tad de los gobiernos más sensibles a tales amenazas,para lograr reducciones drásticas de emisiones deCO2, continúen siendo contrarestadas por el poderde empresas que optan por no reducir su producción



industrial presionando al país de mayor producciónde gases invernadero, para no firmar el acuerdo deKyoto, optando por subsidiar a países con dotaciónde bosques, a fin de continuar envenenando el plane-ta. Ejemplo flagrante de sometimiento de la naturale-za a las leyes económicas.

Relacionado con lo anterior, la radiación ultravioletacuya amenaza continúa latente en particular en luga-res en altitud y latitud determinada, preponderante-mente habitados por poblaciones más vulnerablesque no tienen capacidad económica, técnica ni infor-mación para tomar los recaudos para protegerse de laradiación solar más nociva… ¿Qué queda por hacermás allá de acuerdos ratificados por los gobiernos?¿Habrá que esperar que estas poblaciones sean aban-donadas a las fuerzas de la selección natural para quesobrevivan los más fuertes, sin riesgo de mutacionesgenéticas que puedan transmitirse a generacionesfuturas? Triste consuelo.

Por otra parte, está también latente la dimensiónbélica del control de la energía combustible, inclui-dos los esfuerzos denodados de países que demandancombustibles fósiles, para subsidiar a países produc-tores para que sus poblaciones crecientes puedanacceder a diferentes formas de energía renovable… lano renovable ya está comprometida. Subsidio paraque exploten las fuentes de la veta solar y vendan sushidrocarburos a sociedades que dependen de éstaspara alimentar sus procesos productivos y sus patro-nes de consumo. Intercambio de ventajas naturalespor recursos financieros que por cierto no garantizamás equidad que aquella que dicta la oferta y la de-manda... Trasgresión del principio de solidaridadintrageneracional que está a la base del desarrollosostenible.

En fin, pensemos en otro problema global, uno deecología humana: la migración de grupos de pobla-ciones de países pobres que legítimamente aspiran arecursos para un mejor vivir, disponibles en los paí-ses ricos. Pero gran parte de la población en estosúltimos demandan restricciones al ingreso de migran-tes provenientes de países pobres. Una vez más, lu-cha por los recursos, lucha conocida por los biólogos:un organismo vivo que se reproduce a tasas acelera-

das cuando existe una población huésped que lo ali-mente y hospede... los ejemplos se aplican al restode la biota. La población humana con comporta-miento similar, es atraída donde hay abundantes re-cursos: trabajo, servicios básicos, alimentos, educa-ción, salud, ingresos... una mayor calidad de vida, enfin. Y aunque es cierto que, a diferencia del resto deespecies, el problema en el caso de las poblacioneshumanas es bastante más complejo por el trasfondosociocultural que portan las poblaciones migrantes,estamos hablando una vez más, de aquella solidari-dad intrageneracional que abunda en teoría y en losdiscursos. En términos figurativos podríamos aseme-jar el problema, a la superación de la capacidad decarga en las sociedades pobres, donde la oferta derecursos ha sido acaparada por unos pocos y ya noalcanza para todos.

En un nivel regional, pensemos en la extracción des-medida de recursos naturales de acuerdo a reglas dejuego del mercado internacional, que empobrece len-ta pero sistemáticamente a los sistemas proveedoresal explotar los recursos de mejor calidad, sin dejar unequivalente en el lugar, por la reducción del patrimo-nio natural. Recursos que son exportados por lospaíses proveedores para mantener el estilo de vida delos países industrializados, y que por las mismas re-glas enunciadas, no incorporan el costo de la degra-dación ambiental de los procesos extractivos ni elcosto de reposición tal como se aplica en cualquiertipo de capital fijo. Incluyamos aquí la explotación dediversidad biológica y la desigualdad en la distribu-ción de los beneficios derivados de éstos y de la utili-zación de los recursos genéticos.

Pensemos también en problemas ambientales localesque contribuyen a agrandar la brecha entre paísesricos y países pobres. En los primeros, problemas decontaminación química y toxinas presentes en ali-mentos procesados, productos farmacéuticos y debelleza, y productos domésticos; acumulación dedesechos no biodegradables, estilos de vida sedenta-rios, patrones insostenibles de producción y consu-mo, y accidentes automovilísticos entre otros. Por elotro lado, en los países pobres, problemas de conta-minación bacteriológica (del agua, alimentos, sanea-miento y desechos sólidos en las zonas periurbanas y




rurales) y de la pobreza (hábitat hacinado, precario einsalubre), problemas de contaminación del aire,agua y suelo, e insuficiencias en la provisión de ser-vicios básicos; o la lucha por un espacio para cons-truir una vivienda en medio de mercados desregula-dos, que obligan a las poblaciones más pobres a acce-der un sitio a través de loteadores inescrupulosos enlugares donde habitar constituye un riesgo para lasalud física, la inseguridad y la vida misma. En fin,la lista es mucho más larga, pero como sabemos, paramuestra basta un botón.

Los problemas ambientales están cambiandolas condiciones a las que la población huma-na se había adaptado

Ciertamente, la lista se haría interminable… No obs-tante, interesa más señalar que los problemas am-bientales enunciados están produciendo modificacio-nes importantes en las condiciones ambientales enmedio de las que las poblaciones humanas se desa-rrollaron y a las cuales estaban perfectamente adapta-das. Una temperatura ideal para el desarrollo de lavida; una cobertura planetaria de ozono estratosféricoperfecta para captar lo esencial de la energía solar ypara desechar los niveles nocivos de radiación; aguaen calidad y cantidad suficientes, aire con sustanciasestrictamente necesarias para la vida, alimentos sa-nos, suelos con nutrientes suficientes para la cosechay tiempos suficientes para su regeneración. Por ellado del medio ambiente social, señalemos la podero-sa red de soporte a través de la familia extensiva, lainteracción cooperativa en pequeños grupos, un senti-do de inclusión personal, sentido de propósito en lasactividades cotidianas, y una alta probabilidad derealización en sus aspiraciones personales, entreotros.

En efecto, los antropólogos nos dicen que la humani-dad estaba perfectamente adaptada hace 10 mil añosatrás, a las condiciones de su medio ambiente naturaly social. Entonces podríamos preguntarnos, ¿quéhemos hecho que no hemos protegido la casa, el oi-kos tal como se nos encomendó? ¿Qué es lo que esta-remos transfiriendo a las generaciones que nos si-

guen? ¿Sucederá que las próximas generaciones noscensuren por la devastación del medio natural quehemos ocupado? Peor aún, ¿Cuál será el costo de laadaptación a las nuevas condiciones ambientales paraésta y las nuevas generaciones?

Y las posibles consecuencias…

Debiéramos reflexionar en la dura evidencia que so-mos la única especie que depreda el medio que habi-ta, y que recurre a todos los instrumentos técnicosdisponibles para sobrepasar los límites del entornodentro de los cuales se desarrolla. Pensemos tan sóloen los fenómenos de crecimiento demográfico logís-tico - no exponencial como creíamos- que conducena la humanidad - pese a la transición demográfica anivel global - a un riesgo que está bien latente. Yconsideremos la afirmación de René Passet cuandoseñala que “si las actuales previsiones sobre el creci-miento demográfico se confirman y si no se modifi-can las distintas formas de la actividad humana sobreel planeta, presumiblemente la ciencia y la tecnologíaserán incapaces de evitar la degradación irreversibledel medio y la persistencia de la pobreza en la mayorparte del mundo”.

En consecuencia, “si la población humana sobreex-plota los recursos del medio y crece más allá de loslímites, puede verse bruscamente reconducida trasuna fase de regresión, al nivel de un umbral de tole-rancia sensiblemente menor” ¡Nadie podría imaginarni de lejos lo que significaría la fase de ajuste a capa-cidades ambientales con procesos naturales alteradosy una capacidad de carga inferior en el planeta.

Sería interesante por cierto, hacer una comparaciónde las condiciones del medio ambiente natural y so-cial a las que los seres humanos estaban adaptados,para contrastarlos con aquellos introducidos por lavida urbana contemporánea en las diferentes socieda-des, para deducir el impacto en la salud y bienestarde la población humana.

Mientras tanto podemos estar seguros de que todocambio en aquellas condiciones, traerá aparejados



procesos de salud, de enfermedad e índices de morta-lidad que quedarán muy bien reflejados en los perfi-les epidemiológicos de las sociedades.

Lamentablemente, aún hay quienes piensanque no es el momento para actuar…

En este estado de cosas y sin la tentación de pensarcomo la panacea, hay un esfuerzo comprometidoliderado por gobiernos conscientes y responsables entodo el mundo, para avanzar conjuntamente en lamitigación de impactos de problemas ambientalesglobales a través de acuerdos, tratados y convencio-nes, incluso si éstos tienen alcances limitados aménde no existir entidades supranacionales responsablesde la fiscalización ni sanciones por incumplimiento.Es siempre mejor hacer algo que no hacer nada, enparticular en nuestros países en desarrollo, dondejamás dispondríamos de los recursos de que disponenlos países ricos para dar respuesta a problemas am-bientales que crecen como bola de nieve.

Además de tales esfuerzos de trabajo conjunto ycoordinado, muchas sociedades se han organizado envirtud de una conciencia desarrollada sobre las ame-nazas de una naturaleza agredida, para resolver susproblemas ambientales locales y adoptar medidas deadaptación cultural de tipo correctivo. Pero al mismotiempo, pareciera que otras se hubieran estancado,optando inconscientemente por transferir sus proble-mas a las generaciones venideras por falta da con-ciencia, voluntad política y capacidades.

En este sentido, parte del medio intelectual en estassociedades, considera aún que la lucha por la supervi-vencia, las necesidades urgentes de mayor salud yeducación y el esfuerzo por alcanzar el desarro-llo -mal concebido por cierto- no dejan cabida a lapreocupación por el medio ambiente… y que tal pre-ocupación llegará cuando alcancemos un nivel avan-zado de desarrollo. Nos dicen que alcanzado ciertonivel de crecimiento económico, se podrá liberarrecursos para financiar una mejor calidad ambien-

tal… y que la degradación ambiental no es más queel costo que las sociedades tienen que pagar por sudesarrollo.

Al márgen de todo eco-terrorismo, no puedo dejar deimaginar un escenario en que existen suficientesfuentes de trabajo, ingresos que garanticen niveles debienestar material para todos, alimentos nutritivos,equipamiento para atención en salud y niveles eleva-dos de educación… Pero que para entonces, las rup-turas en los procesos de la naturaleza ocasionadas porel crecimiento económico - supraacelerado para queello suceda- hayan desencadenado, por la persistenciade problemas ambientales globales y locales, dañosgenéticos irreversibles en los seres humanos. Dañosde aquellos que, a diferencia del capital natural queno podremos transferir, heredarán las generacionesque vienen, y que las sociedades no podrán respondera demandas crecientes de atención con diagnósticosprecoces, tratamientos oportunos y medicamentos aprecios que no atenten tales niveles de vida.

Conclusión

Ciertamente, la naturaleza no entiende de treguas porurgencias sociales ni pausas por opciones políticas yterminará imponiendo sus límites como reglas dehierro de la naturaleza: límites biológicos, químicos yfísicos dentro de los cuales deben encajarse todas lasactividades, sin más opción. Pero, en esta definiciónde restricciones, nada tiene que hacer la economía; latarea corresponde a biólogos, químicos y físicos. Encambio en su momento, los economistas debieranhacer uso de su arsenal de instrumentos económicospara hacer retroceder las actividades económicashasta que éstas se ubiquen dentro de los límites.

Lo que hace la diferencia entre países para enfrentarlos desafíos ambientales es la capacidad de las socie-dades para organizarse para enfrentar los desafíos deadaptación a los cambios permanentes en las condi-ciones ambientales. Tales cambios continuarán, pero




será menester la conciencia y la voluntad política sinlas cuales será difícil promover el respeto de los lími-tes físicos, químicos y biológicos a fin de evitar rup-turas irreversibles en los mecanismos que rigen lareproducción de los procesos naturales que sustentanel desarrollo de la vida y las actividades que se des-arrollan en los ecosistemas terrestres.

Este es el espíritu que guiará la selección y presenta-ción de artículos y temas en la Revista virtual. Eneste primer número, a propósito del Día Mundial delMedio Ambiente se han escogido 5 temas y ámbitosdiferentes.

Un primer artículo presenta un balance de los estilosde desarrollo adoptados por las sociedades en Améri-ca Latina en las últimas decenas, y su influencia de-terminante en las modalidades de intervención huma-nas en los diferentes componentes del medio ambien-te. Un segundo artículo presenta las diferentes pers-pectivas desde las cuales se visualiza la problemáticaambiental derivada de las faenas mineras y los es-fuerzos para caminar por la senda de la sustentabili-dad en la minería en Bolivia. Un tercero que muestralas visiones que han predominado en todo el caminorecorrido por conservar los bosques, y los impedi-mentos surgidos en este esfuerzo en nuestro país,donde la riqueza forestal no es aún objeto de unagestión integral sostenible. El cuarto artículo selec-cionado examina los beneficios de utilizar bioindica-dores para el control de la contaminación del aire enlas ciudades de La Paz y El Alto, como alternativafactible y de costo al alcance de las entidades respon-sables. Y un quinto artículo en fin, destaca los esfuer-zos por mantener/dinamizar la actividad económica,como motor de desarrollo a condición - entre otroselementos-, de privilegiar la prevención ambiental anivel de empresa productiva, antes que de remediar lacontaminación al final del proceso, a fin de optimizarresultados tanto en términos de minimización de en-tropía (contaminación y reducción de insumos) comode beneficios económicos derivados de los esfuerzos

conocidos en el mundo como “producción más lim-pia”.

Esperamos que los contenidos contribuyan al propó-sito que persigue el lanzamiento de la Revista Vir-tual, de reforzar la formación técnica y de promoverpor este medio la actualización de profesionales querealizan tareas relacionadas con el medio ambiente,los recursos naturales y el desarrollo sostenible.

* Marthadina Mendizábal, Economista ambiental, tieneMaestrías de las Universidades La Sorbona y Católicade Chile. Es autora de diversos libros sobre temas am-bientales.


Estilos de desarrollo y medioambiente en América Latina,un cuarto de siglo después

(parte I)Nicolo Gligo*

División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos HumanosCEPAL

* Este documento fue preparado por Nicolo Gligo en el marco del proyecto de colaboración entre la CEPAL y la cooperacióndel gobierno de Suecia a través de la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional (SIDA): “Training Pro-gram for Improved Environmental Management for Latin America and the Caribbean (SWE/02/081)”. El documento que sepresenta en este número cuenta con la autorización de Nicolo Gligo. En este, se presentan los tres primeros capítulos queforma parte del trabajo “Estilos de desarrollo y medio ambiente en América Latina, un cuarto de siglo después”. Serie MedioAmbiente y Desarrollo Nro. 126. 2006. CEPAL.



Estilos de desarrollo y medio ambiente en América Latina, un cuarto de siglo después (parte I) [Nicolo Gligo]

I. El concepto de estilos de desarro-llo: una mirada desde el siglo vein-tiuno

En el decenio de los sesenta, en América Latina sur-gió una manifiesta disconformidad porque no se al-canzaba el objetivo del desarrollo de lograr nivelesde ingreso, patrones de consumo y estructuras econó-micas similares a los países capitalistas desarrollados(Villamil, 1980). En especial, había descontento por-que no se vertía en calidad de vida los logros del cre-cimiento económico.

Tanto A. Pinto como J. Graciarena en estudios reali-zados para el citado proyecto, señalaron la necesidadde la utilización del concepto de estilos de desarrollopara poder captar mejor las diferencias entre países ypoder así llegar a recomendaciones más apropiadaspara modificar los patrones vigentes de desarrollo(Pinto 1976; Graciarena,1976). A partir de la incor-poración de este concepto en la literatura de la época,aparecieron ampliaciones, precisiones y desagrega-ciones, lo que indicaba que no satisfacía plenamentea los usuarios. Varsavsky profundizó el tema de losestilos tecnológicos (Varsavsky, 1979). Fue MarshalWolfe también como contribución al proyecto, el queprecisó aún más el concepto de estilo, definiendo, losestilos deseados, utópicos, etc (Wolfe, 1976).

Graciarena definió el estilo como “...la modalidadconcreta y dinámica adoptada por un sistema socialen un ámbito definido y en un momento históricodeterminado”. En vista de la diversidad de interesesde clase, el conflicto entre los diversos grupos ad-quiere un carácter central como atributo de un estilo.“Desde una perspectiva dinámica e integradora unestilo de desarrollo es (...) un proceso dialéctico entrerelaciones de poder y conflictos entre grupos y clasessociales, que derivan de las formas dominantes deacumulación de capital, de la estructura y tendenciasde la distribución del ingreso, de la coyuntura históri-ca y la dependencia externa, así como de los valorese ideologías”.

José Joaquín Villamil contribuyó al proyecto “Estilosde desarrollo y medio ambiente en la América Lati-na” profundizando el concepto de estilos de desarro-llo: “La pregunta que habría que hacerse es si lasdiferencias entre países responden a diferencias en elestilo o si son manifestaciones de sus condicionesobjetivas, tamaño del país, dotación de recursos, lo-calización y otras consideraciones que, a su vez,afectan la forma en que el país está inserto en la eco-nomía mundial. La diferencia en las condiciones delos países podría implicar que, en distintos países, elmismo estilo tuviera manifestaciones diversas, almenos en cuanto a la estructura económica, la impor-tancia del sector público en la economía y algunosotros aspectos”. Definido ambiguamente el estilo dedesarrollo, es lógico aceptar la vigencia de esta inter-

Entre 1978 y 1980 se desarrolló un proyecto en la CEPAL denominado “Estilos de desarrollo y medio ambiente en laAmérica Latina”, orientado al análisis de la relación del desarrollo con el medio ambiente. Marcó las líneas de estu-dios y de asesorías a los países de la región de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente,que durante veinte años contribuyó a la conceptualización de la relación desarrollo y medio ambiente que alimentótanto al avance del tema ambiental en los países de América Latina y el Caribe, como a la propia asesoría brindadapor la CEPAL. No obstante lo mucho que se ha hecho, el desarrollo de la región latinoamericana sigue teniendo altosgrados de insustentabilidad. Por ello que es conveniente reflexionar sobre lo que se planteó y delineó como trayecto-ria probable hace un cuarto de siglo. El continente no es el mismo, ni su desarrollo, ni su medio ambiente. Muchasiniciativas ambientales prosperaron pero otras se desvanecieron el camino. El discurso del medio ambiente, en el queaparecía éste como una dimensión contestataria y contraria a la expansión natural del sistema, muchas veces se dilu-yó, otras hizo mella, pero en no contadas ocasiones fue cooptado por el sistema. Quedan aún muchas deudas y desafí-os ambientales. Una de estas deudas es hacer la reflexión un cuarto de siglo después que el citado proyecto presentósus estudios. Ese es el objetivo de este trabajo.



rogante.

Otra de las interrogantes que planteó Villamil fue ¿unestilo o varios?, dejando entrever la diferencias entreel estilo ascendente a nivel mundial y un estilo domi-nante a nivel nacional. Es posible que esta diferencia-ción haya sido la más utilizada y la más didáctica enla discusión de la época.

El estilo ascendente se entendió como la penetracióna nivel mundial de un proceso de cambio en el senode las estructuras sociales, culturales, económicas ypolíticas de los países periféricos. Este proceso secaracterizaba por dos tipos de penetración: el prime-ro, denominado difusión, referido a la ampliación delconjunto de actividades incorporadas al estilo(widening). El segundo tipo, la profundización(deepening) donde cada actividad crecientemente seciñe a la lógica del sistema y se hace cada vez máshomogénea. De allí se generan diversas dinámicasque permiten desplazar, reemplazar, anular y sobre-poner actividades, creándose nuevas actividades ydesplazando o anulando otras que actuaban con loscriterios, la lógica y la racionalidad del estilo suplan-tado. Hay actividades y procesos que sobreviven alestilo dominante pero muy rara vez recuperan su po-sición predominante.

José Joaquín Villamil aclaró que el estilo ascendenteno siempre se hacía dominante, dependiendo del rit-mo y la velocidad de penetración. El conflicto con lasestructuras existentes y el grado de resistencia deéstas condicionaban el ritmo del ascenso.

El estilo ascendente, fue a la postre derivado de laexpansión del capitalismo en la región, y el estilodominante, sin excepción, provino de las formas quetomó esta dominancia en cada uno de los países de laregión. No cabe la menor duda que el estilo referidoen el decenio de los setenta y de los ochenta se defi-nió en función de las características de la expansióncapitalista. En este sentido, José Joaquín Villamildestacaba la inversión externa, su proceso de interna-lización de la producción industrial, la tecnologíaimportada predeterminada por el patrón de consumo,el incremento de los costos sociales, el proceso de

homogeneización cultural como reflejo de las necesi-dades de que las corporaciones transnacionales re-orientaran la cultura local de acuerdo a su expansiónindustrial, y las contradicciones importantes de índo-le económica, social y ambiental.

En el manejo del término de estilo de desarrollo, de-bería entenderse que la dimensión ambiental es in-trínseco a su definición. Pero en la práctica, por seresta dimensión totalmente ajena a la gran mayoría delos autores que definieron el término, la dimensiónambiental siempre fue marginal y no se le consideróen su real dimensión. Las limitaciones propias de loseconomistas para abordar temas referidos a las cien-cias naturales le dieron ese sello.

Sin embargo, José Joaquín Villamil hizo un esfuerzopara incorporar esta dimensión. Definió dos grandesgrupos de problemas. Por una parte, un conjunto deproblemas que se vincula con la degradación de losrecursos, como el aire y el agua con relación a la ca-pacidad del sistema natural de absorber los desperdi-cios del proceso productivo. Planteó este autor que“en gran medida este tipo de problemas se concibe enla teoría del bienestar como externalidades, de dife-rencias entre los costos sociales y privados de algúnproceso de producción y consumo. Esta concepciónes estática y suelo no plantearse en el contexto delpropio crecimiento”.

El segundo tipo de problemas es el derivado de aque-llos que surgen de la explotación excesiva de los re-cursos naturales renovables y no renovables y se rela-ciona con la diferencia en los horizontes temporalesempleados en la toma de decisiones y los requisitospara la renovación de los recursos renovables y elmanejo apropiado de los no renovables. Tambiénaquí se planteó en un marco estático y no dentro delcontexto del desarrollo.

En este contexto el estilo de desarrollo, con relaciónal medio ambiente, fue definido como una modalidadde artificialización creciente, de especialización pro-ductiva, de demanda adicional de recursos, en espe-cial, energéticos, y de alta producción de desperdi-cios. Una caracterización, que si bien no es errónea,




no innovó en términos de la introducción de categorí-as de análisis más complejas e integradoras.

En una mirada hacia atrás, el concepto de estilo dedesarrollo no se definió claramente ni se crearon lascategorías de análisis que pudieran diferenciar elestilo ascendente y normalmente dominante, de losotros estilos nacionales. En este contexto, el estilo seconfundió con la etapa de desarrollo capitalista deexpansión transnacional de los decenios de los seten-ta y ochenta.

La incorporación plena de la dimensión ambiental enla concreción del concepto de estilo podría habersignificado un avance importante. Sin embargo, lafalta de interdisciplinaridad entre economistas y so-ciólogos por una parte, y científicos naturalistas, porla otra, impidieron conceptualizar formas propias delos estilos nacionales, que se veían amagadas por lapenetración del estilo ascendente.

En consecuencia, el concepto de estilo no fue másque la definición de modalidades del desarrollo capi-talista en una época determinada, vis à vis, la perma-nencia de modalidades precapitalistas y tradicionalesen los países periféricos. No obstante, con relación almedio ambiente, el esfuerzo de introducir esta di-mensión sirvió para estudiar más profundamente larelación del desarrollo latinoamericano con esta di-mensión de la región, tal como se hizo en el proyectode la CEPAL "Estilos de desarrollo y medio ambien-te en América Latina" (Sunkel y Gligo, 1980).

II. Discusiones necesarias sobre sus-tentabilidad, desarrollo sustentable,sustentabilidad ambiental del desa-rrollo y otras confusiones semánti-cas

Las inexactitudes e indefiniciones de varios términosrespecto a la relación desarrollo–medio ambiente, sehan constituido en trampas semánticas que confun-den y poco aportan a los estudios y a las propuestasrelacionadas con la problemática ambiental y, ade-más, han corrido velos que sólo lleva a no impedirllegar a la claridad conceptual en un tema de por sícomplejo. Destaca, por sobre los otros, el términodesarrollo sustentable o sostenible (que para ese estu-dio se considerarán sinónimos). Otros términos fre-cuentemente utilizados son: sustentabilidad, desarro-llo ambientalmente sustentable, sustentabilidad am-biental del desarrollo, sustentabilidad del desarrollo.

Para hacer un análisis más preciso de estos conceptoses necesario partir del concepto “desarrollo” En elproyecto “Estilos de desarrollo y medio ambiente enla América Latina” en general se asumió a éste comoun proceso abstracto, aceptado y no cuestionado. Sinembargo Osvaldo Sunkel, que lo definió a como “unestilo internacional ascendente”, haciéndose menciónal alto precio ambiental que se pagaba en el“necesario” proceso, ponía un manto deduda alhablar más de crecimiento que de desarrollo(Sunkel,).

Este autor, hace un cuarto de siglo atrás, con mucharazón afirmaba: “la introducción de la perspectivaambiental significa reconocer que ese proceso decrecimiento está condicionado por el medio biofísico,local, nacional y global, tanto porque este últimoafecta de diversas maneras el crecimiento económico,como porque es sustancialmente afectado por él, ycada vez más mientras más avanza el proceso de de-sarrollo. La introducción de la perspectiva ambientalpone en duda una serie de creencias derivadas de laideología del crecimiento económico que han preva-lecido en los últimos decenios”.



Desarrollo, ¿éste?, ¿deseable?

El constatar impactos negativos en el desarrollo es-conde el juicio de valor que el desarrollo es bueno, ypor ende, deseable y deseado. En este contexto eltérmino desarrollo significa un proceso necesario yabstracto, lo que se traduciría en una definición deldesarrollo, no como un proceso histórico concreto,sino un proceso teórico, sin dimensión espacio–temporal.

Para pasar de la abstracción a la concreción, por logeneral, prima la influencia del modelo y las varia-bles de los países desarrollados. Este tránsito haciauna definición histórica con dimensión espacial,arrastra consigo la idea de que “este desarrollo” esincuestionablemente el objetivo a seguir. Como con-clusión, la política de desarrollo de los países subdes-arrollados, es concebida en los mismos términos, loque presupone que estos países, para lograr el estatusde “desarrollados”, deberían transitar por los mismoscaminos de los países desarrollados.

Esta fue la concepción predominante hace veinticin-co años atrás, y está aún vigente en la actualidad. Lospaíses latinoamericanos tienen como objetivo, cualmás cual menos, lograr el nivel de desarrollo de lospaíses desarrollados, aunque para conseguirlo se ago-ten y deterioren los recursos. La causación circulardesarrollo–degradación pareciera ser la única víatransitable.

En este contexto, el discurso del medio ambienteresulta paradójico. El crecimiento económico, la in-dustrialización, el incremento del nivel de vida; enuna palabra, el “desarrollo”, figura como causa de ladegradación del medio humano. Como se ha plantea-do reiteradamente se hace ineludible romper estecírculo vicioso, a través de un planteamiento: no de-tener el crecimiento sino reorientarlo. Se necesita,según estos postulados, utilizar la capacidad econó-mica, científica y tecnológica para dominar los pro-blemas planteados por la producción.

Pero para reorientar el crecimiento es necesario undesarrollo “más cualitativo”, que debiera significar laextensión del campo del control racional técnico y la

aparición del hombre en el discurso. Pero la aparicióndel humanismo estaría introduciendo otra contradic-ción: la negación de la deseabilidad de un procesoque no controla y que no sabe hacia donde va.

Estas contradicciones están vigentes en prácticamen-te todos los discursos ambientales de la región lati-noamericana, implícita o explícitamente. Los discur-sos de los gobernantes, las estrategias de crecimientoeconómico y de incremento del bienestar social, losplanteamientos de las organizaciones internacionales,no han podido superarlas, pues, significaría de parti-da un cuestionamiento al sistema imperante, un re-chazo a los vínculos de dependencia, sin, a su vez,una clara definición sobre alternativas y tránsitos.Estas contradicciones, vigentes ya hace un cuarto desiglo, no han perdido vigencia y, si no son más paten-tes, se debe a las confusiones conceptuales y a lastrampas semánticas, tal como se expondrá más ade-lante.

Desarrollo sustentable o sostenible

En esa época ya se hablaba de la necesidad que undesarrollo social y ambientalmente adecuados seanpermanentes en el tiempo. Se mencionaba las princi-pales contradicciones entre desarrollo–medio am-biente planteándose, por lo general, una intención dedeseos de cambio orientado a disminuir el costo am-biental del desarrollo.

Las contradicciones expuestas con relación al con-cepto de desarrollo han llevado a utilizar en formadominante en el mundo un concepto calificado conmucha frecuencia como difuso y contradictorio: eldesarrollo sostenible o sustentable. Se le acepta por-que, inconsciente o conscientemente, deja en la pe-numbra las numerosas interrogantes y contradiccio-nes derivadas del tránsito abstracción–concreción delas definiciones sobre desarrollo. Permite disfrazar larealidad y verificar, cuantificar y contrastar como seavanza hacia objetivos de “mayor bienestar”, aunquelas cifras estén mostrando lo contrario. El abuso deltérmino, por insistencia, ha dejado en la penumbra




los cuestionamientos para ser “universalmente” acep-tado.

Muy pocos estudios han profundizado buscando defi-niciones y precisiones. Para Santiago Raúl Olivier,“desarrollo sostenible es sinónimo de desarrollismo.Pretende el crecimiento asintótico de la economía enun ecosistema planetario con recursos energéticos ymateriales limitados” (Olivier, 1997). Para WernerGaza “...la inflación de enfoques ha derivado en unconcepto de sostenibilidad cada vez más borroso eincluso más gastado, mientras más frecuentementelas distintas partes se iban apropiando de él. De estamanera el discurso corre peligro de ir a parar a dondeya han ido a parar otras discusiones sobre política ydesarrollo: en el vertedero de una opinión públicapolítica y académica que se reproduce en ciclos cadavez más cortos, a través de la fabricación de términosy conceptos nuevos. Quizás varios respiren aliviadosy nadie llore lágrima alguna por el concep-to...” (Raza , 2000).

La interrogante planteada desde la CEPAL por Ro-berto Guimaraes si el desarrollo sustentable es unapropuesta alternativa o sólo retórica neoliberal, cana-liza el debate sobre este concepto (Guimaraes, 2003).Analiza este autor las marcadas indefiniciones deltérmino y recalcando lo difuso de él, que se deriva dela aceptación unánime que suscita. Afirma: “es enverdad impresionante, para no decir contradictoriodesde el punto de vista sociológico, la unanimidadrespecto a las propuestas a favor de la sustentabili-dad. Resulta imposible encontrar un solo actor socialde importancia en contra del desarrollo sustentable.Si ya no fuera suficiente el sentido común respecto alvacío que normalmente subyace en conceptos socia-les absolutos, el pensamiento mismo sobre desarro-llo, como también la propia historia de las luchassociales que lo ponen en movimiento, evoluciones enbase a la pugna entre actores cuya orientación deacción oscila entre la disparidad y el antagonismo”.

Más adelante agrega: “Resulta inevitable sugerir,principalmente a partir de la realidad en los paísessubdesarrollados del Sur, que el desarrollo sustenta-ble sólo se transformará en una propuesta en serio enla medida que sea posible distinguir sus componentes

reales, es decir, sus contenidos sectoriales, económi-cos, ambientales y sociales”.

Este autor plantea la necesidad de diferenciar las dis-tintas dimensiones y criterios de sustentabilidad. Esinteresante que vuelve a retomar la diferenciaciónentre sustentabilidad ecológica y sustentabilidad am-biental, tal como lo había establecido Nicolo Gligoveinte años antes, cuya propuesta se explicita másadelante. Roberto Guimaraes, además de estas dosdimensiones de sustentabilidad, agrega la social y lapolítica, concluyendo en la necesidad de debatir pro-fundamente la dimensión política como aporte nece-sario para que el término desarrollo sustentable co-mience a tener real significado.

Otro importante trabajo conceptual que aporta y cla-rifica es el de Gilberto Gallopín, realizado en 2003 enla CEPAL (Gallopín, 2003). Este autor afirma que lasostenibilidad y el desarrollo sostenible “se cuentanentre los conceptos más ambiguos y controvertidosde la literatura”.

Propone una definición general de sostenibilidad,diferente a desarrollo sustentable, aplicable a cual-quier sistema abierto y define el sujeto de la sosteni-bilidad, detallando exhaustivamente las sostenibilida-des: del sistema humano únicamente, del sistemaecológico principalmente, y del sistema socioecológi-co total. Define las propiedades fundamentales quesubyacen en la sostenibilidad de los sistemas socioe-cológicos, como: disponibilidad de recursos, adapta-bilidad y fexibilidad (en contraposición a rigidez),homostasis general, estabilidad, resiliencia, robustez(en contraposición a vulnerabilidad, fragilidad), ycapacidad de respuesta.

Con relación al desarrollo sostenible, el trabajo deGilberto Gallopín deja en claro la diferencia con sos-tenibilidad estableciendo que la palabra “desarrollo”apunta claramente a la idea de cambio, cambio gra-dual y direccional. Con gran lucidez pone el dedo enla llaga al plantear la pregunta central: ¿qué es lo queha de sostenerse, y qué es lo que hay que cambiar?En su trabajo también establece lo que constituye elfactor predominante en las interpretaciones sobre losfundamentos éticos del desarrollo sostenible identifi-



cándole con la justicia intergeneracional. Discurreademás en una docena de puntos de vista teóricossobre este concepto.

En forma implícita este autor cuestiona el“desarrollo” como algo abstracto y deseado al plan-tear el concepto de “no–desarrollo” cuando no mejo-ra la calidad de vida ni hay crecimiento económico, yel concepto de “desarrollo viciado” cuando hay creci-miento económico material pero no mejora la calidadde vida.

Aunque los conceptos de Gilberto Gallopín y de Ro-berto Guimaraes iluminan las penumbras conceptua-les en torno al tema, es probable que no sean asumi-dos en los países de la región. Es más cómodo seguiren las indefiniciones y de construir febles sistemas enque todos están de acuerdo en torno al “desarrollosustentable”, sin mayores conflictos, al menos a cortoplazo. Aunque no sea una demanda actual del esta-mento ambiental de los países, mirando a mediano ylargo plazo, los planteamientos de estos autores debe-rían ser difundidos y discutidos ampliamente en laregión, ya que constituyen un claro salto conceptualque permitiría no perderse en la contradictoria telara-ña semántica que dominan los planteamientos actua-les.

Existen pocos esfuerzos en la región para concretarconceptos de sustentabilidad ambiental elaborados ycuantificados. Alberto Niño de Zepeda, Mario Mainoy Francisco Di Silvestre al tratar de introducir unametodología operacional para la decisión públicasobre la base de planificación de sistemas con Méto-dos de Ayuda a la Decisión Multicriterio, discurrenen torno al concepto de sustentabilidad (Niño de Ze-peda, Maino y Di Silvestre, 1998). Desafortunada-mente, sus esfuerzos se insertan en un marco muyalejado de las contradicciones existente en AméricaLatina. Y no podía ser de otra manera pues la extensabibliografía citada, salvo una excepción, correspondetotalmente autores de países desarrollados y, por en-de, utilizan los conceptos de desarrollo dictados porellos.

El peso de Daly, Goonland, Constanza, El Serafy,Pearce, Repetto etc., siguen marcando las definicio-

nes o indefiniciones de desarrollo sustentable y desustentabilidad ambiental. Los autores, implícita oexplícitamente, siguen utilizando el contradictorioconcepto de equilibrio entre dimensiones y la acepta-ción de que el desarrollo de los países llamados des-arrollados es el deseado y el único.

Contradicciones del falso equilibrio

Los numerosos estudios que se han hecho sobre desa-rrollo tratan en forma integral de presentar estadísti-cas, índices e indicadores económicos, sociales, am-bientales e institucionales. En casi todos estos estu-dios queda muy poco claro las coherencias e interre-laciones que hay entre las diferentes dimensionesanalizadas.

Muchas estrategias y políticas sobre crecimiento eco-nómico, y también algunas sobre desarrollo social,tienen signo ambiental negativo. La importancia delas políticas ambientales implícitas en las políticas dedesarrollo tiene que ser sopesada en su real dimen-sión, cuestión que hasta el día de hoy no sucede(Gligo, 1997). A continuación se exponen las princi-pales contradicciones ambientales verificadas en es-tos planteamientos sobre crecimiento.

En forma muy simplista tiende a afirmarse que elnivel de ingreso es de signo ambiental positivo, por-que lo usual es confundir la relación “estado del me-dio ambiente–ingreso” con la relación contamina-ción–ingreso, cuestión ésta última planteada a travésdel análisis de la curva Kuznets (Kuznets, 1996).

En América Latina la importancia de los recursosnaturales en la economía ha sido y es crucial. Una delas formas más socorridas para acceder a mejoresniveles de ingreso es utilizar intensivamente los re-cursos naturales, es que corrientemente conlleva so-bre explotación de ellos. Por otra parte, mayores ni-veles de ingreso, asumiendo una modalidad de desa-rrollo en donde el medio ambiente aún es para muchouna simple externalidad, significa mayores niveles decontaminación. Ambos efectos del crecimiento asu-men una expresión ambiental negativa. Además, elproblema del nivel de ingreso se hace más complejo




cuando se analiza su distribución.

Lo deseable en una sociedad es que se incremente elconsumo, pero ello no quiere decir que el medio am-biente sea favorecido. Mayor consumo, en la estruc-tura económica se traduce en mayor generación deresiduos y mayor presión sobre determinados recur-sos naturales, o sea, signo ambiental negativo.

También claramente deseable en una economía es eldesarrollo industrial, por el incremento del valoragregado y la creación de empleos. Sin embargo,hasta hace muy poco, las estrategias de desarrolloindustrial consideraban al medio ambiente como unaexternalidad; los residuos no eran tratados y se arro-jaban al aire, suelo y agua. No obstante haber mejora-do la situación, el signo ambiental aún sigue siendomarcadamente negativo. La minimización del impac-to ambiental y el reciclaje de residuos son tareas pen-dientes de la gestión ambiental que mientras no seaborden con eficacia el alto costo ambiental seguirápresente.

Es obvio que la explotación de un recursos naturalrenovable puede tener signo ambiental negativo, neu-tro o positivo, dependiendo de su grado de renova-ción. En Chile, mucho de los productos del mar sesobre explotan, por lo tanto, su signo es negativo. Porotra parte, aunque la explotación sea sustentable y designo positivo, es posible que haya problemas decompetencia que incidan en la pobreza e insustenta-bilidad de determinadas comunidades. Es lo queusualmente sucede con la competencia entre la pescaartesanal y la pesa industrial. En no pocas ocasionesla intensificación de la pesca industrial se hace endesmedro de la artesanal, afectando la renovación delos recursos de este subsector y agravando los nivelesde pobreza.

Con relación a las estrategias y políticas de desarrolloagrícola, éstas en muchos casos tienen impacto am-biental negativo, dado el costo ecológico derivado dela alteración de ecosistemas vivos. Sin embargo. esun tema de características muy complejas ya que elcrecimiento de la agricultura se debe a múltiples fac-tores. El crecimiento de la agricultura de secano en lamayoría de los países de la región es corriente que

tenga un alto costo ambiental, derivado principal-mente por la erosión de suelos con pendientes marca-das.

La agricultura intensiva de riego tiende a tener unplus positivo, tanto del punto de vista económico ysocial como ambiental, pero no debe dejar de men-cionarse el impacto negativo derivado de la contami-nación por pesticidas.

El tema del desarrollo agrícola no puede ser analiza-do al margen del estudio de la estructura de tenenciade la tierra. Esta es la que condiciona principalmentela racionalidad de los distintos y complejos actoresproductivos de la agricultura. La presencia de mini-fundios a lo largo de toda la región condiciona unasituación muy negativa desde el punto de vista am-biental. Las inseguridades de la tenencia, derivada delas carencias de titulación propietaria, unida a varia-das formas de subtenencias, inciden en formas deexplotación insustentables.

La sustentabilidad de las estrategias y políticas dedesarrollo forestal son difíciles de analizar cuando seproduce la agregación del producto derivado de laexplotación del bosque nativo con el producto que sederiva de las plantaciones forestales. Para los análisisde sustentabilidad es fundamental desagregarlos. Elproducto forestal derivado de la explotación del bos-que nativo en América Latina tiene un signo marca-damente negativo. La tasa de explotación sobrepasacon creces la regeneración del bosque. Además, des-de el punto de vista social, los ingresos de los obrerosforestales son de muy bajo nivel.

El producto forestal derivado de las plantacionesforestales tienden a tener un signo ambiental positi-vo, pero importantes áreas de plantaciones se hanimplantado sobre la base del reemplazo del bosquenativo. Es obvio que este caso el signo es muy nega-tivo.

Dada las condiciones estructurales de la economía delos países de América Latina, la intensificación de lasexportaciones crean fuertes presiones ambientales. Eldeterioro de los términos de intercambio de muchosproductos ha incidido para incrementar la presión por



producir mayor cantidad física de productos, lo quese ha traducido, en muchas ocasiones en sobre explo-tación de los recursos naturales renovables. En elcaso de los no renovables, con frecuencia, y en parti-cular en el sector minero, la mayor producción no haencontrado preparado a los emprendimientos minerospara manejar adecuadamente sus residuos.

Normalmente se utiliza el consumo de energía comoun indicador del desarrollo económico de un país. Elesfuerzo de los últimos años en América Latina se hacentrado en posibilitar las respuestas necesarias parauna demanda creciente. El análisis ambiental de estatemática indudablemente que es muy compleja. Noobstante, se puede señalar que, amén de los benefi-cios que conlleva la energía, muchos emprendimien-tos hidroenergéticos han pagado un costo ambientalalto. Sólo en los últimos años las centrales termoeléc-tricas han incorporado tecnologías para abatir susresiduos derivados de sus producciones. Se puedeseñalar que en la región el más alto costo ambientalse ha provocado por la generación de energía prove-niente de la explotación del bosque nativo, sea parael consumo industrial, sea para el consumo domésti-co.

Existe una extrema simplificación de asociar la altatasa de urbanización a condiciones ambientales posi-tivas, y la ruralización a condiciones negativas. Laprincipal tesis que se maneja actualmente es que nohay una correlación entre tasa de urbanización y me-joramiento ambiental. La mayor urbanización puedeser positiva o negativa dependiendo de las condicio-nes como el proceso se realice. La expansión urbanapor lo general tiene un alto costo ambiental derivadode la pérdida de suelos agrícolas. El peri halo urbanode muchas ciudades latinoamericanas está sometido aun proceso creciente de deterioro.

El incremento del parque automotriz se asocia al me-joramiento de las condiciones de vida, en particular,por el aumento del parque de automóviles particula-res y por el crecimiento del de la locomoción colecti-va. En ambos casos, amén de los beneficios sociales,el impacto ambiental tiene a ser negativo. Entre losimpactos más notorios se puede señalar, las contami-nación del aire, los atochamientos vehiculares, la

contaminación de ruido.

Desarrollo sostenible ¿un término ambienta-lista?

Los que estudian y hacen propuestas sobre el desa-rrollo, crecimiento económico o el mejoramientosocial, cuando plantean el tema de la sostenibilidad,es frecuente que no consideren la problemática am-biental. Casi en todas las publicaciones de las últimasdécadas realizadas en centros de desarrollo del pensa-miento económico, cuando se habla de sostenibilidadse hace referencia a la necesidad que los cambios enlas distintas facetas asociadas a la economía, sehagan perdurables en el tiempo. La temática ambien-tal normalmente o no está presente, o, si lo está, tieneun tratamiento sólo marginal.

Quienes plantean la temática del “desarrollo sustenta-ble” y usan frecuentemente el término, son precisa-mente los que están trabajando en relación con elmedio ambiente. Son los que quieren que el desarro-llo socio económico supere la insustentabilidad am-biental que predomina y se encamine hacia modalida-des mucho más sustentables.

En muchas de las publicaciones que abordan la temá-tica del “desarrollo sustentable” antes de tratar losaspectos ambientales del susodicho “desarrollo sus-tentable”, es frecuente leer antecedentes relativos alcrecimiento económico y al mejoramiento social, sinhacer un análisis de la coherencia de estos anteceden-tes con el medio ambiente. Es una especie de venera-ción previa a la economía para legitimizar el medioambiente. Lo paradójico es que, casi sin excepción,dada la modalidad de desarrollo prevaleciente enAmérica Latina, la gran mayoría de los avances eco-nómicos, e incluso de bienestar social, han debidopagar un peaje ambiental muy alto.

Mirado así, la búsqueda del “desarrollo sustentable osostenible” desde la dimensión ambiental, se pone enun mismo plano con las dimensiones, económicas ysociales. El planteamiento de la búsqueda del equili-brio entre los ambiental, lo económico y lo social, eslo que predomina.




Esta definición del equilibrio, de aparente simpleza,es una problemática muy compleja ya que cada di-mensión tiene distintos niveles de abstracción y ade-más intrincadas interacciones causaefecto. Es necesa-rio, entonces, indagar sobre las contradicciones del“equilibrio”, problema que nace del hecho de quecualquier artificialización de la naturaleza conllevaun costo ecológico.

El equilibrio es un concepto poco definido, normal-mente no cuantificado, que cada cual adapta segúnsus propios intereses. No se dan límites sobre la re-versibilidad de los procesos ecológicos, ni se definenlas magnitudes de los costos ecológicos. Cada país,región, localidad; cada proceso productivo, cada actode desarrollo puede fijar sus propios parámetros deequilibrio. Las indefiniciones e inexactitudes predo-minan en este discurso.

El discurso del equilibrio se basa en la necesidad depagar determinado costo ecológico en función delindispensable crecimiento económico y de respondera las demandas para la supervivencia y el bienestarde la sociedad. Es corriente constatar en los países dela región el planteamiento que no se pueden adoptarlos parámetros ambientales de los países desarrolla-dos, sino que se hace necesario “ser prácticos” en elsentido de sacrificar el medio ambiente para bajar losniveles de hambre y suplir las necesidades básicas dela población, amén de contribuir al despegue econó-mico. Es la búsqueda del mentado equilibrio dentrode la modalidad de desarrollo adoptada, marcada porla inequidad, la injusticia, la desigualdad. Miradodesde este enfoque, el medio ambiente no es una di-mensión que potencie y enriquezca la concepción deldesarrollo, sino que constituye un reservorio de re-cursos a los que hay que echar mano para cumplircon las metas del crecimiento económico.

Entonces, fijar la meta del equilibrio es el precio quehabría que pagar para seguir por “este desarrollo”,bueno, deseable y deseado. La semántica de esta for-ma vuelve a jugar otra mala pasada, pues el términoequilibrio, contribuye a una percepción de que no hayconflictos, que todo corre por un camino sin tropie-

zos, que todo está equilibrado. En otras palabras, paraalgunos, que desafortunadamente son muchos en laregión, lograr este equilibrio, facilita incorporarse delleno al desarrollo sustentable.

Por ello que es muy importante aclarar que el equili-brio tal cual se plantea, no existe. Lo que existe, nor-malmente son estrategias, políticas, líneas de acción,proyectos, que tienen un mayor o menor costo ecoló-gico, y que se adoptan en función de racionalidadesque tienen que ver con decisiones económicas, socia-les, étnicas, antropológicas, y que en muchas ocasio-nes, la racionalidad ambiental es marginal o no estápresente.

Una visión desde esta otra perspectiva permitiría vermucho más claro el panorama de la gestión del desa-rrollo con relación al medio ambiente. Permitiría noenceguecerse con falsos planteamientos que, en lamayoría de los casos, ocultan la falta de voluntadpolítica para incorporar la dimensión ambiental, y enotros casos, posibilitaría tener una real y concretaapreciación de determinados costos ecológicos que setoman frente a apremiantes desafíos de la superviven-cia.

Algunas corrientes del pensamiento ambiental, másinteligentemente, han definido al desarrollo sustenta-ble como un camino o tránsito hacia una concepciónideal en donde la dimensión ambiental es intrínseca ala modalidad del desarrollo. Y tal como se le defineteóricamente, exige de cambios paradigmático, éticoy político. Obviamente que, para esta concepción, elfin de la sociedad es satisfacer las necesidades huma-nas fundamentales. Si se produjeran cambios estruc-turales fundamentales y tomara fuerza una nuevamodalidad de desarrollo, habría que analizar estasituación en forma multi e interdimensional, lo queindudablemente no sucede en la actualidad. Pero paraavanzar por esta línea del pensamiento se requiereprofundizar los conceptos de sustentabilidad.

Hacia un concepto de sustentabilidad am-biental del desarrollo

Las indefiniciones y vaguedades que desde fines de



los setenta han dominado esta temática, ha llevado aalgunos autores a avanzar modelando conceptos másprecisos. Estos esfuerzos innovan con respecto alnivel de la discusión de hace un cuarto de siglo, porlo que es importante analizarlos (Gligo, 2001).

Una definición estrictamente ecológica de sustentabi-lidad fue dada en el decenio de los ochenta planteán-dola como la capacidad de un sistema (o un ecosiste-ma) de mantener constante su estado en el tiempo,constancia que se logra ya sea manteniendo invaria-bles los parámetros de volumen, tasas de cambio ycirculación, ya sea fluctuándolo cíclicamente en tor-no a valores promedios.

Se alcanza esta sustentabilidad ecológica, por unaparte, en forma espontánea en la naturaleza, en fun-ción de la maduración o desarrollo hacia estados clí-max o, por otra, si hay intervención del hombre, sepuede lograr a través del manejo de las situacionesartificializadas (o disclímax) donde se recompone y/ointroduce información, materia y energía, para man-tener constantes los volúmenes (biomasa), las tasasde cambio y los ritmos de circulación que caracteri-zan a un sistema constante.

Interesa analizar esta forma pues todas las estrategiasde desarrollo significan, desde el punto de vista físi-co, transformación o artificialización sobre la base dela intervención humana. La sustentabilidad ecológicase logra cuando se mantiene la equivalencia entre lassalidas de materiales y energía e información delsistema intervenido, y las entradas, sean éstas natura-les o artificiales. Cuando las salidas de materia yenergía son mayores que las entradas no hay susten-tabilidad ecológica. Este permanente desajuste nega-tivo termina irremediablemente en la destrucción y,en particular en los agrosistemas que funcionan conla base de atributos naturales, finaliza en la desertifi-cación o estado denominado agri–deserti.

Para profundizar el tema de las posibilidades de esta-bilización dinámica como cuestión básica para lograrla sustentabilidad es necesario establecer en formaclara los conceptos de estado y cambio de estado.Estos conceptos permiten conocer las condicionesespecíficas en la que se encuentra el sistema y las

transformaciones del mismo por unidad de tiempo. Elestado del sistema es el modo de existir en función desus componentes o arquitectura y de sus procesos ofuncionamiento o fisiología.

La estabilidad de un sistema está estrechamente liga-da a la armonía que se logra en función de un estadocreando un sistema o transformar de tal modo unecosistema prístino en un agrosistema que quedacoherentemente organizado. Esta coherencia se debeplantear en función de un adecuado balance de suscomponentes arquitectónicos, del almacenamiento demateria, energía e información y, sobre todo, de lacapacidad de absorción de los estímulos que se adi-cionan antrópicamente.

La estabilidad dinámica se logra ya sea, a través de lamantención de la diversidad de los ecosistemas dis-climáxicos o, ya sea, en el establecimiento de esteatributo en el caso de sistemas de alto grado de artifi-cialización. La diversidad es posiblemente el atributomás importante de un ecosistema. La pérdida de ladiversidad, cuestión corriente en las estrategias dedesarrollo agrícola, está asociada a la disminución dela resiliencia de los ecosistemas. Esta disminuciónimpide una absorción de los disturbios ya sean natu-rales o antrópicos.

Desde la definición dada de sustentabilidad ecológicase puede construir la definición de sustentabilidadambiental. Ello no es una sutileza; todo lo contrario,significa incorporar plenamente la problemática rela-ción sociedad–naturaleza. La sustentabilidad ambien-tal de las estrategias de desarrollo debe incorporarconceptos temporales, tecnológicos y financieros.

La necesidad del concepto de temporalidad es paraestablecer la permanencia o persistencia de la susten-tabilidad ecológica. Obviamente que esta última seproyecta en plazos que, desde el punto de vista de loscambios sociales, pueden en muchas ocasiones consi-derarse extremadamente largos. Definir los tiemposde la sustentabilidad en función de los horizontes deestrategias de desarrollo de largo plazo es optar poruna razonable definición práctica. Es importante de-jar establecido que, ubicada la estabilización dentrode los plazos definidos para la sustentabilidad am-




biental podrían parecer estabilizadas ciertas transfor-maciones que no lo son. Por ello es muy importantedeterminar si las fluctuaciones cambian de signo, osea, varían en torno a un promedio o si, aunque leves,tienen signo negativo, lo que equivaldría al deterioroecosistémico en el largo plazo. La cuestión de losplazos, ya expuesta cuando se esbozó una definiciónde sustentabilidad ambiental, es básica para preveraceleraciones de procesos que podrían tender a alte-rar la estabilidad.

Lo tecnológico es también una dimensión que defineconcretamente si una determinada sociedad, dado suacervo tecnológico en un estadio de su desarrollo,puede equilibrar artificialmente el coste ecológico delas transformaciones, o sea puede hacer entrar al sis-tema materia y energía (insumos) e información(tecnología) para compensar las salidas tanto natura-les como artificiales.

La cuestión financiera define el acceso a ciertos re-cursos materiales y energéticos acotando la defini-ción de sustentabilidad ambiental. Ello se produceporque, para compensar las salidas de los sistemasinvolucrados en los procesos de desarrollo, se hacenecesario posibilitar la entrada de recursos materialesy energía. Obviamente, una sociedad que no posee ole es muy costoso adquirirlo, tendrá menos posibili-dad de efectuar transformaciones sustentables.

El avance realizado en el decenio de los ochenta,complementado por visiones actuales, sobre la basede aceptar la definición del desarrollo como un con-cepto abstracto, consistió en establecer una definiciónacotada para la sustentabilidad ambiental del desarro-llo como una condición que, en correspondencia conlos horizontes de estrategias de desarrollo de largoplazo, sobre la base del acervo tecnológico que lasociedad posee, y considerando la posibilidad realque la sociedad tiene para acceder a los recursos ma-teriales y energéticos, define los grados de afectacióny la posibilidad de permanencia de los disclímax delos ecosistemas en sus distintos grados de artificiali-zación.

Afortunadamente, en la actualidad desde la CEPAL,Roberto Guimaraes reintroduce esta diferenciación

(Guimaraes, 2003). Quizás no es exactamente la mis-ma que hace una décadas, pero al menos es un nuevoesfuerzo de conceptualización que sirve para evitarlas consabidas trampas semánticas.

Sobre las confusiones semánticas

La historia del desarrollo de la temática ambiental,tanto en ámbitos académicos como en los sectorespúblicos nacionales y en el mundo internacional, estáplagada de ejemplos de la continua creación de nue-vos términos, que en la gran mayoría de las ocasio-nes, son sólo aportes semánticos que dudosa explica-ción.

Cada cierto tiempo, nuevos términos se incorporan alos estudios y al discurso. Pareciera que, consciente oinconscientemente se busca un nuevo impulso al te-ma a través de la terminología. Algunas veces la ex-plicación hay que buscarla en el agotamiento del dis-curso ambiental, concebido dentro de los estrechosámbitos de la modalidad de desarrollo prevaleciente.Los nuevos términos sirven para seguir en el tema sinpercibir las contradicciones que explicarían el agota-miento.

Es lo que sucede corrientemente con mucha de los“nuevos” indicadores ambientales. Sobre la base queno hay planteamiento metodológicos innovadores,muchos de los indicadores son las mismas estadísti-cas y datos de distintos niveles que en el pasado habí-an sido utilizados. Todas las desagregaciones, losdatos, las estadísticas aparecen con el nombre deindicadores y da la impresión de que se ha encontra-do una nueva forma de generar estudios. El problemaes una cuestión semántica, pues estas nuevas palabrasy términos pueden encontrarse bajo otras expresionesen estudios de hace varias décadas atrás.

Un ejemplo que puede ser aclaratorio: el estudio inte-grado de los recursos naturales renovables de las pro-vincias chilenas de O’Higgins y Colchagua (hoy VIRegión) (IREN, 1973), realizado entre 1970 y 1973,presenta una serie de información que hoy día seclasificarían como “indicadores”, tanto de estado, deimpacto, como de presión. Más aún, este estudio in-



corpora componentes económicos, sociales (fuerzade trabajo) tecnológicos y construye índices (relaciónfuerza de trabajo–estructura de uso potencial). Nadaen ese entonces se relacionaba semánticamente con lasustentabilidad y no había ninguna mención a lostérminos índice e indicador. Pero si se compara esteestudio con otros actuales, como el realizado por elPNUMA para confeccionar indicadores de sustenta-bilidad en Centroamérica, se llega a la conclusiónque muy pocos elementos nuevos aporta este últimopara encarar los problemas del desarrollo rural.

Hay también ejemplos específicos: en documentosrevisados de hace un cuarto de siglo atrás, aparecendatos sobre la erosión del suelo, mostrando porcenta-jes de afectación. En la actualidad se busca un“indicador edafológico de erosión”, cuyos métodosson iguales a los anteriores y muestran lo mismo.

La búsqueda de respuesta al agotamiento temático semuestra en variados ámbitos. Todo empieza a parecerambiental o incluso ecológico. Es importante vestirde verde cualquier discurso aunque éste repita viejosconflictos de la sociedad y la naturaleza. Los anti-guos problemas de desforestación, destacados desdela colonia, se convierten en ambientales. Lo mismopasa con los problemas sanitarios y el manejo de lasaguas servidas.

Así mismo empiezan progresivamente a abusarse deltérmino ecológico. Todo hoy en día es ecológico,verduras ecológicas, frutas ecológicas, corderos eco-lógicos, buses ecológicos, autos ecológicos. Se abusade estos términos sin diferenciar los límites de lo quese tolera por contaminación o la definición de losprocesos definidos como limpios.

Otra explicación a esta exacerbación semántica sebasa en la aceptación de los límites estructurales paracambiar las tendencias ambientales, lo que se tradu-ce, a su vez, en no reconocer los conflictos inherentesa la modalidad de desarrollo prevaleciente. Los difu-sos términos de desarrollo sustentable y de sustenta-bilidad apuntan al objetivo de hacer creer a la pobla-ción de que un país o una localidad ha adoptado el“desarrollo sustentable” o la “sustentabilidad” saltán-dose a otro estadio mucho más armónico. Es una

forma de manipulación de la opinión pública, basadaen el bombardeo de palabras sin casi contenido real.




III. Política y medio ambiente

Osvaldo Sunkel en la introducción de la publicación

del proyecto “Estilos de desarrollo y medio ambienteen la América Latina” expone claramente la perspec-tiva política de la problemática ambiental (Sunkel,

1980). Varios otros trabajos del citado proyecto abor-

dan la dimensión política de la problemática ambien-

tal. Lo hace Raúl Prebisch, al detallar los problemas

de la biósfera y su relación con el capitalismo perifé-

rico, también Armando Di Filippo, al tratar el tema

de la distribución espacial de la actividad económica

y la población, Luciano Tomassini y Osvaldo Sunkel,

al explicar los factores ambientales en la evolución

de las relaciones centro–periferia y fundamentalmen-

te Marshall Wolfe, al profundizar el tema de la per-

cepción política de los problemas ambientales

(Prebisch, 1980).

No obstante tratarse el tema como una problemática

política, en ese entonces no hubo una mayor profun-

dización de lo que ello implicaba. Sólo posteriormen-

te la evolución del pensamiento ambiental ha permiti-

do poder analizar cómo la dimensión ambiental ha

transitado desde estadios de marginalidad política

hasta constituirse como un “sujeto político”, tal comoes en muchos países desarrollados.

No cabe duda que la apropiación de la naturaleza es

un tema político por excelencia. La apropiación está

ligada al poder y éste recupera y politiza prácticas

culturales que escapan inicialmente a su esfera dire-

cta de influencia. Así numerosos ritos y mitos mági-

co–religiosos, las concepciones del tiempo y del es-

pacio, los mecanismos de alianza y filiación, las es-

tructuras económicas, en otras creaciones culturales,

son susceptibles a ser politizadas (Martín, 1987).

La apropiación del entorno natural de la sociedad,

implica un hecho político que lleva impresas las ca-

racterísticas del poder y de quienes lo ejercen. La

relación entre el hombre y su entorno, definido como

la relación ambiental, en muchas ocasiones no se

analizan como relaciones directas, sino a través de la

mediación de alguna construcción ideológica que

ayuda a representar las contradicciones existentes

entre la cultura y el entorno natural. Desde las anti-

guas sociedades el poder y la autoridad han interveni-

do para legitimizar tanto las creencias como los ritos

que de ella se derivan. De esa forma se han ido confi-

gurando las relaciones sociales que tienen como base

la distribución de los medios de producción, de acce-

so a los mismos, el reparto de los excedentes y la

división social del trabajo. En consecuencia, lo am-

biental se ha configurado como una dimensión esen-

cialmente política, intrínsicamente política. No obs-

tante, H. C. F. Mansilla afirmó en los ochenta y con

plena vigencia en la actualidad, que falta una con-

ciencia crítica de alcance general para percibir el

problema político–ambiental de América Latina

(Mansilla, 1987).

Lo político en un sistema social hace referencia a la

unidad del sistema social, a la síntesis social, a la

reproducción de las relaciones sociales fundamenta-

les. Lo político es lo que conserva o destruye la uni-

dad. Es lo que produce el cambio necesario para que

lo fundamental se reproduzca. Esto es lo que se cons-

tituye como la tarea del poder político establecido.

Lo político debe entonces ser entendido dialéctica-

mente como la perpetuación por el cambio.



Se ha deducido que el discurso ambiental es político

porque generalmente margina el tema del sistema

social total. El discurso del medio ambiente afirma la

recomposición de éste como tarea política. Como la

tarea es normalmente definida en términos técnicos,

lo que hace el discurso es definir lo político como

técnico. Como lo político se disuelve en lo técnico se

puede afirmar que el medio ambiente es una meta

política. Por ello, que desde una perspectiva crítica,

al negar el propio discurso ambiental su carácter polí-

tico, se convierte en político, pues afecta a la unidad,

la síntesis, la reproducción del sistema.

No obstante lo intrínsicamente político, algunos auto-

res inteligentemente han querido ser redundantes

utilizando, cuando hay que enfrentar esta temática, el

término “ecopolítica”. Al respecto, Roberto Guima-raes hace claridad en esta temática: “la expresiónecopolítica, utilizada por primera vez por Deutsch en

1977, representa pues un apócope de política ecológi-

ca. Surge el reconocimiento de que para superar la

crisis actual habrá que tomar decisiones política, y en

ese proceso algunos intereses serán favorecidos más

que otros tanto en el interior de las naciones como

entre ellas”. “...No sorprende la insistencia de enfo-ques parciales y hasta ingenuos para acercarse a la

crisis de sustentabilidad del desarrollo. Enfoques que

se han caracterizado por tratar los desafíos socio-

ambientales a partir de una visión de la organización

social que, además de fragmentada es excesivamente

economicista y crematística, y supone relaciones

simétricas entre el ser humano y la naturaleza”. “...Larealidad actual impone superar tales enfoques y susti-

tuirlos por el reconocimiento de que los problemas de

insustentabilidad relevan disfunciones de carácter

social y político (los padrones de relación entre seres

humanos, y la forma como está organizada la socie-

dad en su conjunto) y son el resultado de distorsiones

estructurales en el funcionamiento de la economía

(los patrones de consumo del la sociedad y la forma

como ésta se organiza para satisfacer-

los)” (Guimaraes, 2003).

Sin embargo, lo político es corrientemente evitado en

América Latina. El discurso ambiental surge como

una crítica radical del sistema social, pero se diluye

en definiciones técnicas. El miedo a la “politización”,a ser catalogado como “político”, hace que se revistade ropaje técnico, que en definitiva, oculta las rela-

ciones sociales del sistema total. El miedo a que el

debate se politice ha sido una constante en la discu-

sión ambiental. Y sin embargo, cuando se ha avanza-

do en esta temática ha sido cuando se le ha sometido

a estrategias políticas.

El miedo a la politización se oculta tras el plantea-

miento de la solidaridad mundial, y se habla en nom-

bre de la humanidad que incluye a todos los seres del

mundo. De esta forma se generaliza el discurso a

algo tan abstracto y tan amplio que abarca a todos los

seres del mundo, pero que significa muy poco o nada.

La solidaridad con la humanidad toda es evidente-

mente una trampa que sirve para reducir el debate a

una mera discusión técnica, ya que las soluciones

para “toda” la humanidad no diferencian los conflic-tos internos. De esta forma se manipula la temática

por los grupos dominantes.

Está claro que el hecho de que se interprete el discur-

so ambiental como un discurso no político no quiere

decir que la dimensión ambiental no lo sea. Ya se ha

afirmado que es intrínsicamente política y como tal

hay que entenderla. El “no politicismo” es una evi-




dente forma política de manejo del tema. Este “nopoliticismo” utiliza como su mejor aliado al tenocra-tismo.

Que la dimensión sea intrínsicamente política no la

convierte automáticamente en “sujeto político”. Alcontrario, una de las posiciones más concurridas para

manipular la dimensión ambiental es sencillamente

marginar el tema o incorporarlo sólo muy parcial-

mente como una variable de poca incidencia. Hacerlo

sujeto político es incorporarlo sobre la base de una

manifiesta voluntad política.

La marcada diferencia como sujeto político de la

dimensión ambiental entre varios países del primer

mundo y el resto se produce por las distintas percep-

ciones de lo que significa. Para los primeros la di-

mensión ambiental está íntimamente ligada al mejo-

ramiento de la calidad de vida de las poblaciones,

cuyos integrantes en su gran mayoría no tienen pro-

blemas de supervivencia. Y esto es parte del debate

político.

En América Latina, la preocupación fundamental de

la política es la supervivencia, el combate al hambre,

el empleo, el ingreso mínimo, la salud básica. Estas

variables aparecen como preocupación de la política

y de los partidos políticos tradicionales. El medio

ambiente, en la medida que no está ligado a ellas, no

es considerado como prioridad, y por ende, no es

sujeto político. Es para muchos un lujo que hay que

empezar a preocuparse sólo cuando estas cuestiones

básicas sean resueltas, incluso deteriorando y agotan-

do el medio ambiente físico.

Es obvio que uno de los desafíos futuros es identifi-

car la temática ambiental con una modalidad de desa-

rrollo que incluya las variables citadas para de esta

forma convertir esta dimensión en el sujeto político

necesario.


La economía política deldesarrollo forestal en Bolivia:políticas, actores e ideologías

Pablo Pacheco *

* Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario “América Latina en el post-consenso de Washington:cambios económicos y políticos en la administración de recursos naturales en los países andinos” en enero de 2007, auspi-ciado por el Center for Integrated Area Studies, Kyoto University, Japon.



La economía política del desarrollo forestal en Bolivia: políticas, actores e ideologías [Pablo Pacheco]

I. Introducción

Bolivia es un país sin salida al mar. Tiene una econo-mía pequeña y una relativa baja densidad de pobla-ción, una porción importante de la cual es aún rural,y una pronunciada desigualdad en la distribución delingreso que conduce a una alta prevalencia de la po-breza principalmente en el área rural. Las realidadesde las tierras altas –incluyendo el altiplano andino yvalles-, en oposición a las tierras bajas –que contem-plan las áreas tropicales y subtropicales- son dema-siado contrastantes. Ellas difieren en sus característi-cas relativas a cobertura vegetal, sus procesos deocupación territorial, y las interacciones que se danentre sociedad y naturaleza.

Las tierras altas -que constituyen un área de ocupa-ción humana relativamente antigua por las socieda-des indígenas-, han experimentado una presión inten-sa sobre sus recursos forestales principalmente parala provisión de madera combustible y por la conver-sión del bosque debido a la expansión de la ganaderíay agricultura de base comunitaria. En cambio, lastierras bajas tradicionalmente ocupadas por grupos decazadores y recolectores, fueron abiertas de maneramás dinámica a la expansión agrícola desde media-dos de 1950, como parte de una estrategia estatal deintegración de su territorio, lo que condujo a un cre-cimiento lento pero progresivo de la frontera agrícola

y de pastos cultivados en áreas que estuvieron previa-mente cubiertas por bosques.

Los habitantes locales de las tierras bajas han depen-dido tradicionalmente de recursos del bosque parasobrevivir y, a medida que los mercados comenzarona desarrollarse, la población local comenzó a vincu-larse con ellos para obtener ingresos monetarios paracomplementar sus bienes de consumo. En esta regiónse ha desarrollado un sector forestal vigoroso, nosolamente debido a la expansión de empresas made-reras en concesiones forestales, sino también debidoa las crecientes iniciativas comunitarias forestales.Aunque la economía forestal tiene problemas severospara competir en los mercados internacionales debidoa limitaciones geográficas que aumentan los costosde transporte, la modernización de la manufacturamaderera está ayudando a mejorar su desempeño enlos mercados externos. No obstante, los beneficioseconómicos alcanzan sólo a algunas elites locales y aun pequeño grupo de empresas, y no ha sido resueltala inclusión de las operaciones comunitarias en eldesarrollo del sector forestal comercial.

La economía boliviana ha experimentado diferentesciclos económicos influenciados por diferentes políti-cas y visiones de desarrollo. En 1950 se inició unnuevo ciclo en la economía nacional, con un rol cru-cial del estado en el desarrollo que buscaba construirempresas estatales en sectores estratégicos, al mismotiempo de promover el crecimiento del sector priva-

La economía boliviana experimentó importantes reformas a mediados de 1980 como resultado de la implementaciónde las políticas de ajuste estructural, fuertemente inspiradas en una visión neoliberal del desarrollo, lo que tuvo tam-bién importantes implicaciones para el desarrollo forestal, principalmente a través de la reforma de la política fores-tal iniciada en la mitad de los años 90. El presente trabajo evalúa esos cambios en la política forestal, que surgieronde la tensión entre un enfoque conservacionista y otro productivista, y evalúa las condiciones políticas e instituciona-les que condujeron a la adopción de la visión de desarrollo forestal sostenible en la política pública. La re estructura-ción del poder político, a mediados del año 2000, resultante de los fracasos políticos y económicos del modelo neoli-beral de desarrollo ha contribuido también a expandir la crítica contra la política forestal actual y su falta de capaci-dad para avanzar vigorosamente hacia el desarrollo sostenible. Esto está dando lugar a la emergencia de una visiónalternativa que concibe el desarrollo forestal desde una perspectiva más integral y un gobierno de los recursos fores-tales más democrático, que podría llevar a la transición hacia una reforma forestal popular, re-distributiva y sosteni-ble, basada en un nuevo marco de alianzas entre actores forestales y de conservación.



do. Las políticas de industrialización de sustituciónde importaciones implementadas continuaron en lasdécadas de los 60 y 70. En general, estas políticasfavorecieron la industria y se discriminó contra eldesarrollo de la agricultura, aunque se protegieronalgunas agroindustrias.

En los primeros años de la década de los 80 tuvolugar una severa crisis económica que reflejaba elagotamiento del modelo vigente de crecimiento eco-nómico. Esta situación se superó con la implementa-ción de un programa de ajuste estructural (PAE) queprivilegió las inversiones privadas que priorizabanlos mercados internacionales. El PAE duró unas dosdécadas hasta mediados de la década del 2000, cuan-do empezó el periodo denominado “revolución de-mocrática”. En todo este periodo, la política forestalha sido formulada en concordancia con las diferentesvisiones de desarrollo, aunque sus principales carac-terísticas han prevalecido en lo que aquí se denominauna vía conservadora del desarrollo forestal.

No ha habido una política forestal coherente hastamediados de 1970 cuando se aprobó la primera LeyForestal. Ésta conservó los derechos estatales deasignar permisos de extracción forestal sobre propie-dades públicas y privadas y la obligación de cumplircon planes de gestión forestal, e impuestos basadosen el volumen extraído. El sistema que emergió erademasiado inefectivo y corrupto, y creó severos con-flictos entre las compañías madereras y propiedadesprivadas. En 1996 se aprobó una nueva Ley Forestalque impuso un esquema de concesiones forestales,patentes basadas en superficie, y la fusión de dere-chos agrarios y forestales. Las dos leyes mantuvieronun fuerte énfasis en el rol estatal para vigilar el cum-plimiento de las regulaciones y dieron poco espacio ala sociedad para el control forestal. Aún cuando lasregulaciones forestales y normas intentaban adoptarobjetivos de gestión forestal sostenible, persistieronseveros problemas en su implementación por fuerzaseconómicas que operaron en contra del logro de eseobjetivo.

Las reformas de la política forestal de 1996 se reali-zaron en el contexto de aplicación de las políticasneoliberales. Por lo tanto, intentaron privilegiar la

promoción de derechos seguros y claros sobre losrecursos forestales –principalmente maderables-;asimismo, buscaron introducir mecanismos de mer-cado para estimular la adopción de buenas prácticaspara la gestión forestal. Bajo esta visión, la conserva-ción de recursos forestales requiere -en el largo pla-zo- aumentar los costos de oportunidad del uso delbosque respecto a otros usos de la tierra, principal-mente agricultura y ganadería. El prerrequisito paraque esto suceda es asegurar los derechos del bosquepara promover inversiones en la gestión forestal. Laperspectiva económica del neoliberalismo, además,asumió las lecciones provenientes de la ecología fo-restal que sostenían que era posible hacer manejosostenible de bosques bajo prácticas de buen manejo.Lo anterior llevaba a garantizar la viabilidad econó-mica y ecológica del manejo de bosques.

No obstante, actualmente hay una controversia cre-ciente en torno a las implicaciones de las políticas deinspiración neoliberal sobre los medios de vida de laspoblaciones dependientes de los bosques y en la con-servación del bosque. Los defensores de la conserva-ción argumentan que el camino seguido por la LeyForestal, que privilegia la gestión forestal basada enla explotación comercial, ha sido la vía correcta paralograr la gestión forestal sostenible puesto que éstapromueve la adopción de buenas prácticas que podrí-an conducir a la conservación forestal. En contraposi-ción, sus críticos argumentan que el modelo adoptadotiende a favorecer la explotación comercial de la ma-dera y a concentrar los ingresos obtenidos en un gru-po reducido de personas excluyendo a los usuarioslocales, además que tendería a promover el agota-miento de dichos recursos en el largo plazo. Por otraparte, mientras que en opinión de sus defensores de-bería mantenerse la política y la estructura institucio-nal actual, sus críticos argumentan que éstas tendríanque ser desmanteladas y reemplazadas por otras.

El presente trabajo contiene cinco partes incluyendoesta introducción. La segunda parte evalúa la víaconservativa del desarrollo forestal en el periodoentre 1960 a 1980, con énfasis en la descripción delparadigma dominante de desarrollo forestal y losfactores que contribuyeron al desorden crónico en elsector forestal cuyos resultados fueron el agotamien-



to de recursos del bosque, la concentración de lastierras forestales, la expansión caótica de la fronteraagrícola, y la negación de los derechos de los usua-rios locales sobre los bosques. La tercera parte apuntaa evaluar las reformas neoliberales y sus implicacio-nes para el desarrollo forestal, y con ello los factoreseconómicos e institucionales que condujeron a la re-emergencia de la vía conservadora de desarrollo delbosque. La cuarta parte describe el surgimiento de larevolución democrática a mediados del año 2000 ysus ideologías asociadas con una nueva política paracorregir las inequidades enraizadas en la economía,la sociedad y el sector forestal. La última parte reco-ge las conclusiones de estas secciones y señala lasconclusiones del trabajo.

II. La vía de desarrollo forestal hastamediados de los 80’s

Un repaso a la economía y el sector forestal

La economía boliviana ha dependido históricamentede la extracción de recursos naturales tales como laminería, petróleo, madera y posteriormente la pro-ducción de granos y gas natural, todos ellos orienta-dos a los mercados internacionales. Por tanto, el cre-cimiento económico ha dependido de las oscilacionesde la demanda internacional y los precios de esasmaterias primas. La extracción minera desde el iniciode la república hasta mediados de 1980 ha jugado,con algunas oscilaciones, un rol clave en el creci-miento de la economía y ha sido acompañada poralgunos ciclos de auge y depresión de otras activida-des económicas, como la goma y la producción depetróleo. No obstante, la industria minera ha genera-do de lejos los principales ingresos para el estadohasta mediados de los 80, habiéndose cubierto conellos el pago a la burocracia estatal, la infraestructurabásica, y financiado el crecimiento de otros sectorescomo la agricultura empresarial.

En el periodo de sustitución de importaciones queduró hasta finales de la década de los 70’s, el paísperdió su oportunidad para desarrollar el sector in-dustrial, tal como lo hicieron otros países de la región– p. ej., Brasil y Argentina (Grebe 1983). En la prác-tica, hubo un desarrollo industrial limitado resultantede mercados domésticos pequeños no sólo debido ala baja población del país sino también debido alhecho de que gran parte de la población era rural, lamayor parte de la cual estaba apenas conectada a losmercados (Dandler 1984). En el sector agrícola, elgobierno promovió –a través de créditos baratos, laconstrucción de caminos y asistencia técnica– lasustitución de la importación de algunas cosechastales como el algodón, caña de azúcar, carne y arroz(Arrieta et al. 1990). Paralelamente, se distribuyerontierras a medianas y grandes propiedades, y se pro-movieron asentamientos de colonización en las tie-rras bajas. Las superficies cultivadas no eran aúnsignificativas debido a la limitada demanda domésti-




ca, por lo que fácilmente se logró satisfacer el merca-do interno, y la sobre oferta de producción de azúcarpreciso de cuotas en el mercado externo (Suárez1992).

En la primera mitad de los 80’s, el país experimentóuna crisis económica severa que resultó de la exte-nuación del modelo de crecimiento vigente. Los fac-tores que desembocaron la crisis fueron el virtualcolapso de la industria estatal minera de estaño, unaoferta exportable poco diversificada, la declinaciónen los precios internacionales de los principales pro-ductos de exportación, y el aumento de pagos de ladeuda externa. Todos estos factores contribuyeron ala reducción abrupta de las ganancias fiscales y a unaacelerada inflación (Morales and Sachs 1987). Lasimplicaciones de la crisis económica para la agricul-tura y el sector forestal fueron diversas. Aunque lostérminos de intercambio para la producción agrícolaevolucionaron favorablemente, la inflación afectónegativamente a los productores distantes de los mer-cados, mientras que los que estaban ubicados máscerca consiguieron beneficiarse de los cambios en losprecios. Por su parte, las exportaciones fueron delejos las más afectadas, pues la tasa de cambio para-lela penalizaba fuertemente a los bienes transables(Anderson et al. 1995).

No hay estimaciones confiables de la producciónforestal hasta la década de los 70. De acuerdo a algu-nas fuentes, la producción de madera se desarrolló enel norte de Santa Cruz como influencia de la penetra-ción de actividades de exploración petrolera en lastierras forestales. Ambas actividades estimularon laexpansión de la frontera agrícola, la que a su vezatrajo inversiones más grandes en la producción demadera (Stolz 1978). Antes de la década de 1970, laproducción de madera era relativamente poco impor-tante en la economía nacional, y formalmente no eraparte de los planes gubernamentales de desarrollo. Apesar de ello, los recursos forestales tenían un signifi-cado importante como medio de subsistencia de laspoblaciones locales. Las poblaciones indígenas acce-dían tradicionalmente y usaban gran número de re-cursos del bosque tales como frutos, plantas medici-nales, fibras y madera; sin embargo, esta contribu-ción de los recursos del bosque permanecía invisible,

y por tanto es difícil estimarlos en manera apropiada.

En el periodo 1970-79 se registró un crecimientoimportante de la producción de madera, de 23 a 65millones de pies (MACA 1982), pero este volumenpodría ser más altos si se considera que un montoimportante de madera era exportada ilegalmente(Stearman 1983). Alrededor del 85% de la produc-ción total correspondía a tres especies: caoba, cedro yroble. Mientras la caoba era vendida principalmenteen los mercados externos, contabilizando el 90% deltotal de exportaciones de madera, las otras dos erancomercializadas en el mercado doméstico (Stolz1978). El acceso a las tierras forestales mejoró comoresultado de la expansión de caminos, principalmenteen la parte de tierras bajas al norte del departamentode La Paz y sur del Beni. Las empresas madererasempezaron a incursionar en aquellas áreas, en unperíodo en el que la mayor parte de las especies ma-dereras valiosas estaban casi agotada en el norte deSanta Cruz debido a las operaciones intensivas deextracción maderera que se dieron allí. Es importanteseñalar que las rentas capturadas por el estado enestos años fueron bastante bajas.

La crisis económica desencadenada a inicios de los80 condujo a la contracción de la producción de ma-dera y, de este modo, a reducir las exportaciones fo-restales. Entre 1980 y 1985 los volúmenes de produc-ción de madera se redujeron de 445.032 m3 a296.154 m3, reducción equivalente a un 34%. Elpunto más bajo se registró en 1983 cuando la produc-ción de madera correspondió sólo a un 59% respectoa 1980. Anderson y colegas (1995) sugieren que laprincipal razón que determinó la disminución de laexportación forestal fue el tipo de cambio paraleloque operaba como desincentivo contra las exporta-ciones, estimulando las exportaciones ilegales demadera como medio para acceder a las divisas a unatasa diferenciada. En esta misma línea, Stolz (1986)menciona que, en aquel tiempo, un importante flujode madera ilegal salía al vecino país de Brasil. Laproducción y exportaciones de madera se recupera-ron en la segunda mitad de los 80 desde la implemen-tación del PAE, debido principalmente a las políticasdirigidas a promover la expansión de las exportacio-nes no tradicionales, la expansión de caminos y sub-




sidios en las tarifas de transporte (Kaimowitz et al.1999; Pacheco 1998).

El mercado doméstico era importante como destinode la producción maderera, aunque las exportacioneshan sido tradicionalmente importantes para absorberuna parte de la producción. En 1970, el 53% de lamadera extraída fue vendida en el mercado externo(MACA 1982) mientras que la proporción fue dealrededor del 40% a inicios del año 2000 (CFV2002). No obstante, el sector maderero en Bolivia hasufrido siempre de una falta de competitividad princi-palmente como resultado de los elevados costos detransporte (Chávez et al. 2003). En la década de los70 las exportaciones de madera aumentaron de US$1.9 millones en 1970 a US$ 21 millones en 1979. Lasexportaciones experimentaron una drástica depresióndurante la década de los 80, debido a la crisis econó-mica, recuperándose desde la segunda mitad de esadécada.

Durante el periodo de referencia, la extracción demadera no prosperó en el norte amazónico como lohizo en Santa Cruz, el norte de La Paz y Beni. Estofue sobre todo debido a restricciones de transporte yel aislamiento de la región. No obstante, la economíade esta región ha estado tradicionalmente ligada a laextracción de goma y la recolección de castaña. Am-bas actividades estaban activamente conectadas conlos mercados internacionales aunque la industria detransformación de estos productos era poco desarro-llada. Durante este periodo, la goma era vendida en elmercado brasileño porque los productores nacionalesse beneficiaban de precios subsidiados en el país ve-cino, y las nueces de Brasil eran vendidos con cásca-ra, sin ningún beneficiado (Stoian 2000). En estetiempo, las barracas dominaban la geografía econó-mica del norte Amazónico, y captaban la mayor partede la fuerza de trabajo rural a través de relaciones detrabajo basadas en el habilito (Pacheco 1992).

La vía conservadora de desarrollo forestal

En el periodo hasta mitad de los 80’s, el desarrollodel sector forestal adoptó el camino conservador en-

carnado en la Ley Forestal promulgada en 1974 Estemodelo descansó en cuatro factores. Primero, el rolclave del Estado en el control del uso y gestión derecursos forestales mediante el Centro de DesarrolloForestal (CDF). Segundo, el bosque tenía una posi-ción marginal comparada con otros usos de la tierra,principalmente agricultura y pastos. Tercero, unafuerte visión que sólo los empresarios con acceso acapital de inversión podían hacer un uso eficiente delos recursos forestales. Finalmente, las tierras foresta-les fueron entregadas como parte de un sistema declientelismo (World Bank 1993). Lo anterior fue po-sible porque el derecho de uso del bosque estaba di-vorciado de la propiedad de la tierra, y el estado rete-nía para sí los derechos de concesión de acceso a losbosques, sin tener en cuenta si los recursos se encon-traban en propiedades privadas o en bosques públi-cos.

En relación al primer punto, el CDF era responsablede clasificar y crear los bosques de producción per-manente sobre los cuales el estado podía asignar con-tratos a empresas madereras privadas. Esta entidadgarantizaba los permisos para operaciones forestalessobre cualquier tipo de propiedad privada. Mientrasel CDF podía otorgar contratos de medio y largo pla-zo en bosques públicos, sólo podía asignar contratosde corto plazo para operaciones forestales dentro depropiedades privadas (Hunnisett 1996; Stolz 1986).Hacia 1990, únicamente 173 empresas madererascontrolaban alrededor de 20 millones de hectáreas enlas tierras bajas, mayormente lo hacían a través decontratos de corto plazo (Quiroga and Salinas 1996).

En relación al segundo factor, los recursos forestalesocupaban una posición marginal en la agenda de po-líticas que privilegiaron los usos agrícolas de la tie-rra. De hecho, muchos de los incentivos de políticaprovistos entre 1960 y mediados de los 80’s, privile-giaban la expansión de la frontera agrícola por laprimacía de la noción económica de que se podíacontribuir al desarrollo regional con el estímulo de laagricultura y ganadería comercial. Otras políticas queestimularon la expansión de la frontera agrícola eranaquellas ligadas a programas de colonización y refor-ma agraria (Pacheco 1998). No obstante, había un



proceso complementario entre la expansión de laextracción forestal y el desarrollo de las fronterasagrícolas. En esta línea, el aprovechamiento selectivoagotaba las reservas de especies valiosas y abría elcamino para la penetración de la colonización en losbosques, con lo que aumentaba la conversión defini-tiva de los bosques a otros usos del suelo (Stearman1983).

Las políticas forestales de ese tiempo se basaron en lanoción de que solamente las compañías madereraseran capaces de llevar adelante operaciones foresta-les, restringiendo de este modo, el acceso formal deusuarios locales a recursos del bosque (Pacheco2001). Esta perspectiva equivocada aumentó dramáti-camente los conflictos en torno al acceso a los recur-sos del bosque, favoreciendo los derechos de las em-presas madereras de mediana y gran escala, por sobreaquellas de los propietarios privados. En 1994, sólo 6millones de las 20 millones de hectáreas de superficieconcedida a empresas madereras fueron establecidasdentro de bosques públicos y el resto lo fue en pro-piedades privadas (Hunnisett 1996). Esta misma lógi-ca llevó a conflictos de acceso a bosques públicosentre empresas madereras y productores de maderade pequeña escala. Además, el no reconocimiento delos derechos de las poblaciones indígenas sobre susterritorios alentó conflictos sobre la tierra.

Finalmente, la distribución de tierra y el bosque co-mo medio de prebenda política fue la última tenden-cia que definió la lógica de la política forestal previaa las reformas de los años 90. La corrupción crecien-te dentro de CDF tuvo fuertes implicaciones en laforma en que los recursos forestales fueran asigna-dos, además de haber promovido una evasión masivadel pago de regalías forestales y de haber incrementa-do la degradación del bosque debido a la falta desupervisión de los planes de gestión. Por lo tanto, lafalta de transparencia en la asignación de contratosforestales, la vulnerabilidad de CDF a presiones polí-ticas externas y la ausencia de supervisión, fueronfactores que contribuyeron a crear el desorden en elsector forestal. Como resultado, solo una pequeñacantidad de empresas se beneficiaron del acceso alos bosques y de las rentas económicas derivadas de

la explotación de los recursos forestales. El sistemageneró un círculo vicioso que sería duro de quebrar.

El desorden crónico en la gestión forestal

La reforma agraria promulgada a inicios de la décadade los 50 legitimó los derechos de propiedad de loscampesinos y comunidades indígenas y conllevó auna transformación importante de la tenencia de latierra en las tierras altas. Este no fue el caso para lospueblos indígenas establecidos en las tierras bajas,cuyos reclamos territoriales fueron largamente igno-rados por el estado hasta principios de los 90’s. Losasentamientos indígenas se caracterizaban por pobla-ciones de bajas densidades y falta de acceso a in-fraestructura y mercados; sus medios de vida se basa-ban tradicionalmente en una combinación de caza,pesca, recolección de productos del bosque y cultivosen pequeñas parcelas. Ellos comenzaron a usar lamadera de forma comercial recién cuando la presiónde los empresarios madereros empezó a aumentar.La reforma agraria en las tierras bajas benefició para-dójicamente a las elites regionales establecidas cercade los centros urbanos, puesto que ellos fueron capa-ces de consolidar su propiedad sobre tierras accesi-bles destinadas usualmente como haciendas o propie-dades con fines agrícolas (Arrieta et al. 1990), losque expandirían luego su control sobre tierras fiscalesdisponibles. Estas elites agrarias cuestionaron fuerte-mente los derechos de los pueblos indígenas.

A inicios de los 60’s hasta mediados de los 80’s elGobierno promovió programas de colonización en lastierras bajas. Aunque la mayor parte de los colonosno recibió títulos sobre las tierras asignadas, ellos sebeneficiaron de derechos de facto sobre las tierraspero no así sobre los bosques. Los colonos practica-ban un sistema agrícola de corte y quema que permi-tía luego la conversión de esas tierras a barbechos.Mientras su principal estrategia era la agriculturafamiliar, ellos continuaban dependiendo de los recur-sos forestales para complementar la producción do-méstica a través del uso de leña, la caza y forraje paralos animales. La falta de acceso legal no le impedía elacceso sobre los recursos forestales; de hecho, la




extracción de madera valiosa les proveía de una fuen-te de capital que facilitaba la conversión del suelo ala agricultura (Thiele 1990). Dado que no disponíande medios legales para hacer aprovechamiento fore-tal, los colonos fueron conducidos a hacer transaccio-nes con los madereros ilegales. Estos últimos facilita-ron el desarrollo de un mercado informal de maderade dimensiones importantes.

Por su parte, los productores de madera de pequeñaescala –conocidos como piratas o motosierristas-contribuían de manera significativa al mercado infor-mal de madera. Estos productores residían en centrosurbanos intermedios y obtenían sus ingresos de ope-raciones informales de extracción maderera desarro-lladas ya sea en áreas clasificadas como áreas prote-gidas o en áreas concedidas a empresas madererastravés de contratos. De este modo, los motosierristasestaban en abierta competencia por los recursos delbosque con las empresas madereras puesto que nohabía ningun mecanismo para darles acceso legal abosques públicos. Este era un grupo socialmenteheterogéneo y aprovecharon la madera sin ningúncriterio de gestión forestal, usando motosierras parala extracción de madera y su cuartonea (Kraljevic1996). El número de este grupo social ha sido subes-timado porque trabajaba al margen de la ley.

En este periodo, las políticas de desarrollo regionalen las tierras bajas fueron dominadas por una pers-pectiva agrarista, estimulando de esta manera, el cre-cimiento de la agricultura capitalista basada en unospocos cultivos comerciales tales como trigo, maíz,caña de azúcar y algodón. Los principales incentivosutilizados fueron el crédito barato e incentivos fisca-les. La expansión de tierras agrícolas se produjo enun contexto de tierras fiscales abundantes. Además,el pequeño tamaño del mercado doméstico y las difi-cultades para alcanzar mercados externos de maneracompetitiva fueron factores que limitaron la expan-sión de la agricultura en mayor magnitud (Kaimowitz1997). La inseguridad de los derechos propietariosconstituyó otro factor que estimuló un proceso caóti-co de ocupación de la tierra, del que usualmente sebeneficiaron las elites agrarias que actuaron en contrade los derechos de las poblaciones locales sobre sustierras.

Actores, gestión forestal y conservación

Como se mencionó, la política forestal en este perio-do favoreció ampliamente a las empresas madererasde gran escala. Esas empresas hicieron uso de losderechos forestales para excluir a las poblaciones quetenían derechos tradicionales sobre los bosques. Ellasse beneficiaron también de regalías forestales reduci-das; de hecho, muchos de tales pagos fueron simple-mente evadidos. Además, debido a la falta de capaci-dad estatal para la fiscalización del cumplimiento delas regulaciones forestales, las empresas no cumplíancon tales normas, acelerando el proceso de degrada-ción del bosque. Muchos de esos factores tambiénbeneficiaron a gran número de pequeñas empresasque operaban en propiedades privadas.

Las regulaciones de tierra y bosques tenían un sesgofuerte contra las operaciones forestales de base co-munitaria. Esto no era un factor relacionado exclusi-vamente con la legislación boliviana sino hacía partede un paradigma global de desarrollo forestal que eradominante en aquella época. Los principales factoresque actuaron contra las comunidades locales, princi-palmente poblaciones indígenas, fueron la falta dereconocimiento legal a sus derechos de acceso albosque y, por tanto, su exclusión de los beneficios deesos recursos. Más aún, la distinción entre los dere-chos agrarios y forestales actuó como una limitaciónlegal importante para pequeños propietarios asenta-dos en tierras boscosas. No obstante, en muchos ca-sos, las empresas madereras estaban forzadas a nego-ciar la madera con indígenas y pequeños propietarios,pero con frecuencia tendían a pagar precios bajos,por debajo del precio de mercado.

Sería erróneo argumentar que el manejo comunitariode bosques simplemente no floreció porque las políti-cas forestales discriminaron en contra de los usuariosdel bosque. De todas maneras, las comunidades loca-lizadas en proximidades de los bosques tradicional-mente usaron los recursos forestales para satisfacersus necesidades de subsistencia y de ingreso moneta-rio. No obstante, la falta de derechos legales de esascomunidades para acceder a los recursos del bosque



empeoró su posición en los mercados y de esta mane-ra afectó los beneficios económicos que dichas co-munidades podían obtener del uso de esos recursos,específicamente de la extracción de madera. Las co-munidades vendían con frecuencia madera en piépero recibían precios por debajo de los precio demercado. La falta de derechos fueron consideradosinjustos por los grupos comunitarios generando ciertaresistencia a la venta de sus árboles a madereros y,como resultado, los últimos tuvieron que mejorar lascondiciones de compra.

Tal como se mencionó, la política forestal y las con-diciones institucionales llevaron también a la degra-dación de los bosques. La ocupación progresiva delos bosques públicos, formalizada a través de contra-tos de extracción forestal motivaron el aprovecha-miento selectivo de especies valiosas, lo que llevó aldeterioro gradual de la condición de los bosques.Esto último facilitó la expansión de la frontera agrí-cola sobre la tierra boscosa previamente intervenidapor la extracción. De esta manera, la búsqueda deespecies maderables de mayor valor fue el principalmotor de la expansión de la frontera agrícola. Hubopoco conflicto en bosques sobre los cuales había po-ca competencia para otros usos, pero se presentaronconflictos importantes en las zonas próximas a laexpansión de la frontera.

En tierras ocupadas por indígenas y pequeños campe-sinos donde las empresas madereras tenían derechosobre la madera, las poblaciones locales asentadas enesas áreas tenían poco incentivo para conservar elbosque. Esto estimuló ampliamente un proceso rápi-do de extracción de las especies de mayor interéscomercial por las cuales había una gran presión delos madereros. Además, el desarrollo del sector fores-tal estaba dominado por la planificación de cortoplazo y la falta de incentivos para estimular la inver-sión en la conservación del bosque. Asimismo, lasempresas madereras tenían poco incentivo para hacerinversiones en el bosque debido a la inseguridad delos derechos de acceso, y también debido a la exis-tencia de incentivos perversos de la política económi-ca que aceleraron la tasa de extracción de madera(por ejemplo, a inicios de los 80´s, el tipo de cambioparalelo estimuló las exportaciones de madera ilegal).

Además, la degradación de bosques fue promovidaporque los planes de explotación no eran realistas ynunca fueron adaptados a las condiciones locales(World Bank 1993).




III. Las reformas neoliberales: emer-gencia de un nuevo orden

El contenido de la reforma neoliberal

Las reformas neo-liberales que inspiraron el PAEdefinieron un nuevo ciclo económico y político en lahistoria de Bolivia por conducir a una re-estructuración importante de la economía, modificarel rol del estado y producir importantes cambios en lasociedad rural. En su primera etapa, el PEA incluyóun componente para conseguir la estabilización eco-nómica como instrumento para enfrentar la crisiseconómica de inicios de los 80. El PAE llevó a laliberalización de los mercados externos, y la elimina-ción del tipo de cambio múltiple. Además, se redujoel gasto público, se eliminó la mayor parte de lossubsidios, y se liquidó la banca pública con el cierredel banco estatal minero como del agrícola, a cargode proveer créditos baratos para fomentar ambossectores. Finalmente, entre otras medidas, se libera-ron los mercados agrícolas domésticos (Morales1994).

El gobierno implementó medidas adicionales orienta-das a reducir el tamaño del estado y mejorar la com-petitividad de la economía. Esto se hizo principal-mente a través de incentivos fiscales y servicios pú-blicos para hacer más eficientes a los exportadores.En la misma dirección, se implementaron medidaspara mejorar la infraestructura de caminos y la puestaen marcha de proyectos que apuntaban a estimularlas exportaciones agrícolas de las tierras bajas, aun-que estas últimas acciones no pueden ser considera-das en sentido estricto como políticas de ajuste es-tructural (Pacheco 1998). Otras iniciativas buscaronpromover la integración del país con los principalesbloques económicos regionales como la ComunidadAndina de Naciones (CAN), el Mercado Común delSur (MERCOSUR) y los Estados Unidos como for-ma de dinamizar las exportaciones bolivianas en elcomercio regional. Asimismo, el gobierno refinanciócréditos para actividades orientadas a la exportación

y bajó los fletes de transporte para las exportacionesagrícolas que eran transportadas en el sistema de fe-rrocarriles (Carreón and Pinto 1997).

Las políticas macroeconómicas fueron principalmen-te orientadas hacia el sector exportador, y los otrossectores de la economía fueron ampliamente descui-dados. La mayor parte de los servicios estatales pro-vistos por los sectores productivos tales como latransferencia de crédito y tecnología fueron elimina-dos (Antelo 2000). Ello con el supuesto de que elmercado financiero rural tenía que ser desarrolladopor organizaciones financieras privadas y que el sis-tema institucional de transferencia de tecnología einvestigación agrícola tenía que ser reemplazado poruno nuevo enfocado en los sectores más dinámicos(MAGDR 2000). En la primera mitad de los 90’s, seimplementó una “segunda generación de reformas”.Esta nueva etapa de reformas incluyó la capitaliza-ción de las compañías estatales, la descentralizaciónadministrativa y fiscal, nuevas regulaciones bancariasy la reforma en el sistema de educación. La piedraangular de estas reformas en teoría fue atacar la po-breza, aunque un discurso explícito de alivio de lapobreza como objetivo primario de política públicasurgió recién a fines de los 90’s, convirtiéndose en lapieza central en la retórica política de los subsiguien-tes gobiernos.

La reforma de las políticas sectoriales definió nuevasreglas del juego para algunos sectores clave de laeconomía tales como minería, hidrocarburos y elsector forestal. La mayoría de éstas fueron diseñadaspor el gobierno central sin consultar con las organiza-ciones e instituciones de la sociedad civil. Es eviden-te que algunos esfuerzos se hicieron para incorporarla posición de las instituciones de la sociedad civil entorno a temas centrales, pero éstos no fueron sistemá-ticos, y la mayor parte se condujeron por la presiónsocial de las organizaciones con frecuentes moviliza-ciones y bloqueos. Los procesos resultantes fueronmuy diversos. Por ejemplo, mientras que el gobiernodesplegaba algunos esfuerzos para construir algúnconsenso social en torno a la reforma de política fo-restal (Pavez and Bojanic 1998) ciertos intereses cor-



porativos dominaban la definición de las políticas dereforma de tierras y de la minería, a pesar de las de-mostraciones sociales activas en torno a tales temas.

En 1994, la Ley de Participación Popular inició unproceso de descentralización desde abajo, transfirien-do responsabilidades a las municipalidades y aumen-tando los mecanismos institucionales para la partici-pación social tanto en la planificación de la inversiónpública como en la supervisión de los gastos. En1995, fue promulgada la Ley de DescentralizaciónAdministrativa con efectos menos dramáticos. Estaúltima abolió las corporaciones departamentales dedesarrollo, y transfirió sus funciones y la mayor partede sus activos a las prefecturas, las que se supuesta-mente debían involucrarse en promover el desarrolloregional. Mientras algunos argumentan que la partici-pación popular abrió la puerta a la participación delos grupos hasta entonces marginados de la políticalocal, las voces críticas sugieren que ella constituyóun camino para desmantelar los gobiernos localesactuando en el nivel comunitario y, con ello, mono-polizó el poder local en los gobiernos municipales.

En 1996, tanto las políticas forestales como de tierrafueron reformadas a través de la aprobación de lanueva Ley Forestal, y la Ley del Servicio Nacionalde Reforma Agraria conocida como Ley INRA. Am-bas leyes cambiaron dramáticamente las vías por lascuales las tierras y bosques públicos podían ser asig-nados y su uso fiscalizado. Ambas leyes en teoría,compartían la concepción de desarrollo sostenible atal punto que incorporaron como objetivos la necesi-dad de promover un uso más sostenible de los recur-sos naturales y el acceso más equitativo de los bene-ficios derivados de su uso comercial. En la práctica,el principal interés de estas leyes fue introducir nue-vas regulaciones en torno a la propiedad de la tierra yla gestión forestal tendiente a revertir el desordencrónico dominante hasta entonces, el mismo que fueanalizado en la sección previa.

El propósito principal de la política de tierras fueclarificar los derechos de propiedad a través de unproceso de saneamiento, titulación y consolidacióndel catastro de la propiedad rural. Para eso se fusionólos derechos sobre la tierra y los bosques, y se cam-

bió la noción de función social de la propiedad por ladel cumplimiento de la función económica-social, laque incluyó además criterios de conservación. En lanueva agenda de política de la tierra, el avance delsaneamiento se convirtió en un factor crítico parapermitir el progreso de procesos adicionales depen-dientes de la identificación de tierras fiscales como ladotación de tierras para nuevos asentamientos, lacreación de reservas forestales municipales, y laidentificación de bosques públicos para licitacióncomo concesiones.

La Ley INRA contiene también un conjunto de regu-laciones que permiten a los medianos y grandes pro-pietarios de tierra legitimar su propiedad sobre áreasextensas, las mismas que en algunos casos fueronadquiridas a través de medios ilegales o semi-legales.La principal es el pago de los impuestos por la tierracomo justificación de no abandono, lo que impedíasu reversión, impuestos que debían ser establecidospor auto-avalúo. No obstante, un decreto emitidoposteriormente eliminó la incorporación de las mejo-ras en el auto-avalúo permitiendo que el impuesto seareducido a un nivel simbólico con lo que se hizo muyfácil justificar la propiedad. Finalmente, un aspectoque debe ser destacado de la nueva legislación agra-ria es la creación de una judicatura rural a cargo de laresolución de conflictos de tierra, aunque ella nosiempre ha operado de forma eficiente.

La nueva ley forestal definió nuevas regulacionespara el uso forestal bajo la premisa de que la gestiónforestal es ecológicamente sostenible mientras seapliquen “buenas prácticas” para el manejo. Un nue-vo sistema institucional de fiscalización y control fuecreado para vigilar la implementacion de los instru-mentos de gestión forestal en la práctica (planes demanejo forestal y planes operativos). Asimismo, elsistema de pago de impuestos por volumen fue modi-ficado por otro de impuestos por superficie. El propó-sito explícito de la nueva legislación forestal es quela gestión sostenible puede lograrse avanzando haciaun uso más integral del bosque, con la incorporaciónde especies menos valiosas, y la aplicación de técni-cas de extracción y prácticas silviculturales quehacen posible la regeneración natural del bosque.Adicionalmente, se buscaba definir derechos más




transparentes y seguros sobre los recursos del bosquecon la finalidad de estimular el crecimiento de lasinversiones en el manejo de bosques y eliminar laextracción ilegal (Pacheco 2005)

Las regulaciones vinculadas con la minería e hidro-carburos fueron también modificadas a mediados delos 90’s, sobre todo para atraer capital externo alcrear condiciones para reducir el riesgo de la inver-sión asociada a estos sectores, pero con el costo deperder la posibilidad de capturar rentas económicasgeneradas por las actividades de las empresas extran-jeras operando en el país. Luego, a las actividades deexploración y extracción se les dio el status de utili-dad pública, obteniendo en consecuencia, derechospreferenciales en el uso de la tierra respecto a otrosusos. En esta estructura, el estado mantuvo los dere-chos sobre los recursos del subsuelo, los que podíanser entregados a través de un sistema de concesionesindefinidas. No obstante, se incluyeron algunas medi-das que permitían a los propietarios privados de latierra –individuales o colectivos- negociar compen-saciones en caso que fueran afectados por el desarro-llo de operaciones mineras o de hidrocarburos.

Desde los primeros años de la década de los 90, elmodelo de áreas protegidas se extendió de maneraimportante. Hasta finales del 2000, se incluyeroncerca de 18 millones de hectáreas en el Sistema Na-cional de Áreas Protegidas (SNAP) a nivel nacional,aunque sólo a una porción pequeña se le dio protec-ción formal (Pacheco 2005). La historia de las áreasprotegidas varía de caso en caso, siendo que algunasde ellas han sido creadas en áreas de presión agrícola,o en zonas vulnerables a la intervención maderera, yotras se impusieron sobre tierras ocupadas por comu-nidades locales. Un estudio recientemente concluidosugiere que existe una gran diversidad de usos detierras y bosques, así como sistemas de produccióndentro de las áreas protegidas (Ribera and Liberman2006). En tiempos recientes, el Servicio Nacional deÁreas Protegidas (SERNAP) ha incluido formalmen-te el reconocimiento de los derechos de las poblacio-nes locales dentro de las áreas protegidas, y se hanpromovido consejos de gestión con la participaciónde actores locales, aunque esos consejos no siemprefuncionan bien en la práctica. Algunas de las áreas

fueron delegadas para su administración a privados,hecho que ha sido altamente criticado (FOBOMADE2006)

El paradigma dominante de desarrollo fores-tal

Pacheco (2005) sugiere que son varios los supuestosadoptados por la Ley Forestal de 1996, muchos de lascuales no se cumplen en la práctica. Los diseñadoresde la Ley asumieron que había una importante super-ficie de bosques públicos que podía ser asignada me-diante subasta como concesiones forestales. Si estesupuesto se hubiera cumplido habría conducido a unproceso más competitivo de asignación de bosquespúblicos y podría haber aumentado el nivel de lasrentas forestales capturadas por el Estado. Además,se consideró que la concesión forestal era la figuramás eficiente para el aprovechamiento forestal puestoque ella facilita la administración empresarial en granescala de las operaciones forestales.

Otro supuesto fue que la seguridad en la tenencia dela tierra conduciría a que la gestión forestal fuera unuso del suelo más atractivo. Este supuesto es funda-mental en la nueva política forestal en tanto la inse-guridad de tenencia fue identificada como la princi-pal causa responsable para desincentivar las inversio-nes de largo plazo en el manejo de bosques, facilitan-do su conversión a usos agrícolas. En relación a loanterior, se consideró que el paso de un sistema depatentes por volumen a otro por superficie sería elmecanismo más eficiente para cobrar impuestos, almismo tiempo que los recursos de las patentes haríaque el sistema público cuente con recursos suficien-tes para funcionar provenientes de esas patentes. Másaún, se había asumido que tales recursos deberíanfinanciar las unidades forestales a instalarse en lasprefecturas y municipalidades para cumplir con unnuevo abanico de funciones que fueron transferidos atales niveles, principalmente el apoyo a la fiscaliza-ción forestal.

Además de los supuestos mencionados se hicieronotros dos más. El primero de ellos fue que ciclos de



corta de 20 años podrían asegurar lar regeneraciónnatural del bosque. Sobre la base de investigacionesdisponibles sobre ecología forestal se planteó que losciclos de corta de 20 años representarían suficientetiempo para permitir una segunda extracción en áreaspreviamente intervenidas. De este modo, todos losplanes de manejo deben cumplir con este ciclo decorta, incluso sin considerar los diferentes tipos debosque.

El último supuesto es que se asumió que las reservasforestales municipales –las que deberían cubrir unárea de hasta 20% de los bosques públicos en lasjurisdicciones municipales- constituirían un mecanis-mo para formalizar a los productores de madera depequeña escala que operaban en condiciones de in-formalidad. No obstante, se operó bajo el supuesto deque habrían suficientes bosques disponibles para es-tos grupos luego de la conversión de las concesionesforestales del sistema de contratos al de concesionesforestales. Ese no fue el caso en la práctica, y muchosde los municipios no han conseguido crear las reser-vas forestales por la falta de bosques públicos dispo-nibles y, con ello, un grupo importante aunque denúmero desconocido de madereros informales conti-núa operando en las mismas condiciones en las quelo hacía antes.

Hay que destacar que los supuestos que apuntalan lalegislación forestal estaban basadas en un diagnósticoampliamente aceptado durante el tiempo previo a lasreformas de mediados de los 90. Este diangósticoestablecía que los principales obstáculos para el desa-rrollo del sector forestal –concebido como un sectormaderero competitivo orientado a los mercados ex-ternos- estaban enraizados básicamente en los si-guientes factores: incentivos pobres para la gestiónsostenible del bosque, un sistema imperfecto de co-bro de regalías forestales que permitió una alta co-rrupción, la persistencia de la ilegalidad forestal, estí-mulos pobres para la gestión forestal comunitaria, yuna estructura institucional débil (World Bank 1993).

El emergente “régimen forestal”, producto de laaprobaci’on de la nueva Ley Forestal de 1996, no fuemuy comprehensivo. La visión dominante fue la degarantizar derechos de propiedad en un ambiente mas

descentralizado, establecer un sistema fiscal másrígido, e introducir un nuevo conjunto de reglas dejuego para el manejo forestal (Contreras and Vargas2001). En la perspectiva de sus diseñadores, el nuevorégimen forestal fue una propuesta revolucionariaporque promovió varios cambios que permitiríanavanzar hacia la gestión forestal sostenible, tales co-mo el acceso más democrático a los recursos del bos-que, la toma de decisiones descentralizada sobre losrecursos forestales, y la promoción de buenas prácti-cas para la gestión forestal, así como un sistema máseficiente de cobro de patentes, y la reducción de lailegalidad. En otras palabras, el régimen forestal im-plementado desde mediados de los 90 habría incluidotodas aquellas medidas necesarias para superar eldesorden crónico heredado. No obstante, muchos delos beneficios proclamados por el nuevo régimen –tal como se discutirá posteriormente– son más retóri-ca que realidad. En este sentido, varios de los su-puestos subyacentes en la Ley Forestal de 1996 sólollevaron a fortalecer la visión conservadora del desa-rrollo forestal que dominó hasta entonces la ideologíade la gestión forestal.

Implicaciones en los bosques y sus usuarios

De acuerdo a datos de la Superintendencia Forestal(SF), en el año 2006 habían alrededor de 8,2 millonesde hectáreas bajo manejo forestal sostenible, dentrode las 28,7 millones de hectáreas clasificadas comobosque de producción permanente. La mayor parte deesta superficie corresponde a concesiones asignadas agrandes empresas madereras. En esa cifra, es compa-rativamente importante el volumen de tierras foresta-les (un millón de hectáreas) bajo gestión de iniciati-vas forestales comunitarias dentro de los territoriosindígenas o asociativas en las reservas forestales mu-nicipales. El área con planes de manejo en propieda-des privadas alcanzaba unas 1,2 millones de hectá-reas, aunque en esa cifra no es posible distinguir lasoperaciones forestales realizadas en pequeñas propie-dades.

Hacia ese mismo año se certificaron unas 2 millonesde hectáreas en concesiones de unas pocas grandes




empresas madereras, por el estímulo de acceder amercados más estables. Esto significa que casi lamitad del área total de concesiones grandes ha sidocertificada, y que la otra mitad lo será probablementeen el futuro. El rápido crecimiento de la certificaciónen Bolivia ha sido posible porque las normas foresta-les han definido estándares exigentes para la gestiónforestal (CFV 2002). La certificación voluntaria sinembargo, se hace menos costosa en superficies exten-sas, y ella tiende a discriminar a las pequeñas opera-ciones forestales que no están en condiciones de pa-gar tales costos. Esto último explica en parte por quéla certificación no se expandió más rápidamente enlas iniciativas comunitarias o lo hizo a través de sub-sidios procedentes de proyectos forestales (Quevedo2004).

En 1986, los volúmenes de extracción eran equiva-lentes a 320.000 m3. Ellas aumentaron a 448.000 m3en 1995, apenas 3.700 m3 más que aquellos alcanza-dos en 1980. A finales de los 90´s, la producción demadera enfrentó otra crisis pero esta vez relacionadacon la depresión en los mercados regionales, princi-palmente de Argentina, que deprimió sustancialmen-te las exportaciones nacionales, aunque el mercadoexterno se recuperó a inicios de los 2000. Como re-sultado, la extracción maderera experimentó una ten-dencia creciente hasta alcanzar un pico de alrededorde 826.000 m3 en el año 2005. Asimismo, hubo uncrecimiento en los valores exportados de productosmanufacturados de madera que se beneficiaron enparte por condiciones preferenciales otorgadas en elmercado norteamericano con el ATPDEA (Antelo2006).

En teoría, la expansión de bosques manejados suponeque en esas áreas se están aplicando normas estrictasde manejo forestal (p ej., ciclos de corta, extracciónde árboles con diámetros autorizados, prácticas silvi-culturales, construcción apropiada de caminos, etc.),todo lo cual debiera permitir la regeneración naturaldel bosque. No obstante, por un lado, nada aseguraque tales prácticas están siendo implementadas en lapráctica en las áreas con planes de manejo aprobadosy, por otro lado, no hay suficiente evidencia sobre losimpactos en el bosque resultantes de un sistema másintensivo de extracción forestal. En este sentido, el

cambio de un sistema silvícola que extraía bajos vo-lúmenes de unas pocas especies por hectárea – talcomo el que predominaba en el pasado- a otro en elque se extraen unas tres o cuatro veces más de esevolumen, con mayor diversidad de especies, planteapreguntas acerca de sus potenciales impactos en laestructura del bosque (Jordan et al. 2002). Una eva-luación de las tendencias de regeneración del bosqueen áreas intervenidas menciona que cerca del 80% delas especies de madera comercial no fueron regenera-das a niveles suficientes para reemplazar los árbolesque habían sido extraídos y, por lo tanto, se requerirí-an de mejores prácticas silvículturales para garantizarla regeneración natural del bosque (Fredericksen etal. 2003).

Únicamente un número reducido de productos fores-tales no madereros son usados comercialmente, sien-do el más importante la producción de castaña en elnorte Amazónico, y eventualmente algunas plantasmedicinales. No obstante, sólo de 40 a 60% de laproducción de castaña que cae al suelo es actualmen-te recolectada, aunque este porcentaje está crecienteen el tiempo como resultado de una mayor presiónpor la ocupación de tierras y los precios crecientes enel mercado internacional. Adicionalmente, aunque nohay estadísticas sobre los recursos aprovechados parasatisfacer las necesidades de subsistencia de las po-blaciones y comunidades locales, ellos podrían sersignificativos (p. ej., plantas medicinales, materialesde construcción, leña, alimentos y fibras, entre otros)(Pacheco 2001). Hay una necesidad de mayor infor-mación sobre la contribución del bosque a los mediosde vida de la población local.

No existe suficiente información empírica para soste-ner si existen o no diferencias significativas entre lagestión forestal llevada a cabo por empresas madere-ras y aquella practicada por usuarios locales en pe-queña escala. En teoría, no debiera haber diferenciassiendo que ambos tienen que seguir normas relativa-mente similares. Las diferencias más bien se deben ala localización de las operaciones forestales y la dis-ponibilidad de servicios forestales. Primero, en áreasdistantes de mercados, los usuarios del bosque toda-vía privilegian especies valiosas reproduciendo unsistema selectivo de extracción forestal. Esta última



situación difiere en áreas más próximas a caminos ymercados donde son aprovechados los árboles menosvaliosa. Segundo, los usuarios locales no son capacesmuchas veces, de tomar ventaja de todas las especiescomerciales que tienen a disposición en sus áreaspuesto que, con frecuencia, no son capaces de lograrcondiciones apropiadas para comercializar su made-ra.

Las operaciones forestales en el campo no respetannecesariamente lo que está prescrito en las normas, yla fiscalización es bastante limitada. Entonces, en lapráctica existe una cierta libertad para romper lasreglas, lo que conduce a la expansión de la extracciónilegal, la que usualmente se disfraza de legal. Lasevidencias anecdóticas sugiere que la extracción ile-gal es mayor en las áreas de propiedad privada enrelación a las concesiones forestales. Estas prácticasaumentan el riesgo de regeneración de las especiesmás valiosas. Además, no hay ningún cumplimientode las normas en áreas que permanecen como bosquepúblico donde no hay derechos forestales asignadospero que son ilegalmente intervenidos. En esa línea,una gran parte del uso del bosque andino tiende a serdepredador porque su uso es muy intensivo, y hayuna ausencia generalizada de prácticas de manejo(Rham and Dam 2005).

Snook y colegas (2006), basándose en una evalua-ción de 14 prácticas consideradas necesarias paraasegurar la sostenibilidad del manejo forestal, sugie-ren que la adopción de mejores prácticas ocurrecuando hay prácticas más fáciles para implementar,demandan de relativamente bajas inversiones, y sonexigidas por las regulaciones forestales. Otros facto-res que afectan las tasas de adopción de estas prácti-cas se relacionan con los rasgos de las empresas y lascaracterísticas ambientales del área. Las que adopta-ron mejores prácticas fueron empresas grandes orien-tadas a la exportación e interesadas en la certifica-ción. También lo hicieron quienes recibieron asisten-cia técnica. Los mismos autores argumentan que unimpedimento fuerte para la adopción de prácticas demanejo sostenible son la incertidumbre de los dere-chos forestales y sobre la posibilidad de detentar esosderechos en el largo plazo.

No existe información confiable acerca de la capaci-dad de transformación de la industria maderera, aun-que se conoce que la capacidad de procesamiento (enla primera transformación) es mayor que la requeridapor el consumo nacional. Se estima que hay aproxi-madamente 300 aserraderos dispersos alrededor delas áreas forestales mayores (con una concentraciónmayor en los departamentos de Santa Cruz y Cocha-bamba). Cerca del 70% de los aserraderos están clasi-ficados como muy pequeños (menos de 1.000 m3 poraño) y medianos (1.000 a 15.000 m3 por año), y niun solo aserradero grande que domine la industria(Jordan et al. 2002). La mayor parte de los aserrade-ros son intensivos en mano de obra y utilizan maqui-naria anticuada. Existen aproximadamente 45 hornosde secado con una capacidad de alrededor de 50.000m3 de madera aserrada, los que no cubren con lasnecesidades existentes. En consecuencia, el secadoha sido identificado como el principal cuello de bote-lla en el sector forestal maderero (Chávez et al.2003) .

En los últimos años ha crecido la industria manufac-turera para la producción de muebles, partes de mue-bles, puertas, y pisos. Cerca del 50% de los productosprocesados son vendidos en el mercado doméstico yel resto es exportado a Estados Unidos. La mayorparte de las empresas manufactureras son unidadesfamiliares que se han desarrollado en las cuatro últi-mas décadas para atender al mercado doméstico y unmercado internacional limitado (Jordan et al. 2002).Un estudio reciente destaca que 80% de las unidadeseconómicas de la manufactura de madera son unida-des de pequeña escala (unas 3.000 unidades), la ma-yor parte de las cuales son carpinteros. De ellas, unaparte importante se habría establecido en los últimoscinco a diez años (UPSA 2006). Muchas de esas uni-dades no tienen acceso a tecnología moderna ni afuentes de financiamiento, y usualmente acceden amadera de calidad inferior puesto que la madera deprimera calidad es exportada a los mercados interna-cionales.

El valor total de las exportaciones de productos fo-restales, incluyendo madera aserrada y productosprocesados ha incrementado notoriamente en los últi-mos 20 años. Las exportaciones han crecido como




resultado de la política económica que privilegió lasexportaciones. Las exportaciones forestales fueronequivalentes a US$ 8.8 millones en 1985, y aumenta-ron a US$ 145 millones en 2004. Además, la castañahan aumentado significativamente su contribución alas exportaciones forestales a alrededor de US$ 74millones en 2005. El aumento en el valor de las ex-portaciones no se debe solo a precios internacionalesmás elevados sino a un mayor peso de la maderaprocesada en el tiempo. Por ejemplo, el 64% de lasexportaciones forestales correspondieron en 1995 amadera secada y semi-procesada, mientras que laproporción de productos de madera procesada au-mentó al 79% en 2003 (Chávez et al. 2003). A pesarde ello, el desempeño de las exportaciones forestalesno ha sido mucho mejor en relación a aquellas deotros sectores.

Casi el total de la producción maderera se origina enlos bosques primarios de las tierras bajas puesto quelas plantaciones forestales en Bolivia son demasiadopequeñas. Se estima un total de 27.000 hectáreas deplantaciones forestales, de las cuales 17.700 fueronpatrocinadas por programas de desarrollo localizadosen los departamentos de Cochabamba y Chuquisaca,y hay un área adicional de 10.000 hectáreas de plan-taciones privadas (CFB 2000). Otros autores sugierenque habrían alrededor de 26.186 hectáreas (Teran etal. 2005) Por su parte, la FAO sugiere que las áreasforestales plantadas equivalen a 45.600 hectáreas, delas cuales 41.000 hectáreas serían plantaciones deeucalipto (Carneiro 2002).

Actores, agendas forestales y alianzas políti-cas

Los actores forestales y de la conservación adoptaronagendas forestales contradictorias en el período en elque las reformas forestales neoliberales fueron nego-ciadas. Por un lado, el sector forestal privado asocia-do a la Cámara Forestal de Bolivia (CFB) defendiófuertemente la propiedad privada sobre las tierrasforestales en el marco de una perspectiva productivis-ta del desarrollo forestal basado en la producciónmaderera. Por otro lado, un amplio grupo de institu-

ciones ambientalistas y organizaciones sociales –incluyendo poblaciones indígenas- defendían posi-ciones más conservacionistas. Aunque con variantesdentro de cada una de las dos perspectivas, ambassintetizaban los diferentes enfoques de desarrolloforestal que dominaron a mediados de los años 90.Hay que destacar que cuando el sector privado defen-día firmemente ante la opinión pública su importantecontribución a la economía nacional, el frente conser-vacionista centraba su crítica en los impactos delaprovechamiento forestal en la degradación de losbosques.

El sector privado asumió una justificación simple.Ella sostenía que las empresas madereras debían serlos propietarios de los bosques públicos porque ellocrearía incentivos para las inversiones de largo plazoen el manejo forestal, lo que se traduciría en la con-servación del bosque. Según este argumento, los bos-ques públicos deberían ser privatizados para ampliarsu contribución a los ingresos nacionales y el empleo.Por su parte, los conservacionistas defendían la nece-sidad de mantener los bosques públicos en manos delestado pero con la condición de que ellos sean dedi-cadas a la conservación como forma de preservar ladiversidad biológica. Aunque con alguna dificultad,las visiones conservacionistas estaban de acuerdo enconciliar la conservación con las demandas territoria-les emergentes en el discurso de los movimientosindígenas.

Estos últimos, en algún grado, marginaron la agendaforestal dentro de sus reclamos territoriales, aunquedefendían fuertemente sus derechos de aprovecha-miento exclusivo de los bosques dentro de los territo-rios que demandaban. Es importante destacar queentre las perspectivas productivista y conservacionis-ta emergió una tercera perspectiva de contenido mástecnocrático. Esta argumentaba que para que el bos-que sea conservado, éste debía generar una renta ma-yor en relación a otros usos usos competitivos de lastierras forestales. De este modo, la única manera deproteger los bosques en el largo plazo sería a travésde promover actividades de aprovechamiento forestalmaderero. En esta visión, para asegurar la adopciónde buenas prácticas de manejo era necesario crearalgún mecanismo como la obligación de pagar de



patentes, y de elaborar instrumentos de gestión fores-tal. Las normas forestales a imponerse, sin embargo,tenían que responder a estándares relativamente ele-vados, cuya ejecución debería ser vigilada por la SF.

Es notable que el sector privado adoptó rápidamentela Ley Forestal una vez que fue promulgada, inclusosiendo éste el oponente más firme para su aproba-ción. Los conservacionistas estuvieron satisfechoscon los estándares definidos por las normas foresta-les, e iniciaron una batalla más importante para ellosorientada a expandir las áreas a ser consideradas co-mo áreas protegidas. Por su parte, los grupos indíge-nas estuvieron satisfechos con el hecho de haber con-seguido el acceso a los recursos forestales dentro delas tierras por ellos demandadas, y los grupos infor-males por haber conseguido el acceso a bosques enlas reservas municipales a crearse. Más aún, en lavisión del sector privado, la política forestal les abríala puerta para desarrollar negocios con poblacionesindígenas, y a los conservacionistas para introducirmás activamente sus preocupaciones verdes en losenfoques de la población local sobre el uso de losrecursos forestales bajo un conjunto regulado de bue-nas prácticas. De este modo, esto sería el inicio dealianzas espúreas entre poblaciones indígenas y con-servacionistas, y entre el sector privado y las iniciati-vas forestales emergentes en el nivel local.

IV. ¿Qué hay de nuevo con la revo-lución democrática?

Las principales políticas no forestales vigen-tes

Desde 2006, un nuevo gobierno de orientación iz-quierdista asumió el poder proclamando la instaura-ción de una revolución democrática. Esta adminis-tración ha adoptado una nueva visión filosófica deldesarrollo basada en un concepto que promueve el“vivir bien” sobre el “vivir mejor”, y en el cual sehan integrado nuevas nociones de desarrollo. El nue-vo enfoque enfatiza el rol del estado en la promocióneconómica y el desarrollo social, a través de interven-ciones que permitan una mejor distribución del ingre-so, la asignación de recursos financieros para la in-versión pública. También se privilegia el valor estra-tégico de los recursos naturales como una opciónpara incrementar los excedentes estatales –sobre todode los hidrocarburos y la minería-, los que seríanutilizados para financiar el desarrollo económico ysocial (Gobierno Nacional 2006). En esta línea, elgobierno ha revertido el proceso de privatización –lapiedra fundamental de la propuesta neoliberal dedesarrollo- e iniciado la construcción de una empresaestatal de hidrocarburos y otra minera.

El nuevo gobierno ha elaborado un “Plan Nacionalde Desarrollo” en el cual se han incluido las principa-les acciones de política a ser implementadas con eldoble objetivo de desmantelar el neoliberalismo en laeconomía y descolonizar las instituciones, lo mismoque promover la equidad social y mejorar la distribu-ción del ingreso, expandiendo los beneficios del cre-cimiento económico a los grupos sociales margina-dos, especialmente los pobres rurales (Gobierno Na-cional 2006). Tres tipos de políticas han sido privile-gidas en el corto plazo en relación a la administraciónde los recursos naturales. La primera está relacionadacon la implementación de una revolución agraria queprioriza el proceso de reforma agraria y la mecaniza-ción de la agricultura. La segunda propone institucio-




nalizar la foresteria comunitaria como una vía parasatisfacer objetivos de desarrollo forestal y la conser-vación de los bosques. La tercera se dirige a reorien-tar las políticas de conservación de la biodiversidadincluyendo de manera más explicita la participaciónsocial local.

Hasta ahora, ha habido mayor avance en la definiciónde los contenidos de la revolución agraria vinculadosa esfuerzos para promover la reforma de tenencia dela tierra, con la revisión de la Ley INRA. Los objeti-vos de la nueva política de reforma agraria son tres:el primero es promover un proceso de redistribuciónde tierras mediante sistemas de base comunitaria,principalmente de tierras públicas, aunque muchas deellas son forestales. El segundo es avanzar en el pro-ceso de reversión de latifundios improductivos, aun-que se garantizan los derechos de propiedad de quie-nes justifiquen el cumplimiento de la función econó-mica-social de la tierra. El tercero es acelerar el pro-ceso de saneamiento y titulación de la tierra, princi-palmente de las demandas indígenas en trámite. Laimplicación más importante de la propuesta de refor-ma agraria para el sector forestal consiste en la posi-bilidad de la dotación de bosques públicos bajo siste-mas de propiedad comunitaria.

El segundo grupo de políticas con implicaciones enlos recursos forestales es la reforma de la políticaforestal anunciada que se centra en el desarrollo de laforestaría comunitaria, y que está alineada en algunamedida con la nueva política de tierras. La reformade política forestal no ha sido aún formalizada, peroalguno de sus pilares estan representados en el PlanNacional de Desarrollo. De acuerdo a esa fuente sebuscan dos objetivos principales. El primero es latransformación del sector forestal incluyendo en lagestión forestal a los productos forestales no madera-bles. El segundo es recuperar el control estatal sobrelos recursos del bosque. Para lograr el primer objeti-vo, la nueva política forestal propone la instituciona-lización de la foresteria comunitaria mediante el de-sarrollo de iniciativas de manejo y procesamiento debase comunitaria, y la promoción de la certificaciónforestal. Para favorecer el desarrollo del sector fores-

tal se propone la provisión de capital financiero eincentivos fiscales destinados a aumentar las inver-siones en la producción forestal. No obstante, en estapropuesta no están claras cuáles serían las accionesque estimularán el desarrollo de la gestión forestal debase comunitaria, y cuál su rol en la transformacióndel sector forestal.

El tercer grupo de políticas con implicaciones para lagestión forestal está relacionado con las políticas debiodiversidad. En gran medida, estas políticas estándesconectadas de la discusión de tierras y bosques.Existe una propuesta de Ley de Biodiversidad queaún está en debate, puesto que no ha incluido apro-piadamente las visiones de las organizaciones socia-les. Adicionalmente, el Plan Nacional de Desarrolloestablece que las políticas de biodiversidad deberíantener como objetivos, primero, el uso sostenible de labiodiversidad, ejecutando iniciativas de manejo de labiodiversidad de base comunitaria para contribuir a lageneración de ingresos. Segundo, la implementaciónde acciones que conserven, recuperen y restauren losrecursos de biodiversidad, evaluando la situación delas especies más amenazadas. Un tercer objetivo es lapromoción de una mayor participación social en laadministración de las áreas protegidas. Como temastransversales se incluye la valoración de los conoci-mientos tradicionales y la atención a las prácticassociales.

Es importante resaltar que las políticas de tierra, bos-ques y biodiversidad se insertan dentro de una nociónmás amplia de desarrollo que se insertan en el propó-sito mayor de promover la industrialización de losrecursos naturales con una activa participación delestado (Gobierno Nacional 2006). Las principalesacciones planificadas para apoyar los procesos dedesarrollo se relacionan con la construcción de in-fraestructura, principalmente caminos, la provisiónde recursos financieros baratos, y de recursos técni-cos. En la visión del Plan de Desarrollo, sin embargo,se privilegia nuevamente las opciones agrarias dedesarrollo y, de este modo, se tiende a marginar a lasactividades productivas de base forestal y las de con-servación. Además, cuando se sugieren vías de desa-



rrollo, existe demasiado énfasis en la industrializa-ción basada en los recursos naturales, lo que de con-cretarse llevará a mayores presiones sobre los bos-ques y los recursos de la biodiversidad.

Visiones contradictorias sobre la política fo-restal

Las reformas de políticas llevadas a cabo a mediadosde los 90´s han logrado resultados contradictorios, yeso ha conducido al surgimiento de dos perspectivasdiferentes sobre sus impactos. Sus defensores argu-mentan que el camino seguido por la Ley Forestal,esto es, de privilegiar el aprovechamiento forestalmaderero, fue la vía correcta para avanzar hacia lagestión sostenible del bosque, puesto que promuevela adopción de buenas prácticas que llevarían a laconservación del bosque. En contraposición, sus crí-ticos argumentan que el modelo adoptado, en la me-dida que favorece los usos comerciales del bosque,tiende a concentrar el ingreso en un grupo reducidode personas y excluye de sus beneficios a los usua-rios locales del bosque, promoviendo además el ago-tamiento de los recursos forestales en el largo plazo.Por consiguiente, en la visión de los defensores, lapolítica y la estructura institucional no debería sermodificada, en tanto los críticos sostienen que tantolas regulaciones como las instituciones forestales,ambas deberían ser cambiadas.

Estas dos visiones se extienden a otros campos de lapolítica, entre los más importantes a la reforma agra-ria y la descentralización. En la visión de los defen-sores del actual régimen forestal, las políticas foresta-les debieran continuar trabajando como lo han venidohaciendo, esto es, identificando bosques públicospara entregarlos en concesión a empresas y ASLs, yexpandiendo las áreas forestales bajo manejo, tantoen bosques públicos y privados. En esta visión, losderechos forestales seguros y la adopción de planesde gestión forestal son la clave para avanzar a la ges-tión forestal sostenible. Asimismo, los defensoresconsideran que las instituciones forestales debieranmantenerse intactas, principalmente la SF, la cualdebería continuar supervisando las operaciones fores-

tales y combatiendo la extracción ilegal, mantenién-dose como entidad autárquica. Además, las prefectu-ras y municipalidades deberían retener sus funcionesen relación a la supervisión y promoción de las acti-vidades forestales. Finalmente, este grupo culpa a laspolíticas no forestales de los problemas del sectorforestal, principalmente a las políticas de tierras queestarían restando eficacia a las regulaciones foresta-les.

Los críticos, en contraposición, tienden a adoptar unavisión más comprehensiva de los problemas existen-tes, señalando que sus causas residen tanto en laspolíticas forestales como las no forestales, así comoen el funcionamiento inadecuado de los mercadospara los productos forestales, y en debilidades institu-cionales. En la visión crítica, el régimen forestal ac-tual ha privilegiado el aprovechamiento comercialbajo un conjunto de regulaciones estandarizadas quehan beneficiado las operaciones forestales de granescala y han discriminado a los usuarios forestaleslocales, quienes no estarían en capacidad de cumplircon las mismas, ni de competir en los mercados demadera siendo que además dichos mercados tienenmuchas imperfecciones. Asismismo, los críticos ar-gumentan que las políticas forestales han descuidadoa los productos no maderables, y a las iniciativas deconservación.

Tanto los defensores como los críticos del actual ré-gimen forestal argumentan que las políticas de tierrashan actuado en contra de la conservación del bosque.Las políticas de tierras han tenido efectos perversossobre la tierra. Por una parte, es posible sostener queel saneamiento ha acelerado la conversión de bosquesa usos agrícolas como una forma rápida y barata dejustificar la función económica-social y, con ello,derechos de propiedad. Por otra parte, la conversiónde bosques, una mayor parte realizada ilegalmente,ha constituido una oferta de madera importante en elmercado informal, compitiendo deslealmente con lasoperaciones forestales legales. Los desmontes ilega-les y la extracción ilegal, ambos constituyen los prin-cipales problemas en el sector forestal, y la SF no hatenido la capacidad de contenerlos. Es que la SF ca-rece de los recursos suficientes para desarrollar unasupervisión apropiada, y la contribución de las muni-




cipalidades no ha funcionaba como se esperaba por-que no tienen los incentivos para asumir el control delas actividades forestales ilegales. En esta mismalínea, las prefecturas tampoco tienen los incentivospara intervenir en la gestión forestal pese a haberrecibido funciones expresas y recursos financieros.

En relación a lo anterior, los críticos del régimenforestal destacan las debilidades institucionales de latotalidad del sistema público relacionado con la ges-tión forestal. Ellos insisten en que el sistema de co-mando y control no es ya más el apropiado para pro-mover la gestión forestal y las responsabilidades desupervisión y control debieran ser transferidas a lasorganizaciones locales como una vía para promoveruna participación social más amplia en la gestión delbosque. Adicionalmente uno de los principales defec-tos en el sistema actual es que no se considera la pro-visión de servicios forestales de extensión para losusuarios del bosque, ni existen condiciones para des-arrollar la demanda por esos servicios. Es que existeuna deficiencia importante de servicios financierospara el manejo forestal, y también no financieros deasistencia técnica. Estos dependen de la buena volun-ta de la cooperación y de las ONGs.

Reposicionamiento de los actores y gestiónforestal

El debate actual en torno a la gestión de recursosforestales y la conservación refleja dos dinámicasmayores que tienen lugar en la sociedad. La primerase vincula con cambios en las relaciones de poderasociados a la irrupción de las organizaciones socia-les en la política nacional y el control del estado. Estoha conducido a un segundo proceso que tiene que vercon la emergencia de nuevas visiones basadas enperspectivas indígenas en torno a la gestión territorialy el manejo de los recursos naturales. Los cambios enlas relaciones de poder y los discursos han influidofuertemente en las alianzas establecidas entre losactores forestales y de conservación. Principalmentese ha producido un cambio en la posición de los acto-res de la conservación, principalmente de las ONGsinternacionales de conservación, las que en gran me-

dida tienden a apoyar el viejo orden de cosas,. Por suparte, las ONGs nacionales, la mayor parte no orien-tadas a la conservación, han adoptado un compromi-so más activo con el cambio que ha llevado a cuestio-nar las visiones convencionales de la conservación.En este contexto, las ONGs nacionales de conserva-ción están buscando reposicionarse en la actual arenapolítica construyendo visiones más críticas sobre laconservación y el desarrollo, y los derechos de lapoblación local.

Como se resaltó anteriormente, el periodo neoliberalcreó un ambiente confortable para los defensores dela gestión sostenible del bosque en términos conven-cionales y para los conservacionistas, esto porque laspolíticas de bosques y de biodiversidad crearon unespacio incuestionable para la intervención del sectorprivado en el aprovechamiento y la conservación, ysus inversiones fueron protegidas por el estado. Elsector privado maderero había obtenido buenas con-diciones para desarrollar sus operaciones forestalesaunque bajo normas más estrictas, pero con regalíasforestales baratas. Por su parte, las ONGS de conser-vación se beneficiaron de acuerdos para intervenir enla administración de áreas protegidas. Con el tiempo,ellos se volvieron socialmente más sensibles, en partevinculado con el cambio global de los paradigmas dela conservación, pero también por las voces naciona-les críticas a los modelos convencionales de la con-servación. De este modo, se multiplicaron los proyec-tos relacionados con la conservación de base comuni-taria (p. ej., eco-turismo comunitario) dentro de algu-nas áreas protegidas. También comenzaron a trabajarmás activamente con los gobiernos municipales paraganar nuevos socios para la conservación.

No obstante, la irrupción del gobierno izquierdistaestá afectando de algún modo aquél orden de cosas.Esto porque los reclamos relacionados con la autono-mía indígena, mayor soberanía en la conservación dela biodiversidad, intentos de “nacionalizar” las áreasprotegidas, propuestas de autorregulación de los re-cursos forestales por las comunidades, y mayoresdemandas sociales por el control de los bosques, to-das ellas son ideas comunes en los discursos oficialessobre la gestión de los recursos forestales. En loscírculos de la conservación y del sector privado, son



tres los factores que han aumentado su preocupaciónsobre el futuro de los bosques. El primero es el riesgode la reversión al estado de las concesiones foresta-les. El segundo es la asignación de bosques públicosno al sector privado, como se ambicionaba en el pa-sado, sino a las comunidades. El tercero es el intentode devolver la administración de las áreas protegidasal control del estado. Todavía no hay un ganador enesta batalla por el control de los recursos forestales.

V. Conclusiones

Este trabajo evalúa el desarrollo forestal en Boliviadurante las últimas tres décadas. El mismo argumentaque en el pasado surgió una vía conservadora de de-sarrollo forestal vinculada al supuesto de la eficaciadel sector privado en el manejo de amplias extensio-nes de tierras forestales. Esta vía conservadora exclu-yó a las comunidades y poblaciones locales de losbeneficios de los bosques, conllevó a una gran inefi-ciencia en la captura de la renta forestal por el estado,además de haber contribuido a la degradación de losrecursos del bosque, lo que se debió a fallas institu-cionales que alentaron la corrupción y llevaron a lacaptura de los beneficios forestales por un grupo re-ducido de personas con mucho poder político. Esasituación se agravó por la aplicación de políticas noforestales basadas en una visión agrarista de desarro-llo rural con poco interés en los recursos forestalescomo medio para mejorar las condiciones de vida delos pobres rurales. Esta situación se mantuvo sin alte-raciones hasta mediados de los 90´s cuando se apro-bó una reforma forestal.

Dicha reforma forestal incluyó algunos temas paraponer orden en el desorden crónico imperante. Estose logró a través de la adopción de nuevas reglas dejuego para el manejo forestal y la reforma de las ins-tituciones de administración del bosque. Una nuevalegislación agraria acompañó tales reformas permi-tiendo una mayor claridad en los derechos forestalesotorgados a empresas madereras y propietarios priva-dos, incluyendo a comunidades. Esta reforma, noobstante, privilegió a los usuarios del bosque en granescala y el aprovechamiento forestal orientado almercado, discriminando a las iniciativas forestales debase comunitaria que no fueron capaces de captar losbeneficios de sus bosques por varias limitaciones. Deesta manera, las reformas reinstauraron una vía con-servadora de desarrollo forestal, la que no fue cues-tionada sino solo cuando los movimientos socialesllevaron al poder a un gobierno de izquierda.

La nueva administración tiene como pieza central desu discurso el desmantelamiento del neoliberalismo y




la descolonización del estado. Muchas de las refor-mas anunciadas son aún más retórica que realidad.En el sector forestal, a pesar de ciertos intentos paraformalizar nuevas políticas forestales y de biodiversi-dad, todavía no han habido cambios dramáticos res-pecto a la situación previa. Sin embargo, es posibleque algunas políticas no forestales tengan implicacio-nes importantes sobre los recursos forestales. Es elcaso de la nueva reforma agraria que apunta a entre-gar bosques públicos a comunidades y a revertir lati-fundios improductivos –parte de los cuales son bos-ques- para entregarlos bajo sistemas de propiedadcomunitaria. Otras políticas públicas que tendránimplicaciones decisivas sobre los bosques son la ex-pansión de caminos sobre tierras forestales, y el ma-yor capital financiero para productores rurales. Estaspolíticas, sin embargo, podrían tener implicacionespositivas en el bosque y en la generación de oportuni-dades económicas para las poblaciones si se apoyaraactivamente el manejo forestal comunitario. Aún noes clara la prioridad del gobierno en ese tema.

Los cambios en las relaciones de poder han modifica-do también las alianzas entre los actores forestales yde la conservación. Mientras en el pasado los conser-vacionistas construían alianzas sólidas con poblacio-nes indígenas para avanzar con sus propósitos deconservación, incorporando agendas socialmente mássensibles, actualmente ellos están moviendo sus posi-

ciones para reforzar el rol del sector privado en laconservación de los bosques a través del manejo fo-restal sostenible y la promoción de mecanismos vo-luntarios de certificación. Este comportamientoemergió como respuesta a las posiciones de las orga-nizaciones sociales demandando mayor autonomía enel control de los recursos del bosque, así como elinterés del estado por recuperar su control sobre losrecursos forestales y las áreas protegidas. Entonces,mientras los movimientos sociales intentan ajustar elactual régimen forestal para que favorezca mejor susintereses, el sector privado y grupos de conservacio-nistas están reforzando la vía conservadora del desa-rrollo forestal. A futuro todavía habrá varias batallaspor el control de los bosques, sea para intereses dedesarrollo o de conservación.

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* Pablo Pacheco es Sociólogo, PhD. Graduate School ofGeography, Clark University, MSc. Degree in Agricultu-ral Economics. Consultor durante varios años de Inter-American Institute for Cooperation in Agriculture (IICA)y Center for International Forestry Research (CIFOR).

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Bioindicadores en ladetección de la contaminaciónatmosférica en Bolivia

Rafael Anze, Margot Franken, Mauricio Zaballa,María Renee Pinto, Gabriel Zeballos,

María de los Ángeles Cuadros, Ángela Canseco,Angélica De la Rocha, Victor Hugo Estellano,

Susana Del Granado

Unidad de Calidad Ambiental, Instituto de EcologíaCarrera de Biología, UMSA, La Paz, Bolivia



Bioindicadores en la detección de la contaminación atmosférica en Bolivia [varios, Unidad de Calidad Ambiental, UMSA]

I. Introducción

Las ciudades son por naturaleza, concentraciones dehumanos, materiales y actividades y por esto exhibentanto los niveles más altos de contaminación comolos niveles más grandes de impacto ambiental(Fenger 1999). De tal forma que los contaminantesmás comunes dentro de las ciudades son el dióxidode azufre (SO2), óxidos de nitrógenos (NOx), ozono,partículas en suspensión, metales pesados y com-puestos químicos orgánicos, como el benceno y loshidrocarburos aromáticos policíclicos (Anze 1996a).

Aunque las mediciones de contaminantes por méto-dos físico-químicos son importantes, no permitenobtener conclusiones sobre los efectos que las con-centraciones de contaminantes tienen sobre los seresvivos. Para ello, se utilizan los llamados bioindicado-res, que complementan a los citados métodos físico-químicos, y aportan información sobre los efectos dela contaminación sobre los organismos (Klumpp etal. 2004).

Las plantas, además de otros organismos, respondende diferentes maneras a estímulos externos como

contaminantes atmosféricos. Pueden servir comoindicadores de la actividad biológica de los contami-nantes atmosféricos porque no solo son sensibles,pero también proveen respuestas características acontaminantes atmosféricos frecuentes (Guderian1985).

El uso de los bioindicadores para medir los efectos dela contaminación atmosférica es un pilar en la gestiónde la calidad del aire en todo el mundo (VDI 1999),por su utilización de organismos vivos para estimarel riesgo de la contaminación ambiental para los eco-sistemas y la salud humana. Los múltiples métodosde bioindicación, biomonitoreo y bioensayos en labo-ratorio han sido desarrollados en las últimas décadasentrando como herramienta rutinaria de diagnóstico,monitoreo y gestión a las entidades ambientales, nosólo en los países industrializados de su origen sino anivel internacional. Esto significa que deben seradaptados a las condiciones climáticas y económicasde los distintos países.

En Bolivia, el Instituto de Ecología de la UniversidadMayor de San Andrés incursionó en este campo des-de los primeros años de la década de los 90, aplican-do especialmente varios métodos de biomonitoreo

Desde 1992, el Instituto de Ecología viene estudiando la aplicabilidad de las plantas como bioindicadores de la cali-dad del aire en el ambiente urbano especialmente en las ciudades de La Paz y El Alto. Se estandarizaron y aplicaronvarios métodos de biomonitoreo pasivo y activo utilizando una variedad de especies recomendadas por la bibliografíay nativas o naturalizadas en la zona de estudio. Actualmente se trabaja en estrecha coordinación con la Red de Moni-toreo de la Calidad del Aire (Red MoniCA) implementada por los gobiernos municipales. Se necesita para estas zonasde gran altitud con un régimen de temperaturas extremas y heladas nocturnas frecuentes especies resistentes a losextremos invernales y, al mismo tiempo, sensibles a la contaminación atmosférica. Las experiencias han mostrado, queRaphanus sativus, como indicador de la calidad integral del aire, y Lolium multiflorum, como acumulador de metalespesados, son las especies más recomendables para el biomonitoreo activo; mientras que la cartografía de líquenes,como indicador integral de la calidad de aire y la deposición de polvos sobre las hojas de algunos árboles ornamenta-les se prestan para el biomonitoreo pasivo. Se tiene primeras indicaciones, que Tradescantia cerinthoides, una plantaornamental distribuida en las jardines de la ciudad, puede resultar una especie prometedora para el biomonitoreopasivo de la genotoxicidad del aire.



pasivo y activo, en la ciudad de La Paz. Actualmente,se trabaja en conjunto con la Red MoniCA (“Red deMonitoreo de La Calidad Atmosférica” implementa-do por algunos gobiernos municipales en Bolivia)exponiendo varias plantas superiores sensibles a lacontaminación atmosférica en los mismos sitios de laRed en las ciudades de La Paz y El Alto.

El presente trabajo pretende hacer una recopilaciónde las metodologías empleadas y un primer análisissobre la aplicabilidad de las plantas usadas y las res-pectivas metodologías.

II. Definiciones: bioindicación, bio-monitoreo

Bioindicadores son organismos o comunidades deellos que pueden responder a la contaminación am-biental mediante alteraciones en su fisiología o a tra-vés de su capacidad para acumular polutantes(Pignata 2003). Bioindicadores miden los efectos dela contaminación en seres vivos, por lo tanto ofreceninformación sobre los riesgos para otros organismos,ecosistemas y el hombre.

Biomonitores son organismos, partes de organismoso una comunidad de ellos que permiten “cuantificar”la calidad atmosférica mediante comparación de ran-gos o en relación a un nivel considerado de“background”. Su comportamiento muestra una rela-ción lineal en términos dosis- respuesta ya sea con laconcentración de un polutante en el aire, con la com-binación de ellos y/o con el tiempo de exposición(Pignata 2003). La respuesta en forma de una reac-ción específica o la acumulación de ciertos contami-nantes, idealmente debe ser fácilmente medible, conuna metodología de bajo costo y debe diferenciarsede reacciones sobre factores naturales.

Biomonitoreo es la utilización de biomonitores enseries definidas de medición con la finalidad de eva-luar la calidad del aire en un sitio determinado, paraun contaminante específico o un grupo de polutantespresentes en dicha zona. Cuando los biomonitoresque se utilizan son aquellas especies que se encuen-tran presentes en los ecosistemas a evaluar, entoncesse habla de biomonitoreo pasivo. En cambio, cuandolos biomonitores son especies que se introducen(transplantes) y/o se utilizan sistemas de exposicióncontrolada se tratan de estudios de biomonitoreo acti-vo.



III. Caracterización del área de estu-dio (ciudades La Paz y El Alto)

Las dos ciudades abarcan un gradiente altitudinal de

aproximadamente 900 m de amplitud, entre 3200 y

4100 m.s.n.m., con clima tropical semiárido de alta

montaña, ocupando tres pisos ecológicos, puna, pre-

puna y valle seco interandino. Existen dos estaciones

climáticas anuales, una época húmeda en verano y

una época seca en invierno. (Beck & García 1991,

Lorini 1991)

Actualmente, la ciudad de La Paz tiene 793.293 habi-

tantes (Censo 2001) y un parque automotor de mas

de 152.000 vehículos en el año 2005, y la ciudad de

El Alto 649.958 habitantes (Censo 2001) y un par-

que automotor de más de 128.000 vehículos en el año

2005 (INE 2006, Swisscontact 2007). La mayor fuen-

te de contaminantes atmosféricos es el tráfico vehicu-

lar, mientras que la industrialización es baja compa-

rado con otros países vecinos, pero se encuentran

pequeñas industrias y talleres distribuidos en toda la

ciudad (Anze 1996a, 1997). Los lugares de concen-

tración industrial son: Achachicala y Pura Pura para

la ciudad de La Paz y Alto Lima, así como varias

zonas ubicadas en las carreteras interprovinciales e

interdepartamentales en la ciudad de El Alto. Otra

fuente de contaminación atmosférica es la quema

informal de basura a cielo abierto (Anze 1996a).

Las ciudades La Paz y El Alto se encuentran en alti-

tudes extremas donde antes nunca han sido aplicados

métodos de bioindicación atmosférica. En este senti-

do, los estudios del Instituto de Ecología son pione-

ros. Uno de los mayores problemas enfrentados es la

identificación de bioindicadores aptos para el clima

extremo en estas alturas, especialmente las grandes

amplitudes diurnas y las heladas nocturnas en invier-

no, también la alta insolación e incidencia de rayos

UV. El invierno seco es la estación con mayor conta-

minación atmosférica, por lo que es preciso encontrar

bioindicadores que aguanten estas condiciones extre-

mas.

Por otro lado, el gradiente altitudinal y de temperatu-

ras influye en algunos parámetros evaluados en los

bioindicadores, así que se necesita diferenciar entre

variaciones causadas por estas variables naturales y

las otras inducidas por la calidad del aire. Por este

mismo motivo, es problemático identificar una zona

de control, con aire limpio, que sea utilizable para el

rango altitudinal en cuestión.

Para el biomonitoreo pasivo, se necesita contar con

una o varias especies bioindicadoras homogéneamen-

te distribuidas por toda la zona de estudio, requisito

difícil de cumplir por la escasez de áreas verdes en

ambas ciudades.




IV. Estudios de bioindicación pasivoy activo en la ciudad de La Paz(1992 a 2004)

En La Paz, se estandarizan y aplican métodos de bio-indicación atmosférica pasiva y activa, desde el año1992 (Zeballos et al. 2006). Anze (1996a) presentóun primer trabajo de síntesis sobre las posibilidadesde usar métodos de bioindicación en las ciudades de

altura de Bolivia basado en una revisión exhaustivade la bibliografía internacional.

Antes de relacionar las investigaciones biológicas alos sitios de mediciones regulares de la Red de Moni-toreo de Contaminación Atmosférica (Red MoniCA),operada por los Gobiernos Municipales de La Paz yEl Alto, se realizaron los siguientes estudios:

Estudios de biomonitoreo pasivo:

Deposición de polvo en hojas de Acacia

Figura 1. Ubicación puntos de monitoreo pasivo con árboles y arbustos ornamentales en la ciudad de La Paz. Fuente: Pinto 2000.



melanoxylon y Hedera helix (Pinto 2000)

Acumulación de metales pesados en hojasde Populus balsamifera (Garrett 2004)

Cartografía de líquenes sobre la corteza deárboles ornamentales (Canseco 2004)

Estudios de biomonitoreo activo:

Influencia de la calidad del aire sobre tresespecies de líquenes (color e intercambiode gases) (Anze 1993, 1996b)

Acumulación de metales pesados y feofiti-nización en Lolium multiflorum (Del Gra-nado 2004)

V. Metodologías aplicadas

Biomonitoreo pasivo

Deposición de polvo en hojas de árboles ornamenta-les

Se utilizaron árboles y arbustos ornamentales de laciudad de La Paz como bioindicadores, para evaluarla inmisión de material particulado a través de la de-posición registrada en las hojas. Las especies usadasfueron Acacia melanoxylon, como árbol ornamental yHedera helix como arbusto trepador. Para su elecciónse fijaron los siguientes requisitos: amplia distribu-ción de las especies en todas las zonas de la ciudad,con follaje durante todo el año, hojas con superficiesfáciles de medir, hojas lisas y sin resinas, resistenciaa las influencias de sales en el suelo, polvo, gases einsectos defoliadores.

Se hicieron en total diez colectas, cinco para la épocaseca y cinco para la época húmeda, en 38 puntos(ver figura 1).

Las hojas fueron colectadas a 1.5 m del suelo, tenien-do mucho cuidado de no perder el polvo sedimentadosobre ellas y guardadas en bolsas herméticas, tipoziploc, para ser inmediatamente llevadas al laborato-rio, donde se lavaron con agua destilada, para recupe-rar el polvo depositado. El agua de lavado se filtrópor filtros Whatman, los filtros se secaron a 60 ºC, sepesaron y la cantidad de polvo depositado fue calcu-lada por diferencias de peso y expresada en unidadesde superficie de hojas.

Acumulación de metales en hojas de árboles orna-mentales

Se colectaron hojas de Populus balsamifera, en laépoca de verano en estado de su mayor desarrollo yantes de que comiencen a marchitarse por la influen-cia del otoño, entre 2 y 3 m de altura del árbol, enramas expuestas hacia la vía de tráfico. Se escogieronhojas sanas, sin ataque de insectos, se colocaron en

(Continúa en la página 60)




Figura 2. Red de monitoreo activo y pasivo de Líquenes. Fuente: Anze,1992 y Canseco 2004.

3 cm

12 cm

8 cm

2 cm

Líquen fijocon engrudo

1,5 cm

1,5 m

Soporte deMadera

A B

Base deCemento

3 cm

12 cm

8 cm

2 cm

Líquen fijocon engrudo

1,5 cm

1,5 m

Soporte deMadera

A B

Base deCemento

10

50

150

10

50

150

Figura 3. Árbol de ensayo con rejilla de relevamiento de líquenes, según la norma VDI – 3799.Los números indican dimensiones en cm. a = listón de madera, b = cordón delgado, c = liga de goma. Fuente: Canseco 2004.



bolsas ziploc y se transportaron al laboratorio. Seseleccionaron tres lugares de muestreo en la ciudad alo largo de un eje Norte-Sur, con abundancia deejemplares maduros de la especie en cuestión.

En laboratorio se las secó a peso constante, con supolvo adherido, y se analizó el contenido de plomo ycadmio, que fue expresado por gramo de peso secode hoja. De esta manera se analiza el contenido demetal de la biomasa vegetal más el polvo depositadosobre ella, es decir se mide la influencia de la conta-minación del aire y, a la vez, los metales absorbidospor el suelo y depositados en las hojas del árbol.

Cartografía de Líquenes

Se utilizó el método de cartografía de líquenes exis-tentes en árboles ornamentales de la ciudad, combi-nado con el cálculo del Índice de Pureza Atmosférica(IAP) propuesto por García & Rubiano (1984) y re-formulado por Steubing & Fangmeier (1992), que sebasa en un análisis de la presencia o ausencia de es-pecies sensibles o tolerantes para expresar un nivelintegral de calidad del aire y zonificar el área de estu-dio en diferentes niveles de contaminación (Canseco2004).

Para el estudio fueron definidas 22 áreas de muestreoen dos ejes troncales de la ciudad, Norte a Sur y Estea Oeste, en función a las principales vías de tráficovehicular y otras fuentes de emisión de contaminan-tes atmosféricos (ver figura 2).

En cada área de muestreo se utilizó un grupo de diezárboles de la misma especie en los que se aplicó lametodología propuesta por la norma VDI – 3799, deacuerdo con la cual se utiliza una rejilla de releva-miento de líquenes, tal como se muestra en la figura3. En cada área de muestreo se utilizó una rejilla de1/10 m2 en cada árbol, obteniéndose así una superfi-cie de estudio de 1 m2 en cada lugar de muestreo.(Canseco 2004).

Con los datos obtenidos se calculó el IAP para cadaárea de muestreo, utilizando la siguiente fórmula:

(Viene de la página 58)

Donde:

IAPj = Índice de Pureza Atmosférica de laestación j.

fi = Valor total de: Grado de frecuencia de lapresencia (frecuencia) más grado de co-bertura, más el número de los árboles exa-minados cubiertos por la especie en cues-tión. El valor f se modifica de estación aestación.

Qi = Factor de tolerancia de la especie i, sedetermina comprobando la cantidad pro-medio de líquenes asociados a la especie ien cada lugar de muestreo. El valor Qresulta ser una constante para cada espe-cie, en el área de investigación, siendoindirectamente proporcional a la contami-nación.

Se lo determina con la relación:

Donde:

Qi = Factor de resistencia de la especie i.

Aj = Número de especies presentes en cadaestación (j) donde se encuentra la especiei.

Nj = Número de estaciones (j) donde se en-cuentra la especie i.

Con los valores de IAP obtenidos, se utilizó la meto-dología propuesta por García & Rubiano (1984), parael establecimiento de rangos de IAP que permiten lazonificación del área de estudio, en función a los seisposibles niveles de contaminación existente entre“sin contaminación” hasta “contaminación muy al-ta” (Canseco 2004).

Biomonitoreo activo




Influencia de la calidad del aire sobre líquenes

En este trabajo se utilizaron tres especies de líquenes,Usnea subfloridana, Stereocaulon ramulosum y Hy-potrachina physcioides, que fueron sometidas a prue-bas controladas de laboratorio para evaluar cambiosen la producción de dióxido de carbono metabólico(CO2), como consecuencia de su exposición a con-centraciones conocidas de dióxido de azufre (SO2) enun rango establecido en función a los estándares decalidad del aire de la EPA y de Alemania (0.1-0.7ppm). Las tres especies se extrajeron de una zona nocontaminada (Valle de Zongo), y se adaptaron duran-te seis meses en el Campus Universitario de La Pazen condiciones de aire limpio (Anze 1993, 1996b).

En laboratorio se estudiaron comparativamente dosmétodos para exposición controlada a soluciones desulfito de sodio (Steubing & Fangmeier 1992 y Hill1971 modificado). En ambos casos se observaron lasvariaciones en la respiración de acuerdo con el méto-do de Rovalo y Rojas (1982) (ver figura 4).

Con las mismas especies utilizadas en laboratorio serealizó un estudio de biomonitoreo activo, en la ciu-dad de La Paz, en tres puntos a lo largo del eje tron-cal Norte – Sur de la ciudad (San Francisco – Se-güencoma), utilizando la metodología de Hale (1983)y modificando algunas especificaciones técnicas dela Asociación de Ingenieros Alemanes (VDI 1991).

Las tablas con los líquenes se colocaron en parantesde 1.5 m en tres diferentes sitios de exposición.

En cada estación se colocó un total de 4 tablas porespecie. La exposición tuvo una duración de 30 díasy cada semana se retiró una tabla por especie en laque se efectuaron las siguientes observaciones:

Cambios en parámetros morfológicos, grado dedaño producido en los líquenes como evidenciade clorosis o necrosis del talo en muestras previa-mente humedecidas.

Respiración de las muestras con el método volu-métrico de Rovalo & Rojas (1982).

Liquen

SoporteMetálicoCajaPetri

TapónHermético

NaOH 0.2N 50 ml

CO2

1) CO2+ H2O H2CO32) H2CO3 + 2NaOH Na2 CO3 + 2H2O + NaOH SR

36 horas

alicuota 10 ml.+ 5ml Ba2+ 5 gotas fenoftaleina

+HCl 0.2N

hasta puntoacromático

3) Na2CO3 + Cl2 Ba BaCO3 + 2NaClNaOH SR NaOH SR

Cl

4) NaOH+HCL NaCl +H2O

mg CO2 = (N NaOHxVNaOH - NHClxVHCL)xmeq CO2

Liquen

SoporteMetálicoCajaPetri

TapónHermético

NaOH 0.2N 50 ml

CO2

1) CO2+ H2O H2CO32) H2CO3 + 2NaOH Na2 CO3 + 2H2O + NaOH SR

36 horas

alicuota 10 ml.+ 5ml Ba2+ 5 gotas fenoftaleina

+HCl 0.2N

hasta puntoacromático

3) Na2CO3 + Cl2 Ba BaCO3 + 2NaClNaOH SR NaOH SR

Cl

4) NaOH+HCL NaCl +H2O

mg CO2 = (N NaOHxVNaOH - NHClxVHCL)xmeq CO2

Figura 4. Método de evaluación de variaciones en la respiración propuesto por Rovalo y Rojas (1982). Fuente: Anze 1993.



Acumulación de metales y feofitinización en Lo-

lium

Se utilizó el método de exposición controlada de Lo-

lium multiflorum especie de gramínea que sirve como

bioindicador de reacción y de acumulación. Como

indicador de reacción se evaluó la degradación de

clorofila a, producida por los contaminantes gaseo-

sos, oxidándose a feofitina a y de esta forma se deter-

minó el índice de feofitinización. Como indicador de

acumulación se analizó la concentración de plomo y

cadmio en las hojas. L. multiflorum fue expuesta a la

atmósfera durante 14 y 28 días, para finalmente ser

analizados en laboratorio y poder evaluar la calidad

del aire en la ciudad de La Paz (Del Granado 2004).

Para el desarrollo del estudio, se trazó un transecto

con 14 puntos de muestreo, con orientación norte -

sur, en forma de “Y” en la ciudad de La Paz, cuyosextremos superiores fueron: Achachicala y Villa Fáti-

ma; el extremo inferior fue: Carreras (Río Abajo) y el

centro de dicha “Y” lo constituyó la Plaza Isabel laCatólica. En este transecto se consideraron algunos

puntos en los que Swiss Contact realizó monitoreo

con tubos pasivos para NOx y ozono (O3) así como

también otros puntos usados en los trabajos de tesis

de Canseco (2004) y Garrett (2004).

Al término de los periodos de exposición se efectua-

ron extractos de clorofila a y feofitina a para cuantifi-

car las concentraciones por espectrofotometría.

Se calculó el índice de feofitinización, que es un índi-

ce ampliamente empleado (Carreras et al. 1998, Ca-

rreras & Pignata 2001, Conti & Cecchetti 2001, Gon-

zales et al. 1996, Klumpp et al. 1994) para determi-

nar el grado de contaminación con gases ácidos de un

ambiente. Se calcula dividiendo las concentraciones

de feofitina y clorofila, es decir, es el cociente entre

feofitina y clorofila:

Por esta relación se tiene que a mayor valor del índi-

ce mayor contaminación y a menor valor del índice

menor contaminación.

En forma paralela, se obtuvieron muestras de los

plantines para el análisis del contenido de metales

(plomo y Cadmio), por absorción atómica, que se

efectuó en el laboratorio del Instituto Boliviano de

Tecnología y Energía Nuclear (IBTEN).

(Continúa en la página 65)




Figura 5. Ubicación de los puntos de biomonitoreo activo en la ciudad de La Paz. Fuente: Tríptico Red MoniCA.

Código Puntos CoordenadasAltitud

(m.s.n.m.)

CC Cota Cota 16º32`14.27`` S, 68º04`01.46`` O 3421

PH Plaza Humboldt 16º32`31.50`` S, 68º05`29.20`` O 3268

EA Plaza Abaroa 16º30`39.11`` S, 68º07`36.80`` O 3551

GM Garaje Municipal 16º29`52.43`` S, 68º08`01.74`` O 3620

SF San Francisco 16º29`46.02`` S, 68º08`14.12`` O 3471

CH Cotahuma 16º30`56.64`` S, 68º08`21.92`` O 3700

VF Villa Fátima 16º28`21.11`` S, 68º07`00.27`` O 3796

PA Plan Autopista 16º27`31.96`` S, 68º08`48.33`` O 3906

Tabla 1: Ubicación de los puntos de muestreo en la ciudad de La Paz




Figura 6. Ubicación de los puntos de biomonitoreo activo en la ciudad de El Alto. Fuente: Tríptico Red MoniCA.

Tabla 2: Ubicación de los puntos de muestreo en la ciudad de El Alto

Código Puntos CoordenadasAltitud

(m.s.n.m.)

VI Villa Ingenio 16º28`41.68`` S, 68º12`41.59`` O 4021

EX Ex tranca Copacabana 16º29`24.66`` S, 68º12`33.80`` O 3990

P16 Plaza 16 de Julio 16º29`40.80`` S, 68º10`25.72`` O 4031

AQ Alcaldía Quemada 16º30`17.18`` S, 68º09`44.35`` O 4046

PM Plza. del Minero 16º32`14.20`` S, 68º10`45.13`` O 3975

C78 Cosmos 78 16º31`38.10`` S, 68º11`55.77`` O 3963

VA Villa Adela 16º32`13.50`` S, 68º13`45.62`` O 3947

CL San Felipe de Seque 16º30`47.81`` S, 68º13`23.89`` O 3950



VI. Estudios actuales de biomonito-reo activo en la Red MoniCA

A partir de 2001 (El Alto) y 2004 (La Paz), los go-biernos municipales, con el apoyo de Swisscontact,operan la “Red de Monitoreo de la Calidad del Aire”en estas ciudades, que monitorea algunos parámetros

(Viene de la página 62) físico químicos de contaminantes atmosféricos. Lasconcentraciones promedias durante 14 días de losóxidos de nitrógeno (NOx) y el ozono troposférico(O3) se miden mediante tubos pasivos, mientras quese realizan bombeos de 24 horas para la medición delos polvos menores a 10 micrómetros (PM10) sus-pendidos en el aire. En un lugar de la ciudad, en elGaraje Municipal frente a la Alcaldía de La Paz, setiene instalado un equipo automático de medicióncontinua de los gases ozono, óxidos de nitrógeno ymonóxido de carbono.

Figura 7: Macetas preparadas con las cuerdas de absorción y riego semiautomático durante la fase de cultivoFotos: María de los Ángeles Cuadros

a) cilindro de PVC b) maceta de plástico

c) sogasd) 7 litros de agua

Figura 8: Esquema de riego semiautomático de las macetas con sogas tipo perlon durante la exposición Fuente: VDI, 2003.



Desde el año 2006, el Instituto de Ecología exponevarias plantas bioindicadoras en los sitios de la Red,donde cada planta sirve para distintos fines de indica-ción. Se ha tratado de implementar especies estanda-rizadas a nivel mundial, nativas de Bolivia, naturali-zadas en la zona de La Paz, y/o cultivadas en las re-giones altas de Bolivia.

Se realizan los siguientes estudios en cinco génerosde plantas superiores:

1. Acumulación de metales pesados en Lolium mul-tiflorum cv. Lema (Familia Gramineae)

2. Efectos de la calidad del aire en Raphanus sativuscv. Cherry Belle (Familia Brassicaceae)

3. Evaluación de efectos de ozono sobre Vicia fabacv. Pairumani 1 (Familia Leguminosae)

4. Evaluación de efectos de ozono sobre dos clonesde Trifolium repens (Familia Leguminosae)

5. Efectos genotóxicos en Tradescantia pallida ssp.purpurea y T. cerinthoides (Familia Commelina-ceae)


Figura 9: Equipo de exposición instalado en Villa Ingenio Foto: Maria de los Ángeles Cuadros.

Figura 10: Germinación de semillas de Lolium multiflorum. Foto: Susana del Granado, 2004.



El monitoreo de la red MoniCA en la ciudad de LaPaz se desarrolla en ocho puntos, los mismos que seutilizan para el biomonitoreo activo (ver figura 5 ytabla 1).

El monitoreo de la red MoniCA en la ciudad de ElAlto se desarrolla en ocho puntos, los mismos que seutilizan para el biomonitoreo activo (ver figura 6 ytabla 2).

En un primer paso se estandarizaron los métodos decultivo y exposición de las plantas, en base a los ma-nuales publicados por la Asociación de Ingenierosalemanes (VDI) y otros como el protocolo de ICP(2006) para Trifolium, además de la bibliografía es-pecífica para cada planta.

Método de exposición en la Red MoniCA

Esta metodología se basa en varios manuales de laAsociación de Ingenieros Alemanes (VDI) y se apli-có para las siguientes plantas: Lolium, Raphanus yVicia.

Trifolium necesita un método de exposición especialque se describe en adelante, y Tradescantia no fue

apta para la exposición en las ciudades de La Paz yEl Alto, porque requiere mayores temperaturas ygrandes superficies para desarrollar suficientes inflo-rescencias, necesarias para el bioensayo de genotoxi-cidad.

Lolium, Raphanus y Vicia se cultivan hasta su desa-rrollo óptimo para la exposición, en un sitio de con-trol (Achocalla) con poca contaminación atmosférica,a una altitud de 3800 m, intermedia entre los sitios deexposición en las ciudades La Paz y El Alto. Se reali-zaron cultivos en vivero y en invernadero, y se com-probó que el mejor crecimiento se logra en inverna-dero, luego adaptando las plantas por varios días has-ta una semana a las temperaturas de ambiente en vi-vero. Las plantas adaptadas están listas para ser ex-puestas en la ciudad.

El cultivo y la exposición se realizan en macetas consogas de perlon colgando a un recipiente de aguapara el riego semiautomático de las plantas (ver figu-ras 7, 8). Estas macetas son colocadas mediante unsoporte metálico a postes de luz en una altura de 2 m(ver figura 9). Un techo de semisombra evita la in-fluencia de la radiación UV, que podría cambiar losefectos de la contaminación.

Tabla 3. Mediciones usadas para el biomonitoreo con Raphanus sativus.

Medida Hipocótilo Hojas Toda la planta

Peso en seco (PS) X X X

Peso en fresco (PF) X X X

Área X

Daños (%) visibles(clorosis, necrosis, brillo plateado)

X



Acumulación de metales pesados en Loliummultiflorum cv. Lema

Lolium multiflorum es una gramínea introducida ynaturalizada en Bolivia, que se encuentra ampliamen-te distribuida en los departamentos de La Paz y Co-chabamba (Renvoize 1998), y es utilizado con finesornamentales como césped en jardines y canchas defútbol. En la ciudad de La Paz se encuentra en laszonas urbanas y los alrededores como especie culti-vada y espontánea (Del Granado 2004).

Se propaga a partir de semillas y es de rápido creci-miento. Para fines de biomonitoreo se usa la conva-riedad Lema, por su respuesta más homogénea en laacumulación de metales y porque su uso en el biomo-nitoreo se encuentra altamente estandarizado en lasciudades europeas (Klumpp et al. 2003). Asimismo,es utilizada para la detección de flúor y SO2 en el aire

debido a la capacidad de acumular flúor y azufre ensus tejidos (VDI 1978, 1991, 2001, 2003). Para finesdel biomonitoreo realizado en el trabajo de Del Gra-nado (2004) y para su uso actual en la red MoniCA,las semillas certificadas fueron importadas desdeAlemania.

Al final de la exposición se evaluó la biomasa frescay seca, además de la acumulación de plomo y cadmioen los tejidos.

Efectos de la calidad del aire en Raphanussativus cv. Cherry Belle

Raphanus sativus, o también conocido como rábanoo rabanito, cumple con todas las características típi-cas de un buen bioindicador, aunque es una planta


Figura 11: a) seis plantas por maceta; b) después de la reducción a 3 plantas; c) plantas listas para la exposiciónFotos: Maria de los Ángeles Cuadros

Figura 12: Equipo de exposición para Trifolium (ICP 2006).



mayormente conocida por su importancia económica(Kostka-Rick & Manning 1993). En Bolivia se lacultiva hasta los 4000 m de altitud y resiste las hela-das de invierno. Se propaga a partir de semillas, es derápida germinación y pronto desarrollo de sus hojas,las cuales junto con el hipocótilo son utilizados en losestudios de bioindicación (ver tabla 3).

Es una planta sensible a diferentes contaminantesatmosféricos, donde los efectos más estudiados sonaquellos causados por el ozono (EPA 1976), siendomás sensible al ozono que la zanahoria, la pimienta,el perejil, el algodón, la lechuga, el arroz y la frutilla,entre otros (Guderian 1985). Kleier et al. (2001) en-contró que las plantas de rábano expuestas al ozonotienden a disminuir su biomasa.

La tabla 3 muestra las principales mediciones que se

realizan en estudios de bioindicación con R. sativus.

Las variedades más utilizadas son Cherry Belle yCrimson Giant En nuestros estudios se utilizó la va-riedad Cherry Belle, que se adaptó bien a las condi-ciones de La Paz, principalmente por su corto tiempode germinación y desarrollo, en comparación a Crim-son Giant. La semilla se importó de un proveedor desemillas certificadas de Estados Unidos.

Evaluación de efectos de ozono sobre Viciafaba cv. Pairumani 1

Vicia faba es mejor conocida como una planta econó-mica al igual que el rábano, también es de fácil ger-minación y corto tiempo de crecimiento. Es especial-

Figura 13: Daños típicos por ozono en Trifolium repens, clon sensible (ICP 2006)

micronúcleo

Figura 14. a) Tétradas tempranas (100 X), b) Tétrada con un micronúcleo. Fuente: Lobo (2005).



mente sensible al dióxido de azufre (SO2) y el ozono(O3), entre otros contaminantes atmosféricos. EnBolivia es cultivada en los valles interandinos (2300-2900 m.s.n.m.) y en zonas altiplánicas (3000-4000m.s.n.m.) (Crespo 1990).

En diferentes países se han diseñado y aplicado bio-ensayos controlados con Vicia faba para contaminan-tes atmosféricos como el ozono y el dióxido de azu-fre, solos y combinados, sin embargo los métodos deexposición para la evaluación de la calidad del aire insitu aún no están estandarizados a nivel internacional.

Para el biomonitoreo se utilizaron semillas certifica-das de Vicia faba var. major procedentes de la Ofici-na Regional de Semillas de La Paz y la convariedadPairumani 1 procedente de la granja de Pairumani,Cochabamba.

Se evalúan el área foliar dañada por clorosis y/o ne-crosis, deficiencias en el crecimiento y la biomasafresca y seca de las plantas.

Evaluación de efectos de ozono sobre dosclones de Trifolium repens

Trifolium repens es una especie naturalizada en Boli-via creciendo frecuentemente en los alrededores deLa Paz y El Alto. Para el estudio de bioindicación seutilizan dos clones con diferente resistencia al ozono(uno resistente y uno sensible frente a este gas) quese propagan a partir de esquejes para mantener suhomogeneidad genética (ICP 2006). Los esquejes seconsiguieron del Jardín Botánico de Sao Paulo(Brasil) y actualmente se propagan en el Instituto deEcología.

Las plantas se exponen en macetas grandes, de 10litros, provistos de sogas de nylon que cuelgan en unrecipiente de agua para el riego semiautomático (verfigura 12). Se deben exponer al menos 10 macetas decada clon por lugar, a nivel del suelo durante variosmeses. Cada mes se reportan los daños en las hojasde las plantas y luego se recorta la planta en una altu-ra de 7 cm sobre el substrato para el análisis de bio-masa fresca y seca.

Los daños causados por el ozono se miden por labiomasa y por daños en sus hojas en forma de necro-sis y clorosis.

Efectos genotóxicos en Tradescantia pallidassp. purpurea y T. cerinthoides

Tradescantia pallida y cerinthoides son especiesornamentales que provienen de Norte y Centroaméri-ca y que en Bolivia se encuentran bastante bien dis-tribuidas en jardines e interiores de casa. Se propaganmediante esquejes, garantizando la homogeneidadgenética de la planta para su uso en los bioensayos.Tradescantia pallida var. purpurea se utiliza en unavariedad de bioensayos para determinar los efectosgenotóxicos de químicos, de radiación y de contami-nación en aire, aguas y suelos (Klumpp et al. 2004),que están basados en la producción de micronúcleos,por efecto de mutágenos ambientales, en las célulasmadre de los pólenes (Suyama et al. 2002, Guimarães2003, Klumpp et al. 2004). Este test está altamenteestandarizado y se conoce como test Trad-MCN. Elfácil reconocimiento de micronúcleos (ver figura 14)hace del Trad-MCN un ensayo sólido, con bajo nivelde incertidumbre o subjetividad (Rodrigues et al.1997).

Tradescantia pallida para su óptimo desarrollo ycrecimiento necesita temperaturas relativamente al-tas, por encima de los 15 ºC, especialmente no desa-rrolla inflorescencias a temperaturas más bajas. Estorestringe su uso en el biomonitoreo activo in situ enlas ciudades de La Paz y El Alto.

Por este motivo, Tradescantia fue utilizado en bioen-sayos de laboratorio para medir la genotoxicidad delmaterial particulado en suspensión (PM10), recolec-tado por la Red MoniCA, en los dos lugares con ma-yores concentraciones de PM10 en la ciudad de LaPaz.

Por otro lado, se realizaron los primeros estudioscomparativos de formación de micronúcleos entre T.pallida y T. cerinthoides, especie más robusta y coninflorescencias a lo largo de todo el año en la ciudadde La Paz. Es importante determinar si T. cerinthoi-




des es sensible a la presencia de contaminantes at-mosféricos y reacciona de forma similar a T. pallidacon la formación de micronúcleos porque no se cuen-ta con citas bibliográficas de uso en el testTrad-MCN. Para esta finalidad, se utilizaron plantaspresentes en los jardines públicos y privados de laciudad para su uso como biomonitores pasivos.

VII. Conclusiones

El biomonitoreo pasivo en las ciudades La Paz y ElAlto se ve dificultado por la escasez de áreas verdesy la distribución inhomogénea de la vegetación arbó-rea y arbustiva. Estas dificultades se tropezaronigualmente con todos los estudios de biomonitoreopasivo realizados en la ciudad de La Paz: la cartogra-fía de líquenes, el estudio de deposición de polvossobre hojas de árboles, el estudio de acumulación demetales pesados en hojas de árboles y finalmente, elestudio de micronúcleos en las inflorescencias deTradescantia. Como las dos especies de Tradescantiaaplicadas son especies ornamentales fácilmente dereproducir en grandes cantidades, esas especies pare-cen prometedoras para el biomonitoreo en la ciudadde La Paz, si el Gobierno Municipal toma la decisiónde cultivarlas en las calles y plazas de toda la ciudad.

El método de cartografía de líquenes ha resultadomuy económico y rápido. Un factor limitante es lanecesidad de expertos entrenados en el reconoci-miento de las especies en campo. La distribución delos líquenes, el índice de pureza atmosférica (IAP) yen especial la cobertura de líquenes sobre la cortezade los árboles parece responder a tres factores: conta-minación atmosférica por el tráfico vehicular y otrasfuentes de emisión, dispersión de los contaminantespor brisas de viento en plazas y avenidas anchas yextensión de las áreas con vegetación. La vegetaciónaumenta la humedad del aire y adsorbe y absorbeparcialmente los contaminantes, lo que mejora lascondiciones ambientales para los líquenes.

Para el biomonitoreo activo, los métodos de cultivo,exposición y análisis ahora están altamente estandari-zados.

La especie más recomendable es Raphanus sativuscv. Cherry Belle, por su rápido crecimiento y resis-tencia a plagas, el bajo costo de los análisis y la bue-na respuesta a situaciones de contaminación atmosfé-rica. Raphanus además aguanta las bajas temperatu-ras de invierno, así que es apta para mediciones du-rante todo al año, también en la ciudad de El Alto.



TRAD-MCN). Por este motivo, sólo se presta para elbiomonitoreo pasivo durante los meses de verano ypara bioensayos en laboratorio. T. cerinthoides esmás robusta y desarrolla inflorescencias durante todoel año y en todo el gradiente altitudinal de la ciudadde La Paz. Por lo menos para La Paz parece unaplanta bioindicadora muy prometedora, en el biomo-nitoreo pasivo. Todavía no se ha comprobado, si tam-bién es apta para la ciudad de El Alto.

Trifolium repens todavía se encuentra en la fase depropagación y no se tienen resultados sobre su res-puesta a la exposición.

Vicia faba también se desarrolla rápidamente y resis-te a las bajas temperaturas de invierno. La limitaciónde esta especie está en su sensibilidad al ataque delhongo fitoparásito Botrytis fabae, mejor conocidocomo mancha de chocolate, que daña a las hojas ytallos de la planta causando daños similares a loscausados por el ozono. La convariedad Pairumani 1es de crecimiento más rápido y es menos afectadopor el hongo, así que se la recomienda frente a lavariedad mayor o Uznayo cultivada en la zona de LaPaz y El Alto.

Lolium multiflorum es la especie más recomendadamundialmente para la medición de la acumulación demetales pesados y flúor. Es una especie robusta quetambién se puede usar durante todo el año. En nues-tro país todavía no se realizaron mediciones de flúorcon esta planta.

Tradescantia pallida necesita temperaturas prome-dios mayores a 15 °C, para su crecimiento y en espe-cial para el desarrollo de las inflorescencias que seutilizan en el método de bioindicación (Ensayo


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La gestión ambientalminera en Bolivia

Danilo Bocángel Jerez*

Fundación MEDMIN



La gestión ambiental minera en Bolivia [Danilo Bocángel Jerez]

I. Introducción

El presente documento es la respuesta a la gentil invi-tación trasladada a mi persona por parte de los direc-tivos de este prestigioso boletín, para elaborar unartículo actualizado, acerca del estado actual de lagestión ambiental y su proyección en el ámbito de laminería y metalurgia. Se trata de una gran iniciativa,dado el interés actual a nivel mundial por el tema delmedio ambiente y también a nivel nacional, teniendoen cuenta las expectativas que involucra el creci-miento de las actividades productivas en nuestro pa-ís , en especial en los ámbitos hidrocarburífero y mi-nero – metalúrgico. De este último grupo y de susniveles de responsabilidad ambiental asociados a susactividades, bosquejaremos su panorama actual ypretenderemos proyectar algunos aspectos clave quepodrían hacer de la minería en nuestro país una acti-vidad productiva responsable y sostenible.

Eso es, al menos lo que creo todos pretendemos, apartir de la subida creciente del precio de los minera-les en el mercado internacional a partir del año 2002.Debido al crecimiento de la economía asiática y es-pecialmente al de la China, la demanda de mineralesestuvo en creciente expansión en nuestro país y otrosque producen materia prima. Esta coyuntura ha re-percutido directamente en el sector minero del país,planteándose la necesidad de su reactivación por un

lado, y por otro, que proyectos mineros como SanCristóbal o San Bartolomé aceleren su cronogramacon miras a un pronto inicio de operaciones. Las altascotizaciones vienen incentivando una mayor produc-ción de concentrados, particularmente de estaño yzinc entre los cooperativistas del occidente de nuestropaís.

Por otro lado, dada esta coyuntura, federaciones sin-dicales de trabajadores mineros de demandan al Go-bierno refundar COMIBOL sobre la base de los yaci-mientos cuyo concesionario es precisamente esteórgano estatal. Huanuni es un claro y crudo ejemploque hasta ahora nos duele a todos, no queremos queestos hechos se repitan en otros centros mineros delpaís con similares características. Por eso, es el mo-mento de ponerse a trabajar de manera seria en con-solidar procesos de responsabilidad social, responsa-bilidad ambiental y planificación concertada entreempresas, Estado, Cooperativas y los diferentes acto-res sociales que de una u otra manera están relaciona-dos con la actividad minera.

Existe todavía una confusión profunda acerca de lasostenibilidad o desarrollo sostenible de la minería,basada en el concepto mismo de recurso no renova-ble y a partir del estudio The limits to Growth. Elestudio en cuestión pronosticó ya en el año 1973 quelas reservas mundiales de varios recursos mineralesestaban en camino de agotarse en un futuro cercano(oro en 9 años, estaño en 15 años, petróleo en 15

El presente documento hace un análisis sobre el estado actual de la gestión ambiental y su proyección en el ámbito dela minería y metalurgia. Se trata de una gran iniciativa, dado el interés actual a nivel mundial por el tema del medioambiente y también a nivel nacional, teniendo en cuenta las expectativas que involucra el crecimiento de las activida-des productivas en nuestro país , en especial en los ámbitos hidrocarburífero y minero – metalúrgico. De este últimogrupo y de sus niveles de responsabilidad ambiental asociados a sus actividades, bosquejaremos su panorama actual ypretenderemos proyectar algunos aspectos clave que podrían hacer de la minería en nuestro país una actividad pro-ductiva responsable y sostenible. Existe todavía una confusión profunda acerca de la sostenibilidad o desarrollo soste-nible de la minería, basada en el concepto mismo de recurso no renovable. Los recursos potenciales pueden convertir-se poco a poco en reservas. En este día del medio ambiente, como una de las instituciones pioneras a nivel nacional enel campo de la remediación ambiental en operaciones mineras, creemos como hace trece años, que es posible direc-cionar el rumbo de la gestión ambiental en nuestro país hacia una minería responsable en el marco del desarrollosostenible.



años, etc.). La realidad actual nos muestra claramenteque esto no fue ni será así. Sin embargo, lo que que-remos resaltar es que de ahí nació en principio elconcepto de que la minería es una actividad no soste-nible. Si analizamos por ejemplo la situación del oro,podemos decir: prácticamente todas las rocas contie-nen oro en trazas (ley promedia: “valor clarke” =0.0035 gr/ton)(24), pero como yacimiento se entien-de solamente aquellos cuerpos geológicos, cuya leyestá encima de un cierto valor (ley crítica). Esta can-tidad -las reservas- sin embargo, está sujeta a cam-bios a lo largo del tiempo, de acuerdo a: nuevos des-cubrimientos geológicos, avances tecnológicos en elprocesamiento, variaciones del precio en el mercado,etc. Así, los recursos potenciales pueden convertirsepoco a poco en reservas, a medida que progresa latecnología minera o metalúrgica, o que la situacióneconómica y la demanda hagan rentable el aprove-chamiento de aquellos recursos que anteriormente nolo eran.

Por estas consideraciones, en este día del medio am-biente, como una de las instituciones pioneras a nivelnacional en el campo de la remediación ambiental enoperaciones mineras, creemos como hace trece años,que es posible direccionar el rumbo de la gestiónambiental en nuestro país hacia una minería respon-sable en el marco del desarrollo sostenible.

II. Antecedentes

Estructuración de la minería hasta 1952

Aunque se tienen referencias de que tanto en la épocatiwanacota como en la época del incario ya se practi-caba la minería en nuestro país, sin duda que el des-cubrimiento en 1545 del Cerro Rico de Potosí iniciael ciclo de la minería en el territorio que hoy consti-tuye Bolivia. Para aprovechar la plata de Potosí seintroducen tecnologías de punta para su tiempo; perono se toman en cuenta ni los efectos para la pobla-ción originaria ni los impactos para el medio ambien-te. Las utilidades generadas no son distribuidas equi-tativamente y la minería colonial no resulta en unaamplia corriente de desarrollo regional. Tampoco secrean empresas que duren en e1 tiempo, ya que losbeneficios obtenidos no son reinvertidos en las zonasde aprovechamiento minero.

Sin embargo, la minería colonial inicia un circuitoeconómico en el cual el transporte y el comercio asu-me un rol determinante. La producción se basa en eltrabajo de los indígenas bajo el régimen de la mita.Cada año llegan a Potosí alrededor de 13.500 mitayoscon sus familias, formando un contingente de 40.000personas.. La ciudad se convierte en uno de los prin-cipales centros urbanos del mundo y cuenta con unos160.000 habitantes en 1560, mientras Madrid solotiene 45.000 habitantes. Este fenómeno migratoriodeshabita las 16 provincias sometidas a la mita yafecta severamente a su producción agropecuaria.

El descubrimiento del proceso de amalgamación dela plata en 1556, hace posible la explotación muchomás provechosa de los yacimientos. El metal precio-so es recuperado volatilizando el mercurio, lo cualprovoca contaminación masiva. Más de 40.000 tone-ladas de azogue son diseminadas en el medio am-biente sólo durante la época colonial. Además, el usode leña de kéñua, thola y otras especies como com-bustible para los hornos de fundición y de cedro parael maderamen de los socavones somete estas especiesa una dramática extracción, causando la degradaciónsucesiva de los suelos del altiplano y del valle.



A mediados del siglo XIX, el descubrimiento de ya-cimientos de mercurio en California incentiva la mo-dernización de las principales minas bolivianas. Seinserta maquinaria a vapor y varios inversionistasextranjeros se interesan por el pote minero del país;entre otras, las compañías anglo chilenas que partici-pan actividades extractivas en el Litoral. Después dela Guerra del Pacífico (1879) nuevas líneas ferrovia-rias se convierten en la columna de la economía na-cional y Bolivia vuelve a insertarse en el comerciomundial. El auge de la plata surgiendo grandes em-presarios bolivianos que dominan la vida económicay política del país, llegando a ser Presidentes de laRepública dos de ellos.

Con el fin del siglo XIX concluye también la épocade la plata, entrada en crisis de los precios internacio-nales. No obstante, la creciente industria europeaamericana crea una nueva demanda hacia la cual Bo-livia —que sigue siendo un país básicamente rural,cuya fisonomía prácticamente no ha cambiado—tiene la oportunidad de reorientarse con cierta ventajagracias a sus ingentes yacimientos de ubicados en lasmismas minas que la plata.

Durante el año 1900, la minería se desarrolla a travésde grandes empresas transnacionales, los yacimientosson descubiertos y trabajados gracias al impulso depequeños propietarios, cuyos escasos recursos prontose transforman en riquezas. Así se forman los impe-rios de tres poderosos barones: Patiño, Aramayo yHochschild, dueños mineros que rompen la tradicio-nal vinculación de sus predecesores con la tierra, seperfilan como empresarios dinámicos, relacionadostales extranjeros y aplican tecnología moderna. Los“barones” llegan a controlar la producción mundial yla mayoría de las fundiciones de estaño estrategia deintegración vertical. Hasta la nacionalización de lasminas, como consecuencia de la revolución populardel 1952, esta oligarquía concentra en la mayor fortu-na del país, así como el poder político.

Tanto en esta época como en la subsiguiente de la“Gran Minería” como se la denominaba a la desarro-llada por COMIBOL (Corporación Minera de Boli-via) no se manejaban los conceptos de gestión am-biental, degradación ambiental, el desarrollo sosteni-

ble o la responsabilidad ambiental en la minería, cu-yas consecuencias las llevamos sobre nuestras espal-das hasta nuestros días. Si bien los mayores gruposindustriales introducen innovaciones significativas(nuevos sistemas de concentración, perforadoras deaire do, energía eléctrica), no invierten en la saludocupacional ni en la seguridad de sus obreros; y me-nos son sensibles a la degradación ambiental queocasionan. Además, a pesar de la significación vitalde la minería para la prosperidad del país, el Estadono invierte en políticas que incentiven el desarrollodel sector.

Estructuración de la minería a partir 1952

La revolución de 1952 nacionaliza (contra una altaindemnización) las tres grandes compañías mineras yfunda la COMIBOL (Corporación Minera de Boli-via). Desde entonces, la vida política boliviana es taninestable, que muy pocos inversionistas extranjerosse arriesgan a invertir en los yacimientos geológicosde nuestro país. La COMIBOL carece a la vez decapital y de capacitación empresarial. En consecuen-cia, no invierte en prospección, exploración, manteni-miento y reposición. Esta época se caracteriza por lamala gestión, la productividad extremadamente baja,el despilfarro de los recursos y la negligencia am-biental a partir de la generación de enormes pasivosambientales traducidos en disposición inadecuada decolas y desmontes con alto grado contaminante. Laconvergencia de estos factores lleva a una crisis quese agudizó progresivamente.

Al lado de la minería estatal, coexiste un gran núme-ro de empresas medianas y chicas en manos privadas.A continuación se presenta un cuadro resumen de laestructuración de la minería en aquella época (vercuadro 1).

Estructuración de la actual minería

La crisis del estaño se desata en la década de los 80,cuando se reduce la demanda mundial y se produce laventa de las reservas estratégicas de Estados Unidos,




lo que deriva en la caída de la cotización internacio-nal de este mineral. Estos fenómenos encuentran aBolivia en un período difícil, tratando de superar unterrible proceso inflacionario. La aplicación del De-creto Supremo 21060 y de la Nueva Política Econó-mica (NPE) lleva al despido a 28.000 mineros, quedeben migrar a las ciudades, las zonas de coloniza-ción (cocales) y/o aquellas áreas de explotación aurí-fera.

Recién en los últimos años la minería ha buscadocambiar el panorama de la ausencia de inversión yexploración con la aparición de la “nueva minería”,caracterizada por grandes operaciones intensivas encapital, que requieren tecnología de punta y generanempleo nuevo calificado. La ilustración más exitosade esta política constituyen proyectos como San Cris-tóbal e Inti Raymi, esta última ha invertido 150 mi-llones de dólares para explorar el cerro Kori Kollo,en el Departamento de Oruro y según manifestaronsus autoridades se proyectó una inversión de cerca de20 millones de dólares en su plan de cierre ambiental.

Paralelamente, la minería estatal fue sustituida por laprivada y dentro de ésta se consolida la mediana co-mo el mayor productor, mientras en el sector auríferolas cooperativas adquieren mayor relevancia. La rees-tructuración de la COMIBOL causa rápido descenso

de la participación del sector minero en el empleonacional, claramente compensado por el crecimientode las cooperativas, aunque las condiciones que ofre-cen no sean nada equivalentes. Excepto en unas po-cas empresas financiadas con capitales extranjeros,los niveles de desarrollo tecnológico son muy bajos.

Asimismo, las regiones mineras tradicionales no hanlogrado satisfacer las necesidades básicas de su po-blación. La utilización de los recursos naturales no hadado una mejora decisiva en las condiciones de vidaen las regiones productoras. Recién a partir de 1997,Bolivia cuenta con normas que regulen el impactoambiental actividades mineras. Los reglamentos de laley de medio ambiente en vigencia desde 1996, pocohan contribuido al mejoramiento de la calidad am-biental en el país.

La nueva clasificación de la minería en Bolivia estáestructurada bajo tres grupos fundamentales: la mine-ría mediana, que en otros países bien podría entrar enla categoría de gran minería por el tonelaje día trata-do; la pequeña minería, que involucra a dos grandessubgrupos, la minería chica y la minería cooperativi-zada; el tercer grupo lo constituye la minería estatal,representada por COMIBOL y ahora seguramente apartir del Decreto Supremo 29117 que declara reser-va minera fiscal al territorio nacional, SERGEOTEC-

Designación Propiedad y explotación

Minería Grande Estado (Comibol)

Minería Mediana (nueva minería) Pequeña minería Capital privado desde 200t por día

Minería chica Capital privado hasta 200t por día

Minería cooperativistaAuríferaTradicional

Cooperativistas mineros

Minería artesanal o informal Grupos familiares, otros.

Cuadro 1. Estructuración de la minería en los años posteriores a 1952



MIN (Servicio Geológico Técnico y Minero) se cons-tituirá en institución fundamental para desarrollarlabores mineras de sondeo y exploración.

Desde los últimos 5 años, la minería boliviana seproyecta sobre un nuevo escenario económico, seadecua al surgimiento de metales que se perfilan conmejores oportunidades en el mercado. Entre otros, elzinc, el oro, la plata y sobre todo el estaño, que pre-sentan el crecimiento más espectacular. Sin embargo,la responsabilidad ambiental que conlleva una pro-ducción seria y comprometida con el medio ambien-te, lamentablemente, como veremos más adelante, noen todos lo casos es equivalente al auge económicoque vive actualmente la minería, que en justicia co-rrespondería.

III. Marco legal

Derecho ambiental constitucional

Sabemos que en la Constitución Política del Estadose encuentran los máximos deberes y derechos funda-mentales sobre los que se basa el actual ordenamien-to legal de nuestra república. Sin embargo, el derechoambiental constitucional no esta establecido en laactual Constitución, por ello queremos dedicarle aeste artículo algunos comentarios al respecto.

El actual escenario de la Asamblea Constituyente esjustamente el que debe llevar a concretar la tarea deincorporar el derecho ambiental constitucional a unambiente sano, dedicar, en lo posible, un capítuloexclusivo en el que se puedan establecer deberes y


Designación Propiedad y explotación Principales representantes

Minería Mediana Capital privado desde 200t por díaInti Raymi, Minera San Cristóbal, Glen-core Internacional, San Bartolomé, Mu-tún.

Pequeña Minería

Capital privado hasta 300t por día Minería chica

Capital privado asociado hasta 300 t por día

Cooperativas auríferasCooperativas tradicionalesCooperativas que explotan no metálicosSociedades mineras locales

Minería Estatal COMIBOLMetlúrgica VintoHuanuni(Complejo Karachipampa)

Minería informal Grupos familiares, grupos de mujeres, otros. Relaveros, pirquines, palliris, juqueros,barranquilleros.

Cuadro 2. Estructuración de la minería actualmente



derechos en ámbitos sectoriales (minería, hidrocarbu-ros, forestal) o mínimamente llegar a incorporar unartículo que hable de este derecho fundamental. Insti-tuciones como la Liga de Defensa del Medio Am-biente (LIDEMA) están llevando adelante fuertesiniciativas a este respecto, jugando un rol preponde-rante en las decisiones a las que van llegando losasambleístas.

La propuesta se enfoca en el tema ambiental en susdiferentes componentes y con énfasis específico enlos recursos naturales renovables y no renovables. Eneste sentido, las bases constitucionales que propone-mos se refieren a la obligatoriedad del Estado de es-tablecer que los recursos naturales, en todos sus Esta-dos, son patrimonio de la nación y de dominio origi-nario, en todas y cada una de las leyes con un claroreconocimiento de su valor social, ambiental y eco-nómico.

Si bien es cierto que actualmente varios de nuestrosrecursos cumplen efectivamente un valor social, al noreconocer su valor económico ponemos al país ensituaciones muy concretas de desventaja. Es el casode los recursos hídricos, que sirven para múltiplesusos y ostentan el primer nivel en la agenda interna-cional, precisamente porque cada vez es más escaso,por tanto, cuando exigimos el reconocimiento denuestros derechos sobre las cuencas que compartimoscon otros países o rechazamos la injerencia externasobre su uso, más allá del valor social debemos darleun valor económico, de lo contrario, nos será imposi-ble defender u obtener nuestros derechos en una ne-gociación internacional.

La protección del medio ambiente, que es de interésnacional, de utilidad y necesidad pública, y que laspersonas deben abstenerse de destruir o contaminarpara garantizar un ambiente saludable, es otro temaimportante que debe incorporarse porque la Constitu-ción actual hace una alusión muy vaga al respecto yresponde a otro contexto histórico. Más allá de queninguno de los cambios introducidos por las reformas

constitucionales ha tomado en cuenta este tema.

LIDEMA ha publicado su propuesta en un libro quecontó con el apoyo de ILDIS en el cual hay ya pro-puestas concretas de incisos y artículos para la Cons-titución Política del Estado, un trabajo interesanteque rescató estudios de todas las constituciones deAmérica Latina y de otros países, entre ellos la Cons-titución de la Unión Europea, que contiene aspectosmuy importantes. La propuesta de LIDEMA tiene elfin de contar con principios constitucionales que re-gulan las políticas públicas, actividades privadas,para la preservación del patrimonio natural, el usosostenible de los recursos naturales y evitar el dete-rioro de la calidad ambiental. Estamos conscientes deque los recursos naturales del país no van a ser bienmanejados si no hay una distribución más equitativa.Ese es un objetivo central, por ello la necesidad deestablecer mecanismos que contribuyan a lograr lainclusión social y política de los pueblos indígenas;lograr la descentralización del Estado para llegar auna equidad, a un equilibrio entre el campo o entrelas regiones, entre el campo y las ciudades, pues ac-tualmente es terriblemente asimétrico y dificulta unbuen manejo de los recursos naturales.

La actual Constitución Política del Estado no tiene unpreámbulo, que es el que sienta las bases y filosofíaen las que tiene que fundarse una nación, tenemosparte de derechos y deberes de las personas. Creemosimportante incorporar al desarrollo sostenible comoun nuevo paradigma. No avanzar en estos temas en laAsamblea Constituyente, significaría que el propósitode conservar el medio ambiente es simplemente undiscurso de la actual administración. Al final de esteproceso, como MEDMIN, creemos que debe existirun artículo claro que hable del derecho a la protec-ción jurídica del medio ambiente, que permita actuaren esta materia, de una manera más cabal al tribunalconstitucional y a la Corte Suprema. El Tribunal esta-rá conminado constitucionalmente a velar por el me-dio ambiente, lo que supone también velar por lasalud.



Disposiciones legales en materia de minería ymedio ambiente

Artículo 171 de la Constitución Política del Esta-do

Disposiciones pertinentes de la Organización In-ternacional del Trabajo ratificado por Ley 1257de 11 de julio de 1991

Ley General de Medio Ambiente promulgadacomo Ley 1333 en abril de 1992

Código de Minería promulgado como Ley 1777en marzo de 1997

Reglamento Ambiental para Actividades Mineras(RAAM) aprobado por Decreto Supremo Nº24782 en julio de 1997.

Reglamento para el aprovechamiento de áridos encauces de ríos y afluentes (RAMAR) aprobadopor Decreto Supremo Nº 28590 en 17 de enero de2006.

Complementación artículo 91° de la ley 1777,código de minería Ley 2400 de 24 de julio de2002

Modificaciones al reglamento general de gestiónambiental y al Reglamento de

prevención y control ambiental. Decreto Supremo26705 de 10 de julio de 2002

Modificaciones al Reglamento de prevención ycontrol ambiental y al Decreto Supremo 26705.Decreto Supremo N° 28499 de 10 de diciembrede 2005

Reglamentación artículo 44° ley 1777 del Códigode Minería. Decreto Supremo 28579 de 17 deenero de 2006

Modificación al artículo 2° del Reglamento am-biental para actividades mineras (RAAM). Decre-to Supremo 28587 de 17 de enero de 2006

Complementaciones y modificaciones a los regla-mentos ambientales publicado el 21 de enero de2006. Decreto Supremo 28592 de 17 de enero de2006

Reglamentos a la Ley de Medio Ambiente aprobadospor Decreto Supremo Nº 24176 en diciembre de1995:

Reglamento General de Gestión Ambiental

Bolivia Estudio Regional/Nacional sobre PequeñaMinería y Artesanal

Reglamento de Prevención y Control Ambiental

Reglamento en Materia de Contaminación At-mosférica

Reglamento en Materia de Contaminación Hídri-ca

Reglamento para Actividades con SubstanciasPeligrosas

Decretos Reglamentarios de la Ley 1606:

Decreto Supremo 24049 Impuesto al Valor Agre-gado (IVA) de 29 de junio de 1995

Decreto Supremo 24051 Impuesto sobre las utili-dades de las empresas de 29 de junio de1995.

Resolución de la Prefectura de Potosí para la pre-sentación y actualización de manifiestos ambien-tales de los ingenios de la ciudad de Potosí.

Decreto Supremo 25419 de 11 junio de 1999,primer plazo de presentación de Manifiestos Am-bientales para el sector minero.

Decreto Supremo 25877 del 24 de agosto de2000, último plazo de presentación de

Manifiestos Ambientales para el sector minero.

Ley 1129 Crédito 2013-BO del Banco Mundial,establece 26 millones de crédito con DerechosEspeciales de Giro en condiciones concesionales




de 40 años plazo, 10 de gracia y 075% de interésanual destinado a la rehabilitación del sector mi-nero.

Declaración oficial de políticas y cambios enlos últimos 12 años

Antes de la promulgación del Decreto Supremo21060 de 1985 el monopolio de la comercializaciónde minerales y metales lo tenía el Banco Minero deBolivia que actuaba como agente de retención. Apartir de entonces, se abre el mercado de libre impor-tación y exportación. Es así que en el Capítulo III delTítulo II del nuevo Código de Minería de marzode1997, el artículo 30 declara como libre e irrestrictala tenencia y comercialización de minerales y metalespor cualquier persona individual y colectiva, nacionalo extranjera. En el Código de Minería se estableceque las bases legales para la comercialización de mi-nerales y metales están establecidas en el Código delComercio y sus disposiciones legales y los Decretos24049, 24050, 24051 y 24780detallados en el punto 2de esta tarea de investigación.

La Ley de Inversiones promulgada en el Gobierno deJaime Paz Zamora (gestión 89-93), reconoce al inver-sionista extranjero los mismos derechos y deberesque tienen los nacionales y garantiza para contratarlibremente los servicios y fortalecer su inversión. Enlo que refiere a la pequeña minería no reconoce nin-guna forma de monopolio privado y establece el mar-co jurídico para los contratos de riesgo compartido.En la Gestión Presidencial del Lic. Gonzalo Sánchezde Lozada (1994-1998), por Decreto Supremo denoviembre de 1994 se crea el Ministerio de Desarro-llo Sostenible y Medio Ambiente. Este ministeriocambió de figura en la próxima gestión presidencial aMinisterio de Desarrollo sostenible y Planificación,el cual otorga las licencias ambientales de funciona-miento a las operaciones mineras a través de la Di-rección General de Calidad Impacto y SeguimientoAmbiental perteneciente al Viceministerio de MedioAmbiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal.

En la Gestión Presidencial del Lic. Gonzalo Sánchez

de Lozada (1994-1998), también se desarticula elhasta entonces Ministerio de Minería y Metalurgiapasando a ser Viceministerio de Minería y Metalur-gia dependiente del Ministerio de Desarrollo Econó-mico. La Ley 1606 de 22 de diciembre de 1994 esta-blece un tratamiento tributario universal y uniformepara las actividades mineras, dejando en vigencia unaregalía mínima.

En el nuevo Código de Minería de marzo de 1997 seestablece un cambio fundamental en cuanto al domi-nio y a la concesión minera. Se pasa de la antiguaunidad de medida por pertenencias, equivalentes auna hectárea, a la unidad por “cuadrícula” equivalen-te a 25 ha. Esto permitió introducir dentro de las co-ordenadas utilizadas por el SETMIN las unidadesUTM referidas al sistema WGS-84. Con esta nuevamodalidad de concesión se evitan frecuentes proble-mas de años pasados por superposición de pertenen-cias y derechos legales.

Claramente el artículo 45 del nuevo Código de Mine-ría, introduce un nuevo desafío dentro de la minería,en el cual los concesionarios y quienes realicen acti-vidades mineras están obligados a ejecutar sus traba-jos utilizando métodos y técnicas compatibles con laprotección del medio ambiente. El Capítulo I delTítulo VII del mismo Código desarrolla todo esteconcepto y sienta las bases para el desarrollo del Re-glamento Ambiental para Actividades Mineras(RAAM) de julio de 1997.

Dentro de la política ambiental de los últimos años sedebe mencionar como hecho fundamental, el intentode las autoridades por comenzar a aplicar de manerapráctica el Reglamento de Prevención y Control Am-biental. Con este fin se promulga el Decreto Supremo25419 de 11 junio de 1999 en el que establecen pla-zos para la presentación de Manifiestos Ambientales(obtención de la licencia ambiental de funcionamien-to) para operaciones mineras, dividiéndolas en trescategorías: explotación de áridos hasta el 31 de agos-to de 1999, explotación a cielo abierto y aluvial hastael 29 de octubre de 1999 y explotación tradicionalhasta el 31 de diciembre de 1999. Pese a haber hechouna gran campaña de difusión de este Decreto, no selograron los resultados esperados con su promulga-



ción y hasta la fecha la mayor parte de las operacio-nes mineras en general y de la pequeña minería enparticular siguen funcionando sin ningún tipo de li-cencia ambiental. Siguiendo los mismos procedi-mientos, se promulga el Decreto Supremo 25877 del24 de agosto de 2000, que refiere a un nuevo plazopara la presentación de Manifiestos Ambientales. Elplazo dado en este último Decreto es el 23 de agostode 2001. Sin embargo, debido a la modificación deestos plazos de manera repetida, la medida ha perdi-do fuerza y la existencia de este último plazo es prác-ticamente desconocida por los grupos que conformanla pequeña minería.

El Ministerio de Minería y Metalurgia, a partir deesta experiencia está analizando otras estrategias aseguir, que permitan la promoción de la minería engeneral y de la pequeña minería en particular acordea un desarrollo sostenible.

El nuevo Código de Minería de marzo de 1997 cons-tituye sin duda el documento referencia para el esta-llido de nuevos conflictos sociales. Hasta mayo deeste año no existió una política de apoyo a la pequeñaminería y menos un proyecto para reactivar el sector,sobre todo en el rubro de las cooperativas que traba-jan en condiciones precarias. El artículo 22 del Códi-go de Minería destaca que el Estado establecerá me-canismos de fomento, asistencia técnica y políticasde financiamiento para el desarrollo de la mineríachica y cooperativa. Asimismo, establecerá sistemasde incentivos para la protección ambiental en las ope-raciones de la minería (Fuente: La Razón, 6.04.01).

El 8 de junio de 2001 miles de mineros llegan a laciudad de La Paz, exigiendo al Gobierno el cumpli-miento de estos puntos. Luego de movilizacionesviolentas de gravedad, la Federación de CooperativasMineras de Bolivia logra firmar el 11 de junio de esteaño un convenio de 16 páginas. Los mineros lograron23 millones de dólares para reactivar su sector. Ade-más, el compromiso del Gobierno de incorporarlosen la Ley del Diálogo, nuevas áreas de explotación yla maquinaria de la ex COMIBOL. Los compromisosdel Gobierno fueron:

El apoyo con maquinaria: a partir del 12 de junio,

no se trata de un regalo sino de una venta a largoplazo

La asistencia técnica: a través de la conformaciónde siete brigadas con 25 técnicos que prestaránasesoramiento permanente. Se destacan proyectosde medio ambiente y seguridad industrial.

Construcción de caminos: a través del ServicioNacional de Caminos

Seguro a corto plazo: se condonarán intereses ymultas de todos los aportes en mora

Vivienda: a través de una comisión especial

Impuestos: las cooperativas sólo pagarán el im-puesto complementario minero que es el

0,6% del valor de los concentrados.

De ahí, hasta nuestros días, podemos apreciar que elpanorama no ha cambiado sustancialmente. Si bienen estos tres últimos años los compañeros cooperati-vistas han logrado superar sus dificultades financie-ras gracias a la estabilidad de los precios de los mine-rales, sus demandas no han sido satisfechas por losdiferentes gobiernos que pasaron desde entonces.

Una vez más los mineros de afiliados a la FENCO-MIN, lograron en esta última etapa organizar unagran movilización en contra de la subida del ICM(Impuesto Complementario Minero) y de las amena-zas del Gobierno de Evo Morales de nacionalizar oen su caso revertir las concesiones mineras a favordel Estado boliviano. Una vez más, FENCOMIN nosolo logró vencer al Gobierno sino conseguir de ésteunos nuevos 10 millones de dólares como capital deinversiones en cooperativas mineras del país a sermanejados por el FOMIN (Fondo de Inversión Mine-ra).

Parte de la estrategia de negociación siempre ha sidoel tema ambiental y cómo las cooperativas minerasestán afectadas por la contaminación que ellas mis-mas generan o en su defecto provienen de pasivosambientales de lo que fue la gran minería estatal ad-ministrada por COMIBOL. Sin embargo, llegado el




momento, por un lado el dinero comprometido no sehace realidad y si se cristaliza, los aspectos medioambientales quedan rezagados a un último plano tan-to por autoridades gubernamentales como por lospropios cooperativistas mineros.

IV. Visión del panorama institucio-nal minero

Organización interna actual del Ministerio deMinería y Metalurgia

El Ministerio de Minería y Metalurgia (MMM) ac-tualmente cuenta con un solo viceministerio denomi-nado Viceministerio de Minería y Metalurgia que asu vez presenta dos direcciones operativas: la Direc-ción General de Minería y Metalurgia y la DirecciónGeneral de Gestión Social y Cooperativas. Por otrolado, el MMM cuenta con una dirección administrati-va y otra jurídica.

Bajo la tutela de la Dirección General de GestiónSocial y Cooperativas se encuentra la actual Unidadde Medio Ambiente UMA. A decir de su jefe Ing.MSc. Mario Velasco, uno de los logros de esta uni-dad - antes Dirección de Medio Ambiente- , fue lareciente elaboración del Manual de Procedimientospara la Obtención de Licencias Ambientales en elcual están descritos y definidos todos los procedi-mientos técnicos y administrativos para la revisión dela documentación ambiental desde el momento queingresa al MMM para su consideración.

El Manual de Procedimientos para la Obtención deLicencias Ambientales se constituye en una guía útilpara el usuario que incluye diferentes flujogramas deprocesos que describen rutas, responsables técnicos,responsables administrativos, tiempos de revisión,cuando se debe coordinar con la Autoridad Ambien-tal Competente Nacional AACN, con la AutoridadAmbiental Competente Departamental AACD, con elSERNAP, con el gobierno municipal, etc.

Visión de cambio institucional del Ministeriode Minería y Metalurgia

El Ministerio de Minería y Metalurgia pretende rees-tructurar en los próximos meses su organización conla creación de dos viceministerios, el Viceministeriode Minería y Metalurgia y el Viceministerio de Polí-



tica Sectorial. Es decir, que se pretende separar cla-ramente las tareas desde un viceministerio más técni-co operativo y otro viceministerio que se encargue deaspectos políticos y sociales.

Bajo el Viceministerio de Minería y Metalurgia esta-rían dos Direcciones fundamentales para el desarrollodel país, la Dirección General de Metalurgia e Indus-trialización y la Dirección General de Geología yMinería. Paralelamente, bajo la tutela del Viceminis-terio de Política sectorial se encontrarían la DirecciónGeneral de Política Sectorial y la Dirección Sectorialde Medio Ambiente y Gestión Social (DSMA). Lasunidades operativas de esta Dirección serán justa-mente la Unidad de Gestión Social y la Unidad Sec-torial de Medio Ambiente USMA.

Visión de cambio institucional de la Autori-dad Ambiental Competente Departamental

En materia de gestión ambiental minera, tres prefec-turas departamentales del occidente del país estándirectamente involucradas con esta tarea: las prefec-turas de La Paz, Oruro y Potosí. De acuerdo a lasúltimas modificaciones a los reglamentos de gestiónambiental y al Reglamento de Prevención y ControlAmbiental la Autoridad Ambiental Competente anivel departamental la constituye el Prefecto del de-partamento a través de su unidad operativa, la Direc-ción de Recursos Naturales y Medio Ambiente(DRNMA). Bajo la nueva estructura establecida enla Ley de Organización del Estado, las DireccionesDepartamentales de Recursos Naturales y MedioAmbiente han pasado tener el denominativo de Se-cretaría Departamental de Recursos Naturales y Me-dio Ambiente bajo la siguiente visión:

“Contar con capacidad para cumplir su rol enla solución de la problemática ambiental, conmunicipios que participan en la gestión am-biental, promoviendo la conservación de sumedio ambiente y biodiversidad, y el aprove-chamiento sostenible de sus recursos natura-

les”

Para alcanzar de manera gradual y sistemática la vi-sión, las secretarías departamentales han basado suorganización en una planificación estratégica conobjetivos priorizados en el corto, mediano y largoplazo, bajo la misión de:

Desarrollar acciones para el cumplimiento de losobjetivos establecidos en la Ley del Medio Am-biente, y sus reglamentos, el Código Minero enfa-tizando el Reglamento Ambiental para las Activi-dades Mineras (RAAM), debido a la caracteriza-ción minera del Departamento.

Desarrollar acciones para el cumplimiento de losobjetivos establecidos por la Ley Forestal y elPlan de Desarrollo Forestal para el aprovecha-miento sostenible de los recursos naturales.

Desarrollar acciones para establecer y dar segui-miento a los Planes de Uso de Suelos conforme alas Políticas de Ordenamiento Territorial, Manejode Cuencas y otros recursos naturales.

Desarrollar acciones destinadas a la conservaciónde la biodiversidad y áreas protegidas, accionesde promoción de educación ambiental y de sensi-bilización de la población para favorecer la pro-tección del medio ambiente y la conservación delos recursos naturales.

Los objetivos de las Secretarías Departamentales deMedio Ambiente están determinados en el marco dela Ley del Medio Ambiente No. 1333, la Ley Fores-tal, la Ley de Descentralización Administrativa, laLey de Organización del Poder Ejecutivo y sus res-pectivos reglamentos, y del Decreto Supremo 25060de junio de 1998 en el que se crean las DireccionesDepartamentales de Recursos Naturales y MedioAmbiente (DRNMA) en cada una de las Prefecturasde Departamento. A continuación se describen losmás importantes:




Fortalecida institucionalmente, desarrollan unagestión eficiente sobre la problemática ambientalen todos los campos de actividad económica yespecialmente en la prevención y control de lacontaminación ambiental proveniente de la activi-dad minera, en base a la planificación estratégica.

Coordina y emprende esfuerzos para la gestiónintegral de los recursos naturales renovables y norenovables, promoviendo el adecuado aprovecha-miento y ocupación territorial en el marco con-ceptual del desarrollo sostenible.

Es responsable de la gestión ambiental a niveldepartamental en aplicación de la política ambien-tal nacional.

Velar por el cumplimiento y aplicación de la Leydel Medio Ambiente y sus Reglamentos.

Fiscalizar y controlar las actividades relacionadascon el Medio Ambiente y los Recursos Naturales.

Coordinar acciones para el desarrollo de la ges-tión ambiental con los gobiernos municipales enel marco de la Ley.

Establecer mecanismos de participación popular ydescentralización de participación y concertacióncon los sectores público y privado.

Promover y difundir programas de educación enla temática del medio ambiente y desarrollo soste-nible, cuando corresponda de acuerdo a lo dis-puesto en la regulación, prevención y control am-biental.

Otorgar licencias, certificados de dispensación,previa aprobación del Instrumento de Regulaciónde alcance particular y/o general.

Las unidades operativas de las Direcciones, ahoraSecretarias Departamentales de Recursos Naturales yMedio Ambiente, son precisamente las jefaturas de

unidad. En promedio estas unidades están compues-tas por un jefe de unidad, cuatro a seis técnicos y dosa tres administrativos.

Visión institucional de las organizaciones so-ciales

Se ha descrito y dicho mucho acerca de las cooperati-vas en los últimos meses, especialmente a partir del11 de octubre de 2006, fecha fatal en la que estalla elconflicto en Huanuni entre cooperativitas y asalaria-dos. La gente ha conocido un poco más acerca de larealidad de este sector, a pesar de todo, las cooperati-vas mineras son una realidad.

Hasta 1980 se mantuvo estable la cantidad de asocia-dos en aproximadamente 17.000 cooperativistas,organizados en la Federación Nacional de Cooperati-vas Mineras de Bolivia, FENCOMIN, desde 1968 enque se realizó el Primer Congreso en Potosí. Desde ladécada del 30 hasta 1968, dependían de la FederaciónSindical de Trabajadores Mineros de Bolivia(FSTMB). Actualmente se estima que el sector alber-ga una cantidad aproximada de 65.000 socios, esdecir que de manera directa o indirecta cerca de me-dio millón de personas estarían relacionadas con estaactividad.

Las federaciones que integran la FENCOMIN son: laDepartamental de Potosí FEDECOMIN Potosí (lamás antigua), la Regional de Tipuani (FERRECO), laDepartamental de Oruro FEDECOMIN Oruro, laDepartamental de La Paz FEDECOMIN La Paz, laRegional de Uyuni, la Regional del Norte de Potosí.

A su vez las federaciones mineras están sub-organizadas en “Centrales de Cooperativas” comopor ejemplo la Central de Cooperativas Mineras Col-quiri CECOMINCOL, que aglutina a las cooperati-vas mineras del distrito que lleva el mismo nombre.La Cooperativa de Kami, no tiene Federación y per-tenece al Departamento de Cochabamba, tiene másde 2000 asociados y está directamente afiliada a laFENCOMIN.

La minería chica y las cooperativas mineras aumenta-



ron en los últimos años la captación de mano de obra,como consecuencia de los planes de reestructuracióneconómica aplicados a partir de 1985 en el país. Elcrecimiento cuantitativo de la pequeña minería estárelacionado, ante todo, con el tránsito de los trabaja-dores despedidos (“relocalizados”) del sector mineroestatal hacia filas del cooperativismo. En la actuali-dad, la pequeña minería provee alrededor del 90%del empleo que SC genera en minería, frente al 50%que proveía en los primeros años la década del 80.Asimismo, la tendencia del conjunto del sector esmás bien positiva en estos días, por registrar una cur-va creciente en la captación de mano de obra.

Esta importante fuerza social, apreciada desde dife-rentes puntos de vista, tiene varios significados comoproductoras y como generadoras de masivas fuentesde trabajo, bajo la coyuntura actual, muy rentables enla mayoría de los casos. Pese a todo, llama la aten-ción que el aporte de este sector no está siendo cabal-mente dimensionado. En todas las estadísticas oficia-les del Banco Central, BAMIN, del INE, COMIBOLy otras, no figura la producción cooperativista, por-que las que son arrendatarias de COMIBOL figuransus «entregas» como producción de la COMIBOL yen el Banco Central, las no arrendatarias, figurancomo «otros productores».

Esta distorsión y marginalidad estadística de la pro-ducción cooperativista, obedece al concepto del sec-tor «subsidiario» con que los otros sectores, estatal yprivado, tratan a las Cooperativas. Por otro lado, sedeben individualizar a otros grupos sociales que ge-neran trabajo minero, empleo y tienen una vida activaen la sociedad, como son los relaveros, los barranqui-lleros, veneristas y otros grupos que se dedican aproducir mineral a partir de desechos industrialesprovenientes de empresas mineras, cooperativas opasivos ambientales como colas y desmontes abando-nados desde la época de COMIBOL. Sin embargo, elimpacto social negativo de estos grupos desde otraóptica, puede llegar a ser muy grande, teniendo encuenta que se permite el trabajo de mujeres y lo quees peor el trabajo infantil.

Al ser grupos marginales e informales, el impacto

ambiental negativo que generan sus actividades estátambién bajo el disfraz de la informalidad. Dado elactual auge de la minería, muchos relaveros utilizanxantatos y otros agentes químicos para la flotación deminerales, sin ningún tipo de control. Lo propioacontece con grupo de barranquilleros que utilizan elmercurio de manera inadecuada para la amalgama-ción del oro.

La presencia femenina en la minería boliviana estáhistóricamente marcada por olas de participación deintensidad y naturaleza variables a lo largo del tiem-po. Durante la época colonial, las mujeres solamentepodían realizar tareas anexas al exterior de las minasy no en el interior, tanto por reglamento expreso co-mo por la creencia dominante de que enfurecían alTío, la deidad de las profundidades, que se vengabaocultando las vetas y causando derrumbes. En lasprimeras décadas de la república, las mujeres tampo-co participaron en proporción importante en la laborminera. La provisión regular y numerosa de trabaja-dores varones evitó, de alguna manera, que ellas tu-vieran que incorporarse de modo masivo. Esta relati-va exclusión femenina contrasta con su importantepresencia en la actividad minera a lo largo del sigloXIX fenómeno resultante de dos componentes princi-pales: por un lado, el aumento de demanda de la ma-no de obra, como consecuencia de la expansión delas actividades mineras, en un contexto de agudaescasez de trabajadores masculinos.

Por otra parte, mientras el Salario regular y el robocorriente de mineral habían permitido, hasta la déca-da de 1850, que cada familia subsistiera sólo con laremuneración del jefe de hogar, la reconstruccióncapitalista de ese momento redujo las retribucionesreales y suprimió parcialmente los mecanismos deengaño, obligando a mujeres y niños a buscar trabajoen las minas por estrategia de supervivencia. Así sefeminizó la recuperación de residuos alrededor de lasbocaminas y se generalizó la imagen de las “palliris”,armadas de pequeños martillos, rompiendo el mate-rial volcado allí y seleccionándolo por su ley para serprocesado, una faena que requería más paciencia quefuerza.




V. Visión ambiental del sector mine-ro

Evaluación ambiental de la minería

La minería boliviana ha causado, y sigue causando,un gran impacto negativo en el medio ambiente natu-ral y humano. Sin embargo, los datos acerca de losimpactos específicos son escasos y no organizadossistemáticamente. Los impactos más importantes enBolivia son:

a. Consumo de recursos escasos y agotables: usode la tierra, remoción de minerales y uso delagua (de superficie, subterránea o fósil).

b. Transformación del paisaje: apertura de tajosabiertos, dragado, diques de colas, disposiciónde desmontes y acumulación de los residuosde lixiviación en pilas.

c. Contaminación de las aguas de superficie,subterráneas y de suelos con: agua de mina,agua de procesamiento, colas en suspensiónen el agua de proceso y lixiviado de antiguosdiques de colas u otras fuentes.

d. Acumulación de residuos sólidos: rocas resi-duales de mina, colas de las operaciones deconcentración de minerales.

e. Emisiones de polvo: el polvo contiene metalespesados que pueden contaminar el agua y lossuelos, también hay emisiones más generali-zadas de otros elementos.

f. Salud ocupacional y seguridad (generalmenteextremos, especialmente en la minería infor-mal o a pequeña escala).

La industria minera consume aproximadamente 31,5millones de m3 de agua por año. Esto representa alre-dedor del 2% de los recursos totales de agua de Alti-plano donde están ubicadas la mayoría de las minas.Aunque este parezca un porcentaje modesto, implicamucha competencia debido a la escasez de agua en

muchas áreas mineras. La recirculación de este ele-mento en las plantas de procesamiento es de solo el10-20%, promedio. Los efluentes de las operacionesmineras causan una amplia contaminación en suelosy aguas. Estas aguas por lo general contienen eleva-dísimas cantidades de metales pesados y productosquímicos del procesamiento, como ser xantato y cia-nuro. La frecuente falta de diques de colas adecuadoso las deficiencias en su manejo, dan como resultadoque un 30-50% de toda el agua residual contaminada,sea descargada en la naturaleza. Otro gran problemaes el DAR “drenaje ácido de roca”, que es causadopor la oxigenación de sulfuros en las colas y desmon-tes, con la consecuente formación de soluciones áci-das, ricas en metales lixiviados por el agua de lluvia;todas estas fuentes de contaminación implican ame-nazas potenciales para la flora y la fauna.

También afectan directamente a la actividad humanadisminuyendo la calidad del agua utilizada para con-sumo humano, para agricultura y recreación; ademáscausan corrosión de! acero y de las estructuras deconcreto, como las tuberías. La actual producciónanual de residuos sólidos proveniente de la mineríase ha visto incrementada con la mecanización y/oampliación de muchas operaciones de explotación eingenios mineros que procesan el mineral.

Las fuentes de DAR provocan impactos ambientalespor:

Drenaje de trabajos subterráneos; colas de inge-nio, depositadas ya sea en diques o descargadas aríos donde se mezclan con sedimentos aluviales;desmontes de roca estéril de las actividades mine-ras; mineral almacenado; y desmontes de escoriay residuos metalúrgicos.

Reducción de la diversidad de especies hasta ladegradación completa del factor flora y faunaacuática.

Contaminación de plantas terrestres y cultivosagrícolas.

Contaminación de suelos y sedimentos por meta-les.



Residuos minerales de riego en cercanas a áreasresidenciales.

Escasez de agua potable; riesgos de contamina-ción de reservorios de agua subterránea.

Falta de agua potable en comunidades rurales.

Contaminación del aire y contaminación del sue-lo, por deposición atmosférica.

La generación de drenaje ácido de rocas (DAR) hasido reconocida como uno de los factores principalesde la degradación ambiental y el factor más impor-tante para la destrucción parcial o completa de losecosistemas acuáticos y el agua subterránea.

Visión ambiental de la pequeña minería

Como habíamos mencionado en el capítulo de la vi-sión institucional de la pequeña minería, está repre-sentada principalmente por la minería chica del país,las cooperativas mineras auríferas y las cooperativasmineras tradicionales. Sin embargo, existe otro grupode asociaciones locales que no pertenece a ningunode estos grupos como por ejemplo las asociacionesde trabajadores en gremios, un ejemplo de ello sonlas sociedades mineras de los alrededores del Salarde Uyuni, que explotan ulexita para su comercializa-ción y exportación, éstas, cual si fueran cooperativas,involucran gran cantidad de asociados, pero sólo enalgunos casos son concesionarios, lo que una vez masdificulta las tareas de fiscalización o de aflicción delos reglamentos ambientales, al no presentarse demanera clara la figura del represente legal de la acti-vidad minera.

Los cooperativistas mineros no son obreros pero tam-poco son burgueses: son trabajadores. Para ser obre-ros les falta dos elementos esenciales: la relación dedependencia obrero-patronal y el Salario. Y para serburgueses, también les falta la propiedad privada demedios e instrumentos de producción, el capital yobreros dependientes. No puede haber cooperativa nipueden llamarse cooperativistas los que estuvieran enuna de las dos categorías de clase. Si esto se diera en

una «Cooperativa», estaríamos frente a una profundadistorsión del cooperativismo que haría urgente sucorrección.

Son varios los factores que MEDMIN ha detectadoque influyen en el cumplimiento de las normas am-bientales en la pequeña minería.

Factores económicos

Consideraciones económicas pueden motivar o des-motivar a realizar cambios en la actitud ambiental.Sin embargo, cuando el costo es alto es menos proba-ble el cumplimiento. La mayor probabilidad de cum-plimiento voluntario de medidas ambientales conopciones “win-win”, donde todos salen ganando. Porotro lado, también se considera los costos de multas osanciones, que pueden motivar el cumplimiento,cuando son al menos iguales al costo del cumpli-miento.

Factores institucionales

Cada país y cada cultura tiene sus costumbres refe-rentes al cumplimiento de leyes. La credibilidad ins-titucional es producto de la seriedad tradicional delos gobiernos y sus funcionarios. Las estrategias decrear credibilidad pueden variar: en algunas culturasuna exigencia agresiva puede crear credibilidad, enotras se requiere un período inicial de creación deconfianza para posteriormente crear un ambiente decooperación.

Factores socio-culturales y psicológicos

Cualquier “grupo” meta siempre está compuesto porindividuos, que siempre dan tres diferentes respuestasa los requerimientos normativos y por lo tanto tam-bién a requerimientos ambientales:

Individuos que voluntariamente cumplen los re-querimientos

Individuos que se resisten a cumplir los requeri-mientos, e




Individuos que solamente cumplen, cuando evi-dencian, que existen sanciones contra aquellosque no cumplen.

Para lograr el cumplimiento de los requerimientosambientales es importante que:

Exista una alta probabilidad, de que el incumpli-miento sea detectado

La respuesta al incumplimiento sea inmediata yprevisible

La respuesta al incumplimiento incluya una san-ción, y

Se sienta la presencia de los tres factores anterio-res.

La política de la Fundación Medio Ambiente, Mine-ría e Industria (MEDMIN) en el trabajo de manejoambiental en la pequeña minería, fue la de atacar elproblema a partir de la implementación estratégica deuna serie de medidas “ganancia por ganan-cia” (denominadas win win en inglés), es decir mejo-ras tecnológicas dirigidas tanto a ganancias financie-ras como a mejoras en la calidad ambiental. En elcaso de los denominados mineros chicos, los resulta-dos no son mucho más alentadores que los que sepodría esperar en comparación a las todavía utópicaspolíticas ambientales del sector cooperativizado. Re-cientemente MEDMIN ha sido invitada a una asam-blea de la Cámara Nacional de Minería(CANALMIN) para dar una charla acerca de los pro-cedimientos y aspectos técnicos para la obtención delicencias ambientales para este sector, en la cual,pudimos apreciar que, como dijimos existe el interéspor adecuar a este sector a la normativa ambientalvigente, pero que sin embargo no se constituye paranada en la prioridad.

En la gestión 2006, MEDMIN ha apoyado ciertasiniciativas de pequeños empresarios. Como ejemplotenemos a una operación en la región de Tipuani de-nominada Santa Fe de Belén, con quienes -y bajo elcriterio win win-, se logró instalar un generador deenergía eléctrica bastante casero, que por un ladopermite realizar labores de profundización del yaci-

miento a bajo costo y por otro evitar la adquisiciónde compresoras a diesel para este y otros cometidos,cuidando de esta manera el medio ambiente.

Otro proyecto piloto realizado en las proximidades dela ciudad de Oruro con una pequeña empresa mineraha demostrado la eficacia y eficiencia de los clarifi-cadores de agua turbia, denominados Lamella. Con laincorporación de lamellas en serie en el flujogramade proceso de esta empresa, por un lado se logró re-utilizar el agua clara proveniente del funcionamientodel equipo y por otro, evitar el impacto ambiental porla generación de sólidos suspendidos y lodos hacia elcuerpo de agua receptor.

Visión ambiental de la minería mediana

Los proyectos mineros de gran envergadura normal-mente cuentan con políticas ambientales bastanteclaras y con sistemas de gestión ambiental que seadecuan no solo a normas nacionales, sino también anormas internacionales. Como claros ejemplos tene-mos el ejemplo de la empresa minera Inti Raymi y laejecución de su plan de cierre del proyecto Kori Ko-llo en Oruro, en el cual se estima se invirtieron cercade 20 millones de dólares.

El caso del proyecto minero de San Cristóbal es tam-bién una muestra elocuente de la seriedad con la quese trabaja el tema ambiental en este tipo de empresastransnacionales. MEDMIN es testimonio de ello por-que ya en el año 1997 y 1998, cuando el proyectoSan Cristóbal iniciaba con un pequeño campamento,fue encargada junto a la consultora norteamericanaNigth Piesold de elaborar los estudios de línea basede flora, fauna, flora acuática, socioeconómico, queposteriormente constituyeron la estructura para laelaboración de sus diferentes estudios de evaluaciónde impacto ambiental. Esta empresa realizó estudiosambientales para cada proyecto de envergadura quepretendía llevar adelante, inclusive siendo que poste-riormente podría dar marcha atrás en su decisión deejecutarlo. Este es el claro ejemplo de la construcciónde la carretera Toldos hacia Estación Avaroa, para lacual se elaboró un estudio a diseño final que incluía



todos los estudios de línea base ambiental y socioe-conómica a lo largo de su trayecto y sus bancos depréstamo.

Esta empresa realizó estudios ambientales inclusivepara la instalación de antenas de comunicación hasta,obviamente, la construcción de la línea férrea desdesu campamento Toldos hacia Río Grande, para laexportación de sus minerales. En toda esta últimaetapa también ha participado MEDMIN como encar-gada de la documentación técnica ambiental. Actual-mente la empresa Minera San Cristóbal (MSC) estáiniciando el proceso de actualización de algunas desus licencias ambientales, cuando el caso correspon-de, como por ejemplo la actualización de su licenciapara actividades con sustancias peligrosas LASP.Ello nos demuestra una vez más que hasta el momen-to el tema ambiental está siendo manejado con res-ponsabilidad por los ejecutivos y técnicos de la em-presa.

Igualmente, sería interesante mencionar a empresascomo Manquiri, del proyecto minero San Bartoloméy del grupo de empresas que maneja la Glencore In-ternacional (Sinchi Wayra). En el primer caso se tratade una empresa que al igual que San Cristóbal, seprepara para el inicio de sus operaciones, ello quieredecir que su Departamento de Medio Ambiente debecompletar todas las exigencias establecidas por legis-lación ambiental vigente. A decir del Ing. Julio Ge-mio (mayo, 2007), las empresas mineras medianasestán presentando regular y estrictamente sus infor-mes de monitoreo ambiental trimestral, exigidos porley. De ellas, destaca el trabajo que realiza la empre-sa Sinchi Wayra tanto en la presentación de sus infor-mes trimestrales como en la actualización de su do-cumentación ambiental. Esta última empresa presentaun sistema de gestión ambiental que incluye políticasambientales para sus empresas en Colquiri, Poopó,Bolivar, Porco, San Lorenzo y Colquechaquita. Poseeuna Gerencia de Medio Ambiente a nivel nacionalcon sede en la ciudad de La Paz y superintendenciasde medio ambiente en cada una de sus operaciones.

Un capítulo aparte podría dedicarse al tema de losingenios mineros que operan en la ciudad de Potosí.Por la magnitud sinérgica de la producción diaria

establecida para los ingenios mineros que operan enla ciudad de Potosí, fácilmente los mismos, asocia-dos, pueden ingresar bajo la categoría que se estable-ce para la minería mediana en nuestro país. Por in-creíble que parezca, es en el único lugar del mundoen que existen operaciones metalúrgicas en zonasurbano residenciales. La preocupación de MEDMINpor este tema data desde hace más de una década yhoy, después de 12 años se hace felizmente realidad.En el año 1995 MEDMIN contrató los servicios de laGolden Associate, una empresa internacional espe-cialista en elaboración de proyectos ambientales adiseño final. A la Golden, MEDMIN encargó la ela-boración del estudio de prefactibilidad para la cons-trucción de un dique de colas que pueda almacenarlos residuos industriales provenientes de las opera-ciones de concentración de minerales de los ingeniosde la ciudad de Potosí. Este estudio determinó 4 posi-bles zonas para el establecimiento de las obras deconstrucción y operación. Sin embargo, la propuestadel dique de San Antonio se mostraba técnicamentecomo la más factible. Más tarde MEDMIN encargó ala misma empresa la elaboración del estudio de facti-bilidad para el proyecto San Antonio, entregado yculminado a fines del año 1996. A partir de ese mo-mento las cosas continuaron como antes y es más, laAsociación de Ingenios de Potosí gestionó con éxitola promulgación de un decreto supremo en el gobier-no de Banzer que los facultaba a seguir operandomientras se construyera el dique de colas San Anto-nio; en otras palabras, este decreto facultaba a losingenios de Potosí a seguir contaminando, mientrasalguien haga al respecto.

Fue así que después de muchos años, nuevamente laFundación MEDMIN a través del Proyecto PMAIM,Subproyecto 3-E, financiado por el Banco Mundial yapoyado técnicamente por el Viceministerio de Mi-nería y Metalurgia, logró incorporar dentro de susproyectos de remediación ambiental aquel denomina-do Rehabilitación del Dique de Colas Laguna Pampa,que provisionalmente iría a recibir las colas y lamasprovenientes de los ingenios de Potosí. Así se hizorealidad el diseño de la obra y no sólo ello, porqueposteriormente se consolidó la construcción de laobra bajo la supervisión de MEDMIN, culminada afinales del año 2003. La construcción del dique de




colas Laguna Pampa sin duda alguna constituyó unprecedente histórico en el ámbito de la gestión am-biental de Potosí, los ingenios mineros se vieron obli-gados a pagar, por primera vez en muchos años, unatasa ambiental. Asimismo, tuvieron que hacerse car-go de la operación del dique que inicialmente estabaen manos de AAPOS (la Administradora de Aguapotable de Potosí), mediante la construcción de cana-les de conducción.

La presencia de MEDMIN y sus proyectos para miti-gar los impactos ambientales provocados hacia el ríoLa Ribera (importante afluente del Pilcomayo) pro-vocan hasta el día de hoy el rechazo natural por partela Asociación de Ingenios. Sin embargo, creemos quedespués de tantas circunstancias, a veces desagrada-bles, los ingenios de la ciudad de Potosí han com-prendido su rol como agentes de desarrollo del depar-tamento pero con la responsabilidad social que elloimplica, especialmente en el tema del cuidado am-biental. De ello se deriva la posterior construccióndel dique de colas Laguna Pampa II y ahora está apunto de entrar en operación el ansiado y esperadoDique de Colas San Antonio.

Los estudios de monitoreo ambiental realizados porMEDMIN y el JICA, a través del CIMA, han de-mostrado que el impacto ambiental producido por laretención de sólidos suspendidos es bastante signifi-cativa en cuanto a la reducción de sólidos suspendi-dos en el agua, pero además bastante interesante encuanto a la reducción de la presencia de metales pe-sados en el agua.

Visión ambiental de la minería estatal

De este gran sector de la minería muy poco podemoscomentar, dado que la Fundación MEDMIN casi noha interactuado con su principal representante, laCorporación Minera de Bolivia COMIBOL. Sin em-bargo creemos, en base a la experiencia compartidapor sus ejecutivos y técnicos, que la política de ges-tión ambiental va por buen camino. Debemos desta-car que este aspecto se ve magnificado cuando laCOMIBOL pone en práctica su política ambiental a

través del diseño y la construcción de obras de miti-gación y remediación ambiental, como las ejecutadasen los distritos mineros de Tasna, Tatasi y otros delsur del departamento de Potosí. Con el apoyo de lacooperación danesa, se han realizado importantesinversiones en la rehabilitación de diques de colas,encapsulación de desmontes y construcción de cana-les de coronación y conducción separando aguas con-taminadas de las aguas aptas para el riego.

En un futuro cercano y en coordinación con la pre-fectura de Potosí, COMIBOL tiene prevista la rehabi-litación y posterior cierre de las colas de San Miguelubicadas en la zona de Cantumarca de la ciudad dePotosí. Se realizarán estudios para reutilizar estascolas mediante procedimientos metalúrgicos másmodernos que permitan recuperar los minerales másimportantes de estas colas. COMIBOL está obligadaa llevar adelante éstas y otras iniciativas ambientales,debido a que se trata de una entidad estatal operativapero autárquica, sujeta a la vigilancia de las autorida-des ambientales competentes y también sectorialescompetentes. COMIBOL se ha descuidado de lascooperativas, nunca les ha exigido cumplimento a laLey de Medio Ambiente, como en el caso de Huanu-ni. Actualmente se está presionando para que la CO-MIBOL promueva el cumplimiento de la ley de me-dio ambiente y sus reglamentos a partir de los contra-tos de arrendamiento que tiene con las cooperativasy con las empresas privadas. COMIBOL debe apro-vechar de mejor manera el gran equipo técnico deprofesionales especialistas con los que cuenta, apoya-do por la cooperación danesa (DANIDA).

Por otro lado, bajo la nueva política de reestructura-ción del Ministerio de Minería y Metalurgia, supone-mos que la nueva Dirección General de Geología yMinería, SERGEOTECMIN creará un departamentoespecializado en medio ambiente. El nuevo DecretoSupremo 29117 brinda a SERGEOTECMIN la posi-bilidad de encarar la exploración minera en todo elpaís, toda vez que el mismo ha sido declarado reservafiscal minera. Para ello, SERGEOTECMIN deberáadecuar sus actividades de prospección y exploraciónminera a lo que establece la Ley 1333 y el Reglamen-to Ambiental para Actividades Mineras (RAAM)elaborando formularios EMAP y los correspondien-



tes planes de mitigación ambiental y planes de apli-cación y seguimiento ambiental (PMA – PASA) has-ta la obtención de sus certificados de dispensaciónpara cada uno de sus proyectos de exploración. Inclu-sive deberán realizar estudios de evaluación de im-pacto ambiental en el caso de que los proyectos esténubicados en áreas protegidas.

Esta tarea es fundamental, dada la actual coyunturade conflictos sociales en zonas en las que empresasestán realizando exploración minera, por la expectati-va que se genera en la población. En torno a ello y talcomo actualmente lo está exigiendo la Secretaría deRecursos Naturales y Medio Ambiente de la prefec-tura de Potosí, deben existir procesos de concerta-ción, divulgación del proyecto y hasta consulta públi-ca en los cuales estén implicados diversos actoressociales y la propia COMIBOL.

Las autoridades ambientales y sectorialescompetentes

Ministerio de Minería y Metalurgia

Nos parece acertada la nueva visión de reestructura-ción que pretende llevar adelante el Ministerio deMinería y Metalurgia como parte de un cambio deaccionar político y administrativo. Actualmente, laUnidad de Medio Ambiente UMA se compone de unjefe de unidad, 4 técnicos y una abogada, personalcon el cual deben cumplir todas sus funciones a nivelnacional. Sin embargo, este personal se hace escasoteniendo en cuenta que el mismo es de los más anti-guos y especializados en el tema minero, por lo quecontinuamente están atendiendo otros aspectos queno son los ambientales, a solicitud de sus autorida-des. Antes de la salida de Gonzalo Sánchez de Loza-da del Gobierno, los problemas sociales se fueronagudizando con temas como el Salar de Uyuni, elCerro Rico, conflictos con cooperativas, en todosestos conflictos estuvieron presentes los técnicos dela UMA.

La creación de un Departamento de Medio Ambienteen SERGEOTECMIN, permitirá descentralizar algu-

nas cosas y habrá más tiempo en la futura UnidadSectorial de Medio Ambiente para desarrollar untrabajo adicional que pretende dar seguimiento yfiscalización con inspecciones programadas a lasactividades y proyectos mineros del país. A decir deMario Velasco (Jefe de la UMA), a partir de las nue-vas direcciones se pretende fortalecer las fundicionesde Vinto y Karachipampa y controlar las operacionesmineras del país a través de un nuevo registro todaslas operaciones, en este aspecto se pretende comen-zar con las auríferas a través del FOMIN. Asimismopotenciar el tan mencionado tema de la industrializa-ción minera.

En el ámbito netamente ambiental, se tiene previstoejecutar el Plan de difusión y capacitación a operado-res en 30 microcuencas en manejo de aguas, manejode residuos sólidos y manejo de residuos líquidos,para ello se tiene un presupuesto de 140 000 dólares.Asimismo, se tiene proyectado construir 15 diques decola en operaciones mineras por definir y ejecutar unplan quinquenal con un presupuesto aproximado de13.000.000 de dólares, que incluye la elaboración de10 guías para el mejoramiento operativo de los inge-nios, manejo ambiental, consulta pública , etc.

Al momento, una de las debilidades del MMM en eltema ambiental es la escasez de proyectos y la ausen-cia de convenios y financiamiento para proyectosmedioambientales con la cooperación internacional,como sucedía en pasados años. Recientemente hafinalizado su accionar con el Programa REFORMIN,con el cual ejecutaba ciertos programas de actuaciónen temas de educación ambiental.

Prefectura de Oruro

Esta Prefectura ha llevado adelante, a través de laSecretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente,importantes iniciativas y trabajos que están relaciona-dos con la gestión ambiental minera, entre los que sepuede mencionar:

La clasificación de los cuerpos de agua para eldepartamento, tal como establece el Reglamento




en materia de contaminación hídrica

La elaboración del PAADO = Plan de AcciónAmbiental de Oruro.

Proyecto de Educación Ambiental, a nivel depar-tamental.

Gestiones para la declaración de área protegida anivel departamental de la cuenca Poopó - UruUru.

Seguimiento y monitoreo ambiental a la empresaminera Inti Raymi S.A., Proyecto Kori Kollo(lagunas de evaporación, presa de colas, lago arti-ficial)

Seguimiento y monitoreo ambiental a la empresaminera Inti Raymi S.A., Proyecto Kori Chaca(EMIRSA), monitoreo periódico cuatrimestral.

Empresa Minera Huanuni S.A.

Japo Morococala (monitoreo en dos sectores delrío Santa Fe)

Sociedad Minera del Centro (Mina Santa María)

Compañía Minera Tiwanacu (Poopó)

Empresa Minera Sinchi Wayra S.A., monitoreosde las cuencas de Poopó, Bolívar y Cañadón An-tequera.

Prefectura de Potosí

La SRNMA, ha gestionado ante el proyecto del PlanMaestro del Río Pilcomayo, una inversión de275.624,19 dólares para proyectos sobre el ManejoIntegral de Cuencas, que se tienen a nivel de diseñofinal, en la comunidad de Poco Poco (Municipio deBetanzos). Otros aspectos relevantes para la gestiónambiental minera son:

Se ha logrado una mejor coordinación y colabora-ción con entidades nacionales, sectoriales, depar-tamentales y municipales, tanto públicas comoprivadas.

La SRNMA viene coordinando actividades con elpersonal técnico del PCDSMA (cooperación da-nesa) en el desarrollo de las actividades del proce-so de consolidación en los siete municipios invo-lucrados (Atocha, Tupiza, Cotagaita, Vitichi, Cai-za “D”, Tomave y Porco) gestión 2006 — 2007.

La SRNMA ha desarrollado acciones de segui-miento a las actividades de los Ingenios Minerosde la ciudad de Potosí.

Se ha realizado inspecciones ambientales a lasdiferentes AOPs de las cinco macrorregiones.

Se ha realizado la inspección técnica in situ a lasactividades mineras de municipio de Chayanta.

Se ha realizado seguimiento a las actividades deMinera San Cristóbal.

Se ha realizado inspección técnica in situ, a lasactividades de la Empresa Minera COPLA Ltda.

El equipo técnico de la SRNMA ha realizado lainspección técnica in situ a la Empresa MineraSinchi Wayra (Colquechaquita), con el objetivode verificar las actividades definidas en su plan demitigación ambiental.

La SRNMA, ha elaborado informes técnicos soli-citados por la Cámara de Diputados y la BrigadaParlamentaria de Chuquisaca, respecto a las ac-ciones técnicas y legales que se vienen desarro-llando con los Ingenios Mineros de Potosí, para laobtención de las Licencias Ambientales.

Manejo de los Diques de Colas de Laguna PampaI y II y la construcción del Dique de Colas de SanAntonio.

La Prefectura a través de la SRNMA, ha gestiona-do becas del JICA, para que sus técnicos asistanal Curso Internacional sobre la ContaminaciónAmbiental de Ambientes Acuáticos.

Entre las resoluciones prefecturales más importantesemitidas están las del cuadro 3.



La ex DRNMA, en coordinación con la DirecciónAdministrativa y Financiera de la Prefectura, handesarrollado el cierre definitivo de la Primera Fasedel Programa de Cooperación Danesa al Sector Me-dio Ambiente, habiendo respondido a todas las obser-vaciones de la Auditoría Externa para los dos Com-ponentes (Prevención y Mitigación de la Contamina-ción generada por la actividad minera y Gestión Am-biental). La SRNMA, desarrollará seguimiento a lasacciones de los Ingenios Mineros de la ciudad dePotosí, respecto a los Diques de Colas Laguna PampaI y II respectivamente. Asimismo la concretizacióndel dique de colas San Antonio y su monitoreo am-biental. La SRNMA, en coordinación con las Prefec-turas de Chuquisaca y Tarija, desarrollará accionesconcretas en el seguimiento y monitoreo de las acti-vidades de los Ingenios Mineros. Asimismo, en cum-plimiento al CONVENIO del Bloque del Sur, secoordinará con diferentes actores específicos sobrediferentes proyectos.

Por otro lado, deberá coordinar con la Embajada deDinamarca para la firma del Convenio Bilateral parala ejecución de la segunda fase del PCDSMA(Programa de Cooperación Danesa para el MedioAmbiente).

Uno de los principales proyectos que se vienen ejecu-tando es el Gestión Integrada y Plan Maestro del RíoPilcomayo, a partir de que las tres Repúblicas afecta-

das por los problemas del Río Pilcomayo: Bolivia,Paraguay y Argentina, decidieron unir sus esfuerzosen la búsqueda y el encuentro de una solución enforma conjunta y coordinada ante la compleja proble-mática de la región.

En la actualidad el Proyecto Pilcomayo está desarro-llando estudios sobre:

El análisis de la situación ambiental de la Cuencamediante estudios de las aguas, los suelos, la flo-ra , la fauna y los aspectos socioeconómicos de lapoblación.

Los procesos de erosión, transporte y sedimenta-ción en la cuenca.

Una simulación de la situación de la Cuenca, quepermita pronosticar el estado de la biodiversidad.

Intervenciones en el Río y su Cuenca en apoyo alencuentro de una solución duradera y sostenible.

Actividades específicas sobre la problemática delsábalo.

Aparte de los estudios, el Proyecto está desarrollandodiversas actividades concretas y de tipo obras piloto,con el objetivo de comprobar en el terreno la efectivi-dad de soluciones teóricamente viables, y de partici-par en la resolución de dificultades puntuales que


Cuadro 3. Resoluciones prefecturales más importantes



necesitan una solución urgente, en particular con loshabitantes ribereños y los pueblos indígenas. Se reali-za una tarea de coordinación con las autoridades deBolivia para apoyar la implementación del Dique deColas de San Antonio en Potosí. La unidad SIG(Sistemas de Información Geográfica) del Proyectoestá involucrada en todas las actividades como sopor-te de la base de datos que será accesible al público.

Visión ambiental de ONGs y gobiernos muni-cipales

El origen de los Programas que ejecuta MEDMINparte del análisis de la contaminación ambiental pro-veniente de la pequeña minería en Bolivia y la volun-tad de mitigar sus efectos devastadores. Con un fi-nanciamiento de la Agencia Suiza para el Desarrolloy la Cooperación (COSUDE) y en colaboración conel Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planifica-ción, el Fondo Nacional para el Medio Ambiente(FONAMA) y el Viceministerio de Minería y Meta-lurgia, MEDMIN brindó desde abril de 1994 apoyodirecto a los mineros pequeños con el objetivo desensibilizarlos sobre los aspectos ambientales en susoperaciones y divulgar técnicas que reducen su im-pacto negativo. Paralelamente, el programa asistió algobierno para el diseño y la ejecución de una políticaambiental nacional que contribuya a reducir los da-ños inducidos por la pequeña minería.

MEDMIN participa activamente en la difusión de laLey de Medio Ambiente y sus reglamentos entre losmineros y en sus instituciones gremiales, desarrolla,prueba y propaga tecnologías ambientales, trabaja enel inventario de las actividades mineras, la educaciónambiental y el intercambio de experiencias. La políti-ca de la Fundación MEDMIN (Medio Ambiente,Minería e Industria) en el trabajo de manejo ambien-tal en la pequeña minería, es la de atacar el problemadesde la implementación estratégica de una serie demedidas “ganancia por ganancia” (denominadas winwin en inglés), es decir mejoras tecnológicas dirigi-das tanto a ganancias financieras como a mejoras enla calidad ambiental. Para hallar una solución a laproblemática urgente del derrame y la volatilización

intensa de mercurio en la pequeña minería, concentróprimero sus actividades en los distritos auríferos másimportantes del país, ubicados en la Cordillera Real yla zona de los ríos Mapiri, Tipuani y Kaka, asistiendotécnica y financieramente a mineros chicos y coope-rativas y consiguiendo aliviar directamente la situa-ción de las comunidades campesinas afectadas por lacontaminación.

Su área de trabajo se ha extendido ahora a los depar-tamentos mineros tradicionales de Oruro y Potosí, asícomo a las nuevas regiones de explotación del Orien-te. Demostraciones “in situ’ en minas convertidas enmodelos, sustentan los esfuerzos de información,sensibilización y capacitación para la difusión detecnologías ambientalmente limpias. Por otro lado,como parte de sus nuevas políticas ambientales, en elsector tradicional está trabajando en tres niveles oámbitos de aplicación: Uno, el ámbito de la gestiónambiental municipal coordinando sus actividades demanera directa con los gobiernos municipales quie-nes asumen su rol de autoridades ambientales a nivelmunicipal con cada iniciativa ambiental que se ejecu-ta, apoyándolos en la elaboración y aplicación de susPlanes de Acción Ambiental Municipal (PAAM) y enProgramas de Educación y Promoción Medioambien-tal en Escuelas (PEPME).

El segundo ámbito es el de la educación cooperativa,llevado adelante con el impulso y la participaciónactiva de dirigentes y técnicos de la FENCOMIN yde la Dirección General de Gestión Social y Coope-rativas del MMM. Creemos, en base a nuestra expe-riencia, que como Fundación, podremos atacar laproblemática ambiental en los centros mineros, apartir del fortalecimiento de las cooperativas paraconvertirse en verdaderas empresas sociales coopera-tivas, desde el punto de vista administrativo y técni-co. Si se logra ello, entonces las cooperativas minerascomenzarían a tomar más en serio su rol de agentesde cambio con responsabilidad social y responsabili-dad ambiental hacia la comunidad. El tercer ámbitode aplicación consideramos que debe ser el de seguri-dad e higiene industrial, inexistente en la mayor partede las cooperativas mineras. Para ello, partimos delhecho de que, sin una adecuada planificación de ex-plotación y laboreo minero, pronto los yacimientos



que ahora están siendo explotados culminarán su vidaútil, comenzando a generarse serios conflictos socia-les al interior de las mismas cooperativas, hecho queya viene sucediendo en algunas de ellas.

Al respecto, podemos comentar que se estimaba quelos yacimientos de Posokoni tendrían reservas parauna explotación racional de aproximadamente 20años; si continuaban su trabajo las cooperativas, elyacimiento se hubiese agotado en apenas tres años(La Prensa, agosto 2006). Por ello ahora MEDMINcapacita in situ, en interior mina, a los jefes de sec-ción, jefes de cuadrillas y trabajadores, tanto en segu-ridad industrial como en laboreo minero, con el pro-pósito de evitar una desordenada, peligrosa, irracio-nal y no sostenible explotación minera.

Por otra parte, MEDMIN llevó adelante un gran pro-ceso participativo en el año 2003 (financiado por elMinerals Metals and Sustainable DevelopmentMMSD) en el que ya se veía la necesidad de quefuturas propuestas de ley sobre aprovechamiento derecursos mineros deberían ser consensuadas con losindígenas y de que la explotación debería garantizarla sostenibilidad de la vida silvestre, reponer la biodi-versidad y reducir el impacto de la explotación mine-ra sobre el medio ambiente.

Asimismo se hizo énfasis, ya en aquel entonces, a laimportancia de la planificación y gestión de impactossocioambientales del cierre de minas. Se identifica-ron tres temas fundamentales: primero, la necesidadde financiar proyectos para remediar las herenciasambientales; segundo, que se deberían crear o imple-mentar fundaciones sostenibles; y tercero, la promo-

ción y la capacitación para poner en práctica las tec-nologías para actividades diferentes a la minería.Para llevar adelante esta demanda, se propone inter-nalizar los costos ambientales en los regímenes tribu-tarios de la minería. Después de concluir la actividadminera, es decir, cuando ya no se genera un ingreso,una mina tendrá costos elevados relacionados con elcierre y la recuperación de la tierra. Una forma deencarar este aspecto es exigir la separación de fondosdeducibles en una fase temprana del proyecto, deforma que se garantice la reparación de posibles da-ños al medio ambiente.

Otra ONG que trabaja firmemente en el desarrollosostenible de la minería es el Programa APEMIN IIde la Unión Europea, que está apuntando al fortaleci-miento de la minería a través de capacitación empre-sarial, asistencia técnica y apoyo en la mecanizaciónde algunas operaciones mineras, basadas en un enfo-que de comercialización. Al igual que la nueva polí-tica de MEDMIN, APEMIN II también trabaja conmunicipios mineros, en la rehabilitación y extensiónde la infraestructura básica y protección medioam-biental, con 22 proyectos. A decir de su responsablede Asistencia Técnica Internacional, Dr. Sohrab Ta-wackoli (abril, 2007), esta institución tiene progra-mado impulsar varios proyectos ambientales en loscentros mineros con los que actualmente trabaja y enotros potencialmente elegibles, durante la gestión2008.


Referencias

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Periódico La Prensa, 12 de agosto de 2006. La Paz.

Periódico El Potosí, 2 de junio de 2007. Potosí.

Entrevistas

Ing. MSc. Mario Velasco, Jefe de la Unidad de Medio Ambiente UMA, Ministerio de Minería y Metalurgia, mayo de 2007

Ing. Julio Gemio, Unidad de Medio Ambiente UMA, Ministerio de Minería y Metalurgia, mayo de 2007.

Dr. Sohrab Tawackoli, Responsable de Asistencia Técnica Internacional. Programa APEMIN II, abril de 2007.

Sitios web

www.apemin.eu

www.iied.org/mmsd pdf: Estudio regional sobre pequeña minería. 2002. Fundación MEDMIN.


Empresa y medio ambiente:producción más limpia,productividad yambientes sanos

Equipo técnico del CPTS

Centro de Promoción de Tecnologías Sostenibles



Empresa y medio ambiente: producción más limpia, productividad y ambientes sanos [CPTS]

I. Antecedentes

Breve reseña del marco legal institucionalpara la producción más limpia

La formulación de las políticas ambientales en Boli-via surge, por una parte, de la preocupación mundialpor la protección del medio ambiente que, a partir dela década del 70 se manifestó en diversos foros inter-nacionales. Uno de los más importantes fue la deno-minada Cumbre de la Tierra, también conocida como“La Cumbre de Río”, celebrada en Río de Janeiro enjunio de 1992. Allí quedaron establecidos los princi-pios universales que deben regir el desarrollo armóni-co de los países para mantener la sostenibilidad delplaneta. En este encuentro surgió el concepto de“Desarrollo Sostenible” y se plantearon, a través dela “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y elDesarrollo”, una serie de compromisos que las nacio-nes debían implementar para lograr el bienestar de lapoblación actual sin poner en riesgo el de las futurasgeneraciones.

El marco legal para la aplicación de las políticas am-bientales está fundamentado en las disposiciones queemanan de la Constitución Política del Estado (CPE).Según su jerarquía, por debajo de la CPE, (ver figura1), se encuentran leyes, decretos supremos y resolu-

ciones que pueden ser ministeriales o administrativas(aquí se incluyen, entre otras, las Resoluciones Pre-fecturales y aquellos reglamentos relacionados conlas empresas de servicios, entre ellas, las de aguapotable y alcantarillado, energía eléctrica, recojo debasura y otras). Asimismo, a nivel municipal, dentrodel ámbito jurisdiccional ambiental, existen resolu-ciones, ordenanzas y reglamentos.

Dentro de la CPE no existen disposiciones explícitassobre la protección y respeto al medio ambiente. Sinembargo, se menciona de manera implícita temasdirectamente relacionados con el medio ambientecuando se reconoce entre los derechos de las perso-nas: a la vida, la salud y la seguridad; el deber deresguardar y proteger los bienes e intereses de la co-munidad (Artículos 7 y 8). Asimismo, el Artículo133 hace referencia al desarrollo del país mediante ladefensa y aprovechamiento de los recursos naturales;y, el Artículo 136, a la propiedad que tiene el Estadosobre los bienes nacionales, lo que lo faculta a esta-blecer políticas al respecto.

Con base en la CPE y en el contexto de las políticasambientales a nivel mundial, el Congreso Nacionalde la República de Bolivia promulgó la Ley de Me-dio Ambiente N° 1333, en abril de 1992, que se cons-tituye en el pilar fundamental para la aplicación de lalegislación ambiental en Bolivia.

La formulación de las políticas ambientales en Bolivia surge, por una parte, de la preocupación mundial por la pro-tección del medio ambiente que, a partir de la década del 70 se manifestó en diversos foros internacionales. Uno delos más importantes fue la denominada Cumbre de la Tierra, también conocida como “La Cumbre de Río”, celebradaen Río de Janeiro en junio de 1992. Allí quedaron establecidos los principios universales que deben regir el desarrolloarmónico de los países para mantener la sostenibilidad del planeta. En este encuentro surgió el concepto de“Desarrollo Sostenible” y se plantearon, a través de la “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarro-llo”, una serie de compromisos que las naciones debían implementar para lograr el bienestar de la población actualsin poner en riesgo el de las futuras generaciones.



En septiembre de 1993, se crea el Ministerio de De-sarrollo Sostenible y Medio Ambiente, hoy Ministe-rio de Desarrollo Sostenible y Planificación, comoente aglutinador y armonizador entre el desarrollosostenible, el desarrollo económico y el desarrollohumano.

En diciembre de 1995, se aprueban los ReglamentosGenerales a la Ley del Medio Ambiente; estos fueronaplicados a todos los rubros de actividad económica,sin distinguir las particularidades propias de cadasector y cada región.

Posteriormente, ante la necesidad de abordar secto-rialmente la gestión ambiental, se aprobaron los Re-glamentos Sectoriales a la Ley del Medio Ambiente.El 19 de julio de 1996, se dictó el Decreto SupremoNo. 24335, Reglamento Ambiental para el SectorHidrocarburos (RASH), destinado a reglamentar las

actividades relativas a la exploración, explotación,refinación e industrialización, transporte, comerciali-zación, mercadeo y distribución de petróleo crudo ygas natural, cuya operación produzca impactos am-bientales y/o sociales al medio ambiente y a las po-blaciones asentadas en su área de influencia.

El 31 de julio de 1997, se dictó el Decreto SupremoNo. 24782, Reglamento Ambiental para las Activida-des Mineras (RAAM), que regula la gestión ambien-tal en minería y metalurgia, estableciendo un conjun-to de acciones y procedimientos para la proteccióndel medio ambiente desde el inicio hasta la conclu-sión de una actividad minera. Conforme a la Ley1777, Código de Minería, las actividades mineras seclasifican en: Prospección y Exploración, Explota-ción, Concentración, Fundición y Refinación, Co-mercialización de minerales y metales.

Leyes

(incluye Convenios Internacionalesratificados)

ConstituciónPolítica del Estado

Resoluciones(en orden de importancia:

Suprema, Multiministerial, Bi-Ministerial, Ministerial, Administrativa)

Decretos Supremos

(incluye Reglamentos de las Leyes)

Figura 1. Marco legal para la aplicación de la legislación en Bolivia.Fuente: Elaboración del CPTS en base a la Ley de Organización del Poder Ejecutivo Nº 2446 (19/03/2003) V




Varios años después de aprobados los reglamentossectoriales mencionados, el 30 de julio de 2002 seaprobó el Decreto Supremo No. 26736, ReglamentoAmbiental para el Sector Industrial Manufacturero,que regula las actividades del sector industrial manu-facturero, entendiéndose como tales las actividadeseconómicas que involucran operaciones y procesosde transformación de materias primas, insumos ymateriales para la obtención de productos interme-dios o finales, con excepción del sector primario dela economía. Se excluye del alcance de este regla-mento las actividades industriales manufactureras delos sectores de hidrocarburos, minería y metalurgia.

Paralelamente, se pusieron en vigencia otros instru-mentos normativos que están íntimamente relaciona-dos con la aplicación de la normativa ambiental; en-tre ellos, la Ley de Descentralización Administrativa,la Ley de Participación Popular y la nueva Ley deMunicipalidades.

Sobre estas bases y tomando en cuenta la disposiciónrelativa a la primacía de la Constitución y las Leyes,contenida en el artículo 228 de nuestra constitución,el marco legal ambiental en nuestro país se esquema-tiza como:

La Ley 1333, y todos sus Reglamentos aprobadospor decretos supremos, constituyen la normativa

ambiental vigente con aplicación en el ámbitonacional. Es importante recalcar que los regla-mentos sectoriales se constituyen en normativaespecífica, de aplicabilidad preferente respecto ala normativa general, en cada uno de los sectores.

A nivel local, y dentro del marco legal vigente anivel nacional, los municipios pueden emitir re-glamentos y ordenanzas municipales, de maneraconcurrente, sobre algunas materias específicas desu competencia, por ejemplo: residuos provenien-tes de mataderos, escombros, lodos, etc.

Toda reglamentación ambiental debe enmarcarsey respetar la estructura legal del país; por tanto,no se pueden emitir disposiciones de carácter lo-cal que afecten la normativa nacional, así comono es posible modificar una norma jerárquicamen-te superior con una disposición de nivel inferior.

Dentro de este contexto las empresas están obligadasa adecuarse a la legislación ambiental vigente, por loque es preferible ser parte de la gestión del cambioantes de que ésta venga impuesta, además de la regla-mentación, por las exigencias del mercado. Por otraparte, es necesario tomar en cuenta que los recursosson limitados y que las empresas no tienen derecho a“derrochar” estos recursos que a otros les puedehacer falta, aunque paguen por ellos.

Art. 7: Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio:a) a la vida, la salud y la seguridad;d) a trabajar y dedicarse a cualquier actividad lícita que no perjudique al bien colectivo

Art. 8: Toda persona tiene los siguientes deberes fundamentales:h) resguardar y proteger los bienes e intereses de la colectividad

Art. 133: Régimen Económico y FinancieroEl régimen económico propenderá al fortalecimiento de la independencia nacional y al desarrollo del país mediante la de-fensa y el aprovechamiento de los recursos naturales y humanos en resguardo de la seguridad del Estado y en procura delbienestar del pueblo boliviano.

Art. 136: Bienes Nacionalesa) Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y subsuelo contodas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas suscep-tibles de aprovechamiento.



La Ley 1333 del Medio Ambiente y sus regla-mentos

La Ley 1333 del Medio Ambienteiv fue promulgadael 27 de abril de 1992 y publicada en la Gaceta Ofi-cial de Bolivia el 15 de junio de 1992. Es de caráctergeneral y no enfatiza en actividad específica alguna.Su objetivo es “la protección y conservación del me-dio ambiente y los recursos naturales, regulando lasacciones del hombre con relación a la naturaleza ypromoviendo el desarrollo sostenible con la finalidadde mejorar la calidad de vida de la población”.leydefine el marco general de protección ambiental querige en el país, fija los objetivos de la política am-biental (con carácter orientador), da el marco institu-cional y las competencias de las autoridades ambien-tales, e incorpora la planificación ambiental en laplanificación del desarrollo nacional.

A nivel macro, integra las áreas de educación, salud,ciencia y tecnología, etc., respecto al tema del medioambiente como apoyo al desarrollo sostenible. Asímismo, provee el marco legal para la aplicación deinstrumentos económicos de regulación ambiental,así como incentivos.

La legislación ambiental, en particular la Ley de Me-dio Ambiente, incluye artículos que pueden ser apli-cados para promover la producción más limpia, aun-que no hacen una referencia explícita al respecto. Porejemplo, el Artículo 85 de la Ley del Medio Ambien-te establece lo siguiente: “Corresponde al Estado y alas instituciones técnicas especializadas:

1. Promover y fomentar la investigación y el desa-rrollo científico y tecnológico en materia ambien-tal.

2. Apoyar el rescate, uso y mejoramiento de las tec-nologías tradicionales adecuadas.

3. Controlar la introducción o generación de tecno-logías que atenten contra el medio ambiente.

4. Fomentar la formación de recursos humanos y laactividad científica en la niñez y la juventud.

5. Administrar y controlar la transferencia de tecno-logía de beneficio para el país”.

Asimismo, el Artículo 113 de la Ley del Medio Am-biente, dice: “.... el que transfiera e introduzca tecno-logía contaminante no aceptada en el país de ori-gen..., será sancionado...”.

La reglamentación a la Ley del Medio Ambientevifue aprobada mediante DS No., el 8 de diciembre de1995 y puesta en vigencia en abril de 1996. Constade los siguientes reglamentos:

Reglamento General de Gestión Ambiental(RGGA): regula la gestión ambiental, entendidacomo el conjunto de actividades y decisiones con-comitantes orientadas al desarrollo sostenible.

Reglamento de Prevención y Control Ambiental(RPCA): establece el marco técnico jurídico regu-lador de la Ley del Medio Ambiente en lo refe-rente a la Ficha Ambiental, Estudios de Evalua-ción de Impacto Ambiental, Manifiesto Ambien-tal, Auditorias Ambientales, Categorización delos Impactos Ambientales y las autoridades com-petentes en la materia.

Reglamento en Materia de Contaminación At-mosférica (RMCA): establece el marco técnicojurídico regulador a la Ley del Medio Ambienteen lo referente a la calidad y la prevención de lacontaminación atmosférica. Establece los siste-mas y medios de control de las diferentes fuentesde contaminación atmosférica, fijando además loslímites permisibles de las sustancias generalmentepresentes en los diferentes procesos de emisión,diferenciando por fuentes de contaminación at-mosférica: fijas (por ejemplo: industrias) y móvi-les. También se incluye el tratamiento sobre lacalidad de los combustibles, ruidos y olores con-taminantes y contaminación atmosférica en inte-riores.

Reglamento en Materia de Contaminación Hídri-ca (RMCH): regula la prevención de la contami-




nación y control de la calidad de los recursoshídricos. Define el sistema de control de la conta-minación hídrica, los límites permisibles de loselementos potencialmente contaminantes y lascondiciones físico químicas que debe cumplir unefluente líquido para su vertimiento.

Reglamento para Actividades con Sustancias Peli-grosas (RASP): reglamenta las actividades consustancias que define como peligrosas, estable-ciendo procedimientos de manejo, control y re-ducción de riesgos.

Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos(RGRS): establece el régimen jurídico para laordenación y vigilancia de la gestión de los resi-duos sólidos, en relación a la generación, manejo,tratamiento, selección, recolección, transporte,almacenamiento y disposición final. Define lanormatividad que debe seguir la gestión de resi-duos sólidos, buscando garantizar un adecuadoacondicionamiento, así como evitar la contamina-ción del suelo y cuerpos de agua. Está referido,principalmente, a residuos sólidos domiciliarios,comerciales, de servicios e institucionales, proce-dentes de la limpieza de áreas públicas y otrosasimilables a domiciliarios.

Cabe resaltar que los reglamentos generales se apli-can a las actividades de sectores que no tienen unareglamentación específica o sectorial (por ejemplo:hidrocarburos, minería e industria manufacturera).

Reglamento Ambiental para el Sector Indus-trial Manufacturero (RASIM)

El Reglamento Ambiental para el Sector IndustrialManufacturero (RASIM)x, fue aprobado medianteDecreto Supremo No. 26736, el 30 de julio de 2002 ypublicado por la Gaceta Oficial el 5 de agosto del2002. El RASIM fue promulgado fundamentalmentepara tomar en cuenta las particularidades del subsec-tor industrial y manufacturero. Entre las partes másrelevantes del RASIM se puede mencionar:

La incorporación del concepto de la ProducciónMás Limpia (PML). En tal sentido, las responsa-bilidades y esfuerzos de las industrias deben cen-trarse en las prácticas de PML. Por ejemplo, se-gún el Artículo 13 y lo establecido en el Plan deManejo Ambiental (PMA), Anexo 7, del RASIM,se debe priorizar las prácticas de PML.

El establecimiento de una clasificación de lasindustrias de acuerdo al riesgo de contaminación,en cuatro categorías: 1, 2, 3 y 4, correspondiendola categoría 1 al más alto riesgo. Se prioriza elesfuerzo privado y público para el establecimientoy seguimiento de planes de manejo ambiental enlas actividades industriales manufactureras querepresentan un mayor riesgo de contaminación,según la actual priorizacion del RASIM

El Viceministerio de Industria Comercio y Expor-taciones (VICE), se constituye en el OrganismoSectorial Competente (OSC) para el sector indus-trial manufacturero. Entre otras funciones, el VI-CE está encargado de (Artículo 9):

“Promover la competitividad y productivi-dad industrial, incentivando la producciónmás limpia.”

“Promover la elaboración, aprobar e im-pulsar la aplicación de guías técnicas am-bientales para el sector.”

“Promover y gestionar programas de fi-nanciamiento para proyectos de inversión einvestigación en producción más limpia”.

La introducción de incentivos para la aplicaciónde las prácticas de PML, a través de instrumentoseconómicos y técnicos. Los instrumentos técnicosson las Guías Técnicas Ambientales, que se cons-tituyen en documentos de referencia, donde sedescriben las acciones que debe emprender laindustria para la introducción de prácticas de pro-ducción más limpia. Las guías técnicas debenelaborarse con la participación del sector involu-crado y tienen aplicación voluntaria. En este con-texto, el Artículo 96 establece:



“Con el objeto de promover la producción máslimpia, las Guías Técnicas Ambientales aprobadaspor el OSC y/o las certificaciones de Sistemas deGestión Ambiental, obtenidos a través de la nor-ma NB-ISO 14001, se constituirán en documentosde referencia técnica para:

Acceder a incentivos;

Establecer acuerdos entre la industria y laautoridad para optimizar la gestión am-biental;

El establecimiento de plazos y límites per-misibles;

Ser incorporados dentro del Plan de Mane-jo Ambiental (PMA), cuando se imple-menten las Guías Técnicas Ambientales;

Sustituir el Plan de Manejo Ambiental(PMA), cuando la industria cuente con lacertificación NB-ISO 14001.”

Por otra parte, el RASIM establece nuevos instru-mentos como son los acuerdos y diálogos con el finde resolver conflictos y priorizar la aplicación de lareglamentación (articulo 114).

II. La producción más limpia en elcontexto de la evolución de la temá-tica ambiental

Para introducir el tema de la Producción Más Limpia(PML) es necesario explicar cómo ha evolucionadola temática ambiental hasta nuestros días.

Toda actividad genera residuos (sólidos, líquidos,gaseosos o una combinación de éstos) que deben sertratados y dispuestos de manera que su impacto nega-tivo a la salud humana y al medio ambiente sea elmenor posible. Desde tiempos remotos, se ha busca-do soluciones a los problemas de contaminación cau-sados por las actividades del ser humano; empero, esa partir del inicio de la revolución industrial, que elproblema se tornó mas complejo y fue abordado des-de diversas ópticas. Las actividades industriales, a lolargo de su evolución, han generado diversos proble-mas ambientales, por lo cual son seguidas muy decerca por la sociedad y las autoridades en su desem-peño frente al medio ambiente.

La revolución industrial, también conocida comoRevolución Científico Tecnológica (RCT), se gestó apartir del siglo XVI, pero su expresión tecnológica sedio a mediados del siglo XVIII hasta mediados delsiglo XIX. Cuatro fueron las circunstancias económi-co-sociales asociadas a esta RCT: la descomposiciónde la sociedad feudal, el desarrollo del capital comer-cial, el desarrollo de las relaciones comerciales marí-timas y el impulso de la industria pesada (minera ymetalúrgica). Se caracterizó, además, por un cambioen los instrumentos de trabajo de tipo artesanal por lamáquina de vapor, generado por la energía del car-bón. La revolución industrial, produjo una serie decambios tecnológicos y hábitos, los que, sin lugar adudas, implicaron problemas de contaminación. Du-rante esta etapa la industria producía mucho y a bajocosto, pero con elevados desperdicios de materiales,lo que también contribuyó a la aparición de enferme-dades.

Una segunda etapa de la revolución industrial se ini-ció en la segunda mitad del siglo XIX y duró hasta




casi mediados del siglo XX, estuvo marcada por laaparición de la energía eléctrica, el uso de hidrocar-buros como combustibles, el desarrollo de inventoscomo el motor a explosión y otros, la producción deacero a bajo costo, promovió la aparición de la indus-tria petroquímica y benefició a la medicina, rubrosque se caracterizan por una importante generación deresiduos, además de su peligrosidad.

Finalmente, la tercera etapa de la revolución indus-trial se inicia en la mitad del siglo XX (a mediados delos años 1940 y una segunda oleada de descubrimien-tos científicos y tecnológicos se presenta en las déca-das de 1970 y 1980) hasta nuestros días. Se trata deuna verdadera "Revolución de la Inteligencia". Elavance de la ciencia y tecnología a nivel mundial fuenotable, sobretodo en la aeronáutica, robótica, biotec-nología, informática, telecomunicaciones, energíanuclear y ciencias del espacio, lo que propició la apli-cación de tecnologías de punta en las industrias intro-duciendo equipos de gran precisión, invenciones no-vedosas, algunas de ellas con costosas inversiones.Este avance, es, sin lugar a dudas, beneficioso para lahumanidad, pero también ha traído consigo proble-mas ambientales.

Durante las dos primeras etapas de la revolución in-dustrial, la importancia que se le daba a la temáticaambiental era escasa, los residuos eran dispuestos enbasurales, sin sistemas de control, ni de seguridad. Esrecién a partir de la tercera etapa de la revoluciónindustrial, hacia la mitad del siglo XX que, en algu-nos países, se comienza a pensar en normativas am-bientales específicas. Hacia la mitad de la década delos 60, aparecieron legislaciones que proponían teneren cuenta los impactos ambientales. Durante esteperiodo, varios países tenían legislaciones que estipu-laban que “a mayor contaminación, mayor pago” oaplicaban el principio de “quien contamina paga”.El abuso que se hizo de esta legislación llevó al razo-namiento que “si yo pago, tengo derecho a contami-nar”; aunque se creía que el pago llevaría a desalen-tar las metodologías de trabajo vigentes y paulatina-mente a la superación del problema. La realidad mos-tró que el dicho de “la solución a la contaminaciónes la dilución” fue el que se aplicaba en los hechos.

En la década de los 70, la comunidad científica mos-tró ante la sociedad descubrimientos alarmantes, co-mo la destrucción de la capa de ozono, el cambioclimático (por incremento del efecto invernadero), laacidificación, la eutrofización, y otros problemas queimpactaron al mundo. Los países comenzaron a ma-nifestarse a través de foros internacionales de medioambiente, planteando nuevas obligaciones y condi-cionamientos a las prácticas de producción y a loshábitos de consumo del ser humano. Se dio un granimpulso a la normativa, pero el gran problema eraque se creía que “la solución a la contaminación erael tratamiento al final del proceso (end of pipe)”.

Sólo en los años 90, se comenzó a formular normasque intentaban adelantarse a los problemas, actuandode manera preventiva. Esto significó un cambio deenfoque en el manejo de los temas ambientales, so-bretodo para los industriales, debido a que producirsosteniblemente no significa reducir las ganancias, yhacer buenos negocios no está reñido con el cuidadodel medio ambiente: “Producir eficientemente impli-ca ahorros y retornos económicos a las inversionescomo resultado de un mejor uso de los recursos(naturales, humanos, financieros)”.

Esta cronología de la evolución de la temática delmedio ambiente hasta nuestros días, muestra el avan-ce positivo respecto al manejo de los efluentes, desdela simple disposición de los residuos hasta la produc-ción más limpia.



III. Definiciones y conceptos claveen producción más limpia

A continuación se presenta las definiciones y concep-

tos más importantes relacionados con la PML. Estas

definiciones fueron extraídas de las referencias que

se citan al final de cada concepto y definición.

Contaminación

“La contaminación es un cambio desfavorable en lascaracterísticas físicas, químicas o biológicas del aire,

del agua o de la tierra, que es o podría ser perjudicial

para la vida humana, para la de aquellas especies

deseables, para nuestros procesos industriales, para

nuestras condiciones de vivienda o para nuestros

recursos culturales; o que desperdicie o deteriore

recursos que son utilizados como materias primas.”

(Science Advisory Board, de la EPA)

Prevención de la contaminación

“Prevención de la contaminación es el uso de proce-sos, prácticas y/o productos que permiten reducir o

eliminar la generación de contaminantes en sus fuen-

tes de origen; es decir, que reducen o eliminan las

sustancias contaminantes que podrían penetrar en

cualquier corriente de residuos o emitirse al ambiente

(incluyendo fugas), antes de ser tratadas o elimina-

das, protegiendo los recursos naturales a través de la

conservación o del incremento en la eficiencia.”

(Science Advisory Board, de la EPA)

Eficiencia

“Es la habilidad de lograr objetivos optimizando lautilización de los recursos (tiempo, horas/hombre,insumos y otros).”

(CPTS)

Eficiencia energética

“La eficiencia energética, se define como la habilidadde lograr objetivos productivos empleando la menorcantidad de energía posible.”

(CPTS)

Reciclaje, Reuso y Recuperación (las 3 R’s)

“Existen ciertos flujos de residuos cuya cantidad esimposible o difícil de reducir en su fuente de origen(por ejemplo, la sangre en un matadero de ganadovacuno; las plumas en un matadero de pollos; aguade refrigeración; y otros). Por esta razón, para estosflujos de residuos no siempre es posible aplicar medi-das de prevención de la contaminación y, por ende,es necesario recurrir a prácticas basadas en el recicla-je, reuso y recuperación, cuyas definiciones genéri-cas, sin pretender mayor rigurosidad, buscando úni-camente una comprensión conceptual, son:

Reciclaje: convertir un residuo en insumo o en unnuevo producto.

Reuso: utilizar un residuo, en un proceso, en elestado en el que se encuentre.

Recuperación: aprovechar o extraer componentesútiles de un residuo.

El reciclaje de residuos puede ser interno o externo.El reciclaje es interno cuando se lo practica en elámbito de las operaciones que generan los residuosobjeto de reciclaje. Cuando éste se practica como unreuso cíclico de residuos en la misma operación quelos genera, se denomina “reciclaje en circuito cerra-




do”. El reciclaje externo se refiere a la utilización delresiduo en otro proceso u operación diferente del quelo generó. Por otra parte, tanto el reciclaje como elreuso pueden efectuarse, entre otros, por recupera-ción.”

(CPTS)

Por ejemplo, una botella de vidrio que contenía unabebida gaseosa, luego de que su contenido ha sidovaciado, puede seguir los siguientes caminos (no sonlos únicos):

Si la botella retorna al proveedor para que seanuevamente usada como envase de la bebida ga-seosa, o si se la emplea como recipiente para otrolíquido, en su forma original, esta práctica se de-nomina reuso.

Si la botella es enviada a una fábrica de vidrio,para que ésta la reprocese para la fabricación deotros productos, esta práctica se denomina reci-claje.

Si la botella, una vez desechada (destruida o no),se mezcla con otros residuos, pero antes de proce-derse a su disposición final (por ejemplo, en elrelleno sanitario), se la separa, para darle otrosusos, esta práctica se denomina recuperación.

Sin embargo, existen muchas definiciones de otrosautores sobre estos términos, lo que ha llevado a con-fusión. En los hechos, las situaciones que se presen-tan pueden llevar a que se interprete una misma prác-tica con varias definiciones. Lo importante es que secomprenda el concepto global de las tres R’s paraaplicar los principios de la PML.

Mejores técnicas disponibles (Best AvailableTechniques - BAT)

“La fase más eficaz y avanzada de desarrollo de lasactividades y de sus modalidades de explotación, quedemuestren la capacidad práctica de determinadastécnicas para constituir, en principio, la base de losvalores límite de emisión destinados a evitar o, cuan-

do ello no sea practicable, reducir en general las emi-siones y el impacto en el conjunto del medio ambien-te. También se entenderá por:

“técnicas”: la tecnología utilizada junto con laforma en que la instalación esté diseñada, cons-truida, mantenida y paralizada.

“disponibles”: las técnicas desarrolladas a unaescala que permita su aplicación en el contextodel sector industrial correspondiente, en condicio-nes económica y tecnicamente viables, tomandoen consideración los costes y los beneficios.

“mejores”: las técnicas más eficaces para alcanzarun alto nivel general de protección del medio am-biente en su conjunto.”

(Diario Oficial de las Comunidades Europeas:"Directiva 96/61/CE del Consejo de la Unión Euro-

pea, Nº L257/26, de 24 de septiembre de 1996).

Producción más limpia (PML)

“La Producción Más Limpia es la aplicación continuade una estrategia ambiental, preventiva e integrada, alos procesos productivos, a los productos y a los ser-vicios para incrementar la eficiencia y reducir riesgospara los seres humanos y el ambiente. La ProducciónMás Limpia puede ser aplicada a los procesos em-pleados en cualquier industria, a los productos mis-mos y a los diferentes servicios prestados a la socie-dad.

En los procesos productivos, la Producción MásLimpia conduce al ahorro de materias primas,agua y/o energía; a la eliminación de materiasprimas tóxicas y peligrosas; y a la reducción, en lafuente, de la cantidad y toxicidad de todas lasemisiones y los desechos, durante el proceso deproducción.

En los productos, la Producción Más Limpia bus-ca reducir los impactos negativos de los productossobre el ambiente, la salud y la seguridad, durantetodo su ciclo de vida, desde la extracción de las



materias primas, pasando por la transformación yuso, hasta la disposición final del producto.

En los servicios, la Producción Más Limpia impli-ca incorporar el quehacer ambiental en el diseño yla prestación de servicios”.

Desarrollo Sostenible

“Desarrollo sostenible es el proceso mediante el cualse satisfacen las necesidades de la actual generación,sin poner en riesgo la satisfacción de necesidades delas generaciones futuras. La concepción de desarrollosostenible implica una tarea global de carácter per-manente.”

(Ley del Medio Ambiente, Nº 1333, Art. 2)

IV. Enfoque piramidal en el manejode efluentes

La evolución de la temática ambiental hasta nuestrosdías ha tenido grandes cambios, sobretodo por laconciencia ambiental que se ha creado y las presionesque ejerce hoy la sociedad en su conjunto.

Las técnicas del manejo de efluentes también han idoevolucionando. Esquemáticamente, la Figura 2. ilus-tra lo que se ha denominado como “enfoque pirami-dal para el manejo de efluentes”, que consiste en ago-tar las soluciones basadas en prácticas de producciónmás limpia, antes de intentar el manejo de flujos deresiduos como desechos al final del proceso de pro-ducción. Este último consiste en realizar el tratamien-to y la disposición final de residuos consideradoscomo desechos.

Dentro de las prácticas de PML, se debe priorizaraquellas de prevención de la contaminación y de efi-ciencia energética frente a las prácticas de reciclaje,reuso y recuperación. Sin embargo, las prácticas de“reciclaje en circuito cerrado”, son parte de las prác-ticas de prevención de la contaminación o de eficien-

Figura 2. El enfoque piramidal para el manejo de efluentes. Elaboración: CPTS

Manejo de desechos alfinal del proceso

Reduce o minimiza elimpacto ambiental, si seaplica correctamente.

Producción MásLimpia:

Reduce la generación dedesechos en su fuentede origen, minimiza sucantidad y peligrosidade incrementa la eficien-cia en el manejo derecursos.

Manejo de desechos alfinal del proceso:

Incrementa costos y nogenera utilidades.

Grande

Pequeño

Beneficioambiental

Gasto

Inversión

Producción MásLimpia:

Reduce costos yaumenta utilidadesde la empresa.

Prevención de la Contaminación yEficiencia Energética

Reciclaje, Reuso, Recuperación(Las tres R's)

Tratamiento

Disposiciónfinal

Beneficioeconómico




cia energética, por tanto, también deben ser prioriza-das frente a las prácticas de reciclaje que no son rea-lizables en circuito cerrado.

Por otra parte, existen ciertos flujos de residuos gene-rados cuya cantidad no puede ser reducida, o no esfácil de reducir, mediante prácticas de prevención dela contaminación o de eficiencia energética; como lasangre de un matadero de reses; las plumas de unmatadero de pollos; el pelo o sus formas proteicasdegradadas del proceso de pelambre en una curtiem-bre; el agua de refrigeración que sale caliente; el ca-lor sensible del vapor ya condensado, entre muchosotros flujos de residuos similares. En estos casos, sedebe proceder directamente con las prácticas de reci-claje, reuso y/o recuperación. Sin embargo, no sedebe perder de vista que las operaciones asociadas aestas prácticas (reciclaje, reuso y/o recuperación)pueden hacerse de manera más eficiente medianteprácticas de prevención de la contaminación (PC) yde eficiencia energética (EE). Es decir que, estas últi-mas (PC y EE), deben ser aplicadas a los procesosempleados en el reciclaje, reuso y/o recuperación.

En general, los recursos empleados para introducirprácticas de PML en una empresa son consideradoscomo una inversión, normalmente de corto plazo, yaque generan retornos económicos y beneficios am-bientales simultáneamente. Contrariamente a ello, losrecursos empleados para hacer el manejo de residuoscomo desechos al final del proceso productivo(plantas de tratamiento) son considerados como ungasto, ya que no generan retornos económicos, ex-cepto por el beneficio que resulta por evitar que segeneren impactos ambientales, beneficio que para la

empresa tiene un carácter intangible en la mayoría delos casos.

Corolario del enfoque piramidal de efluentes

Producción Más Limpia = Prevención de la Contaminación + Eficiencia Energética + 3 R’s Prevención de la contaminación no es igual a producción más limpia, es parte de ella. Tecnologías limpias no es igual a tecnologías más limpias. La primera es la utopía de la segunda; y ésta, a su vez, forma

parte de la producción más limpia. Producción limpia no es igual a producción más limpia. La primera es la utopía de la segunda. Tratamiento de residuos al final del proceso y disposición final de desechos, son conceptos que no forman parte de la

producción más limpia.



V. Descripción de las diferentesprácticas del manejo de efluentes

A continuación, se desarrolla cada una de las diferen-tes prácticas del manejo de efluentes.

Disposición final de residuos

Antes de que la contaminación ambiental fuera perci-bida como un problema, la solución más sencilla, unavez generados los residuos o desechos, era deshacer-se de ellos llevándolos lo más lejos posible de la vis-ta. Esto implicaba:

La disposición final de los residuos sólidos serealiza comúnmente en botaderos de basura (verfigura 3), que son sitios de acumulación de resi-duos sin ningún tipo de control, en cuanto a medi-das ambientales y de salubridad; o en rellenossanitarios, que, por el contrario son obras de inge-niería especialmente diseñadas para la disposiciónde residuos, con sistemas de control más desarro-llados para evitar problemas de contaminación.Un relleno sanitario (ver figura 4) puede ser unaforma adecuada para la disposición de los dese-chos. Sin embargo, presenta varias desventajas,

como sus costos, por ejemplo, de transporte y dedisposición, y de los impactos ambientales quepuede generar para el medio (olores, movimientode tierras, deterioro paisajístico, etc.), particular-mente si no está bien manejado. Es necesario, porlo tanto, para reducir la carga de desechos sólidos,discriminar entre desechos, que ya no tienen uso,ni valor económico alguno, de los residuos, que sílo tienen y al disponerlos, se estaría perdiendo elvalor que todavía se les puede extraer.

La eliminación de los efluentes gaseosos median-te chimeneas de la mayor altura posible para di-fundirlos en un radio mayor, de modo que se evitesu llegada a la superficie en concentraciones de-masiado altas.

La descarga de efluentes líquidos en cursos deagua, con la finalidad de diluir la concentracióncontaminante, pero sin reducir su carga inicial.

Sin embargo, ninguno de estos métodos permite unuso eficiente de los recursos, ni la reducción de lacontaminación. La opción de la disposición final de-be ser considerada como la última a la hora de selec-cionar alternativas en la eliminación de residuos, yaque, como se ve más adelante, es posible obtenerventajas ambientales y económicas del aprovecha-miento de residuos.

Figura 3. Botadero de basura en la ciudad de El Alto. Fuente: Foto CPTS (2001)




Tratamiento de efluentes “al final del proce-so” (end of pipe)

Posteriormente, siguiendo históricamente el manejode los efluentes, los esfuerzos para enfrentar la conta-minación generada por las industrias se concentraronen el tratamiento de efluentes “al final del proceso” oal “final del tubo” (denominado “end of pipe” eninglés), previo a la disposición final.

Los métodos de tratamiento “al final del proceso”requieren de la instalación de sistemas de tratamien-

to, basados en tecnologías de punta o en tecnologíastradicionales. Por lo general, las tecnologías de puntaemplean espacios reducidos, pero son de alto costotanto en su adquisición como en su operación y man-tenimiento. Las tecnologías tradicionales, tales comolagunas anaeróbicas o lagunas de oxidación(aeróbicas), si bien son de menor costo bajo un con-texto tecnológico, requieren de espacios considera-bles que, dependiendo de la ubicación de la planta,pueden llegar a tener costos también bastante eleva-dos debido al valor del terreno. En particular, lasempresas ubicadas en áreas urbanas se ven obligadas

Figura 4. Relleno Sanitario de Mallasa en la ciudad de La Paz. Fuente: Foto CPTS (2001)

Figura 5.Lagunas de oxidación para el tratamiento de aguas residuales. Fuente: cortesía Ingenio Azucarero Roberto Barbery Paz -UNAGRO



a considerar la adquisición de tecnología de puntapara el tratamiento final de sus residuos por falta deespacio o por el elevado valor del terreno, mientrasque las empresas ubicadas en áreas rurales puedenoptar por uno u otro tipo de tecnología.

En general, los métodos de tratamiento “al final delproceso” dan buenos resultados. Sin embargo, su altocosto constituye una seria restricción al mejoramien-to continuo de la competitividad de las empresas. Lossistemas de tratamiento de residuos pueden ser exter-nos o internos. En el primer caso, están basados en laprestación de estos servicios que pueden estar a cargodel municipio, de empresas de agua potable y alcan-tarillado o de administradoras de parques industria-les. En el segundo caso, son las mismas empresas queinstalan sus plantas de tratamiento y las administran(ver figura 5).

VI. Producción más limpia (PML)

Actualmente, la implementación de medidas de pro-ducción más limpia viene a ser el primer paso quedebe realizarse a la hora de manejar los efluentes enuna empresa.

La ventaja de aplicar prácticas de PML está en quepromueve el uso eficiente de materias primas, agua yenergía, entre otros insumos, a fin de eliminar o redu-cir en las fuentes de origen la cantidad de residuos nodeseados que se genera durante los procesos de pro-ducción. De esta manera, además de reducir los cos-tos unitarios de producción, se reducen los requeri-mientos para el tratamiento final de desechos, si éstefuera necesario, y, por ende, se reduce el costo deadquisición de una planta de tratamiento y de susconsecuentes costos de operación y mantenimiento.

Por lo tanto, se puede afirmar que, para disminuircostos de producción, es necesario reducir los flujosde residuos; o que, para reducir los flujos de residuos,es necesario incrementar la eficiencia productiva, loque también lleva a disminuir los costos de produc-ción. Una conclusión lógica de esta afirmación, y delo expuesto en el párrafo anterior, es que la opción deintroducir prácticas de PML debe ser consideradacomo prioritaria y en forma exhaustiva antes de abor-dar soluciones de tratamiento “al final del proceso”.

Las técnicas de PML pueden aplicarse a cualquierproceso industrial, y abarcan desde cambios opera-cionales relativamente fáciles de ejecutar hasta cam-bios más profundos, como la sustitución de insumos,la modificación de procesos u operaciones unitarias,o el uso de tecnologías más limpias y eficientes.

A continuación se menciona algunos de los benefi-cios que pueden obtener las empresas que practicanPML:

Mejor productividad y rentabilidad: los cambios aefectuarse en la producción conllevan un incre-mento en la rentabilidad, debido a un mejor apro-vechamiento de los recursos y a una mayor efi-ciencia en los procesos, entre otros. En el ámbito




económico:

Reduce costos a través del uso eficiente dematerias primas, agua, energía y otros in-sumos.

Reduce costos a través de un mejor manejode residuos / desechos.

Reduce costos de traslado y disposición dedesechos.

Reduce o elimina la inversión en plantasde tratamientos o medidas “al final delproceso”.

Incrementa las ganancias por mejoras enlos procesos productivos y por el valoreconómico obtenido al reusar, reciclar yrecuperar los residuos.

Mejor desempeño ambiental: un mejor uso de losrecursos reduce la generación de desechos, quepueden, en algunos casos, reciclarse, reutilizarse orecuperarse. Consiguientemente:

Reduce los costos y simplifica las técnicasrequeridas para el tratamiento “al final delproceso” y para la disposición final de losdesechos.

Genera nuevos conocimientos en el inter-

Tratamiento de efluentes “al final del proceso“Reaccionar y corregir

Producción Más LimpiaAnticipar y prevenir

La contaminación es controlada mediante sistemas de tratamientosal final del proceso (enfoque solo en residuos).

Se previene a generación de la contaminación en su fuente deorigen, a través de medidas integrales.

Es aplicada cuando los procesos se han desarrollado, los produc-tos se han producido y los residuos se han generado.

Es una parte integral del desarrollo de los procesos y productos,enfocada al aumento de la productividad y la rentabilidad.

Los sistemas de tratamientos y control requieren inversiones que,en general, no son rentables para la empresa.

Los residuos pueden ser transformados en productos/subproductosútiles y ser fuente potencial de recursos. Con ello, se aumentan lasganancias y las inversiones tienen retornos a corto y medianoplazo.

La conducción del manejo ambiental en la empresa es realizadatanto por expertos ambientalistas como expertos en el manejo dedesechos.

La conducción del manejo ambiental en la empresa es responsabi-lidad de todo el personal de la empresa incluyendo obreros, jefesde planta, administrativos y gerencia.

Las mejoras ambientales van acompañadas de técnicas y tecnolo-gías sofisticadas.

Las mejoras ambientales resultan de la aplicación de medidassencillas como buenas prácticas operativas, incluso de medidas notécnicas (por ejemplo administrativas), hasta cambios tecnológi-cos.

Las medidas aplicadas deberían permitir el cumplimiento con losestándares impuestos por las autoridades.

Las medidas aplicadas, al estar dentro de un proceso de mejoracontinua, permiten alcanzar estándares cada vez más altos.

El tratamiento de efluentes “al final del proceso” no está relacio-nado con la mejora de la calidad de los productos, ni la mejora delambiente de trabajo.

La PML, reduce la contaminación ambiental, mejora las condicio-nes de seguridad y salud, y puede mejorar la calidad de los pro-ductos.

Cuadro 1. Diferencias entre tratamiento de residuos “al final del proceso” y la PML



ior de la empresa.

Facilita el proceso de adecuación ambien-tal previsto en la legislación ambiental.

Ayuda a la evaluación de riesgos relacio-nados con los impactos ambientales.

Contribuye al establecimiento de un siste-ma de gestión ambiental en el interior de laempresa.

Mejor posicionamiento comercial de la empresa,debido a que:

Diversifica su línea de productos.

Accede a nuevos mercados.

Incrementa las ventas.

Diversifica el uso de materiales residuales.

Mejora su imagen en el mercado.

Mejor entorno laboral, debido a que:

Mejora las condiciones de seguridad ysalud ocupacional.

Mejora las condiciones de infraestructurade la planta productiva.

Genera efectos positivos en el personal.

Mejora las relaciones con la comunidad yla autoridad.

La PML debe entenderse como un modo de pensar,como una filosofía, en el que la convicción de la Ge-rencia y la educación del personal son las armas prin-cipales; la organización eficiente y su gestión sonmás efectivas que el uso de alta tecnología. La PMLes una herramienta para mejorar el comportamiento

ambiental e incrementar ganancias. Una condiciónnecesaria para que la PML funcione de forma efi-ciente es la existencia de un Sistema de Gestión Am-biental como marco base para la PML.

La utopía de la PML es desarrollar procesos que no gene-ren desechos




VII. Conceptos, principios y basespara la práctica de PML

Desde el punto de vista del CPTS, la producción máslimpia debe enfocarse teniendo en consideración lossiguientes conceptos:

El concepto de “insumo”

De manera general, el término “insumo” incluyetoda materia y energía utilizadas en la producción, esdecir, materias primas, agua, energía eléctrica, ener-gía térmica (incluyendo combustibles), catalizadoresy reactivos químicos en general, lubricantes, resinasde intercambio iónico, empaquetaduras, filtros dese-chables y otros. Los insumos que forman parte delproducto final se denominan “materias primas”,mientras que aquéllos que no forman parte del pro-ducto final se denominan “insumos auxiliares”.

Por ejemplo, en una curtiembre, tanto el cuero frescocomo las sales de cromo constituyen “materias pri-mas” para la elaboración de cuero curtido al cromo,mientras que la cal constituye un “insumo auxiliar”dentro de este mismo proceso. La grasa animal esuna “materia prima” para la fabricación de jabón,mientras que el agua y la energía son “insumos auxi-liares”. Sin embargo, en una fábrica de refrescos elagua es “materia prima” por una parte, ya que formaparte del producto final, y un “insumo auxiliar” porotra, ya que el agua también es utilizada para otrosusos, sin que termine siendo parte del producto final.

Distinción entre residuo y desecho

De manera general, el término “residuo” se concep-túa como “materia prima de menor valor”, mientrasque el término “desecho” se conceptúa como“materia a la que ya no se le puede dar valor algu-no”. Por ejemplo, en una curtiembre los residuospueden ser utilizados para la producción de grasas yproteínas de diferente naturaleza, nutrientes, solven-

tes, cuero reconstituido, etc., mientras que los dese-chos son aquellas materias que deben ser tratadas ydispuestas en forma no dañina al medio ambiente,tales como algunas aguas de lavado, entre otras mate-rias no recuperables, reciclables o reusables.

Bases para la práctica de la PML

Las bases para poner en práctica la producción máslimpia (PML), son:

Buenas prácticas operativas: En general, son me-didas sencillas que no implican cambios significa-tivos en los procesos o en los equipos; más biense trata de cambios en los procedimientos opera-cionales, en las actitudes de los empleados y, so-bretodo, de un mejor manejo a nivel administrati-vo. Ejemplos:

Programa de mantenimiento preventivo.

Mejoramiento del orden y las operacionesde limpieza.

Control de inventarios.

Control de las especificaciones de los ma-teriales.

Evaluación del desempeño ambiental me-diante indicadores (por ejemplo, consumosespecíficos).

Sistema de recolección de derrames y sudisposición adecuada. Minimización defugas y derrames.

Reparación de fugas y trampas de vapordefectuosas.

Instalación de instrumentos de medición,debidamente calibrados.

Programa de capacitación para el manejode materiales peligrosos.

Instalación de medidores de consumo de



agua, energía y potencia en la planta yotros.

Circuito cerrado de reciclaje: Consiste en el retor-no de los residuos directamente al proceso deproducción en calidad de insumo. Ejemplos:

Recuperación de mermas para su reproce-so.

Reciclaje de condensados de vapor a laalimentación de la caldera.

Reciclaje del agua, utilizando la del últimoenjuague para el primer lavado, por ejem-plo en galvanoplastia o curtiembres.

Sustitución de insumos: Consiste en reemplazarun material y/o energético utilizado en un procesopor otro material y/o energético que genere menorcantidad de residuos, y/o que su uso sea no peli-groso o menos peligroso. Ejemplos:

Sustitución del subacetato de plomo, em-pleado en el análisis de sacarosa, por unagente químico que no contiene plomo opor una técnica espectrofotométrica dondese elimina el uso de subacetato de plomo.

Sustitución del tipo de combustible, por

ejemplo, diesel por gas natural.

Optimización de procesos: Significa, entre otros,rediseñar los procesos; mejorar los controles delas operaciones; sustitución de procesos ineficien-tes; efectuar modificaciones en los equipos ocambios tecnológicos que permitan reducir lageneración de residuos. Ejemplos:

Mejoramiento del proceso de enfriamientode agua.

Optimización del funcionamiento de equi-pos y del uso de insumos.

Optimización del funcionamiento de lacaldera para reducir el consumo de energíatérmica.

Optimización del uso de agua y energía enmaquinarias y equipos.

Sustitución del proceso de esterilización deagua vía irradiación con rayos UV.

Reformulación del producto: Consiste en sustituirun producto final por otro de características simi-lares, que requiera de insumos no peligrosos omenos peligrosos en los procesos de producción;o cuyo uso y/o disposición final sea menos dañino

Figura 6. Inversión y oportunidades de la producción más limpia (no incluye las tres R’s porque la inversión es variable)Elaboración: CPTS




para el medio ambiente y/o para la salud. Ejem-plos:

Curtido con reactivos que no contienencromo.

Estabilización de resinas de PVC con reac-tivos que no contienen cadmio.

Sustitución de pintura en base a solventespor pintura en base a agua.

Las tres R’s: Segregar los flujos de residuos, a finde facilitar su reciclaje, reuso y recuperación,minimizando de esta manera la cantidad de dese-chos; o, en último caso, cuando no hay más alter-nativa, para facilitar su tratamiento y disposiciónfinal como desechos. Ejemplos:

Producción de compost a partir de residuosorgánicos.

Procesamiento de alimento balanceado

para animales a partir de residuos orgáni-cos.

Recuperación de aceites/grasas de compre-sores para elaboración de lubricantes paraautomóviles.

Implementar

Revisar Planificar

Controlar

Sistema deGestión Ambiental

Políticaambiental

de laempresa

Programa de PML

Figura 7.El Programa de PML puede ser útil para facilitar la implantación y el desarrollo de un SGA en una empresa. Elaboración: CPTS



VIII. Sistema de gestión ambiental(SGA) y producción más limpia(PML)

Conceptos

Según la norma ISO 14001, un sistema de gestiónambiental es “la parte del sistema general de gestión,que incluye la estructura organizativa, la planifica-ción de las actividades, las responsabilidades, lasprácticas, los procedimientos y los recursos para des-arrollar, implantar, llevar a efecto, revisar y manteneral día la política ambiental”.

La política ambiental se define como “la declaraciónde intenciones y principios de una organización conrelación a su desempeño ambiental general, que pro-porciona un marco de trabajo para la acción y el esta-blecimiento de sus objetivos y metas ambienta-les” (ISO 14001).

El sistema de gestión ambiental (SGA) es muy simi-lar al sistema de gestión de calidad. Se basa en unconjunto de cuatro acciones, con actividades organi-zadas en forma sistemática, que responden a una po-lítica de calidad de la empresa. Las cuatro accionesmencionadas son: “Planificar, Implementar, Contro-lar, Revisar”. Estas acciones se repiten continuamen-te en forma cíclica. El carácter cíclico de estas accio-nes asegura el mejoramiento continuo del sistema degestión de calidad de la empresa.

El SGA también se basa en las mismas cuatro accio-nes mencionadas del sistema de gestión de calidad,pero se desarrollan en función a la política ambientalde la empresa, como se muestra en el dibujo de laFigura 7. En esta figura se incluye el Programa dePML como un instrumento que puede ser útil parafacilitar la implantación y el desarrollo de un SGA enuna empresa.

Un producto de la planificación requerida por unSGA es el Programa de Gestión Ambiental, que des-cribe los objetivos ambientales que la empresa esta-blece en función a su política ambiental; las estrate-

gias aplicables para lograr dichos objetivos, es decir,el establecimiento de metas específicas para el logrode dichos objetivos; las actividades detalladas que sedeben llevar a cabo para el logro de las metas especí-ficas; las fechas para la realización de cada actividad;la asignación de los recursos monetarios; y la desig-nación de los responsables de ejecutar las actividadesy de verificar tanto su cumplimiento como el gradode avance y logro de las metas y objetivos.

Ubicación del concepto de PML en el marco de unSGA

Un SGA, como su nombre implica, tiene caráctersistémico, ya que contempla lineamientos y normasespecíficas para la administración y manejo de unconjunto complejo y variado de aspectos ambientalesasociados a las operaciones productivas.

El SGA exige, entre otros, el compromiso gerencialde aplicar una política ambiental que se expresa enforma de objetivos ambientales, entre otros. Estosobjetivos se logran en base al cumplimiento de metasespecíficas que se diseñan en función a estrategiasdefinidas. Es decir, los objetivos contenidos en elprograma de gestión ambiental e, inclusive, la formade ejecutar dicho programa, dependen en gran medi-da de las estrategias adoptadas por la empresa paraestablecer metas específicas que conduzcan al logrode dichos objetivos.

Por lo tanto, es en la adopción de estrategias por par-te de la empresa donde se inserta la filosofía de laproducción más limpia, ya que ésta, en sí misma, esuna estrategia de carácter preventivo para diseñar yalcanzar metas específicas destinadas a resolver pro-blemas ambientales. La adopción de una estrategiaambiental depende en gran medida del conocimientoque el empresario tenga en esta materia y de los re-cursos técnicos que estén a su disposición.

La producción más limpia hace que el sistema degestión ambiental sea preventivo y, a su vez, el siste-ma de gestión ambiental hace que la producción máslimpia sea un proceso continuo.

Lo siguiente aclara las afirmaciones hechas en elpárrafo anterior. Bajo una misma política y objetivos




ambientales, las metas planteadas por las empresaspueden ser muy distintas entre sí, ya que el plantea-miento de dichas metas depende de la estrategia queadopte el empresario para alcanzar sus objetivos. Esdecir, un mismo problema ambiental puede ser re-suelto de muchas maneras distintas, que dependen engran medida de la estrategia adoptada por el empre-sario. Por ejemplo, si desconoce el concepto y losbeneficios que se derivan de las prácticas de PML, esprobable que en su programa de gestión ambientalplantee metas que se derivan de la filosofía tradicio-nal del tratamiento final de descargas mediante plan-tas de tratamiento. Por el contrario, si el empresarioconoce dicho concepto y beneficios, es muy probableque su estrategia contemple, en primera instancia,metas diseñadas en base a medidas de producciónmás limpia y, en segunda instancia, metas diseñadasen base al tratamiento final de descargas.

En resumen, un SGA desarrolla sus objetivos me-diante estrategias de manejo empresarial, es decir,con un enfoque sistémico, mientras que la produc-ción más limpia es una de dichas estrategias, que seaplica con fundamento en las buenas prácticas opera-tivas, medidas de prevención y el uso de tecnologíassostenibles.

IX. Características del programa dePML en relación a un SGA

La producción más limpia, definida como una estra-tegia ambiental, de carácter preventivo, e integrada alos procesos productivos, los productos y los servi-cios, es mucho más eficaz cuando se aplica en el con-

Referencias

Cumbre de Río, Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Río de Janeiro (Junio 1992).

Congreso Nacional de la República de Bolivia, Constitución Política del Estado, Ley N° 1615 de 6 de febrero de 1995.

Congreso Nacional de la República de Bolivia, Ley del Medio Ambiente, Ley N° 1333 de 27 de abril de 1992.

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Consejo de Ministros de la República de Bolivia, Reglamentos a la Ley del Medio Ambiente, Decreto Supremo Nº 24176 de 8 de diciembrede 1995, Gaceta Oficial de Bolivia (1996).

Consejo de Ministros de la República de Bolivia, Reglamento Ambiental para el Sector Hidrocarburos - RASH, Decreto supremo Nº 24335de 19 de julio de 1996, Gaceta Oficial de Bolivia (1996).

Consejo de Ministros de la República de Bolivia, Reglamento Ambiental para Actividades Mineras - RAAM, Decreto Supremo No. 24782 de31 de julio de 1997, Gaceta Oficial de Bolivia (1997).

Congreso Nacional de la República de Bolivia, Código de Minería, Ley Nº 1777 de 17 de marzo de 1997.

Ministerio de Desarrollo Económico, Viceministerio de Industria y Comercio Interno – Unidad de Medio Ambiente (Bolivia), ReglamentoAmbiental para el Sector Industrial Manufacturero - RASIM, Decreto Supremo Nº 26763 de 30 de julio de 2002, Gaceta Oficial deBolivia (2002).

Internacional Standarization Organization (ISO), Sistemas de Gestión medioambiental, UNE-EN ISO 14001:1996: Versión en español(1996).

Revista Virtual REDESMAoctubre 2007volumen 1número 2

Biodiversidad

Se recibirá como colaboración artículos científicos, resultado de investi-gaciones específicas relacionadas con el tema, los que serán sometidosa la revisión y dictamen del Consejo Editorial. Se seleccionarán artículosde estudiantes universitarios, técnicos y profesionales, así como tam-bién de experiencias institucionales que se hayan desarrollo dentro deesta temática.

Se publicará:

Reseñas de libros, revistas y otros documentos, además deprogramas de conservación e investigación.

Semblanzas de instituciones académicas, instituciones de in-vestigación, profesionales, comunitarias, etc.

Se destacará:

Artículos publicados en revistas, libros y otros (citando ade-cuadamente su origen, autorías, derechos, etc.)

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