Ministros y pensadores de la Hacienda Pública colombiana #341

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EconomíaContralor ía General de la Repúbl ica

Ministros y pensadoresde la Hacienda Públicacolombiana

Página en blanco en el original

C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 4 1 • F e b r e r o - M a r z o 2 0 1 4 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8

DirectoraSandra Morelli Rico

SubdirectoraLigia Helena Borrero Restrepo

Consejo EditorialSandra Morelli RicoAntonio Hernández GamarraÁlvaro Tirado MejíaEmilio Echeverry MejíaJorge Hernán Cárdenas SantamaríaVíctor Beltrán Martínez

Editor GeneralOscar Alarcón Núñez

Coordinación editorialJaime Viana SaldarriagaJavier Ayala Álvarez

Directora Oficina de Comunicaciones y PublicacionesMargarita María Barreneche Ortiz

Preparación editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Diseño de portada, diseño, diagramación, búsqueda y edición fotográfica Néstor Adolfo Patiño Forero Andrea Artunduaga Acosta Yenny Liliana Pérez Guzmán

Colaboración fotográfica Google, Youtube, Banco de la República, Semana, El Tiempo, El Espectador, El Universal, AgenciaUN, Federación Nacional de Cafeteros, archivos particulares.

Suscripciones y distribución Av. La Esperanza (Calle 24) No. 60-50 Código Postal 111321 Edificio Gran Estación II PBX 6477000 e-mail: [email protected]

Impresión Imprenta Nacional de Colombia© Contraloría General de la República - 2014

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Cubierta de la Revista Economía Colombiana No. 341, primera edición, rústica (Febrero - Marzo 2014).

Una economía sólida para un futuro de prosperidad y paz 7Juan Manuel SantosPresidente de la República

Hacienda Pública y Control Fiscal 13Sandra Morelli RicoContralora General de la República

Estabilidad económica y manejo fiscal ordenado 17Rodrigo Llorente Martínez

Reflexiones acerca del manejo de la política económicaen Colombia 19Rodrigo Botero Montoya

Impacto de la economía mundial sobre Colombia 23Roberto Junguito Bonnet

Tensiones entre el equilibrio fiscal y el desequilibrio político 28Hugo Palacios Mejía

Logros y retos de la economía colombiana 36Guillermo Perry Rubio

De la discrecionalidad a las pautas objetivaspara el manejo fiscal 40Juan Camilo Restrepo

El manejo económico de Colombia frentea la crisis mundial de 2009 44Óscar Iván Zuluaga

La visión de la prosperidad del Gobierno Santos 61Juan Carlos Echeverry G.

Colombia: una historia de estabilidad macroeconómica 68Mauricio Cárdenas SantamaríaMinistro de Hacienda y Crédito Público

Sesenta años de aportes a la agenda económica del país 74Jaime Viana Saldarriaga

Sesenta años de la TV en Colombia 81Oscar Alarcón Núñez

Presentación 5

Contenido

y Control FiscalHacienda Pública

Frases 84

Bases del liberalismo económicoIntereses materiales. Intereses morales. 85Florentino González

La política fiscal, la crisis económica y la producción de oro 90Rafael Núñez

La ciencia de la Hacienda Pública y la intervencióndel Estado en la economía de los pueblos 99Esteban Jaramillo

El Gobierno y la situación económica(Entrevista con Jorge Zalamea) 115Alfonso López Pumarejo

De los Gastos Públicos 125Carlos Lleras Restrepo

El futuro económico y fiscal de Colombia 130Alfonso López Michelsen

Los derechos humanos son inseparablesde la dignidad y de la justicia económica 150Julio César Turbay Ayala

La Columna del Cofrade 158Alfonso Palacio Rudas

de la Economía Colombiana

Pensadores

(Viene de la página anterior)Contenido

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Presentación

Al arribar a la sexta década de su creación, la revista “Economía Colombiana” quiere reconocer los valiosos aportes al desarrollo económico y social del país de quienes se desem-peñaron como ministros de hacienda en los últimos años y, simultáneamente, rememorar la contribución de algunos de los grandes pensadores de nuestra hacienda pública.

De los primeros, recibimos sus planteamientos y percepciones sobre la actual coyun-tura económica y las perspectivas que ellos vislumbran acerca del comportamiento de los principales indicadores financieros, sociales y económicos.

En la segunda parte de esta publicación aparece un registro de varios de los ilustres colombianos catalogados como grandes pensadores de estas disciplinas. La selección se ha hecho no solo por la personalidad de los mismos sino también teniendo en cuenta la época y los temas que desarrollaron y que tienen que ver con varios de los problemas por los que entonces atravesaba el país, muchos de los cuales aún subsisten.

En el discurrir histórico del país ellos se destacaron como políticos, juristas y eco-nomistas de notable participación en los primeros doscientos años de nuestra vida re-publicana. Participaron en las grandes e importantes controversias que se suscitaron en la academia, en los foros especializados y, por supuesto, en los debates políticos de las asambleas constituyentes y del Congreso de la República.

En medio de las interminables guerras civiles del siglo XIX, de las confrontaciones del siglo XX –que aún persisten-, de las fórmulas de convivencia que se han planteado, como el Frente Nacional, el país ha contado con excelentes pensadores, como los que destacamos en esta publicación.

Los textos aquí reproducidos permiten observar la forma de escritura y el lenguaje que ellos empleaban y cómo ha variado en algunos aspectos, pues, evidentemente, así como ha evolucionado el país también lo ha hecho el idioma. En los años de la Rege-neración, por ejemplo, había letras como la “a” que se tildaban cuando eran conjunción copulativa para unir palabras o cláusulas. En todos los textos se ha guardado esa orto-grafía para preservar su fidelidad.

Como en toda selección, es posible incurrir en omisiones, pero consideramos cumplido nuestro propósito de registrar los valiosos conceptos y tesis de los ministros y pensadores sobre el desenvolvimiento de nuestra economía, con motivo de una celebración tan espe-cial como son los sesenta años de la revista “Economía Colombiana”, publicación institu-cional de la Contraloría General de la República, la más antigua en su género.

Hacienda Públicay Control Fiscal



Una economía sólida

Juan Manuel SantosPresidente de la República

Durante esta administración hemos trabajado para cons-truir un país justo, moderno y seguro. Nuestra economía crece por encima del promedio regional y mundial y crea empleos de calidad que benefician sobre todo a los más vulnerables. La situación de nuestras finanzas públicas es muy positiva. Hoy podemos destinar más recursos a transformar nuestro país, a generar una revolución en materia de infraestructura, a hacerlo más seguro y también más justo en la distribución de la riqueza y de las oportunidades.

Todo esto se debe, en gran parte, a la seriedad y responsa-bilidad con la que hemos manejado nuestra política económi-

ca y, en particular, la política fiscal. Hemos creado una nueva institucionalidad fiscal que ha sido reconocida internacionalmente y que esperamos seguir fortaleciendo pues es fundamental para la construcción de un país justo, moderno y seguro.

Uno de los resultados de este esfuerzo ha sido la invitación a ingresar a la Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que constituye, sin duda, un reconocimiento a los logros del Gobierno y del país en materia social, económica y de se-guridad. En septiembre de 2013 recibimos de esta organización la correspondiente Hoja de Ruta que debe cumplirse para materializar esta adhesión. Estamos trabajando duro para cumplir con ella. Este proceso de adhesión representa una oportunidad histórica para profundizar y fortalecer el conjunto de reformas que hemos venido implementando en este cuatrienio, así como para impulsar otras políticas que el país requiere y que en su conjunto consolidarán a Colombia en el mapa del siglo XXI como un país moderno.

Durante lo corrido del cuatrienio una de las premisas del gobierno nacional ha sido ga-rantizar el crecimiento económico sostenido que promueva la creación de empleo. Durante este periodo el país ha mostrado su capacidad de crecimiento, en buena medida gracias al impulso fiscal realizado, a la modernización productiva lograda en los últimos años, a los flujos de inversión extranjera directa, a la recuperación de la confianza de los merca-

para un futuro de prosperidad y paz

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Hacienda Pública y Control Fiscal

dos mundiales y a la política de estabilización del Banco de la República, que ha permitido mante-ner el control sobre las presiones inflacionarias y de apreciación del tipo de cambio, y a una política fiscal responsable y consistente con la postura de la política monetaria.

Hemos implementado políticas que garan-tizan la competitividad, la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica. La economía ha registrado crecimientos muy positivos, gracias al incremento en los recursos de inversión destina-dos a los sectores de minas y canteras, vivienda e infraestructura, entre otros, que ha contribuido a que la tasa de inversión de la economía alcance niveles históricos, cerca del 28% del PIB en el año 2013, una de las más elevadas de América Latina.

Los fundamentales de la economía se en-cuentran en niveles como los que recomiendan los analistas y las agencias internacionales. Es una economía en la cual confían los agentes naciona-les y extranjeros, que registra la inflación más baja desde 1953 y una tasa de desempleo de un dígito en el último año. El consumo privado ha presen-tado una expansión significativa y la inversión ex-tranjera directa alcanzó en 2013 niveles similares a los US$16.000 millones registrados en 2012.

Todo esto se ha logrado sin deteriorar la si-tuación fiscal del país. Los niveles de déficit fiscal se han ajustado a las metas que nos propusimos y se encuentran en la senda que nos permitirá cumplir lo previsto en la Ley 1473 de 2011 que

estableció una Regla Fiscal para el gobierno na-cional central. La regla fiscal exige el cumplimien-to de una senda creciente de balance estructural con tres hitos numéricos explícitos: –2,3% del PIB en 2014, –1,8% del PIB en 2018 y no inferior a –1,0% del PIB de 2022 en adelante.

Cuando ha sido necesario hemos acudido en apoyo al sector privado, aprovechando los efectos dinamizadores del PIB generados por el sector pú-blico (locomotoras del crecimiento) y el incremen-to del gasto en inversión de los gobiernos regiona-les y locales. El nuevo esquema de reparto de las regalías surgido con la creación del Sistema Gene-ral de Regalías (SGR), llevará a una transformación extraordinaria en las condiciones y calidad de vida de la población en las regiones. Esto, junto con los compromisos de inversión consignados en los con-tratos plan, permitirá avanzar en la reducción de las desigualdades y brechas regionales y constituye un relanzamiento del proceso de descentralización, mejorando la coordinación entre los esfuerzos de inversión nacional y los de las entidades territoria-les. Este elemento seguramente se va a constituir en el principal instrumento de integración regional en nuestro país.

La mejoría en la gestión del gasto del gobier-no nacional también tendrá una incidencia po-sitiva sobre el crecimiento con la ejecución del Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo (PIPE); la atención de la población víctima de la violencia, en el marco de la implementación de la Ley 1448, y de aquella otra afectada por el



invierno, así como el desarrollo de los planes de construcción de vivienda para los sectores más pobres de la población.

El comportamiento de la inversión en capi-tal fijo dependerá en gran parte del crecimien-to de la inversión en construcción de vivienda y edificaciones y obras civiles, especialmente de infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, in-dispensable para mejorar nuestra competitividad. Lo anterior deberá complementarse con los pro-yectos de recuperación de la infraestructura afec-tada por la ola invernal y el importante aporte al crecimiento que significará la implementación de las Asociaciones Público Privadas (APP) que ya se encuentran en marcha para la ejecución de pro-yectos fundamentales para el desarrollo del país.

Indudablemente, si a la economía le va bien, esto debe redundar en un mejor presupuesto. Colombia tiene una institucionalidad fuerte, tan-to en programación plurianual como en la com-posición del gasto que resulta de la misma. Los recursos públicos se asignan dentro de un pro-ceso de priorización que privilegia la inversión y la continuidad de los programas estratégicos, sin abandonar el cumplimiento de la regla fiscal.

Entre el año 2010 y el 2014 la inversión cre-ció un 66% en términos reales, con una varia-ción promedio anual del 13,5%, mientras que el funcionamiento lo hizo a una tasa promedio de 6,3% anual en el mismo periodo. En términos de PIB, la inversión pasó de representar el 3,7% en 2010 a 6,1% en 2014, la tasa más alta de la his-toria. El presupuesto de inversión de 2014, con las modificaciones realizadas en los debates del Congreso, quedó en $46,7 billones y mantiene su senda de crecimiento real de los últimos cuatro años, teniendo en cuenta que para 2010 la inver-sión fue de $28,2 billones.

Un buen presupuesto pone el recurso público donde más beneficios sociales se produzcan, don-de se atiendan más necesidades, donde se genere más empleo y más cobertura de servicios. Es así como una parte del gasto público se ha dirigido a programas de reactivación económica y de empleo como el PIPE, las locomotoras de crecimiento y las obras de infraestructura de cuarta generación.

En la presente administración, y gracias a una oportuna y sana gestión de las finanzas públicas, se han asignado recursos sin precedentes, a tra-vés del Presupuesto General de la Nación, para impulsar las locomotoras de crecimiento, entre otros los siguientes:

• Vivienda: $4,2 billones para el programa de 100.000 casas gratis, $1,1 billones para sub-sidios de vivienda para ahorradores (66.000 casas), $1,4 billones para coberturas a la tasa compensada de créditos hipotecarios (FRECH II) y más de $1,5 billones para soluciones en saneamiento básico y agua potable.

• Minas: cerca de $5 billones para subsidios de energía y gas para beneficiar a más de 9 mi-llones de familias de estratos 1, 2 y 3; más de $1 billón para apoyo financiero de proyectos de electrificación rural en zonas interconecta-das y no interconectadas a través de los dife-rentes fondos (FAZNI, FAER, PRONE, FOES y Fondo Cuota de Fomento), cerca de $1 billón para estudios de exploración de hidrocarburos y $150 mil millones para fiscalización de más de 9 mil títulos mineros.

• Transporte: cerca de $32 billones se asignaron para mejorar la infraestructura de transporte, invirtiendo en la construcción, mejoramiento y mantenimiento de vías, tanto de la red vial nacional, como de las vías departamentales, y la modernización de algunos de los principales aeropuertos. Estamos hablando de casi tres ve-ces más inversión que la del periodo anterior.

• Agricultura: cerca de $13 billones se asig-naron en 2014 al sector agricultor del país, incluyendo los recursos provenientes de la prórroga del desmonte del 4 por mil. De esta manera, recursos por $1 billón fueron asig-nados para subsidios de vivienda rural y casi $2 billones para programas de asistencia técnica y de desarrollo y competitividad del campo dentro del marco de Desarrollo Rural con Equidad. Estos esfuerzos generaron que entre 2010 y 2014 el presupuesto del sector agropecuario se incrementara 188%, pasando de un presupuesto de $1,8 billones en 2010 a $5,2 billones en el 2014.



Estas inversiones complementan otras que se están desarrollando en numerosas zonas del país, las cuales constituyen una decisión fundamental para el mejoramiento de la conectividad, la com-petitividad y la productividad del país. Con inver-sión le hemos llegado a todos los departamentos y municipios del país, apoyando con recursos del presupuesto la construcción y mantenimiento de la red terciaria, acueductos y otras obras funda-mentales para el desarrollo regional y para avan-zar en la reducción de las desigualdades inter e intrarregionales.

La forma como se ha fortalecido la inver-sión pública en este cuatrienio a través del Pre-supuesto General de la Nación se observa en el gráfico 1. La inversión promedio del actual pe-riodo de gobierno (2011-2014) es casi 1,5 veces mayor que la del anterior y 2,4 veces superior a la inversión promedio presupuestada en las dos administraciones de comienzos de siglo.

Este ha sido un esfuerzo de la administración que se logró incrementando los ingresos, contro-lando los gastos de funcionamiento y mejorando el perfil y el costo de la deuda pública, todo lo cual permitió aumentar la inversión pública, sin afectar la situación fiscal.

Se ha dado prioridad al gasto social pasan-do de $84 billones en 2010 a $108,5 billones en 2014, con un crecimiento de 29%, superior al crecimiento que registra el monto total del pre-supuesto, ganando cada vez mayor participación. Tener un buen presupuesto hace parte del Buen Gobierno y de una correcta administración finan-ciera del Estado. También lo es saber priorizar el gasto, buscar su mayor efectividad en beneficio del mayor número de colombianos. Esto ha per-mitido que durante el cuatrienio se hayan presen-tado avances significativos como los siguientes:

• El régimen subsidiado de salud ha pasado de atender 21.840.891 afiliados a 22.985.752, es decir, casi 1.145.000 colombianos más inte-grados a los servicios de salud. Tenemos co-bertura universal del sistema de salud, amplia-mos el plan de beneficios y unificamos los dos regímenes, para que no haya más pacientes de primera y de segunda clase. Con el apoyo del Congreso confiamos en sacar adelante la ley que reglamenta la reforma estatutaria de la salud, para mejorar definitivamente la eficien-cia del sistema.

• Con el régimen de pensiones de prima media se beneficiaron 335.180 nuevos pensionados,

Gráfico 1Promedio presupuesto de inversión por periodos de gobierno 1999-2014

Cifras en billones de pesos

Fuente: DGPPN



con un 40% más de cobertura respecto al cuatrienio anterior; en el programa de adulto mayor se incrementó su cobertura en 292.324 beneficiarios, pasando de 996.678 en 2010 adultos mayores a más de 1.289.000 en 2014.

• A través del programa Familias en Acción en 2010 se atendían 2,4 millones de familias, y para el 2014 están incorporadas 2,9 millones de familias. En el ICBF, en la modalidad de atención integral atendidos en 2010 dentro del programa de Cero a Siempre, se logró pasar de 154.761 niños a 943.143 niños a comienzos de 2014.

• En el tema de víctimas y desplazamiento for-zado, el gobierno nacional pasó de atender 34.734 Indemnizaciones en 2010 a 100.230 en 2014, y en materia de Ayuda Humanitaria de 656.079 casos en 2010 a 718.776 en 2013.

• Se garantizó la educación primaria y secun-daria para todos los colombianos al lograr gratuidad escolar de los grados 0 a 11, con la que más de 8,6 millones de niños y jóvenes se están beneficiando.

• Creamos más de 300 mil cupos en educación superior y entregamos créditos del Icetex a es-tudiantes de bajos recursos con interés real cero, además de apoyos para su mantenimiento.

Con el presupuesto de inversión para 2014 se da cumplimiento al Plan Plurianual de Inversio-nes (PPI 2011–2014) del Plan Nacional de Desa-rrollo “Prosperidad para Todos”. Para el periodo de cuatro años, el PPI ascendía a $146 billones de pesos constantes de 2014. Pues bien: en el componente del PGN y con la inversión progra-mada para 2014 se da un cumplimiento en 115%, con una inversión acumulada de $168 billones.

Esta administración ha buscado cerrar la bre-cha en infraestructura del país. Las inversiones en esta área constituyen una decisión fundamental para el mejoramiento de la conectividad, la com-petitividad y la productividad del país. Dentro de esta estrategia sobresale el Programa de Cuarta Generación de Concesiones Viales, 4G, con el cual se espera mejorar la capacidad de la infraes-tructura física de transporte, promover la compe-titividad del país y potenciar los beneficios deri-vados de la suscripción de acuerdos comerciales. Lo que se busca es una conectividad continua y eficiente entre los centros de producción y de consumo con las principales zonas portuarias y con las zonas de frontera del país.

El programa propende por el aumento del ni-vel de inversión como porcentaje del PIB con el fin de poder atender las actividades de construcción de la totalidad de las nuevas concesiones y cerrar en el mediano plazo el atraso en infraestructura

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que compromete la competitividad del país. Se busca incentivar las iniciativas privadas de tal manera que sean consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo y las políticas sectoriales, acelerando el desa-rrollo de la infraestructura con inversiones que reduzcan los costos de transporte y tiempos de desplazamiento, convirtiéndose en un factor fundamental de desarrollo y prosperidad.

La puesta en marcha de las concesiones 4G, por otro lado, redundará en más generación de empleo y en un incremento del crecimiento potencial de la economía de alrededor de 1 punto adi-cional –si no más– de forma permanente.

Con todos estos elementos estamos construyendo una nueva Colombia, una Colombia que al fin puede aspirar –con fundadas razones– a un futuro de prosperidad y también de paz.

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Hacienda Pública

Sandra Morelli RicoContralora General de la República

Desde la época colonial se consideraba que el recaudo de los impuestos era una profesión casi heroica y abocada con frecuencia a ser víctima de problemas y malentendidos según apreciación del presidente del Tribunal de Cuentas de España, Ubaldo Nieto de Alba, en un interesante libro sobre Cervantes como recaudador de impuestos que fue para la corona española, en territorio del nuevo reino de Granada. En ese texto se hace un homenaje a quienes des-de hace varios siglos cumplen la ingrata tarea de cuidar los dineros públicos, rendir cuentas fiscales y hacer milagros con los escasos recursos que gastan los imperios o los gobiernos. Es un reconoci-miento a los ministros de hacienda, a quienes se ha considerado, con acierto, como los “quijotes” de la administración pública.

Y para completar el comentario sobre los ministros de la hacienda pública como se decía antes, Mauricio Avella, en un libro que escribió para destacar el papel protagónico que cumplió el exministro de hacienda, Alfonso Palacio Rudas, como funcionario, par-lamentario y escritor, advierte que con frecuencia el “cofrade” citaba al profesor francés Gastón Jéze, en relación con el papel de los titulares de las finanzas oficiales. Reiteraba que “para reducir el despilfarro de los dineros públicos, el ministro del tesoro juega un papel primordial. Pero, los primeros adversarios que han de afrontar son sus propios colegas. Todos le reclaman partidas presupuestales sin las cuales no podrán poner a funcionar los servicios a ellos encomendados. Conforme a la tradición, los ministros que mostraron inquebrantable carácter para impedir los desequilibrios fiscales fueron acusa-dos de bravucones, de malgeniados”.

Recientemente, cuando no critican la rigidez del ministro de las finanzas, con cierto disimulo algunos ineficientes dicen que por la acción de la Contraloría General no se pueden ejecutar aceleradamente algunas obras y que la ferocidad no solo es una carac-terística del ministro de hacienda sino de la entidad de control.

En ese libro de Avella sobre el recordado exministro y excontralor general, Alfon-so Palacio Rudas, también se transcribe otra máxima del profesor y tratadista francés

y Control Fiscal



del presupuesto, Gaston Jéze, según la cual de quienes primero debe desconfiar el ministro de hacienda es de sus propios colegas. Agregaba que al ministro “lo debemos imaginar como un “hierático-cancerbero”, que impide con intransi-gencia que el ritmo de los gastos desborde per-manentemente al de los ingresos”.

Eso ha cambiado un poco. Cada vez los minis-tros de hacienda son menos feroces y más técnicos. Cada día tienen más argumentos y más normas para decir que no. La institución de los exministros de hacienda es una institución seria y rigurosa. En los equipos de los diferentes gobiernos ellos han sido generalmente los guardianes del arco, para evitar goles y autogoles que vienen de todas las direcciones y para conservar el arco en positivo.

En Colombia hemos tenido ministros de ha-cienda emprendedores, audaces, rigurosos, or-todoxos, prácticos, hacendistas, librecambistas, monetaristas, aperturistas, pragmáticos, austeros, de la Escuela de Chicago, de la Escuela de Har-vard, de la Escuela de Londres, y de otras muchas escuelas. Hemos tenido, en el curso de nuestra convulsionada historia, ejemplos de ministros de hacienda que forjaron y moldearon su vida para el servicio público, sacrificando honores y posi-bilidades políticas cuando tenían en sus manos el imán de la inversión de los dineros públicos y el manejo de bonanzas pasajeras. Se podría afir-mar que en Colombia los ministros de hacienda han sido generalmente ejemplo de austeridad, de honradez profesional y transparencia en el manejo de la hacienda pública. Los exministros de hacienda tienen un bien ganado prestigio de personas honorables y tienen un especial reco-

nocimiento público, los consultan, los escuchan y los citan con frecuencia.

Precisamente, por la actuación providente de los ministros de hacienda, en la reciente histo-ria económica del país –en los últimos sesenta años–, se puede afirmar que Colombia ha sido un ejemplo en el manejo de sus finanzas, en la atención oportuna de las crisis, en el pago de las deudas, en el cumplimiento de los compromisos externos y en la seriedad de sus políticas de desa-rrollo económico y social. Han cumplido el man-damiento de la moneda sana sin ahorcar el buen principio de redistribuir el ingreso y luchar contra la desigualdad. Además, Colombia es hoy un país preferido para cuantiosas inversiones y proyectos de desarrollo de mediano y largo plazo, con re-cursos privados extranjeros.

Sin entrar en análisis técnicos y recurriendo apenas al registro de la información económica que nos han proporcionado los medios de co-municación, se encuentra material suficiente para afirmar que los ministros de hacienda de estos últimos sesenta años se caracterizaron por la se-riedad en el manejo fiscal y presupuestal y por el rigor en la defensa de la estabilidad económica y financiera del país.

Hace sesenta años el contralor de la época, el general Alberto Ruiz Novoa -estudioso oficial del ejército colombiano- creó la Revista Economía Colombiana, como órgano principal de difusión de los estudios de la Contraloría General de la Re-publica y de destacados dirigentes que deseaban hacer conocer su pensamiento sobre las políticas públicas que le convenían al país.

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Y en todos estos años los ministros de hacienda han hecho –cada uno en su momento– un inmen-so esfuerzo de imaginación para manejar la econo-mía, en medio de dificultades y con las limitaciones de ingresos que todos conocemos. Ese esfuerzo se tradujo en políticas de largo alcance, muchas de las cuales tuvieron afortunada continuidad y ajus-tes indispensables para ir adaptándose al variable mundo de las políticas cambiarias, monetarias y fiscales. Muchas de esas políticas, tesis, indicadores y proyecciones se publicaron en distintas ediciones de la revista Economía Colombiana.

Desde la escasez de plata, la creación de la Junta Monetaria, las valerosas decisiones del control de cambios con el famoso decreto 444, las peleas con el fondo monetario, las brillantes argumentaciones de los ministros frente a las agencias internacionales de crédito, el riguroso cumplimiento de los compromisos de la deuda externa a pesar de nuestros limitados recaudos internos, las reuniones del grupo de consulta, el complejo manejo de las negociaciones cafeteras en Londres, el manejo de la política cafetera in-terna, la parafiscalidad, la creación de modelos originales sobre ahorro nacional y financiación de vivienda, la financiación de audaces pro-gramas sociales que no tenían financiamiento externo, las múltiples reformas tributarias, el cambio del concepto de propiedad con función social, la trascendental reforma constitucional de 1991 que dio origen a la autonomía del Ban-co de la República y a profundos cambios en el diseño y ejecución de las políticas monetaria, cambiaria y fiscal del país son, entre otras mu-chas, decisiones afortunadas que blindaron al país frente a las crisis importadas o fenómenos de recesión que golpearon con rigor al empleo y al ingreso de muchos consumidores del mundo globalizado que hoy vivimos.

Todo ese inmenso trabajo de los ministros de hacienda, de equipos económicos excelentes y legisladores juiciosos, lo queremos reconocer en esta edición especial de la revista Economía Colombiana, en la cual encontrarán ustedes co-laboraciones excelentes de exministros que nos entregan un testimonio de lo que piensan so-bre la política económica de los últimos años. En muchas de las ediciones de la revista se encuen-tra el testimonio escrito de buena parte de las

decisiones históricas adoptadas por los ministros de hacienda, las cuales sirvieron para construir la arquitectura de una política económica que hoy ubica a Colombia como la tercera economía de América Latina.

Con la publicación de esta edición especial de la revista Economía Colombiana deseamos hacer un reconocimiento a los exministros de hacienda, todos de tesitura ilustrada y sólida-mente forjada en calidad conceptual y portado-res de talante en el ejercicio del cargo, inspirado en la probidad pública.

Crisis continentales realmente catastróficas, como por ejemplo inflaciones incontroladas, fueron flagelos que gracias a la prudencia en el manejo de la hacienda pública nunca padecimos. Ni corralitos financieros, ni sobrendeudamiento externo hacen parte de las páginas de nuestra historia económica reciente.

Durante largos periodos, en muchas ocasio-nes la Contraloría jugó un papel determinante en la exigencia de rigor contable, lo cual hoy nos otorga credibilidad y nos hace acreedores de la confianza internacional, motivo adicional por el cual las puertas del crédito externo siempre han estado abiertas para nuestro país y nuestros pa-

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transportamos cuando se trata de ejecución de recursos a nivel territorial, no rinda frutos.

Ni es eficiente el burócrata de Bogotá, ni co-noce el territorio. Y tampoco Planeación Nacio-nal puede seguir en cuerpo ajeno como ejecutor cuando, por definición, le corresponde programar, planear, preestablecer, mas no ejecutar.

Profesionalizar las burocracias locales, garantizar estabilidad, independientemente de los periodos de cada administración, y crear la figura del secretario general –como depositario de la continuidad técni-ca– parece ser un camino a seguir. Sin embargo, el ojo ahorrador de un ministro de hacienda puede im-pedir cualquier reflexión sobre la materia y con ello retrasar el fortalecimiento institucional territorial.

El desafío de la regla fiscal, aunada al impacto negativo de la actual reforma tributaria que vie-ne dejando huecos, algunas veces compensados con un mayor recaudo, bien puede dar al traste con el estado social de derecho. Qué sano sería si realmente nos centráramos en adoptar proveí-dos tributarios verdaderamente redistributivos, que gravaran los dividendos, que no permitieran restar del impuesto de renta la regalía pagada, que la liberación de los parafiscales no supusiera un in-cremento de carga tributaria para el resto de los contribuyentes y menos que recayera sobre un sec-tor específico que no es el más favorecido, que dié-semos una mirada a todos esos cajones en los que depositamos la liquidez del Estado tolerando su ineficiente ejecución e introduciendo una rigidez adicional al presupuesto, que cada vez deja menos espacio de maniobra al futuro gobernante.

Sano también sería que los monopolios, así como el privilegio del sector financiero sobre el sec-tor real de la economía fueran, junto con la corrup-ción, objeto de reproche, persecución o desmonte.

En varias oportunidades he reiterado a los fun-cionarios de la Contraloría General, que a mí me eligieron para cuidar la plata de los colombianos, y la plata no se perdió. Y lo que es mejor, se recuperó mucha plata que estaba perdida y refundida, para satisfacción de las finanzas públicas y de los minis-tros de hacienda. Y como decía el exministro de ha-cienda, citado en este artículo varias veces, “las bon-dades de las políticas se juzgan por los resultados”.

peles de ahorro o bonos colombianos se colocan sin reserva alguna en el mercado internacional.

Algunas de las acciones recientes de la nue-va Contraloría se orientan a buscar claridad pre-supuestal y financiera en el registro del pasivo pensional, no como pasivo sino de acuerdo a prácticas mundialmente aceptadas, con pros-cripción de formas de endeudamiento territorial sin registro contable, ni control alguno, empe-ñando a las entidades de manera oculta, por varios años, afectando su viabilidad financiera y la flexibilidad por decenios.

Las advertencias sobre el rigor en el mane-jo del gasto público, lejos de constituir absurdas imposiciones de quien desea paralizar la marcha de la economía nacional, se fundan en los más altos intereses de la patria y buscan preservar los parámetros que en nuestra historia republicana nos ha diferenciado de las “Banana Republic” o de los huracanes financieros que azotan a países de diferentes áreas del mundo globalizado.

Hoy, en el 2014, cuando estamos celebrando los sesenta años de la revista Economía Colom-biana, contamos con una Contraloría General de la Republica modernizada tecnológicamente, con técnicas avanzadas para manejar expedientes y hacer auditorías oportunas y eficientes, con fun-cionarios especializados y capacitados en los nue-vos sistemas de auditoría y vigilancia, adecuadas a los nuevos desafíos del progreso en la adminis-tración pública y lo que es mejor con una nueva actitud de trabajo competente y transparente.

En el pasado reciente, se consideró impe-rativo establecer austeridad en el gasto de las entidades territoriales, frenar su carrera incon-trolada hacia un endeudamiento insostenible. Eso supuso la adopción de controles severos, empezando por el tamaño de las plantas de personal. Es hora de que el país examine si los desafíos de la descentralización, la realiza-ción efectiva de la autonomía y finalmente la ocupación de la soberanía de todo el territorio patrio, puede lograrse en condiciones de exce-lencia apoyados en la actual institucionalidad territorial. Mucho me temo que sobre la ola de la centralización de transferencias y regalías y, en general, aquella centralización en que nos



En el último quinquenio la economía nacional se ha ca-racterizado por un manejo fiscal ordenado que ha contribuido a consolidar un período de estabilidad económica. Los índices de crecimiento se han sostenido a niveles satisfactorios y han provocado una etapa caracterizada por un dinámico desarrollo de la economía.

El crecimiento sostenido del ingreso pércapita del 5% en el 2014 ha permitido lograr cambios que son visibles en los crecientes índices de los consumos de una clase media que está mejorando sus niveles de vida y que ha avanzado en su conso-lidación en forma notoria.

Los resultados son buenos porque han sido abundantes y diversificadas las cosechas de la producción agrícola coincidente con una dinámica producción de la industria ma-nufacturera que ha creado un clima muy propicio para la expansión económica. Esto, unido a una economía con un manejo fiscal muy positivo y un control en los brotes inflacionarios ha permitido mantener a niveles razonables de control la tendencia estruc-tural de desbordes inflacionarios de carácter nacional.

La situación global de la economía muestra índices muy positivos que hacen pensar que las tendencias a mediano y largo plazo son de una estabilidad dinámica.

Los resultados que se han logrado en la lucha contra la inflación son el fruto de los esfuerzos no sólo del sector privado de la economía sino, además, de un manejo satisfac-torio de la política monetaria adelantada por el Banco Emisor y sostenido por el gobierno.


Estabilidad económica

Rodrigo Llorente Martínez*

y manejo fiscal ordenado

* Ministro de Hacienda de la administración Pastrana Borrero.



El país ha logrado consolidar un ma-nejo de la economía con resultados que se reflejan en los distintos frentes del con-trol de la inflación. El manejo del sector externo ha mostrado resultados muy fa-vorables especialmente en el frente de la política cambiaria.

El gradualismo monetario se ha refle-jado en movimientos de la tasa de cambio que ha hecho posible un reajuste ordena-do en el nivel de precios.

La reforma constitucional de 1991 sentó las bases para que el manejo de la economía se hiciera sobre bases de pro-gramas globales que han permitido una solida expansión de la producción nacio-nal dirigida hacia mercados sometidos a una rápida expansión de los mismos. So-bre este triangulo económico de carác-ter constitucional hemos construido una economía que sobresale cada día más en el concierto de América Latina.

No somos fruto de las frágiles es-tructuras de los países con loterías geológicas pero no las desconocemos porque hemos sabido aprovecharlas en forma positiva. Somos fruto del esfuer-zo ordenado de una nación con mas de 50 millones de habitantes que en forma consciente ha adoptado un vademécum de comportamiento económico que en buena parte permite aprovechar el di-namismo de nuestra economía externa.

Pocos países en el concierto latinoamericano, como Colombia, muestran un sostenido crecimiento reflejado en tasas dinámicas que permiten esperar avances de crecimiento global.

A pesar del rápido aumento de nuestra población, el país mantiene positivas tasas de crecimiento: en el área andina, así como en el concierto latinoame-ricano, la economía colombiana se distingue por un sostenido dinamismo. No solo las exportaciones y los ingresos provenientes de servicios vendidos en el ex-terior indican la amplia capacidad de crecimiento de la economía colombiana.

Una sólida y diversificada expansión del sector externo no solo en la producción de café indican el dinamismo de la producción colombiana. Del café pa-samos a expandir muestra producción minera espe-cialmente por los avances en la explotación del car-bón; pero las actividades de la producción industrial muestran resultados positivos.

Así mismo, la creciente producción manufacture-ra, especialmente en el marco del mercado andino, por la expansión de nuestras ventas en el mercado venezolano refleja un gran potencial para el futuro de nuestra producción industrial. Los arreglos del Grupo Andino así como la expansión de nuestros mercados de exportación en general indican la capacidad de crecimiento de nuestra economía.

El dinamismo global en la producción nacional ha creado una estructura económica que nos permite en-frentar con gran capacidad de adaptación la creciente competencia que registran los mercados en el continente.

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Reflexiones acerca del

Rodrigo Botero Montoya*

IntroducciónObservadores internacionales que hacen el seguimiento de la

economía latinoamericana suelen referirse a ciertos rasgos distin-tivos del caso colombiano. En parte, señalan la relativa estabilidad del crecimiento en una trayectoria de largo plazo. Otros aspec-tos que consideran dignos de mención son la ausencia de virajes bruscos y cierta continuidad en los lineamientos de la política económica, así como en la conformación de los cuadros técnicos del Estado. Tampoco se han registrado episodios de hiperinfla-ción. Quienes se limitan a elaborar informes coyunturales sobre resultados pueden hacer caso omiso del contexto institucional

relevante, o atribuirlo a alguna manifestación nacional de comportamiento excéntrico.

En efecto, algunos temas puntuales del desempeño económico colombiano discrepan del que ha prevalecido en la región. Entre estos pueden mencionarse la relación entre el gobierno y el sector empresarial, el haber evitado la declaración de moratoria de la deu-da soberana durante la crisis de la deuda de los años ochenta, el respeto a la propiedad privada y a la validez de los contratos. El traspaso de las instalaciones petroleras de la In-ternational Petroleum Company a la Nación, con las que se creó Ecopetrol, tuvo lugar en términos armoniosos, al expirar el plazo de la respectiva concesión.

La forma como interviene el Estado, y su interacción con sus acreedores, tanto nacio-nales como extranjeros, se enmarca dentro de una larga tradición jurídica. Corresponde a la mesura que Jaime Jaramillo Uribe asocia a la personalidad histórica de Colombia. El estilo propio de formular e implementar la política económica, su creciente ordenamiento institucional y nivel técnico son fenómenos relativamente recientes, cuyo desarrollo tuvo lugar en los últimos cuarenta años. A partir de la década de los setenta, los economistas

manejo de la política económica en Colombia

* Ministro de Hacienda de la administración López.



empiezan a tener una participa-ción significativa en el diseño de las políticas públicas. Ese es el período al cual hacen referencia las siguientes observaciones.

Respuesta constructiva a una crisis cambiaria

Las actividades del Banco Mundial y el inicio de la Alian-za para el Progreso, impulsaron la tecnificación gubernamental con el fin de formalizar las in-versiones, y administrar los re-cursos externos. El requisito de elaborar un plan de desarrollo para acceder a los créditos de la Alianza para el Progreso hizo necesario organizar una entidad nacional de planea-ción. Durante la administra-ción Valencia (1962-1966) se creó la Junta Monetaria y se le asignaron funciones que antes ejercía la Junta Directiva del Banco de la República.

Durante la administración Lleras Restrepo (1966-1970) se conformó un grupo de funcio-

narios técnicos al cual perte-necían los Asesores de la Junta Monetaria, el Secretario Eco-nómico de la Presidencia de la República, los economistas de Planeación Nacional y el Se-cretario General del Ministerio de Hacienda. Estos funciona-rios participaban en las discu-siones de política económica en calidad de asesores.

A finales de 1966, el gobier-no tuvo que enfrentar una crisis originada en el sector externo, sin reservas internacionales y con una tasa de cambio sobre-valuada. El rechazo guberna-mental a la recomendación del Fondo Monetario Internacional de efectuar una devaluación masiva hizo necesario adoptar medidas de emergencia para evitar un colapso financiero y garantizar el funcionamiento del aparato productivo. Se sus-tituyó el régimen de cambio fijo por un sistema de ajustes pequeños de la cotización del dólar. La carencia de recursos externos de apoyo a la balan-za de pagos llevó al gobierno a

establecer el control de cambios y a imponer restricciones admi-nistrativas a las importaciones. Si bien se procuró administrar estos controles con flexibilidad, a la larga resultaron contrapro-ducentes. Introdujeron distor-siones perjudiciales para el buen funcionamiento de la economía.

El sistema de pequeños movimientos en la tasa nomi-nal de cambio permitió hacer un aumento de 26 % en la tasa de cambio efectiva real entre 1966 y 1972 sin drama-tismos, evitando los traumatis-mos económicos y sociales que habían causado la devaluación masiva e ineficaz de 1963.

De acuerdo con una evalua-ción hecha por Carlos Díaz-Ale-jandro, ‘Las exportaciones me-nores constituyeron el 15 % del total en 1962, el 25 % en 1967 y el 46 % en 1972. La tasa de crecimiento del valor en dólares se duplicó, ya que pasó del 12.5 % (1962-1967) a 25 % (1967-1972)… El producto interno bruto real, que creció a un ritmo de 4.3 % durante 1962-1967, lo hizo a una tasa del 6.6 % du-rante 1967-1972.’ (El Cambio de una Política de Sustitución de Importaciones a una de Pro-moción de Exportaciones. Fede-sarrollo, 1973). La experiencia exitosa de manejar la política económica con criterio propio, en desacuerdo con las reco-mendaciones del FMI, modificó la naturaleza de las relaciones con los organismos de crédito internacionales al reducir su in-fluencia sobre las decisiones gu-bernamentales. También habría de tener implicaciones para el manejo de la política económica en los años siguientes.Fo

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Implicaciones para reformas posteriores

Las medidas adoptadas en condiciones de emergencia y el nuevo régimen cambiario, co-nocido como el Decreto Ley 444 de 1967, permitieron reactivar el comercio exterior. Sin embargo, el sistema de controles diseñado para administrar la penuria de divisas restringía la flexibilidad de la actividad empresarial e in-hibía el proceso de inserción en la economía internacional. Este sistema estuvo vigente hasta el comienzo de los años noventa.

Las conclusiones a las cuales llegaron los técnicos que parti-ciparon en las negociaciones con los organismos internacio-nales durante la crisis cambia-ria tuvieron repercusiones que conformaron los lineamientos de la política económica. Esas conclusiones incluían los si-guientes aspectos:

• Es necesario reducir la vul-nerabilidad del país a las oscilaciones del precio inter-nacional del café. Debe asig-nársele una alta prioridad a incrementar las exportacio-nes y a diversificar la com-posición de las mismas, im-pulsando las exportaciones no-tradicionales.

• Es urgente fortalecer los as-pectos fundamentales del manejo macroeconómico del país, darle mayor profundi-dad a los cuadros técnicos del Estado y mejorar la capa-cidad analítica nacional, para reducir la dependencia de los organismos internacionales en lo relacionado con el dise-ño de las políticas públicas.

A partir de 1974, esas conclusiones se empezaron a reflejar en las orientaciones del Ministerio de Hacienda, de Planeación Nacional y del Banco de la República.

Se puso en ejecución en el Banco de la República un am-bicioso programa de becas para estudios de posgrado en el ex-terior, en prestigiosos centros académicos. El retorno de un número significativo de profe-sionales altamente capacitados contribuyó a elevar la calidad de la política económica. También permitió fortalecer los centros de investigación y las facultades de economía, así como mejorar el nivel del debate acerca de las políticas públicas. La llegada de algunos de estos técnicos a car-gos directivos en el área econó-mica sirvió como un elemento de continuidad estatal, que en líneas generales, se ha manteni-do durante diferentes gobiernos. Los integrantes del grupo que se conoce como la tecnocracia colombiana han adquirido una creciente influencia sobre el di-seño y la implementación de la política económica.

La legitimidad adquirida con el manejo de la crisis cambiaria de 1966 creó entre los integran-

tes de la incipiente tecnocracia las condiciones de confianza intelectual y determinación que permitieron impulsar reformas adicionales. En la década de los setenta se llevó a cabo una reforma tributaria integral, una reforma financiera y se evitó el nocivo endeudamiento externo de corto plazo a tasas de in-terés flotantes durante el auge crediticio de los petrodólares. Se inició el desmonte del excesivo proteccionismo arancelario aso-ciado a la política de sustitución de importaciones. Este proceso se profundizó con la apertura comercial de los años noventa.

Entre 1990 y 1994 se hicie-ron reformas que intensifica-ron el cambio de rumbo hacia formas de manejar las políticas públicas compatibles con el funcionamiento de una eco-nomía de mercado moderna. El proceso de inserción en la eco-nomía internacional se inten-sificó. Las barreras arancelarias se redujeron. La eliminación del Instituto de Comercio Exterior (Incomex) la entidad encargada de controlar las importaciones, clausuró la política de sustitu-ción de importaciones. Se eli-mino el régimen de control de cambios. Se suprimieron los re-quisitos de autorización previa

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para las inversiones de capital extranjero y para las inversiones colombianas en el exterior. A los inversionistas extranjeros se les asignó el mismo trato que a los nacionales. Sus capitales recibieron convertibilidad irres-tricta y libre acceso a divisas para remesas de utilidades y demás transacciones externas.

Se procedió a desmantelar el enjambre de licencias, per-misos y trámites burocráticos que se había convertido en un mecanismo para consolidar pri-vilegios, proteger oligopolios y evitar el ingreso de nuevos ac-tores. Se buscó promover la libre competencia en un contexto de normas generales y estables. Es-tas reformas estuvieron encami-nadas a imprimirle dinamismo y fluidez a la actividad económi-ca, al darle mayor protagonismo al sistema de precios en la asig-nación de recursos escasos.

Un cambio de gran tras-cendencia fue la decisión de garantizar la independencia del Banco de la República. Gracias a esta medida, fue posible reducir la presión que los gremios, las regiones y el propio gobierno ejercían sobre el banco central. El fortalecimiento organizacio-nal y técnico que ha tenido el Banco de la República lo han convertido en un centro de ex-celencia que es parte integral de la infraestructura intelectual del país. La fortaleza institucional del Banco, y el alto nivel técni-co de sus investigaciones, han contribuido a darle continuidad y coherencia al manejo de la po-lítica económica.

Lograr que la inflación sea baja y estable no resuelve to-

dos los demás problemas. Pero crea el marco dentro del cual se puedan promover, sin sobresal-tos, los objetivos de crecimiento, empleo, equidad y reducción de la pobreza. Los avances logrados con estas reformas prepararon el terreno para las que se hicieron en materia de regulación fi-nanciera, y saneamiento de las finanzas de los gobiernos regio-nales a raíz de la crisis de 1999.

Las reformas posteriores en materia cambiaria, monetaria, y de disciplina fiscal han creado las condiciones que le han per-mitido al país iniciar el proceso de ingreso a la OCDE y parti-cipar en la Alianza del Pacífico con México, Chile y Perú.

Comentarios finalesUna visión panorámica de

la conformación de la política económica a lo largo de cuatro décadas omite las vicisitudes de un proceso de ensayo y error que no ha estado exento de tro-piezos y controversias. El avance de las reformas ha estado acom-pañado por pausas, vacilaciones y ocasionales retrocesos. Cons-truir un consenso, alrededor de las directrices del manejo ma-croeconómico actual, ha sido una tarea larga y dispendiosa. El hecho de haberse conforma-do sin dogmatismos ideológicos durante distintos gobiernos ha evitado contaminar la discusión económica con rótulos parti-distas o con rivalidades de tipo doctrinario.

Las principales reformas han sido impulsadas por la tecnocracia, pero han obtenido el respaldo de quienes ejercen

el poder político en el Ejecuti-vo y en el Congreso, por man-dato popular. El esfuerzo di-dáctico y comunicacional que se ha hecho para explicar las medidas económicas propues-tas, y los efectos buscados, le ha suministrado elementos de juicio a amplios segmentos de la opinión pública. Un factor determinante de la credibilidad de la política económica es la evidencia de los resultados ob-tenidos por medio de su im-plementación.

La mayor integración en la economía internacional se ha reflejado en crecimiento y en empleo. La tasa de inversión se ha incrementado. El ritmo de inflación ha caído a niveles his-tóricamente bajos. El sector fi-nanciero, sometido a una estricta supervisión, es solvente y vigo-roso. El mercado de capitales ha adquirido profundidad. La parti-cipación del sector privado en las empresas de servicios públicos y los puertos ha sido exitosa.

Un marco regulatorio ade-cuado ha contribuido al dina-mismo del sector energético. Ha surgido un sector empresarial moderno, administrado con las mejores prácticas gerenciales y capacidad demostrada de com-petir a nivel mundial.

Hay todavía un exten-so camino por recorrer en el proceso de las reformas, si se desea alcanzar la categoría de país desarrollado. Hechas las salvedades del caso, y sin des-conocer las deficiencias e in-equidades que subsisten, Co-lombia ha logrado sentar las bases institucionales de una política económica moderna.



Impacto de la

Roberto Junguito Bonnet*

El objetivo de este artículo es ilustrar el impacto de la econo-mía internacional sobre la economía colombiana y su incidencia en las perspectivas del país, contrastando la situación vigente con las experiencias vividas en épocas de dificultades como las ocurri-das en los años ochenta, a raíz de la crisis de la deuda de América Latina, y las de inicios de este siglo, como consecuencia de la crisis Asiática y su impacto sobre nuestra región.

En esos períodos tuve el reto y el honor de desempeñarme como Ministro de Hacienda, primero en la administración del Presidente Belisario Betancur en 1984-1985 y años más tarde en la primera administración de Álvaro Uribe Vélez en unas cir-

cunstancias similares de cierre del crédito exterior a América Latina.

Transmisión de la economía mundial La economía colombiana no es inmune al comportamiento de la economía mundial.

Los ciclos económicos mundiales inciden en el comportamiento y en el crecimiento de la economía colombiana. Tal como lo indica la literatura económica, el impacto de la eco-nomía mundial se transmite a la economía interna tanto por lo que se denomina el canal real, como por intermedio del canal financiero. El canal real hace referencia concreta a la incidencia que se da a través del comercio exterior. Una recaída de la economía mundial conduce a una menor demanda de nuestras exportaciones. Esto, a título de ejemplo su-cedió, con ocasión de la primera y segunda guerra mundial cuando por razones de estas se frenaron las exportaciones colombianas y se dificultaron las importaciones, traducién-dose todo ello en una desaceleración del crecimiento en el país y provocando inmensos desequilibrios tanto en el frente fiscal como en las cuentas externas de la economía.

economía mundial sobre Colombia

* Ministro de Hacienda de las administraciones Betancur y Uribe.



Esta situación condujo a la contratación de la Misión Kemmerer en 1922, que recomendó el establecimiento de instituciones económicas fundamentales como el Banco de la República, la Superintendencia Bancaria, hoy Superinten-dencia Financiera de Colombia y la Contraloría General de la República.

Pero las situaciones más complejas y difíciles de manejar se dan cuándo la transmisión del im-pacto de la economía mundial sobre Colombia se da por el canal financiero. Cuando se hace refe-rencia a este se habla de los choques que sufre la economía por la vía de las tasas de interés y de la tasa de cambio. Esta situación fue la que se vivió, por ejemplo, a mediados de la década de los ochenta con la crisis latinoamericana de la deuda cuándo se cerró de manera absoluta el crédito ex-terno para Colombia a raíz de los incumplimien-tos en el servicio de la deuda pública externa por parte de los otros países de América Latina o en el 2002 por los incumplimientos de Argentina y las incertidumbres sobre el curso y rumbo que toma-ría Brasil bajo el gobierno de Lula.

En la gráfica adjunta se presenta la tasa anual de crecimiento de la economía colombiana desde 1980. Allí se observa el impacto que tuvo la eco-

nomía mundial sobre la colombiana en episodios fundamentales de crisis internacionales. Se indica que la tasa de crecimiento de la economía colom-biana cayó a niveles cercanos a cero a mediados de los ochenta como resultado de la crisis de la deuda de América Latina. Lo sucedido en México en 1994 en lo que se conoce como el “Efecto Tequila” no parece haber tenido repercusión alguna en la tasa de crecimiento en Colombia.

La principal caída en el crecimiento del país se dio en 1999, cuándo fue negativo del -4% y coincidió con la crisis Asiática. Por su parte, la de-nominada Gran Recesión del 2007-2009 también tuvo un impacto adverso en el crecimiento de la economía colombiana.

En la coyuntura económica actual se vienen evidenciando en todos los países emergentes, incluyendo a Colombia, impactos originados en las medidas adoptadas por la Reserva Fe-deral y la transmisión de estos se han dado enteramente por intermedio del mercado mo-netario y de valores. En los países emergentes se evidencian menores flujos de capital como resultado de las medidas monetarias y en vir-tud de una expectativa de aumento en las ta-sas de interés en los Estados Unidos.

Gráfico 1Impacto reciente de las medidas de la reserva federal

Fuente: DGPPN



Las cifras de la revista The Economist indican que en el último año el incremento porcentual del índice de acciones S&P fue del 29%, en tanto que la caída, expresada en términos de dólares, de las bolsas de valores fue del 33% en Brasil, 29% en Colombia, 26% en Chile y 14% en México. En efecto, la baja registrada en Colombia hasta comienzos del mes de marzo había sido la tercera más alta después de Tur-quía y Brasil entre los más de cincuenta países sobre los cuáles publica registros semanalmente la presti-giosa revista en referencia.

Cuando se precisa lo que ha venido sucediendo en los primeros meses del año se encuentra que los activos de los mercados emergentes han sido los más castigados. En efecto, los mercados de accio-nes Latinoamericanos continuaron presentando un comportamiento relativo inferior frente al resto de emergentes. En año corrido los precios de las accio-nes en América Latina han caído cerca del 9%. La baja en Colombia asciende a cerca del 5%.

Detrás de la caída de las acciones en Amé-rica Latina se identifica que un factor principal al cuál se puede atribuir ese comportamiento ha sido consecuencia del retiro de los estímulos mo-netarios en Estados Unidos, el cual se ha venido reflejando entonces en menores flujos de capital a los países. Los fondos internacionales conti-nuaron retirando importantes niveles de flujos de inversión de los activos de renta variable y renta fija de la región y en el mercado colombiano. Las cifras disponibles indican que los flujos de inver-sión tanto en bonos como en acciones para el conjunto de América Latina vienen cayendo, de manera sistemática, desde hace un año.

La baja en la inversión en los bonos comenzó a darse más tarde. Solo viene ocurriendo de manera continuada desde el pasado mes de noviembre, si bien es cierto que se habían presentado algunas re-ducciones en el primer semestre del 2013.

Una de las consecuencias de los menores flujos de capitales ha sido la depreciación de la tasa de cambio en los países emergentes. La devaluación anual en Colombia alcanza el 12.6%, aunque ha sido inferior a Brasil, Turquía y la India donde ha alcanzado cerca del 20%. En consecuencia, la perspectiva de aumentos prospectivos en la ta-

sas de interés en los Estados Unidos, y la mayor depreciación de las monedas en los países emergentes hacen menos atractivo invertir en nuestros países.

Indicadores y perspectivas de la economía colombiana

No obstante el impacto adverso que se viene registrando en Colombia, en el mercado de valores, en la tasa de cambio y aun en el costo del crédito externo, la realidad es que los indicadores de la economía colombiana y sus perspectivas son muy positivas.

Esta situación difiere de manera sustancial con lo sucedido en otras épocas de sucesos in-ternacionales que afectaron adversamente la economía colombiana como los citados arriba y sucedidos durante la crisis de la deuda lati-noamericana en los ochentas, la crisis asiática de fines de los noventa y la gran recesión de los países avanzados de fines de la década anterior. Esto se debe, en primer término, al hecho de que el retiro de los estímulos mone-tarios introducidos por la Reserva Federal es una señal de saneamiento y recuperación de la economía de los Estados Unidos, que en el mediano plazo afectará de manera positiva a la economía colombiana por la vía del canal comercial analizado arriba.

De otro lado, la realidad es que los fundamentos o bases de la economía co-lombiana son sólidos en la actualidad, en contraste con la situación que se vivía en esas épocas anteriores, caracterizadas por grandes déficit fiscales y desequilibrios en la balanza de pagos del país.

Entre los indicadores que ratifican la bue-na marcha de la economía colombiana se en-cuentran los siguientes: la tasa de crecimien-to de la economía viene acelerándose como lo registran las cifras del segundo semestre del 2013. Lo más interesante de ello es el aumen-to en la inversión, lo que ratifica que el país viene fortaleciendo la formación de capital. Se estima que esta alcanza actualmente cerca



del 30% del PIB, más del doble de lo logrado en los ochenta y noventa. También se han venido registrando buenos resultados en las cuentas fis-cales. Asimismo, el desempleo y la informalidad laboral vienen reduciéndose.

En cuanto a las perspectivas, varios indica-dores sugieren que estas son positivas. Las en-cuestas sobre la confianza al consumidor, la de los comerciantes y las de crecimiento prospecti-vo de la economía, todas vienen en aumento. El Ministerio de Hacienda proyecta un crecimiento económico para el año en curso del 4.6% y los pronósticos de Fedesarrollo son similares. Para la segunda mitad de la década, el Ministerio de Ha-cienda augura un crecimiento anual superior al 5%, en razón del impacto favorable que tendrá la actividad económica nacional como resultado de la construcción de vías de cuarta generación.

Riesgos de la economía colombianaNo obstante, las condiciones favorables del

país en la actualidad, especialmente cuándo se le compara con la situación y perspectivas que enfrentaba en las épocas difíciles de mediados de los ochenta y la registrada a fines de los noventa e inicios del siglo XXI, la realidad es que el país enfrenta algunos riesgos importantes que debe-mos confrontar y sobrepasar. Entre estos cabe destacar riesgos internacionales que nos pueden sobrevenir como es el caso de un desplome de los precios de productos básicos como el petróleo.

Según el análisis del Foro Económico Mun-dial sobre los grandes riesgos mundiales, el de mayor preocupación es la posibilidad de ocu-rrencia de crisis fiscales severas en los países más avanzados, particularmente en Europa. Otro riesgo económico de gran preponderancia es el desempleo estructural, tanto en los países avanzados como emergentes.

En cuanto a los riesgos ambientales, la esca-sez de agua o las inundaciones en diversas re-giones del mundo, dada la mayor incidencia de eventos climáticos extremos. El principal riesgo social sería una posible escasez de alimentos. Fi-nalmente, entre los geopolíticos se incluyen las fallas en la gobernanza, así como la inestabilidad

política y social en varios países como resulta ser el caso de Venezuela y su impacto adverso sobre la economía colombiana.

Por su parte, en lo interno persiste el riesgo de no consolidarse el proceso de paz o que este se ne-gocie mal con efectos adversos sobre la economía nacional. También se presentan riesgos fiscales por los gastos públicos que se deriven del posconflicto, en razón de los proyectos viales, y los relacionados con las reformas a la salud y las pensiones y los compromisos derivados del “Pacto por el Agro”, así como los acuerdos con el sector cafetero.

En Colombia, a pesar de los avances regis-trados en los últimos años, también subsisten riesgos de tipo laboral relacionados con el alto desempleo estructural, la política salarial y la in-formalidad laboral, particularmente en las zonas rurales. Además de todos estos están los riesgos jurídicos y la crisis institucional de la justicia que de manera directa e indirecta afecta adversamen-te la marcha de la economía nacional.

Reflexiones finalesCuándo se compara la situación de nuestra

economía y sus perspectivas frente a los obs-táculos y retos económicos que enfrentaba Co-lombia a mediados de los ochentas o a finales del siglo pasado y los primeros del actual se concluye, de manera contundente, que la situa-ción estructural de la economía y las perspec-tivas son infinitamente mejores que las que se enfrentaban en ese entonces.

De una parte, la recuperación de la eco-nomía mundial tendrá un impacto favorable sobre la marcha de la economía colombiana. Pero, quizás, lo más importante es que Colom-bia dispone hoy en día de unas instituciones económicas sólidas que evitan que la economía pueda llegar a registrar los desequilibrios de antaño y que le permiten enfrentar los riesgos internos e internacionales con inmensa con-fianza y con alta probabilidad de éxito.

En el frente fiscal se dispone de leyes de res-ponsabilidad fiscal y una regla fiscal que exige que el gobierno esté obligado, por ley, a seguir



un patrón de reducción gradual del déficit estructural fiscal de la economía. Por otra parte, se dispone de un banco central in-dependiente en virtud de las disposiciones de la Reforma Cons-titucional de 1991 cuya Junta Directiva es autoridad en materia monetaria, cambiaria y crediticia con el mandato fundamental de controlar la inflación y la cual ha adoptado un régimen de tasa de cambio flexible que evita que el país enfrente los des-equilibrios en las cuentas externas registrados en esas épocas anteriores de los ochenta y los noventa.

Además, luego de las experiencias y consecuencias nefastas de las crisis financieras del pasado, puede decirse que el anda-miaje institucional económico del país se ha fortalecido y que ahora también cuenta con un regulador y un supervisor financiero moderno que garantizan la estabilidad del sector financiero. En síntesis, el país está mucho mejor equipado para enfrentar los impactos adversos de la economía mundial.

BibliografíaCárdenas, Mauricio Reforma Tributaria 2012, Ministerio de Ha-

cienda, Septiembre 30, 2012

Cárdenas, Mauricio An Outlook of the Colombian Economy, Ministerio de Hacienda, Enero del 2014.

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Junguito, Roberto, Memoria de Hacienda 2002-2003, Ministerio de Hacienda, Imprenta Nacional de Colombia, Octubre del 2003.

International Monetary Fund, World Economic Outlook 2014, Washington, 2014.

Steiner, Roberto y Villar, Leonardo Consolidación Fiscal bajo Escenarios Alternativos y Necesidades de Recursos Tributarios, Fe-desarrollo, Febrero 10, 2014 (en preparación)

Villar, Leonardo Perspectivas Económicas 2014, Fedesarrollo; Enero 28, 2014.



Tensiones entre

Hugo Palacios Mejía*

* Ministro de Hacienda de la administración Betancur

El voto en blanco y las políticas fiscalesAl escribir este documento, una encuesta publicada en

el periódico de mayor circulación nacional indica que en las próximas elecciones presidenciales (25 de mayo de 2014) el “voto en blanco” podría llegar al 41.5% de los votos; un cre-cimiento del 11% frente a los resultados de una encuesta an-terior. Y, de acuerdo con el artículo 258 de la Constitución Política, si el “voto en blanco” alcanzara más del 50% de los votos, sería preciso repetir, por una vez, la elección presiden-cial, sin que pudiera participar ninguno de los candidatos que figuraron en la primera vuelta.

Aunque no es probable que el “voto en blanco” exceda el 50% de los votos válidos en mayo, la encuesta revela que existe, en otro ámbito, el riesgo de un desequilibrio fiscal significativo en el futuro próximo.

En efecto, las actuales instituciones políticas colombianas determinan que la mayor presión por el gasto público no provenga del Congreso, o de los órganos colegiados de elección popular, sino del Gobierno mismo, o de los jueces. Y la búsqueda del inmenso “voto en blanco” puede ocasionar que la campaña presidencial sea, más que nunca, una campaña por el gasto…

Ya hemos visto cómo, en meses recientes, las políticas fiscales resultan afectadas por decisiones de gasto redistributivo que grupos de presión relativamente organiza-dos, o los funcionarios judiciales, imponen a las autoridades centrales y regionales,

el equilibrio fiscal y el desequilibrio político



muy débiles para resistir. Así, por ejemplo, en el año 2013 el gobierno central, bajo presión, amplió su política de subsidios a los cafeteros y, luego, a los agricultores; y, para promover un movimiento político, amplió los subsidios a la vivienda popular. Y, desde hace varios años, las decisiones de la Corte Constitucional han mul-tiplicado las demandas del gasto para salud y otros “derechos” de contenido prestacional.

Una combinación de condiciones externas favorables, en particular, los precios altos del pe-tróleo, del carbón y de otros minerales, así como varias reformas institucionales, algunas de ellas en el nivel constitucional, han permitido que las cifras fiscales colombianas muestren resultados muy positivos en años recientes. Pero los ingre-sos provenientes de esos recursos tienden a dis-minuir, y no es fácil que, con la perspectiva de un alto “voto en blanco”, el liderazgo político promueva ahora el equilibrio sino el gasto…

Por limitaciones de espacio y tiempo, este documento no tiene más pretensión que la de ser un “ensayo”; está desprovisto de cifras y de apoyo en estudios empíricos. Su propósito es suscitar investigaciones sobre la resistencia de las instituciones fiscales ante desequilibrios políticos tales como el aumento sustancial del “voto en blanco”. Quedan planteadas aquí las inquietudes, y descritos algunos elementos del problema. Quedan para otros estudiosos las ve-rificaciones y análisis de lo que ocurra…

La estabilidad fiscal en la Constitución de 1991

Uno de los grandes méritos de la Constitución de 1991 fue haber creado reglas que favorecen la estabilidad de las finanzas públicas colombia-nas. La Constitución conservó algunos principios tradicionales en asuntos de presupuesto, entre otros, aquellos que limitan la posibilidad de que el Congreso aumente los gastos propuestos por el Gobierno y los que protegen las apropiaciones destinadas al pago de la deuda pública.

Pero, sobre todo, la Constitución prohibió al Banco de la República financiar a las entidades estatales, salvo en condiciones de excepción, y

le señaló como principal tarea conservar la es-tabilidad de los precios. De otra parte, prohibió, por regla general, los auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de dere-cho privado; y limitó la posibilidad de subsidios en los servicios públicos. E indicó que el endeu-damiento de la Nación y de las entidades terri-toriales debería estar limitado por la respectiva “capacidad de pago”, un concepto que debía ser definido luego por la ley.

En la práctica, el monto y el destino del gas-to público colombiano depende hoy más de las decisiones del Gobierno que de las del Congre-so, cuya participación en el proceso tiene, ante todo, un carácter formal.

En el campo tributario, la Constitución fijó con particular claridad los requisitos que deben cumplir las normas que crean impuestos, tasas y contribuciones. Y sentó algunos principios claros en cuanto a la posibilidad del Estado de obtener regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, y defirió al Congreso el señala-miento de las reglas particulares sobre la mate-ria. Sin embargo, dio legitimidad al concepto de “parafiscalidad”, que no ha sido benéfico para las finanzas públicas.

A diferencia de lo que ocurre en cuanto al gas-to, el Congreso conserva una capacidad de deci-sión sustancial en cuanto al contenido preciso de las normas que inciden en los ingresos públicos.

La necesidad de capturar el alto “voto en blanco” puede ocasionar en el 2014, más que nunca antes, un proceso electoral de promesas de gasto y de ahorros tributarios…Y la caída de los

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ingresos provenientes del sector minero energético, combinada con los efectos del “voto en blanco” puede crear en el futuro próximo una tendencia significativa hacia el desequilibrio fiscal. A pesar de todas las reformas institucionales recientes.

La Corte Constitucional y el gérmen de la inestabilidad fiscal a partir de 1991

Ni el Gobierno ni el Congreso, suma-dos, tienen hoy el control total sobre el monto y la composición del gasto públi-co en Colombia. La Corte Constitucional ocupa ahora parte sustancial del espacio fiscal que administraban esas dos ramas del poder público. Y el “voto en blanco” puede ser ahora una tentación para los magistrados, como paso a explicar.

Siguiendo una de las más antiguas tradiciones constitucionales de los paí-ses de occidente, la Constitución de 1991 hizo un catálogo amplio de “derechos” de las personas dentro del Estado y frente a las autoridades. Lo original en el catálo-go de 1991 fue el propósito de incorpo-rar términos y conceptos que estaban en boga entre los estudiosos de los derechos políticos, aunque muchos de sus aspectos sustantivos habían sido acogidos ya den-tro de los catálogos tradicionales.

Sin embargo, parece no haber llega-do en forma clara al pensamiento cons-titucional la posibilidad de coordinar políticas económicas y sociales para dar aplicación práctica a la definición de objetivos y derechos fundamentales. Es fácil hacer enumeraciones de derechos; y cualquier constituyente puede apor-tar un “derecho” al catálogo que apa-rezca en un documento constitucional. Es fácil, también, como lo ha hecho la Corte Constitucional, usar varios textos constitucionales con propósitos redis-tributivos y modificar por sentencia los niveles del gasto público.

Es así como, a partir de 1991, la unión del nuevo ca-tálogo constitucional de derechos con una ideología de “activismo judicial” en la Corte Constitucional, se ha con-vertido en un grave factor desestabilizador de las finanzas públicas. Y ello, aunque no se advierta a primera vista, se convierte en una barrera sustancial hacia la verdadera solución de los problemas sociales. Las buenas finanzas públicas no son suficientes para remediar los problemas de la pobreza, la salud, la educación, la alimentación, la vivienda, los servicios públicos; pero sin buenas finanzas públicas la solución de esos problemas es imposible.

No puede afirmarse, por supuesto, que la jurispru-dencia constitucional sea el único determinante de las presiones para el aumento del gasto público, pero sí es posible afirmar que ha sido uno de los mayores. Además, dado que las deliberaciones y decisiones de la Corte no tienen lugar a través de un proceso democrático, sino confidencial y oligárquico, las sentencias que impactan el gasto público, o los ingresos públicos, crean a menudo situaciones fiscales sorpresivas, frente a las cuales el go-bierno carece de instrumentos oportunos de maniobra.

En general, la jurisprudencia constitucional colom-biana tiende a afianzar las fuerzas que introducen rigi-dez en el manejo presupuestal y estorba la posibilidad de alterar las tendencias tradicionales del gasto –parti-cularmente en salarios en el sector público- con lo que impide, por ejemplo, que el presupuesto dé una partici-pación creciente al gasto orientado en forma específica a reducir la pobreza.

En la jurisprudencia de la Corte Constitucional las referencias explícitas al uso del gasto público para avan-zar en la lucha contra la pobreza son de calidad muy desigual, como puede esperarse si se tiene en cuenta que la Corte produce cerca de 1000 sentencias cada año.

Así, por ejemplo, la sentencia T-1083 del 2000, de la cual fue ponente Eduardo Cifuentes, es excelente. La Corte admite allí que, ante el problema de escasez de recursos, es legítimo usar sistemas de selección –como el Sisben- para dirigir el “gasto social”.

Pero hay otras sentencias particularmente torpes, como la C-1433 del 2000, de la cual fue ponente An-tonio Barrera Carbonell. En ella, la Corte, insistiendo en el carácter “móvil” del salario, rechazó ciertas normas que, en medio de una crisis fiscal, limitaban los aumen-tos salariales a los empleados mejor remunerados en el sector público –entre ellos los magistrados de las Cortes-



para poder hacer aumentos mayores a los empleados de más bajo ingreso. Esta aberrante sentencia, invocando el principio de “igualdad”, impide dar una atención pre-ferencial a las personas más pobres y dificulta usar el gasto público para hacer mejorías en la distribución del ingreso. Por fortuna, la Corte, en las sentencias C-1064 de 2001 y C-931 de 2004, modificó parcialmente, y de modo expreso, los criterios adoptados en la C-1433.

En particular, varias sentencias de la Corte desarti-cularon la estructura financiera del sistema de seguridad social en salud, creado por la ley 100 de 1993. En época reciente contribuyó a la crisis financiera del sistema la Sentencia T-760 de 2008, de la cual fue ponente Ma-nuel José Cepeda; ella ordenó, entre otras cosas, “ade-cuar” los diferentes planes de beneficios del sistema, y unificarlos. El fracaso de las medidas que ordenó la Corte en esa sentencia llevó a que el gobierno de Álvaro Uribe buscara una reforma sustantiva por medio de facultades de “emergencia económica”. Pero la misma Corte las de-claró inconstitucionales, en la sentencia C-252 de 2010.

La sentencia C-252 de 2010, a la que acabo de refe-rirme, y de la cual fue ponente Jorge Iván Palacio, es un buen ejemplo de cómo, entre diversas interpretaciones posibles, la Corte acoge algunas que no pueden tener más efecto práctico que el de impedir la racionaliza-ción del gasto. La Corte –dejando de lado el hecho de la limitación de recursos- acoge en ella una concepción rígida de los criterios de “progresividad” de los derechos sociales, y de “igualdad”. Esa concepción implica, en la práctica, que no habrá recursos bastantes para atender en forma adecuada a las personas más pobres, y que las dificultades del sector salud sigan hoy sin respuesta.

Hasta hoy, el sistema de salud sigue al garete. Sigue haciendo falta claridad en cuanto a la financiación para prestar los servicios que no están incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, (POS). La ley 1607 de 2012 le crea al gobierno obligaciones de monto no determinado en esta materia. Y subsiste una cartera considerable de deudas en mora con las clínicas y los hospitales, cuya satisfacción ha de impactar, en algún momento, las finanzas públicas.

En general, la jurisprudencia constitucional crea pre-siones enormes sobre el equilibrio fiscal, porque pare-ce orientarse por una concepción dogmática, según la cual solo se admiten limitaciones mínimas a los dere-chos “prestacionales” de las personas, mientras que, para atenderlos, se decide como si los recursos económicos del Estado fueran ilimitados.

Como consecuencia, la Corte no vacila en imponer cargas prestacionales a las au-toridades, en favor de grupos sociales que no son los más pobres, sin tener en cuenta la dificultad en procurar los recursos con los que deberían atenderse, o la conve-niencia de liberar recursos para atender las situaciones de verdadera pobreza.

Infortunadamente, la jurisprudencia constitucional sí está muy sujeta a los cambios y a las presiones de la opinión pública, en particular a las que favorecen el aumento del gasto. Algunos magistra-dos se retiran de la Corte para presentarse como candidatos a cargos de elección po-pular, y hacen campañas con base en las sentencias que apoyaron mientras estaban en la Corte. Surgen así liderazgos donde no hacen falta, esto es, no para generar recursos, sino para gastarlos, pues a los magistrados candidatos no les conviene el “voto en blanco”. El fenómeno se agrava por el hecho de que la Corte toma de-cisiones, pero no publica de inmediato las sentencias respectivas, sino “comu-nicados de prensa”. Con ello abre espa-cios temporales que facilitan la presión sobre los magistrados para la redacción final de las sentencias.

Todo esto contribuye a señalar la juris-prudencia constitucional como una de las fuentes potenciales más importantes de desestabilización en las finanzas públicas.

Por ello, como señalaré adelante, fue preciso que el gobierno Uribe obtuviera del Congreso una reforma constitucional, el Acto Legislativo 3 de 2011, que valoriza la “sostenibilidad financiera” como crite-rio para las decisiones estatales, incluyen-do las sentencias, que pueden impactar el uso de recursos públicos.



La descentralización: flujo y reflujo

Al menos desde la reforma de 1968, en el gobierno de Carlos Lleras, la Constitución colombiana ha procurado for-talecer las finanzas de las en-tidades territoriales por medio del llamado “situado fiscal”. Otras reformas acentuaron los aspectos políticos de la des-centralización y, en particular, el Presidente Belisario Betancur impulsó el Acto Legislativo 1 de 1986, que permitió la elección popular de gobernadores y al-caldes, incorporada luego en la Constitución de 1991. Como contrapartida económica, en el gobierno Betancur, cuando actúe como Ministro de Ha-cienda, se aprobó la ley 12 de 1986, para aumentar la parti-cipación de los municipios en el IVA, medida que, también, conservó por cierto tiempo la Constitución en 1991.

La Constitución de 1991, en efecto, expandió los cri-terios y los instrumentos di-señados hasta entonces para distribuir el “situado fiscal” a los departamentos; y amplió la participación de los munici-pios en los ingresos corrientes de la Nación. En general, pro-curó dar recursos a las regio-nes, para fortalecer su capaci-dad de decisión política.

Pero la Constitución se ex-cedió: por ejemplo, en forma harto simplista, tomó la de-cisión de convertir en depar-tamentos las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías del Amazonas,

Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. Las entidades territo-riales tenían ahora más recursos pero también más autonomía, y carecían de instituciones para combinar en forma adecuada una cosa y otra. Como resulta-do, comenzaron a experimentar grandes desequilibrios fiscales y endeudamiento.

No es extraño, por eso, que a partir de 1991 comience un examen más crítico de la des-centralización y de las finan-zas territoriales, en el que se destacan los trabajos del eco-nomista Eduardo Wiesner Du-rán. Se estudian, también, los efectos de las finanzas de las entidades territoriales sobre las finanzas de la Nación.

Para solucionar los proble-mas se han producido muchas normas. En particular, la ley 358 de 1997, para controlar el endeudamiento de las enti-dades territoriales y definir su “capacidad de pago”; la ley 550 de 1999, que adoptó mecanis-mos para la reestructuración financiera de las entidades te-rritoriales; y la ley 617 de 2000, que, inclusive, modificó parcial-mente la Ley Orgánica del Pre-

supuesto, y señaló limites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.

Sin embargo, siendo Presi-dente Andrés Pastrana y Minis-tro de Hacienda Juan Manuel Santos, una reforma constitu-cional, el Acto Legislativo 1 de 2001, unificó los sistemas de transferencias a las entidades territoriales, y creó el llamado “Sistema General de Participa-ciones”. El efecto general de la reforma fue aumentar las trans-ferencias y, con ella, además, se adoptó un sistema de redacción de textos constitucionales exce-sivamente detallado y complejo.

Pero las deficiencias ins-titucionales en el manejo de las finanzas públicas siguieron siendo fuente de preocupación, y es así como la ley 819 de 2003, impulsada por el Ministro Alberto Carrasquilla, procuró agilizar la ejecución presupues-tal modificando el sistema de “reservas presupuestales”. Ade-más, reguló el Marco Fiscal de Mediano Plazo para el gobierno nacional y las entidades terri-toriales, y amplió los requisitos de información presupuestal a los que deberían someterse las

Montaje: Néstor Patiño, CGR



entidades descentralizadas, así como los aplicables al endeu-damiento territorial.

En las diferentes reformas del siglo XXI a las finanzas te-rritoriales se percibe, cada vez con mayor fuerza y claridad, una reversión de los propósi-tos descentralizadores de la se-gunda mitad del siglo XX. Las entidades territoriales, que no fueron ciertamente modelo en el manejo de su autonomía y sus recursos, han sido objeto de controles más estrictos en el manejo de sus recursos. Pero el péndulo se ha ido al otro lado: la definición misma de los pro-yectos financiables fue siendo, cada vez más, una facultad de autoridades nacionales, y en particular del Departamento Nacional de Planeación.

La peor expresión de la ten-dencia centralizadora de las finanzas territoriales se advier-te en el Acto Legislativo 5 de 2011. Este Acto Legislativo reve-la, ante todo, la incapacidad de los orientadores de la hacienda pública para diseñar normas que aseguren la calidad y legalidad del gasto regional, sin menosca-bar la autonomía territorial.

En efecto, diversos estudios mostraban cómo los abun-dantes recursos generados por regalías, en una época de al-tos precios internacionales de minerales e hidrocarburos, se concentraban en unas pocas entidades territoriales, lejanas de los centros del país, don-de eran dilapidadas en malos proyectos y alimentaban toda clase de prácticas corruptas. El Presidente Santos y el Ministro Juan Carlos Echeverry tomaron entonces la inteligente y vale-rosa decisión de proponer que los recursos de las regalías se repartieran entre todas las re-giones del país. Pero, la des-confianza en la capacidad de decisión y control de las regio-nes llevó al Gobierno a diseñar, con la colaboración del Con-greso, un sistema de enorme complejidad administrativa.

En la práctica, el Acto Le-gislativo 5 de 2011 ha ocasio-nado que el uso de los recursos de las regalías haya sido mu-cho más lento que el de otros recursos públicos. Significó, además, que las decisiones so-bre los proyectos financiables hayan salido del ámbito regio-nal y que, a través de múltiples

vericuetos reglamentarios, ter-minen confiados al visto bueno de organismos nacionales y, en particular al del Departamento Nacional de Planeación. Ésta meritoria entidad, a su vez, ha ido perdiendo su función pla-nificadora propia, y se ha con-vertido, por efecto de ciertas reglas de las reformas sobre re-galías y participaciones, en una gigantesca superintendencia de gasto regional, que duplica, además, funciones de control propias de la Contraloría.

El Acto Legislativo 5 de 2011, sobre regalías, divide el presupuesto en feudos y rom-pe la unidad de manejo de los recursos y del gasto público al disponer que haya no un solo presupuesto ni una sola con-tabilidad presupuestal, sino dos. De ese modo, el análisis integrado de las cifras fiscales y de sus efectos se hace más difícil y menos trasparente, en general, la política fiscal.

El Acto Legislativo 5 de 2011, siguiendo el mal ejem-plo del Acto Legislativo 1 de 2001, introduce en la Consti-tución textos abigarrados, de difícil análisis y comprensión para quienes no sean expertos en asuntos jurídicos fiscales. Muchos detalles que, según la técnica constitucional tradicio-nal, deberían ser definidos en leyes posteriores, colman ahora varias páginas de todas las edi-ciones de la Constitución.

El Acto Legislativo 5 de 2011, y en buena parte el Acto Legislativo 1 de 2001, impli-can, pues, una “marcha atrás” en la visión descentralista que inspiró las políticas públicas en Foto: anymary7 en WordPress



la segunda mitad del siglo XX. Es posible que la nueva visión sea más realista, en cuanto reco-noce la debilidad institucional de las regiones colombianas. Pero es censurable en cuanto su énfasis no consiste en mejorar las instituciones regionales de decisión y de control, sino, sim-plemente, en trasladar a las instancias centralis-tas las atribuciones respectivas.

Con todo, dado el carácter constitucional de las normas principales sobre participaciones y regalías, no parece que el afán de conquistar el “voto en blanco” pueda cambiar en un cor-to tiempo la forma como se gastan los recursos respectivos. De la misma manera, las leyes que se refieren a las finanzas territoriales dejan poco espacio hoy para aventuras; los aventureros, que sin duda los hay, corren graves riesgos de detec-ción y sanción por parte de varias entidades de control. Muchos funcionarios, inclusive de elec-ción popular, van a la cárcel o son destituidos cuando juegan con el gasto público. Si las au-toridades centrales o regionales quieren presio-nar en forma indebida el gasto de esos recursos, para superar el “voto en blanco”, es probable que enfrenten responsabilidades penales, disciplina-rias y fiscales, derivadas de la maraña de reglas creadas para defender el orden fiscal, que no les permitan avanzar mucho en su propósito.

La sostenibilidad fiscalLas instituciones fiscales colombianas se han

visto relativamente fortalecidas en años recientes por varias normas legales, algunas citadas atrás; y por una reforma constitucional que busca asegu-rar, por diversos medios, la “sostenibilidad fiscal” del país. En este contexto, merecen especial aten-ción ahora la ley 1473 de 2011, sobre “regla fiscal para el gobierno nacional”, y el Acto Legislativo 3 de 2011, sobre “sostenibilidad fiscal”.

La ley 1473 de 2011, copiada a medias de algunas exitosas normas chilenas, procura inte-grar diversos elementos de los ingresos y gastos del gobierno, distinguiendo aquellos que tienen carácter “estructural” de los que se originan en aspectos particulares del “ciclo económico”.

La ley dispone que, salvo para adelantar políti-cas excepcionales anticíclicas, el gasto del gobier-no tenga una relación definida con los ingresos “estructurales”, para que el “déficit estructural” decrezca como porcentaje del Producto Interno Bruto a partir de la vigencia de la ley, y se esta-bilice a partir del año 2022. La ley, sin embargo, tiene dos grandes fallas que limitan su efectivi-dad. En primer término, dispone que un organis-mo completamente controlado por el Gobierno, el Confis, sea quien defina la metodología para aplicar la ley a las cuentas fiscales del gobierno nacional central, Y, en segundo lugar, carece de sistemas explícitos de corrección o sanción, para el evento de que sus normas no se cumplan; ¡si se incumplen sus normas, el gobierno solo que-dará obligado a “dar explicaciones” y a proponer enmiendas! (Artículo 13).

De otra parte, el Acto Legislativo 3 de 2011, iniciativa del Ministro Óscar Iván Zuluaga, indica que la intervención del Estado en la economía, toda ella, debe hacerse en un marco de “sosteni-bilidad fiscal”. Que éste debe orientar el trabajo de todas las ramas del poder público. Y que el marco de la sostenibilidad fiscal debe servir para alcanzar, de modo progresivo, los objetivos del Estado Social de Derecho. Añade que, en relación con las sentencias de las altas Cortes que pue-dan alterar la sostenibilidad fiscal, habrá, como sistema de corrección, un incidente de impacto fiscal, del cual puede resultar, inclusive, la modi-Foto: archivo CGR



ficación de la sentencia. El Acto Legislativo aclara que la soste-nibilidad fiscal no puede servir de argumento para menoscabar los derechos fundamentales.

La orientación conceptual del Acto Legislativo 3 de 2011 es impecable, así su redacción no sea siempre clara. Y, dada la existencia de los diversos siste-mas de control de constitucio-nalidad y legalidad que existen en Colombia frente a leyes y ac-tos administrativos, esta norma constitucional puede terminar teniendo un positivo impacto en la estructura fiscal colombiana.

Por supuesto que en el caso de las reglas sobre “sostenibili-dad fiscal” y de todas las normas constitucionales, su efecto final depende de la voluntad que los jueces tengan de aplicarlas. Y, como expliqué arriba, éste puede ser el eslabón más débil en la ca-dena institucional que protege el equilibrio fiscal en el país.

Algunos temas clásicos y una conclusión

Aparte de los temas institu-cionales a los que acabo de re-ferirme, y cuyo efecto principal es, por lo general, estabilizador, hay otros de carácter más in-

mediato en donde el alto nivel del “voto en blanco” puede complicar la evolución próxima de las finanzas públicas.

En particular, los ingre-sos del Estado colombiano se han vuelto dependientes en alto grado, en años recientes, de varios tipos de impuestos, tasas, contribuciones o rega-lías derivadas de la actividad petrolera y minera.

La coyuntura de precios in-ternacionales en esas activida-des no es hoy la mejor y, en los años que corren, las auto-ridades colombianas han sido ambiguas e indecisas en definir las reglas de juego, en parti-cular las reglas ambientales, que se aplican al sector de la minería y la energía. Todo ello sugiere que no será fácil man-tener, en el futuro próximo, los recaudos provenientes de ese sector. Y ya no son muchos los activos estatales que se pueden privatizar; y no hay en la ór-bita internacional muchas en-tidades dispuestas a financiar a Colombia políticas agresivas de endeudamiento externo.

Modificar las tarifas y las re-glas de juego para el sector mi-nero energético no es fácil, por-que los empresarios de ese sector

tienen a menudo alternativas de inversión en otros países.

¿Cómo financiar entonces, aquella parte del gasto que ya no pueda pagarse con los re-cursos minero- energéticos que se obtenían hasta hace poco? La única respuesta pasa por la búsqueda de mayores recau-dos con los impuestos, tasas y contribuciones tradicionales. Pero modificar las normas res-pectivas requiere compromiso y liderazgo del gobierno, y aprobaciones de los cuerpos colegiados de elección popu-lar. Y cuando hay urgencia de conquistar un alto porcentaje de “voto en blanco” aquellos compromisos y estas aproba-ciones no se consiguen...

De donde se deduce, y aquí termina este ensayo, que la estabilidad fiscal colombiana, apoyada en instituciones re-lativamente bien diseñadas, enfrenta en el corto plazo su principal amenaza en el “voto en blanco”, que hará difí-cil sustituir los ingresos pro-venientes del sector minero energético… pues ante la in-minencia de un alto “voto en blanco”, los líderes políticos se movilizarán, seguramente, con más facilidad para el gasto que para el equilibrio fiscal.

Foto: Ecopetrol


Logros y retos

Guillermo Perry Rubio*

Vivimos en una época caracterizada por la globalización de la información y de los mercados y de una creciente preocupa-ción por la protección de los derechos humanos, la equidad y la sostenibilidad ambiental. Es en ese contexto en el que se deben examinar los retos que afronta nuestra economía.

Globalización financiera y política prudencialEl rápido proceso de globalización financiera de las últimas

décadas es irreversible. Nuestro país se subió a ese tren desde cuando abandonó, en 1991, el estatuto de control de cambios,

que había limitado los movimientos de capitales con el exterior a partir de 1967. La globalización financiera tiene ventajas potenciales. Bien usada, ofrece la posibilidad al Gobierno y a los ahorradores e inversionistas de diversificar riesgos. Además, permite lograr tasas más altas de inversión, y por lo tanto de crecimiento, al complementar el limitado ahorro doméstico. Pero presenta también riesgos considerables.

En particular, resulta muy peligroso depender de un volumen alto de flujos de capita-les del exterior, pues estos pueden revertir su dirección súbitamente, como consecuencia tanto de hechos domésticos como externos. Así nos sucedió en 1982, después del alza en las tasas de interés en los EEUU y la crisis mexicana; en 1999 después de la crisis rusa; y, por fortuna en menor medida, después de la crisis financiera norteamericana de finales del 2008. Tanto en 1982 como en 1999 el cambio súbito en la dirección de flujos de capitales nos sumió en una compleja crisis cambiaria, financiera y fiscal.

En el 2009 evitamos un resultado similar, porque habíamos aprendido varias lecciones de las experiencias anteriores. En primer lugar, que es necesario tener colchones de liqui-dez, manteniendo un acopio abundante de reservas internacionales liquidas en el Ban-

de la economía colombiana


* Ministro de Hacienda de la administración Samper.



co de la República y limitando la acumulación de obligaciones externas de corto plazo, por par-te del Gobierno y los particula-res, así como el déficit en cuenta corriente. En segundo lugar, que en este mundo globalizado no es conveniente intentar mante-ner el tipo de cambio fijo (o una banda cambiaria) hasta que se hayan agotado las reservas inter-nacionales, como sucedía antes. En tercero, que es imprescindi-ble contar con bancos bien capi-talizados, regulados y supervisa-dos, para evitar que los vaivenes en flujos de capital conduzcan a ciclos agudos de crédito interno y a costosas quiebras financie-ras. Finalmente, que el Gobierno debe mantener finanzas públi-cas equilibradas y ahorrar en los buenos tiempos para poder hacer política fiscal expansionis-ta en los malos tiempos. El ha-ber progresado en estos cuatro frentes evitó que incurriéramos en una nueva crisis en el 2009 y que la actual turbulencia finan-ciera internacional nos afecte en forma apreciable.

Si mantenemos y profun-dizarnos estos logros, nuestro futuro económico estará exento de crisis y sobresaltos mayores. En ésta perspectiva resulta de la mayor importancia la aplicación plena de la regla fiscal adoptada en el 2010, lo cual exige un for-talecimiento de nuestros balan-ces fiscales, y en particular un mayor recaudo tributario.

Globalización comercial y productividad

Es común escuchar que la apertura comercial que hici-mos en 1991, y los tratados de

libre comercio que hemos sus-crito, son los culpables de to-dos los males que nos aquejan. La verdad es que somos aun un país comercialmente muy ce-rrado y no hemos aprovecha-do bien las oportunidades que brinda un mayor comercio. Nuestras exportaciones e im-portaciones, son más peque-ñas (como fracción de nuestro PIB) que las de Chile, México, Uruguay o los países de Cen-troamérica. Y ni hablar de los países asiáticos, que hicieron de su estrategia exportadora la clave de su monumental éxito económico y son mucho más abiertos que nosotros.

En particular, mantenemos muy protegidos a sectores agrí-colas poco competitivos y con ello hemos retrasado el desarro-llo rural, en comparación con otros países latinoamericanos que también son exportadores netos de productos agrope-cuarios. Más grave aún, hemos aprovechado muy poco el rápi-do crecimiento del Asia, a pesar de tener puertos en el Pacifico. Nuestras exportaciones son ridí-culamente pequeñas compara-

das con las de Brasil, Argentina, Chile o Perú, que comprendie-ron a tiempo que la integración con el Asia es una fuente poten-cial de mayor crecimiento.

La Alianza del Pacifico, además de constituir el mer-cado más grande y dinámico de América Latina, nos ofrece una segunda oportunidad para enmendar el error de no haber mirado a tiempo hacia el Asia, pues nuestros tres socios (Chi-le, Perú y México), a diferen-cia nuestra, son miembros de la APEP desde el comienzo de los noventa y participan hoy en las negociaciones transpacíficas, que son las más importantes en curso a nivel global.

Competit iv idad y productividad

No hemos aprovechado bien las oportunidades que ofrece la rápida expansión del comercio mundial, en parte por falta de agresividad de nuestros em-presarios (que han preferido la comodidad de un mercado do-méstico protegido o del merca-

Foto: Wikimedia



do venezolano, antes cautivo) y de las autoridades comerciales, que han sido rehenes de gru-pos de interés retrógrados, en particular en el sector agrícola. Pero, especialmente, porque no hemos hecho la tarea necesaria para aumentar en forma más rá-pida la competitividad de nues-tro aparato agrícola e industrial.

En última instancia, tanto el comercio como la riqueza de los países, y su crecimiento econó-mico, dependen de que tan alta y dinámica sea su productividad. A su turno, ésta depende crítica-mente del ritmo de transferencia tecnológica e innovación em-presarial, de las habilidades de la fuerza de trabajo, de la calidad de la infraestructura pública y

del ́ clima de inversión´. En estas materias se encuentran nuestras mayores debilidades y, por lo tanto, nuestros mayores retos.

Para comenzar, nuestras empresas innovan poco y el Es-tado no apoya efectivamente la innovación. La Administración Santos ofreció, por primera vez, desarrollar una ambiciosa polí-tica de estímulo a la innovación en su plan de desarrollo. Pero hizo muy poco, principalmente porque los recursos destinados a este fin (el 10% de las re-galías) se distribuyeron mili-métricamente entre alcaldes y gobernadores, en lugar de uti-lizarlos para fortalecer nuestros incipientes programas de estí-mulo a la innovación empre-

sarial (como los de Innpulsa) y nuestro débil oferta de servicios científicos y tecnológicos.

Hacemos poca investiga-ción, desarrollo y extensión en el sector agrícola, que es la clave de un desarrollo rural fuerte, conjuntamente con el mejoramiento de la educación y la infraestructura rural. En contraste, Brasil pasó a ser el mayor exportador neto de pro-ductos agrícolas a nivel mun-dial, gracias al desarrollo local de variedades que permitieron extender el cultivo de la soya y otros productos de zona tem-plada al área tropical seca del “cerrado” (algo que debería-mos ser capaces de reproducir en nuestra altillanura). Así mis-mo, hacemos poca investiga-ción y desarrollo en áreas rela-cionadas con nuestras riquezas forestales, pesqueras, petrole-ras y mineras y ello limita no solamente el desarrollo susten-table de estos sectores, sino el aprovechamiento de sus enca-denamientos potenciales con otras actividades.

La pésima calidad de nuestra educación pública, limita enor-memente la productividad de nuestra economía. Hay mucho que mejorar en nuestro sistema universitario y de formación téc-nica, pero el problema más crí-tico radica en que los niños no aprenden a aprender en nues-tras escuelas. Así lo demuestran los resultados de las recientes pruebas PISA. Hay dos condicio-nes sine qua non para que los niños aprendan a aprender: que tengan maestros bien prepara-dos y motivados y que lleguen a la escuela habiendo desarro-llado sus capacidades cognitivas Foto: UJTL



y emocionales, ya que éstas se consolidan en los primeros cinco años de vida. Estos son, quizás, los temas a los que debemos de-dicar un mayor esfuerzo en los próximos años si queremos lle-gar a ser un país desarrollado, con una economía competitiva basada más en el conocimiento y menos en los recursos natura-les, y un país más equitativo. El día que todos nuestros niños ac-cedan a programas de atención de calidad a la primera infancia (apenas un 30% lo hacen hoy, y los públicos son de muy mala calidad) y a escuelas con alta ca-lidad de la docencia, habremos dado el paso definitivo hacia el desarrollo, la igualdad de opor-tunidades y la cohesión social.

El gran atraso en nuestra infraestructura de transporte es otro limitante a una mayor competitividad. Los ambiciosos programas lanzados por ésta administración (las carreteras de cuarta generación y los planes de expansión de puertos y aero-puertos y de rehabilitación fluvial y ferroviaria), así como las recien-tes reformas legales e institucio-nales, permitirán superar el atra-so en una década, si se persevera en su ejecución. Hay que cuidar que no regresemos al reino de la improvisación y la corrupción que vivió el país en esta impor-tante área en años recientes.

Hemos hecho algunos pro-gresos en cuanto al “clima de inversión”. Hoy es más fácil crear empresas. La reducción de los parafiscales en la última reforma tributaria fue un gran paso ade-lante, en pro de la formalización del mercado de trabajo. Hay que continuar éstas tareas. Pero, en otras materias hemos echado

para atrás. No hemos sido ca-paces de armonizar la necesaria protección ambiental, las con-venientes consultas con las co-munidades, ni el indispensable accionar de nuestras entidades de control, con el igualmente necesario desarrollo de nuestra infraestructura, el cabal aprove-chamiento de nuestras riquezas petroleras y mineras y la pro-visión eficiente de los servicios públicos. Ha aumentado mucho la inseguridad jurídica para la inversión, y para los funciona-rios oficiales. En particular, el progresivo deterioro de nuestro aparato judicial está pasando una factura alta al desarrollo económico y social. Es un tema que tenemos que arreglar, pues cuando la sal se corrompe….

Hacia la igualdad de oportunidades

Un país sin igualdad de oportunidades, como el nuestro, no solamente es injusto. Desa-provecha el talento, las iniciati-vas y las contribuciones poten-ciales al crecimiento económico de buena parte de sus ciudada-nos. Y difícilmente podrá conso-lidar la paz, pues la desigualdad de oportunidades es caldo de cultivo de las tensiones sociales y de la violencia. Cambiar éste estado de cosas tomará décadas, pero hay que comenzar ya. La punta de lanza debe ser ase-gurar que todos nuestros niños puedan acceder a programas de atención de calidad a la primera infancia, a escuelas con alta ca-lidad de la docencia y a buenos servicios de salud. Pero también debemos propiciar un acceso más amplio a la infraestructura de transporte en todas las re-

giones, a los servicios públicos (agua, energía, gas, telecomu-nicaciones) y a los servicios fi-nancieros. Hemos progresado en estos frentes, pero aún hay mucho por hacer. También he-mos progresado en algunos as-pectos de igualdad de género, pero subsisten altos grados de violencia intrafamiliar y de abu-sos contra mujeres y niños por parte de los grupos alzados en armas. Y no hemos logrado in-tegrar a nuestras comunidades indígenas y afroamericanas a los beneficios de nuestro imperfec-to desarrollo.

Fortalecimiento fiscal e institucional

La solución de todos estos retos requiere un uso más juicio-so de nuestros recursos públicos, pero también requiere aumentar-los considerablemente. Máxime tomando en cuenta los grandes déficit financieros que acusa nuestra seguridad social, aún si se logra frenar su crecimiento mediante reformas necesarias a nuestro régimen pensional y de salud. El fortalecimiento de nuestras instituciones tributarias, presupuestales y de planeación a nivel nacional, departamental y municipal es parte fundamental del avance hacia el desarrollo. Lograrlo exige mejoras sustan-ciales en toda nuestra institucio-nalidad y en la política.

Ningún país ha logrado convertirse en una sociedad desarrollada y equitativa con instituciones, partidos y prác-ticas políticas de tercera. Esta es una responsabilidad que nos atañe a todos en nuestra cali-dad de ciudadanos y electores.


De la discrecionalidad

Juan Camilo Restrepo*

Una de las transformaciones más importantes que ha expe-rimentado el manejo fiscal y presupuestal de Colombia durante las últimas dos décadas, acaso la más importante, ha sido lo que pudiéramos denominar el tránsito de “la discrecionalidad a las pautas objetivas” para el manejo presupuestal y fiscal.

Hace algún tiempo escribimos lo siguiente: “La política fiscal acostumbraba ser manejada en todo el mundo con un alto grado de discrecionalidad por parte de las autoridades. La respuesta a preguntas como las que siguen se daban cada año al momento de preparar el presupuesto por el Gobierno y de aprobarse éste por el Congreso: ¿Qué porcentaje de la deuda financiará el presu-

puesto este año? ¿Cuál es la proporción entre los gastos de funcionamiento y los ingresos totales? ¿Qué proporción mantendrá el volumen de gasto y de deuda acumulada con relación al PIB? ¿Qué déficit registrará el presupuesto de gastos y apropiaciones?1

A todas estas preguntas, y a otras muchas del mismo talante, se procuraba dar una respuesta, lúcida desde luego, y prudente. Pero los elementos de juicio para responder a tales preguntas permanecían mayoritariamente en el ámbito de la discrecionalidad de los gobiernos y de los parlamentos”2

Hoy las cosas no se pasan así. El ámbito de la discrecionalidad se ha ido restringien-do, al paso que los parámetros objetivos trazados por las normas para el manejo presu-puestal y fiscal se han ido ampliando.

Y esta, desde luego, no es una tendencia solo colombiana. Empezamos a verla aparecer en la legislación de otros países. Y en organizaciones internacionales como la Unión Europea.

a las pautas objetivas para el manejo fiscal


* Ministro de Hacienda de la administración Pastrana Arango.1 Juan Camilo Restrepo, "Disciplina fiscal y Derecho - Discrecionalidad o reglas jurídicas para el manejo presu-puestal”, Externado de Colombia, Cuadernos Fiscales 3, 2005, página 153.2 Ibídem.



Por supuesto que el margen de discreciona-lidad de que gozan quienes adoptan decisiones presupuestales y fiscales no ha desaparecido totalmente. Pero ese remanente de discrecio-nalidad debe ahora acompasarse y armonizarse con las reglas objetivas de prudencia fiscal y presupuestal que empiezan a aparecer cada vez con mayor fuerza y frecuencia en la mayoría de los ordenamientos jurídicos.

Estas normas que trazan reglas objetivas -por oposición al manejo meramente discrecional- de los asuntos fiscales y presupuestales, adoptan naturalmente muchas formas: las hay de carác-ter constitucional o meramente legal; las hay que trazan límites cuantitativos a los diversos indica-dores fiscales o que son de carácter meramente conceptual; las hay de carácter permanente o transitorias; las hay que versan sobre aspectos del ingreso, del gasto o de la deuda. O de todo el conjunto de la fiscalidad.

Pero todas confluyen hacia un mismo propó-sito: que una buena porción del manejo fiscal o presupuestal de los países no se rija por decisio-nes simplemente discrecionales de los responsa-bles. Sino por parámetros objetivos definidos por la norma jurídica.

Anteriormente había, por supuesto, admi-nistradores fiscales discrecionales altamente responsables y capacitados. Su buen juicio y su sindéresis era la única guía de sus actuaciones. Si lograban mantener unas finanzas públicas equilibradas y sostenibles ganaban el reconoci-miento público y el aplauso ciudadano. Pero si fracasaban, si su juicio no era acertado, se hacían acreedores al repudio ciudadano y al rechazo. Y en última instancia, era el propio mercado el que castigaba (cerrando créditos o cargando tasas de interés prohibitivas) a aquellos países cuyos res-ponsables discrecionales se habían equivocado en sus apreciaciones fiscales. O los premiaban: manteniendo las buenas calificaciones crediticias y bajas las tasas de interés a las que estaba dis-puesto a extender nuevos créditos.

Las frecuentes disparadas de la inflación; o las bancarrotas; o el sesgo de los parlamentos sin pauta ni directriz a aumentar en gasto pero a descuidar el ingreso, fueron algunas de las ra-

zones que -en todo el mundo- han hecho flo-recer en las últimas décadas las llamadas leyes de “responsabilidad fiscal” con las cuales, como queda dicho, se restringe la discrecionalidad de los administradores públicos en materias fiscales (sean los parlamentos o el ejecutivo, o uno y otro) para incorporar una alta dosis de objetivi-dad en el manejo de la Hacienda Pública, traza-da por el ordenamiento jurídico.

Este camino, como queda dicho, lo ha veni-do transitando Colombia en las últimas décadas. Veamos algunos ejemplos de estas normas de “responsabilidad fiscal”.

1- El artículo 342 de la Constitución Nacional le otorga rango constitucional al estatuto orgánico del presupuesto. Esta condición le otorga una gran estabilidad a las normas que rigen todo el ciclo presupuestal dentro de lo que se conoce como la fuerza restrictiva del presupuesto (preparación, discusión, aprobación, ejecución, modificación y liquidación). El Estatuto orgánico del presupues-to goza de rango constitucional, de una parte, como lo ha reconocido la propia Corte Constitu-cional, por la mención expresa que de él hace el artículo 342 de la Carta; y de otra, los estatutos orgánicos del presupuesto se votan usualmente como leyes orgánicas, lo cual garantiza una ma-yor estabilidad normativa al presupuesto y res-tringe el margen de discrecionalidad de los Con-gresos al aprobar anualmente los mismos.

2- En materia de endeudamiento público la Constitución también ha aportado modificaciones importantes en esta dirección de mayor objetividad. Hasta antes de la Constitución del 91 el Estado (a nivel central o descentralizado) podía endeudarse tanto cuanto sus administradores discrecionales lo juzgaran apropiado. O hasta cuanto el merca-do aceptara un nivel dado de endeudamiento. El artículo 364 de la C.N cambió el enfoque discre-cional anterior: “El endeudamiento interno y ex-terno de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley reglamentará la materia”. Este artículo cambió radicalmente el curso de la argumentación. Ya el nivel de endeudamiento no podrá ser definido discrecionalmente por el responsable fiscal. Aho-ra hay un criterio objetivo: “no puede sobrepa-sarse la capacidad de endeudamiento” de cada



ente público. Y establecer qué es y cómo se mide la capacidad de endeudamiento de los entes públicos es asunto que habrá de ser definido por la ley. Para los efectos que nos ocupan esta norma -que viene de la Constitución del 91, como se ha dicho- significó un cambio de inmensa trascendencia ha-cia la objetividad en la toma de decisiones fiscales y en el manejo de la deuda pública. Fue precisamente esta nor-ma constitucional que sirvió de apoyo a leyes como la 358 de 1997 y la 617 del 2000, a las que nos referiremos a con-tinuación, y que justamente establecieron “criterios objeti-vos” al endeudamiento de las entidades territoriales.

3- Las leyes 358 de 1997 y 667 de 2000. Cuando el país re-cién salió de la expedición de la Constitución del 91 hacia su aplicación práctica, se empezó a notar una disparada inmode-rada del endeudamiento de las entidades territoriales. La mane-ra como quedaron originalmen-te diseñadas las transferencias contribuyó a ello. El problema fue tan delicado que hacia me-diados de la década de los no-venta había un número plural de municipios y departamentos al borde del colapso financiero. De nuevo: exceso de discrecio-nalidad mal aplicada, y falta de normas objetivas para para tute-lar y moderar el proceso de en-deudamiento. El recomponer y reorientar este estado calamito-so del endeudamiento territorial fue uno de los objetivos centra-les de los ministros de Hacienda de aquella época; propósito que a decir verdad resultó afortuna-damente muy exitoso3. La ley

358 de 1997 (también conoci-da como ley de los semáforos) desarrolló por primera vez el artículo 364 de la Constitución Nacional que ya hemos mencio-nado, y fijó limites objetivos pe-rentorios al endeudamiento de los municipios en Colombia. La Ley 617 del 2000 se orientó en la misma dirección. Una y otra han constituido un paso fun-damental en la recuperación de las entidades territoriales. Aun-que el objetivo buscado por las dos leyes es similar (moderar y restringir el endeudamiento territorial mediante normas objetivas, no discrecionales), sin embargo, las metodologías utilizadas son diferentes: en la Ley 358 de 1997 la aproxi-mación se hace a través de la fijación de índices de solvencia y sostenibilidad de la deuda, lo que configura lo que se cono-

ce como semáforos, los cuales a su turno definen si la contra-tación de nueva deuda es libre o debe someterse a autoriza-ciones especiales y a planes de desempeño. “En cambio, en la ley 617 lo que se hace es es-tablecer relaciones máximas de obligatorio cumplimiento en-tre gastos e ingresos corrien-tes de libre destinación, de tal manera que si se exceden los límites de estas relaciones la entidad territorial habrá de someterse a un plan de ajus-te especial reglamentado en la misma ley 617 del 2000.”4

4- Ley 819 de 2003 (Ley de Responsabilidad Fiscal). La ex-pedición de esta norma que tie-ne la categoría de ley orgánica, constituye un nuevo escalón, de trascendental importancia, hacia la conformación de un

3 El itinerario de la recuperación de las finanzas públicas territoriales durante la década de los noventas del siglo pasado quedó recogida en: Juan Camilo Restrepo, "El rescate de las finanzas territoriales", Corporación Siglo XXI y Fundación Konrad Adenauer, Bogotá, 2006.4 Juan Camilo Restrepo, "Disciplina Fiscal y Derecho…" ObCt, página 133.

Foto: www.primiciadiario.com



conjunto normativo para el manejo objetivo de los asuntos fiscales. Trascendió el tema del en-deudamiento, al que habían estado circunscritas las leyes anteriores, para ocuparse del conjunto de la fiscalidad con normas objetivas. A partir de ella entra a ocupar lugar preeminente la “objetividad normativa” por oposición al manejo discrecional de la Hacienda pública. Recordemos simplemente los principales tópicos de que se ocupa esta ley: la obligación de presentar anualmente el “marco fiscal de mediano plazo” que es probablemente el documento de asuntos fiscales más importan-te que en la actualidad se produce en el país; establece el concepto de “superávit primario” de obligatorio cumplimiento en los presupuestos públicos; desarrolla el concepto novedoso en Co-lombia del “gasto fiscal” por el cual obliga revelar dentro del marco fiscal de mediano plazo todas las leyes que se hubieran votado en la vigencia fiscal anterior y que generan minoraciones fisca-les; desarrollo con límites cuantitativos de las vi-gencias futuras; límites al financiamiento a través de créditos de tesorería; entre otros. Con esta ley, pues, Colombia entró en la era avanzada de las leyes de “responsabilidad fiscal”. Ella es, pudiéra-mos decir, un estadio superior del que hasta ese momento se había transitado hacia la objetividad normativa fiscal, por oposición al manejo discre-cional de los asuntos hacendísticos.

5- El último escalón hacia la objetividad nor-mativa de los asuntos fiscales: el Acto Legislativo 03 de 2011. Con la expedición de este Acto Legisla-tivo se cierra, por así decirlo, el círculo virtuoso que la normatividad colombiana abrió hace ya cerca de dos décadas hacia el manejo objetivo - normativo de los asuntos fiscales, por oposición a la simple discrecionalidad de los responsables de los asuntos hacendísticos. Este importante Acto Legislativo incorporó en nuestra Carta Política, en diversos artículos, el concepto de “Sostenibi-lidad Fiscal” que ya ha dado lugar, a través de la ley, a dos desarrollos claves: el incidente del

impacto fiscal (contemplado en el nuevo inciso del artículo 334 C.N), y la llamada regla fiscal que a partir del 2004 establece niveles máximos e infranqueables en los déficits públicos5.

ConclusiónCuando se mira el conjunto de las normas

que se han mencionado en este artículo, y que el país ha expedido a lo largo de las dos últi-mas décadas, es evidente que hemos entrado en el círculo virtuoso de una Hacienda pública regida más por la “objetividad de las normas jurídicas” que por la discrecionalidad de los operadores y responsables hacendísticos. La discrecionalidad no ha desaparecido pero ahora es mucho más moderada.

Estudios comparativos que se han elaborado recientemente entre países que se han dado nor-mas de responsabilidad fiscal de carácter objeti-vo que aminoran la discrecionalidad, frente a los que no lo han hecho, coinciden en afirmar que quienes están mostrando un comportamiento más satisfactorio son los primeros6.

Esperemos pues que en Colombia acontezca lo mismo: que el abanico de normas sobre responsa-bilidad y sostenibilidad fiscal que se han expedido en los últimos años (y que marcan un tránsito irre-versible de la discrecionalidad hacia la objetividad normativa en el manejo de los asuntos fiscales), y que han quedado mencionadas en este artículo, contribuyan a mantener unas finanzas públicas sanas y sostenibles en los años venideros.

5 Un análisis detallado de los desarrollos en el derecho pre-supuestal que implica el nuevo concepto de "sostenibilidad fiscal", se encuentra en: Juan Camilo Restrepo, "Derecho Pre-supuestal Colombiano", segunda edición, Editorial Legis, 2014.6 Ver, por ejemplo, Hallerberg, Scartascini, y Stein (edito-res), "Who Decides The Budget? A Political Economy Analy-sis of The Budget Process in Latin America", BID, 2009.


El manejo económico

Óscar Iván Zuluaga*

En 2007 la economía colombiana creció 6.9%, no sola-mente una de las tasas de crecimiento más elevadas en tér-minos históricos sino también bastante positiva frente a lo observado globalmente. El mundo registraba para ese mismo año una cifra de crecimiento satisfactoria de 5.3%, liderada en buena medida por el buen comportamiento de las economías emergentes. Al contrario, Estados Unidos comenzaba a mos-trar signos de desaceleración con un crecimiento menor a 2%.

Para finales de ese año la turbulencia financiera a raíz de te-mores sobre la situación del mercado hipotecario en Estados Uni-dos se sentía ya con fuerza. Sin embargo, si bien en ese momento

el mismo FMI preveía que el crecimiento mundial se desaceleraría en 2008, estimaba que mantendría un ritmo vigoroso1. No obstante, el deterioro del sector financiero estadou-nidense se fue agravando de manera exponencial al punto que en el último trimestre de ese año varias de las más grandes y reconocidas instituciones financieras entraron en una situación de insolvencia aguda amenazando con tener efectos reales de magnitud signifi-cativa no sólo sobre la economía de Estados Unidos sino también en la economía mundial.

En ese momento, los recuerdos de lo que le había pasado a la economía frente a choques provenientes del exterior no eran para nada positivos. A finales de los años 90, los efectos de las crisis financieras vividas en Rusia, algunos países Asia y Brasil se combinaron con fuertes desequilibrios macroeconómicos y financieros a nivel local, causando una fuerte recesión con efectos prolongados en el ámbito económico y social, del cual había costado mucho recuperarse. La crisis de los emergentes produjo una ligera desaceleración mundial en 1998 cuya recuperación se evidenció desde 19992. En ese mismo año la economía colombiana decreció 4.2%, no vista desde comienzos del siglo

de Colombia frente a


* Ministro de Hacienda de la segunda administración Uribe.1 FMI-WEO de octubre de 2008.2 El mundo creció 2.6% en 1998 y esta tasa aumentó a 4.6% en 1999.

la crisis mundial de 2009



XX. La tasa de desempleo superó 20% afectando en mayor medida a los hogares de estratos más bajos. Entre 1996 y 1999, la pobreza aumentó 8 puntos y la indigencia cerca de 10 y alcanzan-do máximos históricos (57,5% y 25,4%) (López y Nuñez, 2007). Sólo se comenzaría a percibir una recuperación desde 2002.

En la discusión económica de ese momento, algunos no descartaban que se vivieran efectos si-milares o inclusive más fuertes que en 1999 pues el choque que se venía sobre la economía era de mayor magnitud. Esta vez no era una crisis finan-ciera en países emergentes como en ese entonces, que no había causado una gran disrupción en la economía desarrollada y mundial. El origen de la crisis estaba en el mundo desarrollado, golpeaba con fuerza la trayectoria de crecimiento de la eco-nomía estadounidense y se propagaba con gran intensidad y velocidad hacia Europa. Cabe recordar que Estados Unidos y la Unión Europea represen-taban más del 60% de las exportaciones totales colombianas. Ello sugería que el canal financiero no era el único a través del cual los efectos de la crisis hipotecaria en Estados Unidos podrían trans-mitirse a Colombia, el verdadero riesgo se percibía por el lado real de la economía. El choque prove-niente del mundo desarrollado coincidía para el caso de Colombia con una desaceleración impor-tante del comercio con Venezuela.

Esta crisis fue una verdadera prueba de fuego para las economías emergentes. A diferencia de lo sucedido en crisis anteriores, se trataba de un cho-que negativo de grandes proporciones, exógeno, por decirlo así, al mundo emergente. El grado de resistencia frente a los efectos de la crisis permitió diferenciar aquellos países que venían haciendo bien la tarea y en donde las autoridades tomaban medidas acertadas de aquellos que no mostraban condiciones tan satisfactorias o un manejo econó-mico acertado frente a este choque.

La historia para Colombia fue diferente a la que no pocos previeron y la clasifica en el primer grupo de países. En 2009 Estados Unidos decreció 2.8%, una recesión sólo comparable a la vivida 9 décadas atrás, durante la Gran Depresión. El mundo tam-bién mostró una tasa de crecimiento negativa de 0.4%. Colombia, no obstante, observó una desace-leración frente a los registros de crecimiento de los

años anteriores, fue uno de los pocos países que mostró una cifra positiva en 2009 de 1.7%, luego de 3.6% en 2008. En la región, el desempeño de Colombia fue también destacable. En la zona, los efectos se sintieron con mayor fuerza en 2008, lle-vando el crecimiento al terreno negativo de -1.2% recuperándose a un buen ritmo en 2009.

Dos elementos fundamentales se identifican detrás del buen comportamiento relativo de la economía en estos años de crisis. El primero, en el campo macroeconómico y financiero la economía colombiana mostraba condiciones sólidas resultado de las reformas económicas y un manejo económi-co responsable en los años anteriores. En segundo lugar, por primera vez, Colombia adoptó acertada-mente una política fiscal y una política monetaria contra cíclicas y coordinadas tendientes a contra-rrestar el desanimo del sector privado resultante de los efectos de la crisis pero diseñadas de manera cuidadosa para no poner en riesgo la sostenibilidad fiscal y los logros en materia de inflación.

Consolidación de los fundamentales económicos en período anterior a la crisis

El fortalecimiento gradual del marco institu-cional fiscal, los logros en materia de inflación, la mayor flexibilidad cambiaria, el fortalecimiento del marco regulatorio y de supervisión del sector financiero, adoptados a raíz de la profunda crisis que atravesó el país en 1999 fueron elementos im-portantes para explicar la mejor posición del país a la hora de enfrentar una de las mayores crisis económicas mundiales de las últimas décadas en 2009. A su vez, medidas de carácter contra cíclico adoptadas por el Gobierno y el Banco de la Repú-blica 2006 y 2007, justo antes de que estallara la crisis en Estados Unidos, con el objetivo de evitar la toma excesiva de riesgos en un momento de auge económico global, resultaron también cruciales.



Mejor situación en el frente monetario y cambiario

El proceso desinflacionario adoptado desde inicios de los 90 fundamentado en un marco de banca central independiente con un esquema de inflación objetivo y complementado más adelante con un régimen de tasa de cambio flexible, había resultado exitoso. Mientras en el período anterior a la crisis de 1999 la tasa de inflación toda-vía se situaba por encima de 15%, en los años 2006-2008 la tasa de inflación era de un dígi-to, alrededor de 5% (cuadro 1).

En 2007, el aumento de la inflación obedeció fundamen-talmente a factores de oferta, asociados al aumento en los pre-cios internacionales del petróleo. Desde 2006, la política moneta-

ria actuó de manera oportuna, a través de sucesivos aumentos en su tasa de intervención para frenar las presiones inflaciona-rias que surgieron desde inicios de 2006 y para evitar un desbor-dado e insostenible endeuda-miento de los hogares y, luego, para controlar las expectativas de inflación derivadas del mayor precio de los productos básicos y de los alimentos en 2008. Esta medida fue complementada con un incremento en los requeri-mientos de encaje y con el esta-blecimiento de límites al endeu-damiento externo por parte del Banco Central. El Gobierno con-tribuyó a estos esfuerzos con re-cortes de gasto en 2007 y 2008.

Mejores condiciones en el frente externo

La posición externa ha-bía mejorado sustancialmente.

Entre 1999 y 2008 el nivel de reservas internacionales se ha-bía prácticamente triplicado, desde US$8.103 a US$23.670 millones, al tiempo que la rela-ción entre deuda externa y PIB se había reducido a la mitad en ese mismo período. Así, la razón reservas internacionales a deuda externa pasó de 31% a 51.2% entre esos dos años. Al haber logrado un cambio en la com-posición de la deuda, más hacia deuda denominada en pesos y menos hacia deuda denominada en moneda extranjera, la vulne-rabilidad del Gobierno a cam-bios en las tasas interés inter-nacionales, a la tasa de cambio y a la disponibilidad de recursos en los mercados internacionales de capital era menor, cuando se compara a la situación anterior a la crisis de 1999.

Varios analistas señalaban cierta preocupación por la

1996 1997 1998 1999 2006 2007 2008 2009

PIB (crecimiento anual %) 2,1 3,4 0,6 -4,2 6,7 6,9 3,5 1,7

FBKF (% de GDP) 21,6 20,6 18,9 13,2 21,6 22,5 23,1 22,7

Inflación (IPC, %, fin de) 21,6 17,7 16,7 9,2 4,5 5,6 7,6 2,0

Tasa de interés de colocación (%) 42,0 34,2 42,2 25,8 12,9 15,4 17,2 13,0

Tasa de interés real (%) 21,5 14,9 23,9 11,7 6,7 9,8 8,9 9,3

Cartera vencida/cartera total (%) 6,7 6,7 10,7 13,6 2,6 3,3 4,1 4,2

Provisiones/cartera vencida 31,8 31,3 37,9 36,8 153,8 132,6 120,5 133,8

Reservas internacionales (US$) 9.938 9.907 8.745 8.103 15.437 20.951 23.671 24.987

Balance de la cuenta corriente (%PIB) -3,9 -5,1 -4,5 0,7 -1,8 -2,8 -2,9 -2,1

Inversión extranjera directa (entradas netas, %PIB)

3,2 5,2 2,9 1,7 4,1 4,6 4,2 3,0

Inversión extranjera directa (salidas netas, %PIB)

0,7 0,7 0,8 1,4

Reservas como % de deuda externa total 34,6 31,2 26,6 24,1 41,0 48,3 51,2 47,1

Balance total del GNC (% PIB) -4,1 -3,8 -4,5 -6,5 -3,4 -2,7 -2,3 -4,1

Balance primario GNC (% PIB) -2,5 -2,0 -2,0 -3,6 0,2 1,0 0,9 -1,0

Tasa de desempleo nacional (%) 11,9 12,1 15,0 20,1 11,7 11,2 11,1 11,8

Principales indicadores macroeconómicos1996-1999 y 2006-2009

Cuadro 1

Fuente: FMI, Banco Mundial, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Superintendencia Financiera.



Gráfico 1Composición de la deuda del Gobierno Nacional Central de mediano y largo plazo (%)

Fuente: Banco de la República.

magnitud del déficit en cuenta corriente en el período 2006 a 2008. Sin embargo, además del menor tamaño del déficit, en el último período, la fuente de financiación resultaba fundamen-talmente más estable (cuadro 1). Mientras en los años anteriores a la crisis de finales de los años 90 la principal fuente de financiación era el endeudamiento externo, en los años previos a 1999, no sólo la dependencia del Gobierno de recursos de endeudamiento externo se había re-ducido, sino que también habían aumentado de manera importante los flujos netos de inversión extranjera directa hacia el país. En el período 1996-1998 los flujos netos de inversión extran-jera directa alcanzaron 3.7% del PIB mientras que en el período 2006-2008 esta cifra aumen-tó a 4.3%. Aunque durante el período de crisis se observó una desaceleración de la inversión cercana a 1pp del PIB, ésta fue leve frente a la registrada en la crisis anterior.

Prueba de la mayor estabilidad en las fuen-tes de financiación de la cuenta corriente es que en 1999, el cierre de los mercados de capi-tal para el país llevaron a un abrupto cierre de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que

se reflejó en un balance positivo de 0.7% del PIB (cuadro 1), cuando se había situado cerca de 5% en los años anteriores. Ello produjo una contracción sin precedentes del sector privado y del tamaño de la inversión. La relación de inversión a PIB cayó de 23.3% del PIB a en 1994 a 13.2% en 1999 (gráfico 2). Por el con-trario, en 2009 el déficit en la cuenta corriente se mantuvo alrededor de 2.1% del PIB, lo que no constituía para nada una mala noticia, al contrario significaba que el país seguía tenien-do acceso a la financiación externa para sus necesidades de crecimiento y desarrollo.

Vale la pena resaltar las medidas tomadas por el Banco de la República y el Gobierno en los años previos a la crisis, tendientes a evi-tar la excesiva toma de riesgos en una fase de auge mundial. En primer lugar, se restablecie-ron en 2007 los controles a los capitales de corto plazo, a través del depósito al endeuda-miento externo de corto plazo y sobre la inver-sión extranjera de portafolio. Estos controles se fortalecieron en 2008 al limitar la posición apalancada de las operaciones de derivados de los intermediarios del mercado cambiario.



Gráfico 2Inversión como % del PIB

Fuente: Banco Mundial.

Avances en la consolidación del sector financiero

Como se recordará, en la segunda mitad de los años 90, el sector privado había adquirido ex-cesivos niveles de endeudamiento. Desde 1993, impulsado por los flujos de capital extranjero, el atractivo precio de los bienes no transables y la mayor disponibilidad de recursos para el sector privado, el crédito experimentó un crecimien-to sin precedentes, alcanzando un máximo de 33,3% del PIB en 1997. Los esquemas de regu-lación y supervisión del sector no avanzaron a la misma velocidad de la expansión crediticia. El deterioro de las condiciones económicas desde 1998 se reflejaron en un deterioro significativo de los indicadores del sector financiero (Cuadro 1). Importante anotar que en 1999 el suministro de crédito al sector privado se estancó y la carte-ra del sector bancario como porcentaje del PIB se redujo hasta 20,1% del PIB en 2003 (gráfico 3).

Tras la experiencia de la crisis financiera de finales de los años 90 se introdujeron varias re-formas para fortalecer la estabilidad del sistema a través de una estructura más sólida y menos

especializada y, en particular, a través de un es-quema regulatorio y de supervisión basado en la implementación de modelos de administración de riesgos (no sólo de crédito, sino también de mercado y operativo, entre otros) por parte de las entidades financieras, en línea con los están-dares internacionales. Bajo este esquema las en-tidades financieras, en cada momento del ciclo económico, deben medir y reconocer de manera más adecuada los diferentes riesgos que enfren-tan, ajustando sus niveles de provisiones y de capital. Ello permitió una consolidación evidente en la mayoría de indicadores financieros y una mayor resistencia del sector a choques prove-nientes del exterior y locales.

De nuevo vale la pena destacar que en los años anteriores a la crisis mundial de 2008-2009, la po-lítica financiera introdujo varios elementos contra cíclicos como la actualización y rediseño del régi-men de provisiones. Es de resaltar también la cons-titución de una reserva por parte de las entidades financieras con cargo a las satisfactorias utilida-des del año 2008, cuyo diseño buscó no afectar la disponibilidad de crédito en la economía. Con-tribuyeron también a la solidez del sector finan-



Gráfico 3Cartera como % del PIB

Fuente: Superintendencia Financiera y Dane.

ciero la política de encajes, la de tasas de interés y el establecimiento de límites al endeudamiento externo en 2007, comentadas atrás, que evitaron un sobreendeudamiento de los hogares y de las empresas en esos años previos a la crisis.

En 2008 y 2009 se observa una desacelera-ción del crédito en línea con el menor crecimien-to económico, pero los principales indicadores del sector financiero, que estaban en una situación significativamente mejor que en los años 1998 y 1999, no sufrieron deterioro alguno (cuadro 1 gráfico 3). Ninguna entidad financiera mostró un elevado deterioro de la cartera o desmejoras im-portantes en su solvencia.

Avances en el manejoe institucionalidad fiscal

El déficit total del gobierno central se ubicaba alrededor de 5% del PIB en los años que antece-dieron la crisis de finales de los años 90 (gráfico 4). Al contrario en los años 2006-2008 el déficit total del GNC estaba por debajo de 3% del PIB. Por su

parte, se registran también grandes diferencias en materia de balance primario del GNC, indicador que refleja en mejor medida la sostenibilidad fis-cal. Mientras en la segunda parte de los años 90 se observaban niveles de déficit primario de alre-dedor del 2% del PIB, en el período 2006-2008, se alcanzaron continuamente superávits primarios para el GNC, lo cual indicaba que por primera vez desde los años 80, la relación entre la deuda públi-ca y el PIB había comenzado a descender, pues el Gobierno ya no tenía que endeudarse para pagar los intereses de la deuda.

Varias reformas estructurales resultaron im-portantes en este proceso. Después del deterioro económico y social, a raíz de la crisis de finales de los años 90, Colombia hizo importantes avances en materia de manejo e institucionalidad fiscal con resultados positivos a partir de 2005. Ello ge-neró un espacio para que por primera vez, frente a los efectos de un choque externo significativo como el que se enfrentó en 2008-2009, el Go-bierno pudiera adoptar una política fiscal contra cíclica que permitiera compensar la desacelera-ción de la actividad económica producto de los efectos de la fuerte desaceleración mundial.



Gráfico 4Balance total y primario del Gobierno Nacional Central (% del PIB)

Fuente: Confis - Ministerio de Hacienda.

El inicio de estos importantes avances en el manejo y la institucionalidad fiscal coincidieron con el programa de ajuste macroeconómico em-prendido por el gobierno en 1999 con el Fondo Monetario Internacional. Estos esfuerzos se enfo-caron, por una parte, a producir el crecimiento de los ingresos y el control del gasto público, y por otro, a introducir cambios institucionales de largo plazo para garantizar que el proceso de toma de decisiones en el campo fiscal se diera dentro de un marco de transparencia, responsabilidad y sosteni-bilidad. Varios de estos cambios se tomaron en la administración del Presidente Uribe y algunas de las más importantes se enumeran a continuación. Desde 2004-2005 las reformas comienzan a dar resultados positivos al observarse un crecimiento más controlado de los gastos frente a una ten-dencia más dinámica de los ingresos, situación di-ferente a la observada en los años 90 (gráfico 5).

Entre 2002 y agosto de 2010 se adoptaron cinco reformas tributarias. Algunas de ellas tu-vieron como principal objetivo aumentar los in-gresos tributarios pero los esfuerzos a partir de 2006 reflejan también el propósito de introducir cambios tendientes a lograr una tributación más eficiente y equitativa. Foto: Portafolio



Gráfico 5Ingresos y del Gobierno Nacional Central (% del PIB)

Nota: Líneas de tendencia – promedio móviles de orden 3.Fuente: Confis - Ministerio de Hacienda.

En 2007 se dio continuidad al proceso iniciado en 2001 orien-tado a desvincular la evolución de las transferencias de ingresos corrientes de la Nación, que había sido introducido en la Cons-titución de 1991 y había incidido de manera significativa en el crecimiento desbordado del gasto del Gobierno Central en los años 90. En concreto, el Acto Legislativo 04 de 2007 estableció que la tasa de crecimiento de las transferencias sería igual a la tasa de inflación del año anterior y un crecimiento real porcentaje defi-nido previa en la norma. Sin duda estos cambios contribuyeron a recuperar una trayectoria sostenible del gasto del sector central del Gobierno. También constituyeron un cambio importante para los gobiernos subnacionales pues el actual régimen de transferencias no sólo ha garantizado un crecimiento real positivo en el monto de recursos a la vez que redujo significativamente la volatilidad y la prociclicidad que les caracterizó hasta el 2001, dificultando la provisión de servicios sociales en las regiones.

Con el fin de contribuir a superar problemas financieros, baja cobertura y regresividad del sistema de pensiones, después de la reforma de 1993, ajustes adicionales fueron introducidos a través de las leyes 797 y 860 de 2003 y el Acto Legislativo 05 de 2005. En general, estas medidas estuvieron encaminadas a mejorar el equilibrio financiero del sistema a través del aumento de las contri-buciones, la ampliación de la base de cotizaciones, la eliminación de los regímenes especiales onerosos, la regulación de la fase de transición y el establecimiento de un límite a los beneficios para el sistema de reparto de pensiones. En el Acto Legislativo de 2005



se incluye una clausula de sostenibilidad que bá-sicamente estableció que cualquier decisión en relación con el régimen pensional debía consul-tar la sostenibilidad financiera del sistema. Ello contribuyó a limitar parcialmente las decisiones judiciales que significaban en general gastos onerosos en el presente y un retroceso frente a lo ganado en materia de ahorro pensional en bene-ficio de las generaciones posteriores.

La reforma fiscal institucional más impor-tante fue la introducida a través de la Ley 819 de 2003, también llamada Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal. Esta ley requiere que el gobierno central y los gobiernos territoriales presenten cada año un Marco Fiscal de Media-no Plazo (MFMP). Dicho marco se condensa en un documento y constituye la principal he-rramienta de programación fiscal y medición de riesgos y contingencias fiscales. Con res-pecto a la programación fiscal, el MFMP exige la presentación de un marco macroeconómico estimado a 10 años y un objetivo de deuda pública/PIB consistente con la sostenibilidad fiscal y la trayectoria de gasto público y ba-lance primario que de los objetivos de política y el escenario macroeconómico proyectados se derivan. Además, la Ley del MFMP establece que la gestión fiscal en todos los niveles del gobierno, incluyendo las decisiones de presu-puesto anual, las autorizaciones de gastos y medidas de ingresos, tienen que ser consis-

tentes con el marco fiscal de mediano plazo. Adicionalmente al ejercicio de programación macro, la ley 819 obliga a hacer un análisis de sensibilidad de la trayectoria fiscal propuesta a eventuales cambios en las principales variables del escenario macroeconómico.

Así mismo, el MFMP debe incluir año a año la medición del impacto de las leyes aprobadas en el Congreso de la República y el costo fiscal de los beneficios tributarios otorgados en la vigen-cia anterior y el efecto de las operaciones cuasi fiscales realizadas por el Banco de la República y el Fogafín, así como una valoración de las deu-das no explícitas y contingentes de la Nación. Esta ley y los avances realizados desde entonces, en particular la introducción de una regla fiscal cuantitativa para el Gobierno Central, han llevado a considerar que Colombia tiene un marco ins-titucional fiscal sólido, como lo han reconocido las instituciones multilaterales y las agencias de calificación de riesgo.

Los resultados de la consolidación del ma-nejo y la institucional fiscal se refleja en la evo-lución de la deuda del gobierno central, que representa la gran proporción de la deuda pú-blica (Gráfico 6). La deuda neta de activos fi-nancieros total se redujo de niveles de 45% del PIB al salir de la crisis de los años 90, a 37% en 2010 y esa tendencia ha continuado en los años recientes.

Foto: Archivo CGR



Gráfico 6Deuda del Gobierno Nacional Central

Fuente: Confis - Ministerio de Hacienda.

La importancia de la existencia de una red de protección social consolidada

Sin desconocer los esfuerzos que aún se requieren en el campo social, en materia de pobreza y de desigualdad, es importante seña-lar que las condiciones en este campo también eran más favorables en el período previo a la crisis mundial de 2008-2009 que en el anterior a la crisis de finales de los años 90. De acuerdo con los nuevos cálculos de pobreza (Nova, 2012) la tasa de pobreza para el total nacional se encontraba alrededor de 53% y para 2008 había disminuido a 46%. Pero adicionalmente, en este período ya se había consolidado una red de protección social a través de la mayor co-bertura del programa Familias en Acción que para 2008 beneficiaba a cerca de 1.8 millones de familias, red que no existía al momento de la crisis de finales de los años 90. La consolidación de esta red permitiría proteger de los efectos de la crisis a aquellos hogares más vulnerables que son los más afectados en momentos de crisis.

Detalles de la política contra cíclicaEn el último trimestre de 2008, la volatilidad percibida en los

mercados financieros marcaba un máximo histórico (Gráfico 7). Los efectos financieros y reales de la crisis estadounidense comenzaron a sentirse en el mundo entero. Las economías desarrolladas, especial-mente en Europa se resintieron de manera significativa debido al ma-yor grado de exposición al mercado subprime de los Estados Unidos.



Gráfico 7Índice de volatilidad en los mercados financieros

Fuente: CBOE.

Las economías emergentes que venían mos-trando un dinamismo económico importante no pudieron evitar los efectos de la crisis. La drásti-ca caída de la demanda externa (gráfico 8), como consecuencia de la pérdida de dinamismo de las economías desarrolladas y el deterioro de los tér-minos de intercambio --a raíz de la caída en los precios del petróleo-- afectó el crecimiento en el último trimestre de 2008. Por ejemplo, en el primer trimestre de 2009, las exportaciones mundiales en dólares caían a una tasa cercana a 15%. Adicional-mente, las condiciones de liquidez internacional se deterioraron a nivel y los flujos de capital hacia las economías en desarrollo se tornaron más selectivos en este escenario de elevada turbulencia.

Una batería de políticas algunas fundamen-tadas en mecanismos novedosos y poco conven-cionales se pusieron en marcha en las economías desarrolladas con el objetivo de restituir la liqui-dez y la confianza en el sistema financiero a la vez que la mayoría de bancos centrales iniciaron una fuerte reducción de las tasas de política mo-netaria. En el lado fiscal, los gobiernos empeza-ron a inyectar un fuerte impulso fiscal a sus eco-nomías. Las economías en desarrollo también se

vieron en la necesidad de implementar políticas monetarias y fiscales expansionistas para contra-rrestar los efectos recesivos de la crisis.

La estrategia de política económica contra cí-clica en Colombia se fundamentó en tres pilares fundamentales: i) adopción de una postura fis-cal razonablemente anticíclica, en condiciones de sostenibilidad de la deuda, acompañada de una priorización del gasto público hacia proyectos de infraestructura, programas sociales y de apoyo pro-ductivo, dirigida a proteger el empleo y sostener el consumo. Esta política se diseñaría e implementa-ría sin poner en riesgo la sostenibilidad fiscal de mediano plazo; ii) adopción de las acciones nece-sarias para garantizar el acceso de la financiación interna y externa; y iii) adopción de una política monetaria contra cíclica sin poner en riesgo la es-tabilidad de precios (MFMP, 2009).

Principales elementos de política fiscal contra cíclica

En episodios de desaceleración económica anteriores, las condiciones fiscales del país ha-



Gráfico 8Exportaciones mundiales en dólares (variación anual, %)

Fuente: OECD.

bían obligado al Gobierno, ya sea a introducir reformas tributarias con el objetivo de aumentar los ingresos fiscales o a recortar el gasto público. Este había sido el caso, por ejemplo, de la crisis financiera de comienzos de los años 80, cuan-do el sector público tuvo que hacer un ajuste de gran envergadura con el fin de seguir teniendo acceso a la financiación externa. Sin embargo, ambos elementos de la política fiscal de ese en-tonces significaban un impulso fiscal negativo con efectos sobre el crecimiento económico.

La situación a finales de los años 90 fue di-ferente; frente a la imposibilidad de ajustar las finanzas públicas, los mercados financieros limi-taron de manera significativa la financiación que se extendía al país, obligando al sector privado a hacer un ajuste sin precedentes del sector priva-do, con efectos negativos sobre la inversión y el empleo. En el período 2006-2008 los indicadores mostraban una mejor situación fiscal e indicaban que había espacio para implementar una política fiscal contra cíclica que debía ser diseñada cuida-dosamente de manera de no poner en riesgo la sostenibilidad fiscal de mediano plazo.

Un primer elemento de esta estrategia con-tra cíclica fue dejar actuar los estabilizadores automáticos de la política fiscal. Ello signifi-caba la decisión de reflejar los menores ingre-sos tributarios producto del menor crecimiento económico en el balance fiscal del Gobierno Nacional Central, permitiendo temporalmente un deterioro en la meta de balance primario frente al propuesto en el MFMP de 2008. Dado que la desaceleración fue más pronunciada de lo inicialmente prevista, la caída efectiva en los ingresos proyectada no fue de $5 billones como inicialmente se preveía sino de $10 billones (2% del PIB) frente al MFMP, y dicha reducción se reflejó en el balance total y primario del go-bierno central. Por el lado del gasto, el monto total aprobado en la vigencia 2009, luego de un recorte cercano a los $2 billones (0.3% del PIB) se mantuvo; no obstante, su composición se modificó de manera importante para im-pulsar la demanda interna. Ello favoreció una reorientación de los recursos del presupuesto hacia proyectos de inversión en infraestructura, programas de apoyo productivo y gasto social en la población más vulnerable.



Simultáneamente, se puso en marcha un seguimiento detallado de la ejecución del gasto programado con el fin de asegurar un impacto efec-tivo de la política fiscal contra cíclica. De acuerdo con las ci-fras reportadas en 2010 en el MFMP, se ejecutaron en 2009 $47,8 billones en infraestruc-tura, lo que representó un cumplimiento del 87% frente a la meta de 2009, hasta ese momento la cifra de inver-sión en este sector más alta que se ha hecho en un año calendario al representar el 9,2% del PIB. Adicionalmen-te, se destacó la ejecución de $1,7 billones en el desarrollo del programa de planes de-partamentales de agua, $3,3 billones en infraestructura de telecomunicaciones, $360 mil millones en la construcción de cárceles, $330 mil millones en distritos de riego y cerca de $200 mil millones en infraes-tructura educativa. En progra-mas para apoyar el desarrollo productivo se asignaron $3,7

billones en créditos a través de Bancoldex, se garantizaron $4,8 billones de créditos a pe-queñas y medianas empresas a través del Fondo Nacional de Garantías y $4,1 billones en créditos agropecuarios a través de Finagro.

Uno de los programas contra cíclicos de mayor impacto fue el subsidio a la tasa de interés con cargo a recursos disponibles en el Fondo de Estabilización para la Cartera Hipotecaria (FRECH). A través de esta política el Go-bierno buscaba dar un estimu-lo a la compra de vivienda por parte de los hogares de ingre-sos bajos y medios, y por esta vía, a la actividad edificadora. El programa consistió en otor-gar una cobertura sobre la tasa de interés pactada sobre cré-ditos hipotecarios destinados a la compra de vivienda nue-va o construcción de vivienda propia por parte de hogares de ingreso bajo. Esta medida se estableció con carácter tempo-ral, entendiendo que llegaría a

su fin al agotarse los recursos disponibles en el FRECH. Debe anotarse que posteriormente se adicionaron recursos del Presu-puesto al mencionado Fondo con el fin de extender el pro-grama y lograr una mayor co-bertura a hogares demandantes de vivienda. En 2009 se otorga-ron 78.000 subsidio. Estudios posteriores han demostrado que el programa ha sido exito-so y dinamizó la demanda de vivienda en el país.

Financiamiento externo y liquidez

Conscientes de la volatilidad en los mercados financieros in-ternacionales y las eventuales restricciones de recursos de fi-nanciamiento que ello pudiera implicar para Colombia, desde el segundo semestre de 2008, el Gobierno anticipó una es-trategia exitosa para acceder a recursos externos, provenientes de entidades bilaterales como el BIRF, el BID y la CAF. Un

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acuerdo formal con estas enti-dades se logró en el marco de la Asamblea Anual del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial en octu-bre de 2008. La disponibilidad de estos recursos permitió com-pletar el financiamiento con multilaterales programado en ese momento para 2008.

Debe señalarse, además, que las entidades multilatera-les tuvieron que recurrir a pro-cesos de capitalización para ampliar la capacidad crediticia y Colombia, como país miem-bro, colaboró activamente en el liderazgo de estos procesos en el BID y la CAF.

A comienzos de 2009, apro-vechando una ventana de me-nor volatilidad en los mercados financieros internacionales, el gobierno nacional anunció la emisión de un nuevo bono a 10 años con vencimiento en 2019 por un monto de US$1.000 mi-llones, el cual se colocó exito-samente en condiciones favora-bles para el país, completando así las necesidades de financia-miento externo en bonos para 2009. Posteriormente, la Nación logró acceder sin dificultades a recursos adicionales de la banca multilateral, indispensables para cubrir las mayores necesidades de financiamiento derivadas del incremento en las metas de dé-ficit fiscal en 2009. Inclusive en 2009, Colombia logró prefinan-ciar en los mercados externos una parte importante de los re-cursos necesarios en 2010.

Adicionalmente, por moti-vos precautelativos tendientes a asegurar la liquidez externa y generar confianza, Colombia

accedió a la línea de crédito flexible del Fondo Monetario Internacional, con un cupo de US$10.500 millones. De hecho, fue el tercer país en acceder a esta línea después de México y Polonia. A diferencia de las lí-neas existentes hasta este en-tonces en el FMI, ésta nueva línea estaba diseñada para pro-teger eventuales problemas de liquidez externa en países que hubiesen demostrado un ma-nejo macroeconómico pruden-te y hubiesen logrado mejoras en sus fundamentales macro-económicos. Colombia fue uno de los primeros países que ac-cedió a este cupo de liquidez del FMI que no fue necesario utilizar. Desde entonces, las au-toridades económicas han con-siderado prudente mantener la disponibilidad de recursos del FMI aunque el monto del cupo se ha reducido desde 2010.

Política monetaria expansiva

De otro lado, la política monetaria se relejó de manera contundente desde diciembre de 2008. Entre ese momento y finales de 2009, la tasa de in-terés de referencia 650 puntos básicos, de 10% a 3,5%. La expansión monetaria resultó posible gracias a la favorable evolución de la inflación, a la flexibilidad cambiaria y también a las medidas orientadas a evitar un desborde del endeudamiento privado y de las expectativas de inflación entre 2006 y 2008. La reducción en la tasa de referen-cia se transmitió rápidamente a las tasas de interés de mercado y con ello se evitó una fuerte desaceleración del crédito como consecuencia de la desacelera-ción económica.

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Monitoreo continuo del sector financiero

Complementariamente a los esfuerzos reali-zados en materia fiscal y monetaria, las auto-ridades económicas hicieron un seguimiento y análisis continuo y detallado de los diferentes indicadores del sector financiero con el fin de identificar posibles deterioros y la necesidad de medidas complementarias. De manera afortuna-da, la situación del sistema financiero era sólida al momento de evidenciarse los efectos de la cri-sis y ninguna entidad observó problemas de li-quidez, de deterioro de los indicadores de calidad y provisiones de crédito o de solvencia. La reserva constituida a finales de 2008 sobre las utilida-des generadas en ese año permitieron, además, fortalecer la capacidad de respuesta del sector frente a un eventual deterioro.

En crisis anteriores, como la de finales de los años 90, se había impuesto la necesidad de introducir reformas financieras de gran en-vergadura para hacer ajustes a la estructura y operación del sistema y al marco normativo y de supervisión en aquellos aspectos que ha-bían originado o hecho parte del deterioro. El buen comportamiento del sector durante la crisis permitieron que en 2009 se presentara y aprobara una reforma financiera. Esta produjo avances importantes para el desarrollo finan-ciero del país como la introducción de un ré-gimen de protección al consumidor financiero estableciendo importantes requisitos de infor-mación y los derechos y obligaciones de las entidades financieras y de los consumidores de servicios financieros.

Otro elemento fundamental de la reforma fue la adopción del esquema de multifondos dentro del régimen de ahorro individual de pensiones con el objetivo de que las personas tuvieran ma-yores posibilidades de escogencia del portafolio de acuerdo con su perfil de riesgo y horizonte de inversión. Con ello se buscó promover la mayor disciplina y gestión por parte de las administra-doras de recursos todo lo cual debe redundar en mejores pensiones para los colombianos. La re-forma introdujo los llamados beneficios económi-

cos, BEPS, consistente en un mecanismo de ahorro para generar ingresos para la vejez de la población pobre no cubierta por el esquema pensional. En este esquema el esfuerzo de ahorro de las personas se complementa con un subsidio del Gobierno.

Resultados de la política económica para enfrentar la crisis

Como se mencionó al inicio de este docu-mento, el resultado de la política contra cí-clica adoptada por Colombia fue positivo. El crecimiento de la economía colombiana fue de 1.7% en 2009, cuando para la gran mayoría de países el crecimiento se situó en terreno nega-tivo (gráfico 9). Una situación contraria había sucedido en la crisis anterior.

La demanda pública permitió contrarrestar la desaceleración de la actividad privada a raíz de la crisis, a lo cual, además, se sumó una reduc-ción sustancial del comercio con Venezuela. Por ejemplo, el PIB de obras civiles, liderado en buena medida por la inversión del Gobierno en obras públicas creció en ese año a una tasa positiva de 13.2% en términos reales. De acuerdo con estu-dios como los de Hoftetter et al. (2010), el sub-sidio a la tasa de interés de créditos hipotecarios también resultó exitoso en dinamizar la deman-da de vivienda. Sin el programa de subsidios a la tasa de interés de créditos hipotecarios el PIB del sector de edificaciones habría probablemente evidenciado una desaceleración mayor a la efecti-vamente observada (-1.2%).

El diseño cuidadoso y detallado permitió que esta política contracíclica no pusiera en riesgo la sostenibilidad fiscal. El balance total del GNC pasó de -2.3% a 4.1% del PIB entre 2008 y 2009 y el balance primario de 0.9% a -1.1% del PIB entre estos dos años. Sin embargo, este deterioro sería temporal y a medida que la economía se fuera recuperando, el Gobierno retiraría el impul-so fiscal, como efectivamente ocurrió desde ini-cios de 2010, cuando se produjo un aplazamiento y recorte de gasto de más de un punto del PIB. Ello permitió que la Administración Santos en-contrara unas finanzas públicas en orden y la po-sibilidad de dar inicio a su programa de gobierno.



Gráfico 9Crecimiento económico de Colombia, Estados Unidos y el mundo

Fuente: FMI.

Avances importantes en la institucionalidad fiscal después de superar los efectos de la crisis

Desde finales de 2009, el Ministerio de Ha-cienda, dados los avances que se habían logrado en el manejo y la institucionalidad fiscal y las posibilidades de seguir avanzando en el proceso trabajó en dos temas fundamentales para tal fin.

El primero consistió en estudiar la posibilidad de introducir una reforma constitucional cuyo objetivo era incluir el concepto de la sostenibi-lidad fiscal en la Constitución. Ello obedecía al interés que tenía el Gobierno de que la rama ju-dicial y las Cortes en sus análisis y posteriores de-cisiones para garantizar los derechos consagrados y el alcance de los fines del Estado Social de De-recho tuviera en cuenta un aspecto fundamen-tal para que el Estado pueda garantizar dichos derechos en el mediano y largo plazo: el de la sostenibilidad fiscal. Para garantizar los derechos se requiere de recursos. Pero estos recursos son limitados, de manera que el gasto que no se pue-da cubrir a través de los ingresos debe financiarse con endeudamiento público. Pero para garantizar

el acceso al endeudamiento en condiciones favo-rables para el país, la deuda pública debe mos-trar un comportamiento sostenible. Con este fin, el Gobierno preparó el primer proyecto de Acto Legislativo que compartió con el equipo econó-mico del elegido presidente Santos. En julio 20 de 2010, los ministros de hacienda, saliente y en-trante, presentaron ante el Congreso el proyecto de ley de Sostenibilidad Fiscal en el cual la sos-tenibilidad se establecía como un derecho dentro de la Constitución. El proyecto se discutió y apro-bó con éxito en el Congreso y la sostenibilidad fiscal quedó incluida en la Constitución como un criterio. En su revisión posterior, la Corte Consti-tucional declaró el proyecto exequible.

El segundo esfuerzo consistió en diseñar una regla fiscal cuantitativa para el gobierno nacional central, que sería aprobada por ley, como un paso posterior al avance logrado a través de la Ley 819 de 2003 (Ley de Transparencia y Responsabili-dad Fiscal). Además de los avances en materia de institucionalidad fiscal en Colombia, otras mo-tivaciones se identificaban detrás de la idea de diseñar y presentar una regla fiscal cuantitativa para el gobierno nacional.



En primer lugar, frente a la crisis de 2009, otros países como Brasil y Chile, con reglas fiscales ope-rando desde hacía varios años, habían podido im-plementar políticas contra cíclicas más agresivas y se consideraba que Colombia podía dar un paso adicional en este sentido. Segundo, en ese mo-mento ya se preveía un auge minero-energético en los años venideros y, por lo tanto, se percibía como necesario un manejo estructural e integral de los mayores ingresos fiscales que de este auge se derivarían. Una regla fiscal, de tipo estructural que tuviera en cuenta para el diseño de la postura fiscal de mediano y largo plazo no sólo los ciclos de la actividad económica sino también el ciclo de los ingresos minero-energéticos era el instru-mento más idóneo para tal fin. En tercer lugar, la implementación de una regla fiscal y la mayor estabilidad macroeconómica que ello genera ali-mentaría una mayor confianza de los inversionis-tas extranjeros y locales cuyos recursos resultaban fundamentales para la inversión, el crecimiento y el desarrollo económico y social del país.

Con este fin se convocó a todo el equipo económico del gobierno -Planeación Nacional y Ministerio de Hacienda- y se hizo una alianza con el Banco de la República, para que el ni-vel de la discusión técnica a la que se sometió el diseño de la regla no levantara dudas. Adi-cionalmente, en este trabajo resultaron funda-mentales los insumos y recomendaciones de un grupo de expertos validadores conformado por Eduardo Wiesner, Juan Pablo Córdoba, Antonio Hernández, Andrés Escobar y Mauricio Olivera que trabajaron con el equipo de Gobierno.

De esta manera se hizo un primer diseño de regla fiscal cuantitativa cuya cobertura era el gobierno nacional central, que estaría definida sobre el balance primario y que tendría carácter estructural, es decir, descontaría los efectos del ciclo económico y el ciclo del petróleo sobre el balance fiscal. De acuerdo con la fórmula pro-puesta, se requeriría un mayor superávit (o me-nor déficit) cuando la economía se ubicara por encima de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estuvieran por encima de su senda de largo plazo y, por el contrario, se permitiría un menor superávit (o mayor déficit) cuando la economía se ubicara por debajo de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estén por

debajo de su senda de largo plazo. La regla fis-cal condicionaría la elaboración de los diversos instrumentos de manejo fiscal existentes como el Plan Financiero, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo y las decisiones en materia fiscal.

El monitoreo periódico del cumplimiento de la regla estaría a cargo del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y se crearía un Comité Externo de Evaluación de la Regla Fiscal, con ca-rácter independiente. Sus principales funciones, entre otras, serian la determinación de los su-puestos de la brecha del producto, la verificación del cumplimiento de la regla fiscal al cierre de cada vigencia y determinación las implicaciones de lo definido en las claúsulas de escape.

Esta propuesta también se plasmó en un do-cumento técnico que se le entregó al equipo eco-nómico entrante. El nuevo Gobierno retomó el tema haciendo los ajustes que consideraba nece-sarios y presentó un proyecto de ley al Congreso de la República que fue aprobado.

Estos esfuerzos, realizados durante el último año del Gobierno Uribe, sin duda contribuyeron a avanzar de manera acertada y decidida a consolidar el manejo y la institucionalidad fiscal en Colombia.

ReferenciasHofstetter, M., Tovar, J. y Urrutia, M. (2010)

“Effects of a Mortgage Interest Rate Subsidy: Evidence from Colombia”, documento preparado para el proyecto financiado por el BID “Housing Finance in Latin America and the Caribbean: What is Holding It Back?”.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MFMP varios años.

López, H. y J. Nuñez, Pobreza y desigualdad en Colombia: diagnóstico y estrategias, DNP, Bogotá.

Nova, D.C. (2012), Resultados recientes: pobreza monetaria en Colombia 2002-2010, DANE, MESP.



La visión de la prosperidad

Juan Carlos Echeverry G.*

Locomotoras y vagonesEn la última década se ha reactivado el debate académico

sobre los determinantes fundamentales del crecimiento a largo plazo. Por lo menos cuatro tendencias intelectuales han lucha-do por la supremacía. La primera, abanderada por el ganador del Premio Nobel Robert Lucas, y con defensores como Joel Mokyr, y la “escuela de la oferta”, apoya la primacía de la inno-vación y la difusión tecnológica, el aprendizaje-en-la-práctica y el alcance paulatino que se da de las economías menos desa-rrolladas a las más avanzadas, motivado por esas fuerzas. Esta versión privilegia el progreso tecnológico y su difusión a través

de las fronteras nacionales, en una dinámica guiada por la globalización.

Una segunda corriente de la literatura defiende la primacía de las instituciones típicas de las economías de mercado, como son el estado de derecho, la validez de los derechos de propiedad, las restricciones al ejercicio del poder del ejecutivo y la preeminencia de un sistema de balances y contrapesos, que promueve el emprendimiento y la toma de riesgo en una economía. Autores como el premio Nobel Douglas North, y profesores como Da-ron Acemoglu y James Robinson, han escrito extensamente sobre la importancia de las instituciones como motores de desarrollo de largo plazo.

Una tercera rama de la literatura académica destaca la geografía como el determi-nante o limitante clave de la prosperidad a largo plazo, a través de la influencia de la dotación de recursos naturales, el clima, las enfermedades y los desafíos topográficos, medio-ambientales y de localización que enfrentan los países y los continentes. Este tipo de consideraciones, habría diferenciado, por espacio de 15 mil años, el desarrollo com-parativo de Eurasia frente a África y las Américas, previo a los descubrimientos. Autores

del Gobierno Santos

* Ministro de Hacienda de la administración Santos. Las opiniones aquí expresadas son personales y no com-prometen al BID.



como Jared Diamond y Jeffrey Sachs otorgan un papel esencial a los determinantes geográficos, a la disponibilidad de recursos naturales, o la si-tuación de los países en zonas tropicales, a la hora de identificar sus posibilidades de progreso en horizontes largos de tiempo.

Por último, un cuarto grupo de investigado-res hace hincapié en el comercio internacional y la integración económica, visión que obtuvo fuerza a raíz del éxito de una serie de economías del este de Asia entre los años sesenta y el fin del siglo XX. Autores como Danny Rodrik, Jeffry Frankel y David Romer, entre otros, han inves-tigado el nexo entre la apertura comercial y la prosperidad económica.

Cada enfoque ha buscado la primacía para explicar por qué unas naciones son ricas y otras no; o por qué unas han avanzado aceleradamen-te por espacio de cien o doscientos años, y otras se han estancado, también por períodos inexpli-cablemente largos. Una nutrida literatura ha eva-luado empíricamente los méritos de estos cuatro enfoques. Su conclusión ha sido que las reglas del juego y la calidad de las instituciones son, básicamente, el determinante crucial de creci-miento de largo plazo. No obstante, el debate no ha concluido, y los proponentes de las diferentes posturas siguen defendiendo la primacía relativa de alguna de ellas.

En nuestra opinión, este debate sirve para arrojar luces sobre la situación específica de un país y sus perspectivas. Desde ese punto de vista, la cuestión fundamental no es cuál de los facto-res determinantes del crecimiento a largo plazo domina a los demás. Sino, cómo cada uno de esos factores podría impedir el progreso econó-mico en diferentes momentos en el tiempo.

De hecho, en diferentes circunstancias histó-ricas, para distintas regiones o países, la ‘limita-ción vinculante’ (‘bindingconstraint’, en la lite-ratura en inglés) del crecimiento podría cambiar entre estas cuatro alternativas. La forma en la que los cuatro ‘determinantes profundos’ del desarrollo de largo plazo van evolucionando a través del tiempo en su importancia para un país determinado sería crucial para el avance o el es-tancamiento de esa Nación.

Una forma constructiva de pensar acerca de la interacción entre 1) innovación y difusión, 2) calidad institucional, 3) geografía, y 4) apertura comercial, puede ser lo que Jared Diamond llamó el principio de Anna Karenina. El mismo se basa en la primera frase de la novela León Tolstoi: “Las familias felices son todas iguales, pero cada fami-lia infeliz es infeliz a su manera”.

Una formulación del principio de Anna Kare-nina para el contexto del desarrollo económico de las naciones sería: “Todas las naciones prósperas son (más o menos) iguales, pero cada nación que no prospera lo hace a su manera”. Creemos que esta es una manera constructiva de considerar la discusión sobre los cuatro determinantes del cre-cimiento a largo plazo ya comentados.

El mensaje de este principio enfatiza las cir-cunstancias en que varias condiciones deben cumplirse simultáneamente, y que basta la au-sencia de una de ellas para convertirla en la ‘limi-tación vinculante’ del progreso. Se debe tener en cuenta que una limitación que no sea superada puede retrasar el desarrollo nacional por siglos; para el caso se puede pensar en ejemplos de Es-paña entre 1600 y 1900; China desde 1800 hasta los años ochenta; o América Latina entre la inde-pendencia y principios del siglo XX.

Es decir, para experimentar un despegue eco-nómico y social, y prosperar en el largo plazo, una nación debe haber solucionado de manera relativamente eficaz la adopción de las mejores



tecnologías disponibles; debe haber dominado los elementos geo-gráficos que la aíslan del mercado mundial o impiden la integra-ción de su mercado interno; debe haber mejorado la calidad de sus instituciones para que premien el emprendimiento, la toma de riesgos y respeten los derechos de propiedad; y debe presentar una relativa apertura al comercio internacional.

Si bien se necesita que un país resuelva, en cada momento del tiempo, satisfactoriamente los cuatro frentes, uno o varios de ellos se puede convertir en el obstáculo insalvable, la limitación vinculante, para su desarrollo, así los demás no lo sean.

Anna Karenina monta en locomotoraAl analizar algunos hechos de la historia de Colombia, el

‘principio de Anna Karenina’ llevaría a evaluar cuál de las cuatro condiciones indispensables del crecimiento - la difusión tecnoló-gica, las instituciones capitalistas (incluyendo un sistema político eficaz y viable), la superación de las limitaciones geográficas o la apertura comercial, habrían sido los limitantes vinculantes en cada fase histórica.

Ahora bien, puestos a identificar el o los ‘limitantes vinculantes’ del momento actual y de los próximos diez años, que fue la tarea intelectual en la que nos embarcamos con el presidente Juan Ma-nuel Santos en la elaboración del programa de gobierno 2010-14, se concluyó que el país presentaba un avance satisfactorio en la calidad de sus instituciones de mercado, en la fortaleza de los derechos de propiedad, y en el grado de apertura de su economía. Por supuesto, podía haber mejoras en cada uno de estos frentes, muchas de las cuales se adelantaron a lo largo de los últimos tres años. Pero, en general, no se consideró que esas dos áreas fueran la limitantes vin-culantes de nuestro crecimiento de largo plazo.

Foto: ICESI



Lo contrario sucede con el acceso de Colom-bia a la mejor tecnología disponible a nivel mun-dial, de un lado, y con el dominio de nuestra geografía, en pos de la prosperidad, del otro.

La población colombiana no cuenta con los canales de acceso a la mejor tecnología dispo-nible, ni a las fuentes de innovación existentes a nivel mundial. Este es definitivamente un li-mitante severo al crecimiento de largo plazo del país, al ascenso social y a una mayor equidad. Esta consideración puso de relieve que la pri-mera “locomotora” debía ser el acceso y la di-fusión de innovaciones, y el mejoramiento de nuestra producción tecnológica.

De otro lado, la geografía colombiana, y la distribución de sus unidades productivas alrededor de centros urbanos mediterráneos y lejanos a los puertos marítimos, heredada de la colonia y del desarrollo sustitutivo de los años 1930-90, se han convertido en una limitación para la capacidad exportadora. Por esta razón, se consideró imperioso adoptar planes agre-sivos de construcción de infraestructura y de integración logística. De allí surgió la locomo-tora de la Infraestructura.

La propia geografía colombiana, el limitado avance tecnológico y las instituciones sectoria-les, han limitado el desarrollo del sector agro-pecuario; el cual, si contara con la tecnología adecuada, el acceso expedito a los puertos, y las instituciones conducentes a una salubridad de clase mundial, podría aprovechar la crecien-te demanda global de alimentos. Tal ha sido el caso para el despegue agrícola de Brasil, Perú, Argentina y México. Esta consideración liga la superación de las barreras geográficas al desa-rrollo del sector agropecuario, y por ello se pos-tuló al agro como la tercera locomotora.

La cuarta locomotora surgió de atestiguar que por razones de precio y del mejoramiento insti-tucional durante la primera década del siglo, el sector mineroenergético se convirtió en un motor del desarrollo nacional, con amplio alcance en varias regiones, y con importantes consecuencias macroeconómicas y fiscales.

Por ende, la cuarta locomotora minero-energética requería seguir mejorando sus ins-tituciones y su seguridad física y jurídica, de-sarrollar su infraestructura, posicionarla en innovación y tecnología, y acentuar sus encade-namientos positivos sobre otros sectores manu-factureros y de transporte.

Ahora bien, era necesario adoptar reformas para mejorar el impacto de la locomotora mine-ro-energética en la inversión regional, lo cual se buscó con la creación del Sistema General de Re-galías (SGR). Así mismo, para mitigar sus efectos macroeconómicos se creó el fondo de ahorro de las regalías; se adelantó la reforma tributaria de 2010, que eliminó las exenciones a este sector, entre otros; se adoptó la Regla Fiscal; se limi-tó el gasto público en momentos de bonanza; y se modificó la Constitución Política de Colombia para contemplar a la sostenibilidad fiscal como un criterio con rango constitucional. De manera virtuosa, estas iniciativas condujeron a pasar de un déficit fiscal consolidado de 3.6% del PIB en 2010 a superávit fiscal en 2012.

Ahora bien, las tres últimas locomotoras iban a tener un impacto directo a lo largo de la geo-grafía nacional, pero se debe poner de relieve el hecho de que cerca del 80% de la población Foto: INCO



nacional está en las ciudades. Por esta razón se planteó una quinta locomotora que sirviera de enlace entre los motores se-ñalados, eminentemente extra-urbanos, y la localización de la población en las ciudades.

Por esto se planteó a la cons-trucción de vivienda como quinta locomotora. En la medi-da que estas cinco locomotoras generan un auge sostenido de ingresos familiares y empresa-riales, estos agentes alcanzarían un mayor nivel de bienestar y consumo de bienes y servicios ur-banos. En particular, los hogares adquieren mayor educación, me-jores servicios de salud, acceso a servicios más extendidos de tele-comunicaciones, y de otros bienes que intermedia el comercio.

En suma, el mayor ingreso nacional se transmite a una gama amplia de sectores eco-nómicos, como el comercio, la industria, el transporte, y las comunicaciones, todos ellos fuertes creadores de empleo. Estos sectores fueron deno-minados los ‘vagones’, en la medida que iban a ser jalona-dos por los ingresos derivados de mejores términos de inter-

cambio, o por sectores con alto potencial de crecimiento; esto es fundamental, pues tres de cada cinco empleos en la economía se crean en los de-nominados “vagones”.

Su demanda se deriva del aumento de ingresos naciona-les, empresariales y familiares creados por el auge en las loco-motoras, así como de un proce-so continuo de ascenso social.

En efecto, los nuevos pues-tos de trabajo le permiten a los colombianos más pobres abandonar su postración eco-nómica, encontrar empleos cada vez mejor remunerados y avanzar en las escalas labora-les, creando un círculo virtuo-so de ascenso social y bienes-tar. La inclusión y el ascenso social de las clases trabaja-doras y medias, en virtud del mayor ingreso nacional y del mayor empleo, lo convierte en una fuente de mantenimiento y difusión del crecimiento ge-nerado en las locomotoras.

Este planteamiento hace énfasis en la toda la geografía del país, y en el desarrollo de sectores importantes para la

ruralidad y las zonas lejanas de los centros urbanos más dinámicos; pues parte de tres pilares extra-urbanos: minería-energía, agro e infraestructura de transporte. De esa manera los sectores rurales y urbanos, y, en particular, aquellos que están por fuera del núcleo de prosperidad tradicional del país (Medellín, Barranquilla, Buca-ramanga, Bogotá y Cali), pue-den crecer acompasadamente.

Los resultados del nuevo enfoque no pueden ser más contundentes: en los tres años comprendidos entre 2010 y 2013, Colombia ha creado dos y medio millones de nuevos puestos de trabajo; quinientas mil familias han abandonado la pobreza, y la economía, en términos reales, ha crecido en un promedio cercano al 5%. Así mismo, el crecimiento de los sectores productivos denomi-nados ‘vagones’ es muy cerca-no al promedio del PIB, mos-trando que están dinamizados por la demanda de los hogares.

Así mismo, en sucesivas reformas, el gobierno amplió y racionalizó la tributación, y la hizo acorde con la creación



de empleo formal. Se casi dupli-có el recaudo nominal, se dotó de sólidos recursos fiscales al Es-tado, y se logró superávit en las cuentas públicas. Ello demuestra que la prudencia y el ahorro han dominado el uso de los recursos de los contribuyentes.

La tasa de desempleo a fina-les de 2013 es cercana al ocho por ciento, mientras que era superior al 12 por ciento en 2010; la de infla-ción es inferior al tres por ciento, y la equidad ha mejorado a niveles sin precedentes en la historia nacional.

Hace más de medio siglo Co-lombia no obtenía resultados tan sobresalientes, reconocidos na-cional e internacionalmente. Esto demuestra la validez actual del esquema Locomotoras-vagones-empleo-superación de pobreza-creación de clase media.

La tarea futura, así entendida, es superar los cuellos de botella que limitan el desarrollo de largo plazo: el aislamiento geográfico de muchas de nuestras regiones, que requieren mejor infraestructura. Mejorar la educación, la innovación y la tecnificación productiva, que permitirán acceder a los mercados más exigentes, con productos so-fisticados, compitiendo en muchos bienes y servicios con lo mejor del mundo. De otro lado, las dos últi-mas décadas han dejado posibilida-des inexplotadas en la agricultura y la vivienda. Esa es la verdadera lógica detrás de las locomotoras propuestas por el presidente Santos, tarea esencial de la presente década.

Ahorro, estabilidad y equidad frente a la bonanza minero-energética

La economía colombiana, al igual que la de Amé-rica Latina, atraviesa desde principios del siglo XXI una bonanza minero-energética fundamentada tanto en el aumento observado y esperado de la producción de petróleo, carbón y otros minerales, como de sus pre-cios internacionales. Esta es una situación que debe manejarse adecuadamente para evitar desencadenar una crisis como la vivida a finales del siglo pasado.

En efecto, a principios de los años noventa, con-comitante con una bonanza petrolera derivada de los hallazgos de los campos de Cusiana y Caño Limón, se dio un auge de consumo en los sectores privado y público, que llevó a una importante acumulación de deudas en actores económicos familiares, corporati-vos y gubernamentales. El gobierno nacional y sub-nacional aumentó su gasto financiándolo con deuda y direccionándolo a destinos de baja rentabilidad.

En efecto, el problema radicó tanto en el aumento desmedido y deficitario del gasto público, como en la baja calidad del mismo. Los ingresos producto de re-cursos no renovables son, por definición, transitorios, razón por la cual deben ser direccionados a inversión de calidad, que genere riqueza que perdure en el tiempo.

De otro lado, en la última década la desigualdad ha aumentado en muchos de los países en desarrollo e incluso en algunas de las economías avanzadas. La política impositiva y de gasto debe promover los efectos redistributivos de la política fiscal y apoyar la eficiencia económica. Esta fue una de las innovacio-nes más atrayentes de la política fiscal colombiana, tal como lo reconoció el Banco Mundial. Otros au-tores recientemente han enfatizado el nexo entre la política fiscal y la equidad.

Según estudios recientes, los países emergentes de-ben hacer esfuerzos direccionados a reducir las oportu-nidades de evasión y elusión de impuestos, aumentar la progresividad del impuesto al ingreso y tener una política de gasto más eficiente y equitativa, que focali-ce acertadamente a la población más pobre y expanda gradualmente los sistemas de seguridad social.

Adicionalmente, teníamos el convencimiento, no enteramente compartido por el Banco de la República, de que se debía combatir la sobre-valuación del tipo



de cambio que restaba competitividad a sectores tran-sables de la economía, diferentes de aquellos que es-taban experimentando la bonanza. En particular, los sectores agrícolas y la industria manufacturera, que compiten con importaciones.

De no hacerlo, podía haber consecuencias nocivas sobre el empleo y la diversificación de la economía, fenómeno conocido como “enfermedad holandesa”

Estos elementos de análisis justificaron la es-trategia del gobierno colombiano de implementar cambios institucionales para crear un círculo virtuo-so que lleve al país a manejar de la forma más res-ponsable la bonanza minero-energética y aumentar su crecimiento potencial, mejorar la equidad social y evitar incurrir en el círculo vicioso ya experimentado en la crisis de final de siglo XX.

Esta estrategia se basó en crear las condiciones necesarias para que la bonanza minero-energética se tradujera en mayor estabilidad, crecimiento econó-mico, creación de puestos de trabajo y equidad. La estrategia se fundamenta en generar más ahorro, buen gobierno de los recursos y buena calidad de la inversión; diversificar la economía para evitar la enfermedad holandesa; y finalmente, impulsar los sectores locomotora que jalonarán el crecimiento del resto de sectores de la economía a través de los en-cadenamientos productivos.

El aumento en el empleo y en los ingresos fami-liares permitirá un nuevo ciclo virtuoso de ascenso social, creación de empleo y clase media, y demanda al aparato productivo. En primer lugar, el gobierno buscó promover el ahorro público y privado a través de cambios institucionales profundos, como los esta-blecidos por la Ley de Regla Fiscal, el nuevo Sistema General de Regalías (SGR) y las reformas tributarias.

En materia de ahorro, la Regla Fiscal creó el Fon-do de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconó-mica, para generar superávit en las cuentas públicas, reducir la deuda y los pagos de intereses. Estos re-cursos podrán ser utilizados para amortizar deuda pública, atender eventos extraordinarios que afec-ten la estabilidad macroeconómica y financiar gasto contra-cíclico cuando éste sea necesario.

Por su parte, el SGR creó el Fondo de Ahorro y Estabilización, cuya principal función será disminuir

la volatilidad de los ingresos y la inversión financiada con regalías.

Este fondo ahorrará recursos en épocas de crecimiento de dicho ingreso, y permitirá la desacumulación de recursos en épocas de caídas del ingreso. Por último, las reformas tributarias de 2010 y 2012, y la reforma de la DIAN han permitido aumentar substancial-mente el recaudo, de 65 billones de pesos corrientes de 2010 a más de 100 billones en 2013. Ello permitió, simultáneamente, au-mentar la inversión pública al tiempo que se logró el equilibrio fiscal.

Un elemento esencial del manejo económi-co, fue el motto: “Lo macro es básicamente fiscal, y lo fiscal es básicamente micro”. En ese orden de ideas, la labor del gobierno debe estar centrada en adelantar, en compañía del Congreso de la República y con el escrutinio de las Altas Cortes, continuamente reformas microeconómicas y sectoriales, que generen crecimiento, equidad, cumplimiento y tributa-ción, las cuales redundan en equilibrio fiscal; el mismo se convierte en el principal elemento estabilizador de la economía. El crecimiento con estabilidad macroeconómica es, a su vez, el mejor acicate para la inversión productiva; con ello se logra un círculo virtuoso, en el cual el sector público y privado logran sus objetivos específicos, pero por sobre todo, el aumento del bienestar de los colombianos.

ReferenciasJuan Carlos Echeverry, Memoria de Ha-

cienda 2011-2012, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

León Tolstoi, “Anna Karenina”, 1878, Editorial Austral, ediciones especiales. Buenos Aires 1966.



Colombia: una historia de

Mauricio Cárdenas SantamaríaMinistro de Hacienda y Crédito Público

La economía colombiana se ha caracterizado por un desem-peño estable a lo largo de su historia. Desde principios de la dé-cada de los 40, por más de 70 años, el país sólo tuvo un año de recesión, no tuvo episodios de hiperinflación y no dejó de honrar sus compromisos de pagos de deuda. Esta destacada historia de estabilidad debido a un sano manejo económico, se ha comple-mentado en la administración del Presidente Juan Manuel Santos con dos objetivos centrales: aumentar el ingreso para las familias colombianas y generar más empleos formales y de calidad.

Para alcanzar estos dos objetivos, el diseño de la política económica se basa en tres principios fundamentales. En primer

lugar, mantener una economía abierta y de mercado, que permita que el país se beneficie de los acuerdos comerciales y logre ganancias en términos de productividad y desarrollo que impacten positivamente el crecimiento potencial de la economía. En segundo lugar, contar con un Estado promotor de la equidad y la competitividad, que provea eficiente-mente los bienes públicos y elimine las fallas de mercado. En tercer lugar, propender por la estabilidad macroeconómica que se manifieste en un crecimiento sostenido, una baja inflación, estabilidad financiera y una consolidación de las cuentas fiscales.

Este marco de conducción de la política económica se ha materializado en importantes logros para el país en términos de generación de empleo y de reducción de las brechas so-ciales, como se verá a continuación. La buena gestión económica continúa siendo la guía del desarrollo económico, en un círculo virtuoso con mayor formalización, reducción de la pobreza y mayor cobertura de seguridad social para la población colombiana.

Pilares de la estabilidad macroeconómicaEl diseño de la política económica se ha realizado con miras de alcanzar cuatro

objetivos que permitan asegurar condiciones macroeconómicas estables: contar con un crecimiento alto y sostenido, una inflación baja y estable, unas cuentas fiscales claras y sanas, y un sistema financiero sólido.

estabilidad macroeconómica



Crecimiento alto y sostenido

Es importante destacar que el interés del Go-bierno no es solo apostarle al crecimiento en el corto plazo sino generar las condiciones para que en el mediano y largo plazo la dinámica económica siga teniendo un desempeño positi-vo. Es decir, se busca no solo que la capacidad productiva existente sea utilizada plenamente, sino incrementarla y de esta forma alcanzar el crecimiento potencial de la economía. Reflejo de esto han sido las políticas que le apuestan a la educación, a la apertura económica y al impulso de los sectores más dinámicos para el crecimiento gracias a los encadenamientos productivos.

La economía colombiana se ha mostrado sóli-da ante la difícil coyuntura internacional en gran parte debido a la política anticíclica implemen-tada por el Gobierno. En efecto, el deterioro del contexto internacional en 2012, debido a la crisis fiscal de la zona Euro, generó una desaceleración en el crecimiento de la economía colombiana a finales del año 2012 y comienzos de 2013, con un crecimiento de 2,6% para el primer trimestre de 2013, inferior al crecimiento potencial. Como estrategia económica anticíclica, el Gobierno lan-zó en abril de 2013 el PIPE (Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo) implementando, en-tre otras medidas, un subsidio de 2,5% en las ta-sas de interés hipotecarias con el fin de impulsar el sector de la construcción. La dinámica gene-rada en este sector permitió elevar el crecimiento de la economía a 3,9% en el segundo trimestre de 2013 y a 5,1% en el tercer trimestre del mismo año. El desarrollo del PIPE como política anticí-clica y los resultados que de él se han derivado, son una muestra de la efectividad de las políticas del Gobierno en esta materia.

Baja inflación

Una economía con una inflación baja y esta-ble es uno de los síntomas de estabilidad macro-económica más importantes. Una inflación alta se convierte en un impuesto con carácter regresivo, ya que la pérdida de poder adquisitivo afecta prin-cipalmente a los más pobres, quienes no cuentan con activos financieros que los protejan contra la inflación. En este sentido, es importante destacar

que en el año 2013 la inflación alcanzó el 1,94%, la cifra más baja en los últimos 58 años y la más baja entre las seis de las economías más grandes de la región. Esto implica que hay espacio para utilizar la política monetaria en caso de que las condiciones internas o externas empeoren, garan-tizando la estabilidad del crecimiento económico.

Cuentas fiscales claras y sanas

La sostenibilidad fiscal es reflejo de una asignación más eficiente y transparente de los recursos, así como de una estructura tributaria fortalecida. Lo anterior fue posible gracias al conjunto de reformas que permitieron desarro-llar un nuevo marco institucional para el mane-jo de la política fiscal. Estas reformas compren-den la creación del Sistema General de Regalías (SGR), la introducción del principio de sosteni-bilidad fiscal como criterio constitucional, y el establecimiento de una regla fiscal para el go-bierno nacional central (GNC), que, en conjun-to, conforman el marco para el ejercicio y diseño de la política fiscal de mediano plazo.

En particular, la regla fiscal se constituye en un instrumento fundamental para el diseño de la política fiscal. Su aplicación sobre las finanzas del gobierno nacional central (GNC), junto con el ahorro de las regiones en el SGR, permitirá redu-

Foto: archivo CGR



cir progresivamente, como ya está ocurriendo, el déficit fiscal del GNC y del Sector Público Consolidado (SPC), y con ello la relación deuda neta a PIB. La sostenibilidad fiscal del país permite reducir las tasas de inte-rés, lo que genera aumentos en inversión y libera recursos para una mayor inversión social. En efecto, el déficit fiscal del GNC se redujo considerablemente, al pasar de 3,9% del PIB en el año 2010 a 2,4% del PIB para 2013, cumpliendo con la trayectoria definida por la regla fiscal.

Sistema financiero sólido

El sistema financiero actúa como un intermediario a tra-vés del cual se canalizan los ahorros de los colombianos hacia los proyectos de inver-sión en los diferentes sectores de la economía. Contar con un sistema financiero sólido y profundo asegura, entonces, que estos recursos se asignen de forma óptima y se traduz-can en un mayor crecimiento económico. En este sentido, el país está en línea con el mar-co regulatorio internacional (Basilea III) que busca que los bancos, como entidades finan-cieras clave en este proceso, tengan un derrotero claro en lo que a gestión de riesgo se refiere y tengan un desempeño sólido inclusive en situaciones de estrés macroeconómico. La efectiva implementación de Basilea III, que empezó a ges-tionarse en el 2012, ha arroja-do como resultado que Colom-bia tenga el más alto margen de solvencia entre los países latinoamericanos (14,6%).

Logros de la política económica

Maximizar ingresos fiscales

Una de las tareas funda-mentales de la política fiscal es la maximización de los ingresos fiscales, que le permitan al Es-tado brindar a sus habitantes los bienes y servicios públicos requeridos. En este sentido, du-rante el último cuatrienio se ha incrementado sustancialmente el recaudo tributario en el país, pasando de 65,2 billones de pesos (12% del PIB) en 2010 a 100,5 billones de pesos (14,2% del PIB) en 2013, lo que repre-senta un crecimiento de más del 50% en dicho periodo. Este incremento en los ingresos es de gran importancia, pues le ha permitido a la Nación aumentar su presupuesto de inversiones, tanto en educación, salud y programas sociales, como en el desarrollo de la infraestructura necesaria para que el país con-tinúe creciendo a tasas sosteni-bles en los años venideros.

Sin embargo, el Gobierno también ha realizado esfuerzos para que el esquema de recau-do del país sea justo y progre-sivo. Un ejemplo de esto es la reforma tributaria aprobada a finales de 2012, la cual gene-ró un esquema de tributación más justo: 18,5 millones de personas que ganan menos de $3.600.000 mensuales no pagan impuesto a la renta, mientras que 92.500 personas que ganan más de $10 millo-nes, pagan ahora más de lo que pagaban antes de la reforma. La reforma tributaria también



contribuyó a incrementar la competitividad de la economía nacional, al introducir una simpli-ficación de la estructura del IVA, que redujo el número de tarifas de 7 a 3, muy cerca de los estándares internacionales. Para ello creó además impuestos al consumo pensados en aumentar la transparencia y simplificar el sistema.

Uno de los logros más importantes de la re-forma fue la reducción de parafiscales, que dismi-nuyó los costos de contratación para los emplea-dores. Esto ha resultado en una mayor creación de empleo formal en el país: en diciembre de 2013, el número de empleados formales había aumentado en más de medio millón de personas frente al año anterior, creciendo a una tasa de 8,6% anual. Esto significa que más colombianos encontraron puestos de trabajo que les permitirá mejorar su calidad de vida y su bienestar.

Asignar el presupuesto a prioridades de gobierno

Otra de los logros importantes, fruto de un buen diseño de la política fiscal, ha sido el de asignar el Presupuesto General de la Nación (PGN) de acuer-do a las prioridades establecidas por el Gobierno mediante el Plan Nacional de Desarrollo. Durante el periodo 2010-2014 se le ha dado una importan-te prelación a la utilización del presupuesto enfo-cándolo hacia dos objetivos fundamentales: i) el aumento de la inversión y ii) el aumento del gasto social. Adicionalmente, la consecución de estos objetivos ha estado sustentada en el incremento del recaudo tributario, permitiendo así mantener la sostenibilidad fiscal del país.

Con respecto al primer objetivo, es relevante mencionar que la inversión pública ha aumentado un 68% en los últimos cuatro años, pasando de $28 billones en 2010 a $47 billones para el 2014. Esto se traduce en un crecimiento anual prome-dio de 13,5% en el periodo 2010-2014, lo cual se compara favorablemente con un crecimiento promedio del gasto en funcionamiento para el mismo periodo de 6,3%. Esto ha permitido incre-mentar la inversión en infraestructura, llevándola a $32 billones entre 2010 y 2014, frente a 12,5 billones del cuatrienio anterior. Adicionalmente, se ha logrado beneficiar a 9,4 millones de hoga-

res mediante subsidios de energía y gas por 6,3 billones, así como entregar subsidios de vivienda por 4,1 billones durante este periodo, lo cual in-cluye el programa de 100 mil viviendas gratuitas.

Con respecto al segundo objetivo, el incre-mento en los recursos fiscales ha permitido que la cobertura de los programas sociales del Esta-do aumente de manera significativa. Esto se ha visto reflejado en los diferentes programas de salud, atención a víctimas del conflicto armado, reducción de la pobreza, entre otros. Por ejem-plo, en el sector salud, la cobertura del régimen subsidiado ha pasado de 21,8 millones de per-sonas en 2010 a 23 millones en 2014, lo cual implica que 1,2 millones de personas han sido incorporadas al servicio de salud. Con respecto a la reducción de la pobreza, el programa Familias en Acción, que atendía 2,4 millones de familias en 2010, espera atender 2,9 millones de familias al finalizar el 2014. Adicionalmente, frente a la atención a víctimas y desplazamiento forzado se pasó de atender 34 mil indemnizaciones en 2010 a más 100 mil en 2014, mientras que gra-cias al programa “Ayuda Humanitaria”, se atien-den más de 718 mil víctimas por año.

De esta manera, debe quedar claro que la asig-nación del Presupuesto Nacional ha sido enfocada juiciosamente a atender las necesidades primordia-les de nuestro país, siempre buscando garantizar la promesa de entregar Prosperidad para Todos.



Fortalecer las capacidades fiscales territoriales

Importantes reformas de sostenibilidad fiscal se realizaron hacia finales de los años noventa que permitieron a las entidades territoriales alcanzar una consolidación en sus finanzas públicas. Para complementar esta positiva dinámica, el Gobierno creó el Fondo Nacional de Pensiones de las En-tidades Territoriales (Fonpet), con el objetivo de ahorrar los recursos necesarios para cubrir el pasivo pensional de estas entidades.

De esta forma, el gobierno nacional es el ga-rante de los recursos del fondo y es responsable por su manejo y distribución de recursos. En los últimos cuatro años, el saldo del Fonpet pasó de $27 billones a $39 billones, un crecimiento del 44%, lo que se reflejó en un aumento sostenido del cubrimiento del pasivo pensional territorial, que pasó de 27% en 2010 a 45% en 2013. Es decir, casi la mitad de este pasivo se encuentra cubierto, lo que contribuye a generar estabilidad sobre las finanzas públicas territoriales.

Otro elemento clave en la consolidación fiscal de las entidades territoriales es el nuevo Sistema General de Regalías (SGR). El SGR no solo implicó un cambio institucional importante en materia de equidad, transparencia, impacto regional y estabili-zación de ingresos, sino que significa un profundo cambio institucional en materia del funcionamien-to del Estado colombiano. Los resultados muestran que 1.134 entidades territoriales se encuentran be-neficiadas con recursos del SGR. Se han aprobado 5.427proyectos a través de los OCAD por $12 billo-nes de pesos, distribuidos en los fondos del sistema y asignaciones directas, lo que genera transparencia en el manejo de estos recursos y permite un impacto trascendental en términos de equidad y eficiencia de las entidades territoriales.

Profundizar laintermediación financiera

En los últimos años, el sistema financiero colombiano ha exhibi-do una expansión significativa. Entre 2010 y 2013, los activos del sistema financiero han registrado un incremento del 50% al pasar de $640 a $936 billones de pesos entre el mismo período. El indica-dor de profundización financiera (medido como cartera/PIB) ha al-canzado niveles históricos al pa-sar de 22,92% a 40,7% entre los años 2000 y 2013. Esta expansión de la labor de intermediación ha estado acompañada de un mayor acceso de la población a los ser-vicios financieros, lo cual se ha reflejado en unos mayores niveles de inclusión financiera. Al tercer trimestre de 2013, el número de personas bancarizadas ya alcan-zaba los 22 millones, registrando un crecimiento del 17% frente al año 2010. Así mismo, el número de personas con microcrédito registró un crecimiento del 54% entre 2010 y 2013, pasando de 1,1 millones a 1,7 millones de personas.

Es importante resaltar que esta expansión del sistema financiero se ha dado en un ambiente de reduc-ciones en las tasas de interés de las diferentes modalidades de finan-ciamiento. Este proceso ha sido re-sultado de unas mejores condicio-nes macroeconómicas, unos bajos y controlados niveles de inflación y una menor percepción de riesgo de la economía colombiana. De igual forma, el Gobierno ha implemen-tado algunas políticas que han fa-vorecido también la dinámica del crédito, en especial en lo que se re-fiere a la financiación de vivienda, sector en el cual se ha identificado la necesidad de implementar medi-das de política económica.

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Como se mencionó anteriormente, el programa del PIPE, con un subsidio a la tasa de interés del 2,5%, tuvo un efecto importante en la reactivación del crecimien-to del sector de la construcción, permitiendo al mismo tiempo que las familias colombianas se endeudaran a las tasas más bajas jamás vistas en ese segmento (7%).

Gestión eficiente de activos y pasivos de la Nación

La gestión eficiente de los activos y pasivos de las entidades de la Nación ha sido un factor de impor-tancia en la consolidación fiscal del país. La buena gestión de los activos de las empresas de la Nación nos ha permitido tener una fuente de ingresos sostenible durante los últimos años. De hecho, las utilidades de las empresas públicas (sin Ecopetrol) aumentaron de 1,2 billones en 2010 a 1,6 billones en 2012, mientras que los dividendos que dichas empresas giraron a la Nación pasaron de 0,56 billones a 0,75 billones en el mismo periodo. Por su parte, las utilidades de Ecope-trol crecieron de 8,35 billones en 2010 a 15 billones en 2012, mientras que los dividendos aumentaron de 5,3 billones en 2010 a 10,6 billones en 2012.

De igual forma, la eficiencia en la gestión de los pasivos ha resultados en una reducción en el saldo de la deuda pública neta del GNC como proporción del PIB (37,2% del PIB en 2010 a 34,3% en 2013), con un proceso simultáneo de sustitución de deuda ex-terna por interna, lo cual nos hace menos vulnerables a las crisis internacionales. Adicionalmente, el costo de financiamiento de la deuda interna ha disminuido significativamente y se ha extendido el plazo máximo de emisión: desde el año 2010, el cupón promedio disminuyó 130 puntos básicos y el plazo máximo se extendió de 15 a 20 años. De otra parte, se espera que el pasivo pensional de la Nación alcance su máximo en el año 2014, con lo que en el mediano plazo se redu-cirá la presión de los pagos de pensiones sobre el fisco colombiano, lo que a su vez continuará contribuyendo a la estabilidad y consolidación fiscal del país.

La buena gestión de activos y pasivos permitió que en 2011, después de once años de espera, el país recu-perara su grado de inversión por parte de las calificado-ras internacionales y que, desde entonces, el país conti-núe mejorando su calificación de deuda. Durante 2013, Standard & Poor’s, Dominion Bond Rating Service y Fitch Ratings, tres de las agencias calificadoras más im-

portantes del mundo, mejoraron las calificaciones de riesgo de Colombia de BBB- a BBB. Adicionalmente, la agencia Moody’s mejoró la perspec-tiva de su nota de estable a positiva, con lo que se espera que la Nación alcance también la calificación de BBB en el futuro próximo. Estos cambios son un reconocimiento al buen desempeño económico del país, y se traducen en una mayor confianza, mayor inversión y meno-res costos de endeudamiento para la Nación y las empresas del país.

Reflexiones finalesTodos estos logros son una cla-

ra evidencia del manejo económico prudente y sólido que ha permitido continuar con la estabilidad macro-económica, tal vez el mayor activo de política con el que cuenta el país. El reto hacia el futuro es man-tener este rumbo, de tal forma que el país siga creciendo, generando empleo de calidad y aumentando el ingreso de todos y cada uno de sus ciudadanos. Muy seguramen-te, en los próximos cien años de la Contraloría General de la Repúbli-ca las generaciones futuras mirarán con orgullo hacia atrás este proceso como el origen del gran salto que transformó al país en una economía desarrollada, una economía inclu-yente, moderna y formal.


Sesenta años de aportes

Jaime Viana Saldarriaga*

Tras brevísimas interrupciones, que en algunas etapas de su fecunda historia, tuvie-ron que ver con dificultades de financiación, la revista Economía Colombiana, órgano institucional de expresión de la Contraloría General de la República, celebra, en el 2014, su sexagésimo aniversario de creación.

A lo largo de su extensa trayectoria ha sido testigo de las grandes transformaciones económicas y sociales que ha vivido la sociedad colombiana y, a la vez, privilegiado escenario de los debates que, en cada momento histórico, suscitaron esos cambios o las medidas que los propiciaron o institucionalizaron.

La primera edición de esta publicación circuló en mayo de 1954 bajo la dirección del en-tonces Contralor General de la República, Teniente Coronel Alberto Ruiz Novoa, con una lu-josa presentación en papel esmaltado y un formato que para la época era toda una novedad.

La revista Economía Colombiana es, entonces, una de las publicaciones especiali-zadas más antiguas del país consagrada al debate de los grandes temas económicos y sociales, cuya característica ha sido la seriedad y ecuanimidad de su contenido, gracias a la versatilidad y profesionalismo de sus frecuentes colaboradores.

A través de sus páginas varias generaciones de colombianos han tenido acceso a los más trascendentales documentos de análisis y evaluación de las finanzas públicas, del manejo presupuestal y del control fiscal, pero, también, han conocido las más diversas propuestas sobre las oportunidades para el desarrollo de nuestro país.

La ventaja comparativa de la revista está dada por el rico acervo y el generoso flujo de información de tipo fiscal con que cuenta la Contraloría General de la República.

Durante las últimas seis décadas, la publicación insignia de la CGR ha contribuido a alimentar la controversia en forma rigurosa y reflexiva, gracias al aporte de destacados cientí-ficos sociales, estimulando, igualmente, debates importantes sobre el diagnóstico, la natura-leza, los logros y las limitaciones de las políticas públicas aplicadas en nuestro medio.

a la agenda económica del país

* Coordinador editorial de la revista Economía Colombiana.



Primera épocaEn la primera nota editorial de la revista, en

1954, se establecía como objetivo primordial de la publicación “ofrecer a los estudiosos en mate-rias económicas una publicación especial que sirva de vehículo a sus opiniones y estudios y de cen-tro de discusión de los complejos problemas de la economía nacional, además de divulgar entre los empleados de la institución y entre todos los fun-cionarios públicos las directivas y procedimientos del control fiscal”.

La presentación contenía cuatro notas adicio-nales, suscritas por el director, una de las cuales estaba dirigida a los empleados de la Contraloría advirtiéndoles que “queremos hacerles compren-der cuál es la importancia y grandeza de la vigilan-cia fiscal que le asigna la Constitución Nacional en su título V y lo que el cumplimiento cabal de esta misión significa para el país no solo en millones de pesos bien o mal usados, según como ella se cumpla, sino en la moralización de la administración públi-ca, de sus funcionarios y de la Nación entera”.

En su primera época, la revista Economía Colombiana llegó a convertirse en uno de los medios de comunicación más apetecidos por los publicistas. Basta mirar los archivos para com-probar que la primera edición, de 244 páginas, estaba nutrida de avisos publicitarios, entre los que sobresalían la Fábrica Nacional de Oxígeno

y Productos metálicos-Fano, el Hotel Tequenda-ma que ofrecía habitaciones sencillas a $21.000 y dobles a $32.000 por noche, Phillips, Remington Rand Colombiana Ltda., Ericson, Industrias Me-tálicas de Palmira, Caja Colombiana de Ahorros, Compañía Colombiana de Seguros, Tubos Eter-nit, Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS), el Banco de Bogotá y la Flota Mercante Grancolombiana, “la patria en los mares”.

Entre el primer grupo de plumas brillantes fi-guraban como colaboradores de la revista, entre otros, Luis López de Mesa, Rafael Delgado Barre-neche, Roberto García Peña, Antonio Alvarez Res-trepo, Hernán Jaramillo Ocampo, Enrique Caba-llero Escobar, Carlos Restrepo Piedrahita, Alberto Galindo, Otto Morales Benitez, Leopoldo Lascarro, Gabriel Betancur Mejía y Jesús Arango Cano.

El formato inicial de “Economía Colombiana” se mantuvo hasta octubre de 1958, edición No. 54, siempre bajo la dirección del entonces Briga-dier General Ruiz Novoa, quien hasta aquella fecha ejerció como Contralor General de la República. La revista dejó de circular entre 1958 y 1963, cuando reapareció, en el mes de noviembre.

Segunda épocaLa segunda época de la revista se inicia a par-

tir de la edición No. 55, marcada por un cambio radical en el formato de presentación, siendo este más moderno y universal. Figuraban, en-tonces, entre sus colaboradores escritores de la talla de Carlos Lleras Restrepo, Indalecio Liéva-no Aguirre, Alfonso López Michelsen, Abelardo Forero Benavides, Hernán Echavarría Olózaga, Ramiro de la Espriella, Arturo Gómez Jaramillo, Julio Cesar Turbay, Antonio Panesso Robledo, Oliverio Lara Borrero, Virgilio Barco Vargas, José Elias del Hierro y Jorge Child.

La primera nota editorial que da cuenta de la reaparición de la revista subraya que “Eco-nomía Colombiana desea llenar el gran vacío que existe en el terreno de las investigaciones socio-económicas del país”.

Decía por entonces la publicidad institucional de la Federación Nacional de Cafeteros: “El valor del café que se consume en el país se destina a elevar el

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nivel de vida del campesino cafetero. Si tomamos más café defendemos al cultivador y nos deleitamos con una bebida cuya calidad reconoce el mundo entero”.

Tercera época La revista vuelve a salir de circulación a par-

tir de septiembre de 1966 y reaparece en oc-tubre de 1971, con la edición especial No. 89, que saluda a los lectores anunciándoles que “en esta nueva época, siguiendo las mismas huellas de calidad y responsabilidad, Economía Colombiana espera cumplir sus propósitos de divulgación al más alto nivel, reproduciendo los trabajos de in-vestigación económica y científica de sus antiguos colaboradores e incorporando otros nuevos, de in-discutible prestancia”.

Con sus tradicionales aportes a la historia y la literatura económica, transcurre la vida de la publicación hasta 1975, cuando en su artículo central se refería al debate sobre la capitaliza-ción de los bancos en Colombia, a partir de la relación de solvencia, que consistía en una pro-porción mínima que establecían las autoridades monetarias entre el capital pagado y reserva legal de un banco y el monto total de los pasivos que tenía para con el público.

Figuraban como colaboradores en aquella época Belisario Betancur, Alfonso Palacio Ru-das, Carlos Sanz de Santamaría, Jorge Valen-cia Jaramillo, Gilberto Echeverri Mejía, Fabio Echeverry Correa, Roberto Junguito, Jaime García Parra, Roberto Arenas Bonilla, Rafael Gama Quijano, Miguel Urrutia Montoya, Er-

nesto Samper Pizano, Antonio Alvarez Restrepo y Jorge Cárdenas Gutiérrez.

Cuarta épocaLa revista no circula en 1978. En el bimestre

enero-febrero de 1979 (No. 117) comienza su cuarta época con una nota de presentación que señala: “esta publicación, que tiene como funda-mento presentar a la opinión temas que contri-buyan a la discusión de asuntos públicos y que se erige como un severo aporte, reanuda su tránsito editorial con la seguridad de seguir encontrando la proyección que buscamos”.

Entonces, su circulación certificada, para efectos publicitarios, era de cinco mil ejempla-res, con una tarifa para la contraportada exte-rior de $13.000, para las contraportadas inte-riores de $12.000 y para las páginas interiores de $10.000. La nómina de colaboradores para este periodo estaba integrada, entre otros, por Samuel Hoyos Arango, Arturo Gómez Jarami-llo, Jorge Mario Eastman, Carlos Holguín Sardi, Angelino Durán Quintero, Belisario Betancur, Jorge Mejía Salazar, Hernando Gómez Otálora y Miguel Urrutia Montoya.

Quinta épocaA partir de enero de 1982 la revista empieza

a circular trimestralmente con un valor por ejem-plar de $45.00. La quinta época se inicia con la edición No. 139 en noviembre del mismo año. En esta nueva etapa figuran como colaboradores especiales Carlos Lemoine, quien en su primer ar-

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Sexta épocaA partir de la edición No.

258, de junio de 1996, la revis-ta sufre un cambio en el enfo-que y contenido y en el propio cabezote de identificación, al salir a circulación con el rótu-lo de “Economía Colombiana y Coyuntura Política”. En la nota de presentación se subraya que “una publicación con criterio aperturista, que pretende vincu-lar tal diversidad de sectores, solo puede garantizarse bajo el plura-lismo ideológico, lo cual implica un alto sentido de la tolerancia y el respeto por las ideas ajenas”.

Esta época se caracterizará por la publicación trimestral del “Perfil de Coyuntura Eco-nómica”, un estudio sistemá-tico, elaborado por el Centro de Investigaciones Económicas (CIE) y la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia. De igual manera, por su apertura hacia un con-tenido más universal y variado que incluye reportajes políticos, crónicas, comentarios de farán-dula, columnas de opinión y ar-tículos a cargo de funcionarios especializados de la Contraloría sobre la gestión fiscal y la acti-vidad económica en general.

En marzo y agosto de 1998 se produce una transición admi-nistrativa en la Contraloría Ge-neral de la República que afecta la continuidad de la publicación.

Séptima época Abril de 1999 marca el co-

mienzo de la séptima época de la revista, esta vez con un equi-

tículo vaticinó que “en 18 años tendremos 7.5 millones de personas en edad de votar, indecisas e indiferentes a la suerte de los partidos”. Pero también eran frecuentes colaboradores Fabio Echeverry Co-rrea, José Antonio Ocampo, Salomón Kalmanovitz, Cesar Gaviria Trujilllo, Rudolph Hommes, Guillermo Perry Rubio, Carlos Caballe-ro Argaez, Eduardo Sarmiento y Jorge Ramírez Ocampo.

Al conmemorarse, en 1984, el sexagésimo aniversario de la adopción del control fiscal en nuestro país, la revista arriba a la edición No. 150 y con tal motivo incluye un informe especial sobre la creación de la Contraloría General de la República, encomen-dado a expertos como Iván Duque Escobar, Daniel Hoyos Arango, Alberto Ruiz Novoa, Víctor G. Ricardo y Armando Gómez Latorre.

La edición No. 230 (junio-julio de 1990) cierra este ciclo de la revista con un completo balance sobre la economía en la década de los ochenta, que permite concluir que la concentración de la ri-queza, la escasez y la carestía de productos de origen agropecuario y los altos pagos de la deuda externa, fueron los principales signos de la economía en aquellos años.

La revista se consolidó, a lo largo del siguiente cuatrienio (1990-1994) como una de las publicaciones que en mayor gra-do contribuyó a la difusión y análisis de los temas económicos y sociales del país.

Con la edición No. 248, correspondiente al periodo julio-agosto de 1994, se produce la suspensión temporal de la publicación para reaparecer tres meses después, incluyendo en su contenido un in-forme relacionado con el “Salto Social”, así denominado el plan de desarrollo de la administración Samper Pizano.

Montaje: Néstor Patiño, CGR. Agradecimiento: BLAA - Hemeroteca



po de trabajo que en nota editorial expresa su deseo de “ganar con esfuerzo y dedicación la con-fianza de la comunidad interesada en los asuntos económicos colombianos”.

En esta etapa de su vasta proyección, “Eco-nomía Colombiana” se propone dos objetivos: primero, contribuir en la difusión de estudios sobre la realidad fiscal y macroeconómica en general, utilizando intensivamente la amplia base informativa primaria con la que cuenta la entidad; y segundo, contribuir al debate nacio-nal enfatizando en el papel asignado a la CGR por la Constitución y la ley.

Entre sus colaboradores más frecuentes sobresalían Gabriel Rosas Vega, Ulpiano Aya-la, Juan Manuel Ospina, Juan Luis Londoño, Salomón Kalmanovitz, Alberto Carrasquilla y Jaime Castro, entre otros.

La edición No. 292, de octubre de 2002, que se constituye en la última de la administración Ossa Escobar, dedica su informe central al aná-lisis y debate de los problemas relativos al creci-miento y la inflación, bajo el título “Proyecciones 2003-2006: no esperemos milagros”.

Octava épocaUna atractiva portada, un diseño moder-

no, una diagramación más ágil para facilitar su lectura, un nuevo concepto gráfico y un comité editorial pluralista del cual formaban parte Vera Grave Lowenherz, Cecilia López Montaño, Jorge Orlando Melo González, Armando Montenegro Trujillo, Juan Carlos Ramírez, Gabriel Rosas Vega y Viviane Morales Hoyos, son los nuevos aportes de la administración del Contralor Antonio Her-nández Gamarra.

En la nota editorial de presentación el Con-tralor Hernández Gamarra anticipaba que “nos proponemos hacer una gestión que contribuya a rescatar e impulsar para la sociedad colombiana va-lores fundamentales para progresar en el nuevo si-glo: transparencia, información, rendición de cuen-tas, responsabilidad y eficiencia de la gestión fiscal, participación activa de la sociedad en el manejo de lo público. Todo ello como parte del propósito más general del Estado de propiciar la convivencia, la igualdad y la gobernabilidad”.

Con respecto al manejo que tendrá la revista señalaba que ésta ha analizado con objetividad

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y ecuanimidad los problemas y las oportunidades para el desa-rrollo de nuestro país. “Cuenta así con una larga y sólida tradi-ción de seriedad que se ha for-talecido con el tiempo. Bajo este mismo espíritu y perseverando en estas orientaciones, vamos a tra-bajar con esmero y dedicación en esta nueva etapa de la revista”.

Sobresale en estos cuatro fructíferos años de la revista una edición especial corres-pondiente al periodo marzo-junio de 2006, dedicada en su integridad al profesor Lauchlin Currie, “intérprete y actor de su tiempo”, quien como di-rector de la misión del Banco Mundial presentó, en 1950, un estudio riguroso sobre la eco-nomía del país con iniciativas novedosas para el desarrollo de la segunda mitad del siglo XX.

Una verdadera antología de textos sobre la vida y obra del profesor Currie que desta-can su estrecha relación con Colombia y los vínculos entre sus aportes teóricos, su con-ceptualización sobre la política económica y su visión sobre el desarrollo colombiano.

Pero otro aporte fundamen-tal lo constituye el índice de materia de la revista Economía Colombiana (ediciones 293-311) publicado en la última edición de la administración Hernán-dez Gamarra, donde se rela-cionan los temas tratados a lo largo de ese periodo y sus au-tores, sobre comercio exterior y economía internacional, banca pública, control fiscal y corrup-ción, macroeconomía y finanzas públicas, sector social, defensa, justicia y seguridad, infraestruc-

tura física y telecomunicaciones, minas y energía, medio ambiente y ordenamiento territorial, planeación económica y sector rural.

Novena épocaUna característica especial de esta etapa de la revista fue la vincu-

lación de los decanos de las facultades de economía de los principales centros universitarios del país como miembros activos del comité edi-torial, lo que estimulaba, a su interior, unos debates de alto contenido académico con respecto a la actualidad económica del país.

La primera edición de esta administración (No. 317) aborda el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos como su informe central y en la nota editorial se refiere al énfasis que tendrá la revista tras calificarla como un auténtico patrimonio cultural nacional: “en esta nueva etapa es nuestro propósito estrechar relaciones con la aca-demia y las instituciones de investigación para unir esfuerzos y generar sinergias alrededor de los grandes temas y debates que el país debe ade-lantar frente a su modelo de gestión y eficiencia pública”.

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Sexagésimo aniversarioLa contralora Sandra Morellli Rico, bajo cuya

orientación ha estado este último periodo de la re-vista y su arribo al sexagésimo aniversario, ha pues-to todo su empeño y esmero para que su contenido se traduzca en un verdadero aporte a la difusión de las políticas públicas y a la vigencia de las normas de control en defensa de los recursos públicos.

Esta filosofía se refleja en la serie de informes publicados a lo largo de los últimos cuatro años, que recogen las tesis y teorías expuestas por un grupo de valiosos profesionales en el variado ciclo de foros organizados por la entidad sobre aspectos tan diversos como:

• Desastres naturales: experiencias y retos del control fiscal (No. 331).

• La infraestructura en Colombia: vicisitudes del régimen contractual (No. 332).

• Desarrollo y sostenibilidad del sector minero: un reto nacional estratégico (No. 333).

• Ambiente: cuestión de medio (No. 334).

• Transparencia en la gestión fiscal y estructu-ras financieras (No. 335).

• Sistema Nacional de Salud: inmensamente rico en su miseria (No. 336).

• Ley de víctimas: la ley más importante para el Presidente Santos. Es primordial que los mi-nistros así lo entiendan (No. 337).

• El sistema pensional colombiano: muchas re-formas, pocas soluciones (No. 338).

• La reforma tributaria y la situación fiscal (No. 339).

• Política rural: riesgos, retos y perspectivas (No. 340).

Durante esta última administración, la Contralora Morelli Rico ha estado acompañada por una nómina de lujo en el consejo edito-rial, siendo sus integrantes Antonio Hernández Gamarra, Alvaro Tirado Mejía, Emilio Echeve-

rry Mejia, Jorge Hernán Cárdenas Santamaría y Víctor Beltrán Martínez.

En la revista Economía Colombiana han expresado sus ideas y expuesto sus acuerdos y desacuerdos los más destacados personajes de la academia y de la política nacional, lo que ha garantizado la diversidad de enfoques y el plu-ralismo ideológico y ha hecho posible que este medio informativo institucional de la Contra-loría General de la República haya mantenido durante toda su historia una gran credibilidad y aceptación entre los lectores, convirtiéndose en fuente ineludible de consulta.

Y la historia continuará…

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Sesenta años

Oscar Alarcón Núñez*

Hace sesenta años, cuando nació la revista “Economía Colombiana”, también nuestro país comenzó a beneficiarse de uno de los inventos que más ha admirado la humanidad y que cambió sus costumbres: la televisión.

Era un país rural, pastoril, con una población campesina que ya era víctima de la violencia heredada de las guerras civiles del siglo XIX, con una ciudad capital lluviosa, con gentes ataviadas con vestidos oscuros, sombreros y ruanas que habían visto seis años atrás una insurrección popular en respuesta por el asesinato de su líder, Jorge Eliécer Gaitán, quien los congregaba para decirles, con una voz que tenía su mismo acento, que el hambre no era liberal ni conservador y que las oligarquías deseaban perpetuarse en el poder.

Las gentes de las pequeñas ciudades, con calles polvorientas, con plazas que los do-mingos daban albergue a las mujeres cuando iban a la misa con mantillas cubriendo el cabello mientras muchos de sus maridos las esperaban en las tiendas vecinas sentados en torno de una mesa llena de botellas de cervezas, consumidas y por consumir; las mismas gentes que durante la semana iban al campo a trabajar la tierra y en la tarde, al tomar el chocolate en familia, escuchaban en un radio, comprado a plazos, la música, las noticias y la radionovela “El Derecho de Nacer”, escrita por Félix B. Caignet, el más humano de los autores y que se desarrollaba en Cuba, un país lejano.

Esas costumbres de pronto comenzaron a cambiar cuando el 13 de junio de 1954 el gobierno del dictador Gustavo Rojas Pinilla, con motivo de su primer año, trajo al país la televisión, un invento que comenzaba a revolucionar al mundo. Antes de asumir el poder el general la había visto por primera vez en Alemania, donde se desempeñó como agregado militar en los años del nazismo. Que mejor oportunidad se le ofrecía al gober-nante, deseoso de hacerse querer por un pueblo sufrido por la violencia, que ponerle a su disposición ese invento que iba a llevarles la entretención a sus casas, con voz e imagen, lo mismo que se apreciaba en los teatros, a los que muy de vez en cuando concurrían.

de la TV en Colombia

* Editor general de la revista Economía Colombiana.



Tuvo la fortuna el general Rojas Pinilla de tener muy cerca, en el instituto que manejaba la radio nacional, a un joven de 23 años, inquieto, melómano, Fernando Gómez Agudelo, hijo de ese gran ju-rista José J. Gómez. Visionario, intrépido como suelen ser los funcio-narios recién graduados que no se han envilecido por la burocracia, Gómez Agudelo asumió el reto trayendo equipos de Estados Unidos y Alemania y con asesoría cubana logró poner en marcha el proyecto que comenzó emisiones el 13 de junio, día del primer año del gobier-no que había puesto fin al de Laureano Gómez y Roberto Urdaneta.

Los trabajos técnicos, con instalación de equipos e improvisados manejadores de los mismos, estuvieron dispuestos desde finales de abril pero el mayor problema surgió cuando observaron que la gente aún carecía de los televisores que recibirían la señal. Fue necesario que el gobierno nacional expidiera decretos de emergencia que per-mitieran la libre importación de esos extraños aparatos, exentos de cualquier impuesto. De esa forma, en junio de 1954 el país se vio atiborrado de televisores.

Después vendría la declaratoria de San Andrés como puerto libre, hacia donde comenzaron a viajar los colombianos para tomar el sol y traer mercancías. Tanto serían los deseos de traer televisores al país en esos años –en los años de la dictadura de Rojas Pinilla—que el 28 de febrero de 1955 un buque de la marina de guerra colombiana, el destructor Caldas que venía de Mobile, Estados Unidos, naufragó no por una tormenta sino por el sobrepeso de televisores que precipitó un bandazo por el viento en la mar gruesa que soltó la carga mal estibada en cubierta. Los ocho miembros de la tripulación fueron da-dos por muertos y diez días después apareció un solo sobreviviente, el marinero Luis Alejandro Velasco, quien contó su aventura a un jo-ven reportero de “El Espectador”, nuestro hoy premio Nobel Gabriel García Márquez, que le permitió escribir un hermoso relato que han leído millones de personas en el mundo.

La televisión, pues, cambió las costumbres de los colombianos, desde hace sesenta años.

Montaje: Néstor Patiño, CGR. Imágenes capturadas desde Youtube, usuario: televidentecolombia

Pensadoresde la Economía

Colombiana

Foto: Néstor Patiño, CGR.


Pensadores de la Economía Colombiana

«El fomento bien entendido de los intereses materiales lleva consigo el fomento de los intereses morales.»

Florentino González.

«Es posible que entre el Chocó, Antioquia y Bolívar solamente, se encuentren escondidos los principales elementos de la reacción que el mundo industrial necesita para librarse de una depre-ciación general, que abriría ancho campo á tantos trastornos, y aun á calamidades económicas.»

Rafael Núñez.

«El ser humano, como los otros animales, busca la reunión con los demás seres de su espe-cie, y al través de todas las épocas de la historia se le ve formando parte, primero de la familia, después de la tribu, luego del clan, y por último de la sociedad civil y política.»

Esteban Jaramillo.

«El ascenso de hombres nuevos a la dirección del Estado, suscita invariablemente entre no-sotros una esperanza mesiánica que quisiera verse cumplida en plazo no mayor de sesenta días.»

Alfonso López Pumarejo

«Pero creo llegado el caso de que se organice un estudio de fondo sobre la atención priori-taria en el gasto público de la nación, los departamentos y los municipios y de que el Congreso adquiera una clara conciencia de esas prioridades y la política del gasto público, se examine cada vigencia con claridad y valor.»

Carlos Lleras Restrepo.

«Cavar un foso más hondo entre los diferentes sectores de la sociedad colombiana y agu-dizar la crisis social con simples actos de autoridad o de disciplina militar, no es la solución para nuestros problemas.»

Alfonso López Michelsen.

«La Federación Nacional de Cafeteros ha sido un eficaz vaso comunicante que transfiere los recursos entre los varios sectores de la economía de las zonas cafeteras y entre éstas y el resto del país.»

Julio César Turbay Ayala.

«Preocupa y desazona lo lento que avanza el país en espíritu de convivencia y madurez política.»Alfonso Palacio Rudas.



Bases del liberalismo económico1

Florentino González*

En medio de la discusión que hoy ocupa la prensa en todas-las naciones civilizadas, la discusión de los intereses materiales de la sociedad, una voz de alarma se deja oír; esta voz recuerda el cuidado de los intereses morales. Mas para recordar el cuida-do de los intereses morales se calumnia a veces lo que se hace por los intereses materiales, y se condena el culto del bienestar físico para ensalzar el culto del bienestar moral. ¿Son, por ven-tura, dos enemigos que se excluyen mutuamente, o son, más bien, dos amigos que pueden gobernar de acuerdo la humani-dad? He aquí una cuestión en cuyo examen pueden ocuparse con provecho las mejores plumas, cuestión de alto interés para el género humano, cuya solución racional contribuirá notable-mente al bien de todos los pueblos de la tierra.

No soy yo quien pueda examinarla con la detención que ella merece. No tengo tal vez las luces bastantes para comprenderla en todas sus relaciones; y me falta el tiempo para exponer con la extensión debida mis ideas en la materia. La propongo, sin embargo, a la consideración de los hombres ilustrados, que tienen la misión de enseñar a los pueblos lo que les conviene para ser felices. Es, en mi concepto, la cuestión de más grande interés para la humanidad entera, y en cuya discusión se emplearán con ventaja las inteligencias superiores.

Libertad para la agricultura, libertad para la minería, libertad para las manufacturas y el comercio, he aquí el clamor que se oye por todas partes. Clamor racional, clamor fundado en las exigencias del pueblo, en la necesidad del bienestar que sentirnos todos los que vivimos sobre la tierra. Este clamor es acogido por los gobiernos libera-les, por los gobiernos constituidos de manera que consulten los intereses del pueblo.

Intereses materiales. Intereses morales

1 Artículo titulado "Intereses materiales; intereses morales", en El Día, Bogotá, año VIII, No. 471, diciembre 29, 1847, pp. 3-4. (Texto completo de este artículo, de suma importancia desde el punto de vista de la filosofía social, económica y política en el pensamiento del autor).* En los inicios de la república fue uno de los más notables pensadores. Se desempeñó como secretario (minis-tro) de Hacienda y ha sido en toda nuestra historia el único Procurador General de la Nación elegido por votación popular en 1856.



Lo contrarían los gobiernos de excepción, los gobiernos en que el pueblo está condenado a trabajar y sufrir, y los gobernantes destinados a holgar y gozar. Pero no es este el lote que corresponde a unos y a otros. Todos debemos trabajar y gozar, gobernantes y gobernados, los que mandan y los que obedecen.

¿Qué combinación puede hacernos lograr este resultado? La combinación que nos haga adelan-tar los intereses materiales al par de los intereses morales. Los goces de la inteligencia y del corazón deben ir al par con los goces de los sentidos, el alma y el cuerpo deben tener un lote igual.

El fomento bien entendido de los intereses materiales lleva consigo el fomento de los inte-reses morales. Para que los intereses materiales adelanten es necesario trabajar con inteligencia para producir con economía. La fuerza de los brazos debe ser auxiliada por la fuerza del alma para que el trabajo sea fructuoso. He aquí un vínculo entre los intereses materiales y los inte-reses morales. El trabajo no es fructuoso si no es un trabajo ilustrado. El que quiera trabajar debe pensar primero sobre el modo de aplicar el trabajo. El agricultor tendrá que estudiar la agronomía, si quiere que el trabajo aplicado al cultivo de la tierra le produzca con qué propor-cionarse el bienestar. El minero estudiará la mi-neralogía. El comerciante estudiará la geografía, y conocerá los productos cambiables de todos los países; aprenderá la legislación mercantil de los mismos países, y la economía política, que le enseñará el modo de sacar mayor provecho de las operaciones comerciales. Los resultados prácticos ventajosos son siempre el fruto de la aplicación de las teorías exactas, y aquéllos no se obtienen mientras no se siguen éstas. Un go-bierno que consulte el bien de la sociedad, si quiere ver prosperar la agricultura, la minería y el comercio, no debe descuidar la enseñanza de las ciencias y de las artes que tienen una aplicación ventajosa en sus operaciones.

Basta con frecuencia el influjo del interés material para buscar también el interés moral. Desde que las leyes facilitan ganar con el tra-bajo inteligente, la perspicacia del individuo le hace comprender que es necesario ilustrarse en la teoría para trabajar con ventaja en la práctica.

Libertad para escoger el trabajo que más conven-ga al individuo, es, pues, una medida de fomen-to para el cultivo de la inteligencia. Con libertad se fomenta al mismo tiempo el interés material y el interés moral. La tarea, pues, de consultar-los ambos, es más fácil y sencilla de lo que se piensa. En el estado actual de nuestra sociedad es más bien una tarea de destruir que de hacer. Destruir trabas es lo que necesitamos. Hemos vi-vido bajo un gobierno que todo lo reglamentaba, y que lo reglamentaba bajo la influencia de las clases privilegiadas y ociosas. Lo reglamentaba, pues, de manera que el pueblo trabajara y sufriera como siervo, y que ellos holgaran y gozaran como amos. El hábito de someterse a los reglamentos engendró la costumbre de creerlos buenos, y esta costumbre erigió en principio sus absurdos. De aquí la dificultad de reformarlos o destruirlos; de aquí esa oposición necia que el pueblo mismo hace a veces a las medidas que tiendan a quitarle la carga que lo abruma.

La propiedad está mal constituida en nues-tra sociedad. Una gran parte está vinculada en manos que no pueden hacerla producir. La agri-cultura está gravada con una contribución omi-nosa, y el trabajo está vedado por las leyes en ciertos días. El pueblo trabajador y consumidor se desmoraliza a causa de esto. Se desmoraliza,

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porque las dificultades que tiene para adquirir la propiedad le impiden conseguirla. Lo obligan a ser proletario. Le quitan el aliciente de los goces que puede proporcionar la propiedad. Sin este aliciente no tiene estímulos para trabajar. Pierde su energía moral; desfallece en la ociosidad. En la ociosidad no se gana. Pero el ocioso tiene necesi-dades como el que trabaja; mayores tal vez para robar. Los intereses materiales lo han conducido al crimen. Lo han conducido, porque la sociedad ha fundado otros intereses materiales sin combi-narlos con los intereses morales.

¿Qué remedio? Deshacer lo que existe, combi-nar el bienestar de unos con el bienestar de otros. Todos debemos trabajar y ganar, todos tenemos derecho a que las leyes nos dejen el campo libre para que el trabajo nos proporcione los goces.

Estos no podrán distribuirse nunca con igual-dad. Todos los hombres no son igualmente capa-ces. Unos trabajarán con más inteligencia y pro-vecho que otros, unos obtendrán más medios de gozar que otros. Pero que las leyes no aumenten las desventajas de la desigualdad natural; que no se críe una desigualdad artificial al lado de la desigualdad natural. Baste el lote de desgracia que la Providencia nos ha destinado; no lo rea-graven los hombres.

El trabajo aislado no produce tanto como el trabajo unido. El individuo aislado es débil; pero muchos débiles reunidos son fuertes. El espíritu de asociación es el correctivo de la debilidad del aislamiento. La asociación habilita para acometer y llevar al cabo las empresas más grandes, para producir inmensas riquezas. La asociación, pues, es necesaria para promover los intereses materia-les. Pero la asociación fomenta los sentimientos de amistad y de confraternidad, establece vín-culos morales entre los asociados, y hace culti-var entre ellos la buena fe y aun la caridad. Fo-mentando el espíritu de asociación se fomentan, pues, a un mismo tiempo, los intereses materiales y los intereses morales. El aislamiento produce el egoísmo, además de inhabilitar al hombre para trabajar con provecho, y del egoísmo a la misan-tropía no hay más que un paso. Las leyes que aíslan a los hombres los empobrecen y los hacen misántropos. Contrarían a un mismo tiempo el interés material y el interés moral.

¿En dónde no se encontrarán reunidos ambos intereses? Yo los veo en todas partes como alia-dos inseparables, y veo que no se pueden adoptar medios ventajosos para fomentar los unos, sin que tiendan a fomentar los otros. El crédito es uno de los factores más poderosos de los inte-reses materiales. El crédito no puede existir sin que haya buena fe en los que prestan y en los que toman prestado. Para criar el crédito es ne-cesario alentar la buena fe; es preciso cultivar en los individuos el sentimiento de la honradez. Las leyes deben castigar al que da pruebas de carecer de este sentimiento, y deben ofrecer ventajas al que lo posea. Así consultan los intereses mate-riales y los intereses morales. Una legislación que da lugar a embrollos y rapiñas, que presenta a los tramposos medios de eludir sus comprometi-mientos, es una legislación enemiga del crédito. Perjudica al mismo tiempo los intereses materia-les y los intereses morales.

Estas verdades son demasiado claras. Están al alcance de todos. ¿Por qué razón no han dictado siempre las leyes? ¿Por qué se rehúsan muchas veces por los mismos interesados en aceptarlas? Porque las leyes las hicieron las clases privilegia-das. Porque las clases privilegiadas al hacerlas consultaron el que el pueblo trabajase y sufriese, y que ellos holgaran y gozaran.

Y al hablar de las clases privilegiadas no en-tiendo solamente la aristocracia de sangre. Tam-bién forman una clase privilegiada ciertas profe-siones. La clase de los fabricantes de lienzos que hacen imponer fuertes derechos a los lienzos de otros fabricantes, para que el consumidor pague más caros los suyos, es una clase privilegiada. Las leyes la constituyen tal, y tales leyes gravan al pueblo consumidor con una contribución en fa-vor del productor protegido, en favor de la pere-za o la poca habilidad. Las leyes que gravan con fuertes impuestos los productos de los sastres y de los zapateros de otros países, hacen de los sas-tres y zapateros nacionales una clase privilegiada.

Y estas leyes son desmoralizadoras; ofenden los intereses morales al mismo tiempo que los intereses materiales. Tales leyes no alientan el trabajo, porque el que es privilegiado para vender no tiene necesidad de trabajar mucho. Desalen-tando el trabajo quitan a la sociedad uno de los



medios moralizadores. Ofen-den los intereses materiales del consumidor, porque haciéndole pagar más caro lo que podría comprar más barato, le quitan lo que podría ahorrar, lo que podría acumular para formarse un capital con que salir un día de la clase de proletario.

Las leyes que establecen de-rechos diferenciales, derechos protectores y prohibiciones, son leyes ofensivas de los intereses materiales y de los intereses morales. Atacando los primeros inducen al contrabando desmo-ralizador; impiden la perfección de las manufacturas y de la in-dustria, porque inducen a tra-bajar siempre de la misma ma-nera con la seguridad de vender al mismo precio. Son, por con-siguiente, un obstáculo para la perfección intelectual.

Yo no sé si la cuestión que ofrezco a la discusión pública ha sido antes examinada con

atención. Ignoro si alguno ha presentado francamente la idea de que el verdadero modo de consultar los intereses morales, es fomentar con inteligencia los intereses materiales. Pero sí sé que los gobiernos no han se-guido estos principios. Sé que la Inglaterra se ha separado de ellos por muchos años. Allí ha reinado el sistema protector, allí se ha procurado que el pueblo no le comprase a nadie que no fuera inglés, y que todos les compraran a los ingleses.

Fijemos la vista en ese país, examinemos la cuestión prácti-camente sobre él. Ahí están los irlandeses, esos ilotas de la ci-vilización; ahí están los sótanos de Liverpool, en donde la des-gracia exhala gemidos en me-dio de los harapos de la miseria, y de los vapores infectos ema-nados de los que personifican esta miseria hacinados en esas cavernas inmundas; ahí está la metrópoli misma del Imperio

Británico, plagada de seres a quienes la pobreza sumió en la crápula y condujo al crimen.

Yo he visto estas desgracias de la humanidad; las he visto al lado de la opulencia de la aristocracia. He visto al pueblo trabajando y sufriendo, a las clases privilegiadas holgando y gozando. El lote de la des-gracia para unos, el lote de la felicidad para otros. La desmo-ralización en ambos. Los unos porque viven ociosos y pen-sando sólo en los placeres sin reparar en los medios para pro-porcionarse; los otros, porque siendo improductivo su trabajo van a buscar en el crimen los medios de gozar. Todo efecto de no haber consultado con inteligencia los intereses ma-teriales de la sociedad. La clase fabricante ha tenido que pagar más caros los salarios, porque los alimentos que produce el país se venden muy caros. Se venden caros porque los que se producen en otra parte no pueden venderse en Inglaterra.

¿Qué resulta de aquí? El fabricante tiene que vender ga-nando, y para eso tiene que re-ducir el salario del obrero; y el obrero no puede vivir con un sa-lario reducido. No trabaja, pues. Va a sumirse en la embriaguez con los últimos peniques que gana, y después se arroja al Tá-mesis o al Mersey; o se deja mo-rir de inanición en los sótanos, si algún empresario de emigración no lo toma para venir a poblar los desiertos de la América.

Emigran por centenas de miles todos los años, porque la tierra natal no les ofrece nin-gún atractivo. Y no sólo emigra

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el obrero infeliz. Emigra el fabricante inteligente, para ir a buscar trabajo más barato en otra parte, y producir con más economía, para poder vender.

He aquí lo que pasa en esa gran nación. A pri-mera vista todo es grandioso, todo es imponente. Pero hágase la disección de la sociedad; fíjense los ojos en el pueblo. ¡Infeliz pueblo! ¡Tú no cuen-tas allí sino para trabajar y sufrir! Así es que eres inmoral por necesidad. Para las hijas del pueblo la prostitución en sus mejores años, y después el hospital y la muerte. Para los ancianos del pueblo el sótano oscuro e infecto, en donde el horror de la muerte se agrava con el horror del local.

En los últimos tiempos estas miserias, estas desgracias, han tenido algún correctivo. El espí-ritu de asociación ha vencido los embarazos que las leyes oponían al trabajo. Las cajas de ahorros, institución sublime, han facilitado la acumula-ción al proletario. Pero las cajas de ahorros no pueden tener las inmensas ventajas que pueden ofrecer mientras no se pueda trabajar con prove-cho para ahorrar. El pueblo inglés lo ha recono-cido, y el sublime genio de Cobden lo conduce a una reforma saludable. Tal vez se efectúa en este momento. Plegue al Cielo que así sea. Lo deseo no sólo por la Inglaterra, sino por el mundo en-tero, que no puede dejar de seguir su ejemplo. Esta será la revolución más grandiosa del presen-te siglo; revolución que moralizará los pueblos consultando sus intereses materiales.

En esta revolución ilustrada, en esta regene-ración de la sociedad toca a la Nueva Granada el honor de haber dado pasos muy adelantados. No retrocedamos. Sigamos en la misma vía y pronto llegaremos al estado perfecto en que debe en-contrarse una sociedad democrática, en que la vida sea fácil y barata para todos.

Pero guardémonos de la exageración de los principios. Yo no soy apóstol de la ley agraria, ni de la destrucción repentina de todo cuanto existe. Fincados están muchos medios de existencia sobre cosas mal constituídas. Pero estas cosas existen, y si se destruyen, perecerán unos para que vivan otros. Los medios de existencia fincados sobre cosas mal constituídas, deben fincarse sobre otras cosas bien constituídas, antes de destruir aquéllas. El Estado necesita rentas para existir. Tal vez muchas de las

que hay están constituídas de manera que emba-razan la producción y desalientan el trabajo. Cam-biémoslas por otras; pero cambiémoslas con juicio y prudencia; no las cambiemos por las exigencias de un partido, por la vocinglería de un demagogo.

La propiedad está mal constituída; pero no la quitemos a los que la poseen para repartír-sela a otros. Dejemos que sugieran al pueblo esas pretensiones inmorales tribunos ambicio-sos que quieren ganarse su gracia induciéndolo en errores criminales.

¿Qué se puede hacer? Dejar a todo el mundo la libertad de enajenar y adquirir, hacer el trabajo fructuoso dejando libre la producción y el cambio; establecer cajas de ahorros en que la clase prole-taria acumule el fruto de su economía para venir a ser propietario; hacer conocer las ventajas de la asociación para que los esfuerzos reunidos de los granadinos allanen las montañas de los Andes y faciliten las comunicaciones y hagan el comer-cio provechoso. De esta manera, dentro de poco tiempo, el proletario que hoy envidia las riquezas del propietario, se verá en la posición de éste, los granadinos se hallarán unidos por los sentimientos fraternales que inspira la asociación, y la sociedad se verá regenerada material y moralmente.

Espero que la cuestión que he propuesto ocu-pará la atención de mis compatriotas ilustrados. La prensa se empleará con provecho en exami-narla, y las columnas de los periódicos se hallarán adornadas con razonamientos importantes para el bien de la humanidad, en lugar de polémicas amargas sobre objetos de poco interés. Entretan-to que el fanatismo desalienta el trabajo inspiran-do odio a los bienes de la tierra, hagamos ver que la religión y la moral tienen una base más sólida en el bienestar material de las sociedades, que en la ociosidad y la miseria a que quiere condenarse al hombre. El hombre reconoce más bien la mano de la Providencia en los favores que de ella reci-be, que en las desgracias que le sobrevienen. La gratitud es más natural que la resignación.

Biblioteca Nacional de Chile



La política fiscal,

Rafael Núñez*

Política fiscalBogotá, 19 de Agosto de 1881.

“Los móviles perturbadores de la paz serán tanto más débiles, cuantos más medios de trabajo deje el sistema rentístico oficial.

—NÚÑEZ.(Memoria de Hacienda de 1.856).

En el Mensaje que dirigió el Presidente de la Unión al último Congreso, se lee lo que sigue:

“El déficit existente en 1.° de Septiembre de 1880, excluyendo toda la deuda consolidada, puede, pues, apreciarse así:

“Deuda de presupuestos $ 2.084, 269“Resto de bonos de Antioquia 600, 000“Deuda flotante de todas las fechas, que circulabanal comenzar el año económico 2.651, 514 $ 5.335, 783

“A este guarismo hay aún que agregar los dividendos vencidos y no pagados de la deuda exterior antigua. Desde fines de 1875, se notaron dificultades para hacer con puntualidad el pago de dichos dividendos, y el Gobierno de entonces lo manifestó así al Agente de los tenedores. Nueve meses dejaron, en seguida, de cubrirse, y al déficit arriba expresado, del servicio fiscal de 1875 á 1876, hay que acumular los dividendos correspendientes al período de la suspensión. El superhábit del Tesoro, de cerca de $1.400, 000, de que por entonces se hablaba en documentos oficiales, estaba, de consiguiente, muy lejos de ser otra cosa que una ilusión patriótica; y el Secretario del ramo, en la página 7ª. de su informe de 1878, corroboró de antemano esta apreciación, al describir la situación fiscal el 1.° de Abril de 1876, en es-

la crisis económica y la producción de oro

* Elegido Presidente de la República en cuatro oportunidades. Impulsador de la Constitución de 1886, a pesar de que no la sancionó.



tas breves pero elocuentes líneas: Los fondos eran insuficientes para el servicio corriente. Las órdenes de pago sin cubrir aumentaban considerablemente la deuda de Tesorería. Debíanse al Banco más de $400.000 con los intereses. Se había suspendido toda empresa de fomento material, y aun los rema-tes mensuales de documentos de deuda interior es-taban paralizados por falta de recursos’. No fué sino en Junio de 1877 cuando se hizo un arreglo para cancelar la deuda procedente de los dividendos vencidos y seguir cubriendo los nuevos: pero ese arreglo no fué respecto de lo atrasado, en verdad, sino un giro sobre el porvenir, toda vez que se esti-puló el pago por instalamentos repartibles entre los cuatro trimestres que debían comenzar á contarse, nó desde la fecha del arreglo, sino tres meses des-pués; y aquel giro no fué ni parcialmente cubierto, sino por la Administración siguiente.

“Se comprenderá, por lo dicho, el actual retardo en que estamos en materia de crédito exterior, pues-to que ese retardo comenzó á producirse desde hace cinco años y cinco meses, es decir, al terminar una de las más largas épocas de paz y de regularidad que ha contado la República desde su reconstitución en 1863. Hoy se debe ya el doble de lo que dejó de pa-garse de 1875 á 1876; y al déficit existente en otro lugar computado hay, por eso, que agregar la suma de $681.684, que es, sin premio de letras, el mon-tante de los dividendos pendientes.”

El espíritu de partido podría acaso poner en tela de duda las apreciaciones del Presidente: pero las gráficas palabras con que describió el Secretario del Tesoro del señor Parra la situación fiscal en 1.° de Abril de 1876, hacen imposible esa tentativa.

Después de la fecha expresada, ocurrió la cos-tosa guerra general que todos recuerdan, y un poco más tarde diferentes trastornos parciales; porque de paz completa no hemos principiado á gozar sino desde el 1.° de Abril de 1880.

La presente Administración heredó, por consi-guiente, una situación fiscal desesperada.

Para hacer llevadera esa situación, el empiris-mo habría aconsejado los dos conocidos medios:

Disminución de gastos;Aumento de contribuciones.

El Gobierno hizo precisamente todo lo contrario. Aumentó los gastos; y Disminuyó las contribuciones.

Al obrar de esta manera, el Gobierno tuvo en cuenta, nó la superficie de las cosas, sino su fon-do. Tuvo en cuenta, repetimos:

1.° Que hay economías ruinosas y gastos eco-nómicos, es decir, reproductivos.

2.° Que en materia de impuestos, dos y dos no son cuatro, y bien al contrario, sucede con frecuencia que dos menos uno son tres. Al Fisco, como los árbo-les, conviene también mucho una inteligente poda.

Los dos ramos en que se hizo el principal au-mento de gastos, han sido el Ejército y las mejoras materiales. Las otras adiciones, que han tenido por objeto la mayor eficiencia del servicio público en general, no importan más de unos cien mil pesos por año; y en un déficit de millones, este guarismo no vale la pena de ser computado.

El aumento del Ejército fué medida colateral de la ley que puso bajo la garantía del Gobier-no general la conservación del orden público en todo el territorio de la Unión.

Si la paz se ha mantenido en todas partes, lo cual es evidente, el mayor gasto hecho en fuerza pública, significa el mejor de los ahorros posibles para un país tradicionalmente atormentado por el azote de la guerra civil.

Sin salir del Mensaje arriba citado, hé aquí unos pocos datos decisivos:

Déficit en el año económicode 1876 á 1877 (guerra) $ 1.297,029Déficit en el año siguiente (paz) 185,990



Innecesario nos parece adicionar la cuenta con todas las otras partidas que representan el múltiple gravamen que los trastornos ocasio-nan. El lector, por una triste experiencia, co-noce todo esto demasiado para que tengamos necesidad de insistir en ello.

La fuerza militar, convenientemente orga-nizada y distribuida, es, sin duda, elemento de orden; y lo es también una política de justicia y tolerancia; pero sin el desarrollo de los intereses económicos la expresada solución del problema puede considerarse provisional solamente. No hay, en efecto, más profunda causa de desorden que la miseria; así como no hay más sólido agen-te de sosiego que el bienestar. Todos nuestros Gobiernos precedentes lo reconocieron así; pero, sea por falta de firmeza ó de abnegación, ó por circunstancias independientes de su voluntad, los procedimientos no correspondieron por com-pleto á las convicciones formadas.

No se ha estudiado lo bastante la historia del progreso contemporáneo de Europa y los Esta-dos Unidos. Todo ese progreso se ha verificado al amparo del crédito, porque capitales efectivos no existían para realizar la transformación ma-ravillosa que se ha cumplido allí en los últimos cincuenta años.

En el presupuesto de gastos de esos países se observa hasta qué punto se ha girado en ellos, por sus Gobiernos, sobre los recursos del porve-nir. La Gran Bretaña tiene una deuda de cerca de 800 millones de libras esterlinas (4, 000 millones de pesos). Francia le sigue en turno con más de 748 millones de libras. Vienen después los Estados Unidos con más de 446 millones; Rusia con más de 375 millones ; Italia con más de 360 millones;

Austria con más de 346 millones; España con más de 261 millones. Causa asombro el pasivo de todos los países hoy florecientes, merced á los giros que oportunamente hicieron sobre su riqueza futura los encargados de su administración.

A ese guarismo hay aún que agregar:

1°. Las obligaciones emitidas por centenares de empresas particulares, en que figuran en pri-mera línea las de ferrocarriles y líneas de vapores;

2°. Las acciones de las mismas empresas;

3°. Los billetes de banco, cheques, etc.

Para realizar su unidad solamente, Italia tuvo que poner en circulación forzosa la enorme suma de 220 millones de pesos en papel moneda, que aún no ha podido recoger. A un arbitrio semejan-te apelaron los Estados Unidos para hacer frente á la guerra de secesión. Este último papel (llamado greenback) llegó á sufrir un descuento hasta de 66 por 100. Antes de los Estados Unidos é Italia, casi todos los otros países apelaron, en circunstancias difíciles, al mismo recurso, sin embargo de sus graves inconvenientes. Chile acaba de hacerlo; y aunque su peso de papel vale apenas en el mer-cado 26 peniques, ó sea poco más del 50 por 100, lo cierto es que con ese arbitrio ha podido salir airosa aquella República de una larga y costosa guerra como es notorio.

La política fiscal de la presente Administración se ha fundado, pues, en sustancia, en la prác-tica del mundo civilizado. Ella ha querido salir resueltamente del círculo vicioso del aumento de los impuestos, que alivian la angustia transitoria, para hacerla mucho más grave poco después; y no se ha detenido en el propósito de impulsar el de-sarrollo de las vías de comunicación, no obstante los ahogos del Tesoro nacional; porque compren-de muy bien que de ese desarrollo depende la sólida y creciente prosperidad de la República.

Las rentas ordinarias mismas no alcanzarán rendimientos proporcionados con las necesida-des, si no se facilita el movimiento económico, de donde ellas proceden directamente. Las dificul-tades momentáneas son grandes sin duda; pero es el destino de la humanidad progresar pade-B

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ciendo, como yá se ha dicho. El egoísmo de los Gobiernos es cómodo para los que lo ejercen, pero no para los pueblos; por-que nada trascendental puede jamás hacerse sin sacrificios.

Con un déficit palpitante, por así decirlo, como el que yá se ha visto, cualquier Gobierno menos animoso se habría inti-midado y reducido á la inacción. El presente promueve la rebaja de la tarifa de aduanas; decla-ra libre la elaboración de la sal y disminuye hasta 66 centavos su precio, que encontró esta-blecido en 141 centavos, esto es, en más del doble. Al mismo tiempo influye en que la labo-riosa creación del Banco sirva principalmente para combatir el agio y la usura, desprendién-dose del empleo directo de un capital considerable que habría, por el instante, remediado su penuria. Y no contento con esos actos de verdadero heroísmo civil, propende, en todas direc-ciones, al progreso de las cien-cias y las artes; fomenta varias empresas de ferrocarril y otras, y acomete, por último, el de Gi-rardot, anheloso de dar término

al infecundo aislamiento en que viven grandes porciones del pue-blo colombiano. La política fiscal de la Administración busca, pues, horizontes extensos, rompiendo con la rutina; y á cambio de sacar á la República, cuya suerte se le ha confiado, del marasmo en que vegeta, no ha vacilado en sacrificar las conveniencias de la hora que pasa, segura de encontrarse ampliamente justificada por los frutos copiosos que sazonará el porvenir.

La crisis económica y la producción de oroCartagena, 17 de Junio de 1883.

Las preocupaciones relativas á la situación económica del país, de que más de una vez hemos hablado en esta hoja, adquieren cada día mayor consistencia. El Comercio, de Bogotá, de fecha 18 de Mayo último, vuelve á tratar del asunto, y considera inminente yá un desenlace desastroso. Cerca de 150,000 pesos en piezas de novecientos milésimos acababan de enviarse al exterior en la fe-cha citada, en circunstancias de estar reducida á unos $800,000 la reserva metálica de los Bancos de la capital, y de hallarse en circulación unos $3.000,000 en billetes de todas clases en aquella plaza. El mismo periódico da cuenta de una reunión que se verificó en la sala del despacho del Banco Nacional, y á la cual asistieron el Secretario del Tesoro y los Gerentes de los nueve establecimientos de crédito que funcionan en Bogotá. Personas tan respetables y competentes se hicieron cargo de los peligros del estado de co-sas referido. “Cada uno emitió su opinión. dice El Comercio, y, si no estamos mal informados, fueron las únicas que merecieron el asentimiento general, las de los Directores del Banco de Bogotá y del Banco de Crédito Hipotecario, quienes manifestaron que la reducción de la moneda de novecientos milésimos á una más baja ley, sería uno de los remedios que debían aplicarse por el momen-to. Se opinó también que el retirar de la circulación en esta plaza los billetes de los Bancos de fuera de ella, podría ser otro remedio para aumentar el metálico circulante aquí, por cuanto en vez de



esos billetes afluirían, bien los de los Bancos de ésta, ó dinero sonante; y se estimaron en cer-ca de $200,000 los ingresos que tiene Bogotá en esos diferentes valores. Se cree que con esta medida se pondría, además, en claro la situación verdadera de esos diferentes establecimientos de crédito, evitando así los peligros que podemos correr con los abusos.”

Estos anodinos nada remedian sustancial-mente. El problema consiste, ó estriba, en que teniendo necesidad de importar muchos artícu-los, porque no los producimos, no tenemos con qué comprar sino una parte solamente de ellos. Sucede lo mismo que cuando un individuo no gana bastante salario para adquirir toda la ali-mentación ordinaria. El problema es, pues, de aumento de la producción nacional, ó de medios de facilitar su envío al exterior para que deje uti-lidad, en vez de pérdida, á los empresarios.

Los establecimientos de crédito, que feliz-mente se han propagado, atenúan las dificul-tades del momento, y todo cuanto tienda á embarazarlos más allá de cierto límite racional, nos parece grave error, error suicida, por decirlo así. Todos los países han tenido sus crisis econó-micas, y en todos ellos el elemento del crédito ha desempeñado influyente papel, casi decisivo. En previsión del presente conflicto, cuyas pro-porciones crecen sin tregua, se ideó el estable-cimiento del Banco Nacional. Para verdades el tiempo. Repitamos algunos párrafos del discurso de 8 de Abril de 1880:

“Los cuadros estadísticos revelan el hecho descon-solador de que hace ya algunos años que no exporta-mos lo necesario para pagar todo lo que importamos. Este desnivel económico, si continúa, dará aún margen á la alarmante conjetura de que el pueblo colombiano consume más de lo que produce. Y de todas maneras es evidente que el trabajo nacional está en decaden-cia. La formidable calamidad de la miseria pública se aproxima, pues, a nuestros umbrales.

“Un vasto plan de medidas destinadas á promover el desenvolvimiento de la producción doméstica debe ser, por tanto, combinado y reducido pronto á práctica.

“Construir un ferrocarril que facilite las rela-ciones comerciales de los Estados del centro con

el litoral y el exterior, es otra de nuestras urgentes necesidades económicas, á la par de la mejora de nuestros puertos en el Atlántico, y la continuación de los ferrocarriles yá emprendidos.

“Si se logra contratar un empréstito, debemos fundar con él, sin vulnerar derechos adquiridos, un establecimiento de crédito que, de consuno con los Bancos particulares, serviría principalmente de ins-trumento de desarrollo del plan que acabo de expo-ner con muy pocas palabras.”

El Banco ha contribuido mucho á la baja del interés del dinero, sin lo cual la situación sería cruel, y ha prestado otros importantes servicios, directos é indirectos, al público y al Gobierno; pero el espíritu de agiotaje y la pasión política han hecho todo lo posible para circunscribir su vuelo. A no haber intervenido esta adversa cir-cunstancia, hoy se podría hacer frente á la crisis con más probabilidades de buen éxito. Por ejem-plo: el ferrocarril de Girardot, en lugar de hallar-se en su primer trayecto, estaría en el último, y nuestros productos andinos podrían exportarse á un soportable costo de conducción, si el Banco Nacional hubiera podido, con seguridad, ampliar suficientemente su emisión.

La necesidad es madre de la industria, dice un proverbio. Recordemos el origen de la insti-tución bancaria, que tanta y tan vasta influencia ha tenido en la transformación económica del mundo durante los últimos siglos. Con bancos de depósito se hizo el primer ensayo. Hé aquí cómo y por qué se crearon. Había un verdadero caos en las principales metrópolis mercantiles, en la época de la Edad Media y el Renacimien-to. en materia de monedas circulantes, porque á esas metrópolis afluían piezas de todos los paí-ses, muchas de las cuales estaban cercenadas y gastadas, y otras habían sido emitidas con ley insuficiente. Tales metrópolis eran Venecia, (*) Génova, Amsterdam, Hamburgo, Nuremberg. —centros políticos y económicos activos é inte-ligentes, pero sin espacio territorial donde pu-diera difundirse la variada masa de imperfecta

(*) Según publicaciones recientes, el primer Banco creado

fue el de Nápoles, (1575) y nó el de Venecia. como se dice

generalmente.



moneda que en corriente ince-sante se importaba. Los ban-cos de depósito se encargaron de la guarda de esa moneda, abriendo á cada depositario la respectiva cuenta en una moneda ficticia que repre-sentaba cierto peso definido de metal fino. Los bancos se encargaban, además, de pagar las deudas de sus clientes con la simple traslación de parti-das de una cuenta á otra. La moneda ficticia de Hamburgo era el marco banco, que repre-sentaba en los libros un valor equivalente á unos ochenta y siete céntimos de franco; la moneda ficticia de Venecia representaba solamente poco más de medio franco y lleva-ba el nombre de lira veneta; la de Génova equivalía á ochenta céntimos de franco, y llevaba el nombre de lira fouri banco.

Nosotros debemos y po-demos explotar también el fe-cundo resorte del crédito, por medio de combinaciones ade-cuadas á las dificultades que nos asedian. El Banco Nacional

es el llamado á servir de centro, puesto que tiene por garantía toda la riqueza fiscal, que no significa menos de $5.000,000 ó 6.000,000 anuales.

Los tres millones en papel que circulan en Bogotá no de-ben ser motivo de queja ni de alarma excesiva. Peligro hay en ello, sin duda; pero ¿de qué difícil trance puede salirse sin algún sufrimiento? El desequi-librio de nuestras transacciones con el Exterior es tanto más se-rio, cuanto que el oro con que se pagan las letras se vuelve cada día más caro en las plazas extranjeras donde han de ser cubiertos los giros.

Hace apenas unos dos me-ses que M. Goschen, notable estadista inglés, pronunció en Bankers’ Institute, de Londres, un interesante discurso sobre este trascendental asunto. Sostuvo él, con buenos fun-damentos, que la producción universal de oro ha descen-dido, después de 1862, hasta 20 millones de libras esterlinas

anuales, y que de esta suma sólo la mitad acrece la masa de especies circulantes, por-que la otra mitad se invierte en objetos artísticos y otros parecidos. Sucede, por otra parte, que tres Gobiernos -el de los Estados Unidos, el de Alemania y el de Italia- han absorbido recientemente 200 millones de libras en la con-versión de papel ó de plata en piezas de oro, entre tanto que la actividad y la extensión del tráfico reclaman más y más abundancia de metal precioso. La prensa, que tiene autoridad en estos debates, considera concluyente el discurso aludi-do y pronostica una baja ge-neral de precios. En la década precedente, la producción era como un 40 por 100 mayor. El máximo de la producción de California ocurrió en 1853 (60 á 65 millones de pesos), y la de Australia había yá descen-dido en 1867 á la mitad de su más floreciente rendimiento.

El Comisionado que envió California á la Exposición de



París, de 1867, pronosticó des-de entonces el alza del valor del oro -que yá se palpa- y la general depreciación que debe consecuencialmente sobrevenir, salvo lo imprevisto. Hé aquí, más ó menos, sus palabras: “El pronto aumento del valor del oro es inevitable, puesto que su producción ú oferta decre-ce, y su demanda crece cada día. Esta es una posibilidad que reclama la atención de los Go-biernos y de los economistas.”

Yá en otra ocasión he-mos dicho nosotros, en esta misma hoja. que la baja de precios había yá ocurrido en Colombia sin el concurso de los billetes de banco. La mul-tiplicación de los bancos ha sido, por tanto, uno de esos hechos providenciales, ó lógi-cos, que nos han librado, por algún tiempo, ó parcialmente á lo menos, de una catástrofe económica; como la política de conciliación ha impedido hasta ahora la que se anunció el 1.° de Abril de 1878.

Los partidarios de la unidad metálica en la moneda tal vez se convenzan ahora del error capital de su sistema (todo lo absoluto en estas materias es falso). La supresión gradual de la moneda de plata ha ido aumentando necesariamente la demanda de oro, y tiende á precipitar la carestía de este metal. La plata se deprecia por la misma causa que el oro en-carece; es decir, porque el ma-yor empleo de éste, como mo-neda, implica menor empleo de aquélla, necesariamente.

En la época del descubri-miento de la América, Europa

poseía muy pequeña canti-dad de metales preciosos. Se calcula que el valor de estos metales explotados en el vie-jo continente, desde el año 800 de nuestra éra hasta la época expresada, no excedió, por junto, de dos millones de francos anualmente.

Ahora bien, el solo saqueo de Méjico por las tropas de Cortés, puso en circulación una suma mayor, que ha sido calcu-lada entre dos millones y me-dio y ocho millones de francos. El oro reunido para rescatar al Inca Atahualpa, veinte años después, valía como veinte mi-llones de francos, según la esti-mación de Garcilaso. El laboreo de las nuevas minas introdujo en la masa circulante de meta-les preciosos, después del siglo XV, una cantidad realmente enorme respecto de la que exis-tía antes de la portentosa obra de Colón. Chevalier ha estima-do en globo, con algunas reser-vas, la depreciación ocurrida en el oro y la plata, ó sea el alza de los otros artículos, por la influencia de los metales pre-ciosos americanos (distintos del oro de California), así:

1 : 6 en cuanto á la plata;1 : 4 en cuanto al oro.

Esto es poco en apariencia; pero como el descubrimiento de América coincidió con el del Cabo de Buena-Esperanza, que facilitó de una manera extraor-dinaria el comercio con Oriente, sucedió que, á la vez que crecía la producción de metales pre-ciosos, crecía también su pedi-do. Humboldt ha computado en ciento treinta y siete millo-nes de francos la cantidad de oro y plata que enviaba Europa

á los países asiáticos á princi-pios del siglo XIX. En tiempos de Plinio, este envío no pasaba de dos y medio millones. La su-perabundancia de producción resultó, de consiguiente, en cierto modo, nominal.

El descubrimiento de los te-soros de California y Australia se hizo cuando yá el oro había vuelto á escasear, relativamen-te hablando, y á subir de pre-cio, pues su producción anual descendió hasta 40 millones de pesos. Se recordará el pánico que en el mundo económico produjo aquel descubrimien-to. Algunos publicistas tocaron la campana de alarma al oído de los Gobiernos, y hubo uno -el de Holanda- que fué hasta el extremo de desamonedar el oro, medida que últimamen-te ha revocado. La emisión de moneda de plata de 0.835 fué también efecto de ese pánico.

Hoy estamos -como lo ha dicho y demostrado M. Gos-chen- en presencia de una nueva y creciente carestía del oro; y Colombia, además de encontrarse desprovista del artículo amonedado, care-ce de productos para pagar el completo de sus importa-ciones. Los errores políticos son la causa principal de este trance, porque sin las discor-dias armadas habríamos tenido voluntad y medios de fomen-tar eficazmente nuestra agri-cultura, industria y comercio; pero por ahora nos limitamos á insinuar solamente el hecho. La necesidad del momento es crear valores exportables para restablecer el equilibrio per-dido. Según los economistas dogmáticos, habiendo escasez



de numerario, y siendo libre el comercio de metales preciosos, éstos no deberían exportarse, sino, por el contrario, importarse; pero nosotros creemos que las cosas pasarán de otro modo. Habrá importación de metálico en el caso de que el Gobierno haga esa importación. Si nó, nó.

Pensamos que debe prestarse, en estas circunstancias, atención especial á nuestra producción de oro, no sólo por sus más conclu-yentes resultados para el efecto que hoy se busca, sino porque hay abundancia de razones que hacen presumir la posibilidad, y aun la probabilidad, de un feliz éxito. Profundicemos un poco esta materia, que demasiado lo merece.

A principios del siglo, la producción de oro de las minas del Nuevo Mundo, era en marcos castellanos, según Humboldt, así:

Virreinato de Méjico 7,000 msId. del Perú 3,400 ‘‘Id. de Buenos-Aires 2,200 “Id. de Nueva Granada 20,505 “Capitanía general de Chile 2,212 “Id. del Brasil 29,900 “

La producción de Nueva Granada equivalía á 4, 714 kilogramos ó 2.990,000 pesos. En otra estadística (Phillips) se da á nuestro Virreinato la primacía en la producción anual del oro americano, en 1800, aun respecto del Brasil, á saber:

Nueva Granada. 12, 600 libras de troy.Brasil, 10, 000.(Una libra de troy equivale á 373 y una fracción de gramos).

En 1846, Nueva Granada conservaba la superioridad en la pro-ducción de oro americano, exceptuado el Brasil, según una esta-dística laboriosa de un especialista (Birkmyre).

En 1850 figura yá California con unos 60 millones de pesos, y nosotros estacionarios.

Otro especialista (Chevalier) calcula así, en francos, la produc-ción anual del oro americano en 1865:

California fs. 227.333.000Méjico 4.500.000Nueva Granada 17.222.000Perú 4.133.000Bolivia 2.067.000Brasil 10.333.000Chile 4.133.000Varios 3.617, 000

Creemos que nuestra actual producción de oro no excede mu-cho de la anotada en el cuadro precedente, que equivale á 3.444, 400 pesos; pero si con métodos tan atrasados, por no decir bárba-

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ros, y costosos, y sin medios casi de comunicación, se ha obtenido ese guarismo, es fuera de duda que con mejores auspicios podremos esperar considerable y progresivo incremento en nuestra produc-ción aurífera. Humboldt decía en 1803: “Este terreno montuoso de la Pimeria Alta (Sonora, comarca mejicana adyacente á California) es el Chocó de la América Septentrional. “Aludía á la abundancia de oro corrido. Se sabe hasta qué punto se volvió práctica, respecto de California, la apreciación del ilustre viajero, desde los primeros días del año de 1848. A su juicio, nosotros tenemos, pues, tesoros enormes ocultos en nuestro suelo. Es posible que entre el Chocó, Antioquia y Bolívar solamente, se encuentren escondidos los prin-cipales elementos de la reacción que el mundo industrial necesita para librarse de una depreciación general, que abriría ancho campo á tantos trastornos, y aun á calamidades económicas. Se observa también que la atención de los empresarios extranjeros se ha fija-do algo seriamente en nuestras minas. Dos comisiones respetables han venido yá en busca de datos específicos; y sabemos que la que se dirigió al Magdalena ha quedado ampliamente satisfecha. “La mina de Camperucho —escribe á un amigo el señor Mier, con fecha 20 de Mayo— ha salido muy buena, y pronto tendremos en planta esa nueva empresa que dará vida á este pobre Estado. Gente vendrá de todas partes. El Tolima es también objeto de activas y multipli-cadas exploraciones. Es lástima que hayamos descuidado por tanto tiempo los estudios conducentes al laboreo científico de los meta-les preciosos. Ha sido el Presidente Núñez, ayudado de los señores Uribe Angel y Becerra, el primero que ha tratado, oficialmente, de dar nacimiento y vida á esos estudios, creando el Colegio de Minas de Medellín; pero las pasiones políticas, con frecuencia estúpidas y feroces, dificultan y aun esterilizan todo lo bueno. Moderar esas pasiones es, por tanto, la necesidad suprema. Y en verdad que yá la marea de desastres, levantada por la intemperancia ó locura de los círculos envenenados, amenaza tomar proporciones babilónicas.

No hay plazo que no se cumpla, Ni deuda que no se pague.

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La ciencia de la Hacienda Pública

Esteban Jaramillo*

Ciencia de la Hacienda PúblicaLa existencia en el hombre de necesidades de diversa índole

y su aspiración natural a satisfacerlas son el orígen de las insti-tuciones políticas. El sér humano, al igual de las demás criaturas vivientes, busca la satisfacción de aquellas exigencias de su or-ganización física y moral, con el menor sacrificio posible y con el máximun de utilidad y eficacia.

De esas necesidades, unas se satisfacen por el esfuerzo del individuo, aisladamente o con el concurso particular de sus se-mejantes, y otras, por medio de la sociedad política o civil; mas

para que pueda realizarse completamente la satisfacción de unas y otras, es necesaria al hombre la vida en común con sus semejantes, en la cual, si aquellas necesidades aumen-tan, se multiplican también los medios de satisfacerlas.

La vida en sociedad es natural al hombre, y desde los tiempos de Aristóteles se ha dicho que aquél es un animal político y social. No han faltado quienes sostengan que el hombre es por naturaleza un sér antisocial, que rechaza y mira con aversión la comunidad con sus semejantes, y que sólo entra en ella porque su instinto le dice que es más conveniente para él la vida en sociedad, pues por medio de ella satisface mejor sus necesidades. Mas tan extraña teoría es a todas luces insustentable. ¿Cómo pudo el hombre primitivo darse cuenta de las ventajas que le reportaba la vida en sociedad, si no las había experimentado, puesto que su inclinación natural lo retraía de la comunidad con sus semejantes? El ser humano, como los otros animales, busca la reunión con los demás seres de su especie, y al través de todas las épocas de la historia se le ve formando parte, primero de la familia, después de la tribu, luego del clan, y por último de la sociedad civil y política.

y la intervención del Estado en la economía de los pueblos

* Fue el más connotado economista en los años veinte y treinta y por consiguiente ministro de Hacienda en varios de los gobiernos de esa época.



Toda sociedad presupone la existencia de un gobierno, es decir, de un poder de representación, de dirección y de defensa. En la primera forma de sociedad este poder es ejercido por el padre de fa-milia. En la tribu y en el clan desempeña las fun-ciones de gobierno o jefe de la colectividad el más fuerte, el más anciano o el más virtuoso, como guerrero, juez y sumo sacerdote, para atender a la defensa de la comunidad, al castigo de los delitos y contravenciones y a la dirección del sentimiento religioso, natural al hombre.

De la necesidad biológica, social e histórica del gobierno, surge otra necesidad: la de un pa-trimonio colectivo, es decir, de cierta cantidad de bienes materiales, puesta a disposición del gobierno, para que éste pueda llenar las funcio-nes que le incumben, pues ni los encargados de servicios públicos los prestan gratuitamente, ni los objetos y elementos de todo género, necesa-rios para el desempeño de la labor gubernativa, se pueden adquirir ordinariamente sin com-pensación alguna. En las sociedades primitivas aquel patrimonio tuvo que ser de muy escasa importancia, dado el sencillo mecanismo de los gobiernos patriarcales o de tribu; pero a medida que la labor del gobierno ha ido extendiéndose e intensificándose, la cantidad de bienes nece-sarios para llevarla a cabo ha aumentado cons-tantemente, hasta llegar a las cifras colosales de los modernos presupuestos.

Aquel patrimonio es lo que constituye la Hacienda Pública. Puede definirse ésta dicien-do que es el conjunto de bienes materiales de que disponen los que gobiernan las entidades políti-cas, para atender a la satisfacción de las necesi-dades colectivas.

La Hacienda Pública es cosa distinta de la Ciencia de la Hacienda Pública, llamada también Ciencia de las Finanzas y Ciencia Fiscal. Esta es el conjunto de reglas y principios que determinan la manera de constituir, administrar e invertir el patri-monio público. En la constitución del patrimonio público, la Ciencia Fiscal estudia la manera de formarlo, analizando detalladamente las distin-tas fuentes de ingresos que componen el Tesoro o el Erario Público, así de aquellos que emanan de los bienes de la comunidad misma, como de los que provienen del tesoro de los particulares. En la administración del expresado patrimonio, la Ciencia Fiscal estudia la organización que debe darse al manejo y recaudación de los dineros pú-blicos, señalando las normas para que aquellas funciones se desempeñen con la mayor eficacia, equidad y economía. Y por último, en la inversión de los fondos públicos, dicha ciencia establece los principios fundamentales de los gastos comunes, a fin de que aquéllos se decreten y se realicen en forma tal y en tal cuantía que correspondan debidamente a la satisfacción de las necesidades colectivas, dentro de las conveniencias económi-cas de la respectiva entidad política.

Objeto de la Ciencia de la Hacienda Pública es no solamente la que pertenece a la Nación, sino también las de los Departamentos y los Municipios, es decir, de las diversas entidades de derecho público.

En el siglo pasado y en lo que va corrido del presente las cuestiones relacionadas con la Ha-cienda Pública han adquirido excepcional impor-tancia, debido a las siguientes causas: al aumento constante de las necesidades públicas; al desarro-llo considerable de la riqueza en casi todos los países del mundo; al ensanche cada día mayor de la misión social y civilizadora del Estado; al pro-greso enorme del capitalismo, que crea constan-temente nuevas formas de beneficios pecuniarios, y a la implantación en la mayor parte de los pue-blos del orbe de instituciones democráticas, que

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intensifican y extienden minuto por minuto las funciones de la administración pública.

A la Hacienda Pública están vinculados to-dos los ramos del servicio administrativo, así en la Nación, como en los Departamentos y en los Municipios. La defensa nacional, la paz y el orden internos, la administración de justicia, el cultivo de las relaciones exteriores, la ins-trucción y educación del pueblo, los distintos medios de comunicación, las obras higiénica y de sanidad, el servicio de las deudas públicas, el tren administrativo, las empresas sociales y de filantropía oficial, todo tiene que ver con la mayor o menor cantidad de dinero necesario para que aquellos servicios correspondan al fin primordial de toda organización política, que consiste en procurar a los hombres la mayor suma posible de bienestar sobre la tierra.

De aquí la necesidad imperiosa de un estudio que tan directamente atañe a vitales intereses de la sociedad, y que por desgracia no ha recibido entre nosotros, de los hombres públicos del país, todo el cuidado y la atención que merece. Prueba de ello es la manera, empírica unas veces, utó-pica otras, y siempre superficial, como se tratan las cuestiones fiscales en nuestros Parlamentos, Asambleas y Concejos Municipales. ¿Y cómo no ha de ser así, si en la Universidad Nacional no se hacían, hasta el año pasado, estudios de Hacienda Pública por los alumnos de la Facultad de Dere-cho y Ciencias Políticas? Un caso de excepción a esta general incuria, que debe registrarse con be-neplácito, fue la iniciativa tomada por la Asamblea de Cundinamarca en 1918, al crear la Cátedra de Hacienda Pública en el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario de Bogotá, iniciativa que corre pareja con aquella otra, no menos encomiable, de la misma Asamblea, de establecer por primera vez, anticipándose al Congreso, el impuesto proporcio-nal sobre la renta de los ciudadanos.

Mas no es Colombia el único país a que pue-de extenderse esta censura. Léase lo que a este respecto dice el Profesor de la Universidad de Bo-lonia, Federico Flora: «Y sin embargo, aunque los representantes de la nación concurren anualmen-te en todos los países civilizados a la determina-ción de los ingresos y gastos del Estado, no es decir demasiado, advierte Geficken, que, excep-

tuando quizás el parlamento inglés, pocos son los Diputados que en materia de Hacienda tienen ideas claras y bien ma-duradas. De ahí la necesidad, especialmente en tiempos de sufragio universal, de una gran difusión de los principios que rigen la Economía del Estado, porque es ilusoria toda fiscali-zación del Parlamento e inútil la crítica de la prensa sobre la política financiera de la minoría gobernante, cuando ambas no van acompañadas de un exac-to conocimiento de los hechos financieros y de sus consecuen-cias políticas y económicas».

«Un pueblo -dice Novicow- se halla siempre guiado por un pequeño número de hombres, y librar del error a esos pocos hombres, equivale a librar de él al pueblo entero y a prepararle mejores destinos».

Los campos en que se mueven la actividad financiera y la economía privada presen-tan diferencias sustanciales, de las cuales las más notorias son las siguientes:

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1.ª La economía privada tiene por objeto primordial fo-mentar el bienestar de un redu-cido número de individuos, que componen la familia, mientras que la economía pública se propone satisfacer necesida-des de la colectividad política, cuyo radio de acción es mucho más amplio; de lo cual resulta una enorme diferencia entre la cuantía de los recursos necesa-rios al individuo y la de aqué-llos que demandan las exigen-cias de la comunidad política;

2.ª La economía privada se propone en primer término sa-tisfacer necesidades materiales de los individuos, tales como la alimentación, el vestido y la habitación, y secundariamen-te, la adquisición de bienes de carácter inmaterial, como la educación intelectual, moral y estética; al paso que la econo-mía pública o financiera busca, ante todo, la satisfacción de necesidades colectivas de orden inmaterial, como son la defensa nacional, la conservación de la paz pública, la protección de los derechos, la administración de justicia, la instrucción pública, etc., y de un modo secundario,

bienes materiales, como las vías de comunicación, la beneficen-cia pública y otros análogos;

3.ª La economía privada contempla sólo el presente o un futuro próximo, que es el de la vida del individuo o de su fami-lia; mientras que la economía fi-nanciera mira a un futuro remo-to, que es el de la comunidad, de duración indefinida. Esta diferencia impone criterios muy distintos para una y otra activi-dad, desde el punto de vista de las obligaciones del individuo y del Estado, pues si el primero no debe por lo regular acometer empresas de muy larga duración ni contraer deudas que hayan de redimirse en un lapso muy extenso, las entidades públicas sí pueden hacerlo, porque cuen-tan con un futuro de duración indefinida. De aquí las deudas perpetuas de los Estados;

4.ª El individuo se procura las cosas que le son necesarias por medio de contratos o con-venciones de carácter volunta-rio y sujetos a la ley de la libre competencia; al paso que el Es-tado obra en el ejercicio de su actividad económica por medio

de monopolios, o estableciendo tributos de carácter obligatorio, o decretando expropiaciones, o procurándose los servicios de los funcionarios públicos me-diante el señalamiento de asig-naciones fijas, sin otra forma de contrato que el nombramiento de los titulares respectivos. Sólo en casos especiales adquiere el Estado, por medio de contrato, los objetos necesarios para la labor administrativa; pero aun en este caso se advierte la dife-rencia entre las dos actividades, porque la entidad pública paga el precio de aquellos objetos con dinero obtenido casi siem-pre por imposición, y el indivi-duo, con fondos adquiridos por él, en comercio libre;

5.ª Las entidades públicas, cuando se procuran lo necesa-rio para satisfacer las exigencias de la comunidad, no tienen en cuenta el lucro o beneficio pe-cuniario de su actividad finan-ciera cuyo fin primordial es pro-curar el bien común.

El individuo sí busca siem-pre o casi siempre una ganan-cia efectiva en las operaciones industriales y comerciales que

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lleva a cabo. Aun en las empre-sas industriales que maneja la entidad política se limita a exi-gir como precio de los servicios que presta el costo efectivo de ellos, sin dejar un margen de utilidad, y aun se observa con frecuencia que por muchos de esos servicios no se carga si-quiera el monto de lo que cues-tan, pues se llevan a cabo úni-camente con fines de utilidad pública. De aquí que el Estado no sea negociante, industrial o empresario en la forma en que lo son los particulares pues se propone, ante todo, realizar una utilidad de orden social, moral o político;

6.ª En la economía del Esta-do no es posible fijar con pre-cisión en cada caso la utilidad o rendimiento líquido de las erogaciones que se hacen, lo que no pasa con la economía privada, pues el individuo pue-de de ordinario determinar la utilidad o la pérdida que le han dejado sus negocios. Esto pro-viene del carácter generalmente inmaterial de los servicios que prestan las entidades públicas, cuya utilidad no puede redu-cirse a números. ¿Cómo puede, por ejemplo, hacerse el balan-ce de la utilidad que reporta la instrucción pública o la admi-nistración de justicia? De aquí provienen la facilidad con que se atacan los gastos públicos en la prensa y en el parlamento, y la dificultad para defenderlos. Es arma política de extraordi-naria eficacia la censura al Go-bierno por los gastos que lleva a cabo, pues los representantes del Poder Ejecutivo están de ordinario imposibilitados para comprobar con números la uti-lidad de tales gastos, y tienen

que limitarse a consideraciones de carácter general sobre su ne-cesidad e importancia;

7.ª Las entidades políticas no pueden atender a los gastos públicos por medio de una sola renta, debido a los inconve-nientes de todo género que se presentan para recaudar de una fuente única sumas tan cuan-tiosas como las que exigen los presupuestos oficiales. Debido a esto, todos los Estados y en-tidades políticas tienen diversas fuentes de ingresos públicos, mientras que el individuo pue-de derivar su subsistencia de una sola renta;

8.ª El Estado, al ejercitar su actividad económica, no debe proponerse atesorar o acumular fondos que permanezcan ocio-sos en las arcas públicas, o que se capitalicen sin otro objeto que formar caudales de reserva; al paso que el individuo sí bus-ca ordinariamente un margen de capitalización, que no con-sume en la satisfacción de sus necesidades. La acumulación de ingentes sumas de dinero por parte de las entidades po-líticas envuelve graves peligros, puesto que aquéllas son tenta-ciones para aventuras bélicas o para gastos extravagantes y su-perfluos. Las sumas excedentes en los presupuestos públicos sólo pueden servir para realizar obras de progreso, o para dis-minuír el peso de los tributos;

9.ª Por último, en la econo-mía privada el individuo debe proponerse amoldar sus gastos a sus entradas; y en la econo-mía pública, el Estado debe, por lo general, acomodar las entradas del Tesoro a los gas-

tos necesarios, es decir, procu-rarse las rentas suficientes para atender a aquellas necesidades colectivas que deben ser sa-tisfechas. Pero esta diferencia, exagerada por los escritores socialistas, no debe entenderse en sentido absoluto, pues su aplicación podría conducir a la prodigalidad administrativa, o a que se gravara a la comunidad con cargas tributarias superio-res a su capacidad económica, la cual tiene límites definidos, como son la magnitud de las riquezas de aquélla y el mon-to de su renta. Si este límite se sobrepasa, puede producirse un verdadero retroceso, afec-tando las fuentes mismas de la riqueza pública. Mas si, con un criterio de respeto exage-rado hacia los contribuyentes, se reducen los gastos públicos a cifras que no alcanzan a sa-tisfacer todas las necesidades colectivas indispensables, viene forzosamente otro género de retroceso, tan perjudicial como el primero, pues el Estado se pone en incapacidad de llenar debidamente su misión políti-ca, administrativa, económica



y social. El sistema empírico de equilibrar presupuestos me-diante la simple reducción de los servicios públicos, sin hacer esfuerzo alguno por arbitrar recursos al Erario, es rechaza-do por todos los expositores de Hacienda Pública. El orden y la economía deben presidir a toda correcta organización fis-cal; pero no con el propósito de abstenerse de satisfacer necesi-dades efectivas, sino de hacerlo con el menor costo posible. De aquí que todo presupuesto de rentas y gastos imponga dos investigaciones, a cual más ne-cesaria: la que exige la deter-minación precisa de los gastos, indispensables para una eficaz labor gubernativa, y la que de-manda el conocimiento perfec-to de la potencia económica del país, que es el termómetro de su capacidad tributaria.

De las diferencias apunta-das entre las dos actividades, la económica y la financiera, surge la necesidad de un cri-terio distinto para el logro de los fines que ambas se propo-nen alcanzar, lo que supone a la vez capacidades distintas en los que manejan negocios particulares y en los que asu-men la dirección de las finan-zas del Estado.

Los tratadistas de Ciencia Fiscal distinguen tres clases de Hacienda Pública, corres-pondientes a los tres últimos períodos históricos de la hu-manidad, según la forma de las instituciones políticas que en ella han imperado, a saber: la Hacienda patrimonial de la Edad Media, en que el dominio del suelo era el signo caracte-rístico de la autoridad política,

y el príncipe lo explotaba como cosa propia; era una Hacien-da en que, como dice Fustal de Coulanges, “la monarquía feudal no tenía sino rentas se-ñoriales; no tenía rentas reales; sus recursos consistían única-mente en lo que se llamaba su dominio”; la Hacienda Regalís-tica correspondiente a las gran-des monarquías absolutas y de derecho divino, en las que las necesidades públicas se con-fundían en cierto modo con las del monarca y de las clases aristocráticas, que gozaban de especiales privilegios o regalías, y la noción del impuesto se confundía con la de expolia-ción; y por último, la Hacienda Tributaria, derivación del mo-derno régimen representativo, en que la soberanía reside en la nación y de ella emanan, por el ejercicio del derecho electo-ral, los poderes públicos que ordenan los gastos e imponen los tributos. Por esta razón no son mirados hoy aquellos gra-vámenes como imposiciones dictatoriales de una autoridad extraña al pueblo y reñida con sus intereses, sino como exi-gencias hechas a la sociedad por sus genuinos representan-tes, para atender al Gobierno de todos y para todos.

Los fondos y objetos nece-sarios para atender a los servi-cios públicos pueden adquirirse de tres maneras: gratuitamente como en los antiguos tributos de ayuda o benevolencia del pueblo, usados en Inglaterra, o los que obtenían, por medio de ruegos a los súbditos de Amé-rica, los Monarcas españoles, o los que recauda la Iglesia por el sistema de limosnas; obli-gatoriamente, como en todos



los impuestos exigidos de ma-nera periódica e invariable por las entidades públicas a los ciudadanos, que disfrutan de la protección del Estado, y en forma contractual, o sea por convenciones de venta, permu-ta, arriendos y préstamos, ya sean expresas, ya tácitas, como en las tasas que se cobran por ciertos servicios.

La actividad financiera tie-ne, como dice Flora, dos mo-mentos: la determinación de los gastos necesarios a los entes políticos, y la apropiación de los recursos indispensables para efectuar aquéllos. Alrededor de estas dos funciones gira todo el estudio de la Hacienda Pública.

Este estudio comprende cuatro clases de investigacio-nes, a saber: a) investigación abstracta, que corresponde a la ciencia pura, y que bus-ca las causas primeras y ana-liza los principios generales y constantes que rigen la econo-mía de las entidades públicas; b) investigación histórica, que observa el curso de las institu-ciones fiscales a través de los tiempos, y descubre, a la luz de las enseñanzas de la historia, los beneficios o daños que han traído consigo; c) investigación política, que busca la manera más conveniente de aplicar a la vida real y a las circunstan-cias de lugar y de tiempo, los principios de la ciencia pura, procurando, con la adapta-ción a aquellas circunstancias, que la realización de las leyes generales se efectúe de mane-ra armónica con los intereses económicos y sociales de la entidad respectiva, y d) investi-gación legislativa, que traduce

en ordenaciones de la potestad soberana -leyes, ordenanzas, decretos, acuerdos- los prin-cipios de la ciencia pura y las enseñanzas de la política fiscal.

A la primera y a la tercera de estas investigaciones corres-ponden, respectivamente, la ciencia y el arte fiscal; la ciencia que define y el arte que realiza. Ambos son igualmente necesa-rios: la ciencia sin el arte con-duce a la utopía; el arte sin la ciencia lleva al empirismo.

El siguiente ejemplo deter-mina mejor el campo de acción de las cuatro investigaciones anotadas. Hay, un principio en virtud del cual los ciudadanos deben contribuir para las car-gas públicas en la medida de su capacidad tributaria.

Este principio corresponde a la Ciencia Fiscal. La manera como ese principio se ha enten-dido en distintas épocas corres-ponde a la investigación his-tórica. El modo de aplicarlo a un país y en un momento dado con la mayor ventaja posible, es del resorte del arte fiscal; y per-tenece, por último, a la investi-gación jurídica o legislativa, la realización de tal principio y su implantación en las leyes y dis-posiciones fiscales.

La Ciencia de la Hacienda Pública puede tener fines fisca-les, sociales y económicos. El pri-mero es el primordial; los otros dos son secundarios. Procurarle ingresos al fisco y determinar la manera de invertirlos en bene-ficio de la comunidad, es el fin principal de este estudio; pero al realizarlo, se pueden obtener también fines sociales y fines

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económicos. Los primeros se alcanzan repartien-do las cargas públicas en forma tal, que pesen lo más ligeramente posible sobre las clases ba-jas, e invirtiendo los recursos del tesoro en obras de fomento e interés social, para levantar el ni-vel físico y moral de aquellas clases. En todos los países civilizados se procura lograr este fin social de la Hacienda Pública, en cuanto no se afecten con ello las bases mismas de la actual organización de la sociedad; pero los partidarios del socialismo de Estado se esfuerzan, cada día con mayor tesón, por convertir el fisco en ins-trumento para alcanzar una soñada igualdad de fortunas, especialmente por medio de elevados impuestos progresivos y con medidas tendien-tes a la nacionalización de la propiedad privada. Los fines económicos se realizan organizando los impuestos, y especialmente el de aduanas, con el criterio de protección a ciertas industrias, o des-tinando fondos del Erario a la ejecución de obras públicas que fomenten el desarrollo de aquéllas.

La política interior y la Hacienda Pública se hallan por doquiera estrechamente ligadas. “Dad-me buena política y yo os daré buenas finanzas”, decía el barón Luis, Ministro de Hacienda de Francia en la Monarquía de Julio. Y en efecto, buena política es la garantía y la protección de todos los derechos, el ejercicio de la justicia dis-tributiva, la imparcialidad oficial en la lucha de los partidos, el obedecimiento a la constitución y a las leyes, el respeto por las obligaciones del Estado y el empleo de los hombres capaces en el manejo de los haberes públicos; y está atmósfe-ra de protección y de justicia; de honor a la fe pública y de imparcialidad oficial, es la más pro-picia para el desenvolvimiento económico, para la ordenada marcha de las finanzas públicas y para consolidar el crédito del país. Y si por buena

política se entiende el imperio de las institucio-nes democráticas, está demostrado que son ellas las que han engendrado métodos más correctos, justos y eficaces para la repartición de las cargas públicas, para el buen manejo de los intereses co-munes y para la debida fiscalización del empleo de ellos. Pero también puede decirse a la inver-sa: «dadme buenas finanzas y yo os daré buena política», pues los gobiernos sin recursos están incapacitados para llenar muchas de las funcio-nes inherentes a una sana política. La penuria en que se hallan los conduce muchas veces a la ar-bitrariedad, y la oposición que, por eso mismo, les hacen los partidos, declarándolos responsables de todos los desastres fiscales y económicos, les crea nuevos obstáculos para el desarrollo de una política amplia, seria e imparcial.

Íntima relación tiene también la Ciencia de la Hacienda Pública con la Economía Política; pero hoy ya no es aquélla una parte de ésta, como se la consideró por el ilustre Adam Smith y por algunos de sus discípulos. Ya hemos visto cuántas diferencias existen entre la actividad financiera y la actividad económica, diferen-cias que naturalmente tienen que imponer una separación en los campos donde se mueven aquellas dos disciplinas. Hemos visto también que la Ciencia Fiscal se roza estrechamente con cuestiones políticas y sociales, que no son pro-piamente del dominio de la Economía Política. Y por último, el mismo Adam Smith reconoció tácitamente aquella diferencia cuando sentó, entre los principios fundamentales de toda sana imposición, aquel en virtud del cual las cargas públicas deben distribuírse entre los asociados en proporción a su capacidad o habilidad tribu-taria, principio mucho más hondo que los de la ciencia económica, puesto que tiene su raíz en




la justicia. Mas si son distintas las dos ciencias, están íntimamente enlazadas, pues desde los tiempos de Diomedes Cárafa, se conoce como uno de los principios esenciales de la Ciencia de la Hacienda Pública el que aquel autor con-signaba en la siguiente fórmula: «El príncipe debe recordar que la riqueza de sus súbditos es el fundamento real de la prosperidad de las finanzas de aquél». La situación económica del país, el estado de sus industrias el desarrollo de sus riquezas, la prosperidad de su comercio, son circunstancias que influyen de manera de-finitiva en la organización fiscal, pues poco o nada puede obtener el Erario de los asociados, si el tesoro de éstos se encuentra en estado de penuria. Por otra parte, el ejercicio de la acti-vidad financiera puede tener hondas repercu-siones en la situación económica del país: los fuertes impuestos tienden a producir el desa-liento en las industrias, la inmovilización de la propiedad, la limitación de los consumos o la mala distribución de la riqueza; las medidas fiscales inconvenientes, como las emisiones de papel moneda de curso forzoso, perjudican la circulación monetaria, y los monopolios oficia-les impiden y embarazan la libre competencia.

Si para los hombres públicos es indispensable el conocimiento de los principios de esta ciencia, no es indiferente para los particulares, pues la ma-yor parte de los actos de la vida económica, social y jurídica de los hombres tiene que ver con las finanzas públicas. A todo podemos escapar, se ha dicho, menos a los impuestos y a la muerte.

La transgresión de los principios de la Cien-cia Fiscal ha sido en todas las épocas de la historia causa y origen de grandes conmocio-nes políticas y sociales. Si, como dice Flora, en otro tiempo intervenían la piedad y la au-dacia de las jóvenes princesas para inducir a los príncipes a abolir los más odiosos impues-tos, estos fueron casos de excepción, pues lo ordinario es que los pueblos, abrumados por el peso de tributos injustos y excesivos, han apelado a la revolución para libertarse de ellos, y bien puede decirse que en el fondo de las grandes luchas armadas que han agitado a la humanidad, ha habido causas fiscales y econó-micas más o menos profundas. El cisma de las tribus de Israel, de que nos habla la Historia

Sagrada, provino de los excesivos impuestos; la decadencia de la tercera civilización egipcia tuvo un origen semejante, según algunos his-toriadores; la ruina del imperio romano, según Mommsen, fue ocasionada, entre otras causas, por la presión de cargas públicas abrumadoras; las revoluciones inglesas contra Juan sin Tierra, y más tarde contra Carlos I y Jacobo II, fue-ron motivadas principalmente por cuestiones fiscales; la gran revolución francesa, que Taine califica de «ola de hambre, que subió de unos estómagos vacíos a unos cerebros enfermos», tuvo también causas fiscales y económicas:los impuestos excesivos, el derroche de la Corte, la falta de fiscalización de los gastos públicos y la ruina de las industrias; la revolución de los Co-muneros en Colombia fue una protesta armada contra pesadas cargas fiscales; la emancipación de las colonias inglesas y españolas de Amé-rica provino, en parte muy considerable, de absurdos regímenes tributarios; la guerra del Transvaal fue debida al inicuo repartimiento de los impuestos, y la lucha política encarnizada que se entabló en Inglaterra desde 1909 contra la preponderancia de la Cámara de los Lores y que ha culminado en el incontrastable pre-dominio de la Cámara de los Comunes, para todo lo relacionado con cuestiones financieras, no ha tenido otro motivo que la necesidad de quitarle a aquélla el derecho del veto para esta-blecer tributos sobre las propiedades de la clase aristocrática, que Lloyd George necesitaba para fines sociales y de defensa nacional.

Auxiliares importantes de la Ciencia de la Hacienda Pública son: la Historia Fiscal, la Le-gislación fiscal comparada, la estadística, la con-



tabilidad y las ciencias sociales en general. La historia fiscal nos da a conocer los resultados de las instituciones financieras al través de los siglos, la evolución histórica de los sistemas ren-tísticos y de los gastos públicos y las influencias que han tenido en el adelanto, estancamiento y progreso de los pueblos las aplicaciones prácticas de aquella ciencia. La Legislación fiscal compa-rada nos enseña la manera como las principios de dicha ciencia se han traducido en mandatos de la potestad soberana. La Estadística reduce a números la situación económica de los países, su población, su riqueza, sus rentas, el estado de su comercio, en una palabra, los factores esencia-les de su capacidad fiscal. La Contabilidad oficial hace ver la situación en cada período fiscal de los ingresos y egresos públicos, y es la norma segura para conocer los resultados prácticos de los presupuestos de rentas y gastos, es decir, del último balance de la política financiera del Par-lamento y del Gobierno. Por último, todas las ciencias sociales son auxiliares de la Ciencia Fis-cal, porque los principios de ella están llamados a tener aplicación práctica en la sociedad civil y política de los hombres, que es el objeto de aquellas disciplinas. Lo dicho hasta aquí demues-tra la importancia y complejidad de este estudio y las dificultades que presenta, superiores a veces a la capacidad de los más hábiles financistas.

La intervención del Estado en la economía de los pueblos

Revista del Banco de la República, agosto, 1935. No. 94.

La Casa Editorial de Charles Scribner’s Sons, de New York, publicó a fines del año pasado un libro de Herbert Hoover, titulado «El Desafío a la Libertad» (The Challenge to Liberty), obra vigorosa de combate, que puede servir de ca-tecismo y de guía filosófica a los creyentes de-votos del liberalismo económico. El infortunado ex-Presidente, que vio desencadenarse durante su administración el cataclismo financiero de mayores proporciones que registra la historia de la gran democracia del Norte, no es un escri-tor brillante, ni un consumado financista, ni un gran técnico en asuntos de Gobierno; pero en

cambio, es un hombre de buena fe, un purita-no, un convencido, de una lealtad incontrastable a los cánones de su credo político y económico. Antes de 1914 habría sido un buen Presidente de los Estados Unidos, uno de tantos estadistas mediocres, apacibles y silenciosos, a quienes una riqueza colectiva ingente y un progreso nacio-nal incesante, les comunicaba el brillo glorioso de los grandes conductores. Era la época en que la fórmula económica del Gobierno consistía en no hacer y dejar hacer. Diez y seis años más tarde la fórmula resultó desastrosa, y el Presidente que la aplicó, con obstinación apenas comparable a su buena fe, tuvo que presenciar desde la torre almenada de su individualismo, el hundimiento financiero de su país, el de su propio prestigio y el del partido político que lo llevó al poder y que parecía invencible.

El libro de Hoover plantea el problema, cada día más palpitante, de la intervención del Esta-do en la economía de los pueblos. Para Hoover la libertad resuelve por sí sola todos los problemas económicos, así se trate del valor de la moneda, como del precio de los salarios, del equilibrio entre la producción y el consumo, del reparto y distribu-ción de la riqueza. «Dentro del espíritu de libertad, dice, hemos desarrollado constantemente altos ni-veles de vida y nobles ideales en las relaciones de los hombres, un gran sistema de adelanto para la humanidad». «El liberalismo cayó primero en los países de su origen, y hoy se encuentra amenaza-

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do en muchas otras regiones. Ciertamente, la suerte del liberalismo depende hoy principalmente de las grandes naciones, América, el Imperio Británico y Francia. Es dentro de estos países donde las for-talezas de la libertad aunque muy debilitadas, pueden sostenerse. Si ellas caen, caerán también los reductos menos fuertes. En América, donde la libertad tuvo más brillo y alumbró con su luz a los demás países, está hoy amenazada y en peligro».

Para Hoover, las amenazas de la libertad no son solamente el fascismo, el nacismo, el socialismo y el comunismo, cuyos resultados finales son la implantación de la tiranía y la abolición del Gobierno del pueblo. En su concepto, esas formas europeas de estatismo no son las que amenazan la libertad en América, la única América de que él habla, o sea los Estados Unidos del Norte. Aquí el peligro consiste, según él, en los nuevos ensayos de economía dirigida o regimentada. «Todo paso fuera de la libertad trae consigo otro, y éste impone un tercero. El apetito de poder crece con toda opor-tunidad de ejercerlo, y el poder sobre los derechos de los hombres conduce, no a la humildad, sino a la arrogancia, y la arrogancia pide constantemente más poder. Unos pocos pasos dislocan de tal ma-nera las fuerzas sociales, que el despotismo viene a ser inevitable en alguna forma, y la libertad sucumbe». Es no sólo el intervencionismo llamado a juicio por el liberalismo económico, sino el Gobierno de Franklin Roosevelt enjuiciado por su antecesor en forma vehemente y perentoria. Pero el problema que el estatismo plantea es diferente. No se trata de saber si la intervención del Estado en los asuntos económicos implica una limitación a la libertad, pues siempre que el poder soberano penetra en el dominio de las actividades privadas en cualquier forma que sea, restringe la libertad individual, lo mismo cuando prescribe reglas de higiene pública o reglamenta el tránsito interurbano, que cuando prohíbe los «trusts» o dicta normas sobre la organización bancaria. Lo que se trata de saber es si la libertad, entendida así en forma irrestricta, es el bien supremo de los pueblos, y si esa libertad debe limitarse cuando quiera que su ejercicio sin control puede ocasionar graves males a la comunidad.

Nada más benéfico y fecundo que la libertad cuando dentro de ella se desenvuelven en forma armónica y equilibrada las activi-dades económicas de los pueblos, procurándoles justicia, tranquili-

dad, seguridad y bienestar. Pero es maléfica y estéril esa libertad cuando contribuye a agravar los males sociales, a hacer más no-torias e irritantes las desigualda-des económicas, a crear situa-ciones odiosas de privilegio o a privar del sustento a los menos capaces. La libertad de industria, la libertad de comercio, la liber-tad de cambios son excelentes; pero cuando el ejercicio de esas libertades trae consigo la explo-tación injusta de los obreros, los atentados contra el porvenir de la raza, las crisis de superpro-ducción, el desempleo, el acapa-ramiento de los géneros alimen-ticios o la ruina de la moneda, falta a sus deberes esenciales el Estado que no interviene para poner a raya esa libertad enemi-ga del bien público.

La absoluta libertad econó-mica es una utopía social, por la sencilla razón de que sólo es concebible dentro del reinado de otra utopía, la igualdad econó-mica, puesto que en este caso los contendores luchan con armas iguales. Pero dada la existencia inevitable de la desigualdad eco-nómica, la libertad económica es la consagración del derecho del más fuerte, derecho cuyo ejerci-cio puede conducir a la explota-ción y la ruina sin control de los menos capaces. Por eso el libe-ralismo económico en la forma absoluta en que fue consagra-do por la Revolución francesa y defendido por los economistas clásicos, sólo tuvo su realización efectiva a principios del pasado siglo, y con ¡qué resultados! La más inhumana y escandalosa ex-plotación de la clase obrera y la acumulación de inmensas fortu-nas a expensas del trabajo y del dolor humanos. Ese repugnante

Imagen: Internet - Desconocido



espectáculo mostró el absurdo que entrañaba un sistema eco-nómico en que cada uno podía enriquecerse como pudiera y como quisiera, y en que el Es-tado, indiferente e inerme, de-jaba hacer, dejaba pasar, como si fuera una entidad extraña al conglomerado social. Desde en-tonces ese liberalismo pertenece a la historia, y ha venido implan-tándose y extendiéndose por el mundo, bajo formas múltiples y variadas, el intervencionismo económico del Estado.

A ese intervencionismo se le llama hoy economía dirigida, economía regimentada, y eco-nomía compensada. Lo apro-piado de cada uno de esos ca-lificativos depende de la forma, más o menos extensa o intensa, de la intervención del Estado y de los fines que persigue. Ejem-plos clásicos de la economía dirigida los encontramos en las organizaciones socialistas y fascistas, y de la economía regi-mentada en la revolución eco-nómica del Presidente Roose-velt. La economía compensada obedece a una teoría interme-dia, que justifica la interven-ción del Estado cuandoquiera que ella es necesaria para ob-tener por compensación deter-minados bienes sociales, como la elevación del nivel de vida de las clases trabajadoras.

Defender, en el campo so-cial y filosófico, como una te-sis más o menos académica, el intervencionismo del Estado, es cosa que no presenta serias di-ficultades. Pero determinar en la práctica sobre las realidades económicas de cada país has-ta dónde puede y debe llegar ese intervencionismo, es uno de

los problemas más difíciles que puede presentársele a un hom-bre de Estado. Ante todo, hay que tener en cuenta la índole de cada país, sus tradiciones, su grado de cultura social, política y económica, Inglaterra es re-fractaria, por muchos motivos, al intervencionismo; los Esta-dos Unidos lo toleran cuando se realiza, según los métodos de Roosevelt, en forma que co-rresponde al temperamento na-cional, amigo de las cosas gran-des y de las emociones fuertes; Alemania es un país organizado históricamente para tener siem-pre una economía intervenida.

Toda intervención del Es-tado en las actividades econó-micas, favorece, en forma más o menos directa determinados intereses y afecta otros. Hay que contar y, pues, para llevar a cabo esa intervención, con las resistencias de los intere-ses afectados. Los industriales claman porque el Gobierno in-tervenga para defenderlos, por medio de altas murallas aran-celarias, contra la competencia extranjera; pero ponen el grito en los cielos cuando el Estado, en busca de un simple equili-brio económico, interviene para defender a los consumidores y a los obreros contra los abusos de los industriales. Se necesita, pues, un alto espíritu de im-parcialidad y de justicia, una comprensión muy clara de los intereses generales, para que la intervención aparezca como cosa equitativa y respetable, y no como persecución sistemá-tica a determinados gremios y como favor injustificado a otros.

Pero el gran escollo del in-tervencionismo consiste en la

Imagen: Televisión de Galicia



falta muy frecuente de verda-deras capacidades técnicas en-tre los funcionarios del Gobier-no. Formar esas capacidades, crear verdaderos organizadores, es tarea larga y difícil.

Por otra parte, la extensión e intensidad del intervencionis-mo depende principalmente de la época en que trate de im-plantarse. Hasta 1914 el Estado penetraba en el campo econó-mico individual con gran par-simonia y moderación, porque el ritmo normal y acompasado de los negocios, las industrias, el comercio y los cambios, ha-cía por lo general innecesaria o poco aconsejable esa inter-vención; una larga época de paz internacional había crea-do una situación de equilibrio y estabilidad en las relaciones económicas de los pueblos y de los individuos. La guerra que estalló en aquel año trajo con-sigo, después de la contienda armada, una batalla económica de proporciones fantásticas y un estado de desequilibrio no conocido hasta entonces. La ri-queza positiva destruída por la guerra, quedó sustituída por la riqueza aparente e ilusoria del papel moneda; el mundo eco-nómico y financiero se agitó enloquecido en una atmósfera de inflación deslumbrante, que no le dejó ver el espectáculo real de una humanidad empo-brecida por la destrucción y la matanza, desprovista de las an-tiguas normas que limitaban y coordinaban sus actividades, y sobre todo, relajada en los re-sortes morales que antes de la guerra contribuían a mantener en un sano equilibrio la balan-za económica. En Europa, fue la inflación del papel moneda la

que mantuvo por algunos años en febril actividad los negocios, las industrias y el comercio; en los Estados Unidos, fue la infla-ción del oro que habían amon-tonado en cantidades fantásti-cas durante los primeros años del conflicto negociando con los países beligerantes, oro que lanzaron a todos los vientos de la rosa náutica en forma de cré-dito fácil e imprudente; y en los pueblos latinoamericanos, fue la inflación de los empréstitos, que a manos llenas les brinda-ban los inexpertos banqueros del Norte. Aquello fue la orgía de los millones; la producción industrial y agrícola aumentan-do en proporciones colosales, alimentada por el crédito, y los consumos creciendo sin cesar como reacción contra las pri-vaciones de la guerra y con la facilidad que brindaba la abun-dancia de los medios de pago.

Mas de repente, y sin que se dieran cuenta los que maneja-ban la enardecida máquina de la inflación, aquella prosperi-dad ficticia y engañosa estalló en una llamarada de pánico y desconcierto. Y vino la crisis, la catástrofe financiera y eco-nómica; el equilibrio entre la oferta y la demanda que se había mantenido artificialmen-

te, se rompió en todas partes, con las naturales consecuencias de la ruina de las industrias, la paralización del crédito, el des-empleo y el hambre. Entonces los pueblos volvieron hacia el Estado los ojos suplicantes buscando, en la única entidad aparentemente fuerte que que-daba en pie, alivio y remedio para los males sin cuento que aquel cataclismo inesperado les hacía padecer. Y los gobiernos, uno por uno, en distintas dosis y medidas, bajo formas diver-sas, con métodos más o menos audaces y con despreocupación más o menos visible de viejas normas jurídicas y filosóficas, fueron interviniendo como ci-rujanos llamados de urgencia, en aquellos organismos econó-micos, amenazados de muerte. Al mismo tiempo que la in-tervención realizada en forma constitucional por los parla-mentos y los Gobiernos, en los pueblos que habían logrado conservar sus instituciones de-mocráticas en medio del cata-clismo social y económico, fue-ron surgiendo y prosperando las dictaduras: dictadura rusa, dictadura magyar, dictadura yugoeslava, dictadura polone-sa, dictadura turca, dictadura española, dictadura italiana, dictadura alemana.

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Los Estados Unidos habían venido desde 1783 entregados a la filosofía liberal del “laissez faire”, y en el espacio de siglo y medio habían llegado a ser el pueblo más rico de la tierra. En 1933 cuando el presidente Hoover abandonaba la Casa Blanca desengañado y triste ese país se hallaba al borde de la banca-rrota. Las industrias paralizadas, los bancos cerrados, el crédito muerto, veinte millones de desocupados y el hambre imperando donde siempre había reinado la mayor hartura. El desequilibrio entre la industria y la agricultura había llegado a extremos in-calculables, «mientras la agricultura moría de hambre porque era demasiado rica». Las deudas acumuladas durante la infla-ción constituían un peso enorme que agobiaba lo mismo a los deudores que a los acreedores. Los precios habían descendido al más bajo nivel conocido hasta entonces. El trabajo humano alcanzaba cotizaciones irrisorias. La moneda excesivamente va-lorizada estaba fuera del alcance de los trabajadores e indus-triales. Los bancos no encontraban la manera de utilizar sus cuantiosos depósitos en oro y la falta de liquidez de sus activos hacía su situación cada vez más azarosa y difícil.

En tan críticos momentos fue llevado en triunfo a la Presiden-cia de la República Franklin Roosevelt. El Congreso, incapaz de obrar y bajo la tremenda presión de las circunstancias, se apresuró a investirlo de carácter de Dictador, un Dictador al estilo romano que era un magistrado republicano a quien confería el Senado, en circunstancias críticas e insólitas y por un tiempo determinado, po-deres excepcionales. Roosevelt tuvo facultades casi ilimitadas para cambiar el valor de la moneda, para reorganizar las industrias, el comercio y la agricultura, para modificar el sistema bancario, para hacer uso del crédito del Estado en alta escala y para desarrollar un inmenso plan de obras y trabajos públicos que ocupara millones de brazos. Facultades análogas y menos limitadas había conferido dos años antes el Congreso de Colombia al Presidente Olaya Herrera para conjurar la crisis económica.

Investido de tan amplios poderes y rodeado de un nu-meroso equipo de profesores, economistas, teorizantes, con-sejeros y asesores, el Presidente acometió el mayor y más audaz ensayo de intervencionismo económico hecho hasta aho-ra por un Gobierno de forma republicana. El pensamiento cardinal del presidente y sus colaboradores fue el de procu-rar una repartición más equita-tiva y razonable de las riquezas nacionales. A ese pensamiento básico han obedecido todas las medidas radicales implantadas por el Gobierno de Roosevelt, empezando por el abandono del patrón de oro y la baja del valor del dólar, Roosevelt, a quien sus principios económi-cos y todos sus antecedentes lo hacían mirar con horror la depreciación de la moneda, se vio forzado por la realidad des-piadada e inmodificable, a de-cretar el abandono del patrón de oro, probablemente con la misma repugnancia con que el Secretario del Tesoro en la gue-rra de secesión, presentó, con lágrimas en los ojos, el proyecto de ley para emitir papel mone-da. Rebajado el valor de la mo-neda, subió automáticamente el del trabajo, se mantuvo firme el de los objetos industriales, se acrecentó el de los productos agrícolas y se redujo el de las deudas de toda clase.

Dentro de aquel mismo pen-samiento de buscar una mejor repartición de la riqueza, se organizó y subvencionó la limi-tación de los cultivos agrícolas cuya producción excesiva de-primía los precios y arruinaba la industria, dando a los agriculto-res compensaciones razonables Imagen: Internet - autor desconocido



por la renuncia a una parte de sus plantaciones. Con igual pro-pósito se llevó a cabo una re-volución aún más intensa en el campo industrial, mediante la transformación de los antiguos «trusts» en grandes organiza-ciones cooperativas, que sujetas a códigos o estatutos especia-les, establecieron reglas para la producción, la distribución y el consumo de sus productos, para mantener a un nivel bas-tante elevado los salarios y para disminuir y repartir las horas de trabajo. Al mismo tiempo, con el concurso de los Bancos de las Reservas, el Gobierno puso en juego el crédito interno del Es-tado y se procuró, por medio de la emisión de bonos en cantida-des excepcionales, sumas ingen-tes, que le permitieron llevar a cabo un inmenso plan de obras y trabajos públicos que dieron ocupación lucrativa a millones de gentes sin empleo.

Estas medidas pusieron a funcionar nuevamente la má-quina económica, conjuraron el peligro inminente de la revolu-ción social, aliviaron una enor-me cantidad de sufrimientos y de miseria y le devolvieron la fe y la esperanza, la confianza en sus propios destinos, a una colectividad de hombres arrui-nados, desalentada y abatida.

¿Habríanse obtenido estos resultados con los métodos y sistemas del presidente Hoo-ver? Es muy fácil mostrar las deficiencias, errores y vacila-ciones de la obra de Roosevelt. Lo que es imposible probar es que sin ella los Estados Unidos se encuentran hoy en mejor situación, o que por lo menos hubieran escapado a una catás-

trofe social, política y económica de proporciones fantásticas. Roo-sevelt puso límite al individualismo, que creó primero la riqueza y después la ruina del país, y mostró al mundo el error político y so-cial del egoísmo sin freno y de la competencia sin escrúpulos. «En los negocios humanos -dice André Maurois— lo nuevo no es lo que no se ha hecho nunca, sino lo que lleva a un organismo dado, en un momento definido, el socorro de que tiene necesidad. El pro-grama de Roosevelt ha devuelto a los americanos, en el momento en que dudaban de sí mismos, la fe en la posibilidad de obrar. Ha devuelto a una democracia, en el momento en que degeneraba en demagogia, el gusto por la autoridad. Ha impuesto a la autoridad, en un momento, en que había podido degenerar en tiranía, el respeto por la libertad. Por primera vez un jefe de Estado no revo-lucionario ha rehusado admitir que sea una ley ineludible de la na-turaleza el escándalo insoportable de la abundancia de los bienes coincidiendo con la miseria y el hambre. Ha tratado de adaptar su país a condiciones nuevas de producción y de introducir en la vida política métodos que, en la vida física, han dado grandes resulta-dos. ¿En estas tentativas tendrá éxito? Nadie lo sabe. La empresa es nueva, desmesurada, quizá imposible. Pero, cualquier cosa que suceda, este hombre que, enfermo como está, ha intentado salvar a su país, merecerá que sus conciudadanos, imitando un ejemplo dado hace tiempo por el Senado y el pueblo romano, le agradezcan por no haber en ningún momento desesperado de la República».

Contra el intervencionismo de Roosevelt se ha alzado en los últimos tiempos, del otro lado del Atlántico, una verdadera fa-lange de adversarios. Uno de los más autorizados voceros de ella fue M. Flandin, Jefe hasta hace poco del gobierno francés. En su discurso del 4 de noviembre último, denunció como factor esencial de desorden el abandono de la libertad económica y proclamó la necesidad de una gran campaña «contraintervencionista». Este discurso encontró una entusiasta acogida por parte de salientes personalidades inglesas, quienes en una carta, manifiesto, publi-cada en «Le Temps», propugnan resueltamente la libertad de cam-bios. «Nosotros nos preguntamos -dice el manifiesto— si no es el origen de los desórdenes mundiales el desconocimiento del hecho

Imagen: Internet - autor desconocido



de que todos los problemas de producción, distribución y con-sumo, de trabajo y de paro, de compra y de venta, de benefi-cios y de pérdidas, deben ser, en fin de cuentas, gobernados, por la ley fundamental de la oferta y la demanda. Sólo esta ley puede reglamentar, al fin, los límites de la producción, las necesidades de los consumido-res, los niveles de los precios, las condiciones que permi-ten a los comerciantes ejercer su comercio con éxito y a los obreros trabajar con normali-dad. Sólo hombres formados en la práctica de los negocios, en el cultivo y distribución de los productos de la tierra y en las infinitas ramificaciones que implican estos procedimientos podrán ajustarse como convie-ne a condiciones que cambian incesantemente, y lo harán mu-cho mejor que pudiera hacerlo ningún Gobierno».

Pero, por una cruel ironía del destino, cuando todavía no se había extinguido el eco del elocuente discurso del cé-lebre estadista francés, ni se había secado la tinta con que se escribió el manifiesto sus-crito por antiguos ministros y embajadores, presidentes de grandes empresas, banqueros y hombres de negocios de In-glaterra, caía en Francia el ga-binete presidido por el mismo M. Flandin, por haberse nega-do la mayoría de la Cámara de Diputados a concederle facul-tades omnímodas y extraordi-narias, para realizar un gran experimento de intervención en el terreno de la moneda y de los cambios, a fin de evi-tar la catástrofe del franco. La Cámara dio la razón al orador

del 4 de noviembre, y se la negó al jefe del Gobierno. La eterna historia: las realidades inflexibles de la vida impo-niéndose a los hombres de Es-tado y echando por tierra sus teorías y concepciones filosó-ficas: el gobernante ilustrado y patriota sometiéndose sin vacilar a los dictados del bien público, con sacrificio de sus más caras ideas...

En cuanto al resultado fis-cal de las medidas de Roosevelt, nadie podía esperar que ellas dejaran ileso el equilibrio del presupuesto. Prácticamente los Estados Unidos han venido desa-rrollando su actividad fiscal sobre la base del déficit desde 1931. En ese año el déficit empezó con un exceso de gastos de 463 millones de dólares. En 1934 el déficit se elevó a la enorme cantidad de 3.600 millones, superior ese défi-cit al total de las rentas de aquel año, que montaron a 3.278 mi-llones de dólares. Pero el país no se desalienta, animado como está por el espíritu de Roosevelt. A pesar de la crisis, a pesar del déficit, a pesar del desempleo, los Estados Unidos -nación, estados y municipios- gastaron en 1934, en escuelas públicas, 1.800 mi-llones de dólares, es decir, más de la mitad del presupuesto de rentas del Gobierno federal. Un país que hace tan colosal esfuer-zo por mantener un alto nivel de cultura, un país que así atiende a las necesidades del espíritu, tiene pleno derecho a violar uno que otro de los mandamientos del decálogo individualista de la economía liberal.

Nos seduce sobre manera el audaz y estupendo ensayo intervencionista de Franklin

Roosevelt, presidido por una rectitud a toda prueba y una buena fe incontestable, recti-tud de puritanos y buena fe de profesores universitarios, animado por un noble y eleva-do espíritu de justicia social y económica, y puesto en prác-tica con encomiable valor ci-vil por hombres a quienes no arredra el peligro de cometer errores ni detiene una pueril vanidad para enmendarlos. Su obra como toda grande obra de emergencia, es susceptible de reparos, y, sobre todo ado-lece de cierta inestabilidad, que Roosevelt mismo recono-ce y se esfuerza por modificar tranquilizando aquellos inte-reses legítimos que requieren normas y reglas estables para el desarrollo de sus activida-des. Pero de todas maneras como dice Bernard Fay, es una gran fortuna para los Estados Unidos haber encontrado en esta hora crítica, en que nece-sitan cambiar la orientación de su vida nacional y replegarse sobre sí mismos, un hombre que sabe realizar esta magna empresa con entusiasmo y pre-sentarla a sus conciudadanos con aire de triunfo.

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El Gobierno y la situación económica

Alfonso López Pumarejo*

Con tres semanas de retraso llega esta nueva entrevista con el Presidente López. El tema de nuestras conversaciones requería esta vez un examen previo y minucioso de innume-rables factores que condicionan la vida nacional, examen que no admitía precipitación y que el Presidente quiso realizar en connivencia con el mayor acopio posible de datos e informa-ciones, y dentro de la más severa objetividad. A medida que esta investigación avanzaba, el doctor López hacía el comen-tario de las dificultades para recopilar datos sobre el desarrollo económico, y apreciaba con mayor exactitud la trascendencia de los hechos que surgían del estudio emprendido. Esto sin contar con que muchas veces, nuevas preocupaciones y pro-

blemas surgían de la investigación, requiriendo inmediatamente el interés del gober-nante. Quiso entonces el doctor López tener la generosidad de suponer que yo podría servirle de ayuda, y me instó a participar con él en el estudio de los datos que reputaba indispensables para la exposición cabal de sus ideas. En calidad de aprendiz le acompa-ñé en esta labor, derivando de ella muy preciosas enseñanzas y beneficiándome de una atmósfera de confianza y mutuo entusiasmo que, por fuerza, dará a esta entrevista un cariz más cordial del que pudieron tener las anteriores.

Cuando se hubo cumplido, dentro de ciertos límites a los que se hará referencia luego, la recolección de datos y el examen de ellos, y cuando mi inexperiencia me hacía temer fuera punto menos que imposible reducir a una tesis aquel cafarnaum de papeles y números que se habían confrontado, tuvo a bien darme el doctor López una lección de orden, de sistema y de síntesis, exprimiendo en un par de horas toda la savia que podía dar de sí la materia de nuestras investigaciones. La entrevista que yo viera desaparecer en ciertos momentos bajo un montecillo de cifras, contradicto-rias las más de las veces, se había salvado.

(Entrevista con Jorge Zalamea)1

1 "El Tiempo", julio 3 de 1935* Jefe liberal y Presidente de la República en dos oportunidades, de 1934 a 1938 y de 1942 a 1945.



Pero -me advierte entonces el Presidente- no va a ser posible que usted transmita al pú-blico estas ideas ni le presente estos hechos que las respaldan, sin una explicación previa de lo que son y significan las condiciones en que un nuevo Gobierno entra a regir el Estado, y de lo que fueron para el mío ciertas condiciones especiales. La gente no suele darse cuenta de la fuerza de esas circunstancias que rodean a todo cambio de Gobierno, y menos aún de las particulares que pueden tocarle en suerte, o en desgracia, a determinado gobernante. El ascen-so de hombres nuevos a la dirección del Estado, suscita invariablemente entre nosotros una es-peranza mesiánica que quisiera verse cumplida en plazo no mayor de sesenta días. ¡Ni siquiera le conceden a uno el margen de crédito que la propia Constitución le reconoce al marcarle un límite de cuatro años para el desempeño de su gestión administrativa! Gestión que debe su-ponerse condicionada por una política especial, por un programa concreto, al menos por una aspiración que no puede cumplirse en dos me-ses, ni en dos años, sino en la medida total que se concede al gobernante para la realización de sus propósitos. Si esa política, aspiración o pro-grama no se satisfacen en un logro inmediato y, por tanto, transitorio, sino que aspiran a influir decisivamente en el presente y en el futuro de la Nación, el gobernante no puede hacer cosa dis-tinta a advertir de vez en cuando al país de los progresos, casi siempre inadvertidos, que van logrando sus propósitos. Que es, precisamente, lo que deseo hacer por intermedio suyo, ya que usted quiso llevar a una serie de entrevistas algo de lo que constituye la que pudiéramos llamar vida íntima del Gobierno.

Con paso firme y elástico se pasea el Presidente a lo largo de su despacho. A veces se detiene fren-te a mí para acentuar el significado de una frase o recomendarme la reiteración de una idea. En la convivencia de estos días he podido observar cómo trabaja su inteligencia y cómo responden sus pa-labras a la elaboración interna de las ideas: lento y frío en la iniciación, como incierto en la escogencia de temas y expresiones, no tarda en crear un clima de actividad que caldea su propio pensamiento y hacer fluir, ya sin interrupción, el discurso.

—Advertir el ritmo que llevan los progresos de esa política sin tener en cuenta las circunstancias que rodearon su puesta en práctica, sería cosa tan inútil como imposible -reitera el Presidente-. En modo alguno podrían detallarse esas circunstan-cias, agravadas en el caso de mi ascenso al Poder por ciertas complicaciones que usted y todo el mundo conocen. La enumeración de todas ellas y su explicación bastarían a llenar los límites de su entrevista. Pero de una manera global y forzosa-mente sucinta, voy a exponérselas para que usted transmita al público aquellos detalles que con-sidere más susceptibles de darle una impresión cabal de lo que en estos casos sucede.

Con absoluta precisión y claridad, apoyándose en cifras y documentos que no admiten controver-sia, me explica el Presidente las circunstancias que presiden a un cambio de Gobierno y el fenómeno de reajuste que se presenta entre la anterioridad in-mediata y los planes del nuevo equipo gobernante.

—Por dictado de nuestra organización políti-ca, todo Gobierno se encuentra, al llegar al Poder, con un Presupuesto formulado por su inmediato antecesor, con un Congreso constituido con an-terioridad, y en la inminencia de unas eleccio-nes populares de marcado cariz político, en las que habrá de renovarse el personal colegiado de Asambleas, Cámara y Senado, renovación que, a su vez, implica cambios de importancia en buena parte de los cuadros burocráticos. La resonancia que estos hechos encuentran en la vida nacio-nal es tan intensa, que mientras no se opere el cambio, no habrá manera de atraer la atención pública hacia las preocupaciones nuevas y los nuevos proyectos que trae el Gobierno a la ad-ministración del Estado. El Presupuesto que de aquel modo vino a heredar el Gobierno entrante, Imagen: BanRepCultural



condicionará el nuevo hecho administrativo y la actividad del equipo ministerial. Ese Presupuesto puede impedir el desarrollo de la política que el gobernante trae la aspiración de implantar y pue-de obligar a cambios de rumbo que la opinión no acierta a explicarse. Vea usted lo que aconteció en el caso concreto de mi Gobierno -me dice el doctor López- llevándome ante unas cifras.

Son los Presupuestos del Estado a partir de 1926. Hé aquí las cifras totales de ellos:

1926 $ 67.370, 3461927 84.060.6601928 115.272.9051929 82.768.7471930 61.544.9651931 52.203.9301932 52.619,5431933 55.731.4571934 72.270.363

Frente a estos números expone en silencio el doctor López el Presupuesto para 1935, primer año fiscal de su Gobierno. De $72.270.363, en que se computaron los gastos para el año an-terior, el Ministro de Hacienda saliente, doctor Esteban Jaramillo, cercenó el Presupuesto hasta dejarlo en $47.723.029. Es que las condiciones de nuestra vida -se pregunta uno ante este cam-bio imprevisto- ¿habían sufrido una variación de tal magnitud que autorizase a prescindir en los servicios del Estado de una suma de veinticinco millones de pesos? En modo alguno. El nuevo Gobierno se hallaba ante un conflicto internacio-nal en vía de solución, pero pendiente todavía de ella; ante ingentes compromisos comerciales y de otra índole derivados de ese mismo conflicto; ante una deuda interna que subió de $14.548.000 en diciembre de 1929, a $43.646.000 en diciembre de 1933, y a 155.526.000 el 30 de junio de 1934, sin incluír $28.127.000 de deudas bancarias, ni el déficit de $20.079.000 (que está reducido hoy a $16.308.000); ante una moneda que alcanzaba en su deprecio límites no conocidos después de la guerra europea; y ante un sinnúmero de nuevos servicios que el país entero demandaba con no menos urgencia que necesidad.

—Al aceptar en principio ese Presupuesto -prosigue el doctor López- al suponer que es-tuviese ceñido a las necesidades del Estado que

íbamos a administrar, hubo de resignarse mi Gobierno a un pri-mer reajuste de propósitos. Pero no pudimos tardar en ver que ese Presupuesto no respondía a la realidad, que los compromi-sos del Gobierno se levantaban contra las cifras consignadas en él, y que había sido inútil el es-fuerzo hecho por nosotros para acomodarnos al orden de cosas que esas cifras aparentaban. Hubo que pensar entonces en la creación de nuevas rentas y en la iniciación de una política fiscal que no había tenido pre-vio anuncio por la simple razón de que no la hacía necesaria la apariencia de las cosas que hallamos al entrar en ejerci-cio del Poder. Mucho se habló entonces de la desorientación del Gobierno; pero nadie creyó oportuno explicarle al país que en todo aquello no había nada distinto a esta simpleza; para el primer año fiscal de mi Admi-nistración se había suprimido el Presupuesto extraordinario, dando a entender con ello que podríamos manejar las finan-zas del Estado con veintinco millones menos que en el año anterior, y dentro de una mis-ma, si no más severa y exten-dida, exigencia en los servicios y gravosidad en las cargas. Creo que, como ejemplo de esas si-tuaciones de reajuste de que venimos hablando -concluye el Presidente- es difícil hallar nada más impresionante.



Apenas tiene necesidad el doctor López de una breve pausa para derivar su argumen-tación hacia otros aspectos del problema. Ahora continúa:

—A estas contingencias no puede escapar ningún nuevo Gobierno. Todos tendrán este o semejante problema presupues-tal, y todos habrán de abocar en sus comienzos la solución de aquellas contingencias po-líticas derivadas de elecciones populares y de la renovación forzosa de los cuadros buro-cráticos. Pero en la iniciación del mío, hubo algo más. Todos sabemos de sobra que la guerra trae consigo una perturbación total del orden, de la normali-dad, en todos los sectores de la vida nacional. Ella fuerza a los Gobiernos a adoptar medidas extraordinarias, anormales, que lo mismo abarcan lo económico que lo administrativo, lo legisla-tivo que lo internacional. Clau-surado el período de la actividad militar, el Gobierno que asiste a ese momento, no puede entrar a desarrollar su propia política sin haber restablecido antes la normalidad en todo el ámbito nacional. Nosotros nos hallamos hace apenas diez meses en un ciclo inflacionista impuesto a nuestra economía por el con-flicto con el Perú; con un mo-vimiento crediticio que no había podido someterse, por idéntica causa, a las regulaciones ordi-narias, pero que no podía con-tinuar escapándose a ellas una vez negociada la paz; con una serie de situaciones internacio-nales de emergencia que era preciso liquidar al desaparecer su objetivo; con una adminis-tración inadecuada para los nuevos servicios que el conflicto

exigiera; con una legislación de carácter extraordinario a la que convenía dar su plena consti-tucionalidad, si es que no era innecesaria ya, en cuyo caso de-bería anularse; con un volumen de compromisos que era forzo-so atender inmediatamente en aquellos casos en que no era posible subordinar su cancela-ción al estado de penuria en que quedara el Fisco por razón de la depresión económica que acaba de sufrir el país; con un mate-rial nuevo de cuya conservación y aprovechamiento adecuados era responsable el Gobierno en un doble sentido: como admi-nistrador y como defensor de los intereses nacionales. Creo que usted apreciará o adivinará la cuantía de esfuerzos de toda índole que se precisa para operar la restauración de una normali-dad tan profundamente que-brantada. Pues bien: uno de los instrumentos más eficaces, más necesarios para la consumación de esta obra: el Poder Legislati-vo, nos falló totalmente. La pe-culiar composición del Congreso y las exigencias de una táctica política que no voy a calificar, permitieron que el Parlamento esquivase la parte de responsa-bilidad que le incumbía en tarea tan delicada y compleja, para entregarse a los azares de una discusión que hubiese dejado perplejo al Gobierno, de no ha-

llarse éste tan intensamente pre-ocupado y ocupado en volver el país a la normalidad y frenar el desorden que una guerra desata en el interior.

El recuento de tan graves circunstancias no altera el áni-mo del Presidente. La precisión con que las evoca, permite su-poner la decisión con que las aceptó y la prontitud que puso en cercarlas y estrecharlas hasta reducirlas al mínimum de hos-tilidad o de incomodidad, que era posible dentro de las con-diciones fiscales y políticas en que se ha movido su Gobierno, por una falta de comprensión para con sus propósitos y para con la situación en que habría de iniciar su gestión. Con la sencillez de un profesor que explica una lección archisabida, prosigue el doctor López:

—Lentamente se fue volvien-do a la estabilidad que era po-sible conseguir. Se regularizaron los créditos con el Banco de la República mediante una com-putación realista de las reservas oro; se reintegraron créditos que daban una falsa idea de la si-tuación de las reservas metálicas del Banco emisor; se contuvo la inflación restringiendo el medio circulante sin afectar el nume-rario en poder del público, lo que hubiese podido ocasionar



un estreñimiento comercial in-deseable; se estudiaron las os-cilaciones del cambio, consul-tando el nivel conveniente para las industrias de exportación; se revisaron ciertas medidas para estimular la inmigración de ca-pitales extranjeros; se lograron mejores condiciones de interés y mayor amplitud en los plazos de ciertos préstamos; se abolió totalmente el recurso a ellos como instrumento de finan-ciación para el Fisco Nacional, y se estimuló vigorosamente la democratización del crédito, ne-cesidad en que no repararon los Gobiernos conservadores en la época en que ingresaban men-sualmente a Colombia seis, ocho o diez millones de dólares que habría de pagar el mismo pueblo al que tan poco se ayudaba en las tribulaciones de su economía y en el incremento de sus posi-bilidades de trabajo. En nuestra anterior entrevista se hizo men-ción detallada de la forma en que logró el Gobierno mantener la tranquilidad social, quebran-tada por una epidemia de huel-gas que tenía su más clara causa en la inflación; y la normalidad política impedida por ciertos excesos de la oposición y por la inexperiencia gubernamental del propio liberalismo.

Con una sonrisa en que por igual parecen mezclarse la sa-tisfacción de la obra cumplida y el optimismo, respecto a los resultados de la venidera, me dice el Presidente:

—Los muchos años que he dedicado a la actividad política no me autorizan a confiar en que los opositores del Gobier-no admitan la realidad de es-tos hechos y aprecien el valor

que tiene para la vida nacio-nal la vuelta que firmemente vamos dando hacia la norma-lidad. Claro está que esto no significa que mis palabras no busquen hallar en ellos el eco que quisiera encontrar en to-dos los colombianos. Más aún: me sería grato saber qué piensa íntimamente de este Gobier-no la juventud conservadora, esas nuevas generaciones que yo no tuve tiempo de conocer por haber entrado a servir a la República en esta dignidad ac-tual, precisamente cuando ellas comenzaban a hacerse oír den-tro de su partido. Le repito que esto me sería grato, pero he de confesarle que no lo es menos para mí tratar de convencer y orientar al pueblo que trabaja sin distinciones políticas. A este sector básico de nuestra na-cionalidad se le ha mantenido perpetuamente en la ignorancia de las razones y perspectivas de nuestra economía, impidiéndo-le así participar fructuosamente en sus desarrollos previstos o imprevistos. Peor aún que man-tenerlo en la ignorancia, pues se le ha nutrido de prejuicios que, en la mayoría de los casos, valían únicamente como tapa-dera que ocultaba el interés del empresario industrial o agrícola que se beneficiaba de esa ig-norancia del trabajador. Esta

situación hay que modificarla por completo. No he escatima-do al pueblo las explicaciones de mi gestión. En este momen-to mismo no hago cosa distin-ta. Pero ahora, tras de hacer memoria de cómo se ha conse-guido la relativa estabilidad de que goza el país, vamos a tratar de demostrarle, con ayuda de estos datos que hemos lleva-do y traído durante varios días, cómo en la economía nacional se está operando la transfor-mación prevista y anunciada por el Gobierno, y cómo no es verdad que las iniciativas de él hayan obstaculizado esa trans-formación ni impedido el libre crecimiento de la riqueza ni el incremento de la capacidad de trabajo. Y vamos a señalarle con absoluta claridad los caminos que nos parecen conducir más directamente al logro que toda laboriosa ambición merece.

Volviendo a las cifras y do-cumentos que han servido de base y de incitación para el cumplimiento del estudio que se proponía, destaca el Presi-dente estos hechos económicos de significación incuestiona-ble: sin afectar el numerario en poder del público, el me-dio circulante que se cifraba en agosto del año pasado en $83.428.000, se ha reducido a

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$81.386,000. La exportación de café, que valía en 1928, $88.171, 000, apenas alcanzó a valer en 1934 $51.521.000, y amenaza valer menos en el año actual, si es que se tiene en cuenta que la produc-ción de los cuatro primeros meses vale únicamente $14.458.000. A pesar de estos dos hechos adversos para la actividad económica del país, el movimiento de las oficinas de compensación revela un volumen tan inusitado de transacciones, que bien vale la pena re-producir las cifras completas del siguiente cuadro:

Rebajado el precio del café a la mitad de su valor, sin el recur-so de los empréstitos, y cuando hay todavía gente empeñada en anunciar una reacción económica desfavorable para achacársela al Gobierno -dice el Presidente- éste se empeña en democratizar el crédito, y puede presentar estas cifras altamente satisfactorias: de diciembre del año 34 a abril del presente, aumentaron los créditos concedidos por los bancos comerciales a $3.199, 221, de los cuales corresponden a la Caja de Crédito Agrario $880.272, 000, repre-sentados en pequeños préstamos para la agricultura y la industria, como puede verse por el siguiente cuadro:

Movimiento de compensación de cheques.

En Bogotá En el país

Diciembre de 1927 24.110.000

Diciembre de 1928 24.210.000

Diciembre de 1929 12.606.000 29.782.000

Diciembre de 1930 9.611.000 22.411.000

Diciembre de 1931 8.265.000 20.699.000

Diciembre de 1932 9.630.000 21.953.000

Diciembre de 1933 15.638.000 33.238.000

Diciembre de 1934 16.190.000 38.359.000

Abril de 1935 23.011.000 51.680.000

Mayo de 1935 26.391.000 55.517.000

Imagen: historiacocina.com



Pero no es solamente en la actividad bancaria donde podemos hallar cifras que prueben la validez de nuestra tesis. También en los transportes nacionales podemos ver unos cuantos datos sintomá-ticos de lo que viene sucediendo en la economía nacional. Según información del Ministerio de Obras Públicas, el movimiento co-mercial comparado del río Magdalena en los años de 1933 y 1934 ha tenido el siguiente desarrollo:

Carga de Norte a Sur

Toneladas

1933 Productos nacionales 106.912

Productos extranjeros 95.98

1934 Productos nacionales 164.276

Productos extranjeros 103.318

Carga de Sur a Norte

Toneladas

1933 Carga común 113.034

Carga para la exportación 111.077

1934 Carga común 189.842

Carga para la exportación 113.286

Bancos 1934 Dic.31 1935 Abril 30 Aumento

Banco de Bogotá $10.745.998 11.162.733 416.735

Banco de Colombia 6.718.743 6.605.874

Banco Alemán Antioqueño 7.751.041 7.961.916 210.875

Royal Bank of Canada 4.537.631 4.600.131 62.500

Anglo South American Bank 5.524.952 5.985.672 460.720

Banco de Londres y América del Sud 2.559.724 3.195.874 636.150

National City Bank of New York 1.521.423 773.378

Banco Francés e Italiano 1.457.462 1.655.722 198.260

Banco de Bolívar 536.325 554.471 18.146

Banco Nacional de Sabanas 498.561 561.229 62.668

Banco Comercial de Barranquilla 897.551 905.196 7.645

Banco de San Gil 280.414 257.973

Nuevo Banco de Sonsón 259.383 242.377

Banco de Oriente 102.572 104.883 2.311

Banco del Estado 155.278 191.220 35.942

Banco Hipotecario de Colombia 569.925 759.201 189.276

Caja de Crédito Agrario 4.248.678 5.128.950 880.272

Banco de Salamina 161.799 179.520 17.721

Sumas $48.527.460 50.826.320 3.199.221

Imagen: Ecopetrol



Como ve usted —explica el Presidente— en tanto que el trá-fico de importación y exporta-ción disminuye de 1933 a 1934 en 453 toneladas, el tráfico do-méstico aumenta en el mismo período en 134.172 toneladas. Y conviene agregar que la carga movilizada por los ferrocarriles colombianos en abril de 1932, era de 169.617 toneladas, en tanto que la movilizada en el mismo mes de este año alcanza a 239.037 toneladas. Todavía otro dato: el movimiento de carga por la carretera Ibagué-Armenia en 1933 fue de 31.986 tonela-das; y en sólo los cuatro prime-ros meses del año en curso se elevó a 25.114 toneladas, siendo muy digno de anotar que en esta cifra sólo se acumulan 984 toneladas de mercancía aforada en Buenaventura. El resto, pues, se refiere exclusivamente a pro-ductos nacionales intercambia-dos entre las regiones de Oriente y Occidente. Bueno será insistir aquí en que todo esto acontece en el momento mismo en que la exportación de café que en 1928 valía 88.171.000 de dó-lares de cien centavos oro, valió en 1934, 51.521.000 de dólares de sesenta centavos. Por primera vez en la historia de Colombia vemos que no obstante el des-censo vertical de los precios del café, el país sigue desarrollán-dose normalmente. Bien puede usted permitir a su imaginación el lujo de considerar cuál no sería nuestra situación econó-mica si el precio del café, lejos de rebajarse a estos extremos, se hallase estimulando este movi-miento de expansión económi-ca interna que es el fenómeno más interesante y más cargado de consecuencias benéficas que nos haya tocado presenciar.

La voz del doctor López y su mirada han adquirido una cali-dez especial, un ardor alegre que no pide cosa distinta a contagiar de su optimismo a las gentes de su contorno, al pueblo lejano que parece lograr en este mo-mento una presencia sensible entre nosotros. Como si adivina-se esta impresión en su interlo-cutor, me dice el Presidente:

—Es menester que usted pro-cure comunicar a estos datos, a esta conversación, a estos he-chos que ha visto nacer de en-tre estos números, el contenido de optimismo que encierran. En realidad, les estamos dando a los colombianos una excelente no-ticia y es preciso que la reciban en toda su significación. Usted ve que hoy todo hombre que se halla trabajando gana una com-pensación adecuada, así dirija sus actividades a la minería, o las ponga industrialmente al co-bijo de la protección aduanera o las consagre a la agricultura. Es importantísimo que el hom-bre de trabajo conozca, como la conocemos nosotros, la relación que existe actualmente entre los costos de producción y los pre-cios de venta de nuestros pro-ductos agrícolas.

Me pasa el doctor López, para su reproducción en las co-lumnas de El Tiempo, el siguien-te cuadro, en que se hace un cálculo aproximado de los cos-tos sobre la base de los datos suministrados por el agrónomo doctor Antonio Miranda:

Cost

o de

pro

ducc

ión

Cg.

125

ks.

Prec

io v

enta

Trigo $ 8.00 18.00

Cebada 6.50 14.00

Papa 3.00 8.00

Maíz 3.50 10.00

Arroz 10.00 25.00

Frisoles 7.00 27.00

Reconsiderando estas cifras, observa el Presidente López:

— Al paso que los produc-tores de café alegan que no es-tán ganando, o ganando muy poco, los productores de los demás artículos están haciendo grandes ganancias. Al paso que el café es un artículo superpro-ducido en el mundo, un artí-culo al que tenemos que salir a buscar nuevos mercados y a negociar tratados comerciales para vender 50.000 sacos más en algún país de Europa, para los demás artículos tenemos en el interior, aquí mismo, un mercado asegurado, pues la producción de ellos no cubre todavía las exigencias de la de-manda, conforme se desprende de los siguientes datos, sumi-nistrados por el Ministerio de Agricultura y Comercio:



equivocadamente y en especial en los últimos años, en los que se ha persistido en aumentar la producción amenazada de café, a sabiendas de que con mayor facilidad y dentro de un márgen amplísimo de seguridad, podía-mos dedicarnos a diversificar el resto de la producción agrícola, capacitándonos de esta manera para la conquista del merca-do interno. ¿Es que ignoraban acaso que esta diversificación e intensificación de los culti-vos tendría dos consecuencias esencialmente redentoras para nuestra vida: el abaratamiento de los costos en los artículos de primera necesidad, hoy escan-dalosamente elevados, y una mayor demanda de mano de obra en la bolsa del trabajo?

Creo que el país conoce mis ideas sobre el problema cafete-ro, y me hago la ilusión de que no se habrá olvidado que en momento oportuno insinué la conveniencia de entrar a consi-derar una posible limitación en la producción para defender por este medio el nivel de precios que yo consideraba gravemente

Productos Producción en 1934. Kilos. Consumo en 1934. Kilos.

Anís 266.340 281.126

Algodón (despepado) 3.333.300 5.827.722

Arroz 54.100.000 62.309.955

Cacao 10.000.000 14.270.132

Frisoles 27.835.000 30.082.296

Trigo 80.000.000 90.517.880

Agregando los datos del consumo de papa, azúcar y maíz, computa el Presidente el valor total de esos consumos, confor-me a los precios actuales, hallando por resultado estas cifras, que expresan el valor de nuestro consumo de los principales artículos agrícolas y pecuarios:

ArtículosConsumoen kilos

Precioskilos Valor total

Arroz 62.309.955 0.20 12.461.991

Azúcar 34.376.629 0.152 5.205.247

Cacao 14.270.132 0.48 6.849.662

Frisoles 30.082.296 0.216 6.497.775

Maíz 499.996.549 0.08 39.999.723

Papa 226.169.548 0.08 18.093.578

Trigo 90.517.880 0.14 12.672.503

$101.780.474

DegüelloCabezas

Preciocabeza Valor total

Vacuno 986, 559 $50 $ 49.327, 950

Porcino 618, 682 20 12.373, 640

Lanar 169, 713 5 848, 565

Total deproductos agropecuarios

$164.350, 629

—¿Habrá para qué decir —comenta el Presidente— que estos nú-meros, muy aproximados a la realidad, no obstante todas las fallas de nuestra estadística y todas las lagunas de nuestra información, están muy lejos de indicar que hayamos alcanzado el nivel de vida que nos corresponde dentro de la menos optimista de las esperan-zas? Esas cifras están indicando que nuestra economía ha sido de libre crecimiento; peor aún, que no sólo ha carecido de dirección, sino que en cuanto han pretendido darle alguna lo han hecho



amenazado. No se me quiso oír entonces, y hoy vemos que la pro-ducción se halla no ya limitada, sino considerablemente disminuida, sin que se haya aprovechado esa rebaja en la defensa de los precios. Sin embargo, todavía se persiste en aconsejar al país el incremento de la producción cafetera. No es ya ocasión de pedir ni de aconsejar a nadie que tome tal o cual medida para evitar un hecho cumplido, pero sí quiero llamar la atención del agricultor colombiano sobre estas cosas, para que él decida si es mejor confiar al monocultivo la solución de sus problemas económicos, o si es más sensato y lucra-tivo emprender la diversificación de la agricultura para usufructuar por este medio la potencia consumidora del mercado interno.

Y otro tanto podría decirles a nuestros profesionales, pues es lo cierto que hemos sido educados exclusivamente para la producción en masa de cafeteros, médicos y abogados, en tanto que carecemos en forma agobiadora de ingenieros, de químicos, de mecánicos, de artesanos de toda suerte y hasta de simples cortadores de camisas, que es necesario importar del extranjero en cuanto nos percatamos de que también podemos vestirnos por nosotros mismos.

Yo sé que mucha gente que pesa y piensa, recibió con risueña benevolencia aquella incitación que hice algún día al trabajador colombiano para que sembrase el maíz, la yuca y las legumbres que habrían de sustentarlo. Pues bien: a riesgo de provocar otro acceso de benevolencia irónica, me agrada reiterarle a usted la satisfacción que me produce el darle vueltas a estas cosas de nuestra economía doméstica, y ver cómo el pueblo le ha dado precisamente ese rum-bo, y no otro, a sus actividades.

Pasa el Presidente a explicarme la necesidad y conveniencia del Consejo Nacional de Economía, institución que debe allegar, ordenar y controlar los datos e informaciones para dar a la economía colom-biana la dirección realista que le ha faltado hasta ahora. La expe-riencia de la investigación que ha realizado el doctor López ante mí, es demasiado elocuente para que pudiese yo dudar de la urgencia en que se hallan el país y el Gobierno, de contar con una institución que les facilite los datos auténticos que son menester para el manejo adecuado y la firme orientación de sus negocios. Por el momento, la más superficial de las investigaciones tropieza con el empirismo y ar-bitrariedad de los datos allegados, con las contradicciones flagrantes en números salidos de la misma pluma e impresos en la misma pu-blicación, con la carencia de un sistema que unifique los ensayos he-chos hasta ahora. Teniendo en las manos los instrumentos todos del Estado, y contando con la colaboración de las más altas entidades administrativas y económicas, el doctor López ha tenido que fiarse al sentido realista que lo caracteriza antes que quedarse enredado en las alambradas del error o del interés solapado, que en veces acierta a pervertir o esconder los datos de que muy bien pudiera depender la misma economía nacional.




De los Gastos Públicos1

Carlos Lleras Restrepo*

Tanto cuando fui Contralor General de la República como cuando fui Ministro de Hacienda y Presidente busqué que el Congreso prestara atención a las prioridades en el gasto público. Consideré y sigo considerando esenciales dos cosas: el que no se pueda incluir en el presupuesto gastos que no correspondan a una ley anterior o a créditos judicialmente reconocidos y la obligación de estudiar cómo se han invertido los fondos nacionales, con el examen de la cuenta general del presupuesto y del tesoro, que no es otra cosa que el informe que el Contralor General pasa cada año al conocimiento de la Cámara de Representantes.

Recientemente, en la ceremonia que se cumplió en la Contraloría General para im-ponernos al doctor Alfonso Palacio Rudas y a mí la condecoración que lleva mi nom-bre, el doctor Palacio nos dijo cómo los esfuerzos suyos y los míos, para obtener que la Cámara estudiara la cuenta general del presupuesto y del tesoro, no habían encontrado correspondencia. Chocante realidad. Al hacer el examen de esa cuenta el Congreso y la nación podrían enterarse de con cuáles prioridades se invierten los recursos del erario y el Congreso se ilustraría para poder hacer un razonable estudio del plan de desarro-llo. En cuanto a la inclusión de gastos en el presupuesto, al desordenado sistema de los auxilios quiso ponerle coto la Constituyente con una prohibición que no se supo formular bien. Ahora se están aplicando remiendos y es evidente que se tendrán que adoptar ciertas disposiciones de emergencia para que no se cierren asilos y hospitales. Pero creo llegado el caso de que se organice un estudio de fondo sobre la atención prioritaria en el gasto público de la nación, los departamentos y los municipios y de que el Congreso adquiera una clara conciencia de esas prioridades y la política del gasto público, se examine cada vigencia con claridad y valor.

1 "Nueva Frontera". 21 de junio de 1993.* Contralor General de la República, Ministro de Hacienda y Presidente de la República 1966-1970.



Para tratar de poner fin a la introducción en el presupuesto de gastos que no habían sido decretados por la ley anterior, libré y perdí batallas. Como las habían perdido varios de mis antecesores. Desde antes de mi llegada a la Presiden-cia de la República las había librado como ministro de Ha-cienda o como consultor del doctor Alberto Lleras. Desde mi primer año en el Ministe-rio de Hacienda del doctor Eduardo Santos encontré que un primer remedio era el de la descentralización de algunas rentas. Fue así como se traspa-saron a los fiscos municipales los impuestos que se habían creado para atender el servicio del empréstito de la defensa nacional, creado bajo la ad-ministración Olaya. Fue tam-bién durante el tiempo en que desempeñé el Ministerio que se estableció un sistema es-pecial de cooperación con los departamentos y municipios en dos campos de gran interés social: el de los acueductos y alcantarillados. Después de un afortunado comienzo con la Cooperativa de Municipalida-des de Antioquia, para el cual conté con la ayuda inestima-

ble de Alberto Jaramillo Sán-chez, se desarrolló la acción cooperativa para acueductos y alcantarillados en Risaralda, en cooperación estrecha con el gobernador de entonces, don Roberto Marulanda, y creo que se hicieron cosas buenas. Tam-bién en otros departamentos se iniciaron labores. El sistema era práctico: correspondía a la gobernación adelantar el in-ventario descriptivo de los ser-vicios de acueductos y alcanta-rillados, excepto en las grandes ciudades que podían adelantar esos estudios por su cuenta. El Fondo de Fomento Municipal, al cual se debía asignar en los presupuestos nacionales una partida razonable, comple-mentaba los esfuerzos fiscales de departamentos y munici-pios. Las cosas funcionaban bien, y el sistema hacía inne-cesario que los parlamentarios estuvieran apelando al sistema de auxilios, que no podían in-troducirse en el presupuesto nacional sino previa aproba-ción de una ley. Salvo el caso de las ciudades grandes, repito, era una sección de ingeniería sani-taria de la gobernación de cada departamento la que preparaba la descripción de la situación de

acueductos y alcantarillados. Se pasaban esa documentación y las propuestas de los goberna-dores a la sección de Ingeniería Sanitaria del Ministerio de Obras Públicas, previo concepto del Ministerio de Salud, y el depar-tamento presentaba su plan al gobierno central. Del estudio de esos planes, que debían señalar prioridades, salían las solicitudes que debía formular el Ministerio de Salud al de Hacienda. Así se regularizaba el apoyo de la na-ción a los departamentos y mu-nicipios para servicios esencia-les, sin burocracia inútil. No fue bueno que más tarde, creo que ya bajo el general Rojas Pinilla, a los departamentos les diera por fundar institutos de fomento, hinchando la burocracia. Pese a que así se torció la orientación inicial, podía haberse mante-nido la idea de los planes por departamentos, con el apoyo financiero y técnico del Fondo Nacional. Y se habría podido adelantar un escrutinio de nece-sidades y estudiar la proporción de los ingresos nacionales que por ese camino debía fortalecer la débil capacidad fiscal de los municipios y, en algunos casos, la de los departamentos.

Dentro de un sistema como el que vengo describiendo no hay lugar a que en el Congre-so, por iniciativas individuales, se voten auxilios. El Congreso, en el plan general de desarro-llo, o fuera de él, propondría una partida para el Fondo de Fomento Municipal, comple-mentando así los recursos de las secciones. Los estudios de ingeniería sanitaria reempla-zarían las diligencias indivi-duales de los parlamentarios o de los aspirantes.



La Cámara de Representan-tes, al estudiar la cuenta gene-ral de presupuesto y del tesoro, la cual tendría que comprender el manejo de las instituciones creadas por el proceso de des-centralización técnica, podría juzgar hasta qué punto y con qué eficacia se cumplían los planes de ingeniería sanitaria.

Estas fueron las orientacio-nes de la administración San-tos: eran las que yo he debido poner en completa vigencia cuando llegué a la Presidencia de la República. Pero la polí-tica del gasto público estaba ya perturbada por la creación de entidades seccionales no coordinadas debidamente con la organización nacional y yo recuerdo con pesar cuántas fueron las dificultades que crearon al gobierno los par-lamentarios alrededor de la iniciativa parlamentaria. Con las experiencias vividas hasta entonces yo no vacilo en pro-poner que, en cuanto hace a acueductos y alcantarillados, aparte de una política de salud pública que la nación necesi-ta adelantar vigorosamente, se estudie la posibilidad de volver a la concepción original.

Propongo que se dé un pri-mer paso con el levantamiento de un inventario de los recursos del país en materia de ingenie-ría sanitaria y de la calidad de las aguas y sistema de purifica-ción. Los departamentos y mu-nicipios deben dar a estas ta-reas la indispensable prelación. La prohibición relativa a los au-xilios no tendría aplicación.

La materia que vengo co-mentando ofrece un claro ejemplo de cómo la nación puede ayudar a los distritos en un campo de la mayor impor-tancia, sin que surja el proble-ma de la inconstitucionalidad de los auxilios.

El caso a que me vengo refi-riendo es uno entre los muchos relacionados con la política de los gastos públicos. Otro, tam-bién de indiscutible importancia, es el del sistema hospitalario.

No me detengo por ahora a exponer en detalle lo que es la red hospitalaria del país ni de los recursos que necesita para su adecuado sostenimiento. La Constituyente creó un proble-ma con la poca meditada prohi-bición de los auxilios y todavía

no sé qué suerte corra el Fondo Nacional Hospitalario que se creó bajo mi administración, precisamente para remediar, en ciertos aspectos, la carencia de recursos de los hospitales que estaban funcionando y tratar de complementar una buena red hospitalaria. Sobre el fun-cionamiento del Fondo se ade-lantaron, no hace mucho, es-tudios que lo mostraron como una entidad útil, que ha teni-do sus tiempos buenos y otros menos buenos. Pero la verdad es que puede mostrar ciertas realizaciones de importancia, tanto en materia de construc-ción como en el de dotaciones. En todo caso, fue la manera que encontré para inyectar-le recursos al sistema y ahora tengo mucha confianza en lo que haga el señor ministro de Salud quien tan diligentemen-te ha estado trabajando en el proyecto sobre seguridad social. En estos momentos, claro está, la prohibición de los auxilios, hecha en términos de absur-da generalidad y sin medir sus consecuencias, ha creado en el campo hospitalario, como en otros, una situación que se está tratando de remediar por toda clase de medios artificiosos.

Imagen: Hospital San Juan de Dios, Wikimedia



Prácticas viciadas, vacíos, desorden, caracterizan este otro capí-tulo del gasto público.

Cuando todavía no se hablaba de “seguridad social” sino de “beneficencia pública”, había mucha variedad de establecimien-tos en cuanto al origen de su creación y los medios de su sosteni-miento. He estudiado el origen de algunos de aquellos, en distin-tas regiones del país, y su papel dentro del sistema hospitalario, lo mismo que los recursos de que disponen. Un estudio de todo eso se vuelve más imperioso ahora, cuando se están aprobando los planes de reformas en el sistema de seguridad social. Lo que ha salido en las últimas semanas a la superficie es un problema de política del gasto público, con características de tremenda gravedad en el campo hospitalario. Es un viejo problema el de la iniciativa parlamentaria en materia de gastos y yo he sostenido siempre que mucho se habría ganado en cuanto al orden fiscal si se hubiera respetado el principio de que al presupuesto no se pueden llevar sino partidas que correspondan a una ley anterior o a créditos judicialmente reconocidos.

Pero los gobiernos, y entre ellos el que yo presidí, perdimos siem-pre la batalla en el Congreso. No porque primara entre sus miembros solo el deseo de ganar elecciones con la presentación de un beneficio tangible en forma de partida presupuestal con padre reconocido, sino porque muchas necesidades de las comunidades y muchos servicios de beneficio local no tenían apoyo suficiente por parte de los presu-puestos departamentales y municipales. Existen también en el plano nacional entidades, algunas de creación legal, que no tienen rentas propias y tradicionalmente se han sostenido por el Estado, como las Academias de la Lengua y de la Historia. Dada esta situación, lo que se plantea es una política del gasto público que debería concretarse en una ley de iniciativa gubernamental. La tendencia natural hoy es la de estudiar si los departamentos y municipios pueden y deben reforzar sus sistemas rentísticos y si se debe reformar también la distribución de las rentas entre la nación, los departamentos y los municipios y también la distribución de los gastos públicos.

Tengo algunos antecedentes en la práctica de esta política, tanto cuando fui ministro de Hacienda de la administración San-tos como cuando ejercí la Presidencia de la República. En la pri-mera de estas ocasiones propuse y obtuve del Congreso que los

Imagen: www.scielo.org.co



impuestos que se habían creado para servir el empréstito de la defensa nacional pasaran a ser renta de los departamentos o de los municipios. Fue una política que se vinculó a las campañas de fomento municipal.

Cuando pasé por la Presidencia introduje el situado fiscal, seña-lando las destinaciones que a este deberían darse. Me pareció y me sigue pareciendo, que este es el mejor instrumento fiscal para que la nación ayude a las secciones, con una razonable distribución del gasto público, por supuesto. Tiempo más adelante los gobiernos y Congreso se han ocupado de la distribución de las regalías.

Volviendo sobre el problema de los auxilios nacionales, que no debería plantearse sino excepcionalmente si hay una buena polí-tica de asignación de ingresos y de asignación de servicios entre nación, departamentos y municipios, se ve ahora con claridad que la Constituyente no fue afortunada al prohibir con carácter general los auxilios, o mejor dicho a condicionar su efectividad a la colocación de ellos dentro del plan general de desarrollo. Se habría podido reiterar el principio constitucional de que no se incluirían en el presupuesto partidas que no hubieran sido decre-tadas por una ley, de manera expresa, señalando la naturaleza de las erogaciones que pueden recaer sobre el tesoro nacional.

El deseo de reaccionar contra evidentes abusos llevó a los constituyentes a adoptar una fórmula demasiado radical, cuya re-forma se impone. Hay que forjar una verdadera política del gasto público que se refleje fielmente en el presupuesto de ingresos y egresos. Y la Cámara de Representantes debe seguir el curso de la aplicación de esa política al estudiar la cuenta general del presu-puesto y del tesoro. Hasta ahora el país no está vigilando el gasto público. Miles de millones se han apropiado para ciertos gastos, sin que se diera cuenta de ello.

Ahora se discute un caso específico: el del costo de las con-sultas para que los partidos escojan los candidatos presidenciales. Se trata de una suma muy considerable, miles de millones, mien-tras faltan recursos para atender necesidades imperiosas en otros campos. Soy intransigentemente enemigo de ese desembolso. La nación no tiene por qué contribuir con tan inmensa suma al fun-cionamiento interno de los partidos.

Imagen: smpmanizales.blogspot.com



El futuro económico

Alfonso López Michelsen*

Carta enviada al señor Ministro de Hacienda, doctor Carlos Sanz de Santamaría.

Bogotá, D. E., agosto 19 de 1963.

Estimado señor Ministro y amigo:

En momentos en que me disponía a dirigirme al Senado de la República el día miércoles lo. de junio, con el objeto de so-meter a la consideración del Senado los reparos del orden cons-titucional, económico y social, del proyecto de ley por medio del cual se revestía al Presidente de facultades extraordinarias,

fui informado por uno de mis compañeros de que, mediante la aplicación reglamentaria del cuarto de hora, impuesta por la Presidencia del Senado, se había precluído la inter-vención del Movimiento Revolucionario Liberal en el debate que debía verificarse en la sesión plenaria.

Cuando se discutió el articulado en la sesión de la Comisión Tercera, habíamos con-venido, por iniciativa del señor Ministro, como del Presidente de la Comisión, Senador Augusto Espinosa Valderrama, el abocar con la mayor diligencia posible el proyecto en la sesión de la Comisión, para exponer con toda amplitud en la sesión plenaria, nuestras objeciones y sustentar nuestras enmiendas. Se trataba de un pacto de honor, como el que ya se había celebrado el año pasado, a propósito de la Ley de Reforma Agraria, por medio del cual la oposición facilitaba el trámite reglamentario en la Comisión, a condición de que se brindarían las oportunidades que son de rigor en un debate de tanta monta para la Nación, de fijar, sin ningún ánimo de entorpecer el curso de las deliberaciones, sus posiciones con respecto al proyecto que se ha sometido al estudio del Congreso.

y fiscal de Colombia

* Fundador del Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, Gobernador del Cesar, Canciller y Presidente de la República 1974-1978.



Nada en las relaciones per-sonales y políticas entre Su Se-ñoría y el suscrito, hacía presu-mir que su palabra no bastaría como prenda de garantía del compromiso que celebrábamos. No sólo el largo trato y conoci-miento que en la vida privada y pública he tenido del señor Ministro, sino la circunstancia de ser el vocero de un jefe del Estado que se precia de gallar-do en sus procederes, nos hicie-ron confiar ingenuamente en la palabra del Gobierno y de sus seguidores. Jamás habríamos procedido en forma semejante si se tratara de personas que, por deberse menos respeto a sí mismas, no vacilan en desco-nocer un pacto de caballeros, como el que implícitamente quedó sellado al votarse el pro-yecto en la Comisión Tercera.

Formulo este reclamo, no con el carácter de una queja a la que por incautos nos ha-bríamos visto expuestos, sino exclusivamente con el objeto de puntualizar cuáles fueron y siguen siendo mis reparos al proyecto de ley que se acaba de aprobar. La oposición no tiene porque dolerse del terre-no a que la ha querido llevar el Gobierno, sino tomar nota y proceder en consecuencia, para ajustar su conducta futura al tratamiento de que ha sido ob-jeto en el caso presente.

Lo más brevemente posible, para ilustración de mis cole-gas del Senado y del público en general, procuraré sinteti-zar nuestras críticas que, en cierto modo, constituyen una contra-réplica a la ponencia del honorable Senador Durán Dus-sán, miembro de la Comisión

Tercera, tratando por separado los aspectos constitucionales y económicos del proyecto de fa-cultades extraordinarias.

Cuestion constitucional:

El proyecto de ley no se limita a otorgar facultades al Gobierno según el artículo 76 de la Carta sino que contiene cierto número de disposiciones legales que entrarán en vigen-cia tan pronto como haya re-cibido la sanción ejecutiva el referido proyecto. Otras, son apenas autorizaciones en de-sarrollo del artículo 76 de la Constitución Nacional, por medio de las cuales se faculta al Gobierno para dictar deter-minadas medidas, encaminadas a la reorganización del régimen fiscal y al desarrollo económico.

Como una adición a las pri-meras, es decir, a aquellas por medio de las cuales, con el ca-rácter de una ley ordinaria, se introducen reformas a la legis-lación fiscal, me permití adicio-nar el articulado del texto ori-ginal del Gobierno, sometido al estudio del Congreso, con dos artículos nuevos. En el prime-ro de ellos se abolía el peritaz-go en los juicios de sucesión, tomándose como base para

el estimativo de los bienes, la declaración última del impues-to sobre la renta del de cujus. Era la consecuencia lógica del artículo 8o., por el cual se pro-vee, por medio de una fuerte sanción, a que no aparezcan inexplicablemente en el acervo sucesoral bienes que no habían sido declarados en vida. Como, al mismo tiempo, la ley con-templa la actualización de los avalúos catastrales, en todo el territorio, y decreta de una vez un aumento del 10 %, parece de elemental técnica fiscal el que, si existen reglas para avaluar los bienes a las que los ciudadanos se conforman de año en año, no puede subsistir simultánea-mente la institución del peri-tazgo por medio de expertos, que no lo son sino de nombre, institución que obedece a una etapa superada de nuestra or-ganización impositiva, anterior a la reforma de 1936, cuando aún no existían normas precisas para el justiprecio de los distin-tos elementos del patrimonio. Igualmente, con un criterio técnico, empleado en varios países y por las propias Na-ciones Unidas, introduje en el proyecto de ley un artículo por medio del cual los sueldos de los funcionarios colombianos

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en el extranjero se reajustarán semestralmente de acuerdo con las variaciones de la moneda en los diferentes países, sirviéndose el Gobierno Na-cional de los índices que para tal efecto publican periódicamente las propias Naciones Unidas. De esta manera ni los funcionarios colombianos ven aumentados desmedidamente sus estipendios, con la desvalorización de la moneda en el país en donde representan a la República, ni se ven obligados a recurrir al odioso procedimiento de las intrigas y los compadrazgos para conseguir una justa compensación en aquellos Estados en donde, por el contrario, se valoriza la moneda. Sabido es de qué manera para los efectos de la declaración de renta, cada dólar recibido por los funcionarios colombianos en el extranjero se estima en un peso en Colombia, como una forma disfrazada de exención tributaria. De esta manera, el funcionario que recibió cincuenta mil dólares en el año pasado, en lugar de pagar impuestos sobre quinientos mil pesos, que es el equivalente en Colombia de esos cincuenta mil dólares, sólo los paga sobre cincuenta mil pesos. El criterio no puede ser, desde luego, el de gra-var integralmente al cambio del día lo recibido para representar decorosamente en el extranjero a nuestra Patria por nuestros Agentes Diplomá-ticos y Comerciales; pero, considérese no más la aberrante situación actual, cuando todos los colombianos declarantes del impuesto sobre la renta van a sufrir un recargo del 20 % en el año pasado mientras que, quienes han estado reci-

biendo y siguen recibiendo sueldos en dólares, han obtenido una utilidad del 30%, que les per-mitirá pagar con un 30% de descuento sobre sus ingresos los impuestos del año pasado.

Estas dos adiciones son medidas elementa-les que, en modo alguno, pueden considerarse como panaceas para remediar la difícil situación económica actual, pero que sirven para ilustrar palmariamente el carácter anacrónico y antitéc-nico de nuestra legislación tributaria en dos as-pectos y que sirven, además, como los artículos propuestos por mis compañeros del M.R.L., para desvirtuar la especie, tan ampliamente difundi-da, de que el movimiento revolucionario liberal no contribuye en forma alguna con una crítica constructiva al mejoramiento de las condiciones económicas y sociales del pueblo colombiano.

No podía, quien estas líneas escribe, participar como otros compañeros en una mejor redacción de los artículos contentivos de las facultades ex-traordinarias ni apoyadas, así las reformas de al-gunos de mis colegas del M.R.L., fueron acogidas favorablemente por el Gobierno, porque política y constitucionalmente me siento inhibido para revestir al Presidente de las atribuciones de que habla el artículo 76.

Como tuve ocasión de expresarlo en mi breve intervención en la Comisión Tercera, yo conside-ro que la reforma del Plebiscito, aprobado el lo. de diciembre de 1957, suspende la vigencia del artículo 76 de la Constitución en su ordinal 12), sustituyéndolo por la parte final del artículo 3o. del Plebiscito en la cual se dice: “ …el Congreso, por medio de ley votada por las dos terceras par-tes de los miembros de una y otra Cámara, podrá señalar, para períodos no mayores de dos años las materias respecto de las cuales bastará la aproba-ción de la simple mayoría absoluta”.

En efecto, ambos artículos llenan las mismas funciones dentro de su respectivo sistema. Las facultades extraordinarias del artículo 76 den-tro del marco clásico de la Constitución del 86, sirven en los casos de necesidad o convenien-cia pública para poner remedio rápido y eficaz a una situación crítica, revistiendo al Presidente de aquellas atribuciones que por su naturaleza son delegables. Y el artículo 3o. del Plebiscito,

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autoriza igualmente al Con-greso para revestir, por decirlo así, a una simple mayoría del propio Congreso, con el fin de delegar en ella la aprobación de aquellos proyectos de ley que por su carácter de urgente, así lo requieren. No es concebible la coexistencia de los dos siste-mas. La finalidad del Plebiscito fue desmantelar la excesiva au-toridad presidencial que había llevado al país a la dictadura, poniendo en vigencia un régi-men semiparlamentario, en el cual los partidos políticos y los grupos desempeñan un papel sin precedentes en nuestra his-toria constitucional.

Es de la esencia del sistema sui géneris, consagrado en la en-mienda plebiscitaria, el regateo, la transacción, el compromiso, entre las distintas fuerzas que integran el Congreso. La jus-tificación de la paridad y de la regla de las dos terceras partes fue históricamente la necesidad de que no hubiera vencedores ni vencidos ni soluciones extremas por parte de los grupos mayo-ritarios. Se preveía, y los docu-mentos del Presidente Lleras en los comienzos de su administra-ción lo repiten hasta el cansan-cio, que el Gobierno sería más difícil y la administración más lenta, con un procedimiento que imponía trabas de esta na-turaleza, que estaban destinadas a conjurar el abuso del régimen presidencial, por una parte, y la burla a los derechos de la opo-sición, por la otra, obligando a los gobiernos a tener en cuenta la composición del Congreso. El sustituir el régimen de com-promiso y negociación, de que tanto se hablara para explicar y recomendar el Plebiscito, gracias

a las facultades extraordinarias, constituye un inequívoco esca-moteo a la Constitución. Es un nuevo precedente que se sienta, como el que ya quedó consagra-do a propósito de la participa-ción en el Gabinete de las dis-tintas corrientes dentro de los partidos, en el sentido de ir for-mando jurisprudencia para po-der gobernar mañana con la mi-noría de uno de los dos partidos, conformando por anticipado el fenómeno del “lentejismo”, que se trató de abolir en las cláusu-las del Plebiscito, cómo que el partido liberal regresaba de una larga experiencia durante la cual se había pretendido desmora-lizar su unidad y su disciplina con el halago para unos pocos militantes, que servían a los go-biernos de representantes del sediciente partido de oposición.

En un discurso pronuncia-do en Santa Marta por el señor Presidente Lleras Camargo, el 30 de octubre de 1959, plan-teaba con claridad meridiana este problema, cuando decía: “A este Gobierno se le censura, y es ese el motivo total de la oposición que se ha declarado, que haya en él predominante participación, en la dirección política, de los representantes auténticos de las mayorías re-gistradas en las elecciones an-teriores. Esa afirmación implica, necesariamente, la existencia de otro criterio. Supongamos que la situación conservado-ra se altera radicalmente en las elecciones de 1960. Que las mayorías fueran las actua-les minorías. Triunfante, como estaría, el criterio de que no deben los partidos estar re-presentados por las mayorías, ¿podría el Gobierno hacer un Imagen: El Colombiano



Frente Nacional con predominante participación de las minorías? ¿Qué partido, como no sea por razo-nes circunstanciales y personalistas, puede aceptar semejante principio, y qué coalición nacional puede perdurar, si se le acepta?”.

Ahora bien: este criterio inaceptable, según las palabras transcritas, de poder gobernar en el futu-ro con las minorías, ya está en marcha, para des-conocer una eventual victoria electoral del M.R.L. en las próximas elecciones o en las que estén por venir. Ya el Ministro de Gobierno en la Cámara de Representantes afirmó, cuando se discutía bajo la administración Lleras el tema de la participación de las distintas corrientes en el Gabinete, que sólo tendrían acceso al Gobierno los “amigos del Frente Nacional”, vale decir, que con una representación de la tercera parte de nuestro partido, el conser-vatismo podría seguir gobernando, desconociendo como representación auténtica del liberalismo a sus mayorías, alegando como pretexto el carácter de adversarios del Frente Nacional de los vence-dores. Otro tanto ocurre en el caso de las faculta-des extraordinarias. Bastará con que el oficialismo conquiste la tercera parte de las posiciones del Congreso para que sean desconocidas las mayo-rías liberales y el Gobierno pueda entenderse con una tercera parte que le delegue, por medio de facultades, el poder de legislar ahorrándose la ne-gociación, el regateo y la transacción propias del espíritu del plebiscito, como lo pone de presente el propio Presidente Lleras Camargo. El argumen-to matemático de que lo mismo se necesitan las dos terceras partes para pasar la legislación que para pasar una ley de facultades extraordinarias no es válido, cuando se piensa, con experiencia como la que acabamos de ver en el Senado, que la autoridad presidencial, en uso del artículo 76, puede quedar restaurada y aún vigorizada, no obstante el plebiscito, en una discusión de tres cuartos de hora, mucho menos dispendiosa que la discusión de una ley.

La gran coalición o Frente Nacional, aspira has-ta tanto que pueda conservar la tercera parte del liberalismo, a gobernar con el partido conservador mediante estas dos interpretaciones acomodaticias que burlan el principio reconocido por el propio Pre-sidente Lleras Camargo de que no puede haber coa-lición que perdure, si no es entendiéndose con las mayorías del respectivo partido. Sólo la composición

actual del Parlamento, que no refleja el volumen electoral de los distintos grupos, dando una mayoría abrumadora pero cir-cunstancial, al oficialismo por los Departamentos en donde sólo se eligen dos congresistas o nada, puede crear un equí-voco transitorio sobre la suerte que les espera a las mayorías de los partidos que no integran la gran coalición en el futuro.

El Gobierno de responsabi-lidad conjunta no es, como se ha dicho, un hallazgo genial del constituyente colombiano a través del Plebiscito. Toda de-mocracia consiste precisamente en el Gobierno de responsabi-lidad conjunta entre Gobierno y oposición sobre determina-dos principios. La democracia no consiste en el gobierno de las mayorías, porque dictaduras como la de Hitler y la de Perón contaron en su tiempo con la mayoría, y sin embargo, ni ellos mismos calificaron sus regíme-nes de democracia. Tampoco es el gobierno directo del pueblo que sólo se registró en las pe-queñas comunidades griegas. La democracia consiste en un régimen de Derecho que ampa-ra no sólo a quienes apoyan al

Imagen: viviendoelfrentenacional.blogspot.com



Gobierno, sino a quienes disien-ten, brindándoles la oportuni-dad de ser a su turno Gobier-no. Como dice Laski, en toda democracia existe un acuerdo tácito entre los partidos so-bre determinados principios. Uno de ellos es el tratamiento del derecho o no derecho a la propiedad privada, la forma de Gobierno, Monarquía, o Repú-blica, y el tratamiento que se le de a la oposición. Allí en donde la oposición puede llegar al Go-bierno sin causar un traumatis-mo en la estructura del Estado, existe la democracia; en cambio en donde es necesario arrasar con el Estado, porque el parti-do de oposición no está cobija-do por las reglas del juego y se considera subversiva o incons-titucional su ambición de re-formar el Estado, la democracia está al borde de desaparecer. Es para mí el caso de Colombia, en donde los partidos entro-nizados en el Gobierno des-califican a sus adversarios que no están vinculados ya por el “acuerdo tácito” de que hablara el profesor inglés. De oposito-res al Gobierno y la alternación por las vías constitucionales se está forzando a la oposición a derivar hacia la lucha contra el

sistema, hasta ahora por las vías legales, pero sumi-nistrando con hechos como los que vengo denun-ciando, razones a aquellos que consideran que los caminos de la legalidad ya están agotados. ¿Cómo explicar mañana el desconocimiento de las mayorías en un Gobierno de “lentejos”? ¿Cómo explicar ahora que se halla silenciada la voz de la oposición, re-vestido el Gobierno de facultades extraordinarias, el uso que se pretende hacer del artículo 76, sin inter-vención ninguna de quienes tenemos razones para expresar nuestra inconformidad?

Nada tan laudable como las autorizaciones con-tenidas en el artículo lo. y en el artículo 7o. del pro-yecto, por medio de las cuales se quiere proveer al desarrollo económico y dictar disposiciones sobre “control directo o indirecto de los costos e inventa-rios, y de combatir las prácticas comerciales que de-terminan el alza artificial de los precios”. Pero quien ignora el texto del artículo 28 de la codificación de 1936 que dice: “El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias y de empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la pro-ducción y consumo de la riqueza, o dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho”, y que, en la codificación actual ha quedado adicionado con el inequívoco precepto de que “esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 76, ordinal 12 de la Constitución (artículo 4o. del Acto Legislativo número 1 de 1945)”.

¿Con qué fundamento puede el Congreso Na-cional invocar el artículo 76, ordinal 12) de la Constitución, para revestir al Presidente de facul-tades de intervención que la propia Constitución preceptúa, que sólo pueden ejercerse por medio de leyes y no pueden ser delegadas?

Se piden autorizaciones extraordinarias para in-tervenir en la economía, haciendo caso omiso de que el único artículo que, al quebrantarle una vértebra a la Constitución de 1886, consagrando la interven-ción del Estado, el artículo 28 de 1945 quedó condi-cionado en su ejercicio a que sólo el Congreso podría realizar la intervención por medio de leyes, sin que tal potestad fuera susceptible de delegación alguna. Constituye, como lo dije en la Comisión, un enga-ño a la opinión pública hacerle concebir esperanzas sobre una acción eficaz del Gobierno, cuando no se han reunido los requisitos para poder realizar esta tarea, al tenor de las disposiciones legales vigentes.



Cuestion económica

Ya hemos visto cómo por el aspecto constitucional no se puede pasar tan a la ligera como lo hace el ponente del Senado sobre los argumentos que se esgrimen en contra de la cons-titucionalidad de las facultades propuestas. Por el contrario, su análisis, que oportunamente deberá realizar la Corte Suprema de Justicia, servirá para despejar este problema, a la luz de nues-tras normas políticas. Vamos a ocuparnos del problema econó-mico y fiscal propiamente dicho en los mismos términos en que se hizo en la ponencia, para dar por tierra con cifras y estadísti-cas con las afirmaciones que allí se hacen, tratando vanamente de exculpar a los Gobiernos del Frente Nacional de los incues-tionable desaciertos en que in-currió en materias económicas en los últimos dos años, como lo reconocen los propios exper-tos del Fondo Monetario Inter-nacional al analizar la política seguida en el último semestre de 1961. Pregunta al ponente si las dificultades económicas ocu-rren sólo en Colombia o forman parte de la coyuntura universal de los países subdesarrollados. Una afirmación semejante po-dría llevarnos a la conclusión de

que no hay Gobiernos buenos ni malos, sino que el torrente general obliga a todos los go-bernantes a llevar a sus nacio-nes respectivas a crisis como la que estamos viviendo. Como todo argumento especioso, este argumento prueba demasiado. Porque si la crisis y la devalua-ción que la provocó obedecieron como se dice, al deterioro de los precios de intercambio, basta comparar la magnitud del dete-rioro durante los últimos cuatro años de la administración Lle-ras con lo ocurrido durante el breve gobierno de la Junta Militar o con el propio Gobier-no de la dictadura del General Rojas Pinilla, para establecer de qué manera fueron mucho más graves los deterioros anteriores, sin que proporcionalmente las consecuencias puedan compa-rarse con las engendradas por la última administración. En el mismo orden de ideas, basta poner en parangón la situación de países en los cuales el café desempeña un papel semejante al que tiene dentro de nuestras exportaciones y sigue en los mercados nuestras cotizacio-nes, para comprobar lo endeble de la defensa que se ha hecho al régimen. Se han comparado en primer término las reservas

de oro y cambio exterior de los países de América Latina, y mientras Colombia, según las cifras que cita el doctor Durán Dussán, pasa en 1951 de ciento veinticinco millones de dólares a ciento veintidos, en septiem-bre, Costa Rica, país igualmente productor de café, sube en 1951 de ocho millones de dólares a veinte en 1962. Se dirá, sin duda, que ello se debe al menor grado de desarrollo económico, lo cual demuestra con el her-mano país una prudencia que contrasta con la precipitud y la anarquía de nuestra industriali-zación. Pero el Senador ponente no contento con argumentar que nuestras reservas en diez años sólo han descendido en un 2.4%, pasa a comparar nuestra situación con la de otros países como Uruguay, Brasil, Argenti-na, El Salvador, etc., hasta reali-zar la suma total de las reservas de América Latina en 1951 y en 1962, para llegar a la conclusión de que hubo en el Continente un descenso de 23.8% en la década citada, cuando nuestro país sólo bajo en un 2.4%. Sólo que, como él mismo lo explica-ra en el curso del debate en la Comisión, por ignorar los datos relativos a las reservas de la Isla de Cuba, que en 1951 eran de

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cuatrocientos noventa y cinco millones de dólares, se exclu-yeron de la edición de 1962 las reservas de Cuba, como si ese país hubiera dejado de existir. Bien puede ser que las reser-vas de la Isla estén totalmente agotadas, pero mientras no se compruebe cuál es su verdade-ra situación, no se puede com-putar en dos períodos distintos las reservas de toda la América Latina, sumando cuatrocientos noventa y cinco millones de dó-lares en uno, y sustituyéndolos por una incógnita, por un sig-no de interrogación en el otro. Pero, aún respecto a los ciento veintidos millones de Colombia, en septiembre de 1961, no deja de ser significativa la contradic-ción entre el señor Ministro de Hacienda en su discurso del 7 de noviembre del mismo año, cuando decía ante la Cámara “la situación de reservas del Banco de la República es actualmen-te, señores, muy precaria. Está formada por cuarenta millones de dólares en oro que están en los Estados Unidos, pignora-da una parte a un crédito del Federal Reserve Bank que debe ser pagada en el mes de no-viembre. De esos cuarenta mi-llones, debido al pánico de ayer, que obligó un remate de trece y medio millones, perfectamente exorbitante dentro del comercio normal del país, solamente por temor, se vendieron hoy veinte millones. Quedan, pues, veinte millones de dólares en oro de los Estados Unidos y treinta o treinta y cinco millones de dóla-res en oro aquí. Y más o menos veinte millones o algo más de divisas extranjeras. Y contra esas reservas existen compromisos que pasan de trescientos millo-nes de dólares, etc.”.

Con razón mientras el pro-pio doctor Durán Dussán, para esas mismas fechas negaba la inminencia de una devaluación, el mismo Ministro de Hacienda, con unos pocos días de diferen-cia, se la anunciaba al país. Se alega entonces que el descen-so en los precios del café es la razón de nuestro desequilibrio monetario, que se hizo insu-perable para la administración Lleras. Es necesario analizar esta afirmación, como lo hizo en su tiempo el doctor Hernán Jaramillo Ocampo. Por concep-to del café ingresaron al país en 1959 trescientos cincuenta y ocho millones de dólares y en 1961 trescientos veintisiete millones. Es una diferencia de treinta y un millones de dóla-res, que equivale a un 7%, lo cual en modo alguno justifica-ría una devaluación del 30% en nuestra moneda. Lo que sucede es que, paralelamente, mientras en 1959 se otorgaron licencias por 276 millones de dólares, en 1961 las licencias ascendieron a 462 millones de dólares, que es en donde reside la razón del verdadero desequilibrio, el cual no puede explicarse diciendo

que los ingresos por café afec-taron a todos los países lati-noamericanos y que no estaba en nuestras manos conjurar su incidencia sobre nuestras divi-sas. Se debió a la prodigalidad electoral en el otorgamiento de licencias de importación, lo cual no dependió de facto-res mundiales sino domésticos, particularmente en renglones tales como la importación de automóviles para taxis en el año 1961, que difícilmente pu-dieron ser absorbidos aun por los propios transportadores.

La sorpresa del lector des-prevenido sube de punto al tener en cuenta que durante el año de 1961 Colombia recibió la ayuda en dólares más cuan-tiosa de que tenga memoria gobierno alguno. En diciembre de 1962 había 363 millones de dólares de préstamos en eje-cución, de los cuales habían sido utilizados, hasta agosto de 1962, 183 millones de dó-lares. De tal suerte que, si se perdieron 31 millones de dólares por baja en los precios del café, entre un año y otro, ingresaron al país 183 millones de dólares

Imagen: Ecopetrol



por concepto de préstamos internacionales. El último Ministro de Hacienda de la administración Lleras, el doctor Mejía Palacios, cons-ciente de la magnitud de la ayuda extranjera, que según las últimas informaciones, alcanzaba en estos años a unos 720 millones de dó-lares, hablaba, con humor de filósofo y talento de periodista experto en titulares, de una supuesta escuela económica de Chinchiná, se-gún la cual 200 millones de dólares anualmente servirían para com-pensar nuestras deficiencias cambiarias dentro del plan de desarrollo. Fue, pues, con el alegre criterio de la Escuela de Chinchiná, como se llevó a la situación cuya secuela ha sido la devaluación del peso, que el mismo Ministro consideraba como un imposible, en vista de los excelentes resultados de su gestión financiera, según lo declaró ante la Asamblea de Fedemetales.

Viene aquí, como anillo al dedo, la aguda observación del profe-sor Eder de la Universidad de Harvard, especialista en impuestos, que anota cómo el peso colombiano en el año de 1961 bajó el 20% y el 25% en 1962. Y más adelante con su experiencia de experto en varias misiones internacionales, llega a esta desconsoladora conclusión: “por otra parte no conozco ningún país de los llamados subdesarrollados -¡qué epíteto más antipático!-, en que la ayuda norteamericana de gobierno a gobierno no haya dejado al supuesto beneficiario más po-bre que nunca”. Los doscientos millones, con que contábamos, según los vaticinios del doctor Mejía Palacio, nos dejaron en 1962 más po-bres que nunca. Tampoco dependía de factores fuera del alcance del Gobierno sino del Ministro de Hacienda y de los Representantes que tenían asiento en la Comisión de Presupuesto, presididos entonces por el Senador Durán Dussán, el desequilibrio fiscal, producido por el inmoderado crecimiento de los gastos, que puede resumirse diciendo que el Presupuesto Nacional aumentó en 37.8% en 1961 y en 39% sobre los Presupuestos de los años inmediatamente anteriores.

En el Senado de la República tuvimos ocasión de exponer nues-tras tesis sobre el problema de los llamados términos de intercambio a que se refiere el mismo informe, con la benévola observación diri-

gida al suscrito de que “se va a controvertir alguna tesis que fue expuesta con evidente ligereza en el Senado, sobre el deterioro en los términos de intercambio”. Las estadísticas que me sirvie-ron, para esa ocasión, como me ocurre tan frecuentemente, no son fruto de mi trabajo personal o de mi imaginación. Las tomé de un discurso del Embajador norteamericano en el Brasil se-ñor Lincoln Gordon, antiguo profesor de relaciones econó-micas internacionales de la Uni-versidad de Harvard, en donde econometristas calificados estu-dian estas cuestiones con menos improvisación y mayor acopio de datos que el Senador Durán Dussán y quien esto escribe.

Tomando como base los precios al por mayor de los artí-culos de exportación en los Es-tados Unidos y los precios del café en puerto norteamericano, se estableció, fijando para el año de 1962 como índice 100, la siguiente cifra sobre el poder de compra en términos de café en los Estados Unidos:

1944 691945 671946 1021947 961948 741949 1121950 1711951 1651952 1691953 1841954 2501955 1801956 1771957 1691958 1411959 1071960 1061961 1041962 100

Imagen: World Bank



Lo cual lleva a la conclusión simplista de que el llamado de-terioro de los términos de inter-cambio depende del año que se tome como base, para decir que han mejorado o que han decaí-do en un determinado período o de un determinado año con respecto a otro año. La verdad es que los precios de intercam-bio del café nunca han sido buenos, ni aún en aquellos años de la guerra de Corea, cuando se alcanzaron en New York pre-cios vecinos al dólar la libra. La situación del país colonialista es por su naturaleza desfavo-rable. Para distraer la atención pública de esta situación, que nos ha sido permanentemente adversa, por la desigualdad de condiciones -la situación de imperialismo y colonialismo- se ha recurrido al sofismo del llamado “deterioro de los tér-minos de intercambio”, según el cual los precios del café, que eran satisfactorios, se han venido deteriorando progresi-vamente hasta alcanzar niveles inaceptables. Nada de esto es cierto, ni científica ni estadís-ticamente. El precio del café, en término de trabajo humano, siempre ha sido desfavorable, como siempre ha sido mala la condición del país colonia. La teoría del deterioro supondría lo contrario, o sea, que en otro tiempo el imperialismo era una bendición y a últimas fechas ha comenzado a dejar de ser-lo. Paradójicamente, atenién-dose a las cifras, el fenómeno del deterioro es muy discutible. Depende de los años que se to-men como punto de referencia. Si partimos de 1955, cuando el café estaba en New York a $0.90 la libra y contamos hasta 1963, ha habido un deterioro

de $0.50 en libra, porque el precio sólo alcanza a $0.40 en el curso de este año; pero, si vamos más atrás y partimos del año 30 o del año 40, cuando valía $0.12 como les correspondió a los gobiernos liberales, tenemos, por el contrario, que lo que se registra es una mejoría considerable, puesto que estamos recibiendo cuatro veces más de lo que se nos pagaba antes. Es un entretenimiento pueril, pero frecuente, decir que hemos perdido $100.000.000 U.S. por la baja del café cuando a nadie se le ocurrió en su tiempo, dentro de estos juegos de imaginación, decir que habíamos ganado US$100 o 200.000.000 con las alzas de los años cincuentas. De la estadís-tica que hemos citado, no ya en términos de dólares, sino entre el índice de precios al por mayor en los Estados Unidos con los precios del café, se llega a la conclusión de que, en los últimos 40 años, tomando como índice 100 para los precios de 1962, durante 28 años hemos tenido precios superiores.

Lo grave de la situación colonialista, particularmente tratán-dose de alimentos, es la falta de aumento de los consumos en los países compradores. Mientras de un año a otro el consumo de café, por ejemplo, sólo aumenta en un 2%, las inferiores a los actuales, como poder de compra, y sólo durante 12, alzas iguales o superiores, con relación a los índices de las alzas de los precios al por mayor de nuestros compradores. No podía ser de otro modo. La producción industrial tiende, así no lo alcance siempre, a reducir costos, mediante nuevas técnicas y nuevos des-cubrimientos, mientras la producción de materias primas en don-de no se puede introducir la mecanización tiende a encarecerse con la aparición de las leyes sociales. Es lo que está ocurriendo con la independencia de las nuevas colonias africanas, desde el momento en que los naturales, dueños del poder político con la independencia, han comenzado a expedir las primeras leyes labo-rales. No es imposible que, por este aspecto los costos africanos y asiáticos no tarden en alcanzar a los nuestros.

En forma limitada Suramérica puede vender en los Estados Unidos 2% más de café de un año a otro, mientras que los Estados Unidos podrían doblar sus exportaciones industriales de un año a otro, si existiera una comparable capacidad de compra entre el país desarrollado y el subdesarrollado. El problema no es sólo de precios, ya que, aún a los precios actuales, como lo afirmara en

Imagen: www.lavazza.com.au



el Senado el Senador Mejía Duque, las gentes siguen sembrando café o mejorando los cultivos con otras variedades, lo dramático es la falta de mercados, la superproducción y la retención, por falta de elasticidad de los consumos frente a la creciente demanda de manufacturas. Mientras no se diversifiquen las exportaciones, no se industrialice el país y no se ajusten las condiciones de producción doméstica eliminando los cultivos antieconómicos, seguiremos vi-viendo como colonias arrulladas por el canto de sirena de que sólo se trata de un “deterioro en los términos de intercambio”. En realidad se trata sí de un intercambio de términos, en que, para no hablar de imperialismo y colonialismo, se recurre a la expresión ya citada de “deterioro en los términos de intercambio”.

Urquidi, tan llevado y traído por el propio Senador Durán Dus-sán, es precisamente quien critica como criterio estéril el ejercicio consistente en decir que un país perdió en tal año tal suma por de-terioro en los precios, cuando a nadie se le ha ocurrido lo contrario: contabilizar como ganancias los años de mejoría.

Las cifras con que se pretende refutar la “ligera” afirmación del Senador López Michelsen, en el sentido de que los precios actuales del café no constituyen en modo alguno los peores términos de intercambio en 40 años, no se refuta con argumentos basados en cifras del Fondo Monetario Internacional en los que, tratando de todo el Continente no se habla del café, sino del precio ponderado de Latinoamérica, en donde, además del café existen otros pro-ductos que han sufrido aún mayor deterioro. En el propio recinto del Senado, el Senador Palacio Rudas hizo uso de un argumento semejante, invocando la afirmación de Prebich en Mar de Plata quien dice que 58 dólares de 1930 valían 39 dólares de 1960, sin aclarar que se trata del conjunto de las exportaciones latinoameri-canas entre las cuales, productos tales como el nitrato, que otrora fuera la base de la prosperidad chilena, el guamo, la lana, algu-nos cereales, y el estaño, se han deteriorado económicamente más que el propio café. Del mismo modo, tampoco sirve de argumento invocar las cifras de nuestro comercio exterior en los últimos 80 años, cuando el café no desempeñaba el mismo papel de mono-cultivo que ahora tiene. El doctor Armando Samper en su obra “Importancia del café en el comercio, exterior de Colombia”, aclara suficientemente este punto, cuando afirma que la historia de nues-tro comercio exterior se puede dividir en cinco períodos, según la importancia del artículo principal de exportación: algodón de 1834 a 1839; cueros de 1840 a 1844; tabaco, de 1854 a 1874; quina de 1875 a 1879; café, de 1905 hasta la fecha. O sea que no se puede hablar de 80 años, como si el café hubiera sido siempre el principal componente de los términos de intercambio.

Los índices de la Cepal contemplando la totalidad de las expor-taciones de la América Latina, lo mismo que los índices colombia-nos de épocas anteriores, no sirven para juzgar específicamente el caso contemporáneo del café colombiano.

Imagen: FMI



El autor de la ponencia cita, en apoyo de su tesis al doctor Jorge Vélez García, quien ha realizado un estudio serio de nuestros proble-mas, en donde evidentemente se señala de qué manera la situación colombiana, comparada con la de otros países latinoamericanos, es considerablemente más favorable, sin llegar desde luego al optimis-mo del doctor Durán o de sus fuentes, que calculan el producto de ingreso bruto por habitante en trescientos cincuenta dólares. (el De-partamento Nacional de Planeación lo calcula en US$250.00), pero en donde quiero hacer especial hincapié es la afirmación, que sirve de argumento para solicitar las facultades extraordinarias, de que el país está viviendo una buena situación económica, o relativamente buena, a tiempo con una mala situación fiscal. Ocurre, a mi entender, exac-tamente lo contrario: la situación fiscal mejora de día en día, mien-tras la situación económica languidece a ojos vista. El problema fiscal reside, en cierto modo, en que mientras los gastos del Estado se han aumentado considerablemente, como consecuencia de la inflación, los recaudos, que también se vienen aumentando por la misma razón, llevan, como es natural, un año de retraso; pero si consideramos que la renta de aduanas se cobra ad valorem, cotizando a $9.00 el dólar, cuando se cotizaba a $6.70 en el año anterior, o que las participacio-nes del Estado en las regalías petrolíferas también se favorecen con la devaluación monetaria, o que existe una nueva fuente de ingresos como es el diferencial cambiario, no obstante las minúsculas reduccio-nes por concepto de tasas y multas, nos encontramos con datos tan dicientes como el de que los impuestos directos en el mes de junio sumaban lo que se tenía previsto para todo el año de 1962.

La desastrosa situación fiscal de que se habla no es una situa-ción próspera, aun cuando ya se registra un ligero superávit, pese a la iliquidez que refleja nuestra tesorería. La situación económica de los colombianos, en cambio, se ha deteriorado escandalosamente, no obstante los argumentos sobre la buena situación de unas po-cas sociedades anónimas, que a su turno analizaremos.

Cuando se considera que hace diez años el capital participaba en un 55% del ingreso nacional y el trabajo en un 45% y ahora los trabajadores sólo reciben el 36% del ingreso mientras los capi-talistas participan en un 64%, no puede afirmarse que existe una halagüeña situación económica ni extrañarse de tantas huelgas, paros y asonadas, cuando las utilidades del capital son cada día mayores y el rendimiento del trabajador menor.

El señor Ministro de Hacienda desea, como lo ha dicho repetidas veces, ampliar la base de la tributación, como si el problema de aumentar el número de contribuyentes depen-diera de repartir un mayor número de formularios entre los colombianos y no de la desigual distribución de la riqueza, en un país en donde, según el analista norteamericano de nuestra tributación, que cité hace unos momentos, más de la mitad de las recaudaciones en el año de 1961, fueron pagadas por sólo 882 contribuyentes.

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¿Cómo, con datos sobre la industria y los balances de unas pocas compañías, poder ignorar la composición del pro-ducto bruto interno, en donde el renglón agropecuario es el doble de la producción manu-facturera, sensiblemente igual al comercio y casi el triple de los transportes? Buena situa-ción la actual para los parti-culares y mala para el fisco, cuando el principal producto agrícola, que es el café, produ-ce una postración económica infrahumana según los estu-dios realizados por el profesor Currie para el Banco Cafetero, aún antes de que todos los ar-tículos aumentaran en un 30%. ¿Buena situación económica para los colombianos, la que atraviesan aquellos productos agrícolas, no industrializados, como el maíz, la papa, la arve-ja, el fríjol, la yuca, que ni re-motamente compensan en sus alzas el 30% de encarecimiento de la vida en otros sectores? ¿Y en dónde está el alza en el pre-cio del ganado, que no en el de la carne, que pueda comparar-se con las alzas que tienen que enfrentar los ganaderos?

Juzgar al país por la situa-ción de unas pocas compañías anota, sin duda alguna, una notoria precipitud de juicio. Los comerciantes, acusados de especuladores, cuando la espe-culación hace parte del sistema en donde el primer especulador es el Estado, con su propia mo-neda, bien valdría la pena averi-guar en los inventarios, las bajas en las ventas de las confeccio-nes, cervezas, vehículos auto-motores, etc., pues cuando bien puede suceder, que en razón del alza de los precios, las utilidades

sean mayores para las empresas que sirven de índice económi-co al doctor Durán Dussán, no ocurra otro tanto con el comer-cio cuyo volumen de ventas se ve reducido por las restricciones del crédito. Si las ventas de cal-zado se hallan reducidas en un 11%, las de cerveza en cifras que van del 18 al 30% para algunas marcas, las de ropa hecha y otros artículos en dos o tres ve-ces menos que en años anterio-res, y las existencias reducidas a niveles inimaginados, se impone pensar que no solamente los co-merciantes no venden, sino que también la gente no compra, o que atraviesa una desastrosa situación económica cuando el índice de los lanzamientos en los Juzgados Municipales ha as-cendido en los últimos años de un promedio de cinco semanal-mente a cien en la actualidad. En consecuencia, mal se puede hablar de la situación privada relativamente buena a que hace alusión el informe en referencia,

como un argumento sobre la capacidad general para tolerar una nueva alza de impuestos.

Mucho se ha discutido re-cientemente acerca de la situa-ción de la Sociedad Anónima en Colombia, como índice del cre-cimiento económico de nuestro país. El Senador Durán Dussán, como ponente del proyecto en la Comisión, cita como ejemplo de la prosperidad industrial, 24 industrias típicas, establecien-do el contraste entre sus ba-lances de los años 60, 61 y 62, en cifras absolutas, sin tener en cuenta los aumentos de capital, que servirían para determinar hasta qué punto se registra un aumento porcentual de las uti-lidades o si éstas obedecen al aumento del capital, a través de los años, como es el caso de al-gunas de las industrias citadas.

Acerca de dichos balances, como índice de la prosperidad o de la bonanza económica que

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se alega, cabe formular algunas observaciones de carácter par-ticular y otras de carácter ge-neral. De este último orden es la de que las industrias citadas constituyen precisamente mo-nopolios u oligopolios en sus ramas respectivas, que nada indican sobre la angustiosa si-tuación de la ciudadanía. La prosperidad de otras obedece a circunstancias especiales, prin-cipalmente a exenciones tribu-tarias dictadas en los últimos tres años, como es el caso de Avianca, para quien se estable-ció un régimen especial, mien-tras simultáneamente se bene-ficiaba de la venta de pasajes en dólares libres, en momentos en que su cotización subía vertigi-nosamente de mes en mes. Algo semejante ocurre con industrias tales como Empresa Siderúrgica S. A., Industrias Metalúrgicas Unidas y Talleres Centrales, que están aprovechando las exen-ciones establecidas a favor de aquellas empresas que utilizan productos de Paz del Río.

Las utilidades de los bancos, del mismo modo, provienen, en no pequeña parte, como pue-de comprobarse en los balan-ces, del nuevo renglón que ha constituído para esta industria el negocio de cambio, caracte-rizado por bruscas alzas en los años 61 y 62. Otras industrias, vinculadas a la construcción, como Eternit Colombiana y Cementos Samper, se han be-neficiado con el programa de construcciones del Gobierno y aún de los propios particulares, índice económico al cual me re-feriré más adelante. Y qué decir de los ingenios de azúcar, Inge-nio Providencia S.A., e Ingenio La Manuelita S.A., como índice

de una creciente prosperidad general, cuando es sabido que una exención tributaria, esta-blecida para estimular las ex-portaciones menores coincidió con el déficit en la producción mundial, resultante de la situa-ción especial de Cuba.

Se trata de una serie de si-tuaciones artificiales o mono-polísticas, que en nada sirven para sustentar lo dicho. Frente a los balances de estas indus-trias está un sinnúmero de pe-queñas y medianas empresas, que atraviesan circunstancias extremadamente difíciles o sucumben frente a los mono-polios. Las dos quiebras más espectaculares de la historia de Colombia, en el comercio y la industria, tuvieron lugar pre-cisamente en el año de 1962; pero, si estas explicaciones no desvirtúan la supuesta pros-peridad nacional en contraste con la situación relativamente próspera del Fisco en los últi-mos meses y deficitaria en la industria privada en el mismo período, basta la observación de que, mientras el Gobierno anuncia que en ciertos renglo-nes, como el de la construcción

de aulas y la electrificación va adelante de las metas señala-das en el Plan Decenal de De-sarrollo, la industria privada registra una deficiencia en sus metas en el mismo lapso de una suma superior a los cua-trocientos millones de pesos.

Otro tanto ocurre con las ci-fras citadas por el doctor Rodri-go Botero, como índice de una prosperidad general, cuando en realidad reflejan situaciones particulares, que sólo alcanzan a una ínfima minoría de los co-lombianos. Cierto es, por ejem-plo, que la industria metalmecá-nica tuvo un último crecimiento del 14% en el año pasado; pero se omite el hecho de que es esta industria precisamente en don-de se presenta también el mayor porcentaje de equipo ocioso, como que se calcula que sólo el 40% del existente en el país está trabajando. Verdad es, igual-mente, que el transporte por fe-rrocarril aumentó en un 22%, y los pasajeros transportados por aire en un 22.5%. Coinciden tales cifras con la iniciación del servicio regular en el Ferrocarril del Atlántico, esfuerzo nacional de muchos años, y con la desa-

Imagen: Auteco



parición de los barcos de pasajeros y de carga por el río Magdalena por haberse transformado éstos gradualmente en barcos-tanques para el transpor-te del petróleo y otros combustibles. Tampoco es discutible, como hecho, la exportación de algo-dón y la de azúcar a que se refiere el informe. Posiblemente, si la diferencia entre el dólar libre y el certificado de cambio que caracterizó los años de 1961 y 1962 se mantiene, no se registraría una reducción en las exportaciones, como la que es previsible en el inmediato futuro. Tan halagadores como son los datos citados, forzoso es admitir el carácter artificial de estas exportaciones subsidia-rias, con la diferencia de precio entre el certificado de cambio y el dólar de exportación, que llegó a alcanzar hasta un 35% de diferencia ($6.70 y $10.00 y 11.00 en 1961). Cuando la divisa lle-gue a $15.00 por dólar, seguramente podremos competir aún con más ventaja en los mercados mundiales, pero con menoscabo de nuestra eco-nomía interna y las secuelas para la paz social, de que hemos sido testigos en el curso del presente año. En el año de 1962, dice el doctor Botero, “la construcción alcanzó un ritmo espectacular con un aumento del 21.6 en área sobre 1961”. No sólo ello obedece a las cuantiosas inversiones del Gobierno, merced a la Alianza para el Progreso, sino que la construcción, como la especulación en tierras, son índice inequívoco en los países sub-desarrollados de la desconfianza de la gente en inversiones remunerativas, para la sociedad, como son las inversiones en la industria, sustituyéndolas por lo que, en último término viene a ser, como la vivienda, un gasto en bienes de consumo, así tienda al mejoramiento social, pero que no son en modo alguno bienes de capital enderezados

al desarrollo económico propiamente dicho. Por eso dice con razón el profesor Joseph Gruwald al referirse a las medidas antiinflacionarias y de esta-bilización dictadas en Chile en 1956: “La primera víctima, como era de esperarse, fue la industria de la construcción, que en 1956 cayó a la mitad de la actividad febril que había alcanzado en 1955, año clave de la inflación”. No es imposible que en Colombia también, al controlarse la carrera infla-cionaria sea igualmente víctima la construcción privada del auge artificial que hoy disfruta.

En cuanto al crecimiento del producto na-cional bruto en un 5.8% en términos reales, lo cual significa un aumento de 3% en el producto bruto per cápita y sobrepasa la meta de creci-miento fijada en el Plan Decenal, que es de 5.6, sin desestimar la importancia de estas cifras, en las cuales la industria de la construcción, que a la larga no constituye propiamente una inversión sino un gasto, quiero hacer mías las palabras de un economista norteamericano sobre el alcance de esta clase de estadísticas.

Dice así: ”El doctor Willford Kling fue el ori-ginador de dichas estadísticas de “gross product” y “national income” en los Estados Unidos. Es que tales estadísticas se han usado y abusado mu-cho por gentes que no tienen la menor idea de cómo se confecciona un estimado de la renta o del producto bruto nacional. El fijar como blan-co un crecimiento anual del equis por ciento en el producto bruto nacional en un país donde la recopilación de los datos estadísticos deja mucho que desear y dónde la ingerencia del Estado en la economía es tal que transforma cualquier serie de estadísticas, es un juego de teóricos”.

Figúrense, ya sea que una empresa privada con fines de lucro instale una planta petroquímica, diga-mos en Cartegena, a un costo de cien millones de pesos, o que el Estado instale una fábrica de bombo-nes por el mismo capital en el Amazonas, el produc-to bruto nacional aumentará en la misma propor-ción, o sea en cien millones de pesos. La diferencia consiste en que, en el primer caso la inversión impul-sará el desarrollo económico del país y dará trabajo a mucha gente por muchos años, sin costarle nada al público, y el éxito de esa inversión estimulará a muchos otros inversionistas a invertir su patrimonio en Colombia; mientras que en el caso de la fábrica

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de bombones la inversión representará una pérdida irreparable para el país, que será cubierta con im-puestos, inversiones forzosas o inflación monetaria. Quién sabe cuántas construcciones en el Alto Prado, en El Poblado y en El Chico no serán como fábricas de bombones en el Amazonas, así contribuyan a in-tegrar el producto nacional bruto en 1962.

Entre los artículos contenidos en el proyecto que no constituyen autorizaciones para el Eje-cutivo sino disposiciones legales que entrarán inmediatamente en vigencia, figuran los impues-tos indirectos sobre todos los consumos, con ex-cepción de artículos alimenticios, drogas y textos escolares y la cuota del 20% de aumento sobre el impuesto sobre la renta. La Revista “Visión”, en el año de 1962, con fecha 1o. de junio, hacía una comparación entre el producto nacional bruto de los países de este Continente y los ingresos de los Gobiernos de otros Estados latinoamericanos señalando las siguientes cifras:

Estados Unidos 19.0%Brasil 8.6%México 9.1a/Argentina 15.6%Venezuela 21.2%Chile 15.5%Colombia 9.4%Perú 17.0%Uruguay 11.6a/Ecuador 17.6a/República Dominicana 17.8%Guatemala 13.3%El Salvador 15.0%Panamá 13.8%Costa Rica 18.7%Honduras 9.1a/Nicaragua 11.3%Haití 9.8%Bolivia 13.6%Paraguay 11.5%

El dato colombiano 9.4%, en opinión de ex-pertos, como el profesor Eder ya citado, autor de un libro sobre tributación en Colombia, no con-templa los gravámenes departamentales y muni-cipales ni otros, tales como el diferencial cambia-rio, que ascienden en su opinión a un 24% del producto bruto nacional, lo cual nos colocaría a la cabeza de la tributación en América y agrega:

“La lista que he podido recopilar no es com-pleta, y los datos son para el año 1961, los de-partamentales y municipales para 1959. Si pudie-ra tener una lista actualizada y completa, estoy seguro de que el monto total de los impuestos visibles e invisibles llegarían al 27% o 30% del producto nacional bruto”.

Lo más extraordinario en el análisis de la Re-vista “Visión”, es la composición de los ingresos de los diferentes Gobiernos, según su origen, en impuesto a la renta, impuestos aduaneros, im-puestos a las ventas, monopolios, etc. Según ta-les datos, Colombia deriva de los impuestos di-rectos un 51.7 mientras otros países sólo reciben por ese mismo concepto:

Argentina 29.3Bolivia 14.2Brasil 31.6Chile 32.3Costa Rica 16.9República Dominicana 17.7Ecuador 16.5El Salvador 11.4Guatemala 7.1Haití 9.1Honduras 14.7México 36.8Nicaragua 9.1Panamá 18.6Paraguay 12.5Perú 47.1Uruguay 7.3Venezuela 38.4

Aún en los países europeos las cifras son infe-riores a las colombianas, así:

Alemania 39%Italia 26%Francia 24%

Imagen: www.agenciadenoticias.unal.edu.co



Todo esto no quiere decir, sin embargo, que en Colombia no desempeñan ningún papel los impuestos indirectos. Sólo un examen superfi-cial, del cual el suscrito mismo fue víctima en su tiempo, permite disfrazar el hecho de que, a través de los altos precios, los monopolios colombianos son los más eficaces recaudadores de impuestos indirectos, trasladando a los consumidores los impuestos-indirectos con que son gravados en apariencia. El proyecto del Gobierno, consciente de este fenómeno, contempla el recaudo en la fuente para el impuesto indirecto del 10% que piensa establecerse. Es lo que ha venido ocurrien-do de tiempo atrás. Mientras en países como los Estados Unidos solamente un 30% o un 40% del impuesto directo se traslada a los compradores de los productos industriales, en Colombia el cien-to por ciento de cualquier alza en la tributación directa recae, por la ausencia de controles, sobre los consumidores. Se dice, por ejemplo, en el pro-yecto, que no habrá impuestos indirectos sobre las drogas, los textos escolares y los alimentos; pero cabe preguntar: ¿En el precio del azúcar no están ya involucrados tales impuestos, con los in-genios obrando como oficinas recaudadoras? ¿En los precios del chocolate no están ya incluídos los impuestos indirectos que cobrarán las empresas como oficinas recaudadoras? ¿En los precios de los productos de los laboratorios farmacéuticos no están también comprendidos los impuestos direc-tos que éstos pagan? Cuando se cita el porcentaje que pagan las industrias en general en el renglón de los impuestos indirectos, porción que consti-tuye más de un 50% del total del impuesto sobre la renta, cabe hacerse la consideración de que ni son los accionistas quienes realizan un sacrificio en sus utilidades, ni son los obreros vinculados a tales empresas quienes reducen sus aspiracio-

nes, sino que, en último término, los consumidores vienen a ser los contribuyentes de la tan cacareada cuota que paga la industria en el impuesto directo sobre la renta, que viene siendo para los consumidores un impuesto indirecto.

Las anteriores consideraciones, señor Ministro, me llevan a la con-clusión de que las facultades solicita-das por el Gobierno, así fueran ellas constitucionales, son insuficientes para la magnitud del problema al cual debemos hacerle frente, que exige medidas mucho más radicales.

El problema fiscal, con los da-tos citados anteriormente, sobre la forma como se vienen cum-pliendo los recaudos en este año, con un aumento considerable en los impuestos directos, con las participaciones petrolíferas y los derechos de aduana acrecentados en razón de la devaluación, con el diferencial cafetero sirviendo de nuevo recurso fiscal y ahora con el 20% de recargo sobre las declaraciones de renta del año pasado, que son unos 220 millo-nes de pesos, y la suscripción de bonos por parte de los bancos, que son unos 350 millones de pesos, va camino de solucionarse. Nada tendría de extraño, dentro de las perspectivas que dejo es-critas, el que en marzo del año entrante, el Ministerio de Hacien-da pudiera mostrarle al país un superávit presupuestal, fruto de la presión que se está ejercien-do sobre los contribuyentes, al presentar como angustiosa una situación fiscal transitoria que la incidencia de la desvalorización del peso mejora de día en día, al recaudarse los ingresos traduci-bles en dólares de $9.00 a que he hecho referencia. También será muy satisfactorio para Su Seño-

Imagen: http://mundominero.com.co



ría poder presentarle al país un aumento de las reservas en dó-lares tan importante como es el de 114,8 millones para el primer semestre del año, comparado con 36,5 millones en el mismo perío-do del año pasado.

Agréguese a lo anterior la pers-pectiva de $720.000.000.00 en ayuda extranjera que se encuen-tran en ejecución o en trámite, y se verá cómo aún la propia deva-luación de 1962, fue, por decir lo menos, un paso discutible.

Temo, sin embargo, que mi afirmación anterior de que habrá una buena situación fiscal frente a una deplorable situación eco-nómica tome cuerpo en los me-ses por venir. Cuando se discutía, el año pasado, la llamada “Ley de Devaluación”, que era principal-mente la distribución del diferen-cial cambiario, puse de presente la necesidad de conocer el monto de las deudas en dólares de las em-presas y particulares colombianos. Mi iniciativa fue desechada en-tonces, como suele suceder con todas las iniciativas del M.R.L., con lamentable frecuencia. Entre tanto, las restricciones del crédi-to para el comercio y la industria han obligado a los colombianos a endeudarse en dólares libres en el extranjero, creando un pasivo que constituye una incógnita sobre el futuro de nuestra divisa libre. Solo dos empresas, en estos meses, han contraído obligaciones en dólares en el extranjero por seis millones de dólares, o sea sesenta millones de pesos. ¿Cuántas más estarían en las mismas circunstancias? Muchos colombianos lo ignoran y piensan que el Gobierno está en la actua-lidad dilapidando las reservas de oro del Banco de la República, para propiciar la fuga de capitales. Sé

que transitoriamente está ocurriendo lo contrario: que el Gobierno está adquiriendo en el mercado libre el exceso de dólares que se ofrecen en venta por quienes se están endeudando en el extranjero; pero, ¿qué ocurrirá el día en que, como sucedió con los depósitos de importación, financiados por los expor-tadores, se imponga pagar cien o ciento cincuenta millones de dólares acumulados por este concepto?

Cuando se habla de una devaluación futura abrigo el temor de que, no obstante los esfuerzos que realiza el Gobierno para conseguir la estabili-dad, ésta no se produzca, como consecuencia de una súbita presión sobre la divisa libre, como la que acabo de anotar. Simultáneamente obrarán, como factores inflacionarios, el alza en el costo de la vida, producido por los nuevos impuestos y el reajuste en los salarios, en el segundo semestre de este año. La austeridad fiscal, estimada en doscientos millones de pesos, se verá frustrada en sus efectos por el reajuste a que hago referencia, y por las tendencias inflacionarias de otro origen, que dejo descritas. Veremos el Estado opulento dentro de la sociedad misérrima. No importa cuáles sean los balances de los grandes monopolios, el colombiano medio tiene por delante una perspectiva de ingresos bastante menos despejada que su Gobierno, pese a cuanto afirme el Senador Durán Dussán.

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El remedio no puede ser la represión en grande escala que se anuncia a todo timbal contra los llamados agitadores. Cavar un foso más hondo entre los diferentes sectores de la sociedad colombiana y agudizar la crisis so-cial con simples actos de autoridad o de dis-ciplina militar, no es la solución para nuestros problemas. A la represión sanguinaria de don Pablo Morillo respondió Bolívar con el Decreto de Trujillo, ordenando la guerra a muerte, y en nuestro tiempo, la experiencia venezolana de-muestra que, a mayor represión los extremistas responden con un mayor grado de violencia y de terrorismo. El silencio que se nos impone en el Congreso no satisface el hambre que padecen en la actualidad un gran número de colombianos. Las facultades extraordinarias para reorganizar el Presupuesto Nacional, reducir la burocracia o modificar el estatuto de puerto libre de San Andrés y Providencia, dejando por fuera la si-tuación de la Guajira y de Leticia, son paliativos, dentro de un plan de arbitrismo fiscal.

El problema monetario es apenas un síntoma de la grave dolencia que nos aqueja. La calentura no está en las sábanas. Mientras no se ataque de frente el problema campesino, con algo tan ambicioso como la “Operación Colombia”, o la solución al minifundio cafetero, mientras no se busquen nuevos mercados detrás de la Cortina de Hierro, como lo recomienda la propia CEPAL, mientras no se diversifiquen nuestras exportacio-nes, mientras la distribución del ingreso no sea diferente de lo que se refleja en el reducido nú-

mero de contribuyentes, las facultades extraordi-narias que demanda el Gobierno constituirán una apariencia más de la transformación que anda buscando el pueblo colombiano.

Por sobre todo, es claro, para Colombia, como para otros países de América Latina, que más que la propia ayuda extranjera, su futuro depende de comprimir los consumos, haciendo forzosa la acumulación de capital por medio de la reinver-sión. Todos los economistas continentales y eu-ropeos están de acuerdo en la necesidad de que las clases de altos ingresos reduzcan sus gastos suntuarios para proveer a las necesidades del de-sarrollo y del empleo nacional. Prebisch, siguien-do las huellas de Kaldor, ha demostrado de qué manera una compresión en los consumos podría modificar radicalmente la situación de nuestros países. Dice así el economista argentino: “Aque-llos estratos superiores (cinco por ciento de la población) que abarcan cerca de tres décimos del consumo total de América Latina, tienen un con-sumo medio por familia quince veces mayor que el de los estratos inferiores (cincuenta por ciento de la población). Si esa proporción se redujese a once veces, comprimiendo el consumo para aumentar las inversiones, la tasa de crecimiento anual del ingreso por habitante podría subir de uno por ciento a tres por ciento. Y si la compre-sión del consumo llevara la proporción a nueve veces, la tasa podría subir a cuatro por ciento o todavía más, según fuesen las posibilidades polí-ticas de esta operación y la aptitud de cada país para llevarla a la práctica”.

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El M.R.L. de tiempo atrás ha abogado por la aplicación de una política semejante, que implica “embozalar la economía”, y creyó que sus puntos de vista habían sido aceptados por el Frente Nacional con el proyecto de ley sobre el gasto excesivo. La ponencia presentada en la Cámara de Representantes sobre este tópico no nos permite abrigar ninguna ilusión de que semejante política pueda desarrollarse bajo el sistema político imperante y con los elementos que lo inspiran.

Me he extendido desmesuradamente en esta comunicación que contiene, en sustancia, los puntos que, como Senador por el Valle del Cauca, hubiera querido tratar en el debate sobre facultades económi-cas. El propio Presidente del Senado, que quiso reducir a un cuarto de hora nuestras intervenciones, recurrió a un sistema semejante a esta carta, para dar a conocer sus puntos de vista cuando la opresión de la Dictadura no se lo permitía. Todos los colombianos recuerdan cómo, para no sumar su firma a la de todos aquellos ciudadanos que sus-cribieron el Pacto del 20 de Marzo contra la dictadura, el actual Pre-sidente de la Dirección Liberal, Julio César Turbay Ayala, escribió una carta que, según sus propias palabras, contenía el discurso que hubiera pronunciado en circunstancias más propias. Por una extraña ironía del destino me corresponde ahora, como dirigente de la oposición en un régimen que presume de democrático, exponer en una carta lo que he debido decir en el discurso que a mí, como a mis compañeros de la oposición, no nos fue posible pronunciar por obra y gracia del mismo Senador Turbay a quien bajo el Gobierno Militar aquejaban atropellos similares. Sea, pues, éste el discurso que habría pronunciado el suscrito Senador en días menos aciagos para la República, cuando la fuerza del número no se usaba para silenciar, a pretexto de aplicar el Reglamento, las voces disidentes.

Créame, señor Ministro, su estimador y amigo.

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Los derechos humanos

Julio César Turbay Ayala*

Durante cerca de cuatro años, entre 1958 y 1962 me corres-pondió ser miembro del Comité Nacional de Cafeteros en mi con-dición de Ministro de Relaciones Exteriores del señor Presidente Alberto Lleras Camargo. Desde ese tiempo, me familiaricé con los complejos problemas propios de la industria del café y he podido apreciar la importancia de la Federación como organismo rector de la política cafetera y la capacidad indiscutible de quienes han dirigido con fortuna sus destinos en un largo y no fácil período.

El del café es un negocio lleno de sorpresas, en el que influ-yen múltiples factores internos y externos que escapan al con-trol individual de los gobiernos. Es aquí, precisamente, donde

radica la gran dificultad de manejar una política en la cual participan tan diversas cir-cunstancias y tantas entidades y gobiernos. Venturosamente, Colombia ha tenido, en los últimos cuarenta años, a dos grandes conductores de sus asuntos cafeteros. Me refiero a Don Manuel Mejía y al Dr. Arturo Gómez Jaramillo, cuyo prestigio rebasa ampliamente las fronteras patrias. Es cierto que no hay hombres indispensables; sin embargo, me atrevería a decir que el manejo cafetero habría sido mucho más difícil si no hubiéramos contado con el concurso visionario de estos dos grandes servidores de la patria, a quienes me he permitido nombrar en esta ocasión para rendir, en cabeza de ambos, tributo de admiración a todos los caficultores colombianos.

La Federación Nacional de Cafeteros ha sido un eficaz vaso comunicante que trans-fiere los recursos entre los varios sectores de la economía de las zonas cafeteras y entre éstas y el resto del país. La Federación comprendió desde un principio la responsabilidad que recaería sobre los hombros de los cafeteros; fue el resultado de muchos ensayos por estructurar una agremiación privada capaz de afrontar exitosamente el desafío que avi-zoraban sus primeros dirigentes, de una nación que no ignoraba la capital importancia de nuestro principal producto agrícola de exportación.

son inseparables de la dignidad y de la justicia económica1

1 Palabras en la instalación del XXXVI Congreso Nacional de Cafeteros, celebrado en Bogotá el 4 de diciembre de 1978.* Ministro de varias carteras y Presidente de la República 1978-1982.



Su tarea no se ha reducido únicamente al fo-mento de la producción y a la comercialización del grano, sino que, además, ha dedicado buena parte de su energía al mejoramiento de la vida rural colombiana. Ha llevado a nuestras zonas cafeteras la electrificación rural, la construcción y mejoramiento de vías, caminos y viviendas campesinas, la educación, y otras obras de pro-fundo arraigo social.

La Federación reconoce desde su fundación el carácter descentralista del mundo cafetero y así conforma su organización administrativa. El gremio sabe de su importancia en la economía y desde la misma época propone el establecimiento de impuestos destinados a proteger su industria y a promover al caficultor, a lo cual el parlamento respondió afirmativamente. Este caso, sui géne-ris, en la relación entre el sector público y el sec-tor privado es un buen ejemplo de concertación para el logro de fines comunes. Desde entonces, la Federación administra, por contrato con el Es-tado, el producto de varios gravámenes cafeteros lo cual, evidentemente, ha contribuido a su vigo-rización y seguro crecimiento.

El café, en la raíz de grandes trans-formaciones colombianas

Es bien conocido de todos, cómo, en los albo-res del siglo XX, cuando apenas concluía la eta-pa inicial del proceso de acomodamiento de las nacientes instituciones democráticas, irrumpe el café como director de la economía nacional. Co-lombia había sido, hasta entonces, escenario de confrontaciones propias de un país que buscaba abrir los cauces para enrumbár su desarrollo a la luz de variadas, complejas y, en veces, contradic-torias tesis. Debía lograrse el resquebrajamiento de la rígida estructura comercial colombiana, al mismo tiempo que se advertían actividades mi-neras en el occidente y el trabajo del taller y la agricultura al oriente, que perfilaban dos Colom-bias desarticuladas: una con cierto grado de ade-lanto y la otra, presa de un atraso secular.

El río Magdalena servía de límite geográfico a esas dos grandes regiones. Todavía recordamos los nombres de los pioneros en la empresa de comunicar a las dos hermanas comarcas, quie-

nes, al ejemplo de los comerciantes ingleses, se lanzaban a la conquista de mercados mejores y más amplios. La infraestructura era, no obstante, precaria; la información tomaba meses en llegar a nuestros líderes empresariales. El progreso era lento e inseguro y nuestro devenir político trans-curría a la merced de cortos lapsos de estabilidad. De pronto, se descubre un nuevo producto: el café, cuyo cultivo se encuentra apropiado para la arrisgada topografía colombiana.

El recuerdo de este momento de la historia es estimulante. Rápidamente se suceden hondas transformaciones en la vida nacional. Las dimen-siones estrechas del localismo colonial se amplían y las gentes descubren, cada día, promisorias tie-rras. Se iniciaba la intensa colonización antio-queña del viejo Caldas; Cundinamarca se tornaba también en departamento cafetero.

La comunicación entre las dos Colombias se emprende penosamente, pero no alcanza la soli-dez que aún hoy anhelamos. Desde aquel enton-ces el occidente comienza a irradiar bienhechora influencia sobre el resto de la nación. El culti-vo del café induce, con rapidez que sorprende a nuestros historiadores y hombres de Estado, una importante demanda por bienes y servicios que se producen en otras regiones del país y en el extranjero. Se ensancha el mercado, lo que favo-rece a la clase campesina; se abren las puertas del

Imagen: Luis Guillermo Vallejo - http://smpmanizales.blogspot.com



comercio internacional y, con este último, Colombia ingresa a un mundo, en que la diver-sificación del trabajo le asigna el ininterrumpido suministro de este producto, a cambio de artículos que le son indispensa-bles para su desarrollo.

El proceso de urbanización de esa hora de la historia, lo alienta también el excedente económico del café. Las urbes cafeteras son el epicentro de una nueva Colombia, de un país de ciudades, que paulati-namente va dando albergue a más compatriotas, dentro de la dilatada atracción que, sobre el habitante rural, ejercen las po-sibilidades de un mejor estar.

Se delínea entonces el fe-nómeno del intercambio cam-po-ciudad, cuyos términos, al decir de algunos historiógra-fos, comenzaba a deteriorarse, luego de iniciada la formación de los nuevos núcleos. El café une a Colombia, manteniendo diferenciada la autenticidad de las regiones, y del campo y de la ciudad. Es la dialéctica del devenir histórico y econó-mico de los pueblos, a la cual no escapa nuestro arduo ba-tallar por el desarrollo.

El pequeño caficultor im-puso la primera reforma agraria

Por aquella época Colom-bia conoció los efectos de una bonanza cafetera, que inicial-mente hizo posible la eficiente industrialización que, hoy en día, ha contribuido con creces al adelanto y mejoramiento de miles de compatriotas.

La dirección económica del país también se transforma. El ocioso terrateniente cede el paso al pequeño propietario del predio cafetero que hasta allí ha llegado, desbrozando la selva y sorteando dificulta-des sin cuento. Esta espontá-nea colonización lleva a cabo una verdadera reforma agra-ria, autónoma y sencilla, en cuya dirección fue necesaria la concurrencia del Estado, en momentos en que éste apenas se notificaba de la vertiginosa evolución social que gravitaba sobre nuestro país.

De análoga manera, de las zonas cafeteras emergen al-ternativas que suministran al colombiano una perspectiva dinámica del acontecer nacio-nal. El lente proyector es el café y en su horizonte, se dibuja la edad madura de nuestra econo-mía. La época que evocamos es la de los hombres de negocios, de los ministros de Hacienda y los estadistas, ante quienes no puede pasar inadvertido el café. Se asiste a la transformación

de la clase política que, hasta antes del auge del grano, esta-ba generalmente integrada por sobrevivientes de las guerras civiles o por letrados y poetas. Frente al nuevo hecho econó-mico, los gobernantes tuvieron, necesariamente, que preocu-parse por las nuevas dimensio-nes de la agricultura comercial, que a su turno, le abrió paso al nacimiento de una industria que hoy se complementa con el café y entre ambos ejercen el liderazgo económico del país.

El cafetero de fines del si-glo y principios del actual es un hombre diferente al tradi-cional agricultor. Se funde en la forja del trabajo intenso y productivo, con la mira puesta en la lejanía de venideras ge-neraciones. Es aguerrido y tiene la inquebrantable voluntad de conquistar otros mundos. Pien-so que esta característica se ha prolongado en el tiempo, y que lo hace, por antonomasia, crea-dor de riqueza. El cafetero no se atemoriza ante los obstácu-los, sino que, por el contrario,

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los vence con tesón. El café co-mienza a mostrarle entonces a los colombianos y, en particular a quienes lo cultivan, una vi-sión de largo alcance, aunando voluntades y consolidando in-tereses comunes.

La influencia del espíritu batallador del cafetero termina proyectándose sobre otras áreas de la agricultura, y se acrecien-ta y fortalece esta actividad que tan fecundos bienes le ha traído al país y tan señalada importancia ha ejercido en el proceso de nuestro desarrollo.

Con sacrificio, hemos mantenido disciplina del mercado cafetero

No está de sobra anotar la estrecha relación que siempre ha existido y que, aún hoy, es evidente, entre la industria del café y los restantes sectores productivos, de la propia ma-nera que el manejo cambiario y el monetario no le son aje-nos al acontecer cafetero. Así, una tendencia a la baja en los precios deprime el desarrollo, a la vez que el súbito y excesivo incremento produce las distor-siones inherentes a un aumen-

to de la demanda de bienes y servicios, casi nunca suficientes para satisfacer sus requerimien-tos. Por otra parte, la imprevi-sible oscilación en las cotiza-ciones del grano en el mercado mundial, ha hecho difícil ca-nalizar recursos de manera es-table hacia el crecimiento de la economía. Colombia ya ha tomado conciencia de esta cir-cunstancia. En este sentido, ha participado con entusiasmo en múltiples reuniones tendientes a establecer el anhelado equi-librio de las transacciones; fir-mamos pactos como el del Club de México, que posteriormen-te evolucionó hacia el primer convenio de producción a nivel latinoamericano y que avanzó hasta el Acuerdo general de productores y consumidores. Esta política estaba dirigida a mantener precios estables y re-munerativos que eliminaran la incertidumbre y los riesgos del comercio del grano.

Colombia ha tenido una larga experiencia en la políti-ca de disciplina de mercado y venciendo resistencias internas e incomprensiones foráneas, ja-más ha abandonado, aún con sacrificios en el volumen de sus ventas, la defensa de los precios.

¿Retaliación de países poderosos por los altos precios del grano?

Es apenas natural que para el logro de una estabilidad a largo plazo, se requiere del concurso decidido de todos los países productores y de las naciones consumidoras. Infor-tunadamente, muchos de los esfuerzos realizados por los ex-portadores no han recibido la acogida deseable. De una parte, algunas naciones vendedoras no han tenido decidida voluntad de someterse a una disciplina y, además, no han logrado es-tructurar mecanismos de comer-cialización, como los existentes en Colombia y el Brasil. De otra parte, los consumidores aducen razones de la más variada índole para dilatar la adopción y cum-plimiento de medidas que per-mitan el necesario equilibrio. La realidad es que el comercio cafe-tero se desenvuelve en la actua-lidad sobre los débiles soportes que unilateralmente prestan al mercado los países productores. Los altos precios que reciente-mente alcanzó nuestro principal producto de exportación en los mercados internacionales, pare-ce haber hecho acreedores a los países cafeteros a la inexplicable retaliación de quienes, con inne-gable egoísmo, creen que nues-tras flacas economías deben contribuir a afianzar y fortalecer su arrolladora prosperidad.

Los derechos humanos son inseparables de la dignidad y de la justicia económica

En la afortunada reunión celebrada en los días 22 y 23

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de agosto en Bogotá, se acordaron los mecanismos de defensa de precios que ya han probado su eficacia y que han impedido el envilecimiento de las cotizaciones del café. Si dicho mecanismo de participación en la bolsa del grano no se hubiera previsto con la oportunidad con que se hizo, la reunión de Londres, en la cual no se pudo llegar a acuerdo entre productores y consumidores, habría tenido las más inconvenientes repercusiones sicológicas y econó-micas en el mercado internacional y habría determinado una baja súbita y ruinosa de los precios del café.

Ahora bien, la política de defensa de los derechos humanos no se puede independizar de la de los precios de productos básicos, que contribuyen a garantizar la dignidad de los pueblos y una de-corosa vida a las masas que no han logrado los niveles de los países de pleno desarrollo. Este gobierno considera que al lado de los derechos humanos y en forma inseparable, caminan los derechos económicos y sociales de la humanidad y pertenecen a la categoría de los deberes de los fuertes con relación a los débiles.

Esta circunstancia hace incomprensible la renuencia de pode-rosos consumidores a llegar a convenios que garanticen precios remunerativos para un producto como el café que, en el caso la-tinoamericano, afecta a la mayoría de los países del hemisferio y que, en el mercado mundial, tiene una indiscutible significación.

Ciertamente, no se necesita mucha agudeza política, ni gran visión internacional, para comprender el traumatismo social que se produciría en la inmensa mayoría de los países productores con una eventual baja en los precios mundiales del café. Me atrevería a afirmar que las propias formas de nuestra organización demo-crática se verían afectadas con la explosión social que originaría el descenso de precios a que vengo haciendo referencia.

Queremos precios estables, no los aventurados pre-cios especulativos

Desde luego, no es el deseo colombiano el de producir alzas artificiales en el mercado internacional. Con varios productores, mi país comparte el criterio de que nuestra meta debe ser la de precios estables, remunerativos y no las aventuradas transacciones especu-lativas. Es la seriedad del comportamiento de quienes inspiran esta política la que abona la posición de los países que propugnan un ecuánime y equitativo acuerdo general.

Nosotros no desmayaremos en nuestra voluntad de encontrar razonables bases de entendimiento con los consumidores del gra-no. Naturalmente, luchamos en condiciones de relativa inferioridad con relación a aquellas naciones que se benefician del Acuerdo de Lomé y que encuentran todas las facilidades para participar en el mercado europeo en circunstancias diferentes a aquellas en que se

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permite la aproximación de los países que no fueron colonias de los miembros de éste.

Colombia cree, con firme convicción, que en la base misma de una sana práctica de comercio internacional, ha de estar una diáfana política que permita la participación estable de los pro-ductores y asegure el adecuado abastecimiento del grano a los consumidores. Esto implica, necesariamente, llegar a acuerdos que dispongan de herramientas de carácter económico, pues estéril se-ría el resultado de los esfuerzos de negociación, si, finalmente, su materialización careciera de los mecanismos que hagan posible definir los volúmenes exportables del grano, su precio y otras, no menos importantes, características.

Colombia debe insistir sin desfallecimiento en la urgente ne-cesidad de continuar por la ruta de los acuerdos multilaterales, en que se definan sistemas apropiados para un manejo sin sobresaltos de la economía cafetera.

La diplomacia tiene una tarea para lograr equidad económica

El concurso diplomático adquiere aquí toda su importancia. A mi juicio, la participación de las cancillerías permitirá persuadir a los escépticos sobre la conveniencia de un recíproco entendmiento entre las dos fuerzas determinantes del mercado. La diplomacia moderna desborda las fronteras de lo simplemente literario y cor-tesano para invadir los predios económicos. No pueden ni deben los gobiernos abandonar a los caficultores, sino prestarles todo su concurso hasta conquistar las deseables metas de equitativa esta-bilidad de los precios internacionales del grano.

La infraestructura le resulta ahora pequeña, a nuestra patria

Dentro del conjunto de esta política, se contempla la pruden-te conducta de los caficultores, quienes no deben, halagados por los precios del mercado, ensanchar el hectariaje de sus cultivos y determinar una superproducción que afectaría la capacidad de comercialización de la Federación y comprometería la estabilidad de la política monetaria. El gobierno confía en la discreción de los caficultores y no vacila en recomendar la mayor cautela en sus programas de acción. Mejorar la calidad de los frutos es lo indica-do. Aumentar irresponsablemente la producción, es lo perjudicial.

No ignora el Gobierno que, por su parte, debe intensificar todos los esfuerzos, como en realidad lo está haciendo, para establecer más severos controles que eviten el endémico y cuantioso contra-bando de café, que representa una desleal competencia para quie-nes ejercen honestamente su actividad exportadora y constituye un

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duro golpe al propio erario nacional, que así ve disminuidos sensiblemente sus ingresos.

Igualmente es nuestra obligación acondicio-nar los puertos colombianos para que los embar-ques del grano no se vean interferidos por fac-tores que limitan nuestra capacidad exportadora. Mi gobierno registra con agrado el crecimiento de la economía colombiana y, con tristeza, el he-cho de que toda la infraestructura diseñada en el pretérito le ha quedado pequeña a la nueva Co-lombia. Los ferrocarriles, las carreteras, los termi-nales de transporte, fueron construidos para un país que al aumentar sus exportaciones y mejorar su capacidad de compra, se siente ahora constre-ñido y requiere que los servicios se acomoden a las exigencias de su pujante desarrollo.

Graves consecuencias traerá la con-centración de tierras de café

Por otra parte, un fenómeno inquietante al que no ha escapado la trayectoria del café, es la concentración de la propiedad. Así, una ac-tividad que por tradición fue definidamente democrática, está perdiendo en algunas regio-nes su característica tradicional de pequeños y medianos propietarios y tomando otras formas que de prosperar podrían invertir los términos que enmarcaron la saludable aparición del café en la historia. La acelerada tecnificación, con los elevados costos de capital implícitos, ha sido en los últimos tiempos uno de los factores que ha contribuido a la extinción de los pequeños pre-dios. La tentación de los minifundistas cafeteros de vender sus parcelas aprovechando los buenos precios de la tierra, puede traducirse en un fe-nómeno de inocultable gravedad social, pues no es improbable que los dineros provenientes de

la enajenación de sus propiedades se esterilicen en consumos innecesarios y en vanales negocios citadinos, que los pequeños caficultores no saben manejar con la debida destreza. No sería extraño que, en un futuro no distante, tuvieran ellos que regresar al campo, ya no como propietarios, sino como simples aparceros.

Una política previsiva que ahora beneficia a nuestros cafeteros

Debo señalar el hecho de que la política inter-nacional colombiana permitió, por hábil manejo del gobierno de mi ilustre antecesor, mantener los precios internos del café a los niveles que se obtuvieron cuando se cotizó en Nueva York a precios que, tal vez, no se repetirán en el futuro. Dicha gestión ha hecho posible a los moradores de las zonas cafeteras continuar disfrutando, en la época de las vacas flacas, los mismos ingresos que han venido recibiendo desde la plácida etapa de las vacas gordas. Naturalmente, resulta impre-visible afirmar por cuánto tiempo más se podrá mantener esta situación. Ojalá las circunstancias internacionales y el comportamiento interno de los cultivadores del grano permitan la estabilidad que ha sido la brújula constante de la política cafetera de Colombia.

Injusto cargo de inflacionismo monetario por bonanza cafetera

Mientras el café se colocaba con claridad a la cabeza de nuestro desarrollo y su manejo se constituía innegablemente en el tema central de las discusiones académicas, de los foros públicos y del accionar macroeconómico del Estado, una cuenta en los registros del Banco Emisor comen-zó a llamar la atención. Es el rubro de servicios, el cual abarca turismo, fletes y otros ítems, no tan específicos. Estas sumas han contribuida a aumentar el torrente monetario y a producir la situación inflacionaria que, injustamente, se ha querido colocar en cabeza de la industria del café.

Adicionalmente, para responder a la deman-da agregada, inducida por los nuevos ingresos, la oferta de artículos era y sigue siendo insuficien-te. La inflación, no solamente tiene origen en la monetización de las divisas, sino que hunde sus

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raíces, en la menor rapidez de nuestro sector pro-ductivo para adecuarse a esta compleja situación.

Nuevos mecanismos arancelarios para la estabilidad monetaria

Gracias a la solidez de nuestro sector externo, producida por el café, y, por qué no reafirmarlo, gracias a la estabilidad de nuestras instituciones democráticas, las entidades crediticias interna-cionales y los países extranjeros llegan hoy a las puertas de los despachos de los industriales y de los altos funcionarios, ofreciendo líneas de crédito para invertir en proyectos de desarrollo económico y de promoción de la comunidad. En los días que corren, es posible plantear programas ambiciosos de infraestructura física y social, para cuya ejecu-ción se pueden combinar los recursos del tesoro con los provenientes de préstamos externos.

A fin de que nuestra abultada cuenta de los activos internacionales no constituya un elemen-to perturbador de la estabilización monetaria, sino que por el contrario, coadyuve la continuada renovación y ampliación del equipamento indus-trial y a la absorción de los excesos del medio circulante, el gobierno considera conveniente in-troducir mecanismos que permitan la ágil y pron-ta acomodación de la estructura arancelaria. No buscamos con ésto la inclusión de factores que puedan constituirse en limitante del avance de la industria autóctona; solo nos anima el deseo de mejorar la competencia de los productos, com-petencia que habrá de incidir favorablemente en nuestra eficiencia empresarial, si se hace una or-denada selección de nuestras importaciones.

Disciplina y buen manejo de la inflación para una moneda sana

Como todo no ha de ser negativo, la expe-riencia adquirida en el manejo de la inflación constituye un valioso instrumento que aumen-ta la destreza de nuestros líderes cafeteros y de quienes, en el gobierno, tienen la responsabili-dad de la conducción de la economía, dentro del marco de una política de moneda sana.

El tener moneda sana implica mucha discipli-na y sacrificio, virtudes a las cuales los cafeteros

no se han sustraído jamás y no se sustraerán en el futuro, en razón de su auténtica identificación con el interés nacional.

Mediante la diversificación concurriremos a nuevos mercados

A mi juicio, buena parte de los palpitantes problemas del país se ha cifrado en el localismo de nuestra economía, que el esfuerzo cafetero quebró inicialmente. Con la vigorosa política de diversificación, en que el país está empeñado, ha-bremos de lograr la presencia de Colombia con nuevos productos en otros mercados, la cual ja-lonará la industria local con los benéficos efec-tos sobre la generación de empleo y el bienestar general. Si bien es saludable la incontrovertible presencia del café en la dirección de la economía, no menos cierto es que la estrategia de nuestro contacto comercial con el mundo, será tanto más fecunda cuanto mejor se aprovechen nuestras ventajas comparativas en producir aquello que tenga acogida por precio, calidad y sea de inequí-voca conveniencia para el desarrollo interno.

Imagen: h.ergb.s.gl.latam-news-sap.com



La Columna

Alfonso Palacio Rudas*

Abril 30 de 1967

Nuevamente comienza a agitarse la cuestión del nombra-miento de Contralor General de la República. Por lo menos así lo vienen propalando los periódicos y noticieros radiales. Los socios unionistas como que no se resignan a que no sea cabeza de la fiscalización un miembro de su grupo. La imposibilidad de lograr una normal elección los enerva y desazona. Tanto, que perentoriamente demandan que se designe por decreto la per-sona que ha de manejar el control de las finanzas estatales. Lo cual, a mi entender, denuncia poco miramiento por la dignidad y decoro del Primer Mandatario.

No es muy elegante, ni protocolario, ni mucho menos republicano conminar al Pre-sidente para que remplace a quien legítima y honestamente ejerce la veeduría de los caudales públicos. Máxime cuando a la Contraloría le corresponde vigilar la gestión fiscal de la Administración, y revisar y fenecer las cuentas de los responsables del erario que casi en su totalidad están adscritos al órgano ejecutivo. Solo por carencia de funcionario legalmente investido de las potestades de Contralor y para no dejar huérfana de timonel tan cardinal agencia del Estado, el Gobierno, mientras el Congreso hace el escogimiento, designa un ciudadano que transitoriamente llene la vacante.

La circunstancia de que en tiempo de ingrata memoria se hubieran destituido y cam-biado contralores a voluntad del príncipe, no cabe invocarse como antecedente para in-vitar al doctor Lleras Restrepo a tomar una medida que sobre ser ilegal, no se compadece con la autonomía que la Carta quiso dar a la entidad fiscalizadora mediante la elección parlamentaria de quien ha de dirigirla.

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1 "El Espectador"* Parlamentario, Contralor General de la República, Ministro de Hacienda, Alcalde Mayor de Bogotá,

Constituyente de 1991.



No creo que sea necesario recurrir a razona-mientos graves, macizos, ponderosos, para de-mostrar que la nominación del Contralor por la Cámara de Representantes no riñe con los dic-tados de la técnica, así como tampoco obedece a un capricho de los Constituyentes. Se trata de algo muy íntimamente vinculado con el derecho presupuestal que es pura emanación de la teoría y praxis democráticas como que su evolución co-rre pareja con el perfeccionamiento del sistema de gobierno representativo. No obstante la im-portancia que en el cuadro de la economía na-cional ha cobrado el presupuesto y su influencia decisiva como herramienta de la planificación, es lo cierto que sus aspectos jurídico-políticos aún son dominantes.

Cuando el Gobierno somete al estudio del Congreso el proyecto de presupuesto en puridad, le remite la expresión cifrada de toda la política que se propone desarrollar durante la vigencia fiscal. Por eso algún tratadista califica la ley de ingresos y gastos de acto político por excelencia. Y mientras la facultad de establecer contribucio-nes y de autorizar las erogaciones descanse en manos de la representación popular bien puede afirmarse que es el Congreso el depositario del poder político. Lo anterior únicamente es válido, ello es obvio, para aquellos países que disfru-tan de un poder institucionalizado, puesto que cuando el poder se personaliza, se abre un abis-mo tremendo entre la juridicidad y las prácticas corrientes de los mandarines.

Enfocado desde el ángulo jurídico se observa al presupuesto desenvolverse en cuatro tiempos, o sea, que su nacimiento, vida y muerte pasa por cuatro etapas obligadas. Primero debe ser prepa-rado, después botado o expedido, luego ejecuta-do, y posterior o simultáneamente, controlado. Pues bien, en un estado democrático de derecho la parábola vital del presupuesto es impulsada, orientada, por el Ejecutivo y el Legislativo en un ejercicio alternado de sus competencias. A saber, la Administración prepara, las Cámaras expiden, el Gobierno ejecuta, el Congreso fiscaliza. Esas cuatro fases y esas cuatro competencias que se turnan, están claramente especificadas en nues-tra Constitución. La tarea fiscalizadora la realiza la Cámara por intermedio de la Contraloría Ge-neral de la República que como delegataria rinde

informe de su gestión a través de la cuenta deno-minada del presupuesto y del Tesoro.

No deben ser, por tanto, consideradas las fi-nanzas públicas exclusivamente como ciencia y arte de buscar y señalar fuentes de ingresos para subvenir a los gastos del Estado, promover el desa-rrollo, o íntervenir la coyuntura económica. Tam-bién se ocupa de las formas como se administran, invierten, emplean los fondos recaudados. Por eso el control sobre el uso de la pecunia pública, vale decir, el registro y verificación de la destinación fi-nal del último centavo del erario siempre ha cons-tituido problema que desvela a los creadores de teoría política y a los obreros de las leyes.

El control del presupuesto un fuero esen-cial de la soberanía. La nación por conducto de sus representantes no solamente fija las rentas y los gastos de la administración según las necesidades y fines del Estado, sino tam-bién precautela que los dineros sean realmente aplicados a los objetivos autorizados y pro-gramados. Las obligaciones que el presupuesto impone al Gobierno serían irritas si en su base misma no comportaran una sanción. En efec-to, la supremacía financiera del Congreso se derrumbaría cuando una vez despachada la ley de ingresos y apropiaciones, no pudiera com-probar que su voluntad ha sido respetada.

Imagen: Martinduquea - Wikimedia



Las Cámaras gozan de la prerrogativa de mirar lo que vaya aconteciendo con el pre-supuesto. Esa veeduría, sin embargo, para ser eficaz ha de rastrear, a la continua, las hue-llas de la gestión hacendística. Tarea que, desde luego, no es fácil al Congreso cumplirla di-rectamente, por no decir que es imposible. Las corporacio-nes multitudinarias, sometidas a reiterados vaivenes y remien-dos, desprovistas por lo general de aptitudes técnicas, no están en capacidad de abarcar sin intermediarios, esas funciones.

De ahí, que a falta de un auxiliar avezado, calificado, como lo es en Colombia la Contraloría, la fiscalización le-gislativa carecería de eficacia. Se convertiría en un mudo tes-tigo de la orgía presupuestal. El examen póstumo, ulterior, de las operaciones fiscales es a todas luces precario, imper-fecto, incompleto. Para que el Congreso estudie a cabalidad el balance del tesoro se requie-re que un comisionado suyo previamente revise, critique,

las piezas justificadas de cada gasto. Por tal motivo la Cons-titución enumera como atribu-ción especial de la Cámara, la de examinar y fenecer definiti-vamente la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor. De otra manera no se descubrirían los excesos en las erogaciones ni los desembolsos sin casilla en las apropiaciones, que es posi-ble ocultar mediante amaños de contabilidad. Tal cosa era frecuente antes de 1923, cuan-do la fiscalización operaba por conducto de los célebres tribu-nales de cuentas.

No intento presumir de eru-dito o alardear de conocer los escondidos secretos de la Ha-cienda al divagar sobre estos te-mas. Únicamente he pretendido sugerir que estando el Congre-so reunido, y funcionando re-gularmente la Contraloría, no es de recibo que el Presidente nombre al titular de esa depen-dencia. He revisado cuidadosa-mente los textos constituciona-les, las leyes, y hasta los pactos políticos de los dos últimos

lustros y no he topado con el mandato o el compromiso de alteración en la Contraloría o de cruce banderizo entre el Jefe del Estado y el Contralor. Ni si-quiera en los proyectos de re-forma constitucional que a esta hora se discuten se menciona la filiación política de ese em-pleado. Tampoco he sabido de debates o acusaciones por ac-tuación negligente, inepta, de la persona que eventualmente ocupa puesto tan visible.

El hecho de no haber lle-gado a un acuerdo sobre can-didato, es indicio vehemente de que el doctor Mendoza Pantoja disfruta de respaldo en la representación popular. No se interpreten mis suposi-ciones en el sentido de que me opongo a que se elija un con-servador. De ninguna manera. Ojalá se encuentre persona idónea para desempeñar tan delicadas labores que aune la voluntad de los representan-tes, ya que la Cámara está en mora de cumplir con una de sus principales obligaciones.

Desde luego que la hetero-génea y abigarrada composición del Legislativo ocasiona em-brollos que no es conveniente desatar con actos arbitrarios de gobierno. Me alarma que una parte del conservatismo recla-me como derecho adquirido la Contraloría. Es algo que huele al execrable Spoil System, (despo-jo de los vencidos), de las viejas costumbres hegemónicas. Pa-rece que ambicionaran atrapar una posición no con vocación de servicio, sino con vista al usufructo de los medros y si-necuras que brinda. Pero si los conservadores reclaman repre-

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sentación política en las altas jerarquías del Estado también los liberales podríamos estar quejosos de que ningún de los presidentes del Congreso sea copartidario nuestro. Empero, no se nos ha ocu-rrido, apelando a artificios de ingenio y travesura pedir al doctor Lleras que remueva por decreto las directivas de un Congreso en pendencia de grupos pululantes y contrapuestos. Ello sería caer en un laberinto de equivocaciones irreparables.

La Columna del CofradeNoviembre 23 de 1969

En la quincena pasada el Congreso tragó entero el más cuantioso presupuesto de nues-tra historia fiscal. Según lo apuntaría el des-pabilado y laborioso cofrade, senador Vásquez Vélez, tragó sin pelar, con plumas y con espi-nas. Quince mil y pico de millones de pesos va-len las apropiaciones iniciales autorizadas para 1970. Mil millones de pesos por encima de las previsiones de gastos que venían cumpliéndose el 30 de septiembre pasado. Se destaca como una constante de los presupuestos colombia-nos el hecho de que su monto final es por lo menos un veinte por ciento superior a lo que originalmente se liquida.

Por ejemplo, en este año, el congreso votó un presupuesto de 11.361 millones. Por lo cual no resultará aventurado afirmar que al finalizar la próxima vigencia uno solo de los presupues-tos de la nación rebasará los dieciocho mil mi-llones de pesos. Y digo uno solo, porque a su lado se ejecutan los de los institutos descentra-lizados, autónomos, cuyos renglones de ingre-sos y egresos exceden a los que están sometidos a la aprobación legislativa.

Desde luego, ni me asombra ni desconcierta el tremendo crecimiento de nuestros presupues-tos públicos. El fenómeno responde a una ley tan obvia, tan inconcusa, tan probada, tan indero-gable, como la de la oferta y la demanda. Y que cobra mayor fuerza en los países que acertada-mente buscan abatir la pobreza construyendo in-fraestructuras y ampliando inversiones del sector oficial. Lo que crea confusión en mi ánimo es que el Congreso y la ciudadanía en la medida en que se hincha la tributación y se abulta el endeuda-

miento, pierden capacidad de control, de análisis, de decisión, sobre la trayectoria y el destino final de los dineros del contribuyente.

El caso de este año es significativo. En menos de 24 horas Cámara y Senado despachan, a golpes de pupitre y con charanga folclórica de auxilios parroquiales el presupuesto más alto que registran nuestros anales financieros. ¡Y a pesar de tanta propaganda y ensalzamiento a las reformas cons-titucionales! No obstante la modernización que se anunciaba en el manejo de la Hacienda, nada más parecido en su presentación y expedición a los presupuestos de antaño, que el decretado para 1970. Ni siquiera se acabó con la mediocre asigna-ción de las partidas regionales, sistema por el cual se adjudican a cada congresista sumas privativas, no sujetas a planes y programas. Es la picaresca presupuestal en todo su esplendor.

Se entregaron 175 millones para distribuir en lo que alguna vez me atreví a denominar desper-tando las iras de mis colegas, partidas de fomento electoral. Esa cantidad se reparte proporcional-mente entre las regiones para que la cuota conve-nida a la vez se divida a prorrata entre senadores y representantes de la respectiva circunscripción. Con lo cual se configura el caso extraño, para-dójico y ¿por qué no decirlo?, aberrante, de que el fuero individual de conceder auxilios esté en relación inversa con la población que se represen-ta. Esto es, que mientras menos curules tenga un Departamento es mayor la bolsa de que pueden disponer en forma antojadiza sus voceros. Lo que comento quizá pueda servir de orientación a quie-nes investigan las persistentes manifestaciones de caciquismo en nuestras estructuras políticas.

* * *

Cuando hablo o escribo sobre la reforma cons-titucional lo hago con inalienable espíritu cofra-de, crítico, de libre examen. Naturalmente siempre dispuesto a aceptar que estoy equivocado. Soy permeable a las ideas y razonamientos ajenos. Tal vez la gran falla de la enmienda radica en transac-ciones a que se llegó en cuanto a los mecanismos, lo objetivo, lo accesorio. Es una amalgama de ins-trumentos antagónicos que se anulan, entullecen, entre sí. (Esto para no detenerme en la copia y trasplante de instituciones foráneas como la de la



política de ingresos y salarios que ni siquiera sus progenitores los ingleses, tan aptos para crear mecanismos económicos sofisticados lograron desarrollar y aclimatar).

Acontece que las normas constitucionales son apenas una parte de la dinámica del Estado. A la gobernación de las sociedades con-curren una serie de apretadas relaciones, un complejo de hábitos y tradiciones, una mezcla confusa de ideas acertadas, erróneas, obsoletas, un conjunto de convenciones y convencionalismos, de mitos, de ficciones. De ahí que bien puede decirse que las ideas, los hábitos y las tradiciones son más operantes y efectivos que los mismos andamiajes legales.

Para la muestra un botón: la reforma del Congreso colom-biano en nada ha cambiado sus viciadas costumbres. Al con-trario, las ha empeorado. No recuerdo en el largo tiempo que llevo calentando el escaño parlamentario unas cámaras más despreocupadas, más ausentes de nuestros problemas vitales, más holgazanas, más entregadas al politiqueo que las actuales. La Carta, por ejemplo, ordena que se verifiquen sesiones plena-rias cuatro días a la semana.

Pues bien, ahora, en lugar de tres como antes, tan solo nos re-unimos si es que lo hacemos, dos veces entre domingo y domingo. ¿Culpa de los Honorables? No del todo. Algo le cabe a la reforma que convirtió al Legislativo en una máquina registradora de los dia-gramas de los tecnócratas. Con el agravante de que los diagramas y los planes y los proyectos tampoco llegan. Y al Congreso, soberano cautivo, para emplear la expresión de André Tardieu, lo abruman el tedio, el desgano, la parálisis, pues como dicen los evolucionistas la función crea el órgano y el no uso, la atrofia.

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Pero volviendo a la cuestión del presupuesto, me parece que la reforma quedó corta, o mejor, es inactual. La supresión de la ini-ciativa parlamentaria para establecer, aumentar o, modificar gastos puede ser una medida conveniente, que trae método, disciplina, en la conducción de las finanzas públicas, pero no realiza la transfor-mación fundamental que requieren el ordenamiento, mecánica y dispositivos del presupuesto. Más aún, al par que se acentúan los perfiles intervencionistas del Estado, se mantienen en el Título XIX (De la Hacienda) de la Constitución Nacional, fórmulas jurídico-contables hijas de las finanzas clásicas. Inspiradas todas en el dog-ma del equilibrio presupuestal que ha sido superado, enterrado, por las realidades y exigencias de la sociedad progresista. Esos pre-ceptos de contabilización de rentas y gastos son una buena pieza para exhibir en los museos de las teorías y praxis gubernamentales. Pero impiden elaborar el derecho presupuestal que permita promo-ver una democracia económica y social al lado de las funciones de gendarme que desempeñaba el Estado en el siglo XIX.

A Colombia llegan parcial y tardíamente los influjos de las innovaciones ideológicas, doctrinarias, institucionales de otras latitudes. Y parcialmente también se insertan en nuestros cuadros jurídicos. La Constitu-ción degauliana de 1958 causó casi que un impacto inmediato. Suscitaron entusiasmo la con-centración de poderes y el debi-litamiento de la rama legislativa, como si nuestros males provi-nieran de un excesivo descen-tralismo y de un parlamentaris-mo desbordado. En cambio, las olas de la Revolución Fiscal del medio siglo no han golpeado en nuestros litorales.

Continuamos en materias presupuestales regidos por las momificadas teorías de la Ha-cienda novecentista. El dogma del equilibrio fiscal enseñorea la totalidad del panorama. Mien-tras otros países de la tierra practican las finanzas compen-satorias o funcionales, cuya mi-sión es poner el fisco al servicio de la economía y no la economía al servicio del fisco, en Colombia se reverencian como artículos de fe a nombre de la moderniza-ción del Estado principios nor-mativos que ya se pierden en la noche de los tiempos.



La Columna del CofradeFebrero 8 de 1970

Preocupa y desazona lo lento que avanza el país en espíritu de convivencia y madurez polí-tica. Los sistemas de paridad y alternación ins-titucionalizados a raíz del derrocamiento de la dictadura parecen poseer las virtualidades que se pronosticaron. Al menos así lo revelan los azaca-neos electorales inequívocos de que aún subsis-ten rescoldos de la maldita violencia, prestos a soplar llamas devorantes en cualquier sarracina que se arme con ocasión de las giras proselitistas. En cuanto a presentación de ideas constructivas y formulaciones de soluciones concretas, el de-bate que el electorado presencia con inocultable desgano, deja absoluta sensación de vacío.

Difícilmente recuerdan las crónicas mayor chismorreo, provincialismo, chabacanería. Los propósitos de decencia nacional que brotaban anhelosos al comienzo del régimen plebiscita-rio se han convertido en peleas de compadres y socios para conseguir destinos lucrosos. Lo cual conducirá a un peligroso abstencionismo, pues sobre que el pueblo con nada está contento, es mucho el desencanto que sufre al escuchar que se le invita a votar por nombres o, contra nombres, en vez de convocarlo para adelantar empresas de propiedad común.

Lamentable, por tanto, el mediocre nivel intelectual que exhibe el forcejeo por la pre-sidencia. Paso por alto el vocabulario soez de germama, que emplean los propagandistas y pa-niaguados del exdictador. Al fin y al cabo no es posible pedir peras al olmo. Pero refiriéndome a los otros bandos, pienso, carecen de grandeza las inculpaciones que se cruzan respecto a las profe-siones, oficios y empleos, que los candidatos han ejercido lícitamente. Y rarifican la atmósfera las insidiosas consejas tocante al origen viciado de los fondos que financian las respectivas campa-ñas. Al menos yo, que veo con horror la querella entre los adeptos del frente nacional, pues bien sé que el país y el liberalismo serán los perdi-dosos en el billar de las bolas azules, aguardo con impaciencia, para tomar una decisión, que el proceso salga del lodazal de los personalismos. Que se acuda de cursilerías lugareñas.

Prefiero una confrontación de ideas, de tesis, de idoneidades, en vez de interminables y enco-nadas discusiones sobre engendramiento y pa-drinazgo de las candidaturas. Desaparecida toda perspectiva de concordia, de unidad, siento la obligación cívica de descongelarme y de invitar a los cofrades a transitar por el camino menos erizado de heladas y de terrores políticos.

* * *

Es de tal manera incitante, apasionante, el análisis y explicación de los problemas públi-cos que jamás se había ofrecido mejor escenario para un debate de altura. La abstención, el es-capismo, no podrán vencerse con simples «es-logans», cartelones, pancartas y cuñas radiales. Reformas, transformaciones, revoluciones, son palabras gastadas de tanto haberse servido de ellas. No cubren en el verbalismo de quienes las pronuncian ninguna realidad, ninguna volun-tad, ningún denuedo. Las promesas ya no sirven para que los candidatos obtengan el viento de los votos en sus velas. No basta anunciar ríos de leche y miel. ¡Mostrad cómo, enseñad sus cau-ces y hontanares!, rezaría el catecismo. Los tran-sistores, luego de llevar a los riscos y planicies el eco de lo sucedido en cualquier rincón de nuestra geografía, educan sobre los recursos y potenciali-dades del Estado. Los marginados hoy conocen las causas de la pobreza, de la injusticia y del atraso. Así mismo saben distinguir entre lo utópico y lo hacedero, entre la demagogia y el progreso. Los populacheros y sanalotodo si apenas consiguen con sus engañosas subastas un despreciativo vol-teo de espaldas de las gentes humildes, a quienes los medios modernos de comunicación han agu-zado sus facultades asimilativas.

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Las gentes ya no salen a las plazas públicas. Las manifestaciones públicas se abultan con per-sonal transportado. El fenómeno en parte se ex-plica por motivos de comodidad. Es mejor que sufrir estrujones, enterarse de las peroratas a tra-vés de la radio. Acontece, sin embargo, que los gustos, modas y aficiones cambian por imperati-vo funcional. No solo afectan el vestir y el hogar, sino también el leer y el escuchar. ¿Hay algo, por ejemplo, que suene más a cosa pesada, obsoleta,



inactual, que el panfleto sápido, fustigante, in-jurioso? Otro tanto acaece con la oratoria bom-bástica y altisonante.

La decadencia de la vieja oratoria politica se produce a un ritmo extraordinariamente acele-rado. En una de las entregas de Revista de Oc-cidente, la formidable empresa cultural de don José Ortega y Gasset, reanudada por su hijo don José Ortega Spottorno, se retrata la nueva faz del mundo en 1963 comparada con la de 1923. Son cuarenta años corridos desde el nacimiento de la revista hasta su renacimiento. En ese número conmemorativo figura un artículo dedicado a las mutaciones de la retórica.

Lo escribió Melchor Fernández Almagro con observaciones graves, macizas, ponderosas. «La oratoria tradicional -apunta Fernández Almagro- también tenía su técnica sin saber acaso hasta qué punto se supeditaba al espíritu de cada tiempo -ninguno tan exigente como el actual- y, a poco que observamos el cambio operado en la expre-sión verbal de ideas y sentimientos, con intención suasoria o simplemente recreativa, advertiremos que la oratoria ha ido despegando, a lo largo del siglo xx, de la elocuencia que parecía ser su numen más poderoso, para hacerse más rápida y funcional, al compás de las máquinas que tantas cosas han ido desplazando de su lugar de siempre, para bien o para mal».

El estiaje de las concentraciones partidarias no es indicativo de «despolitización» de las ma-sas. Lo que ocurre es que la voz de los agitadores no llega al alma de las preocupaciones colectivas. No parece que la antigua facundia política en-cuentre en la actualidad clima propicio, ni en el concepto ni en la expresión frente a las nuevas funciones del Estado, a su papel rector de la eco-nomía Nacional, la grandilocuencia retórica no tiene nada qué hacer. A menos que la facilidad y elegancia de palabra coincida con la pericia y la experiencia en materias económicas, financieras, sociales, administrativas.

Ya los tratados sobre preceptiva oratoria tales como la Filosofía de la Elocuencia de don Antonio Campmany, que dio luz y pauta a nuestros inolvidables tribunos, cayeron en des-uso. Tan desuso como los discursos de Emilio

Castelar en el Parlamento Español. En nuestra época el despotismo de la lírica quedó reempla-zado por el despotismo de la estadística.

* * *

¿Será abusivo demandar a los candidatos y animadores del teatro electoral que actualicen sus representaciones? El país no quiere demagogos, ni retóricos finiseculares, ni figurones republica-nos. Exige que los ofrecimientos se acompañen de explicaciones sobre los medios y recursos para cumplirlos. Ansía escuchar hombres contemporá-neos, de nuestro tiempo. Que comprendan e in-corporen a su acción la moderna estrategia del desarrollo. Que le hablen con seriedad de la mo-neda, del café, de la productividad, de las expor-taciones, del agro, del presupuesto, del empleo, de la vivienda, de la salud, de la desanalfabeti-zación, de la universidad, de la industrialización, de la minería. Es decir, de todo aquello que au-mentando la riqueza material y humana asegure mejores niveles de vida a los asociados.

Desde que el arte de transmutar metales en oro, la Crisopeya, se perdió en la memoria de los alquimistas, el único instrumento que cifra nuestras esperanzas de salir del atolladero, es la crematística. O sea, la ciencia de la economía política. Por tal motivo el ciudadano busca, re-clama, necesita convencerse de que hay tiento y destreza en las manos de quienes aspiren a aplicada en la gestión del Gobierno.

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Ministros y pensadores de la Hacienda Pública colombiana #341

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