Pobreza Norte Amazonico2005

7/24/2019 Pobreza Norte Amazonico2005

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Pobreza, descentralizacin

y bosques en el norteamaznico bolivianoDante FuentesRolando HachesRoberto Maldonado

Marco AlbornozPeter CronkletonWil de JongMichel Becker


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Pobreza,descentralizacin y bosquesen el norte amaznicoboliviano

Dante Fuentes

Rolando HachesRoberto Maldonado

Marco AlbornozPeter Cronkleton

Wil de JongMichel Becker


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2005 Centro para la Investigacin Forestal InternacionalTodos los derechos reservados.

ISBN 979-3361-62-X

Publicado porCentro para la Investigacin Forestal InternacionalDireccin postal: P.O. Box 6596 JKPWB,Jakarta 10065, IndonesiaDireccin fsica: Jl. CIFOR, Situ Gede, Sindang Barang, Bogor Barat 16680,IndonesiaTel.: +62 (251) 622622; Fax: +62 (251) 622100E-mail: [email protected] site: http://www.cifor.cgiar.org

Colaboradores

Centro para la Investigacin Forestal InternacionalInstituto de Poltica Forestal y Ambiental - Seccin de Mercados y MercadeoUniversidad de Friburgo, AlemaniaCentro Japons para Estudios de rea, Museo Nacional de EtnologaFundacin Jos Manuel Pando

Fotografa: Kristen Evans

Financiado por el Ministerio Federal para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo

Internacional

Impreso en Editora El PasDireccin: Cronenbold No. 6Telfono: 334 3996E-mail: [email protected] Cruz, Bolivia

Impreso en Bolivia - Printed in Bolivia


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Captulo 1. Introduccin y Sntesis 1

Introduccin 1

Definir, conceptualizar y medir pobreza 3Polticas y programas nacionales para reducir la pobreza 5Descentralizacin y reduccin de pobreza 7Reduccin de la pobreza en los municipios de Pando 8

NBI y IDH en Pando 8Educacin 9Salud 10Saneamiento bsico 10Ocupacin e ingresos 11

Pobreza y bosque en Pando 11Conclusiones: Opciones para reducir la pobreza en Pando 12Contenido de los captulos 13

Captulo 2. La geografa de Pando 15

Geografa de Pando 15Aspectos biofsicos 16Vegetacin 17Vas de acceso 19

Aspectos sociopolticos 20Historia 20

Divisin poltica 21Caractersticas de la poblacin 23Gnero 25Edad 26

Saneamiento de la tierra 27Avance del saneamiento de la tierra El Sena 29

El futuro del sector barraquero 31Conclusiones 32

Captulo 3. Polticas y conceptos de pobreza en Bolivia 33

Introduccin 33La planificacin para el desarrollo sostenible en Bolivia 33

Las reformas estructurales (1985) y las iniciativas de alivio a la deudaexterna para pases pobres altamente endeudados 35

Contenido


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iv

La Ley del Dilogo Nacional 38La Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP) 2001-2003,y la nueva propuesta de EBRP 2004-2007 39Metodologa e ndices empleados para la estimacin de la pobreza 42

Definiciones de pobreza ms frecuentes 42

Fuentes de informacin estadstica para el monitoreo de la pobreza 43Censos nacionales de poblacin y vivienda (1992, 2001) y mapas depobreza (1993, 2001) 44Medicin de las condiciones de vida en Amrica Latina y el Caribe(MECOVI) 44

Metodologas de estimacin de pobreza 46Mtodo Indirecto o de Lnea de Pobreza (MLP) 46Mtodo Directo o de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) 47Mtodo Integrado de Medicin de Pobreza (MIP) - Tipologa de Katzman 50

ndices de pobreza 51ndice Foster, Greer y Thorbecke (FGT) ndices Separables y Aditivos 52

ndice de Desarrollo Humano (IDH) 53El Coeficiente de Gini - Medida de desigualdad 54

Captulo 4. Pobreza en Pando, Bolpebra y El Sena 57

Estadsticas de pobreza en general 57ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) 57

NBI a nivel nacional 57NBI Pando 57

ndice de Desarrollo Humano (IDH) 58IDH a nivel nacional 60IDH en Pando 61

Caractersticas de las variables individuales 63Educacin 63Salud 65Saneamiento bsico 66Socioeconmicos 68

Conclusiones 71

Captulo 5. Los actores regionales y locales y sus acciones en la lucha

contra la pobreza 75

Los cambios estructurales y la descentralizacin administrativa en Bolivia 75Los actores gubernamentales nacionales en Pando 77

Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) 77Superintendencia Forestal (SIF) 78Directorio nico de Fondos (DUF) 79Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social (FPS) 79Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) 79Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PNEE o PLANE) 79

Avances en la descentralizacin administrativa y participacin popular 80Las administraciones prefecturales 80

Instituciones departamentales 81Los gobiernos municipales 83

La administracin pblica en Pando 86Inversin pblica en Pando 86


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v

Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PNEE o PLANE) en Pando. 88Ingresos municipales en Pando 90Revisin financiera institucional de los municipios de Bolpebra y El Sena 93Organizacin institucional de los municipios de Bolpebra y El Sena 94

La planificacin municipal en Bolpebra y El Sena 95

Captulo 6. El motor del alivio a la pobreza: Produccin econmica en Pando 97

Actividades econmicas en Pando 97El sector forestal en Pando 100

La goma 100Castaa 101Grupos de inters de castaa 102Barraqueros 103Plantas de procesamiento de castaa 104

Palmito 104

Madera 105Grupos de inters en la madera 106Empresas forestales concesionarias 106

Notas 109

Referencias 111

Anexo 117


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2224252627

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Cuadro 2.1: Especies ms frecuentes en los dos tipos de bosque de Pando

Cuadro 2.2: Cantones y comunidades de Bolpebra y El SenaCuadro 2.3: Poblacin de Bolivia y Pando segn censos nacionalesCuadro 2.4: Poblacin urbana en Pando segn censos nacionalesCuadro 2.5: Cambios en la composicin de la poblacin de Pando por sexoCuadro 2.6: Grupos de edad en PandoCuadro 2.7: Relacin de tierras saneadas o en estado de saneamiento en

Pando por el INRACuadro 2.8: Propiedad de la tierra en el municipio de BolpebraCuadro 2.9: Poblacin del municipio Bolpebra por comunidadesCuadro 2.10: Demandas territoriales presentadas al INRA en el municipio de

El SenaCuadro 2.11: Poblacin del municipio El Sena por comunidadesCuadro 3.1: Iniciativa de Alivio a la Deuda Externa para Pases Pobres Altamente

Endeudados (PPAE o HIPC), condiciones para calificarCuadro 3.2: Condiciones adicionales del Servicio de Crecimiento y Reduccin

de la Pobreza (SCRP o PRGF) y el Programa de Alivio a la Deuda Externapara Pases Pobres Altamente Endeudados (PPAE o HIPC)

Cuadro 3.3: Ley del Dilogo Nacional No. 2235. Formula de re-clculo de lapoblacin de cada municipio segn sus ndices de pobreza para ladistribucin de recursos

Cuadro 3.4: Estrategia Boliviana para Reducir la Pobreza (EBRP) 2001-2003,

reas de intervencin (4) y prioridades (24)Cuadro 3.5: Revisin de la EBRP 2004-2007 prioridades estratgicas para promoverel desarrollo de base ancha: Alineacin de polticas, programas yproyectos

Cuadro 3.6: Instrumentos de la informacin estadstica bsica en BoliviaCuadro 3.7: Variables consideradas para la elaboracin de los mapas de pobreza

1992 y 2001Cuadro 3.8: Conceptos y definiciones generales para la encuesta: Medicin

de las Condiciones de Vida en Amrica Latina y el Caribe (MECOVI)Cuadro 3.9: Mtodo de Lneas de Pobreza (MLP), parmetros metodolgicos

para la comparacin de ingresos y gastos de las personas

Cuadro 3.10: Construccin del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechaspara Bolivia

Cuadro 3.11: Clasificacin de la poblacin segn el grado de satisfaccin anecesidades bsicas

Cuadros


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vii

Cuadro 3.12: Variables del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas paraBolivia, probables caractersticas establecidas por variable

Cuadro 3.13: Mtodo Integrado de Medicin de Pobreza (MIP)Cuadro 3.14: Axiomas para las medidas de pobrezaCuadro 3.15: ndices de pobreza

Cuadro 3.16: Variaciones del IDH para la identificacin de desigualdadesCuadro 4.1: Bolivia: Porcentaje de pobres por departamentoCuadro 4.2: Posicin de los municipios de Pando a nivel nacional por NBICuadro 4.3: Porcentaje de pobreza por seccin de provincia o municipio,

PandoCuadro 4.5: IDH segn componentes y por departamentos (2004), BoliviaCuadro 4.6: Dimensiones del IDH, segn componentes, indicadores y

metodologaCuadro 4.7: Valores internacionales de referencia para el clculo del IDHCuadro 4.8: Pando: Posicin municipal segn la escala nacional de IDHCuadro 4.9: Indicadores de educacin por departamento, Bolivia

Cuadro 4.10: Indicadores de educacin por seccin de provincia o municipio,Pando

Cuadro 4.11: Indicadores de salud por departamento, BoliviaCuadro 4.12: Indicadores de salud por seccin de provincia o municipioCuadro 4.13: Indicadores de vivienda por departamento, BoliviaCuadro 4.14: Indicadores de vivienda por seccin de provincia o municipioCuadro 4.15: Indicadores de empleo por seccin de provincia o

municipio, PandoCuadro 4.16: Indicadores de consumo promedio per cpita (Bs./mes),

estimacin de consumo segn seccin de provincia o municipio (2001),Pando

Cuadro 5.1: Ejecucin de la inversin pblica prefectural en Pando*, 19992002 (en Bs.)

Cuadro 5.2: Ingresos departamentales por concepto de patentes forestales(en Bs.)

Cuadro 5.3: Lista de municipios beneficiarios del PNEE o PLANE 2003Cuadro 5.4: Proyectos del PNEE o PLANE para el departamento de Pando

Gestin 2004Cuadro 5.5: Tipos de ingresos municipalesCuadro 5.6: Ingresos municipales por concepto de patentes forestales en

Pando (en Bs.)

Cuadro 5.7: Gobierno municipal de Bolpebra 2003, resumen de ejecucinpor programa (en Bs.)Cuadro 5.8: Gobierno municipal de El Sena 2003, resumen de ejecucin por

programa (en Bs.)Cuadro 5.9: Estado de avance en la implementacin de las normas y reglamentosCuadro 5.10: Niveles organizacionales del municipio de Bolpebra y El SenaCuadro 5.11: Potencialidades y problemas del municipio de Bolpebra y El SenaCuadro 6.1: Calendario de trabajo en el norte amaznico bolivianoCuadro 6.2: Valor de exportaciones de productos forestales bolivianosCuadro 6.3: Empresas beneficiadoras de castaa en BoliviaCuadro 6.4: Volumen de madera autorizada en el departamento de Pando

Gestin 2003Cuadro 6.5: Volumen de madera extrada en el departamento de Pando Gestin

2003Cuadro 6.6: Concesiones con planes generales de manejo forestal en Pando

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viii

Grficos

Grfico 2.1: Tasa anual de crecimiento intercensal de la poblacin por reaurbana y rural (Periodos 1950-1976, 1976-1992 y 1992-2001)

Grfico 2.2: Cambios en la poblacin rural-urbano de PandoGrfico 2.3: Poblacin segn departamento y sexo

Figuras

Figura 5.1: Estructura de la administracin pblica departamental (Pando)Figura 5.2: Estructura de la administracin pblica municipal

Mapas

Mapa 2.1: Mapa de PandoMapa 2.2: Mapa hidrolgico de Pando

24

2526

8284

1617


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Abreviaturas y Siglas

AAA Area de Aprovechamiento AnualAARENARMAPA Asociacin Agroindustrial de Recursos Naturales del Ro

Manuripi PandoACOBOL Asociacin de Concejalas de BoliviaACRA Asociacin de Cooperacin Rural en frica y Amrica LatinaADEPI Asociacin Departamental de la Pequea IndustriaADN Accin Democrtica NacionalistaAIF Asociacin Internacional de FomentoALCA Area de Libre Comercio de las AmricasAMB Asociacin de Municipalidades de BoliviaAMDEPANDO Asociacin de Municipalidades de PandoASL Agrupacin Social del LugarASPROGOALPA Asociacin de Productores de Goma y Almendra de PandoBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialBMZ Bundesministerium fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und

Entwicklung

Ministerio Federal Alemn para la Cooperacin Econmica y elDesarrollo Internacional

BOLFOR Proyecto de Manejo Forestal SostenibleBP Brecha de PobrezaCADECO Cmara de Comercio de BoliviaCAN Comunidad Andina de Naciones

CARITASCDF Centro de Desarrollo ForestalCEDLA Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y AgrarioCEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeCFB Cmara Forestal de BoliviaCFV Consejo Boliviano para la Certificacin VoluntariaCI Comunidad IndgenaCIFOR Centre for International Forestry Research

Centro para la Investigacin Forestal InternacionalCISE Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluacin de la

EBRP

CIPA Centro de Investigaciones para la Preservacin de la AmazonaCIPOAP Central Indgena de Pueblos Originarios de la Amazona PandinaCNPV Censos Nacionales de Poblacin y ViviendaCOB Central Obrera Boliviana


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x

COMIBOL Corporacin Minera de BoliviaCOSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin InternacionalCPE Constitucin Poltica del Estado BolivianoCV Comit de VigilanciaDDPC Proyecto Desarrollo Democrtico y Participacin Ciudadana

DHS Desarrollo Humano SostenibleD.S. Decreto SupremoDUF Direccin nica de FondosEBRP Estrategia Boliviana de Reduccin de la PobrezaECH Encuesta Continua de HogaresEDA Encuentro de AvanceES Empleo en ServiciosESB Estrategia Social BolivianaETPA Estrategia de Transformacin Productiva del AgroFAM Federacin de Asociaciones MunicipalesFDL Folia Defumada LquidaFGT Indice Foster, Greer y ThorbeckeFIS Fondo de Inversin SocialFJMP Fundacin Jos Manuel PandoFMI Fondo Monetario InternacionalFNDR Fondo Nacional de Desarrollo RegionalFONABOSQUE Fondo Nacional de Desarrollo ForestalFPS Fondo Nacional de Inversin Productiva y SocialFSC Forest Stewardship Council

Concejo Internacional para la Certificacin ForestalFSE Fondo Social de EmergenciaFSUTCP Federacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de PandoGM Gobierno MunicipalGMB Gobierno Municipal de BolpebraGMS Gobierno Municipal de El SenaGTZ Deutsche Gesellschaft fr technische Zusammenarbeit

Sociedad Alemana para la Cooperacin Tcnica InternacionalG8 Grupo de los 8 Pases ms DesarrolladosHAMB Honorable Alcalda Municipal de BolpebraHAMS Honorable Alcalda Municipal del SenaHSN Honorable Senado NacionalHERENCIA Interdisciplinaria para el Desarrollo Sostenible

HIPC High Indebted Poor CountriesPPAE Pases Pobres Altamente EndeudadosIEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Productos DerivadosIDH Indice de Desarrollo HumanoILPES Instituto Latinoamericano de Estudios Polticos, Econmicos y

SocialesINE Instituto Nacional de EstadsticaINRA Instituto Nacional de Reforma AgrariaIPBI-R Impuesto Sobre la Propiedad de Bienes Inmuebles RuralesIPH Indice de Pobreza HumanaIR Indice de Recuento

IS Indice de SeveridadIVH Indice de Vulnerabilidad HumanaKfW Kreditanstalt fr Wiederaufbau

Banco de Crdito Alemn para la Reconstruccin


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xi

LD Ley del Dilogo NacionalLM Ley de MunicipalidadesLOPE Ley de Organizacin del Poder EjecutivoLP Lnea de PobrezaLPE Lnea de Pobreza Extrema

LPP Ley de Participacin PopularMAP Madre de Dios-Per, Acre-Brasil, Pando-BoliviaMCS Mecanismos de Control SocialMDH Ministerio de Desarrollo HumanoMDSP Ministerio de Desarrollo Sostenible y PlanificacinMECOVI Programa para el Mejoramiento de Encuestas y la Medicin de

las Condiciones de Vida en Amrica Latina y el CaribeMIP Mtodo Integrado de Medicin de PobrezaMLP Mtodo de Lnea de PobrezaMNR Movimiento Nacionalista RevolucionarioNBI Necesidades Bsicas InsatisfechasNPE Nueva Poltica EconmicaONG Organizacin no GubernamentalONU Organizacin de las Naciones UnidasOTB Organizacin Territorial de BasePADEM Programa de Apoyo a la Democracia MunicipalPADEP Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha

Contra la PobrezaPADER Promocin al Desarrollo Econmico RuralPAE Programa de Ajuste EstructuralPANFOR Proyecto de Manejo Forestal Sostenible de PandoPDCR I Proyecto de Desarrollo de Comunidades RuralesPDCR II Proyecto de Inversin Rural ParticipativaPGDES Plan General de Desarrollo Econmico y SocialPDD Plan de Desarrollo DepartamentalPDM Plan de Desarrollo MunicipalPDMan Plan de Desarrollo MancomunadoPDP Prefectura del Departamento de PandoPFNM Productos Forestales No MaderablesPGMF Plan General de Manejo ForestalPIB Producto Interno BrutoPIE Programa Intensivo de Empleo

PLANE Plan Nacional de Empleo de EmergenciaPLUS Pando Plan de Uso del Suelo del Departamento de PandoPMOT Plan Municipal de Ordenamiento TerritorialPNC Poltica Nacional de CompensacinPNEE Programa Nacional de Empleo de EmergenciaPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPOA Presupuesto Operativo AnualPoa Programa de operacin anualPPA Paridad de Poder AdquisitivoPRGF Poverty Reduction and Growth Fund

Fondo para el Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza

PROMAB Programa Manejo de Bosques de la AmazonaRAU Rgimen Agropecuario UnificadoRIPUI Relevamiento de Informacin Sobre Potencialidades y Uso

Integrales


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xii

RR.NN. Recursos NaturalesSABS Sistema de Administracin de Bienes y ServiciosSAFCO Sistemas de Administracin Fiscalizacin y Control

GubernamentalesSAP Sistema de Administracin de Personal

SCI Sistema de Contabilidad IntegradaSCRP Servicio de Crecimiento y Reduccin de la PobrezaSEDAG Servicio Departamental AgropecuarioSED-FMC Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y

ComunitarioSEDES Servicio Departamental de SaludSEDUCA Servicio Departamental de EducacinSEPCAM Servicio Prefectural de CaminosSIF Superintendencia ForestalSNAP Sistema Nacional de Administracin de PersonalSNC Servicio Nacional de CaminosSNIE Sistema Nacional de Informacin EstadsticaSNIP Sistema Nacional de Inversin PblicaSNV Servicio Holands de Cooperacin al DesarrolloSOA Sistema de Organizacin AdministrativaSP Sistema de PresupuestosSPO Sistema De Programacin de OperacionesSIRENARE Sistema de Regulacin de los Recursos Naturales RenovablesSISPLAN Sistema Nacional de PlanificacinSRAE Servicio Reforzado de Ajuste EstructuralTCO Territorio Comunitario de OrigenTGN Tesoro General de la NacinUDAPE Unidad de Anlisis de Polticas EconmicasUFM Unidad Forestal MunicipalUFP Unidad Forestal PrefecturalUN United Nations

Naciones UnidasUSAID United States Agency for International Development

Agencia de los Estados Unidos de Norte Amrica para elDesarrollo Internacional

VAN Valor Actual NetoVIPFE Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo

VPEPP Viceministerio de Planificacin Estratgica y ParticipacinPopularYPFB Yacimientos Petrolferos Fiscales BolivianosZONISIG Proyecto de Zonificacin Agroecolgica y Establecimiento de

una Base de Datos y Red de Sistema de Informacin Geogrficaen Bolivia


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Introduccin

En la actualidad, la lucha contra la pobreza es una de las preocupaciones compartidaspor los gobiernos de muchos pases desarrollados y en vas de desarrollo y organismosinternacionales como las Naciones Unidas y el Banco Mundial. La iniciativa Metas deDesarrollo del Milenio (MDM o MDG) es la manifestacin ms importante de estapreocupacin compartida. El alivio de la pobreza se ha convertido en el tema centralpara la mayora de las agencias de cooperacin tcnica.

Esta preocupacin sigue siendo un tema de enfoque en las reformas a lagobernabilidad. Los procesos de descentralizacin administrativa que se han iniciadoy que se siguen implementando en muchos pases es algo que se ha puesto demanifiesto, entre otros, por esta reforma a la gobernabilidad. La descentralizacinde la administracin pblica es parte de la estrategia para aliviar la pobreza. Sinembargo, la descentralizacin en s tiene objetivos ms amplios que solamente aliviarla pobreza, tambin busca incrementar la eficiencia y efectividad del Estado a nivel

local, y mejorar la participacin de la poblacin, pobre y no pobre en los procesosdemocrticos.Ambos temas, alivio de la pobreza y descentralizacin de la administracin pblica

estn muy relacionados con el uso y manejo de los recursos forestales. Los recursosforestales significan para muchos pobladores pobres del mundo una fuente importantede subsistencia, aunque su contribucin real al bienestar es discutida. La importanciade los recursos forestales en la vida de muchas poblaciones rurales sugiere opcionespara mejorar los niveles de consumo e ingresos para aquellos que carecen de ambos.Las iniciativas de descentralizacin han creado la esperanza de una mejorgobernabilidad de los recursos forestales, lo cual conlleva un mejor cumplimientode los objetivos de conservacin, generacin de ingresos, y distribucin equitativa

de los beneficios provenientes de los recursos forestales. Las siguientes dos premisasmuestran la relacin directa entre los temas claves de esta investigacin: ladescentralizacin de la administracin pblica y sus efectos positivos sobre la capturade beneficios de los recursos forestales contribuyendo al alivio de la pobreza.

Captulo 1

Introduccin y Sntesis


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Introduccin y Sntesis2

Estos tres componentes, pobreza, descentralizacin y recursos forestales sonlos temas clave del proyecto de investigacin Haciendo que los gobiernos localessean ms sensibles y efectivos para los pobres: Elaboracin de indicadores yherramientas para apoyar el desarrollo sostenible de las formas de subsistenciarural en el marco de los procesos de descentralizacin,1 aqu y ms adelante

identificado como el proyecto: Pobreza y Descentralizacin. El proyecto respondea que los gobiernos de muchos pases estn implementando procesos dedescentralizacin en la toma de decisiones, la administracin de sus recursos ydelegando estas responsabilidades a los niveles de administracin local. Comoresultado, los gobiernos locales tienen mayores oportunidades para enfrentar losproblemas de pobreza rural. Este tipo de administracin podra implementarefectivamente los programas de alivio de la pobreza, si los gobiernos locales cuentancon mejores instrumentos y estrategias para dar prioridad a estas actividades yhacer un seguimiento y evaluacin de sus impactos.

El presente documento recopila informacin bsica y relevante relacionada conel alivio de la pobreza, descentralizacin de la administracin pblica y los recursos

forestales en nuestra rea de enfoque, el departamento de Pando en Bolivia. Describelas condiciones generales de Pando y ms especficamente, la situacin en dos desus municipios: Bolpebra y El Sena. El estudio orientar la continuidad deinvestigaciones para entender el impacto de la descentralizacin de la administracinen el pas sobre las polticas municipales y de lucha contra la pobreza. Es el resultadode diez meses de consulta de literatura; entrevistas con personas entendidas delmbito nacional y del departamento de Pando, y de un trabajo de campo realizadoentre octubre y diciembre 2003 (Maldonado y Haches, 2004). Con este esfuerzo seintenta compilar e interpretar la informacin existente sobre el marco poltico ylegal en Bolivia que contempla esfuerzos para aliviar la pobreza. Se revisan los planes,programas, proyectos y actividades existentes para este fin a nivel nacional y en eldepartamento y como se relacionan ambos, y se analiza su relevancia para combatirla pobreza; y las formas en que se percibe y mide la pobreza en general, en Boliviay en Pando. Adems, se contempla a los actores ms activos para combatir la pobrezaen Pando y cul es su espacio de operacin.

El propsito de este captulo es presentar una breve reflexin sobre el materialrecopilado y presentado en este documento y al final hacer un breve resumen desus seis captulos. Los captulos de este documento demuestran que Bolivia es unpas que tiene altos niveles de pobreza, es consciente de esta situacin y ha iniciadoesfuerzos importantes para atender este problema. La descentralizacin en Boliviaha tenido un gran progreso y en muchas ocasiones ha sido presentado como un

caso ejemplar. La situacin de Pando y el resto del norte amaznico boliviano esmuy especial en este contexto, principalmente porque es una regin cuya economase basa en los recursos forestales. Algunas preguntas que por lo menos en partesern respondidas con el material que rene este documento son:

Quines son los pobres en Bolivia, Pando, y qu caracteriza su pobreza?, Cmose mide el estado de pobreza en el pas, cmo se presenta esta informacin, y cmoes transmitida y utilizada?, primer grupo de preguntas.

Un segundo grupo de preguntas se relaciona con las polticas, programas yproyectos relacionados con el alivio de la pobreza: Cmo estn vinculadas laspolticas, programas, y estructuras de gobierno que tiene Bolivia para atender lapobreza y los programas de descentralizacin en el pas con las nuevas

responsabilidades y opciones que tienen diferentes estructuras de gobernabilidad?Un tercer grupo de preguntas se direccionan a la situacin de pobreza en

Pando y el papel que pueden desempear los recursos forestales en el alivio a lapobreza. Las preguntas relevantes son: Cmo es la pobreza en Pando, y cmo se


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Captulo 1 3

compara con el resto del pas?, Qu otros aspectos de la pobreza se relacionancon el uso de los recursos forestales, y cmo se relaciona la nueva gobernabilidadde los bosques con el alivio de la pobreza?

A continuacin, resumimos las evidencias que contribuyen a contestar estaspreguntas.

Definir, conceptualizar y medir pobreza

Varios captulos de este documento demuestran que es sumamente difcil tenerclaridad en cmo se define la pobreza, como se demuestra en el Captulo 3. Lasdefiniciones ms comunes de bienestar aseguran que para tener bienestar ciertasnecesidades deben estar satisfechas, que se dispone de un mnimo de consumo oque se tiene un mnimo de ingreso disponible. Si se define la pobreza como lacarencia de bienes y servicios materiales requeridos para vivir y funcionar como unmiembro de la sociedad (Captulo 3), esto nos sugiere que la pobreza no esindependiente de las condiciones en que se considera. Bienestar y pobreza son

parte de la constelacin social donde hay ciertos valores que hacen la vida aceptable.Esto quiere decir, que ser pobre depende de qu cosas tienen los dems. Por otrolado, la interrelacin a que ha llegado nuestra civilizacin, y la amplia aceptacinde que nuestras sociedades no deberan permitir que grupos enteros de personastengan que vivir bajo condiciones intolerables, exige que se defina cules son esascondiciones intolerables. Por estas razones se requieren estndares mnimos quesean compartidos ampliamente. Sin embargo, esto sugiere, que an cuando sehable de las mismas dimensiones de bienestar o pobreza, se espera poder llegar aestndares de bienestar mnimos que sean compartidos a nivel nacional einternacional.

El tema de las definiciones de bienestar y pobreza se hace ms complejo porque no existe el consentimiento comn sobre cules son las dimensiones de bienestaro pobreza. Como sugieren las definiciones del prrafo anterior, y como se discuteampliamente en el Captulo 3, las dimensiones comnmente empleadas son los nivelesmnimos de consumo de bienes y servicios, y los de ingreso. Estas dos son dimensionesfundamentalmente diferentes, ya que un ingreso mnimo no garantiza un mnimonivel de consumo de bienes y servicios. Si son utilizadas solamente dimensioneseconmicas, resulta difcil definir estndares de pobreza que sean vlidosampliamente, este desafo se hace an mayor cuando es necesario considerar otrasdimensiones, que son generalmente ms difciles de cuantificar o medir.

Recientemente han habido varias propuestas para ampliar las dimensiones que

deben ser consideradas cuando se habla de bienestar y pobreza. Esto, por ejemplorefleja la definicin que utiliza el Banco Mundial, que define como pobreza la privacinmaterial, el bajo nivel de instruccin y salud, la vulnerabilidad, la exposicin alriesgo y la falta de representacin (Captulo 3). Otras propuestas ms recientesincluyen dimensiones ms difciles de cuantificar, por ejemplo la auto-estima y lacohesin social (Maldonado y Haches, 2004).

Existe una gran brecha entre la definicin de cules son las dimensiones debienestar y pobreza, y las mediciones de estas dimensiones. El mismo Banco Mundial,por ejemplo, basa su clculo sobre la pobreza a nivel mundial en datos de consumo,informacin que es recopilada a travs de encuestas de hogares que son llevadas acabo en los diferentes pases miembros (Captulo 3; Palacios, 2001). No mide la

vulnerabilidad, exposicin al riesgo o representacin, a pesar de que usa estascomo parte de las dimensiones de pobreza. En conclusin, hasta la fecha, el estudiode la pobreza se ha restringido a los aspectos cuantificables y materiales, aunquehoy en da existen muchas iniciativas que quieren ampliar las dimensiones incluidas


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en las definiciones de pobreza, e incluso quieren cambiar los mecanismos de cmoson definidas, poniendo cada vez ms atencin en la visin de los mismos pobres.

Esta situacin en Bolivia no es diferente. Bolivia tiene dos enfoques principalespara medir la pobreza. La CEPAL define pobreza en base a la Lnea de Pobreza querepresenta al ingreso de un hogar, el cual le permite satisfacer sus necesidades

esenciales. Los pobres son aquellos que no obtienen un ingreso por encima de unnivel mnimo. Estos datos, entonces son comparables con los obtenidos en otrospases. Sin embargo, el Estado boliviano usa el mtodo de Necesidades BsicasInsatisfechas (NBI). El ndice de NBI da una percepcin de la pobreza basada totalmenteen la deficiencia de ciertos bienes y servicios. El ndice de NBI en Bolivia contemplahasta qu nivel se tiene acceso a educacin, servicios de salud, vivienda, y saneamientobsico para definir quines son o no pobres. Como se seala en el Captulo 3, llamala atencin la ausencia del aspecto alimenticio como una necesidad bsica, tampocose considera el ingreso como una dimensin de ella. La ausencia de la alimentacincomo una de las dimensiones de pobreza se explica por el tipo de informacindisponible. Se us el material del censo de 1992 (CNPV-1992), que no haba contemplado

alimentacin. En 1993 Bolivia elabor el primer Mapa de Pobreza con base en elCNPV-1992. Este mapa fue actualizado despus de casi una dcada con base en elCNPV-2001.

El uso del ndice de NBI en Bolivia omite el anlisis de variables nutritivas y dealimentacin como una dimensin fundamental de la pobreza. Esto demuestra quedefinir y medir pobreza son dos caras de una misma moneda, donde no se puededejar de considerar ni una ni la otra. Cunto sentido tiene el definir la pobreza detal manera que no sea demasiado difcil o costoso el medirla al nivel que se quiere?Las mediciones de pobreza se mantienen en dimensiones materiales debido a dosrazones: Por un lado, porque son dimensiones cuantificables y su medicin se puededefinir de forma relativa y simple, aunque en general sea difcil y costoso obtenerinformacin detallada que permita por ejemplo distinguir una mejor variabilidad adiferentes niveles administrativos; por otr lado, son dimensiones sobre las cuales esms fcil encontrar acuerdos entre actores que puedan tener intereses polticosopuestos.

Bolivia no cuenta con un sistema de informacin estadstico consistente quepermita presentar un panorama actualizado de la pobreza. La informacin disponiblepara evaluar las condiciones de vida de los bolivianos se limita a los CNPV. Este censoprovee datos para calcular el ndice de NBI a nivel nacional. El Mtodo Integrado deMedicin de Pobreza (MIP) integra NBI y el Mtodo de Lnea de Pobreza. Este mtodoutiliza una encuesta, la llamada encuesta MECOVI que aplica un cuestionario

multitemtico permitiendo el estudio de las condiciones de vida de los hogares ysus miembros, pretendiendo cubrir las dimensiones monetarias y no monetarias delbienestar a travs de las condiciones de vida de los hogares. La encuesta tienecobertura nacional y considera dominios del estudio para la inferencia de resultados:las reas urbana y rural, y los tres pisos ecolgicos caractersticos del pas: elaltiplano, los valles y los llanos. Esta agrupacin de la encuesta por macro eco-regiones induce a que sus resultados tan slo sean referenciales ya que agrupa, porejemplo en el piso ecolgico de los llanos al chaco y al norte amaznico, infiriendolos resultados para toda la macro regin. Anlisis ms precisos requieren la definicinlocalizada de indicadores e instrumentos de monitoreo.

Como se seala en el Captulo 3, el coeficiente IDH (ndice de Desarrollo Humano)

es usado comnmente como un indicador para reflejar pobreza. El IDH refleja dosdimensiones del NBI: educacin y salud; y los ingresos de las personas. En ciertomodo, es una versin simplificada del MIP. A pesar de que es prctico tener un soloindicador, no ayuda mucho en guiar decisiones para invertir esfuerzos y recursos


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que atiendan el problema de pobreza. Por otro lado, como mostramos abajo, unindicador como el IDH permite comparar los niveles de pobreza en un gran nmerode pases.

Una tendencia que est teniendo cada vez ms acogida es considerar la posibilidadde definir la pobreza local a partir de los mismos pobres. Un ejemplo relevante de

esto lo constituye el esfuerzo del Programa de Apoyo a la Gestin PblicaDescentralizada y Lucha Contra la Pobreza (PADEP) de la GTZ en Bolivia (ver: URL:http:\\www.gtz.de). La principal crtica a este tipo de experiencias es su limitadaoportunidad para componer estadsticas acumuladas y que stas representensituaciones de integracin ms altos. Sin embargo, no es necesario elegir entre unoy otro. Se puede pensar en mtodos ms apropiados para definir la pobreza a nivellocal, sin que esto impida la recopilacin de datos que puedan ser tabulados enniveles superiores. Los problemas que presenta esta idea parecen ser ms de tipometodolgico.

Polticas y programas nacionales para reducir la pobreza

La preocupacin por la pobreza ha resultado en cuantiosas iniciativasinternacionales, nacionales y locales. En el caso de Bolivia, la formulacin de unportafolio de polticas y programas para reducir la pobreza coincidi con una reformade la gobernabilidad. Es importante tratar de entender hasta qu punto estasreformas tienen efectos sinrgicos o en su defecto, son contrarias ocontraproducentes. El anlisis de las polticas y programas para atender el problemade pobreza es crucial para poder entender mejor la influencia que tienen lasacciones de los gobiernos municipales sobre la pobreza. Estos son temas que sediscuten en detalle en los Captulos 3 y 5.

Entre los aos 1985-1989, Bolivia sigui la primera etapa del Programa de AjusteEstructural instaurando una poltica econmica de libre mercado en el pas. Laspolticas para el mbito social en esta etapa tuvieron, desde un principio, un carctercompensatorio y complementario de las polticas econmicas, pero no se propusieronrevertir los niveles de pobreza en el pas, sino tan slo disminuirlos. En este contextose crea el Fondo Social de Emergencia (FSE), que tena como objetivo el aliviotemporal a las necesidades de los sectores ms pobres, localizando el gasto social ycreando empleos temporales en obras de infraestructura bsica y proyectos sociales.El periodo 1989-1993, fue un periodo de refuerzo a la estabilizacin econmica. Lapoltica econmica de esta gestin tuvo una visin de mayor alcance social, paraello se propuso la Estrategia Social Boliviana (ESB) que dicta los lineamientos bsicos

de la lucha contra la pobreza en su instrumento legal el D.S. No. 22964 de noviembrede 1991.La segunda mitad de la dcada de 1990 relaciona eventos nacionales e

internacionales. En 1996, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial crearonel programa de alivio a la deuda externa para Pases Pobres Altamente Endeudados(conocido como la Iniciativa HIPC). Los recursos HIPC son recursos que al dejar depagarse como servicio de la deuda, deben ser generados por el pas para ser asignadosanualmente a los programas de reduccin de la pobreza. En 1998, Bolivia accede alprograma HIPC-I, pero la experiencia con la primera fase de este programa no fuemuy alentadora. Los recursos fueron distribuidos en un periodo de 20 aos para serliberados por el Estado, los mismos quedaron atrapados en una cadena de

intermediaciones resultando al final en un saldo efectivo mnimo para los directosbeneficiarios, los pobres.

En 1997, casi simultneamente a la insercin del HIPC-I, el poder ejecutivo deBolivia propuso al pas llevar a cabo un Dilogo Nacional respondiendo entonces a


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fuertes demandas de la sociedad civil. Esta iniciativa participativa y de consultatena el objetivo de identificar las prioridades del pas y elaborar un esquema degobierno correspondiente.

En 1999, el FMI y BM revisan las condiciones del programa de alivio a la deudaexterna en vista de la difcil situacin financiera de muchos pases del mundo y se

formul el HIPC-II (reforzado). Bolivia, era un pas elegible por el programa reforzadoHIPC-II, el cual le exigi la formulacin de la Estrategia Boliviana para la Reduccinde la Pobreza (EBRP). La EBRP es aplicada en el pas a partir del ao 2001.

A raz de aquel primer Dilogo Nacional (1997) se concluye en la necesidad deconsiderar una prxima consulta, pero que garantice una amplia participacin de lapoblacin para tratar el tema de la pobreza, evento que se llev a cabo entre junioy agosto del ao 2000. Esta ltima consulta popular ayud a definir las polticaspblicas orientadas a la reduccin de la pobreza, el incentivo al desarrollo de lademocracia participativa y el fortalecer la relacin entre la sociedad civil y el sistemapoltico.

Como consecuencia de esta iniciativa se formula la Ley del Dilogo Nacional (LD),

que fue aprobada el ao 2001, y que se ha convertido en el principal instrumentolegal para la efectivizacin de la EBRP. La LD institucionaliza las estructuras ycompetencias de los rganos pblicos responsables de la ejecucin de la EBRP,define los criterios para la distribucin de los recursos del programa de alivio de ladeuda externa y define el procedimiento de aplicacin de la Poltica Nacional deCompensacin. Asimismo, establece los mecanismos para ejercer el control social einstituye el Dilogo Nacional como mecanismo permanente de consulta en el diseo,seguimiento y ajuste de las polticas para la reduccin de la pobreza.

La LD define los mecanismos para la distribucin y aplicacin de los recursosbajo el mecanismo HIPC-II. Para este fin se crea el Directorio nico de Fondos comoel ente rector de los Fondos de Inversin Productiva y Social (FPS) y del FondoNacional de Desarrollo Regional (FNDR). El FPS es una entidad pblica que canaliza lainversin social y productiva mediante la transferencia condicionada de recursospara su inversin en proyectos de mbito municipal. El FPS debe cofinanciar laejecucin de programas y proyectos del mbito municipal en los sectores definidosen la EBRP, es decir, prioritariamente en los sectores de educacin, salud,saneamiento bsico y caminos vecinales. El principal objetivo del FNDR es el deadministrar operaciones de crdito y financiar inversiones y planes de desarrolloinstitucional comprendidos en las competencias de los municipios y prefecturascomo sujetos de crdito. Los municipios Bolpebra y El Sena no son sujetos decrdito del FNDR por la baja capacidad de pago que tienen y los pocos recursos

que reciben como presupuesto municipal.Entre las acciones de emergencia que estn incorporadas dentro de la EBRP seencuentran un Programa de Emergencia que integra redes de proteccin social,pero que a la vez acelera la transferencia de recursos a los ms pobres en momentosde dificultad econmica. El Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PNEE o PLANE)tambin es administrado por el DUF a travs del FPS, y atiende a la poblacin msvulnerable, facilitando la utilizacin de mano de obra en proyectos de corto ymediano plazo.

El diseo de financiamiento de la EBRP en su primera fase (2001-2003) ha provocadoun mayor fraccionamiento del sistema descentralizado de transferencias pblicas,liberando al gobierno central y las prefecturas de la responsabilidad de la asignacin

de los recursos HIPC-II y otorgando una mayor parte de la responsabilidad de luchacontra la pobreza a los 314 gobiernos municipales, razn por la cual es de sumaimportancia el mirar cul es el papel y funcin de este nivel administrativo en lasacciones para reducir la pobreza.


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Descentralizacin y reduccin de pobreza

Desde 1994, Bolivia ha realizado importantes esfuerzos por elevar los niveles departicipacin de la sociedad civil. A partir de la Ley de Participacin Popular (1994)y de la Ley de Descentralizacin (1995), la sociedad civil interviene de manera

determinante en la definicin de polticas en el mbito municipal, sobretodo enreas rurales. Los gobiernos locales han sido reforzados con estructuras nuevas departicipacin y representacin civiles. La participacin civil se canaliza a travs dedos nuevas instancias de representacin local de la poblacin: las OrganizacionesTerritoriales de Base(OTB) y los Comit de Vigilancia (CV). La totalidad de los gobiernosmunicipales elaboran y presentan Planes de Desarrollo Municipal (PDMs) y cada aolos Programas y Planes Operativos Anuales (POAs). Este proceso participativo hacoadyuvado a la consecucin de diversos objetivos de bienestar social integrandomecanismos de planificacin participativa municipal, tienendo lugar en lascomunidades e involucrando la elaboracin de los PDMs.

El mecanismo que involucra a los municipios como co-ejecutores importantes de

la EBRP, es la asignacin de los fondos del HIPC-II para que estos financien y ejecutenlos programas propuestos por los municipios. En realidad, como se seala en elCaptulo 5, es a este nivel donde se ha provisto una importante responsabilidad parala implementacin de la EBRP en Bolivia. Como mostramos abajo y en ms detalle enel Captulo 5, es all donde se pueden observar serias discordancias que impiden unaimplementacin ms efectiva y eficiente de la EBRP.

Un problema central en la ejecucinde las polticas y programas de reduccinde la pobreza es la falta de coordinacin, sobretodo entre diferentes nivelesadministrativos. La Ley de Descentralizacin Administrativa ha conformado a lasprefecturas al nivel intermedio de la administracin territorial, correspondiendoms a modelos de desconcentracin de las funciones operativas de la administracincentral hacia las administraciones departamentales llamadas prefecturas. Lasprefecturas se han esforzado en estructurar la administracin departamental,desplegando esfuerzos internos de organizacin institucional. Estos esfuerzos sehan visto afectados por un incipiente marco normativo y poltico, lo que enconsecuencia deriv en que las prefecturas an no han asumido una funcinadministrativa efectiva, armonizadora y articulada con los niveles de administracinnacional y municipal. Consecuencia de esto es que el grado de coordinacin de laprefectura en Pando con las alcaldas municipales rurales es dbil. Se percibe quela descentralizacin ha reconcentrado la administracin en las capitales dedepartamento. El nombramiento directo de los prefectos por el ejecutivo nacional

y la eleccin indirecta de los consejeros departamentales se constituyen en unbloqueo a los derechos democrticos de la poblacin, impidindoles desarrollarvalores representativos legtimos en el mbito departamental.

Adems, la planificacin nacional an no ha logrado definir y establecer polticassectoriales descentralizadas que se apliquen en los niveles departamental y municipal.Se pueden detectar incompatibilidades entre los Planes Generales de DesarrolloEconmico y Social (PGDES), los Planes Departamentales (PDD), los Municipales (PDM)y la nueva variante de los Planes de Desarrollo Mancomunado (PDMan), donde laplanificacin participativa y la indicativa no encuentran puntos convergentes. Estose manifiesta en una escasa eficiencia e insuficiente coordinacin de los sistemasde administracin y control gubernamentales.

Adems de la falta de coordinacin en Pando se observa tambin, una deficienciade capacidades a diferentes niveles administrativos, que slo lentamente est siendosuperada. La lenta implementacin del Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN)en el mbito municipal le ha significado al Estado una inversin importante de recursos


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en capacitacin desde la promulgacin de la Ley de Participacin Popular. Si bien losPDMs son aprobados por los concejos municipales, no definen claramente objetivos,polticas y estrategias de mediano plazo que sean concordantes con los Planes deDesarrollo Departamentales (PDD), lo que identifica un divorcio serio de los principalesinstrumentos de la planificacin para el desarrollo sostenible del pas.

Los instrumentos legales que respaldan la descentralizacin estn sumidos encontradicciones que provocan conflictos de competencias por sectores priorizadospor la EBRP, como son los casos del sector salud y educacin. Los tres niveles deadministracin territorial del Estado boliviano: nacional, departamental y municipaltienen competencias en estos sectores, donde muchas veces sobreponen tareas.

Las prefecturas tienen una limitada capacidad de gestin que est inmersa enmecanismos administrativos poco institucionalizados, insuficiente aplicacin de lossistemas de administracin y control financiero, e inestabilidad funcionaria quetiene origen en la politizacin de tanto cargos tcnicos, como administrativos o laausencia de una poltica de contratacin de recursos humanos calificados.

Las capacidades de gestin administrativa municipal, a pesar de los evidentes

avances, se enfrenta con una dbil institucionalidad en la mayor parte de los gobiernosmunicipales, donde los municipios de Pando y los elegidos por el proyecto tampocoson la excepcin.

Los municipios ms remotos del pas como los de Pando, sufren de poca capacidadgerencial, conflictos internos, falta de infraestructura administrativa, y otrasdeficiencias similares. Los gobiernos municipales rurales son marcadamentedependientes del apoyo tcnico de origen externo, deben lidiar con la escasez derecursos tcnicos calificados que padecen de una falta de cultura de administracinpblica. Esto ltimo procura una preocupante inestabilidad administrativa que tambinsurge del frecuente cambio de autoridades y la ausencia de una carrera administrativamunicipal. De esto se deduce que la implementacin de los sistemas de gestinadministrativa (SAFCO) no corresponde a la realidad administrativa de los municipiosrurales y de poca poblacin como los municipios de Pando.

Los municipios de Bolpebra y El Sena han sido objeto de administracionesmunicipales deficientes, que se han agravado por el ejercicio de prcticas irregularescomo la apropiacin indebida de los escasos recursos pblicos que le corresponden,y en gastos no esenciales por parte de algunos exalcaldes, quienes no fueron capacesde orientar sus inversiones en bienes necesarios cumpliendo los preceptos de laParticipacin Popular.

El accionar poltico de las OTBs est limitado pese a su funcin de representaciny nexo con la administracin municipal, y se concentra en el derecho a la informacin,

asesora, cooperacin y control. Las OTBs tienen el derecho de hacer propuestaspara el desarrollo municipal y deben participar en la elaboracin y seguimiento delos Planes de Desarrollo Municipal(PDM) pero no pueden tomar ninguna decisin alrespecto. Los CVs tienen como responsabilidad tomar control de la ejecucin deactividades del gobierno municipal y la realizacin de los planes de desarrolloaprobados por el Consejo Municipal, pero tambin carecen de poderes de decisin.

Reduccin de la pobreza en los municipios de Pando

NBI y IDH en Pando

En todo Bolivia, el ndice de NBI present una reduccin de 71% a 59% entre elperodo intercensal de 1992-2001. Durante estos periodos, Pando registraba en 1992a un 84% de su poblacin como el mayor porcentaje de pobres a nivel nacional. Sinembargo, el 2001 registra una reduccin de 11 puntos porcentuales (72%) como la


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cuarta mayor reduccin en todo el pas. Al interior del departamento, existe grandiferencia entre su principal municipio urbano, Cobija (NBI 46%), y sus municipiosrurales. Por ejemplo, Bolpebra se ubica en el puesto 199 y El Sena en el puesto 207de todos los municipios del pas (Captulo 4). En el municipio de Bolpebra existendiscrepancias respecto a la satisfaccin o insatisfaccin de determinadas necesidades

bsicas como el acceso a servicios de salud, lo que nos supone errores serios demuestra o percepcin al momento de hacer el levantamiento de la informacin. EnEl Sena todos los indicadores que componen al ndice NBI muestran valores porencima de un 68% de insatisfaccin; casi 21% de satisfaccin en materiales de vivienday el 13% de satisfaccin en los servicios de saneamiento se encuentran concentradosen la capital del municipio.

Para comparar a Bolivia con otros pases es de utilidad el IDH. Bolivia se ubica enel puesto 114 de 175 pases a nivel mundial, con un IDH de 0.67. En el mbitoiberoamericano se sita en el puesto 16 de 20 pases, arriba de Hait que se encuentraen el grupo de los pases de bajo desarrollo humano y de Nicaragua, Honduras yGuatemala que se encuentran en el grupo de los pases de desarrollo medio. El

informe de desarrollo humano del 2001 cita que casi un 14% de la poblacin enBolivia se encuentra bajo la Lnea de Pobreza. Se deduce que este segmento de lapoblacin en Bolivia obtiene un ingreso menor o igual a US$1 por da.

El IDH nacional registra una media nacional de 0.641, donde el departamento dePando resalta sus mayores fortalezas en los sectores de salud y educacin, y sudebilidad se concentra en sus ndices de ingreso. Pando registra a su capital Cobija(IDH 0.689) con un valor superior al de la media nacional situndola en el puesto 9 de314 municipios. El municipio de Bolpebra se ubica en la posicin 115 y El Sena en elpuesto 153 en la tabla de posicin municipal del IDH. Asimismo, Bolpebra se encuentraen el quinto y El Sena en el octavo lugar de los 14 municipios del departamento.Bolpebra presenta mejores ndices de esperanza de vida y consumo que El Sena,pero un menor ndice de educacin que el municipio de El Sena.

Educacin

Si miramos los diferentes elementos con mayor detalle, se presenta un cuadro confuso.En educacin, el rea urbana representada por Cobija, tiene la tercera tasa deanalfabetismo ms baja de Bolivia. En el mbito rural, el departamento tiene la segundatasa de analfabetismo ms baja de Bolivia, ubicndose por debajo de Santa Cruz. Lastasas de analfabetismo en el rea rural de Pando oscilan entre el 10% y 28%. Entre loscatorce municipios rurales de Pando, el municipio de Bolpebra se encuentra entre

los cuatro municipios con mayores tasas de analfabetismo y el municipio de El Senaentre los primeros tres municipios con menor tasa de analfabetismo.A pesar de tener una de las tasas de analfabetismo ms bajas de Bolivia, los aos

promedio de escolaridad ubican a Pando en el sexto lugar a nivel nacional, con loque se deduce que en Pando existe un abandono escolar temprano. Los aos promediode estudio de la poblacin rural de 19 aos o ms, oscilan entre cuatro y siete aos.El municipio de Bolpebra se encuentra entre los dos municipios con menor cantidadde aos promedio de escolaridad y el municipio de El Sena se encuentra entre losprimeros cuatro municipios con mayor cantidad de aos de escolaridad deldepartamento.

Tanto en el rea urbana como rural, Pando tiene la menor tasa de asistencia

escolar. Las tasas de asistencia escolar en el rea rural de Pando oscilan entre el27% y 80%. De los 14 municipios rurales, Bolpebra y El Sena se ubican entre los seismunicipios con menores tasas de asistencia escolar. Las bajas tasas de asistenciaescolar en el departamento se deben a la falta de escuelas secundarias, lo que


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obliga a los alumnos a trasladarse a centros poblados donde exista este servicio o ensu defecto los jvenes dejan de estudiar porque empiezan a trabajar o porquecontraen mayores responsabilidades al conformar un hogar, por ejemplo.

Pando, teniendo la tasa de asistencia escolar ms baja de Bolivia paradjicamentepresenta tambin la tasa de analfabetismo ms baja a nivel nacional. La verdad

revelada por estos ndices puede estar enmascarada por otros efectos como la tasade migracin neta del departamento (Llanque, 2004), es decir, la migracin estaracompuesta por una poblacin alfabetizada.

Salud

En el ao 2001, Bolivia registra una tasa nacional de mortalidad infantil de 66 niospor mil, donde Pando registra una tasa departamental de 63 nios por mil,constituyndose as, en el cuarto departamento con menor tasa de mortalidad.Cobija tiene la menor tasa de mortalidad del departamento (51 nios por mil). En elrea rural, la tasa de mortalidad infantil oscila entre 57 y 114 nios por mil. El municipio

de Bolpebra tiene una menor tasa de mortalidad infantil que el municipio de El Sena.El mismo ao, la cobertura de partos institucionales en Bolivia alcanz el 54%.

Pando registra un 55% de cobertura y ocupa el cuarto lugar en todo el pas. Cobijaregistra un 115% de partos institucionales atendidos, esto se debe a que esta ciudadatiende partos transferidos de otras localidades (municipios de Bolpebra, Porvenir yPuerto Rico). En el rea rural, la cobertura de partos institucionales es baja y oscilaentre 1 y 51%. El municipio de Bolpebra presenta un 24% de cobertura ubicndoseentre los cinco municipios con mayor porcentaje, y El Sena es el segundo municipiocon 37% de cobertura. El bajo porcentaje de cobertura de partos institucionales sedebe a la dificultad que tienen las mujeres embarazadas de comunidades lejanaspara llegar a los centros urbanos donde se presta este servicio. Los bajos valores enla cobertura de partos institucionales de los dos municipios ponen de manifiesto lapobre capacidad instalada (infraestructura en salud) con que disponen ambosmunicipios.

Saneamiento bsico

Pando ocupa el octavo lugar a nivel nacional en el indicador de hogares conabastecimiento de agua por red de caera o pileta pblica. Mientras el promedionacional muestra casi a un 70% de los hogares que disponen de este servicio, enPando se tiene apenas una cobertura del 42% de los hogares, ligeramente por encima

del Beni, el departamento vecino, con casi un 41%. En Cobija se registra una coberturade slo el 75% de los hogares. La cobertura de este servicio en los municipiosrurales oscila entre 0% y 37%. Bolpebra es el cuarto municipio con una cobertura decasi un 12% y El Sena se ubica en el tercer lugar con un 17% de cobertura. Lacobertura con este servicio tanto en Bolpebra como en El Sena se concentraexclusivamente en la capital de los municipios.

Pando ocupa la ltima posicin en el mbito nacional con casi un 15% de coberturaen cuanto al indicador de hogares que cuentan con servicio sanitario y desagecon alcantarillado o cmara sptica. La cobertura de este servicio a nivel nacionales de casi un 39% con un rango que oscila entre el 40% y 82%. Cobija presentaapenas un 29% de cobertura. Tambin es evidente que no existe cobertura en el

rea rural por que se trata de centros poblados pequeos y las inversiones de estetipo por el momento slo son justificables para centros poblados mayores. El rangode cobertura de este servicio en los catorce municipios rurales oscila entre el 0% y6%. El municipio de Bolpebra se encuentra entre los cinco municipios que no cuentan


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con este servicio, mientras que el municipio de El Sena registra a slo 1% de loshogares que cuentan con este servicio otorgndole el sptimo lugar entre losmunicipios rurales del departamento.

Ocupacin e ingresos

Segn los indicadores por categora ocupacional, Pando registra un mayor porcentajede asalariados (obreros y empleados) comparado a nivel nacional. Cobija presenta elporcentaje de asalariados ms elevado en Pando y su condicin de capital dedepartamento le permite tambin generar empleo pblico. De los catorce municipiosrurales, ocho muestran menor porcentaje de asalariados y un mayor porcentaje detrabajadores por cuenta propia. Bolpebra es el sexto municipio con mayor porcentajede ocupacin por cuenta propia y trabajo familiar sin remuneracin, mientras queEl Sena es el quinto municipio con mayor porcentaje de asalariados (obreros yempleados). Las principales actividades econmicas en Bolpebra y El Sena son laagropecuaria, transporte y servicios.

La generacin de empleo en el departamento se caracteriza por una fuerteinfluencia del Estado a travs de la administracin pblica regional y local, especialmenteen municipios que no tienen unidades industriales o empresas comerciales. Estacategora ocupacional otorga empleos en calidad de servidor pblico, maestros deescuela o en el sector de salud como mdicos, paramdicos enfermeras, etc.

Los indicadores de ingreso estn definidos por el consumo promedio ponderadoper cpita por mes. Este indicador a nivel nacional es de Bs.291 por mes. Pandoregistra un consumo promedio ponderado por cpita de Bs.234 por mes, lo quedemuestra sus bajos niveles de consumo promedio per cpita. El ao 2001, el municipiode Cobija se situaba en el puesto decimoctavo de los 314 municipios registrados conun consumo per cpita de Bs.291 por mes. Bolpebra presenta un valor de consumopromedio per cpita de Bs.227 por mes y El Sena un consumo promedio per cpitade Bs.186 por mes.

Pobreza y bosque en Pando

La relacin entre pobreza y bosque en los municipios de Pando es muy estrecha y ala vez muy diversa. Como se explic arriba, y como se analiza con mayor detalle enel Captulo 6 y en otras publicaciones sobre la regin (Stoian, 2000; Bojanic, 2001) laeconoma de Pando, y de todo el norte amaznico boliviano, depende principalmetede los recursos forestales. El principal producto econmico es la castaa (Bertholletia

excelsa) que actualmente se exporta por un valor superior a los US$30 millonesanuales. La industria de la castaa ocupa a aproximadamente el 10% de la poblacintotal y al 20% de la poblacin en edad laboral en su colecta y procesamiento. 2

Recolectores independientes obtienen un ingreso que vara entre US$500 y US$600por ao solamente por concepto de la castaa (Bojanic, 2001). Adems de larecoleccin de castaa, la madera talada es otro rubro de ingreso importante,aunque por su informalidad e ilegalidad es difcil de estimar exactamente sucontribucin en la economa de la regin (Albornoz y Cronkleton, 2004). Adems deser fuente de productos forestales que tienen un mercado extra regional einternacional, el bosque tambin provee a pobladores de las zonas rurales de tierraspara sus actividades de subsistencia y numerosos productos forestales de uso diario

(p.e. Olarte et al. 2003).Sin embargo, esta relacin se refiere a aspectos de ingreso, monetario y no

monetario, pero no a los indicadores que se usan en Bolivia para medir pobreza: laausencia de educacin, salud, vivienda y saneamiento bsico. En este sentido la


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relacin entre pobreza y bosque es muy diferente. Existe una relacin muy claraentre las necesidades bsicas insatisfechas y las condiciones de vida en los bosques.Como se demuestra en el Captulo 3, muchos asentamientos humanos en losmunicipios de la regin son remotos, muy pequeos y adems dispersos, lo que enparte explica la ausencia de buena educacin, atencin mdica, presencia de centros

de salud, y la falta de saneamiento bsico.En un ambiente de bosque tropical, las necesidades bsicas como vivienda yabastecimiento de agua no son necesariamente inferiores comparadas con zonasurbanas. Las viviendas construidas con materiales provenientes del bosque, porejemplo techos de hoja de palma, no deberan ser consideradas inferiores a unavivienda en la ciudad construida con material noble, techo de zinc y que crea unambiente caluroso gran parte del da. Igualmente el abastecimiento de agua slounas horas al da, que adicionalmente no es potable, no necesariamente es mejor alagua limpia de un ro o una quebrada a poca distancia de la casa (Chirif, 2003).

Otros aspectos de la pobreza, como la vulnerabilidad, la exposicin al riesgo y lafalta de representacin, a pesar de que son difciles de cuantificar, podemos

argumentar que s tienen una relacin con los bosques o el sector forestal en elcaso de Pando. El bosque reduce los riesgos en la vida de sus pobladores ya que lespermite buscar opciones alternativas en momentos de crisis econmica. Es decir, lapoblacin forestal de la regin se puede beneficiar de la seguridad que provee elbosque para vivir. Por otro lado, vivir en el bosque aumenta ciertos riesgos con laexposicin a enfermedades y a determinados tipos de accidentes que no son comunesen otros ambientes. Sin embargo, eso es diferente respecto a los otros dos aspectos.Vivir en el bosque en Bolivia aumenta la vulnerabilidad, en parte por que es unaregin con una economa basada en pocos productos forestales cuyo precio en elmercado internacional no es muy estable. Adems, por tratarse de una zona remota,es muy sensible a los efectos coyunturales nacionales que pueden afectar laprestacin de servicios de las agencias estatales, que de por si ya son muy dbiles.

La representacin es un aspecto que tal vez es igual de ambiguo y difcil devalorar. El ser un poblador pobre de una zona forestal del norte amaznico bolivianono ha sido muy ideal para estar bien representado. Muchos de los pobladores noestn registrados como ciudadanos bolivianos, ya que no presentan certificados denacimiento y/o documento de identidad, por cuanto tienen poca o ninguna opcinpara manifestarse polticamente, o participar en los procesos democrticos(Gottwald, 2004). Las relaciones econmicas y sociales en el norte Boliviano tenany en muchos casos todava tienen un carcter semi-feudal. Por otro lado, el procesode saneamiento (ver Captulo 2) el sistema poltico-administrativo del pas descrito

en los Captulos 3 y 5, estn cambiando rpidamente esta situacin. El proceso desaneamiento de la tierra, que es parte de la implementacin de la Ley INRA (Captulo2; Ruiz, 2004), otorga tierras a comunidades campesinas e indgenas, es un procesoque contribuye en forma significativa al reconocimiento legal de los asentamientoshumanos en comunidad (OTBs) de la regin, y por lo tanto a los mecanismos derepresentacin de la poblacin rural pobre.

Conclusiones: Opciones para reducir la pobreza en Pando

Este documento presenta un cuadro heterogneo sobre la pobreza en Pando y lasopciones que existen para reducirla. En primer lugar, se puede observar que Bolivia

utiliza una definicin que identifica quines son los pobres, pero que tieneargumentos a favor y en contra. Describe la pobreza en detalle y permite relacionarlas estadsticas en periodos especficos de tiempo por sector. Por otro lado, losindicadores del ndice NBI no tienen suficiente detalle y son tabulados en base a


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informacin obtenida despus de un intervalo de tiempo muy amplio, 10 aos. Pero,que en realidad y tratndose de hacer seguimiento a la pobreza, es un lapso detiempo muy corto para verificar si las polticas o programas en este mbito hantenido o tienen algn impacto. El ndice NBI tampoco registra las dimensiones detipo social de la pobreza y, por lo tanto, no llega a clarificar las caractersticas que

definen la capacidad de los pobres para escapar de esta condicin. Adems, nospreguntamos, si el uso actual de los indicadores del ndice NBI es apropiado parauna regin forestal como la del norte amaznico boliviano.

Se puede observar que Bolivia, en trminos generales, tiene polticas y programasbien elaborados para reducir la pobreza, dispone de una Estrategia de Reduccinde la Pobreza ampliamente discutida y en actual revisin (Captulo 3), pero queadems, por el acceso a los programas de alivio a la deuda externa para pasesaltamente endeudados (HIPC-I y II), cuenta con amplios recursos. Tambin hacontemplado el establecer mecanismos diferenciados para la distribucin de estefinanciamiento hacia los ms necesitados.

Sin embargo, se observa que estas mismas polticas y programas se sofocan en

mecanismos financieros burocrticos y sofisticados, que muchas veces se diluyenpor no enfocar su priorizacin en contenidos especficos. El mecanismo que proponela Ley del Dilogo, no es acompaado por mecanismos similares que asistan suimplementacin a travs de programas sectoriales. Como sealamos antes, laimplementacin del mecanismo que propone la LD, considera a los gobiernosmunicipales como un actor principal en todo el proceso.

En el caso de los municipios de Pando, estas estructuras presentan sus limitaciones.En primer lugar, una de ellas es que los tres niveles de gobernabilidad del pas; elnivel de gobierno nacional, el nivel de administracin departamental a travs de lasprefecturas y el nivel de gobierno municipal no coordinan entre s cmo deberaser. En segundo lugar, los gobiernos municipales al igual que las prefecturas tienenseveras limitaciones para cumplir el papel protagnico que le otorga la Ley en elalivio de la pobreza de Pando.

La dinmica por la que est atravesando Pando y la regin en general respecto asus recursos naturales, su accesibilidad (que cada vez est ms vinculada), estcreando opciones para promover un crecimiento econmico importante. Del rumboque tomen los beneficios de ese crecimiento econmico va a depender el procesode reduccin de la pobreza. Es decir, para que estos procesos reduzcan la pobreza,es necesario en gran parte la distribucin de estos beneficios, como si estecrecimiento econmico se reflejara en un mejoramiento de la educacin, asistenciamdica, construccin de viviendas y saneamiento bsico. An cuando todo esto se

diera, no deja de ser importante que los pobres de Pando consoliden mecanismosendgenos para disponer de una mejor representacin, vivir una vida con menosriesgo, dejar de ser vulnerables, mejorar su auto-estima y, fortalecer sus relacionessociales. Todas estas son metas relevantes y valiosas pero al mismo tiempoindependientes de la definicin de pobreza que se quiera utilizar.

Contenido de los captulos

Estos y otros temas estn expuestos en los seis captulos que contiene estedocumento. Despus del Captulo 1, el Captulo 2 presenta informacin generalsobre el departamento de Pando para introducir la regin en estudio, y proyecto

Pobreza y Descentralizacin. En este captulo se incluyen aspectos biofsicos comodatos geogrficos, hidrologa, vegetacin y las principales vas de acceso aldepartamento. Asimismo, se ha buscado hacer una descripcin sociopoltica que alinicio hace una breve resea histrica de la regin donde se enfatizan las actividades


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productivas, su divisin poltica, localizacin de los municipios seleccionados paraesta investigacin y caractersticas de la poblacin en el tiempo segn la informacinrecabada en los ltimos censos de poblacin y vivienda.

El Captulo 3 presenta el marco de la pobreza a nivel macro. El captulo enfocalos aspectos relevantes de la pobreza y las acciones para aliviarla, en Bolivia y en el

rea de influencia del proyecto. Primero, se compone inicialmente por unaintroduccin a la temtica de la pobreza donde se presentan las definicionesconceptuales ms importantes. Tambin se mencionan aquellos puntos de vista delos organismos de cooperacin multilateral, como una pequea explicacin de losorgenes de los programas de lucha contra la pobreza en el pas. Segundo, describecmo se conceptualiza la pobreza en Bolivia, desde las reformas estructurales y laparticipacin del Banco Mundial y el FMI con su programa de alivio a la deudaexterna. Posteriormente, hace una resea donde se describen los orgenes ycaractersticas de la Ley del Dilogo Nacional como las experiencias hasta la fechaobtenidas con la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP). Tercero,trata las diferentes metodologas e ndices empleados para la estimacin de la pobreza;

tambin describe las fuentes de informacin estadstica disponibles, el Mtodo deLnea de Pobreza, el Mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), el Mtodode Medicin de Pobreza, el ndice de desigualdad de Gini entre otros. El Captulo 4ubica al departamento de Pando en el contexto de sus particularidades de pobrezaponiendo en consideracin dos ndices fundamentales, el ndice de NecesidadesBsicas Insatisfechas (NBI) y el ndice de Desarrollo Humano (IDH). Los Captulos 5 y6 presentan el marco poltico y econmico que es la condicin central para combatirla pobreza en el departamento de Pando.

El Captulo 5 analiza, en cuatro partes, las razones de los cambios provocadospor la Descentralizacin Administrativa y la Participacin Popular en el pas y en eldepartamento de Pando. Primero, describe las razones y el origen de los cambiospolticos que han influido en la descentralizacin de la administracin del Estadoboliviano. Segundo, describe a los principales actores gubernamentales en el reade influencia del proyecto. Tercero, analiza el desempeo de los procesosdescentralizadores en cada uno de los niveles territoriales administrativos del pas,haciendo hincapi en las diferentes instancias que directa o indirectamente tienenque ver con el tema de pobreza, los procesos participativos de la descentralizacin,el acceso a servicios por parte de la poblacin y el acceso a los recursos forestalesen el departamento. Y cuarto, describe el desarrollo de la administracin pblicaen Pando, considerando aspectos relevantes como la inversin pblica, el ProgramaNacional de Empleo de Emergencia (PNEE o PLANE) para Pando, las fuentes de ingresos

municipales, una revisin financiera institucional y una revisin de la estructuraorganizativa de los municipios de Bolpebra y El Sena, como tambin, del proceso deplanificacin participativa municipal, para concluir de forma esquemtica, con unresumen de potencialidades y dificultades de ambos municipios.

El Captulo 6 recopila informacin sobre la economa y produccin del departamentoy los dos municipios en estudio, pretende de forma integral enfatizar la vocacinforestal del departamento basndose en las principales actividades econmicas delsector forestal en Pando. El captulo hace una descripcin de los Productos ForestalesNo Maderables (PFNMs) as como de la explotacin maderera. En ambos casos, consideraa los grupos de actores interesados en el desarrollo y participacin en las cadenasproductivas de la castaa y los grupos interesados en el aprovechamiento de la madera.


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El presente captulo abarca la descripcin de las caractersticas geogrficas dePando. El captulo esta dividido en una breve divisin biofsica y una descripcinsociopoltica del departamento. Entre los aspectos biofsicos como su geomorfologa,hidrologa y vegetacin, se observa que Pando ofrece abundantes riquezas naturales,presentando tambin muchas limitaciones para la actividad humana. La partesociopoltica tratar la historia, divisiones polticas y la demografa del departamento.

En gran parte, las caractersticas sociopolticas que se ven hoy en da en Pando sonfruto de la lucha por controlar y explotar sus recursos forestales, por lo tanto, esnecesario conocer su historia para entender los actuales procesos de cambio. Lasreformas en la administracin pblica de la dcada de 1990 han tenido una crecienteinfluencia en los procesos sociopolticos. Tambin, despus de muchos aos deabandono y emigracin, se nota un crecimiento poblacional que se ha orientadoms al desarrollo urbano. Estas tendencias indican que Pando est atravesando porun periodo de transicin en varios aspectos.

Geografa de Pando

El territorio que actualmente est definido como el departamento de Pando fuecreado el 24 de septiembre de 1938 durante el gobierno del Teniente CoronelGermn Busch. Est situado al Norte de Bolivia, limita al Norte y Este con Brasil, alOeste con Per, y al Sur con los departamentos de El Beni y La Paz. Tiene unasuperficie total de 63,827 km representando el 5.8% del territorio nacional.

Nuestro estudio se concentra en dos municipios como ejemplos: Bolpebra y ElSena (ver Mapa 2.1). El municipio de Bolpebra est ubicado en el extremo noroestede Pando entre los 1055 y 1128 de latitud Sur y 6900 y 6934 de longitud Oestedel meridiano de Greenwich. El municipio de Bolpebra limita al Este con los municipiode Cobija y Porvenir, al Oeste con Per, al Norte con Brasil y al Sur con el municipio

Filadelfia. Bolpebra tiene una extensin de aproximadamente 2,470 km2

. La capitaldel municipio es la localidad de San Pedro de Bolpebra. El municipio de El Sena seubica al sur del departamento entre los ros Madre de Dios y El Beni, o geogrficamenteentre los 1127 y 1230 de latitud Sur y 67 y 68 de longitud Oeste del meridiano

Captulo 2

La geografa de Pando


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La geografa de Pando16

de Greenwich. El Sena limita con el municipio de San Lorenzo al Este, el municipiode Puerto Rico al norte y el municipio de Ixiamas al Sudoeste.El Sena abarca unasuperficie de aproximadamente 7,560 km. La localidad El Sena es la capital delmunicipio.

Aspectos biofsicos

Pando es parte de la regin Amaznica, y por lo tanto se ubica en la regin detrpico hmedo de Amrica Latina. El departamento de Pando se encuentra a unaaltura promedio de 200 msnm. Las precipitaciones en promedio varan de 1,774 mm/ao en el Oriente a 1,834 mm/ao en el Occidente. La temperatura media anual es26.2oC (Balczar et al., 2001). Las lluvias se concentran entre los meses de noviembrey marzo, creando dos estaciones climticas: una seca y otra lluviosa. Esta variacinen las precipitaciones fluviales representa un papel muy importante en las actividadesproductivas de los habitantes rurales.

Uno de los aspectos que domina el paisaje y relieve de Pando es la presenciade enormes ros que son afluentes de la cuenca amaznica. Los ros son un recursonatural muy importante, no slo en sus aspectos hidrolgicos, sino tambin porquehistricamente han servido como medio de transporte y divisin poltica naturalen la regin. Los ros ms importantes son el ro Madre de Dios y Beni. Otros rosprincipales son: Orthon, Abuna, Acre, Tahuamanu y Manuripi. En el municipio deBolpebra los principales ros son Acre y Tahuamanu, que an son usados comomedio de transporte. En el municipio El Sena los principales son el ro Madre deDios, El Sena y sus tributarios Manupare y Manurimi, que son muy importantespara el transporte. En general, el uso de los ros como medio de transporte hadisminuido por el incremento y mejora de las carreteras en el departamento (ver

Mapa 2.2).En Pando se distinguen dos unidades geomorfolgicas: planicies ms conocidas

como tierra firme y llanuras aluviales o bajos, en las que se encuentran sueloscaractersticos que permiten el establecimiento de vegetacin tpica de acuerdo

Mapa 2.1: Mapa de Pando


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con las condiciones bioclimticas, topogrficas, de fertilidad y composicin qumica.Como unidades fisiogrficas estn el escudo precmbrico y la llanura chaco-beniana,sobre la cual se asienta la gran mayora del territorio.

Segn el Plan de Desarrollo de la Mancomunidad Tahuamanu (2002-2006), lossuelos en Pando ofrecen limitaciones para la agricultura permanente. Los suelos entierras firmes son cidos, pobres en nutrientes y con altos contenidos de aluminio,aunque su estructura y drenaje son generalmente buenos, con excepciones enalgunos lugares. Los suelos en bajos son aluviales jvenes de texturas arcillosas,fertilidad mediana, menor contenido de aluminio que los suelos de tierra firme, ygeneralmente planos. Sin embargo, son sujetos a inundaciones permanentes oestacionales y presentan drenaje deficiente.

Vegetacin

En varios sentidos la vegetacin de Pando es tpica de la Amazona occidental. Navarro

(1997), en su estudio sobre la regin clasific los bosques de Pando como selvaspluviestacionales climatfilas semideciduas, selvas de vrzea estacionalmenteinundadas por aguas blancas, selvas de igap temporalmente inundadas por aguasclaras o negras, palmeras permanentemente inundadas por aguas negras, tres tiposde bosques ribereos que corresponden a etapas sucesionales con relacin a laestabilidad del sustrato y micro bosques esclerfilos o cerrado amaznico (citadoen Balcazar y Montero, 2002, p5).

En Pando hay principalmente dos formaciones boscosas: bosque tropical hmedode tierra firme y bosques de las llanuras aluviales. En el Cuadro 2.1 se identifican lasespecies ms caractersticas de los bosques de tierra firme y de los bosques aluviales.El cuadro tambin identifica las especies con valor comercial como productos no

maderables o maderables. Se encuentra mucha variacin de especies en estosbosques tropicales y, como atribucin, en la regin se dice que los bosques deBolpebra son ms ricos en goma que en castaa, mientras que en El Sena los bosquesson ms ricos en castaa e igual en goma que el municipio de Bolpebra.

Mapa 2.2: Mapa hidrolgico de Pando


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Cuadro 2.1: Especies ms frecuentes en los dos tipos de bosque de Pando

Nombre comn Nombre cientfico TF LlA M NM

Agua Pouteria guyanensis X XAliso Myrsine sp X XAlmendrillo Dipteryx odorata X XAlmendrillo de bajura Dipteryx micrantha X XAlmendrillo amarillo Apuleia leiocarpa X X XAmbaibo Cecropia membranaceae X XAmarillo Aspidosperma cf. tambopatense X X XAsa Euterpe precatoria X X XBibosi Ficus sp X X XBiturbo Couratari guyanensis X XCastaa * Bertholletia excelsa X X X XCedrillo Spondias mombin X XCedro Cedrela odorata X X XChonta Astrocaryum chonta X XColoradillo Protium sagotianum X XCusi Orbignya phalerata X XEnchoque Cariniana micrantha X XFaria seca Celtris celtis XGabetillo Aspidosperma rugosum X X XGabetillo blanco Alseis cf. Floribunda XGoma Hevea brasiliensis X X XIsigo Protium sagotianum XIsigo colorado Tetragastris altsima X XItauba Mezilaurus itauba X X

Leche leche Sapium marmieri XLlave Heteropterys aff. Suberosa XMajo Jessenia bataua X X XMapajo Ceiba pentandra X XMara Swietenia macrophylla X XMara macho Cedrelinga catenaeformis X XMasaranduba Manilkara bidentata X X XMata mata Eschweilera odorata XMotac Scheelea cf. princeps X X XMurur Clarisia racemosa X X XNegrillo Nectandra amazonum X XNui Pseudolmedia lavis X X

Ocho Hura crepitans X XPacay Inga ingoides X XPalo Santo Sclerobium aff. Rugosum X X XPaquo Hymeneae parvifolia X XPicana Cordia sp X XPiraquina Xylopia aff. Benthamii XQuecho Brosimum aff. Latescens XTajibo Tabebuia impetiginosa X XTumi Roble Amburana cearensis X XVerdolago Terminalia amaznica X XVirola Virola peruviana X X

TF: Tierra Firme LlA: Llanura Aluvial M: Maderable NM: NoMaderable* Es prohibido su aprovechamiento como madera.

Fuente: Elaboracin propia y PDMan Tahuamanu, 2002 - 2006


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Los bosques proveen una fuente de protena importante para la poblacin regional.Por ms que la densidad poblacional en el rea rural de Pando sea muy baja y, porconsiguiente, tambin la presin sobre la vida silvestre; la caza durante el periodode zafra de castaa puede llegar a poner en peligro ciertas especies de mamferosy aves. Haciendo un clculo simple, segn el SNV (2003) cada ao ingresan 15,000

zafreros a los bosques pandinos permaneciendo en ellos alrededor de cuatro meses.Considerando un consumo diario de 0.5 kg de carne la presin sobre la fauna es de900 toneladas por zafra.

La deforestacin en Pando se constituye en una de las mayores amenazas paralos bosques. Segn estimaciones, la cobertura boscosa ha diminuido de 97.3% en1992 (PANFOR, 2001) a 93% en 2002 (FJMP, 2002). Aunque no aparenta ser unadeforestacin aguda, sta es muy concentrada. Se puede notar que hay extensasreas deforestadas cerca de la capital, Cobija y a los lados de los caminos Cobija-Puerto Rico y Cobija-El Chive. Pero no hay mucha informacin confiable sobresuperficies deforestadas por ao o la ubicacin de stas. Por ejemplo, laSuperintendencia Forestal registr slo seis autorizaciones de desmonte en la gestin

2002 con una superficie total de 37 hectreas (SIF, 2003). Sin duda estas estadsticasno representan la realidad.

Vas de acceso

Pando no dispone de buenas vas de acceso terrestre, dificultandose ms el accesoa las comunidades en poca lluviosa y dejando aisladas muchas comunidades. Elcamino ms importante de Pando es el que cubre Cobija-Riberalta. Esta ruta, de 480km, pasa por las comunidades de Porvenir, Puerto Rico, El Sena y Puerto Copacabana.El camino es fcilmente transitable 8 meses del ao, los otros 4 meses se realiza condificultad; cuando las precipitaciones fluviales son muy fuertes llega incluso a impedirla vinculacin con otros departamentos. Otro camino importante es el de Porvenir-Chiv con 189 km, el mismo que pasa por la comunidad San Silvestre. Actualmentecuenta con 122 km en buen estado (entre Porvenir y San Silvestre). Gran parte de lapoblacin de Bolpebra utiliza la carretera brasilea BR-364 para movilizarse de Cobijaa San Pedro de Bolpebra. Como la carretera BR-364 est asfaltada, se puede transitardurante todo el ao sin inconvenientes.

Los ros constituyen una alternativa de transporte importante en la regin, puesa lo largo de los aos han representado la forma de llegar a sitios alejados. Lasdificultades para utilizarlos se presentan en la poca seca, en la cual, navegar esimposible, por la presencia de bancos de arena, rpidos y palizadas. Por ejemplo, el

ro Acre est perdiendo caudal en las ltimas dcadas y hoy solamente puedennavegar embarcaciones de hasta 7,000 kg siendo que en la poca de la goma navegabanembarcaciones de hasta 50,000 kg de capacidad de carga (PDM, 19982002).Aparentemente el ro Acre sufre de sedimentacin y erosin hdrica por ladeforestacin, as como de su cuenca superior as como de sus subcuencas, sobretodoen Brasil. Por esta razn el ro Acre ya no es navegable durante gran parte del ao,afectando a la poblacin riberea. En El Sena, el transporte fluvial es mucho msimportante considerando que los ros son de mayor caudal y en algunas reas delmunicipio faltan otras vas de acceso.

La ciudad de Cobija es la nica poblacin que cuenta con un aeropuerto, aunquealgunas localidades rurales poseen pistas de aterrizaje para aviones pequeos y

medianos. Dada la limitada demanda de transporte areo se observa que el aeropuertoest subutilizado. Existe una mayor frecuencia de vuelos a la ciudad de La Paz, conconexiones al interior del pas y una menor frecuencia a la ciudad de Riberalta.Debido al humo producido por la prctica de quemar para habilitar terrenos para


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agricultura y ganadera en los meses de agosto y septiembre se presentanirregularidades en la frecuencia de vuelos.

Aspectos sociopolticos

Historia

A fines del Siglo XIX el auge de la goma focaliz la atencin comercial internacionalen la regin amaznica de una forma nunca antes vista, pero desde el colapso delprecio de la goma en las dos primeras dcadas del Siglo XX, la situacin econmicade la regin no ha recuperado su posicin. Aunque el efecto cclico de auge ycolapso econmico en la regin se ha repetido tambin con otros productos, elsistema de explotacin gomera establecido en ese periodo ha definido en granparte los patrones socioeconmicos observados en la actualidad en el departamentode Pando (Stoian, 2000).

A inicios del Siglo XIX, el norte amaznico boliviano era la regin ms rezagada y

olvidada por el Estado; sin fronteras internacionales bien definidas y ningn centropoblado significante. Durante este periodo la demanda por productos forestales nomaderables mostraba tendencias de crecimiento econmico promisorias (Quinina,Goma, etc.), pero la ruta exacta del ro Beni era totalmente desconocida lo quedificultaba la integracin econmica de la regin (Fifer, 1970). En el ao 1880, EdwinHeath fue el primer explorador que mape el curso del ro Beni, demostrando suconexin con la cuenca del ro Madre de Dios. El descubrimiento de una nueva rutapor el ro Beni marc el inicio del auge de la explotacin de la goma en Bolivia. En ladcada de 1980, centenares de comerciantes y aventureros establecieron barracasa lo largo de este ro y otros prximos como el Mamor, Acre, Purus, Orthon,Itnez, etc.

Con el conocimiento del ro Beni, la regin se prest a la exploracin porcentenares de aventureros y buscadores de fortuna o nuevas oportunidadeseconmicas. Dos de los exploradores ms victoriosos fueron Antonio Vaca Diez yNicols Surez. Vaca Diez se estableci en la boca del ro Orthon en un rea demarcadaoriginalmente por Heath en su primera exploracin. En 1881, Surez se establecitomando como referencia estratgica Cachuela Esperanza, la nica catarata en elbajo ro Beni. El xito de su empresa, Surez y Hnos., radic en el control de lasprincipales vas de transporte en puntos estratgicos y su organizacin integradapor un hermano con base en Londres, quien cuidaba las finanzas de la empresa yotro con base en el Beni, quien era responsable de producir alimentos para los

miles de empleados dependientes de la Casa Surez y Hnos. (Fifer, 1970)El sistema productivo bajo el cual eran manejadas las operaciones de la empresagomera en la regin estaba definido por unidades productivas extractivistasdenominadas barracas. Las barracas eran unidades de control de bosque que estabandeterminadas no por la superficie de tierra, sino, por el nmero de rboles de gomaagrupados en sendas o estradas. El sistema productivo basado en las barracasinvolucraba el mantener un determinado nmero de obreros en los bosques deforma permanente, rayando (cortando) y recolectando ltex de los rboles yacopiando la goma defumada (bolachas) en puntos estratgicos para su transportey comercializacin. Los barraqueros enfrentaban dos grandes limitaciones: la escasezde mano de obra para la extraccin de goma; y la falta de capital para financiar las

operaciones de la empresa.Debido al alto grado de endeudamiento de algunos barraqueros vecinos a las

tierras de la Casa Surez y Hnos. es que Surez ampla sus dominios en la regin.Despus de 1897 con la muerte de Vaca Diez, el principal competidor de la Casa


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Surez y Hnos., a causa de un naufragio en Per, es que Nicols Surez consolida suimperio. En estos aos la influencia de la Casa Surez alcanz el auge de su podero.

A inicios del Siglo XX una serie de eventos marcaron el comienzo de la declinacindel imperio Surez. En 1903, la guerra con Acre marco la prdida del control sobreuna gran rea de influencia y sus posibilidades de expansin con la firma del Tratado

de Petrpolis el 17 de noviembre de 1903. Pocos aos despus, la cada del preciointernacional de la goma se dej sentir en la actividad gomera de la regin. Sinembargo, el grado de organizacin y eficiencia de la Casa Surez y Hnos. evit elcolapso total del imperio, el cual perdur prcticamente hasta la muerte de Surezen 1940 (Fifer, 1970).

Finalmente, despus de la revolucin nacional de 1952 los remanentes del imperioSurez fueron confiscados por el Estado en nombre de la reforma agraria propuestapor la revolucin. Luego de la confiscacin de las propie

Pobreza Norte Amazonico2005

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