UNIVERSIDAD DE CHILE

Instituto de Ciencia Política

Documento de Trabajo N°76Material de Apoyo Docente

POBREZA:

Conceptos y Medidas

MAURICIO OLAVARRIA GAMBI

Universidad de Chile

molavarr@uchile.cl

Marzo 2001

Resumen

Planteando que la pregunta básica en todo estudio sobrepobreza es quienes son los pobres o cuando una personapuede ser considerada pobre, este trabajo expone diversosenfoques conceptuales y esquemas metodológicos paraabordar el tema. El trabajo también presenta el debatesurgido entre los enfoques alternativos, y analiza y discutesus alcances.

____________________________Este trabajo es parte del proyecto de investigación “Fighting Poverty in Chile”, elcual ha recibido apoyo financiero del Departamento de Investigación y Desarrollode la Universidad de Chile.

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1. PRESENTACION.

Pobreza es un concepto difícil de definir. Por ello, preguntas sobre quiénes son los

pobres y/ó cuándo una persona puede ser considerada pobre son cuestiones

metodológicas centrales en cualquier estudio sobre pobreza. Asociada a un

conjunto de males sociales, el problema central es como definir la pobreza de

modo tal de capturar sus dolorosas realidades y, a partir de ello, establecer

medidas que indiquen su extensión, profundidad y variación. Ello permitirá

monitorear si han ocurrido cambios en la situación de los pobres y, por extensión,

concluir si las políticas aplicadas han sido efectivas.

La pobreza no es un tema nuevo. A lo largo de toda la historia de la humanidad se

encuentran recurrentes menciones sobre ella. Sin embargo, los análisis más

sistemáticos por definir, medir y comprender el fenómeno de la pobreza

comienzan en los últimos años del siglo 19. Diversos enfoques conceptuales y

metodológicos se han implementado desde entonces con el fin de deducir

esquemas de política pública para superarla. El debate ha sido intenso y ha

reflejado claramente las complejidades del fenómeno.

La mayoría de los intentos por diferenciar a los pobres de aquellos que no lo son

se han centrado en consideraciones económicas – de ingreso o consumo, a saber.

La popularidad que ha alcanzado este enfoque se debe esencialmente a que

permite una rápida y fácil identificación de los pobres y, a partir de ello, generar

comparaciones entre grupos e intertemporales. Aún así, al interior de este enfoque

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un primer tema de debate surgió acerca de si la pobreza es absoluta o relativa, es

decir si alguien es pobre porque su nivel de bienestar es inferior al de la mayoría o

si hay un umbral mínimo de bienestar que de no alcanzarse determina que alguien

es pobre.

Aquellos que piensan que el ingreso – o consumo – es un enfoque inadecuado o

incompleto para identificar situaciones de pobreza han planteado

conceptualizaciones alternativas. Para el enfoque de las capacidades y

realizaciones el ingreso sería una medida incompleta de la pobreza. Asimismo,

según el enfoque de la exclusión social la pobreza se manifestaría en la falta de

acceso al nivel de vida y bienestar considerado como aceptable para una

determinada sociedad. En otros casos, las conceptualizaciones alternativas han

asumido cierta complementariedad con el enfoque basado en ingreso o consumo.

Por ejemplo, el enfoque de las necesidades básicas parte identificando ciertas

necesidades que serían esenciales para la subsistencia, luego define umbrales

mínimos de satisfacción y, finalmente, combinando una medición basada en

necesidades básicas insatisfechas, con medidas basadas en ingreso, llega a

proponer un enfoque que llama “método integrado”.

Para el enfoque de ingresos la cuestión es si los enfoques alternativos

efectivamente identifican pobreza. Todo ello ha generado un intenso e interesante

debate que, en lo esencial, estas líneas intentan recoger.

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En lo que sigue este trabajo presenta los enfoques recién aludidos, reseña lo

central del debate y analiza sus fortalezas. Las secciones que siguen presentan la

evolución conceptual ocurrida en torno a la pobreza, los principales métodos de

medición y, finalmente, se ofrecen las conclusiones centrales del análisis.

2. DEFINICIONES EN EVOLUCION.

La mayoría de los intentos por definir y medir la pobreza se han centrado en

consideraciones económicas, específicamente en el ingreso o consumo. A estas

variables se han ido agregando otras, dando con ello origen a diversos enfoques

conceptuales y medidas de pobreza.

a) Línea de Pobreza Absoluta.

Benjamin Rowntree es considerado un pionero en los estudios de pobreza. A partir

de sus estudios sobre pobreza en la ciudad de York en Inglaterra hacia fines del

siglo 19, llegó a definir que una familia esta en situación de pobreza “cuando los

ingresos totales son insuficientes para obtener lo mínimo necesario para la

subsistencia”. Lo mínimo necesario hacía referencia a alimento, vestuario,

habitación, calefacción, combustible y utensilios para cocinar y lavar, todo

comprado a los precios más bajos y en las mínimas cantidades necesarias para

asegurar la subsistencia física exclusivamente (George y Lawson, 1980). Con este

método, Rowntree concluyó que quince chelines era el ingreso mínimo semanal

que una familia de seis necesitaba para satisfacer sólo las necesidades

alimentarias. Si se agregaban las restantes necesidades señaladas, el

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presupuesto mínimo semanal de esa familia era entonces de veintiséis chelines, lo

que implicaba que el 10% de la población de York era pobre en la época (Kanbur y

Squire, 1999).

De acuerdo a esta metodología habría un umbral, determinado por un ingreso

mínimo, bajo el cual las personas son consideradas pobres. Es decir, ese ingreso

mínimo sería la línea divisoria que permitiría clasificar a la población entre pobres

y no pobres. Adicionalmente, dado que este enfoque se centra en el presupuesto

mínimo necesario para la mínima mantención física y salud (bajo lo cual ya habría

compromiso de ambas) ha sido considerado como una medida de subsistencia y

por esa vía de pobreza absoluta.

b) Línea de Pobreza Relativa.

Como reacción a esta aproximación, surgió más tarde un enfoque que ve a la

pobreza en términos relativos. Se basa en la idea que las necesidades no son

fisiológicamente establecidas sino que culturalmente determinadas. Peter

Townsend (1979, citado en: Sen, 1984), el más conocido exponente de este

enfoque, señala que “cualquier conceptualización rigurosa de la determinación

social de las necesidades disuelve la idea de necesidades absolutas, que ellas

están constantemente adaptándose a los cambios que se producen en la sociedad

y que, en consecuencia, ellas son relativas a un tiempo y a un lugar concreto”.

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c) Pobreza Absoluta versus Pobreza Relativa.

El enfoque absoluto de pobreza es esencialmente usado en los países

subdesarrollados y en aquellas zonas del mundo donde la pobreza y la carencia

extrema afecta a grandes segmentos de la población. En cambio, los países que

han logrado mejores niveles de desarrollo se han crecientemente volcado hacia un

enfoque relativo de la pobreza. En estos países, en la medida que han ido

superando niveles de subsistencia física mínima, sus preocupaciones se han ido

centrando en temas como la distribución del ingreso, oportunidades y alcanzar

niveles de calidad de vida socialmente aceptables para todos y cada uno de los

ciudadanos.

En esta discusión teórica de la pobreza absoluta versus la pobreza relativa,

Amartya Sen ha hecho interesantes aportes. En “Poverty and Famines” (1981)

señala que “hay un núcleo irreductible de privación absoluta en la idea de pobreza,

que se traduce en manifestaciones de muerte por hambre, desnutrición y penuria

visible en un diagnóstico de la pobreza sin tener que indagar primero en un

panorama relativo. Consecuentemente, la idea de pobreza relativa complementa y

no suplanta el enfoque absolutista de la pobreza”. Más tarde Sen (1984) señalaría

que a la discusión le ha faltado claridad toda vez que el contraste entre los rasgos

absolutos y relativos de la pobreza ha sido confuso. Esta confusión partiría del

modo en que se determinan los niveles de vida absolutos. Para él, la pobreza es

primeramente un fenómeno absoluto, pero que se expresa en términos relativos

en referencia a los recursos. Argumenta que la carencia absoluta en términos de

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las capacidades de una persona se relaciona con su carencia relativa de bienes,

ingresos y recursos.

Dos hechos son centrales en su visión. Primero, que lo absoluto de una necesidad

no es lo mismo que mantenerla fija en el tiempo. Incluso, bajo el enfoque de

pobreza absoluta, la línea de la pobreza se determina en función de algunas

variables y no hay ninguna razón para pensar que esas variables no puedan

cambiar en el tiempo. Segundo, que hay una diferencia entre lograr relativamente

menos que otros y lograr absolutamente menos por enfrentar más carencias que

otros. El hecho que una persona tenga un menor estándar de vida respecto de

otro es una prueba de desigualdad, pero, por sí mismo, no es una prueba de

pobreza, a menos que tengamos más información acerca de las necesidades que

esa persona ha satisfecho o no. En consecuencia, habría un irreductible núcleo

absolutista en la idea de pobreza. Si en una sociedad hay un cierto número de

ciudadanos que no satisface sus necesidades alimentarias o hay hambre,

entonces en esa sociedad hay pobreza, independiente de sus grados de

desigualdad.

Sen concluye que la pobreza es una noción absoluta en el espacio de las

capacidades, pero que muy a menudo toma una forma relativa en el espacio de

los bienes. Es decir, mientras las carencias son absolutas, del modo como, por

ejemplo, la necesidad de alimentación lo es, la forma concreta de resolverla

variará dependiendo del tiempo y lugar que se trate. El modo como se resuelven

las necesidades de alimento es distinto en la India respecto de Chile, tanto desde

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un punto de vista de los satisfactores de esa necesidad, como de los recursos que

se necesitan para ello (lo que depende del nivel de precios relativos de los dos

países). Así, también, el modo de satisfacer esa necesidad variará a través del

tiempo, no obstante que la necesidad en sí misma persiste.

Aunque el desarrollo conceptual de Sen apuntara más tarde a enfocar la pobreza

desde una perspectiva de las “capacidades y realizaciones”, la idea que la

pobreza es absoluta en término de carencias y necesidades, pero que toma una

forma relativa en el espacio de los bienes, tiene importantes consecuencias

prácticas sobre todo al momento de efectuar comparaciones.

d) Necesidades Básicas.

Un enfoque alternativo al de líneas de pobreza – absoluta o relativa – es el de las

Necesidades Básicas. Este enfoque surge con una crítica al enfoque de la

pobreza basado en ingreso o consumo. Boltvinik (1990) plantea que las líneas de

pobreza asumen que la satisfacción de necesidades depende sólo del ingreso,

siendo que en realidad éste es sólo una de las variables que determinan la

satisfacción. Las otras serían derechos de acceso a bienes y servicios

gubernamentales; propiedad de activos o patrimonio básico acumulado; tiempo

disponible para la educación, el descanso, la recreación y el trabajo del hogar; y

activos no básicos. De acuerdo a Boltvinik, habría sustitución entre algunas

variables: por ejemplo, con un mayor ingreso se podrían sustituir algunos

derechos de acceso, atendiendo necesidades de educación y salud privadamente.

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Una segunda línea de crítica apunta al hecho que las líneas de pobreza no

tomaría en cuenta la situación específica de satisfacción o insatisfacción de las

necesidades básicas, sino que apuntaría a una cuestión más bien indirecta de

satisfacción potencial de las necesidades básicas a través de la disponibilidad de

cierto ingreso. “Una persona podría tener todas sus necesidades insatisfechas y

aún no ser considerado como pobre si su ingreso estuviera por arriba de la línea

de pobreza” (Boltvinik, 1990).

Para este enfoque “la pobreza es un concepto que da cuenta de una situación en

la que las personas no pueden satisfacer una o más necesidades básicas y

tampoco pueden participar plenamente en la sociedad”. Sería en consecuencia un

fenómeno multifacético que no podría ser representado por un único indicador

(Carrasco, Martínez y Vial, 1997). Hay, en consecuencia, un cierto conjunto de

necesidades básicas, satisfactores y un cierto umbral mínimo de satisfacción bajo

el cual habría insatisfacción y, por lo tanto, pobreza (Boltvinik, 1990).

El enfoque de las necesidades básicas ha dado origen al método de medición de

la pobreza de las “Necesidades Básicas Insatisfechas”. Este método define como

pobres a toda la población que tiene una o más necesidades insatisfechas y los

clasifica en diversas categorías de pobreza según la carencia o tipo de necesidad

insatisfecha. Este enfoque también ha estado asociado a los “Mapas de Pobreza”

en América Latina. La construcción de estos mapas ha analizado la situación del

hogar usando indicadores preferentemente asociados a la vivienda. El tipo de

indicadores normalmente empleados son los siguientes: hacinamiento; materiales

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usados en la construcción de la vivienda; abastecimiento de agua; disponibilidad

de servicios sanitarios; asistencia de los menores a la escuela primaria;

escolaridad y actividad económica del jefe de hogar (Boltvinik, 1990). En Chile

también se ha usado un indicador acerca del equipamiento del hogar y

disponibilidad de bienes durables como TV, refrigerador, radio y similares.

No obstante que los enfoques de líneas de pobreza y de necesidades básicas

parten de conceptos diferentes de pobreza y dan origen a métodos de medición

diferentes, en América Latina no se les ha visto como enfoques dicotómicos sino

más bien como métodos complementarios. Boltvinik (1990) señala que “esto es

así por el énfasis que el método de LP pone sobre el consumo privado corriente y

el de NBI sobre la inversión (pública y privada) y el consumo público”. De esta

manera, el cruce de resultados de ambos métodos da origen a cuatro realidades,

tres de las cuales corresponden a diversas situaciones de pobreza. Para Boltvinik

(1990) “la población pobre resulta de la unión de los conjuntos de pobres

detectados por ambos métodos y no su intersección”.

e) Capacidades y Realizaciones.

Amartya Sen ha inspirado un enfoque alternativo de pobreza, que ha sido

conocido como de “capacidades y realizaciones”. Parte con una crítica a los

enfoques de pobreza basados en medidas de ingreso. Aunque estos enfoques son

muy populares, pues generan oportunidades para medir la pobreza y, a partir de

ello, establecer programas focalizados, producen una visión y medida incompleta

de la pobreza. Para Sen, el ingreso es un medio y no un fin como, según él, lo

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asumirían las perspectivas de la pobreza basadas en el ingreso. Lo

verdaderamente importante en relación al ingreso es la oportunidad de convertirlo

en capacidades de funcionamiento social, pero ellas dependen de una variedad de

circunstancias personales (incluyendo edad, género, disposición a la enfermedad

e invalidez) y del medio social que rodea a la persona (incluyendo características

epidemiológicas, medioambiente físico y social, servicios públicos de educación y

salud, entre otros) (Sen, 1995).

Sen también ha criticado al enfoque de las necesidades básicas porque reduciría

la pobreza a la disponibilidad de bienes y servicios necesarios para satisfacer las

necesidades identificadas como básicas, cuando en realidad estos bienes y

servicios serían medios y no fines. Para Sen lo central en el fenómeno de la

pobreza es que los pobres presentan inadecuadas capacidades para desarrollarse

y, en último término, para transformar esos medios en fines.

Según Sen, la pobreza es la carencia de capacidades. La pobreza en este

enfoque sería esencialmente “la falla o carencia de algunas capacidades básicas

para funcionar o lograr ciertas realizaciones – una persona que carece de la

oportunidad de alcanzar niveles mínimamente aceptables de realizaciones. Las

realizaciones relevantes para este análisis pueden variar desde los básicamente

físicos, como estar bien alimentado, con adecuada vestimenta y vivienda, ser

saludable, hasta las más complejas realizaciones sociales como participar en la

vida de la comunidad, ser capaz de aparecer en público sin avergonzarse, por

ejemplo” (Sen, 1995). Según Sen, las capacidades son intrínsecamente

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importantes mientras que el ingreso es sólo instrumentalmente significativo; el bajo

ingreso no es la única influencia sobre la carencia de capacidades; y, además el

impacto del ingreso sobre las capacidades varía dependiendo de la comunidad,

familia y persona (Kanbur & Squire, 1999). La pobreza se traduciría en la falta de

oportunidades reales para tener un adecuado mínimo nivel de vida (Sen, 1995). El

enfoque de “capacidades y realizaciones” de Sen ha inspirado el “Índice de

Pobreza Humana” construido por el PNUD.

f) Exclusión Social.

Otro enfoque que ha alcanzado popularidad en el último tiempo es el de la

“Exclusión Social”, promovido por el Instituto Internacional de Estudios Laborales

de la Organización Internacional del Trabajo. La idea básica de este enfoque es

que la pobreza corresponde a la falta de recursos requeridos para participar en la

vida social y disfrutar del nivel de vida que es ampliamente aceptado en la

sociedad.

Este enfoque se centra en el desigual acceso a los servicios esenciales y en la

falta o dificultades de acceso de los pobres a esos servicios. Las estrategias de

superación de la pobreza, por tanto, deben enfatizar la provisión de servicios

básicos, como salud y educación. Ello permitirá acrecentar el capital humano,

físico (vivienda, por ejemplo) y social. Desde un punto de vista político, un mejor

acceso a los servicios básicos sería una precondición para lograr una mayor

cohesión social, toda vez que un segmento antes excluido estaría en condiciones

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de tener una mayor participación social y disfrutar del nivel de vida que es común

en esa sociedad.

g) A Modo de Síntesis.

Diversas críticas han surgido a los enfoques que identifican la pobreza a partir de

la carencia de ingresos. Esas críticas han llamado la atención de situaciones que,

aparte del tema del ingreso, también están presentes en el fenómeno de la

pobreza. Sen, en su enfoque de las capacidades y realizaciones, pone el énfasis

en el analfabetismo, educación, enfermedad y longevidad. El enfoque de las

necesidades básicas también toma como antecedente relevante para constatar

que un hogar está en estado de pobreza la educación del jefe de hogar, a lo que

agrega otros indicadores, como la ocupación, disponibilidad de agua potable,

sistema de eliminación de excretas, electricidad, disponibilidad de bienes

materiales y vivienda. Los mapas de pobreza, construidos en base a la

metodología de las necesidades básicas, han enfatizado los indicadores

relacionados con la calidad de la vivienda. Otros enfoques han llamado la atención

acerca de la falta de acceso a servicios esenciales y el estado de exclusión en que

vivirían los pobres.

El gran mérito de todos estos enfoques es haber llamado la atención acerca de la

existencia de un conjunto de realidades que se presentan en aquello que

llamamos pobreza. Ello lleva a definir políticas del Estado hacia la pobreza que

consideren la existencia de esas diversas realidades y no solamente la carencia

de ingresos. Dicho de otro modo la mera elevación de ingresos de una familia que

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consideramos pobre no es suficiente para que ella abandone la pobreza. Aunque

parece haber cierto consenso acerca de este punto hoy, el punto sigue siendo

¿Quién es pobre? ó ¿Cuándo una familia puede ser considera pobre?. Este punto

es de vital importancia porque el enfoque que se adopte determinará el tipo de

medición que se establezca y el tipo de políticas que finalmente se implementen.

Aunque es evidente que quienes sufren enfermedad o presentan menores niveles

de escolaridad enfrentan carencias, no se sigue automáticamente de eso que

todos los enfermos sean pobres o que todos los que están bajo el nivel de

escolaridad promedio sean también pobres. Por otro lado, diversas

investigaciones han demostrado que la carencia de ingresos esta altamente

correlacionada con carencias en los ámbitos a que normalmente se refieren los

enfoques alternativos. Por ejemplo, un estudio del Banco Mundial, sobre la

pobreza en Kenia entre 1982 y 1992, descubrió que los hijos de familias cuyo

ingreso se ubicaba bajo la línea de la pobreza tenían menor escolaridad, tenían

una probabilidad más alta de ser desnutridos, una más baja probabilidad de estar

vacunados y una mayor probabilidad de mortalidad infantil (World Bank, 1996 a).

Un estudio sobre pobreza en Nigeria entre 1985 y 1992, hecho por el Banco

Mundial (World Bank, 1996 b), reportó que las personas de más bajo ingreso eran

los que presentaban menores niveles de educación y que la calidad de los

servicios de salud y educación a los que ellos podían acceder era tan baja, que

consideraban que ni siquiera valía la pena solicitar esos servicios. Otro informe del

Banco Mundial, acerca de la pobreza en India, estableció que aquellos cuyos

ingresos eran menores a la línea de pobreza presentaban una más baja tasa de

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matrícula escolar, una más alta tasa de mortalidad durante los dos primeros años

de vida y una prevalencia de enfermedades tales como tuberculosis, malaria,

lepra, enfermedades pulmonares y otras más alta que aquellos con más altos

ingresos (WB, 1998). Canagarajah, Mazumdar y Ye (1998), analizando pobreza y

desigualdad en Gana entre 1988 y 1992, encontraron que los pobres no se

beneficiaban de la educación tanto como los no pobres porque no habían

suficientes retornos de la educación primaria, que es el máximo nivel educativo

que los pobres podían alcanzar. Datt y Gunewarda (1997), en un estudio sobre

pobreza en Sri Lanka, encontraron una relación inversa entre la tasa de

alfabetismo y los niveles de pobreza. Londoño (1996) determinó que la expansión

educacional en América Latina, entre 1950 y 1990, fue particularmente lenta entre

los más pobres.

El tema de que criterios se usan para identificar a los pobres es crítico. Un estudio

que usó datos de pobreza recogidos en Costa de Marfil en 1985, mostró una baja

correlación entre diferentes medidas de pobreza: por ejemplo, del 30% de la

personas identificadas como pobres usando un criterio de consumo per cápita,

ajustado por el tamaño de la familia, menos de la mitad aparecían como pobres

cuando el criterio que se usaba era el de la escolaridad promedio de los adultos

(Glewwe y van der Gaag, 1990; citado en Kanbur y Squire, 1999).

La popularidad de los enfoques basados en el ingreso radica en su mayor

simplicidad para identificar a los pobres y, a partir de ello, permiten cuantificar la

extensión de la pobreza en una sociedad determinada. El hecho que la carencia

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de ingresos esté altamente correlacionada con enfermedades mayores, con menor

longevidad, con carencia de acceso a la educación y a servicios de salud, a mayor

riesgo social, inseguridad y a ambientes de mayor presencia de delincuencia lleva

a no desechar las medidas de ingreso para identificar situaciones de pobreza. Sin

embargo y al mismo tiempo, es necesario señalar que identificar a los pobres a

través de medidas de ingreso no significa plantear que la solución al tema es sólo

una cuestión de incrementarles el ingreso o consumo. La larga historia de los

estudios sobre pobreza y los diversos enfoque surgidos han demostrado que el

fenómeno de la pobreza es complejo, que hay diversas situaciones que conducen

a una persona o familia a un estado de pobreza o que no le permiten salir de el,

que la pobreza tiene diversas manifestaciones, por lo que una política destinada a

superar la pobreza en una determinada sociedad o, al menos, aliviarla debe

necesariamente atender los diversos factores presentes: educación, salud,

vivienda, vulnerabilidad, exclusión, participación y, por cierto, trabajo e ingreso.

3. MEDIDAS DE POBREZA.

3.1. Líneas de Pobreza.

La definición de una “línea de pobreza” expresa una idea que hay un nivel de

ingreso o consumo bajo el cual se estima que una persona o familia no ha

alcanzado el nivel de bienestar mínimo. Dicho de otro modo, la línea de pobreza

permite distinguir quienes son considerados pobres en una sociedad de aquellos

que no lo son.

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El uso de las líneas de pobreza permite determinar la incidencia de la pobreza en

una determinada sociedad. Este concepto (de incidencia de la pobreza) hace

referencia a cuán extendida es la pobreza. Normalmente es expresada en

términos porcentuales. La incidencia de la pobreza es entonces matemáticamente

expresada de la siguiente forma:

q

P = 1/n Ó Ó g (yi | yi<z) ó P = q / n , donde

i=1

P es la incidencia de la pobreza; q representa a las personas pobres; n representa

a la población total; yi es el ingreso del individuo i, z es la línea de la pobreza.

a) Línea de Pobreza Absoluta.

La línea de pobreza absoluta expresa el nivel de ingreso o consumo mínimo

que una persona o familia necesita para la subsistencia. Este nivel de subsistencia

mínimo esta básicamente determinado por las necesidades alimentarias mínimas;

es decir, el consumo de calorías y proteínas mínimas necesarias para mantener la

actividad física y la estructura y costo de una canasta básica de alimentos que

satisfaga el requerimiento calórico y proteico mínimo. En varios países también se

considera un cierto monto de ingreso o consumo orientado a satisfacer

necesidades no alimentarias. Todos los que, en términos de su ingreso o

consumo, se ubican bajo este parámetro de subsistencia mínima son

considerados pobres.

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El Banco Mundial, con la finalidad de hacer comparaciones internacionales, ha

establecido una línea de pobreza de US$1 al día por persona, basado en el índice

de precios de Estados Unidos de 1985 y actualizada en 1993. Sin embargo, el

propio Banco Mundial señala que debe tenerse cierta cautela al hacer estas

comparaciones internacionales. Así la línea de pobreza de US$1 es normalmente

usada en Africa y el Sudeste Asiático, una línea de US$2 diarios por persona es

usada en América Latina, una cercana a US$4 se aplica en Europa del Este y Asia

Central y una de US$0.60 se emplea para el caso de China (World Bank, 1996 c).

En Chile mayoritariamente se usa la línea de pobreza absoluta basada en ingreso.

El elemento clave para definir esta línea de pobreza son las necesidades

alimentarias. A partir de ellas se define la línea de indigencia y luego la línea de

pobreza, que considera adicionalmente necesidades no alimentarias. Toda familia

o persona con ingresos inferiores al señalado por esas líneas es caracterizada

como pobre o indigente según corresponda.

En la construcción de la línea de pobreza se dan las siguientes etapas:

• Definir el requerimiento de proteínas y calorías que satisface la necesidad

alimentaria mínima. En el caso de Chile se usan los siguientes valores:

Tabla 1: Requerimientos calóricos y proteicos promedios, Chile.Calorías Proteínas

Requerimiento Promedio Nacional 2187 37Requerimiento Población Urbana 2176 37Requerimiento Población Rural 2236 38Fuente: MIDEPLAN, 1992.

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• Definir una Canasta Básica de Alimentos, basada en el consumo real de la

población, que satisfaga los requerimientos calóricos y proteicos.

• Calcular el costo de la Canasta Básica de Alimentos, basada en los precios de

mercado. Este cálculo arroja la Línea de Indigencia.

• La línea de pobreza en Chile es el doble de la línea de indigencia. El factor (2)

por el que se ha multiplicado la línea de indigencia, para llegar a establecer la

línea de pobreza, surge del análisis de las Encuestas de Presupuestos

Familiares. El estrato que primero satisface sus necesidades es el quintil

central de ingreso, cuyo consumo total es equivalente a 2.19 veces el gasto

total de alimentos del hogar (Teitelboim, 1990, citado en Urmeneta, 1995). Ese

cuociente ha sido redondeado, estableciéndose de ese modo el factor 2.

• Se han establecido distintas líneas de indigencia y pobreza según se trate de

los sectores urbanos y rurales. En el sector rural, aunque presenta un mayor

requerimiento promedio de energía, ambas líneas son de menor valor dado el

menor costo de los alimentos. Así la línea de indigencia rural es el 77% del

valor de la urbana y la línea de pobreza rural es 1.75 veces el monto de la línea

de indigencia rural. Los valores de las líneas de indigencia y pobreza, a 1998,

son como sigue:

Tabla 2: Valores de líneas de indigencia y pobreza, Chile 1998.Rural Urbana

Línea de Indigencia 14.598 18.944Línea de Pobreza 25.546 37.889Fuente: MIDEPLAN, CASEN 1998.

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b) Línea de Pobreza Relativa.

Las medidas de pobreza relativa expresan lo que se entiende por mínimos niveles

aceptables de vida en una sociedad determinada. Por ejemplo, George & Howard

(1991, citado en Dixon y Macarov, 1998) señalan que el nivel de pobreza se

establece donde “los ingresos o recursos no son suficientes para proveer los

bienes y servicios que permiten vivir una vida que es tolerable de acuerdo al estilo

de vida de la clase trabajadora”. El Consejo de Ministros de la Comunidad

Económica Europea (1984) usa un enfoque similar, al definir como pobres a “las

personas, familias y grupos cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son

tan limitados que los excluyen del mínimo nivel de vida aceptable en el Estado

Miembro de la Comunidad en que ellos viven”. En Gran Bretaña la línea de

pobreza es usualmente establecida en un 50% del ingreso promedio de los

hogares, aunque a veces también se ha establecido a un 40% del ingreso

promedios de los hogares. Esa línea de pobreza es obtenida a partir de la

Encuesta de Gastos Familiares (Dixon & Macarov, 1998).

c) Algunos Problemas con las Líneas de Pobreza.

Hay ciertos problemas metodológicos presentes en la construcción de las líneas

de pobreza. Los más importantes son:

• La alternativa ingreso vs. consumo. Se argumenta que el ahorro, pasado o

presente, puede afectar las estimaciones de pobreza cuando estas se basan

en datos sobre consumo. En ocasiones ocurre que el consumo de una familia

se ubica bajo la línea de pobreza, no obstante que su ingreso se ubica por

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sobre la línea, dado que las personas están destinando la diferencia a ahorro.

El caso contrario también ocurre, cuando el ingreso de las familias ha caído

bajo la línea de pobreza, pero su consumo se mantiene por sobre la línea

como consecuencia de estar suplementando su ingreso real presente con

ahorro pasado o endeudamiento. También, se argumenta que las variaciones

en el ingreso generaría problemas en los análisis de pobreza de mediano o

largo plazo, en cuyo caso el consumo sería un mejor sustituto (proxy) para

estimaciones de “ingreso permanente” (ECLAC, 1998).

• La no declaración o sub-declaración. Uno de los mayores problemas que

afecta a las estimaciones de pobreza basadas en ingreso es la no declaración

o sub declaración de ingresos. Los estudios se basan en encuestas de

hogares, en donde de manera frecuente los encuestados tienden a no declarar

todo o parte de sus ingresos. En algunos países Latinoamericanos, usando

datos del Sistema de Cuentas Nacionales, la CEPAL ha calculado que la

subestimación de ingresos se ubica en el rango que va de 15% a 40%

(ECLAC, 1998). La no o sub declaración también ha afectado a las

estimaciones de consumo dado que las encuestas capturan consumo de un

breve período, lo que implica que el consumo estimado pudiera ser

anormalmente alto o bajo.

• Los sectores rurales. En estos sectores es normal que las familias se

autoabastezcan de una serie de productos, lo que genera una dificultad al

estimar el ingreso y también el consumo.

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3.2. Necesidades Básicas Insatisfechas.

a) Definiciones Metodológicas.

En Chile no ha habido una aplicación metodológicamente consistente del enfoque

de las NBI (Carrasco, Martínez y Vial, 1997; pag. 77). Se han implementado los

conocidos “Mapas de la Pobreza” y algunos otros estudios que no han alcanzado

gran difusión. La base de información para estos estudios ha sido los censos de

1970, 1982 y 1992. La encuesta CASEN ha ido progresivamente incorporando

variables que pueden ser utilizadas para análisis de la pobreza basados en las

NBI.

En este enfoque se trata de establecer si los hogares están satisfaciendo las

necesidades consideradas básicas a través del análisis de los bienes y servicios

efectivamente consumidos. Los pobres serán aquellos cuyo consumo no alcanza

el umbral de satisfacción de una o más necesidades básicas (ECLAC, 1998). Las

variable normalmente usadas para determinar necesidades básicas insatisfechas

son las que siguen (PNUD, 1990; Carrasco, Martínez y Vial, 1997):

• Hacinamiento: determinado, por la ocupación de tres o más personas por

dormitorio del hogar.

• Materiales de la Vivienda: referidos a las paredes, techo, piso y al tipo de

vivienda.

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• Disponibilidad de Servicios como Electricidad, Agua Potable y Servicios

Sanitarios. Se ha hecho una distinción entre el sector rural y urbano. En el

sector rural se ha aceptado ciertas situaciones cuya presencia no implicaría

una NBI, como por ejemplo que la provisión de agua pueda ser a través de

Norias y por acarreo, la existencia de pozos negros y la falta de luz eléctrica.

En el sector urbano, en cambio, la falta de conexión a la red pública de agua

potable, de alcantarillado y de electricidad determinaría la presencia de una

NBI.

• Asistencia a un establecimiento educacional de los menores en edad escolar.

Dado el bajo nivel de inasistencia escolar en Chile, esta variable ha sido

analizada desde un punto de vista del rezago escolar. Se estima que hay NBI

cuando hay un rezago escolar igual o superior a dos años en los menores

cuyas edades van de los 8 a los 14 años.

• Capacidad económica del jefe de hogar, según nivel de escolaridad y

dependencia de los ocupados.

Un ejemplo de aplicación de esta metodología se presenta a continuación:

Tabla 3: Pobreza según NBI, Chile.Urbano Rural Total

Actividad del Jefe de Hogar 4.7% 3.5% 4.5%Escolaridad del Jefe de Hogar 5.7% 20.4% 7.8%Origen del Agua para Beber 0.7% 25.5% 4.2%Abastecimiento de Agua 4.9% 4.2%Sistema de Eliminación de Excretas 8.1% 4.4% 7.5%Alumbrado 0.3% 0.3%Materialidad 4.8% 15.9% 6.4%Hacinamiento 1.5% 2.1% 1.5%Fuente: Teitelboim, 2000

23

b) Algunos Problemas.

Al analizar este método, es necesario tener presente la existencia de algunos

problemas:

• En principal problema conceptual es lo que la CEPAL ha llamado el “problema

de agregación”. La cuestión es como ponderar los diferentes indicadores que

determinan NBI. En América Latina esto se ha resuelto usando el criterio de la

co-realización, según el cual un hogar es pobre si no alcanza, al menos, el

umbral de satisfacción mínimo en un indicador. Debe tenerse presente, sin

embargo, que se trata de indicadores y no de necesidades directamente, que

la necesidad de vivienda usa más de un indicador y que el uso de bajos

umbrales estaría determinando sólo carencias extremas. Por otro lado, el

supuesto básico es que todas las necesidades son igualmente importantes, lo

que evidentemente admite discusión (ECLAC, 1998).

• La comparabilidad de las estimaciones de incidencia de la pobreza también ha

sido un tema problemático. En ocasiones se han usado los mismos

indicadores para sectores rurales y urbanos, generando con ello estimaciones

problemáticas, especialmente en referencia a la vivienda, que no reconocen la

diversa realidad de estos dos sectores. La comparación a través del tiempo

también genera problemas, toda vez que normalmente la información base

para confeccionar las estimaciones de NBI han sido obtenidas de censos. Por

otro lado, la falta de actualización de los umbrales mínimos de satisfacción

puede llevar a análisis inexactos acerca de la evolución de la pobreza. La

actualización de esos umbrales lleva el tema a la discusión acerca de si la

pobreza es absoluta o relativa (ECLAC, 1998).

24

• El método depende centralmente de los umbrales mínimos definidos, los que

de establecerse en un muy bajo nivel sólo estarían señalando los grados más

extremos de carencia.

3.3. El Método Integrado de Medición de la Pobreza.

Este método surge del cruce de los métodos de Línea de Pobreza y de las

Necesidades Básicas Insatisfechas. Caracteriza a los hogares en cuatro

categorías, siendo el grupo más vulnerable aquel de los Hogares en Pobreza

Crónica.

Tabla 4: Método integrado de medición de la pobreza.Al menos una carencia Ausencia de carencias

Ingresos bajo la Línea dePobreza

Hogares en Pobreza Crónica Hogares en PobrezaReciente

Ingresos sobre la Línea dePobreza

Hogares con CarenciasInerciales

Hogares en Condición deIntegración Social

3.4. El Indice de Pobreza Humana.

a) Método de Cálculo del IPH.

El Indice de Pobreza Humana (IPH), desarrollado por el PNUD, tiene su base

conceptual en el enfoque de las “capacidades y realizaciones, planteado por

Amartya Sen. El PNUD ha creado un índice para los países subdesarrollados

(IPH-1) y otro para los países desarrollados (IPH-2). La idea básica es que la

25

pobreza se manifiesta en las carencias de vida que enfrentan las personas,

cuestión que excede la perspectiva del ingreso. En esta perspectiva la pobreza

también incluiría la falta de las oportunidades más básicas para el desarrollo

humano que, a su vez, permitirían vivir una larga, saludable y creativa vida y

disfrutar un nivel de vida decente, libertad, dignidad, autoestima y respeto. En

consecuencia, los esfuerzos por reducir la pobreza deberían apuntar a todas sus

manifestaciones y no sólo a la falta de ingresos.

Los impulsores de IPH reconocen que este índice tiene debilidades en conceptos

y datos y que, como toda medida, no puede capturar completamente la realidad de

la pobreza. Sin embargo, señalan que combinando en una sola medida de

pobreza las diversas manifestaciones de la pobreza que ha menudo quedan de

lado cuando se toma la perspectiva del ingreso, añaden una útil contribución a los

esfuerzos de medición de la pobreza (UNDP, 1997).

El IPH-1 se concentra en las carencias en tres aspectos esenciales: longevidad,

educación y nivel de vida. La primera de estas carencias – longevidad -- hace

referencia al riesgo de morir a una relativamente temprana edad y se representa

en el IPH-1 como el porcentaje de personas que se espera que mueran antes de

los 40 años de edad. La segunda dimensión de carencia hace referencia al

conocimiento – ser excluido del mundo de la lectura y las comunicaciones – y es

representado por el porcentaje de adultos que son analfabetos. La tercera

dimensión de carencia se relaciona con el nivel de vida y está representado por

una combinación de tres variables: el porcentaje de personas sin acceso a los

26

servicios de salud y agua potable y el porcentaje de niños menores a cinco años

que se encuentran en estado de desnutrición.

El IPH-2 toma en cuenta los siguientes tipos de carencias: (1) el porcentaje de

personas que probablemente vivirán menos de 60 años; (2) el porcentaje de

personas que son funcionalmente analfabetos, es decir, que tienen dificultades

para escribir y leer adecuadamente, lo cual les genera dificultades para satisfacer

las más básicas demandas de la sociedad moderna como, por ejemplo, leer las

instrucciones de un frasco de remedios o leer un cuento a niños; (3) la proporción

de personas cuyo ingreso personal es menor al 50% del ingreso promedio del

país; y (4) exclusión social, medido a través del desempleo de largo plazo, esto es,

aquellos que han estado desempleados por 12 meses o más.

Es evidente que el índice que interesa en un país como Chile es el que se refiere a

los países subdesarrollados. El IPH-1 se calcula de acuerdo al siguiente

procedimiento. Primero se calcula la variable que hace referencia al nivel de vida.

Esta representa el promedio simple del porcentaje de personas con acceso a agua

potable (P31) y servicios de salud (P32) y el porcentaje de niños menores a cinco

años que se encuentran en estado de desnutrición (P33). El cálculo de esta

variable se expresa matemáticamente de la siguiente forma:

P3 = (P31 + P32 + P33) / 3

27

El segundo paso es calcular el IPH-1, representado por el promedio ponderado de:

el porcentaje de personas que se estima no sobrevivirán la edad de 40 años (P1),

el porcentaje de adultos que son analfabetos (P2) y el ya obtenido P3 que hace

referencia al nivel de vida. De esto modo, el IPH se expresa en la siguiente

fórmula:

3 3 3 1/3

IPH = [1/3 ( P1 + P2 + P3 ) ]

El IPH-1 dio una estimación de pobreza de 5.4% para Chile, en 1997, ubicándolo

en el tercer lugar de los países subdesarrollados, luego de Trinidad y Tobago y

Cuba (UNDP, 1997). En 1998, el IPH-1 estableció que el nivel de pobreza en Chile

era del 4.1%, ubicándose sólo detrás de Trinidad y Tobago (3.3%) en el ranking de

países subdesarrollados con menor pobreza. (UNDP, 1998).

b) Problemas con el IPH.

¿Qué mide exactamente el IPH? La respuesta es difícil. El modo como se

estructura el índice, sobre la base de los promedios de tres variables, nos lleva a

plantear dudas que se trate efectivamente de una estimación de cuan extendida

es la pobreza en una determinada sociedad. El IPH no se basa en una distinción

entre quienes son pobres y quienes no lo son al interior de un determinado país.

Para Teitelboim (2000) sería una medida de la proporción de la población que

queda excluida del progreso de la comunidad. Podría interpretarse también como

un instrumento para efectuar comparaciones acerca del rendimiento promedio de

28

los países en las áreas de acceso a la salud, educación y a servicios de agua

potable.

El modo en que ha sido construido el índice ha hecho surgir fuertes críticas. La

agregación de variables requiere de una arbitraria selección de ponderaciones,

cuestión que le hace perder capacidad descriptiva respecto de la realidad de la

pobreza. Para Kanbur y Squire (1999), el IPH, en el mejor de los casos,

ranquearía países alrededor del mundo y dado que este ranking se construiría en

base a promedios nacionales no diría nada acerca de los pobres.

3.5. Otras Medidas de Pobreza.

a) Brecha de la Pobreza.

El indicador de la brecha de la pobreza ha sido desarrollado como una medida

complementaria al de incidencia de la pobreza, cuya finalidad es mostrar la

profundidad de la pobreza. La medida de brecha de la pobreza expresa la

distancia promedio entre el ingreso de los pobres y la línea de la pobreza, con

respecto a la población total. Matemáticamente se expresa del siguiente modo:

qBP = 1/n Ó [(z – Ó [(z – yy ii) / z) / z] ] ; donde

i=1

29

BP es la brecha de la pobreza, n es la población total, q es la población pobre, z

es la línea de pobreza y yi representa el ingreso del individuo i.

Una medida complementaria a la anterior es aquella usada para calcular el costo

mínimo de eliminar la pobreza. Esta medida se usa con fines analíticos. Lo que se

busca determinar es (asumiendo transferencias focalizadas de recursos a las

personas consideradas pobres) cuál sería el costo de incrementar el ingreso de

los pobres hasta alcanzar la línea de la pobreza. Este costo mínimo se expresa de

la siguiente forma:

qCMP = ÓÓ [z – yi] ; donde

i=1

CMP sería el costo mínimo de superar la pobreza transfiriéndole ingreso a los

pobres, z representa la línea de la pobreza e yi el ingreso del individuo i. Sin

embargo, como hemos visto previamente, a lo largo de esta exposición, la pobreza

tiene distintas manifestaciones y causas profundas, donde la falta de ingreso sería

una manifestación de diversas carencias, como educación, salud y oportunidades.

Luego, aunque se transfirieran recursos a los pobres, para incrementarles su

ingreso hasta la línea de pobreza, es improbable que estas personas se

mantuvieran fuera de la pobreza en el largo plazo por su propia capacidad. La

utilidad de esta medida es analítica y de evaluación de distintas alternativas de

política.

30

b) Intensidad de la Pobreza .

Foster, Greer y Thorbecke (1984) han desarrollado un índice que incluye una

medida de la intensidad de la pobreza. Este índice (FGT), también conocido como

P2, por el valor 2 asignado al parámetro á, permite analizar la intensidad de la

pobreza y la contribución de los subgrupos de pobres a la pobreza total. La utilidad

de esta medida es que permite comparar (espacial o temporalmente)

distribuciones (grupos) de pobres y determinar en cual la intensidad de la pobreza

es mayor1. En el mismo sentido, es una medida útil para analizar el impacto de

políticas apuntadas a mejorar el bienestar de los pobres. El Indice FGT se expresa

matemáticamente de la siguiente forma:

q ááP (y;z) = 1/n Ó ( Ó (z-yz-yii / z) / z) ; donde

i=1

P es el índice de pobreza, q es el número de hogares pobres, (z-yi) es la distancia

entre el ingreso (y) del hogar i y la línea de la pobreza (z) y á es el parámetro de

aversión a la pobreza.

Es interesante notar que si á toma el valor cero, el índice FGT se transforma en el

indicador de la incidencia de la pobreza. Si á toma el valor uno, el índice FGT se

1 Entre dos grupos de pobres, la intensidad de la pobreza será mayor en aquel en que P2 seamayor.

31

convierte en el indicador de la brecha de la pobreza. Y si á toma el valor dos, el

índice FGT muestra la intensidad de la pobreza (Ravallion, 1994).

3.6. Desigualdad.

a) Percentiles de Ingreso.

Aunque son dos temas conceptualmente distintos, la pobreza y la desigualdad

tienen indudables vinculaciones. Una forma en que usualmente se analiza el tema

de la desigualdad es a través de los percentiles de ingreso. Normalmente se

utilizan deciles (un decil representa al 10% de la población) o quintiles (20% de la

población). Estos deciles o quintiles expresan el ingreso promedio del grupo de

población a que hacen referencia y, con ello, la desigualdad existente en una

determinada comunidad. Complemetariamente, se usa el índice 20/20, que

expresa el número de veces que el ingreso promedio del 20% más rico de la

población contiene al ingreso promedio del 20% más pobre. Este índice se

expresa de la siguiente forma:

I 20/20 = Q5 / Q1 ; donde

Q5 representa el ingreso promedio del 20% más rico de la población y Q1 al

ingreso promedio del 20% más pobre.

32

b) El Coeficiente de Gini.

El coeficiente de Gini busca medir si hay concentración de ingresos en una

sociedad. Este índice de concentración del ingreso se calcula utilizando la “Curva

de Lorenz”. A partir de ella se determina un cuociente entre la distribución real y

una distribución perfectamente igualitaria. Gráficamente se presenta del siguiente

modo:

Curva de Lorenz

Nota: Gráfico tomado de Teitelboim 2000

En el eje de las Y se señala el porcentaje acumulado de ingresos. En el eje de las

X se ordenan los ingreso de la población de menor a mayor. De este modo, la

curva de Lorenz representa la distribución acumulativa del ingreso con respecto a

la población. Si hubiere una distribución perfectamente igualitaria se obtendría una

línea de 45° que saldría de la intersección de ambos ejes. Y si hubiere una

Porcentaje Acumulado de Hogares

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

A

B

33

distribución en que una persona concentrara todo el ingreso de la sociedad, se

tendría una línea quebrada, en que una parte se superpondría al eje de las X y la

otra sería una línea de 90° que saldría desde el punto que representa –en el eje

de las X -- a la persona que concentra todo el ingreso en esa sociedad. La

situación de distribuciones reales se da en una zona intermedia y su mayor o

menor concavidad representa el mayor o menor grado de desigualdad en la

distribución. En términos simples, el coeficiente de Gini se obtiene del siguiente

modo:

Coef. Gini = área A / áreas A + B

4. COROLARIO.

La pobreza es un fenómeno complejo, cuyas causas centrales se relacionan con

carencias vitales que los pobres enfrentan. Las carencias más recurrentes serían

las relacionadas con la falta de acceso a la educación y servicios de salud, la

vulnerabilidad que presenta ante situaciones de crisis, la exclusión social y la falta

de voz y participación de los pobres.

Diversos enfoques han criticado la perspectiva metodológica de la pobreza según

el ingreso -- o consumo. Tanto el enfoque de las NBI como el de capacidades y

realizaciones han señalado que el ingreso es uno de los componentes de la

pobreza y que, por lo tanto, la idea de pobreza excede la mera carencia de

34

ingresos. El punto, sin embargo, parece estar en determinar que variable nos

permite identificar quienes son los pobres o cuando una persona puede ser

considerada pobre. Dicho de otro modo, que variable presenta una alta correlación

con los fenómenos normalmente asociados a la pobreza. Como se ha visto a lo

largo de esta exposición la falta de ingresos mínimos esta normalmente asociada

a la falta de acceso a la educación, a la mayor incidencia de enfermedades, a la

falta de acceso a servicios de salud, a la exclusión social. En consecuencia, dadas

estas correlaciones, el ingreso sería un método válido para identificar situaciones

de pobreza.

La siguiente cuestión es si las políticas de superación de la pobreza deberían

orientarse únicamente a generar incrementos de ingresos que ubiquen a las

personas por sobre la línea de la pobreza. Una política de este tipo sería

evidentemente frágil e inestable. La identificación de los pobres a través del

ingreso – o consumo – es sólo por efectos prácticos, relacionados con su alta

asociación con otras variables que, coincidentemente, otros métodos también

identifican como características centrales de los pobres.

En consecuencia, una estrategia de superación de la pobreza naturalmente

debería apuntar a subsanar las carencias que los pobres presentan. En esa idea

el acceso a los servicios de educación y salud, su integración al núcleo central de

la sociedad, mecanismos de protección social y el diseño de mecanismos de

participación para que expresen sus intereses parecen ser necesariamente parte

integrante de la estrategia.

35

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