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Políticas de dependencia. Vuelta a los cuidados informales y

al régimen de bienestar familista.

Dependency politics. Return to the informal care and to the

familist welfare system.

Mónica López Viso

mviso@uvigo.es

Área de Ciencia Política y de la Administración, Universidade de Vigo

Antón Lois Fernández Álvarez alfa@uvigo.es

Resumen

El presente estudio pretende abordar, desde un enfoque politológico, la implantación y desarrollo

del sistema de atención a las personas en situación de dependencia, con especial atención a los

efectos sobre la generación de empleo en este sector y la incidencia decisiva de las políticas

económicas estatales y europeas en la involución de las políticas de dependencia constatando una

vuelta a los procesos de refamiliarización en la atención a los dependientes. Así, intentaremos

exponer, con base a la información estadística disponible, y utilizando el método analítico-

deductivo, los efectos de la notable disminución del gasto público sobre el SAAD, sobre la

disminución del empleo en dependencia y el repunte de los cuidados informales, para concluir

con la constatación de un proceso de profundización del régimen de bienestar familista que había

empezado a superarse en la década pasada.

Palabras clave:

Dependencia y cuidados de larga duración; modelo de bienestar familista; empleo y depedencia;

cuidados informales.

Abstract

The present study aims to address, from a political approach, the implementation and

development of the system of care to persons in situations of dependency, with special attention

to the effects on the generation of employment in this sector and the decisive impact of State and

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European economic policies in the involution of the politics of dependence, noting a return to

the processes of refamiliarizacion care for dependents. So will try to expose the available

statistical information, with base and using the analitico-deductivo method, the effects of the

remarkable reduction of public expenditure on SAAD (Dependency Helping Spanish system),

the decrease in employment in dependency and the rise of informal care, to conclude with the

observation of a process of deepening of the welfare system familist which had begun to

overcome in the past decade.

Keywords:

Dependency and Long-Term Care; familist welfare system; employment and dependency;

informal care

Introducción

Desde el año 2007, con la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la

Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LAPAD), el estado

español ha ido desarrollando, política y jurídicamente, la responsabilidad pública respecto de las

personas dependientes y los Cuidados de Larga Duración (CLD) a través del Sistema para la

Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) con la finalidad principal de garantizar las

condiciones básicas y la previsión de los niveles de protección a todas las personas en situación

de dependencia, y a través de los instrumentos competenciales atribuidos a sus Comunidades

Autónomas (CCAA) que se erigieron en los agentes principales de su implementación.

Seis años después de su puesta en funcionamiento, la implementación del sistema, aún

incompleta, ha sufrido un proceso de implosión motivada, fundamentalmente, por la irrupción de

una nueva coyuntura económica que no estaba prevista en el inicio político-jurídico de este

componente básico de la protección social.

Si la LAPAD había marcado un hito en la construcción de la protección de la dependencia, el

proceso de implosión señalado tiene como referencia el Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de

medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que

establece diferentes medidas para la racionalización del sistema de dependencia.

El presente estudio pretende abordar, desde un enfoque politológico, la implantación y desarrollo

del sistema de atención a las personas en situación de dependencia y de los CLD, con especial

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atención a los efectos sobre la generación de empleo en este sector y la incidencia decisiva de las

políticas económicas estatales y europeas en la involución de los CLD constatando una vuelta a

los procesos de refamiliarización en la atención a los dependientes. Así, sobre la base de la

información estadística disponible, y utilizando el método analítico-deductivo, se exponen los

efectos de la notable disminución del gasto público sobre el SAAD, sobre la disminución del

empleo en dependencia y el repunte de los cuidados informales, para concluir con la constatación

de un proceso de profundización del régimen de bienestar familista que había empezado a

superarse en la década pasada en base a los avances materializados e impulsados por la LAPAD.

1. Modelo social europeo y dependencia

Las políticas de dependencia son el resultado de un concepto evolucionado de Estado de

Bienestar que ha ido instituyéndose en los estados de la UE y que, de alguna manera, se ha visto

reflejado en el denominado Modelo Social Europeo. Aún así, considerar a los países comunitarios

como Estados de Bienestar no equivale a la existencia de un Estado de Bienestar en el ámbito

europeo, ni tampoco a la confluencia hacia un único modelo. De hecho, la política social

comparada ha sido clara al destacar la heterogeneidad de Estados de Bienestar en Europa (Alber,

2009) que se incrementa, además, ante la constatación de la existencia de diferentes modelos de

política social en la UE a nivel estatal, regional y local (Adelantado, y Gomá, 2000) (Beltrán,

2009).

De esta manera, el calificado modelo de bienestar europeo no ha sido fruto de la evolución de una

política social comunitaria, sino que es el resultado de las políticas sociales nacionales

desarrolladas a partir de la Segunda Guerra mundial y que se implanta, con diferentes ritmos y

grados de desarrollo, en todos los países que actualmente forman parte de la Unión Europea

(Deleeck, 1994), asumiéndolo como garante de la satisfacción de las necesidades básicas de los

ciudadanos. Se trataría de un compromiso fundamental con los derechos sociales de los

ciudadanos encarnados en principios de programación económica y que se ha mantenido a través

de múltiples formas institucionales en Europa occidental desde la Segunda Guerra mundial

(Smith, 1999).

Estos ritmos contrapuestos, o utilizando las palabras de Adelantado y Gomá (2000), este

“desencaje cronológico” entre la Política Social comunitaria y la nacional, ha ido convergiendo a

lo largo de los últimos años. Precisamente el cuestionamiento del Estado de Bienestar en las

perspectivas nacionales transcurre paralelo al desarrollo de una política social en la perspectiva

europea que, partiendo de una clara posición deficitaria en relación a la dimensión económica, ha

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seguido una trayectoria ascendente en su presencia en la política comunitaria. “European social

policy will always, for all practical purposes, be made simultaneously at two levels, a supranational

one and a national one, and will be shaped by complex interactions between them and among the

national systems situated in the integrated market economy of the Union” (Streeck, 2009, p. 34).

Estamos, pues, ante un Modelo Social Europeo producto de la convergencia entre la Política social

europea y las políticas sociales nacionales.

En este sentido ha resultado fundamental la aplicación del método de toma de decisiones que se

desapega del esquema clásico de gobierno del estado-nación y se define como gobernanza

multinivel. Se habla de gobernanza, por un lado, para indicar un tipo de gobierno, distinto al

establecido sobre el control jerárquico, en el que se pretende un mayor grado de cooperación e

interacción entre el estado y los actores no estatales en el seno de redes decisionales mixtas. Y,

por otro lado, y en un sentido más complejo, este término designa toda forma de coordinación de

las acciones de los individuos y las organizaciones, entendidas como formas primarias de

construcción del orden social. En esta segunda acepción el concepto de gobernanza llega a

adquirir la dimensión de nuevo paradigma de una teoría general de las dinámicas sociales

(Mayntz, 2003). Por su parte Bevir, y Rhodes (2006), lo han expuesto concisamente diciendo que

la gobernanza europea resulta de formas sociopolíticas interactivas de gobierno. Además de ello,

la gobernanza multinivel dentro de la UE revela también el incremento del protagonismo de los

entes regionales, a veces en clara competencia con los estados, lo que ha provocado que la

Comisión haya articulado principios como el paternariado, para asegurar la implicación directa de

los representantes regionales en sus políticas de cohesión.

Teniendo todo ello en cuenta, Gomis ha caracterizado el modelo social europeo, de una manera

detallada, en los siguientes términos:

“en lo político, democrático y defensor de las libertades; en lo jurídico, expresión del Estado

de Derecho y de la primacía y respeto de los derechos humanos; en lo económico, defensor

de la economía social de mercado; en lo social, promotor de la justicia y del progreso social,

garante de los derechos sociales y respetuoso del diálogo social, elementos esenciales del

modelo social europeo; en lo cultural, pluralista y respetuoso de las diversidades nacionales y

regionales y, en lo religioso, igualmente pluralista, aunque de raíz cristiana, fuente asimismo

de buena parte de sus valores humanos y sociales” (Gomis, 1999, p. 244).

De esta manera, las políticas de dependencia y de los Cuidados de Larga Duración (CLD) han

ido construyéndose al amparo de un Model Social Europeo en constante desarrollo. Fruto de ello, la

primera referencia directa que, en la conformación de esta Europa Social, se realiza de forma

específica en consideración al aumento del número de personas mayores en los países miembros,

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la lleva a cabo en 1991 el Consejo mediante la Recomendación Nº 91(2) relativa a la protección social

de los cuidadores sin estatuto profesional, en donde define a éstos como “los miembros de la

familia, vecinos u otras personas que prestan cuidados y acompañan a las personas dependientes,

de manera regular sin beneficiarse de un estatuto profesional que les confiera derechos y

obligaciones”.

Posteriormente, tras el avance que supuso la publicación del Green Paper – European Social Policy

(1993), se aprobó en 1998, por el Consejo de Ministros, la Recomendación Nº 98(9) relativa a la

dependencia, en la que ésta se define como “la necesidad de ayuda o asistencia importante para

las actividades de la vida cotidiana”1.

A partir del Consejo Europeo de Lisboa 2000, la EU Strategy on Social Protection and Social Inclusion

reconoce ya el riesgo a la dependencia como un problema central de la política social europea

pasando a formar parte de las recomendaciones y comunicaciones de la Comisión y del Consejo.

En 2007 y 2008, la Comisión Europea emitió sendos informes Health and long-term care in the

European Union y Long-term care in the European Union, que preparaban el camino para la adopción,

por este mismo órgano, de la European Disability Strategy 2010-2020 (2010) con el objetivo de

reforzar la participación de las personas con discapacidad en la sociedad y la economía, y para

mejorar el pleno ejercicio de sus derechos. Esta acción se inscribe en el marco de la Estrategia

Europe 2020 (2010) y se basa en las disposiciones de la Community Charter of the Fundamental Social

Rights of Workers del Tratado de Lisboa. En consonancia con ello, la EU promueve la

coordinación de las políticas nacionales de CLD a través de los Open Method of Coordination (OMC)

–procesos de cooperación política voluntaria asentados en objetivos e indicadores comunes- con

especial énfasis en el acceso, calidad y sostenibilidad de los sistemas de CLD.

En consecuencia con los objetivos de convergencia europea en esta materia, la tendencia general

dominante de la protección social de la dependencia en los países de la UE se orienta hacia

modelos de naturaleza universal de carácter impositivo o de Seguridad Social, partiendo de la

base de que en todos los Estados miembros de la UE de los 15 la atención a la dependencia se

financia de forma pública (Camacho, Rodríguez, y Hernández, 2010). Se señala el tránsito

progresivo, no concluido, desde modelos asistenciales hacia sistemas universales que reconocen

1 Esta definición, que ha sido ampliamente aceptada, plantea la concurrencia de tres factores para que podamos hablar de una situación de dependencia: la existencia de una limitación física, psíquica o intelectual que merma determinadas capacidades de la persona; la incapacidad de la persona para realizar por sí misma las actividades de la vida diaria; y la necesidad de asistencia o cuidados por parte de un tercero (Libro Blanco sobre la Atención a las Personas en Situación de Dependencia en España, 2005). Esta conceptualización enlazaba con el planteamiento de la nueva clasificación de discapacidades de la Organización Mundial de la Salud (OMS), denominada Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (2001).

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como riesgo social las distintas situaciones de dependencia, como característica común en el

conjunto de los modelos nacionales dentro de la EU (Ministerio de Sanidad, Política Social e

Igualdad –MSPSI-, 2011). Los estados europeos se dirigían, a finales de la década pasada, hacia la

configuración de un modelo de intervención asentado en una cobertura universal basada en el

derecho subjetivo, una valoración de la dependencia por grados y niveles, prestaciones mixtas -

servicios y de carácter económico-, una gestión descentralizada hacia las regiones y los

municipios, una financiación mixta basada en impuestos, cotizaciones sociales y copago, y una

provisión mixta de servicios y formas variadas de coordinación sanitaria.

Sin embargo, la extensión de la acción protectora de los Estados de Bienestar de la UE tiene lugar

en un contexto de contención del gasto social y de desplazamiento parcial hacia los ciudadanos

del coste de los nuevos riesgos así como nuevas formas de responsabilidad compartida en el seno

del sector público y de producción privada de servicios (Rodríguez Cabrero, 2009). De esta

manera, la participación, en mayor o menor medida, de los usuarios en la financiación es una

característica común de todos los países (IMSERSO, 2005). En este sentido han sido

determinantes las últimas medidas de estabilidad presupuestaria impuestas por la troika europea

cuyo impacto sobre los sistemas de dependencia deberá evaluarse más adelante, aunque todo

indica que revertirá la situación universalista. La intención ya dejaba verse en el informe del Social

Protection Committee (SPC) al Consejo de la Unión Europea de 21/05/2010: “In relation to the

economic policies guidelines, the SPC stresses the importance of addressing at the same time

aspects pertaining to sustainability and adequacy of pension and of health and long-term care

systems”. Finalmente los modelos de protección social fueron claramente condicionados a los

diferentes Programas de Estabilidad y Crecimiento 2012-2015 que cada Estado hubo de articular.

Dicho de otra manera, este último desarrollo de la protección social que supone la atención a la

dependencia, forma parte de un movimiento general en los Estados de Bienestar de la EU en los

que se pretende la compatibilización del desarrollo de la protección social con la sostenibilidad

financiera del Estado y, sobre todo, con los procesos de modernización económica y ajuste de la

economía europea a la economía global, todo lo cual implica formas de intervención pública con

nuevas combinaciones de la responsabilidad pública y de la responsabilidad individual y familiar

(Rodríguez Cabrero, 2009).

Dicho esto, los cuidados que las personas necesitan durante la infancia, en procesos de

discapacidad, enfermedad crónica y durante la vejez, no suelen estar previstos en los modelos

clásicos de protección social existentes en el mundo hasta hace muy poco, salvo excepciones

como la de los Países Escandinavos o los Países Bajos. Además, en el contexto europeo, los

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países mediterráneos constituyen aún ejemplo y paradigma del llamado modelo de bienestar

“familista”, según el cual las políticas públicas dan por supuesto que las familias deben asumir la

provisión de bienestar a sus miembros (Esping-Andersen, 2002), sin que, por parte de los

mecanismos protectores, se dediquen apenas prestaciones a las familias.

“In countries where the family care model is dominant -Portugal, Spain, Greece, Italy- the

family is the main provider of social care and the state only provides very modest services.

This fosters not only informal care but also services provided by the grey market. Only

wealthier people are able to use the privately paid commercial services. After transformation

most central eastern countries can be also allocated under this model. This model might

constitute an obstacle in the labour force participation of carers” (Grammenos, Atta,

Pestieau, Vanhatalo, y Perelman, 2007, p. 25).

En conexión con todo ello, en los últimos veinticinco años, con distintos ritmos y condicionados

por la reestructuración del Estado de Bienestar, se han producido en los países “familistas”

procesos de cambio en la atención social y sanitaria de las personas mayores dependientes y, en

general, de las personas con discapacidad de cualquier edad necesitadas de cuidados personales e

instrumentales para la vida diaria (Escuredo, 2007). Los cuidados de larga duración (CLD) se han

visto influidos, en este periodo, por numerosas variables de las cuales, en relación con los países

del sur de Europa, nos interesa destacar las siguientes: el envejecimiento de la población, el

cambio en las estructuras familiares (incluido un profundo cambio cultural), la incorporación

definitiva de la mujer al sector productivo remunerado y, con especial incidencia en el último

lustro y en los estados periféricos europeos, la coyuntura económica.

La correspondencia entre el envejecimiento de la población y el incremento de las necesidades de

cuidados personales parece razonable. En este sentido el porcentaje de personas de 65 años o

más se ha incrementado del 13,7% (1990) al 17,4% (2010) en la EU-27 y se espera que aumente a

un ritmo de más del 3% por década hasta encontrarnos con un escenario del 28,9% en 2040

(European Commission, Demography Report 2010). Aún más preocupante resulta el

acrecentamiento de la población de 80 años o más que en 1990 era del 3,1%, en 2010 del 4,7% y

en 2040 será del 8,9%. A ello hay que unirle el aumento de las tasas de enfermedades mentales en

los tramos altos de la pirámide poblacional de manera que “population ageing results in an

increasing share of old and very old people in the population, leading to new patterns of

morbidity and mortality, such as an increase in -often multiple and reinforcing- degenerative and

chronic diseases” (European Commission, 2007, p. 6).

El cambio en las estructuras familiares ha provocado la aparición de nuevos núcleos y unidades

familiares además de la tradicional configuración parental. De esta manera, a aquélla se unen

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unidades familiares monoparentales, núcleos convivenciales sin vínculo jurídico, unidades

compuestas por uniones de mismo sexo, unidades compuestas por parejas con hijos de anteriores

uniones (que conviven con la descendencia y/o ascendencia de la nueva unidad), y un numeroso

elenco de situaciones que, en cualquier caso, remueven los esquemas políticos y normativos

elaborados en función del núcleo familiar tradicional. A dicho cambio estructural se une un

cambio cultural y de mentalidad que intenta remover los patrones de la histórica sociedad

patriarcal con desplazamiento de los roles que históricamente habían sido diferencialmente

atribuidos según el sexo (ámbito reproductivo para el sexo femenino y ámbito productivo para el

masculino). Así, en sociedades en las que la mujer, columna vertebral del sistema de cuidados, se

ha incorporado masivamente al mercado de trabajo, el tamaño de la familia se ha reducido

afectando al volumen de la población cuidadora y a la propia intensidad de cuidados y, por

último, se está produciendo un cambio cultural profundo en contra de la feminización de la

función cuidadora (IMSERSO, 2005). Las políticas de género, la incorporación de la mujer al

mercado de trabajo y la promoción por los sistemas educativos de una cultura de reparto

equitativo por género de tareas domésticas y de los cuidados personales de las personas

dependientes, tiende a reequilibrar parcialmente la tradicional carga del cuidado informal sobre la

mujer, aunque se trata de un cambio cultural profundo a largo plazo y con amplias diferencias

culturales entre los diferentes países de la EU (Caporaso, y Jupille, 2001)

Es así que el impacto de los cambios, iniciados en los años setenta del pasado siglo y cuya

maduración social y demográfica ha tenido lugar en la década de los noventa, ha cuestionado

doble y radicalmente tanto la naturaleza asistencial de los servicios sociales como la centralidad

del papel tradicional de la mujer cuidadora. Como consecuencia, los sistemas de protección social

europeos se están viendo conducidos, bajo la presión social objetiva de estos factores, a implantar

sistemas de protección social a la dependencia de mayor cobertura que la actual y con nuevas

prestaciones sociales de apoyo a la persona dependiente, sobre todo en el nivel de cuidados

comunitarios.

Finalmente, la incidencia que la coyuntura económica, directamente a través de la reducción del

gasto público en estas políticas, e indirectamente en la capacidad de las economías domésticas de

cofinanciar los CLD, constituye un factor determinante en la proyección del empleo que se había

creado y la vuelta a los cuidados informales con la consecuente profundización en la

familiarización de los cuidados, tal y como pretendemos analizar en adelante.

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2. Dependencia y empleo en el marco español

En España, el número de personas mayores de 65 años se duplicó en los últimos 30 años del

siglo XX, siendo aún más significativo el incremento en la población de más de 80 años en este

periodo respecto de la población total, y seguirá incrementándose de manera sostenida las

próximas décadas, a la vez que disminuirá la proporción de personas en edades jóvenes. La

Comisión Europea (Demography Report 2010) cifra en un 4,9% el porcentaje de población española

de más de 79 años para ese año y estima en un 34,3% la población de más de 64 en 2030. Por su

parte Instituto Nacional de Estadística (INE, 2012) estima que en 2052 el grupo de edad de

mayores de 64 años se incrementará en 7,2 millones de personas (un 89% más que el actual) y

pasaría a constituir el 37% de la población total. En el mismo periodo España perdería 9,9

millones de personas de edades comprendidas entre 16 a 64 años (un 32%) y casi dos millones en

el grupo de población de 0 a 15 años (un 26%).

A su vez, las Proyecciones de Población a Largo Plazo (2012-2051) estiman, respecto de la

esperanza de vida al nacimiento, un crecimiento sostenido de, prácticamente, dos años cada

década, tanto de varones como de mujeres, siendo la actual (2011) de 79 años para ellos y de 85

para ellas, y la prevista en 2051 de 87 años para varones y 91 años para las mujeres (INE, 2012).

Todos estos factores demográficos influyeron considerablemente a la hora de implementar las

políticas de atención a la dependencia y de CLD por el Estado español –en sus diferentes niveles

de gobierno, estatal, autonómico y local-. Aún así, si bien la evidencia empírica demuestra que

existe una estrecha relación entre dependencia y edad, dado que el porcentaje de individuos con

limitaciones en su capacidad funcional aumenta conforme consideramos grupos de población de

mayor edad, no resulta pertinente identificar de forma automática envejecimiento con

dependencia ya que ésta recorre toda la estructura de edades de la población (sólo poco más de la

mitad de las personas atendidas en el sistema de dependencia español tiene más de 80 años -

MSPSI, cit.-). En ese sentido, una de las fuentes fundamentales para acercarse a las características

específicas de la dependencia en nuestro país viene dada por la Encuesta sobre Discapacidades,

Autonomía personal y situaciones de Dependencia (EDAD 2008), continuación de la Encuesta sobre

Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud (EDDES 1999), a partir de las cuales se han podido

realizar estimaciones acerca de las esperanzas de vida ajustadas según estado de salud de la

población española, sobre la estructura por edad y sexo, la distribución territorial y los perfiles

funcionales de las personas dependientes residentes en domicilios familiares, las ayudas de

diverso tipo recibidas por las personas con discapacidad, etc.., información inestimable para la

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identificación cuantitativa del fenómeno y sus proyecciones en cuanto a las inversiones públicas

requeridas.

En ese contexto se enmarcó la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la

Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, que venía precedida del Libro

Blanco de la Dependencia (2005, cit.) y de un largo debate político y científico iniciado con el Plan

Gerontológico Estatal de 1992. Se crea, de esta manera, un nuevo derecho subjetivo de ciudadanía

que supone un verdadero reto para nuestro Estado de bienestar, en general, y para los servicios

sociales, en particular (Casado, y Fantova, 2007), estableciendo, asimismo, las bases sobre las que

se configuraba el complejo Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia

(SAAD).

El modelo español se basa en un conjunto de principios que lo definen como un sistema público,

de acceso universal, de atención integral e integrada, transversal, de atención personalizada,

accesible para todos en condiciones de igualdad en todo el territorio y basado en la participación

de las personas afectadas, sus familias y quienes les representen. Un modelo que se asienta en

cinco pilares (Cabrero, 2009) de los que el primero (a. acceso y niveles de protección: derecho social

subjetivo a la acción protectora que garantiza una protección mínima materializada en un

conjunto de prestaciones sociales, económicas y servicios) es el núcleo fundamental y el resto son

instrumentales (b. sistema de prestaciones –económicas y de servicios que se integran en los Servicios

Sociales-; c. financiación –en continua tensión entre la sostenibilidad del sistema y la merma en la

calidad y universalización-; d. desarrollo de la calidad, formación e información; y e. sistema de gobierno).

Respecto de este último pilar, el SAAD tiene como premisa el reparto competencial entre la

administración estatal y las CC.AA., con clara preeminencia de estas últimas por cuanto tienen

atribuidas constitucionalmente las competencias sobre los servicios sociales –dentro de los cuales

se incardina el SAAD- quedando para el ente estatal la regulación básica y las garantías de

igualdad y coordinación de los sistemas regionales. El sistema tiene como fórmula de gobierno

del SAAD el Consejo Territorial, en el que Estado y CC.AA. cogobiernan el sistema protector,

pudiendo participar también los entes locales –con escasa capacidad decisoria-, y pretendía una

implantación progresiva hasta 2015 con una evaluación de los resultados, preceptuada en la

propia Ley 39/2006, a los tres años de su puesta en funcionamiento.

Asimismo, la LAPAD configuraba un modelo con tres grados de dependencia -moderada, severa

y gran dependencia- divididos a su vez en dos niveles cada uno (tales niveles han sido suprimidos,

como se explicará más adelante, por el R.D. 20/2012, de 13 de julio, cit.), en base a un proceso

valorativo efectuado por un equipo de profesionales y con tres tipos de prestaciones claramente

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definidas: un catálogo de servicios, prestados a través de la oferta pública de la Red de Servicios

Sociales de las CC.AA.; subsidiariamente, una prestación económica periódica, que deberá estar

vinculada a la adquisición de un servicio que se determine adecuado para las necesidades de la

persona beneficiaria; y excepcionalmente, una prestación económica para remunerar la atención

recibida por cuidadores no profesionales (familiares de la persona dependiente).

En términos contantes, la implantación del SAAD supuso doblar el gasto corriente en

dependencia desde el año 2003 al 2010, pasando del 0,32% al 0,64% del PIB, con un incremento

significativo en un solo año (del 2009 al 2010) del 0,44 al señalado 0,64%. Ello ha significado un

gasto total de 6.767 millones de euros (en 2010) para un total de 668.500 beneficiarios (a

31/12/2010) y 800.000 prestaciones -nótese que el superior número de prestaciones se debe a

que un mismo beneficiario puede recibir más de una- (MSPSI, cit.). Otras estimaciones sitúan el

gasto señalado en un 0,36% al inicio del SAAD (2007) y en 0,74% para el año 2011 -8.000

millones de euros- (Gomez, Hernández, Martín, y Sosvilla-Rivero, 2012). El total de solicitudes a

mediados del año 2012 era de 1.630.720 sobre una población total de 47.190.493 habitantes, lo

cual arroja el dato de que el porcentaje de solicitantes de ayudas a la dependencia es de un 3,5%

sobre el conjunto de la población española, lo cual supone un avance de 3 décimas respecto al

mismo mes del año anterior, con un incremento interanual del 8,8% respecto del número de

solicitudes (SAAD-Imserso, 2012).

Además de ello, el gobierno estatal se vio en la necesidad de corregir el desfase entre las

previsiones iniciales y los datos actuales, tanto en la financiación del SAAD como en el número

de personas dependientes. En el período 2007-2011, la financiación acumulada en los

Presupuestos Generales del Estado había superado en 2.700 millones de euros las previsiones

iniciales. En cuanto al número de personas atendidas, la previsión en 2007 era de 1.173.764 de

personas dependientes, y la realidad a 1 de enero de 2012, sin haberse implantado totalmente la

Ley, es de 1.612.729 personas solicitantes, de las que se habían valorado 1.503.758 personas, de

las cuales se ha reconocido alguna situación de Dependencia a 1.280.006 (G.III, G.II y G.I N.2),

es decir a 1.057.946 personas, de los cuales el 71,09% ya la tienen concedida (752.005 personas).

En cuanto a la previsión de Grandes Dependientes, en 2007 se preveían 205.915 personas y en

2011 había 431.811 personas, 225.896 más de las previstas, lo que supone un 110% de

desviación. Para su corrección en el futuro, se hará necesaria la mejora de distintos aspectos del

proceso de valoración y determinación de la situación de dependencia.

De otro lado, en referencia concreta a los efectos de la dependencia sobre el empleo, la atención a

las personas con dependencia se concreta fundamentalmente en actividades de cuidados

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personales que, expresados en términos de empleo, llevan a afirmar que la atención a la

dependencia es muy intensiva en mano de obra, por lo que, a la hora evaluar la puesta en marcha

del SAAD, hay que valorar, de manera muy positiva, los efectos proyectados sobre el empleo. La

intersección entre empleo y cuidados en dependencia ha sido recientemente evidenciada en

diversos estudios (Milne, Bridgen, Palmer, y Konta, 2012; Vickerstaff, Loretto, Milne, Alden,

Billings, y White, 2009; Yeandle, Bennet, Buckner, Fry, y Price, 2007; Yeandle, y Buckner 2007).

Tal y como se ha señalado, la LAPAD contempla las prestaciones económicas como un beneficio

excepcional a los servicios. Con ello se perseguía, entre otros, el objetivo de potenciar la red

pública de servicios sociales aprovechando ésta como yacimiento de empleo. De hecho la propia

norma proyectaba en su memoria económica la posibilidad de crear alrededor de 250.000

empleos.

Dentro de esto tampoco serían desdeñables sus efectos sobre el afloramiento de empleos que en

la actualidad se vienen realizando de forma sumergida o irregular y la mayor eficiencia que

comportaría en otras prestaciones, sanitarias o económicas, que cubren esa contingencia de forma

subsidiaria, desigual e incoherente. En este sentido, abordar una acción decidida dirigida a atender

de forma adecuada las situaciones de dependencia supone la generación de un número muy

importante de empleos a un costo perfectamente viable para la economía española (Rodríguez,

2005). La mayoría de esos empleos deberían beneficiar a colectivos que tienen especiales

dificultades de inserción laboral —mujeres, trabajadores con escasa cualificación, desempleados

de larga duración, jóvenes en busca de su primer empleo y trabajadores de más de 45 años—.

Ya en 2001 estimaba Durán que, anualmente, las familias españolas dedicaban más de nueve mil

millones de horas de trabajo no remunerado, equivalentes a unos 5,2 millones de puestos de

trabajo a tiempo completo, al cuidado de personas ancianas y enfermas. El 80% de todo este

“trabajo invisible” era realizado por mujeres. Esto supone, además, que difícilmente pueden hacer

compatible los cuidados a la persona dependiente con una actividad laboral y, asimismo, se ven

forzadas a suprimir o limitar otro tipo de actividades (Maravall, 2004).

Según las estimaciones del Libro Blanco de la Dependencia (cit., 2005), la introducción gradual de

un sistema de ayuda a la dependencia llevaría a la creación de 263.000 empleos. A su vez, Herce,

Labeaga, Sosvilla, y Ortega (2006) estimaban la creación de empleo debido a la introducción del

Sistema Nacional de Dependencia (en puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo) en

262.000 para 2010, siendo el empleo necesario de 352.000 trabajadores.

Más recientemente Rodríguez Castedo (2010) ha afirmado que la Ley de Dependencia podría

generar más de 600.000 empleos antes de 2015, concluyendo que no hay otro sector donde se

13

pueda conseguir un crecimiento tan rápido y con tan poca inversión. Asimismo, arguye que se

podrían conseguir hasta 300.000 empleos en un año con una inversión de 6.000 millones de euros

al año. El estudio de este autor también valora el impacto constatable que sobre el empleo ha

tenido la implantación de la Ley de la dependencia desde 2007 a 2009 concluyendo que éste ha

aumentado en 185.000 personas (Rodríguez Castedo, 2010, p. 28). Por su parte otros autores

sostienen que los efectos totales de la atención a la dependencia generarán o mantendrán como

media, durante los años 2007 a 2011, 137.000 puestos de trabajo cifrando en 685.000 los empleos

acumulados en ese período (Gómez, Hernández, Martín, y Sosvilla-Rivero, 2012).

Las estimaciones oficiales del gobierno español realizadas sobre simulaciones elaboradas con el

modelo econométrico HERMIN (el cual tiene en cuenta las particularidades de cada Estado y

agrega los efectos a nivel nacional) y basadas en el efecto del gasto total del SAAD refieren una

creación acumulada, exclusivamente para los años 2009 y 2010, de 248.000 puestos de trabajo, de

los cuales 185.000 serían empleos directos en servicios sociales, y 63.000 serían indirectos en el

resto de sectores productivos relacionados de alguna manera con aquél (MSPSI, 2011).

Todos estos datos han sido removidos con la entrada en vigor de las medidas de racionalización del

sistema de dependencia, recogidas en R.D. 20/2012, de 13 de julio, que venían a sumarse a las ya

adoptadas, en mayo de 2010, por el anterior gobierno. Entre las más importantes de las que

afectarán al empleo, dicha norma viene a reducir un 15% las prestaciones económicas a los

cuidadores familiares, siendo además que tal porcentaje de reducción podría ser superior al

facultar a las CC.AA. para que aumenten esa reducción hasta el 85%; establece la supresión de las

cotizaciones a la Seguridad Social que efectuaba el Gobierno respecto de los cuidadores familiares

no profesionales, cuyo coste recaerá en el propio cuidador, exigiéndoles, además, la demostración

de unos conocimientos básicos para atender al dependiente; asimismo, la norma pospone al año

2015 la incorporación de nuevos usuarios de Grado 1 (dependientes moderados), se eliminan las

compatibilidades entre servicios (siendo incompatible, por ejemplo, el acceso a un centro de día y

la recepción de ayuda a domicilio); se establece el copago que podrá ser hasta del 90% del precio

del servicio que esté recibiendo, variando la aportación en función de las rentas y del patrimonio

del dependiente; y, finalmente, habrá diversos cambios en el sistema de financiación, entre ellos,

las CC.AA. verán rebajado un 13% el dinero que reciben por cada dependiente en función de su

gravedad, de forma que las autonomías recibirán, en total, 200 millones de euros menos para

atender a los dependientes con respecto al año 2011.

Las medidas introducidas por el Decreto 20/2012, de 13 de julio, vienen a asestar un certero

golpe a la realidad constatada desde el 2007 hasta el 2011 respecto de la creación de empleo en el

14

sector de la dependencia y, por supuesto, a las previsiones y necesidades que se iban verificando

conforme avanzaba la implantación del SAAD y se consolidaba su efectividad. Además, si bien

aún no existen datos fiables al respecto, ya que buena parte de las medidas aludidas se

incorporaron en los presupuestos del año 2013 y, por tanto, habrá que esperar a la finalización

del año para valorar, aun incipientemente, su impacto, parece lógico concluir que dichas

disposiciones supondrán un enorme incremento de los cuidados informales, de los cuidados

precarios, y de la desprofesionalización del sector de los CLD. Desarrollaremos esto a

continuación.

Dicho lo anterior, las medidas del R.D. 20/2012, mucho más contundentes que las aprobadas en

el año 2010, e instaladas en la motivación de la sostenibilidad del sistema, vienen a suponer una

reducción drástica del gasto público en dependencia, y producen, en todos los casos, un

incremento significativo de la aportación del usuario, o de su familia, al sistema.

De un lado, y en consonancia con otros modelos europeos, se generaliza el copago para rentas

superiores a 6.390€/año, estableciendo éste como progresivo y hasta un máximo del 90% del

coste del servicio.

De otro lado, y por lo que respecta directamente a las prestaciones económicas, las personas que

se ocupen de cuidar de un familiar verán reducidas su prestación en un 15%, pudiendo, las

CC.AA., dentro de su ámbito competencial, incrementar esa reducción hasta un 85%. Aunque la

desvalorización más destacada resulta de las prestaciones máximas a percibir según los grados y

tipos de prestación económica. Así, la situación tras la entrada en vigor de las medidas señaladas

quedaría de la siguiente forma para el año 2013:

Grado Prestación

vinculada al

servicio

Prestación de

asistencia

personal

Prestación por

cuidados en el

entorno familiar

Grado III (gran

dependencia) 715,07 € 715,07 € 387,64 €

Grado II (severa) 426,12 € 426,12 € 268,79 €

Grado I (moderada) 300,00 € 300,00 € 153,00 €

Fuente: elaboración propia

Comparando los máximos establecidos a partir del 1 de agosto de 2012, según se observa en el

cuadro, con los fijados en años anteriores comprobamos que, respecto del grado III (gran

dependencia) se acusa, en relación con el año 2011, una reducción de las prestaciones vinculadas

15

al servicio y a la asistencia personal del 15% y una reducción del 25,5% de la prestación

económica para cuidados en el entorno familiar.

Respecto de la dependencia severa (grado II) se aprecia un recorte bruto del 8%, que alcanza casi

el 11% en términos netos, respecto de la prestación económica vinculada al servicio y de un 20%

(casi 23% en términos netos) de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. La

dependencia moderada (grado I) mantiene inalterada la cuantía del primer tipo de prestación (lo

cual en términos netos de inflación supone una depreciación de casi el 3%) y una reducción bruta

del 15% (18% neta) en relación con la prestación económica para cuidados en el entorno familiar.

Todo ello tomando en consideración que los dependientes moderados, reconocidos desde la

fecha de entrada en vigor de la norma, no tendrán acceso al sistema de dependencia hasta 2015.

Estos datos se agravan aún más si tenemos en cuenta que las prestaciones apenas habían subido

un 0,3% respecto del 2009, lo que en términos netos –contando inflación- ya había supuesto una

depreciación (conviene aquí apuntar que las prestaciones se habían revalorizado un 6,6% de 2007

a 2009, pero se desvalorizaron en 2010 y 2011 en la forma que acabamos de señalar).

Se advierte una reducción más acusada en el grado de gran dependencia en donde cabe suponer

que es más alta la creación de empleo habida cuenta de la especial intensidad de atención que

requiere la persona dependiente.

Si establecemos la comparación con la fecha de inicio de la actividad del SAAD, las cuantías de

las prestaciones se ven disminuidas hasta un 20% con respecto a la prestación económica de cuidados en

el ámbito familiar de 2007 (lo que supone una desvalorización neta –teniendo en cuenta la

inflación- de casi el 30%), y lo cual lleva a pronosticar una incidencia trascendental sobre los

niveles de empleo en dependencia, si bien dicho extremo no podrá contrastarse cuantitativamente

hasta trascurrido un año de la aplicación de las medidas.

Al menoscabo que supone la reducción de las prestaciones económicas hay que unir la medida

más controvertida e incidente en el asunto del empleo cual es la de dejar de abonar, por parte del

gobierno, las cotizaciones a la Seguridad Social de los cuidadores del ámbito familiar, de manera

que éstos deben hacerse cargo del pago del 100% de la cuota a partir de la entrada en vigor de la

norma. Dicha disposición, como se ha manifestado, revertirá totalmente la consolidación del

empleo y las expectativas y proyecciones efectuadas doctrinal e institucionalmente respecto de la

capacidad del SAAD para consolidar mano de obra intensiva.

Además de ello, el SAAD simplifica el modelo de valoración de la dependencia suprimiendo los

niveles existentes en los grados y dejando vigentes solamente éstos, es decir, la dependencia se

valorará como moderada, severa y gran dependencia, sin otra consideración de nivel.

16

3. Familismo y cuidados informales

Los cuidados no profesionales son la atención prestada a las personas en situación de

dependencia en su domicilio por personas de la familia o de su entorno no vinculadas a un

servicio de atención profesionalizada. El sistema español prevé este tipo de cuidados –

estableciendo además los requisitos a cumplir por este cuidador familiar- con carácter

excepcional, ante la inexistencia de otros servicios profesionales adecuados, y siempre y cuando el

programa individual de atención determine esta modalidad de intervención como la más

adecuada entre las del catálogo de prestaciones.

Sin embargo, la implementación del SAAD supuso la consolidación de este tipo de cuidados, que

suponen la disminución del peso de la atención residencial en favor del cuidado familiar, cuando

el objetivo era, precisamente, el impulso de los cuidados profesionalizados –entendidos como

aquellos prestados por una institución pública o entidad sin ánimo de lucro o profesional del

CLD- y ello no tanto porque la LAPAD introdujo, dentro de los tres tipos de prestaciones

económicas de ayuda a la dependencia, la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, sino

porque esta prestación que se concibió como una asistencia excepcional, acabó por convertirse en

la habitual. Objeto de otro estudio sería el análisis de las causas de esta adulteración –si bien

puede apuntarse ya que resulta la menos costosa de las tres para la administración pública-.

Así, el alcance de esta prestación económica ha sido valorada oficialmente en el 45,5% conjunto

de servicios y prestaciones para la atención de la Dependencia (preámbulo de la Resolución de 13

de julio de 2012, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, para la mejora del

sistema para la autonomía y atención a la dependencia). Se ha producido una decantación por parte de

las administraciones públicas hacia las prestaciones económicas tendentes a que el dependiente

sea cuidado de forma no profesional por parte de un familiar, una posibilidad que la Ley

contemplaba como excepcional pero que ha acabado siendo la prestación que reciben casi el 60%

de los dependientes (De Martí, 2011).

Así las cosas, Herce, Labeaga, Sosvilla, y Ortega (2006) establecían en 950.000 el número de

cuidadores informales en España para el año 2004. Por su parte, el IMSERSO (2012), cifra en

163.970 el número de cuidadoras no profesionales femeninas y en 13.378 el de cuidadores

masculinos.

El hecho es que esta prestación, por sus peculiares características, no es la que realmente genera

empleo y actividad económica. Antes al contrario la correlación de mano de obra provoca que a

mayor aumento de los cuidados informales, mayor destrucción de empleo en servicios sociales

dedicados a la dependencia.

17

A reforzar esta afirmación contribuyen los datos relativos a los centros residenciales para la

tercera edad. Mientras el IMSERSO había verificado un incremento de alrededor del 15% en el

número de plazas de estos centros entre 2009 y 2011, otro informe viene a constatar que mientras

que antes de la crisis económica (situada a partir de 2009) el sector crecía a un ritmo del 6%, el

crecimiento para el año 2011 es prácticamente nulo -0,2%- y para el 2012 supondrá un descenso

del 2% (DBK, 2012). En 2012, la Federación Empresarial de la Dependencia (FED) ha registrado

un 10% más de plazas desocupadas. También constata que una de cada diez personas mayores ha

dejado la residencia donde vivía en los últimos meses porque no podía afrontar su coste. La

relación entre la disminución de los ingresos familiares (por motivos diversos como el desempleo

y la reducción del gasto público), el incremento de los cuidados familiares y la disminución de la

demanda de plazas en los centros residenciales es evidente. Otro factor coadyuvante de esta

situación es la debilidad del sistema de centros residenciales públicos en un país donde existen

5.295 residencias y donde casi 4.000 son privadas –con el consiguiente sobrecoste para la

economía doméstica- (DBK, 2012).

De esta manera nos dirigimos hacia un sistema absolutamente lastrado por la reducción del gasto,

en donde la red pública está prácticamente saturada, las personas con limitaciones económicas

acuden al Tercer Sector –organizaciones sin ánimo de lucro- o bien al Cuarto Sector, que son las

familias. En relación a éstas los efectos evidentes de la coyuntura económica y de los índices de

desempleo en España, que en 2012 superó el 26% de la población activa (EPA, 2013), sobre la

capacidad adquisitiva de las mismas están ya provocando, en numerosos casos, problemas graves

de cohesión social generando un sometimiento de la economía familiar a los ingresos de las

personas dependientes (clases pasivas a efectos retributivos) que pivota necesariamente sobre el

cuidado familiar de estos dependientes-sustentadores.

Si tomamos en cuenta todo ello, además de las estimaciones oficiales descritas en el apartado

anterior, construidas en base al efecto que provoca sobre el empleo el gasto en dependencia,

habremos de colegir necesariamente que la reducción operada en 2012 y la establecida para 2013

y años venideros, necesariamente tendrá un efecto devastador para el empleo en este sector. Ello

provocará necesariamente un incremento de los cuidados no profesionales.

La FED pronostica, con la continuidad de la actual tendencia, la pérdida de más de 25.000

puestos de trabajo en dependencia –donde ya se perdieron 8.000 en 2011-, debido,

fundamentalmente, a que la demanda de la provisión privada de estos cuidados está cayendo en

picado como consecuencia de la crisis (Echevarría, 2012).

18

Además, paradójicamente, a pesar de la motivación racionalizadora de las reformas de

estabilización del déficit adoptadas por los gobiernos, este cambio provocará un mayor gasto en

las prestaciones del Sistema Nacional de Salud. Si los centros residenciales evitaban un

importante número de derivaciones hospitalarias por la atención de los servicios médicos y de

enfermería propios, con los cuidados familiares aumentarán necesariamente las asistencias a

urgencias y los ingresos hospitalarios.

Todo ello viene a confirmar un cambio de tendencia inevitable respecto del modelo de bienestar

español. En la década pasada el reto que encierra el actual envejecimiento demográfico de

nuestras poblaciones, unido a las transformaciones experimentadas por la estructura familiar de

las últimas décadas, propiciaron conjunto de políticas dirigidas al reordenamiento de los sistemas

de atención asistencial a fin de sustituir los inviables sistemas familistas por sistemas públicos

integrales y especializados. Se apreciaba una disposición a superar el sistema patriarcal familista.

Sin embargo, lo expresado en este estudio viene a confirmar que en España seguirán siendo las

familias las que asuman, en su mayor parte, el cuidado de las personas dependientes. Y dentro de

aquéllas esta función ha recaído y recae, casi en exclusiva, en las mujeres del “núcleo familiar”.

“En el caso de los países del sur de Europa las políticas familiares y el mercado laboral han

tenido una influencia decisiva en el mantenimiento del modelo de varón sustentador,

caracterizado por la dependencia y solidaridad entre generaciones y el desigual reparto de las

funciones familiares entre géneros” (Muyor, 2009, p. 559).

El concepto de “régimen de bienestar familista” ha ido configurándose tomando en cuenta la

creciente visibilidad de las aportaciones y la ingente producción de bienestar que realizan las

mujeres desde los espacios familiares. Bajo este régimen, además de realizarse una atribución

excesiva a las familias, es decir a las mujeres en la producción de bienestar, se produce una gran

paradoja en los sistemas públicos de protección social, puesto que es justamente en los países en

los que hay más apoyo informal en los que existen menos prestaciones públicas de apoyo a la

familia. Aun así, sostiene Valiente (2010) que, aunque el familismo sigue siendo una característica

central del sistema de bienestar español, está teniendo lugar una seria erosión del modelo de

familismo. Esta erosión es evidente en la provisión cada vez mayor, por el Estado o el mercado, de

los servicios de atención a los cuidados de larga duración. Sin embargo, parece vislumbrarse, por

las recientes medidas aprobadas, que la intención de las políticas de la dependencia y de los CLD,

tanto europeas, como estatales y autonómicas, camina en el sentido de despojar al Estado del

peso económico de su provisión, al tiempo que propiciar la consolidación del sector privado

mercantil de este ámbito de la protección, si bien la coyuntura económica general y doméstica

19

está distorsionando el objetivo gubernamental y desplazando el peso del sector privado mercantil

hacia la familiarización de la atención a la dependencia.

4. Conclusiones

A modo de consideraciones finales de este trabajo, conviene destacar que el proceso de

responsabilización pública respecto de las personas en situación de dependencia y aquellas

necesitadas de CLD se había completado a finales de la década pasada en la práctica totalidad de

los países pertenecientes a la Unión Europea de los Quince en el contexto del desarrollado

Modelo Social Europeo, cuya configuración no suponía, en cualquier caso, una homogeneidad de

los modelos sociales de los distintos Estados.

De esta forma, es dentro de este Modelo Social Europeo que aparecen las primeras

manifestaciones político-legislativas comunitarias, las Recomendaciones nº 91(2) y 98(9) del

Consejo de la U.E., relativas a los cuidadores y a la dependencia, para, a raíz del Consejo Europeo

de Lisboa del año 2000, establecer una verdadera estrategia sobre protección social que recogía

los riesgos derivados de la dependencia como un problema central de la política social europea. A

partir de ahí la Comisión Europea desarrolló la Estrategia Europea de la discapacidad para el

periodo 2010-2020, promoviendo además la coordinación en esta materia de las distintas políticas

nacionales.

La acción comunitaria y la propia decisión y coordinación de los Estados permitió hablar

en la década pasada de una tendencia general hacia modelos universalistas derivados de un

tránsito desde situaciones asistencialistas, tránsito que, por quedar inconcluso en su momento,

está revirtiendo su dirección, con especial significación en los países sureuropeos.

En la década pasada se impulsaron estrategias políticas dirigidas al reordenamiento de los

sistemas de atención asistencial a fin de sustituir los sistemas familistas por sistemas públicos

integrales y especializados. Sin embargo este estudio viene a confirmar que en España seguirán

siendo las familias las que asuman, en su mayor parte, el cuidado de las personas dependientes. Y

dentro de aquéllas esta función ha recaído y recae, casi en exclusiva, en las mujeres del núcleo

familiar.

Las últimas medidas de racionalización del gasto, que entraron en vigor en España el 1 de

agosto de 2012, supondrá una reversión definitiva del proceso de consolidación de empleo que

constituía uno de los objetivos de la propia implantación del SAAD.

20

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