PLANNING REPORT  

TERRITORY PLAN TECHNICAL AMENDMENT KINGSTON PRECINCT CODE 

 May 2016 

 Land Development Agency 

              

 

 

Table of Contents  1.0 Proposal and Context                  3 

‐ Section 49 Kingston                    3 

2.0 The Site                      4 

‐ History                      4 

‐ Characteristics                    5 

3.0 Planning Framework                  6 

‐ National Capital Plan                   6 

‐ Territory Plan – Kingston Foreshore Structure Plan           7 

‐ Kingston Precinct Code                  7 

‐ Previous Technical Amendment                8 

4.0 Policy Framework                   8 

‐ 2003 ACT Government Arts Facility Strategy            8 

‐ 2011 Kingston Arts Precinct Strategy              8 

‐ 2015 Arts Policy                    9 

‐ 2015 Kingston Arts Precinct Feasibility Study            9 

‐ 2015 / 2016 ACT Government Strategic Priorities            9 

‐ Sale                        9 

5.0 Proposed Technical Amendment                        10 

‐ Change 1: Boundaries                           10 

‐ Change 2: Developments                           10 

6.0 Justification                                                     11 

‐ Change 1: Boundaries                           11 

‐ Change 2: Development                            11 

 Figures 

Figure 1: City Context                   3 

Figure 2: Section 49 Kingston                 4 

 

1.0  Proposal and Context  Section 49 Kingston 

The Land Development Agency is seeking a Technical Amendment to the Territory Plan that would allow the construction of hotel(s) and / or childcare on Section 49 Kingston (also known as the Kingston Arts Precinct).  Section 49 Kingston is a site of approximately 5.6ha within the Kingston Foreshore estate, bounded by Wentworth Ave to the west, Eastlake Parade to the north and east, and existing mixed used developments to the south. Figures 1 and 2 pictorially show the context of Section 49.  Section 49 is place of great significance for Canberra as the home of some of our oldest, most historical buildings including the Kingston Powerhouse, Fitters’ Workshop, and Former Transport Depot (homes to leading arts organisations the Canberra Glassworks and Megalo Print Studio + Gallery, and the Old Bus Depot Markets). The balance of the site is predominately occupied by a sealed surface level car park and also includes areas of open space and ACTEW’s Telopea Park Sub‐station. The existing car park is a temporary car park, permanent public car parking will be provided as part of the development of section 49.  Development of Section 49 to create an Arts Precinct for Canberra is a Government decision that has been under development since 2004. It is one of the ACT Government’s 2015‐16 Strategic Priorities, with the key objective being to create a vibrant precinct for local art organisations and new organisations to flourish.  

 Figure 1:  City Context  

 Source: Base Map ACTMAPi    

 

 

 Figure 2:  Section 49 Kingston  

 Source: Base Map ACTMAPi  2.0 The Site  History The Kingston Foreshore is an area in which there remain strong connections to the heritage of Canberra. The Kingston Powerhouse was the first permanent building constructed in Canberra following the selection of the site for the National Capital. The location of the Powerhouse with its proximity to water for the Powerhouse boilers and rail enabling delivery of coal from Queanbeyan was not originally anticipated however became a key influence on the orientation and nature of development at Kingston, which evolved as an industrial and government services suburb.   Until the 1990s Kingston retained a strong industrial character. Redevelopment since then has seen its transformation to a mixed use suburb. The primary remnants of ‘industrial’ Kingston present as islands within a highly urbanised environment. The Former Transport Depot (1926‐27) and the Powerhouse and Fitters’ Workshop (1915 and 1916) and associated landscape elements have an ability to communicate the historic character and planning of the area.   The heritage of the area and its link with the early development of the city is highly valued by the broader community. The major historic buildings contribute to the character of the area and are also highly valued. Development of the site will need to be sensitive to this heritage and ensure these buildings and their setting are respected while allowing development to occur.      

 

Characteristics The following summarises the existing site characteristics:  Location – bound by Wentworth Avenue and Eastlake Parade with Printers Way traversing into the site from the south east. Lake Burley Griffin is approximately 90m to the north and the Kingston Harbour is approximately 70m to the north east.  Site Area – Section 49 has a total site area of approximately 5.6ha.  Existing buildings – Buildings on the site and their occupants include: 

• Kingston Powerhouse (Canberra Glassworks); • Fitters’ Workshop; • Former Transport Depot (Old Bus Depot Markets); • Wentworth Avenue Offices (Megalo Print Studio + Gallery); • Telopea Park Sub‐station (ActewAGL) • Surface car park (approximately 625 spaces, including parking in the vicinity of the Fitters’ 

Workshop); and • 1948 Switch Room (used by Canberra Glassworks for visiting artists’ accommodation). 

(Current approved DA to remove switch room).  Topography & Drainage – The site is generally flat. The highest point (RL562) is at the Former Transport Depot site towards the south of the site.  The lowest point within Section 49 is RL558m. Rainwater drains to the existing street storm water drainage system.  Adjacent Land Use – The site is bordered by residential and mixed use development to the north, south and east, and Wentworth Avenue to the west. In the wider area, land uses include Lake Burley Griffin, Telopea Park, and the Kingston Group Centre.  Site Contamination – The site is located on land that was formerly used for Industrial purposes. The LDA has an agreement with the EPA that a Site Audit Statement and Report will be prepared for the site prior to sale or development. For the purpose of preparing Site Audit Statements, section 49 has been divided into three smaller audit areas. The Site Audit Statement and Report for the sub audit area known as the ‘Development Precinct’ is complete and has been endorsed by the EPA. Work on the other two sub audit areas is in progress and will be complete prior to development occurring in these areas.  Heritage – The subject site contains multiple Registered Places or Objects under the ACT Heritage Act, 2004.  Vegetation and Fauna – The subject site has been completely modified from its natural state.  There are no known threatened or endangered fauna species on, or near the subject site.  Street Trees – There are a small number of street trees adjacent to Wentworth Avenue and Eastlake Parade.  In addition trees have been planted within parking areas.  Utility Services – The site includes a number of existing utility services which traverse the site and which service the existing buildings, including a significant number of underground electrical services feeding in and from the Telopea Park Sub‐station (some of which are 132kv cables). Upgrades to utility services and new utility services will be constructed as required as development occurs (subject to statutory approvals). Development of the site will include the requirement to meet ACTPLA requirements in respect to the interface with the Telopea Park  Sub‐station – specifically maintaining required distances and ensuring mitigation of risks associated with HV infrastructure.  

 

 

It is worth noting here that the Site Audit Statement for the area surrounding the Telopea Park Sub‐station restricts childcare at ground level which will significantly contribute to the mitigation of associated HV risks.  Transport – Public transport routes run along Wentworth Ave. Wentworth Ave is also identified in various plans (including light rail) as a primary corridor for future public transport systems.  Parking – Approximately 643 temporary surface car parking spaces are located within the site. Street parking is located within Eastlake Parade adjacent to the site. As mentioned previously, the car parking on site currently is temporary and permanent public car parking will be provided as part of the development of the site. Permanent car parking will be detailed in the estate development plan for the site and will be subject to statutory approvals.  Pedestrian Movement – There is some fencing on the site restricting pedestrian and vehicle access to defined points. Pedestrian access is otherwise unrestricted.  

3.0 PLANNING FRAMEWORK The planning guidelines and statutory controls relevant to the subject sites are summarised below. These are further discussed in respect of the proposed Technical Amendment in section 5.  National Capital Plan The Kingston Foreshore is located in an area subject to the Special Requirements of the National Capital Plan (NCP). The NCP provides a range of building form and urban design guidelines for development to comply with for Development Application (DA) approval. The NCP takes precedence over the Territory Plan where the two are inconsistent.   The NCP includes a range of “Special Requirements” for development within the Kingston Foreshore area and recognises the Kingston Foreshore as a major landscape feature helping to unify the National Capital’s central precincts. The NCP also acknowledges that the Kingston Foreshore forms a prominent urban environment when viewed from within and across East Basin, and from key vantage points such as from Mount Ainslie and Mount Pleasant.  The Special Requirements of the NCP relate primarily to the overall landscape character of the locality together with outdoor lighting and Wentworth Avenue upgrading. The overall aim is to ensure development establishes a notable visual quality, as part of the lake foreshores vista and maintains the unity of the central precincts of the National Capital.  A number of provisions of the NCP relate directly to built form and materials of development. These are addressed below:  Massing of building development addressing the lake edge ‐ The massing of building development directly addressing the lake edge is to be articulated and modulated to present a varied appearance and avoid an apparent unbroken wall of development when viewed from the lake.  Colour ‐ The colour scheme of development is to be generally light in tone. Some highlighting with darker colours may be acceptable where these do not present the dominant colour scheme when viewed from or across the Lake.  Roofs ‐ A variety of roof forms, materials and colours should be introduced into the area.  Building Height ‐ The overall height of buildings in the area is to be generally consistent with that of the tree canopy of mature trees in the area. This can be achieved through buildings being a maximum of 4 storeys except for some taller buildings or focal elements where these do not 

 

significantly impact on the landscape of the area or detract from the massing of the Kingston Power House building.  Materials and Finishes ‐ Materials on buildings and structures near the Lake edge are to be of a durable and low maintenance nature with a high quality in the materials used. Buildings fronting the Lake edge should generally avoid the use of highly reflective materials.  Territory Plan – Kingston Foreshore Structure Plan The Kingston Foreshore Structure Plan is a statutory document forming part of the Territory Plan.  The Structure Plan sets out the principles and policies that apply to the area in accordance with Section 91 of the Act.  The general objectives applicable to the foreshore area include: 

Create a vibrant mixed use water front development incorporating a strong arts, cultural and tourism theme. 

Create an efficient and sustainable urban environment providing diverse living, working and recreation opportunities, and to undertake development using best practice environmentally sustainable development principles. 

Reflect and celebrate the cultural significance of the site. 

Provide the Canberra community with opportunities to express their interest, diversity, aspirations, innovation and talents in a manner which can be experienced by residents and visitors alike. 

Enhance and support the primacy of the Parliamentary Zone as the setting for National Capital functions. 

Strengthen and enhance the major symbolic features of the Griffin plan. 

Provide opportunities for residents and visitors to access and experience the foreshore in multiple ways. 

Make provision for a range of uses which are complementary to the role of the Kingston Group Centre but which are not principally related to the convenience shopping functions of the Centre. 

Undertake development in a manner consistent with the management principles for Lake Burley Griffin and Jerrabomberra Wetlands. 

 The Structure Plan establishes a number of geographical precincts within the Kingston Foreshore area with the intention to create a diversity of uses and form across the site. Section 49 falls within two precincts but primarily relates to the ‘Powerhouse precinct’, which is intended to preserve and protect the heritage significant buildings and elements in a manner which encourages adaptive reuse, public access to, and experience and understanding of, the heritage significance of the place. The powerhouse precinct objectives include: 

Preserve and protect the heritage significant building and elements in a manner which encourages adaptive reuse. 

Provide opportunities for activities and facilities to be integrated with the historic building and setting of the Powerhouse. 

Promote public access to, and experience and understanding of, the heritage significance of the place. 

Respect significant views to and from the Powerhouse.  Kingston Precinct Code Section 49 is subject to the planning requirements of the Kingston Precinct Map and Code. The Kingston Precinct Code provides planning, design and environmental controls for specific areas or blocks. It is a key development assessment tool used to consider development applications and offer guidance in designing development proposals and preparing development applications.   

 

 

Previous Technical Amendment The original master plan for Kingston Foreshore was developed by Stewart Architecture in 1997 and has formed the basis for the development of Kingston Foreshore since that time.  There have been a number of changes since 1997 that made it appropriate to review and refine the planning framework for Section 49 Kingston. These include: 

the inclusion of the Kingston Powerhouse on the ACT Heritage Register; 

the inclusion of the Former Transport Depot on ACT Heritage Register; 

the Conservation Management Plan for the Former Transport Depot recommendation that most of the building should be retained and adapted for alternative uses, and 

the successful establishment of the Old Bus Depot Markets as a tourist attraction in Canberra and the announcement by the former Chief Minister that the Old Bus Depot Markets were to remain in the Kingston Foreshore (November 2009); 

The announcement (by the then Minister for the Arts Ms Joy Burch) in July 2011, following the completion of the Kingston Arts Precinct Strategy, that an arts hub would be developed in part of Section 49 Kingston; 

The Government announcement that public parking would be developed in the precinct.  In 2013, in response to this, Purdon Associates led the development of the Kingston Section 49 Master Plan which presented a planning and urban design framework to guide development of the precinct in a way that balanced retention of significant heritage buildings and elements, with development in the adjacent areas. The Master Plan was based on planning and design principles that encourage retention of the heritage character, seek to activate the precinct around an arts hub, maximise pedestrian connectivity throughout the precinct and facilitate the development of an attractive public domain with adequate open space. It provided for a mixed use area focused on an arts hub and with residential and commercial development and a parking structure to replace the existing surface parking. Community and stakeholder engagement was a significant and valuable part of this master planning process.  Subsequent to this, Purdon Associates undertook a review of the Kingston Precinct Code and prepared a proposed Technical Amendment (2015) to facilitate the implementation of the Master Plan. EPD reviewed this proposal and advised that the scope was considered too broad for a Technical Amendment and would need to be pursued differently. The Technical Amendment now proposed in this report was included in the 2015 Technical Amendment but is much more focused in scope and therefore considered appropriate to be pursued in this way.  

4.0 POLICY FRAMEWORK There are a number of strategy and policy documents that have shaped the current vision and Government direction for the Kingston Arts Precinct. With the overarching recognition that arts and culture are an integral part of the lives of individuals as well as the whole social and economic fabric of the Territory.  2003 ACT Government Arts Facility Strategy The ACT Government Arts Facility Strategy (released 2003) identified that the development of the Kingston Foreshore presents a unique set of opportunities ideally suited to the development of a new cultural precinct. The Strategy included a vision for a mixed arts activity, high pedestrian activity, local audiences and a busy commercial precinct to create a unique urban experience of 'critical mass' in Canberra.  2011 Kingston Arts Precinct Strategy 

As set out in the Kingston Arts Precinct Strategy (2011) the vision for the Kingston Arts Precinct is “Dynamic, inspirational, energetic: where artists, cultural organisations and creative businesses make, teach, exhibit, perform and sell their work. The ACT’s destination of choice to experience contemporary visual arts and culture.”  

 

   2015 Arts Policy 

The ACT Government is seeking to energise the Precinct and achieve the vision set out in the ACT Arts Policy ‘to be a diverse and dynamic arts ecology valued locally, nationally and globally”.  2015 Kingston Arts Precinct Feasibility Study Stewart Architects were engaged, along with a specialist consultant team (including Susan Conroy Cultural Planner, SGS Economics and Planning, Colliers International, Positive Solutions, David Flannery and Turner and Townsend) to undertake the feasibility study. This study built on the work of the Kingston Section 49 Master Plan.  The Minister for the Arts released Stewart Architecture's Report for Feasibility, Management Models and Design Options on 20 June 2015.  2015 / 2016 ACT Government Strategic Priorities The ACT Government Strategic Priorities under suburban renewal and better transport outlines the development of the Kingston Arts Precinct as a key deliverable.  Sale Section 49 will be sold for development by others. The sale process has commenced and is being managed by the Land Development Agency. The process is following a two stage process. The second stage documents are currently with the shortlisted proponents and it is anticipated that the successful developer will be announced late 2016. The sales documents outline a series of objectives for the precinct, listed below. Development proponents will be responsible for the development of an estate development plan (among other things) and are required to address these objectives in their responses as part of the tender process.  Precinct development objectives: 

Develop an arts hub that:  

encourages diversity in creating a vibrant and lively precinct; 

respects, incorporates and enhances the Precincts significant heritage aspects including build form and social history; 

delivers to the Territory improvements set out in the Functional Brief to facilitate the requirements of artsACT and the arts organisations to move into the arts hub. 

takes into consideration the requirements in relation to artists’ accommodation in accordance with the Accommodation Brief. The approach may consider the proposed accommodation type, location (which may be on the Land or elsewhere within Kingston), financial structure and ownership details; and 

 Showcase thoughtful design and innovation through:  

activation and placemaking, with a particular focus on weekday daytime activation, providing a diversity of activities; 

a mix of community and commercial spaces and an inviting destination night and day that appeals to a wide cross‐section of the local, national and international community; and 

integrated approaches in Precinct planning, design and construction to create seamless interaction between external and internal public spaces enabling a variety of uses that creates an attractive and safe public domain. 

 

   

 

 

5.0  PROPOSED TECHNICAL AMENDMENT The following changes to the Kingston Precinct Code are proposed to be made by technical amendment: 1.  Realign the boundary of PD7 such that it aligns with the boundary of Section 49 Kingston 2.  PD7 – delete “hotel” and “childcare centre”   Change 1: Boundaries 

It is proposed to extend the boundary for PD7 to incorporate the whole of Section 49. To implement this, it is proposed that the existing Inset B from the Kingston Precinct Map is replaced with Inset B below.  

  Change 2: Developments It is proposed that hotel and childcare centre are removed from the list of prohibited developments and Table 1 be replaced with Table 1 below.  

Additional Prohibited Development 

Suburb Precinct Map Label  Zone  Development 

PD7  CZ5  boarding house motel place of worship religious associated use 

 

 

6.0 JUSTIFICATION The Planning and Development Act 2007 (the Act), allows for Technical Amendments to be made to the Territory Plan (Part 5.4) where (among other things) the change is a boundary change (Section 90A) and relates to a Future Urban Area (Section 90C), providing certain conditions are met.   Change 1: Boundaries The Kingston Precinct Map boundary for PD7 (Kingston Precinct Map and Code, page 1, inset B) was established on the premise that the Former Transport Depot was not a heritage building and would be demolished. Since the definition of the precinct boundaries, the Former Transport Depot has been listed on the ACT Heritage Register and the Conservation Management Plan for the Former Transport Depot recommends that most of the building should be retained and adapted for alternative uses.  Section 90A of the Act allows a boundary change where the “change is consistent with (a) the apparent intent of the original boundary line; and (b) the objective for the zone”. It is argued here that the intent of the original boundary line was to create a precinct that included all the heritage buildings within it, which as it now stands it doesn’t, and that the objective for the zone was to create a precinct that responds to the heritage of Kingston Foreshore, of which the Former Transport Depot is now recognised as a key part.  Change 2: Developments In this instance the proposed changes relate to land currently subject to the existing Kingston Foreshore Future Urban Area (FUA) and land of which the Territory is custodian. The intent of an FUA is to provide flexibility and allow for changes to zoning where those changes are consistent with the Structure Plan for the site. These uses (Hotel and Childcare) are ones that will contribute to the success of the Kingston Arts Precinct and broader Kingston Foreshore and, as discussed above, they are consistent with the policy and planning framework for the area.  The redevelopment also offers the key social benefit of activating a section of Kingston Foreshore to provide high quality examples of CZ5 development while preserving and celebrating the heritage and history of the site. Not proceeding with the changes will limit the ability of the Government to adhere to and achieve the objectives of many of the strategies and policies discussed in this report.  In all cases a key contributor to the success of the Government’s vision for the Kingston Arts Precinct will be the precincts ability to attract and retain a diverse range of people; visitors, creators and employees alike. People will be more attracted to a space that includes a broad range of uses; particularly uses that support their interaction with the precinct and/or provide their employment, which hotel and childcare centre both do.  Hotels particularly promote national and international access and generate a lot of pedestrian traffic at all times of the day, making them a very strong contributor to the activation of the space. They employ large numbers of staff in a diverse range of roles and they introduce a ‘home’ for tourists who then immerse themselves in the precinct around them far more so than if they stay elsewhere.  Childcare facilities also provide employment opportunities, but more significantly support a much larger pool of employment within the precinct. This both expands the diversity of employment opportunity within the precinct, and draws in a sector of the public that may otherwise not visit or immerse themselves in the precinct.   

 

 

The FUA was applied to the whole Kingston Foreshore site mutually with the overall CZ5 zoning. The intent of a CZ5 Zone is to “provide for high‐density residential uses ... in conjunction with ... commercial accommodation” (Development Zone Code, ACTPLA). Arguably, the intent was that Kingston Foreshore would include commercial accommodation. As at the time of this report, there is no hotel or childcare facility provided at Kingston Foreshore, and Section 49 is the only site left to feasibly pursue this and deliver on the objectives of the structure plan as discussed below.  

One of the key objectives for Kingston Foreshore is to “create a vibrant mixed use development incorporating a strong arts, cultural and tourism theme” (Structure Plan). This objective mirrors the Government objectives to promote tourism; facilitate development of a site which is highly accessible by public transport; and enable growth and urban renewal in infill sites. The inclusion of Hotel and Childcare use is consistent with these objectives. 

 

Other objectives for Kingston Foreshore (Structure Plan) are to “provide opportunities for residents and visitors to access and experience the foreshore in multiple ways” and to “make provision for a range of uses which are complementary to the role of the Kingston Group Centre but which are not principally related to the convenience shopping functions of the Centre”. The inclusion of Hotel and Childcare will allow for greater options for visitors to the precinct and will have positive economic effects including greater choice of accommodation and employment opportunities which will compliment and support the existing Kingston Group Centre; aligning with these objectives. 

 

The introduction of Hotel and Childcare will allow opportunity for national and international visitors to experience the Kingston Arts Precinct and broader area and will support the objective of “providing diverse living, working and recreation opportunities”.