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TROISIEME CHAMBRE

_____

NOTE D’EVALUATION DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE

MINISTERE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION

Comptes de l’Etat pour 2014

Version consolidée

Mars 2015

LP 72169

3

SOMMAIRE

I. INTRODUCTION ................................................................................................................... 5

II. SUIVI DES RECOMMANDATIONS .......................................................................................... 8

III. GRILLE DE COTATION DU CONTROLE INTERNE ................................................................. 9

PARTIE I : LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE DU CONTROLE INTERNE ............................................................................ 11

I. LA STRUCTURE DE GOUVERNANCE DU CONTROLE INTERNE ............................................ 11

II. LA STRUCTURE D’ANIMATION ET DE PILOTAGE DU CONTROLE INTERNE ....................... 15

PARTIE II : LES OUTILS DU CONTROLE INTERNE ET LA DOCUMENTATION DES DISPOSITIFS .............................................. 24

I. LA CARTE DES PROCESSUS MINISTERIELS ........................................................................ 24

II. LA CARTE DES RISQUES MINISTERIELS ............................................................................ 27

III. LE PLAN D’ACTION MINISTERIEL ..................................................................................... 30

IV. LE REPORTING DES CONTROLES ...................................................................................... 34

V. LE DEPLOIEMENT DE DISPOSITIFS DE CONTROLE INTERNE ADAPTES A

L ’ENVIRONNEMENT ........................................................................................................... 42

PARTIE III : L’APPRECIATION PAR LE MINISTERE DU DE GRE DE MATURITE DU CONTROLE INTERNE ........................................ 53

I. L’ ECHELLE DE MATURITE DE LA GESTION DES RISQUES COMPTABLES .......................... 53

II. LA FONCTION D ’AUDIT INTERNE MINISTERIEL ................................................................ 55

5

SYNTHESE

I. INTRODUCTION

Le contexte de mise en œuvre du contrôle interne comptable en 2014 :

Le budget alloué au ministère de la culture et de la communication s’est élevé en 2014 à près de 4 Md€ (projet de loi de finances initiale). Il se décompose en sept programmes relevant de trois missions :

- la mission Culture (2 576,63 M€ de crédits de paiement au projet de loi de finances initiale pour 2014) comporte trois programmes :

o le programme 175 « patrimoines » (775,92 M€),

o le programme 131 « création » (774,90 M€)

o et le programme 224 « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (1 077,47M€) ;

- la mission Médias, livre et industries culturelles (1 016,38 M€ de crédits de paiement au projet de loi de finances initiale pour 2014) comprend également trois programmes :

o le programme 180 « presse » (458,57 M€),

o le programme 334 « livre et industries culturelles » (262,18 M€),

o le programme 313 « contribution à l’audiovisuel et à la diversité radiophonique » (143,50M€),

o et le programme 115 « action audiovisuelle extérieure » (152,13 M€).

- la mission Recherche et enseignement supérieur comporte un programme, le programme 186 « recherche culturelle et culture scientifique », relevant du ministère de la culture et de la communication (118,09M€ de crédits de paiement).

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Appréciation générale sur l’état d’avancement de la démarche de contrôle interne comptable du ministère en 2014

Le déploiement de la démarche de contrôle interne comptable du ministère de la culture et de la communication s’est poursuivi en 2014, avec la mise en place de plusieurs éléments complémentaires du dispositif constituant le socle de cette démarche.

Ces nouvelles réalisations ont été rendues possibles, en premier lieu, par la stabilisation de l’organisation financière et comptable en administration centrale comme à l’échelon déconcentré après son adaptation en 2013 au nouvel environnement Chorus, et en second lieu, par la consolidation du pôle de contrôle interne financier, qui a pu jouer un rôle accru d’animateur de la démarche au sein du ministère.

Année de stabilisation et de continuité, 2014 aura permis un renforcement et une systématisation des dispositifs de contrôle interne financier. Le socle fondamental du contrôle interne financier est désormais effectivement déployé au sein des services, même si des travaux significatifs devront être poursuivis en 2015, notamment en vue de l’ancrage des outils et méthodes déployés dans les pratiques quotidiennes des services.

En administration centrale et dans les DRAC, de nouvelles feuilles de route (administration centrale et DRAC) ont été définies pour 2014 et suivies d’effets. S’agissant des opérateurs, le déploiement de la démarche s’est poursuivi conformément au délai prévu et l’exploitation d’un questionnaire, initié par la DGFiP et étendu à tous les opérateurs, a permis de disposer d’un état des lieux plus complet du contrôle interne.

Pour une part non négligeable, cependant, les chantiers engagés en 2013 et 2014 ne sont pas encore achevées et des travaux sont encore nécessaires pour que le dispositif de contrôle interne soit parvenu à sa réelle maturité :

- l’élaboration du tableau de bord ministériel de la qualité financière, engagée en 2013, n’est toujours complètement achevée (plusieurs indicateurs restant encore à documenter) et la production de la totalité des indicateurs reste un chantier pour 2015 ;

- s’agissant de la cartographie des processus adoptée en mars 2013 et validée par les instances de pilotage du contrôle interne financier en septembre 2014, il reste à documenter et à formaliser une part significative des procédures en 2015 (sur 138 procédures, 25% restent à formaliser) ;

- la cartographie des risques, actualisée une nouvelle fois en mars 2014, si elle couvre désormais l’ensemble des processus comptables, devra être complétée en 2015;

- enfin, si la déclinaison locale du plan d’action a progressé en 2014, en particulier en région et, dans une moindre mesure, dans les services d’administration centrale et chez les opérateurs, elle doit se poursuivre et se conclure en 2015.

S’agissant de la gouvernance du contrôle interne, les instances de pilotage ont bénéficié d’une refonte notable en 2014 visant à assurer leur fonctionnement selon un

7

calendrier plus régulier, conformément aux recommandations formulées par la Cour l’an passé.

L’année 2014 a ainsi été marquée par un rythme plus régulier dans la tenue des réunions, et plus conforme au cadencement fixé (deux réunions sur les trois prévues se sont tenues).

Toutefois, comme l’an passé, le bilan du plan d’action ministériel 2014 ne peut à nouveau pas être dressé à fin décembre, en raison de circonstances particulières ayant un impact sur la disponibilité du personnel de la mission (2 ETP, congé maternité de la responsable de la mission, arrivée très récente d’un adjoint). Le taux d’avancement est cependant cette année, à fin septembre, de 48%, ce que le ministère considère comme conforme à ses attentes.

Depuis fin 2012, le ministère a cherché à améliorer la qualité du contrôle interne en adoptant et en mettant en œuvre un plan de contrôle de supervision, en administration centrale et à l’échelon déconcentré. La Cour avait relevé un net ralentissement de ce chantier en 2013. Ce chantier a été poursuivi en 2014, un nouveau thème de contrôle étant venu s’ajouter aux sept existant, sans que le calendrier initial puisse à nouveau être totalement tenu (de fait, deux thèmes prévus n’ont pas été traités).

Par ailleurs, le déploiement de Chorus formulaires a permis une avancée substantielle sur le plan de dématérialisation des pièces justificatives de la dépense, ce qui a pour effet d’améliorer la sécurité de la gestion.

Le contrôle interne doit encore tenir compte de trois constats afférents à Chorus:

- tout d’abord, le maintien pour la programmation budgétaire d’un outil spécifique, ARPEGE, dont l’interface avec Chorus reste incomplète, le transfert depuis celle-ci vers Chorus étant réalisé au moyen d’une procédure manuelle ;

- ensuite pour la gestion des frais de déplacement temporaires avec le maintien jusqu’à fin 2015, date de la fin du déploiement de Chorus-DT, de régies dans les services non dotés ;

- enfin, la persistance d’échanges non automatisés (mais par voie « papier ou

par messagerie) entre les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et les centres de services partagés interministériels (CSPI) en Corse et outre-mer, le ministère de l’intérieur ayant choisi de ne pas utiliser Chorus formulaires mais une application qui lui est propre (NEMO).

Le dispositif d’échelle de maturité des risques a été mis en place tardivement par le ministère au second semestre de 2012 à titre d’expérimentation sur un processus simple et limité : les régies d’avances et de recettes en administration centrale. La démarche reste donc très limitée dans son ampleur et sa mise en œuvre prend du temps. L’extension de la démarche aux régies d’avances et de recettes des DRAC et à des processus plus importants (commande publique, frais de déplacement, interventions), envisagée pour 2014, n’a aucunement été mise en œuvre. Il s’agit donc d’un chantier

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qui conservera toute son actualité en 2015, en particulier pour le processus interventions qui sera traité en priorité.

Le comité ministériel d’audit, institué par un arrêté d’avril 2012, a continué de fonctionner régulièrement en 2014. En revanche, les travaux de la mission ministérielle d’audit interne (MMAI) qui devaient accompagner l’élaboration de la cartographie des processus métiers, préalable à la réalisation d’audits de processus permettant d’évaluer le contrôle interne, n’ont pas été enclenchés, faute – semble-t-il – d’une demande expresse formulée par le ministère au comité.

En conclusion, les avancées de la démarche de contrôle interne comptable au ministère de la culture et de la communication se sont poursuivies en 2014, sans toutefois complètement respecter le calendrier et la montée en charge initialement prévus. Si l’implication des structures de gouvernance s’est assurément améliorée, de nombreux chantiers devront être conclus en 2015 afin que le contrôle interne soit opérationnel.

II. SUIVI DES RECOMMANDATIONS

Seule l’une des recommandations que la Cour avait formulées dans la NEC 2013 a été totalement suivie d’effet. Si les chantiers concernés par les recommandations de la Cour étaient certes des chantiers lourds au regard des moyens mobilisables par la mission de contrôle interne, il est néanmoins regrettable que seul l’un d’entre eux ait pu être achevé en 2014. Une mobilisation accrue du ministère autour des chantiers à conclure en 2015 est souhaitable pour parachever la mise en place d’un dispositif de contrôle interne pleinement efficace.

Suivi des recommandations – Ministère de la culture et de la communication

Total recommandations NEC 2014 a +10

Recommandations de 2013 levées en 2014

(car mises en œuvre ou sans objet)

c 1

Recommandations de 2013 reconduites en 2014 d=a+b+c=e+f +9

car partiellement mises en œuvre e +5

car non mises en œuvre f +5

Recommandations nouvelles en 2014 g 2

Total recommandations NEC 2014 h=d+g=i+j+k +12

Priorité 1 i +12

Priorité 2 j +

Priorité 3 k +

9

Recommandations des NEC 2012 et 2013 reconduites :

− achever la déclinaison, pour chaque service (administration centrale, services à compétence nationale et DRAC), du plan d’action ministériel sous forme d’un plan d’action local (NEC 2012) ;

− élaborer un plan d’action ministériel pluriannuel (recommandation dont il faut rappeler que le bien-fondé a été contesté l’an passé par le ministère au cours de la contradiction); établir, avant la fin de l’année civile, le bilan des actions devant être réalisées au cours de l’année écoulée, puis procéder, le cas échéant, à l’actualisation du plan ;

− produire en 2015 une attestation sur la qualité du contrôle interne relatif au processus des régies d’avances et de recettes de l’ensemble du ministère (administration centrale et DRAC) ;

− intégrer les opérateurs au tableau de bord ministériel de la qualité financière afin d’y suivre et d’y mesurer l’effectivité du contrôle interne, mais aussi de rendre compte de la démarche de certification des comptes en cours de déploiement chez ces derniers ;

− achever les travaux de documentation de la cartographie des processus comptables ;

− formaliser le processus de validation des cartographies de risques des échelons déconcentrés, notamment l’intervention du niveau central, ainsi que les règles d’intégration des risques « locaux » à la cartographie ministérielle ;

− formaliser le processus de validation des cartographies de risques des opérateurs, notamment l’intervention du niveau central, ainsi que les règles d’intégration des risques « locaux » à la cartographie ministérielle ;

− mettre en œuvre les préconisations du nouveau modèle de cartographie de la DGFiP, notamment celles permettant une meilleure identification des risques (risques inhérents et risques de contrôle) et une plus grande formalisation dans la documentation des risques ;

− achever en 2015 l’actualisation des organigrammes fonctionnels.

III. GRILLE DE COTATION DU CONTROLE INTERNE

La Cour a choisi pour les travaux de la NEC 2014 de traduire ses observations sur la forme d’une appréciation générale et chiffrée sur le degré de maturité du dispositif ministériel de maîtrise des risques, formulée à partir des niveaux de cotation établis dans une grille pour chacun des volets de la NEC et consolidée dans la grille de synthèse présentée ci-après.


N° DOMAINENombre

total d'items

Nombre d'items côtés "Non applicable"

Nombre d'items côtés "Pas de

mise en œuvre"

Nombre d'items côtés "Début de mise en œuvre"

Nombre d'items côtés "Mise en

œuvre"

Nombre d'items côtés "Point

fort"

Appréciationde synthèse

1L'organisation et le fonctionnement des structures

de gouvernance du contrôle interne5 0 0 0 4 0 1,90

2L'organisation et le fonctionnement des structures

de pilotage et d'animation du contrôle interne6 0 0 2 4 0 1,67

3 Les outils de reporting du contrôle interne 5 0 0 3 2 0 1,40

4 La carte des processus ministériels 5 0 0 2 3 0 1,60

5 La carte des risques 7 0 0 4 1 0 1,29

6 Le plan d'action ministériel 5 0 0 2 1 0 1,40

7 L'organisation des services 5 0 2 1 2 0 1,00

8L'adaptation des dispositifs de contrôle interne

à l'évolution de l'environnement5 0 0 4 1 0 1,20

9L'échelle de maturité et de gestion des risques

(et autres dispositifs d'évaluation)4 0 0 3 1 0 1,25

10 Le dispositif d'audit interne ministériel 6 0 1 3 2 0 1,17

11Le degré de maturité du dispositif de contrôle interne

en services déconcentés5 0 0 0 0 0 NR

12Le degré de maturité du dispositif de contrôle interne

dans les établissements publics5 0 0 0 0 0 NR

13 Les systèmes d'information 5 0 0 0 0 0 NR

1,39

Valeurs de la colonne cotation

NR Non renseigné

0 Pas de mise en œuvre

1 Début de mise en œuvre

2 Mise en œuvre

3 Point fort

SYNTHÈSE

EVALUATION GLOBALE


PARTIE I : LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE DU CONTROLE INTERNE

I. LA STRUCTURE DE GOUVERNANCE DU CONTROLE INTERNE

A. LES PRINCIPALES EVOLUTIONS CONSTATEES EN 2014

1. Une organisation qui a sensiblement évolué en 2014

Initialement mises en place en 2007, les structures de pilotage du contrôle interne financier (appelé au ministère de la culture et de la communication « démarche de qualité comptable »), puis « démarche de contrôle interne comptable »), ont déjà connu deux réorganisations avant 2014.

En 2010, elles ont été refondues pour tenir compte de la réorganisation de l’administration centrale du ministère, instaurant une séparation entre les fonctions « métier » et les fonctions de gestion financière. Le décret du 28 avril 2011 relatif à l’audit interne dans l’administration n’a pas conduit le ministère à changer cette organisation qui répondait aux objectifs généraux de ce texte.

En 2012, certaines adaptations ont été apportées dans l’organisation. La plus notable est celle qui a consisté à fusionner les deux comités techniques : le comité de suivi du contrôle interne comptable et le comité de suivi du contrôle interne budgétaire. Le ministère a justifié cette fusion par un souci d’efficacité, mais aussi par « la proximité de certaines problématiques, et la mobilisation des mêmes acteurs », tout en soulignant que « le pilotage des deux démarches reste néanmoins distinct, chacune poursuivant ses objectifs propres : les risques et actions relevant du contrôle interne comptable font l’objet d’une cartographie par processus et d’un reporting distincts des problématiques budgétaires ».En 2013, l’organisation reposait donc encore sur :

- un comité financier ministériel, institué par un arrêté du 18 décembre 2009, qui constitue la structure de pilotage de la démarche et arrête les décisions en matière financière (budgétaire et comptable) ;

- un comité technique du contrôle interne financier, directement rattaché au comité financier ministériel, qui a pour objet d’examiner, dans chacun des deux domaines (budgétaire et comptable), le déploiement et la mise en œuvre des plans d’action ministériels de contrôle interne et d’assurer le suivi des cartographies des risques comptables et budgétaires. Il prépare aussi les discussions et les décisions du comité financier ministériel.

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Le ministère s’était engagé dans une réflexion sur l'organisation de sa gouvernance financière, en parallèle à l'élaboration pour 2014 d’un projet d'arrêté relatif au contrôle financier lié à la mise en œuvre du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

Fin décembre 2013, l’adoption du nouvel arrêté de contrôle relatif au « cadre de la gestion budgétaire et au contrôle budgétaire du ministère de la Culture et de la Communication » a marqué la fin de l’expérimentation de la réforme du contrôle financier, dans laquelle le ministère s’était engagé en 2009, et acté la disparition du comité financier ministériel (CFM).

Une nouvelle organisation de la gouvernance financière ministérielle a donc été mise en place, en cohérence avec les responsabilités des acteurs financiers décrites dans le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

L'évolution des structures de gouvernance a pour objectif de coordonner de manière plus efficace les niveaux stratégique et opérationnel de pilotage des processus financiers ministériels et s’appuie sur les instances existantes :

- maintenir un lieu d’échanges stratégiques en matière budgétaire et financière, avec la mise en place d’un « collège des responsables de programmes », animé par le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM), pour partie en présence du service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (SCBCM) ;

- renforcer le pilotage de synthèse à un niveau opérationnel, en s’appuyant sur un « comité des responsables financiers » (niveau sous-directeurs et chefs de service).

Ces instances de gouvernance ont été progressivement mises en place par le Ministère sur l'année 2014 avec deux réunions, au premier et au second semestre du "comité des responsables financiers" et une réunion plus tardive (8 décembre 2014) du "collège des responsables de programmes".

2. Le fonctionnement régulier des instances

En 2013, les instances financières avaient continué à se réunir régulièrement au

premier semestre, mais le cadencement des réunions des deux comités tel qu’il avait été défini fin 2012 n’avait pas été respecté au second semestre, ce qui avait conduit la Cour à recommander une plus grande régularité dans la réunion de ces instances.

En 2014, on relève que l’instance de pilotage opérationnel du contrôle financier interne, le comité des responsables financiers a été réunie, jusqu’au dernier trimestre, conformément au rythme prévu par le programme de travail de la mission de contrôle interne. Le comité des responsables financiers s’est en effet réuni le 26 mars 2014 et le 24 septembre 2014. Ces réunions ont notamment permis de dresser le bilan du contrôle interne en 2013, d’adopter la cartographie des risques et le plan d’action ministériel de contrôle interne pour 2014, ainsi que le programme de travail en découlant.

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La troisième réunion, celle destinée à dresser le bilan annuel du contrôle interne en fin d’année, se serait probablement tenue si la responsable de la mission de contrôle n’avait été indisponible pour des raisons personnelles. Il convient toutefois de relever que cette dernière réunion aurait pu être tenue en son absence, à l’initiative du secrétariat général.

S’agissant de l’instance à vocation stratégique, le collège des responsables de programmes, l’on constate que sa mise en place est intervenue tardivement en 2014 et qu’il n’a de ce fait pu se retenir qu’une seule fois, pour dresser une première ébauche de bilan des actions menées en 2014 et préparer le programme de 2015. On notera que cette réunion n’a au demeurant donné lieu à aucun compte-rendu, alors que cet élément aurait pu être éclairant pour la Cour et pour les acteurs du contrôle interne du ministère. Il aurait par ailleurs été souhaitable que la mise en place de cette instance soit, conformément aux recommandations formulées par la Cour l’an passé, mise en place plus tôt dans l’année.

Les référents centraux et déconcentrés, ont pour leur part, été réunis respectivement le 31 janvier et le 10 octobre 2014 et le 30 juin 2014, ce qui a notamment permis de leur présenter le programme de travail, les outils dont ils bénéficient pour le mettre en œuvre et l’accompagnement dont que la mission du contrôle interne peut leur apporter. La deuxième réunion des référents déconcentrés n’a pu se tenir pour le même motif d’indisponibilité de la responsable de la mission de contrôle interne. Ce rythme de réunion (deux par an) est présenté comme suffisant par la mission du contrôle interne.

On notera que le tableau de bord des chantiers du contrôle interne est actualisé et présenté aux instances de gouvernance sous le nom de "revue des chantiers". Il s’agit d’une démarche pertinente pour assurer le pilotage du contrôle interne, dans la mesure où il permet de disposer d’une vision synthétique de l’état d’avancement des différents chantiers du contrôle interne.

B. L ’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES STRUCTURES DE

GOUVERNANCE

L’organisation des structures de gouvernance du contrôle interne a été sensiblement modifiée en 2014, avec la mise en place de nouvelles instances, cette nouvelle organisation de la gouvernance financière ministérielle visant à coordonner de manière plus efficace les niveaux stratégique et opérationnel de pilotage des processus financiers ministériels.

L’instance de pilotage opérationnel, le comité des responsables financiers n’a pu tenir sa troisième réunion, a commencé à se réunir plus régulièrement en 2014. Sa réunion de bilan de fin d’année n’a toutefois pu se tenir en raison de l’indisponibilité pour raison personnelle de la responsable du contrôle interne. On peut regretter à cet égard que le secrétariat général n’ait pas pris l’initiative de réunir cette instance en son absence, alors qu’elle aurait pu donner lieu à un bilan, même sans la présence de l’intéressée.

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S’agissant de l’instance de pilotage stratégique du contrôle interne, le collège des responsables de programmes, la Cour ne peut que regretter qu’elle n’ait été mise en place qu’en fin d’année et n’ait pu fonctionner régulièrement, conformément à la recommandation formulée l’an passé.

La régularité du fonctionnement des instances n’a donc pas été totalement assurée en 2014, même s’il semble que le ralentissement des rythmes des réunions au second semestre résulte pour l’essentiel de l’indisponibilité de l’équipe très réduite du contrôle interne.

C. RECOMMANDATIONS

Une recommandation visant à un fonctionnement plus régulier tout au long de l’année des instances du contrôle interne avait été formulée par la Cour en 2013. Au regard des progrès encore insuffisants enregistrés à cet égard. Il convient de reconduire cette recommandation.

1 - L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES STRUCTU RES DE GOUVERNANCE DU CONTRÔLE INTERNE

N° Critères d’évaluation Cotation Appréciation synthétique du rapporteur

1

Les structures de gouvernance ont été mises en place au sein du ministère et leur composition garantit l’indépendance du contrôle interne vis-à-vis des structures d’audit interne. Ces structures sont directement rattachées au plus haut de l'organisation (secrétaire général)

2 Oui. Deux niveaux de gouvernance. Le niveau supérieur est présidé par le SG

2 Ces structures se sont régulièrement réunies en 2014 et ont eu un fonctionnement effectif

1,5

L’instance de pilotage opérationnel s’est réunie deux fois, celle de pilotage stratégique une seule fois en fin d’année. Malgré un début de mise en œuvre d’une meilleure régularité, le rythme n’est donc pas complètement conforme à celui qui était prévu.

3

Ces structures ont examiné et validé les outils ministériels de pilotage actualisés au titre de l’exercice 2014 (carte des processus, carte des risques, plan d’action ministériel, reporting)

2 Oui

4

L’organisation retenue prévoit un recueil des décisions d’orientation prises par les instances de gouvernance en lien avec le reporting

2 Oui pour toutes les instances de pilotage

5

Les orientations ministérielles sont formalisées dans les outils de pilotage prévus au sein du ministère et le suivi de leur mise en œuvre est assuré

2 Oui (PAM, feuilles de route et tableau de bord)

15

n° Objet de la recommandation Nature* Priorité**

1 Assurer un fonctionnement régulier des instances de gouvernance du contrôle interne par la tenue de réunions tout au long de l’année

B 1

(*) Nature de la recommandation : nouvelle (A), reconduite car partiellement mise en œuvre(B), reconduite car non mise en œuvre (C)

(**) Gradation du degré de priorité de mise en œuvre des recommandations : forte (1), moyenne (2), faible (3)

II. LA STRUCTURE D’ANIMATION ET DE PILOTAGE DU CONTROLE INTERNE

A. LA MONTEE EN CHARGE DE LA MISSION DE CONTROLE INTERNE

FINANCIER EN 2013

Au sein du secrétariat général du ministère, le chef du service des affaires financières et générales (SAFiG) a été désigné en 2010 comme « référent promoteur de la DQC ».

Le ministère a par ailleurs fait le choix salué par la Cour d’une animation coordonnée des démarches de contrôle interne comptable et budgétaire en la confiant à un pôle de contrôle interne financier, structure qui a été distinguée des deux bureaux opérationnels chargés respectivement de la gestion budgétaire (bureau du budget et de la synthèse) et de l’exécution comptable (bureau de la qualité comptable).

La mission de contrôle interne financier est dotée d’un effectif théorique de deux agents, soit deux ETPT.

En 2014, la mission de contrôle interne financier n’a pas fonctionné à effectif complet. Compte tenu d'une vacance de poste et d'un congé maternité consécutifs, le pôle fonctionne en réalité depuis fin mai 2014 à mi-effectif. La chef de pôle a été remplacée par son adjointe en juin 2014 et le poste d'adjoint a été pourvu mi-septembre 2014.

L'arrêté du 31 juillet 2014 modifiant l’arrêté du 17 novembre 2009 relatif aux missions et à l’organisation du secrétariat général acte du caractère pérenne de la fonction de contrôle interne financier en transformant le pôle en une « mission » rattachée au chef du SAFIG.

La mission du contrôle interne financier a pu passer à la phase suivante du déploiement des contrôles internes budgétaire et comptable.

16

Au regard des effectifs, la priorité a été donnée au 2ème et 3ème trimestre à l'accompagnement aux réseaux, à la tenue des instances de pilotage et à la formalisation du bilan à mi-année.

Le déploiement du contrôle interne comptable est structuré en onze chantiers contribuant aux cinq objectifs du déploiement :

- organiser le pilotage des risques financiers ;

- animer le réseau en administration centrale, en région et dans les opérateurs ;

- mettre en œuvre les contrôles ;

- organiser et documenter les procédures ;

- communiquer.

Parmi les réalisations marquantes, on peut citer :

- l'adoption de la cartographie des risques 2014 et du plan d'action ministériel associé, avec 44 actions comptables (dont 33 nouvelles actions en 2014) pilotées au niveau ministériel ;

- la progression du contrôle interne dans les services prescripteurs centraux et déconcentrés avec la formalisation, conformément aux recommandations de la Cour des Comptes, de plans d’action locaux et la mise en place du socle de contrôle interne comptable ;

- la diffusion à la communauté financière ministérielle du « tableau de bord de la qualité financière », enrichi en 2014, qui contribue au pilotage opérationnel de la qualité des processus budgétaires et comptables du ministère ;

- le développement de la mesure objective des risques financiers avec la poursuite des contrôles de supervision mis en œuvre depuis 2012.

B. LE DEPLOIEMENT EN ADMINISTRATION CENTRALE ET DANS LES

DIRECTIONS REGIONALES

1. L’administration centrale du ministère

Comme rappelé l’an passé, au sein de l’administration centrale, les « référents » du contrôle interne comptable sont généralement les secrétariats généraux ou les bureaux financiers, le chef de bureau étant le plus souvent identifié comme référent. Au sein du secrétariat général du ministère, les services métiers ont désigné le chef de bureau comme référent. En termes d’effectifs, aucun agent n’exerce cette activité à

17

temps plein et le ministère ne dispose pas d’une quantification des effectifs se consacrant à cette fonction.

En 2014, une nouvelle feuille de route a été diffusée aux directeurs généraux d’administration et autres chefs de service de l’administration centrale.

En administration centrale, les principales orientations de travail de l'année ont été présentées aux référents lors du séminaire de début de gestion organisé en janvier 2014 et la feuille de route 2014 a été diffusée en mai.

La feuille de route 2014 n'introduit pas de nouvel axe de travail par rapport à la feuille de route 2013 mais vise, d’ici la fin de l’année 2014, à consolider, renforcer et systématiser les dispositifs progressivement normés et mis en place depuis 2012 sous l’impulsion du pôle de contrôle interne financier du Secrétariat général. La feuille de route précise l’ensemble des outils à déployer, les calendriers à respecter, l’assistance qui est mise à disposition des services ainsi que les enjeux du contrôle interne.

La poursuite des travaux amorcés en 2013 doit permettre à chaque service prescripteur de se doter d'une cible minimale de mise en œuvre des outils structurants du contrôle interne financier baptisée « socle commun de contrôle interne financier».

Les priorités du ministère sont déclinées autour de cinq axes de travail :

- la formalisation et la mise en œuvre d'une cartographie des risques et d'un plan d'action local ;

- la formation des responsables financiers aux enjeux du contrôle interne ;

- la mesure objective des risques, avec la réalisation de contrôles de "supervision" ;

- la formalisation des organisations financières, à travers les organigrammes fonctionnels nominatifs ;

- la contribution aux actions nationales identifiées au PAM 2014.

Un modèle de cartographie des risques et de plan d'action local, complété par des exemples de risques et des propositions d'actions actualisés, ont été fournis aux services pour les aider dans la structuration de leur dispositif de pilotage. Pour les exercices 2013 et 2014, 80% des services prescripteurs centraux ont transmis ou actualisé leur cartographie des risques et leur plan d'action. Le taux de réponse est satisfaisant mais l'exercice est encore réalisé de manière assez formelle.

L'instruction n° 2014/02/5169 du 09/07/2014 ainsi que la note du 29 juillet 2014 relatives à l'appui des comptables publics de l'État aux ordonnateurs en matière de renforcement du contrôle interne comptable ministériel a été diffusée par la DGFiP au réseau de la Direction générale des finances publiques (DGFiP).

En administration centrale, les restitutions « Contrôle Hiérarchisé de la Dépense » et « Recettes Non Fiscales » sont transmises mensuellement par le DCM et le bilan de la campagne d'inventaire est produit annuellement.

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2. Les directions régionales des affaires culturelles (DRAC)

Depuis 2013, les DRAC ont désigné en leur sein des référents du contrôle interne comptable : sur les 26 DRAC de métropole et d’outre-mer, 22 ont désigné début 2013 leur secrétaire général, quatre choisissant le responsable des affaires financières..

La réorganisation en 2010 du pilotage de la démarche de contrôle interne comptable avait conduit à la création d’un comité des référents, qui devait rassembler, au moins deux fois par an, les référents techniques locaux et les référents directionnels, et était conçu comme un lieu d’échange de bonnes pratiques et de dialogue entre les membres du réseau. En réalité, cette structure n’a jamais été activée, le ministère préférant l’organisation de réunions ad hoc avec les correspondants ou profitant de réunions régulières avec les services déconcentrés et les opérateurs pour évoquer les questions relevant du contrôle interne financier.

Le réseau des référents en DRAC n’a été réuni qu’une fois dans l’année, le 20 juin 2014.

A l'image de la démarche mise en place avec les services d'administration centrale, les DRAC ont été dotées d'une feuille de route en matière de contrôle interne financier qui a fait l'objet d'une note du Secrétaire général. Initialement, les principales orientations de travail pour 2014 devaient être présentées, préalablement à la communication de la feuille de route 2014, au réseau des référents le 21 février 2014, mais cette communication a dû être reportée au 20 juin 2014.

L'année 2014 a donc été une année de consolidation des acquis en matière de contrôle interne au sein des DRAC, conformément aux objectifs fixés par la feuille de route. Le ministère considère que des progrès significatifs ont été recensés (meilleure formalisation de leurs dispositifs de contrôle interne et plus grande maturité dans l’appropriation des outils, notamment), mais souligne que les efforts devront être maintenus en 2015 afin que l'ensemble des DRAC atteigne un niveau de maturité satisfaisant et homogène.

L'actualisation des organigrammes fonctionnels sur les processus prioritaires identifiés par le ministère1 est un des leviers de la mise en œuvre du socle de contrôle interne comptable au sein de chacun des services (cf. feuille de route 2014 en DRAC).

Le taux de formalisation et/ou d'actualisation des organigrammes fonctionnels nominatifs est d'environ 80% en DRAC. Des retours individualisés sur les documents transmis en 2014 par les référents contrôle interne financier ont commencé à être réalisés en décembre 2014 par la mission du contrôle interne financier afin qu'ils puissent tirer pleinement profit de cet exercice, réalisé de manière encore très formelle.

1 Cinq processus ont alors été identifiés : - processus « intervention » avec condition de

réalisation ; processus « intervention » sans condition de réalisation ; processus « commande publique » - Marchés formalisés y compris MAPA formalisés ; processus « commande publique » - Commandes non formalisées et Bon de commande sur marché ; processus « immobilisation » - immobilisations immobilières ; processus « immobilisation » - immobilisations incorporelles et autres immobilisations corporelles et stocks ;processus « déplacement » - Chorus-DT (en fonction du déploiement de Chorus-DT) ; processus « régies d’avance et de recettes ».

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Ce travail, toujours en cours, ne s’achèvera jusqu’à fin février. Les premiers retours ont permis de constater des lacunes dans les dispositifs de contrôle interne mis en place par les DRAC (absence de suppléance, même acteur en saisie et en validation et donc absence de contrôle de deuxième niveau, en particulier). Ces points appelleront une vigilance renforcée en 2015.

Le ministère a présenté, à l’occasion du comité des responsables financiers de mars 2014, une cartographie de la maturité des DRAC dans la mise en œuvre des outils de contrôle financier, résultant d’un travail d’évaluation mené par la mission du contrôle et reposant sur l’analyse de plusieurs critères discriminants. Ont été ainsi identifiées douze DRAC sur vingt-six qui présentent un avancement plus important dans la mise en œuvre de ces outils.. Toutefois ce premier bilan doit être objectivé en 2015 par la mise en place d'indicateurs permettant d'évaluer la qualité des dispositifs de contrôle interne mis en place.

Parmi les DRAC les plus avancées on peut citer les DRAC : Limousin, Poitou-Charentes, Champagne Ardennes, Île-de-France, Basse-Normandie, Auvergne, Bretagne, Languedoc, Lorraine, Pays de la Loire, Picardie, réunion.

En région, les restitutions sur le CHD relayées par le DCM à la mission contrôle interne comptable concernent un périmètre encore réduit (cinq DRAC et deux SCN). Les premiers éléments font apparaitre des leviers d'amélioration, notamment sur la certification du service fait qui est un des risques identifiés au plan d'action ministériel 2014.

Les fiches actions à destination du réseau de la DGFiP complètent ce dispositif, elles ont été élaborées en partenariat avec la mission du contrôle interne financier et tiennent compte des spécificités ministérielles (les feuilles de routes, les annuaires des référents locaux au contrôle interne ainsi que les modèles et guides méthodologique propres au ministère, ont également été transmis au réseau de la DGFiP).

C. LES AVANCEES DE LA DEMARCHE AU SEIN DES OPERATEURS DU

MINISTERE

1. Le lancement de la 3ème vague de déploiement du contrôle interne

Le ministère de la culture et de la communication compte 79 opérateurs avec le retrait du PLF 2014 du musée Rodin.

Le ministère a lancé, au cours des dernières années, deux vagues de déploiement de la DQC auprès de ses opérateurs, qui ont jusqu’à présent concerné vingt-deux organismes au total, soit environ un quart des opérateurs du ministère (79).

Malgré la recommandation faite par la Cour en 2012 d’étendre cette démarche à de nouveaux opérateurs, le ministère a attendu la fin de l’année 2013 pour lancer le déploiement d’une troisième vague.

La méthodologie retenue dans le cadre des vagues de déploiement précédente a été revue pour tenir compte des acquis l’expérience antérieure. Des thèmes de travail

20

ont été identifiés et, en fonction de leur avancée, des référents ont présenté les dispositifs mis en place au sein de leur structure.

La troisième vague de déploiement comprend :

- le Musée du Quai Branly ;

- le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) ;

- le Centre des monuments nationaux (CMN) ;

- le Centre national des arts plastiques (CNAP) ;

- le Musée Rodin ;

- la Cité nationale de l’histoire de l’immigration (EPPPD-CNHI) ;

- l’opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) ;

- le Théâtre national de Chaillot.

Quatre opérateurs initialement inclus dans cette troisième vague n’ont finalement pas été retenus. Il s’agit de la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA), l’Institut national d’histoire de l’art (INHA), la Cité de la musique et l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).

2. Le recensement de l’existant en termes de contrôle et d’audit interne

Le ministère avait lancé en 2012 une étude auprès de l'ensemble des opérateurs (y compris ceux qui n’étaient pas concernés par les vagues de déploiement de la DQC) visant à évaluer l'état du déploiement de la démarche de contrôle interne. Cette enquête avait été reconduite fin 2013 : ce deuxième état des lieux ainsi que les recommandations sur la mise en œuvre de la démarche ont fait l'objet d'une note du secrétaire général en mars 2014.

L’état des lieux présenté dans cette note a permis de mesurer la progression des opérateurs en ces domaines et de réaffirmer les leviers à mobiliser pour que cette démarche d’amélioration progressive prenne son essor et soit pérennisée :

- participer à des actions de formation ministérielles ou interministérielles (mis en œuvre par 46 % des opérateurs) ;

- identifier un référent garant de l’avancement de la démarche et de la qualité des outils déployés (identifiés dans 54 % des établissements) ;

- s’appuyer sur les outils standards du contrôle interne pour définir le périmètre des travaux, en piloter l’avancement et valoriser les dispositifs déjà existants au sein de l’établissement (utilisés dans 63 % des établissements) ;

- définir et faire vivre le dispositif du contrôle interne, en l’ancrant dans le dispositif de pilotage de l’établissement afin d’assurer sa pérennisation et son articulation avec les besoins de pilotage financier (mis en place dans 30 % des établissements).Le ministère a décidé de reconduire depuis octobre 2014, auprès de l'ensemble des opérateurs, le questionnaire étendu sur le contrôle interne comptable et

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financier, en lien avec la DGFiP. Afin de renforcer encore le déploiement du contrôle interne financier, le ministère en a fait depuis 2012 un critère de l'évaluation des dirigeants (reconduit en 2013 et 2014). Le bilan de ce nouvel état des lieux, en cours de formalisation, permettra de mesurer la progression des opérateurs sur ces sujets et de déterminer les points qui devront particulièrement être travaillés dans le cadre des travaux de déploiement en 2015. Une note de synthèse des principaux enseignements sera communiquée au réseau au 1er trimestre 2015.

Même si le niveau de déploiement du contrôle interne reste plus abouti sur les structures les plus importantes, le ministère note une progression globale dans la mise en œuvre des dispositifs de contrôle interne au sein de l'ensemble des établissements. Des actions présentées comme structurantes ont été menées en 2014 (participation à des actions de formation, identification d'un référent, structuration de la comitologie, etc.).

La formalisation des processus prioritaires, étape importante du déploiement du contrôle interne, est acquise pour 65 % des opérateurs. Les supports de pilotage et de mise en œuvre du dispositif (cartographie des risques et plan d'action) sont structurés pour 67 % des établissements. L'évolution des outils de pilotage proposée par la DGFiP (OPRA) permettra aux plus petits établissements de rentrer progressivement dans la démarche en 2015. En 2014, environ 50 % des opérateurs ont formalisé une échelle de maturité de la gestion des risques.

3. La certification des comptes par les opérateurs

En 2014, les établissements suivants font certifier leurs comptes, comme les années précédentes : le musée et domaine national de Versailles, le Musée des arts décoratifs, La Cité de l’architecture et du patrimoine, la Cinémathèque française, l'Ensemble intercontemporain, le Centre national des arts du cirque, l'Orchestre de Paris.

Un travail de sensibilisation à la démarche a été entrepris depuis 2012 par le ministère de la culture et de la communication. Plusieurs établissements entrent progressivement dans la démarche.

La Bibliothèque nationale de France (BNF), qui devait faire certifier ses comptes en 2014, ne les fera finalement certifier qu’en 2015, le marché ayant été passé avec retard en 2014.

La Comédie française a également lancé la démarche cette année.

La Réunion des musées nationaux-Grand Palais (RMN-GP), vise une première certification à blanc en 2016 sur les comptes 2015.

Le Centre Pompidou, qui avait indiqué vouloir certifier ses comptes à blanc en 2013 et réellement en 2014, confirme son engagement dans la démarche de certification, mais sans s’engager sur un calendrier définitif.

Le musée du Louvre, qui avait indiqué qu’il envisageait de commencer cette démarche en 2014 après une première phase de fiabilisation des comptes et de

22

renforcement de la fonction contrôle interne ne semble pas, selon les informations communiquées, avoir engagé une nouvelle étape de cette démarche en 2014.

On constate donc que les quelques grands opérateurs ne faisant pas certifier leurs comptes et indiquant vouloir le faire n’ont guère fait progresser ce chantier en 2014.

4. La mise en conformité des processus financiers des opérateurs avec le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)

Afin de se mettre en conformité avec le décret GBCP, le ministère a organisé des réunions d’information dédiées, en partenariat avec la DGFiP et la direction du budget (DB), afin de présenter à l’ensemble des opérateurs les évolutions majeures liées à ce texte et les implications en termes de procédures et d’organisation financières.

Un dossier de prescriptions générales a été préparé par l’équipe projet interministérielle (DB/DGFiP/AIFE) afin de constituer le fondement des futurs cahiers des charges nécessaires à l’adaptation, dans chaque établissement, du système d’information. La première version été publiée en décembre 2013. En 2014, le ministère a organisé des réunions d'information et a lancé en février 2014 une enquête d'état des lieux. Les résultats de cette enquête menée auprès des 80 opérateurs culturels ont permis de dresser une cartographie des outils budgétaires et comptables. Cet état des lieux est distinct de l'état des lieux du déploiement du contrôle interne comptable reconduit annuellement depuis 2012 et lancé en octobre 2014

Cet état des lieux permet de disposer d’un diagnostic exhaustif de la situation de chacun des opérateurs de son périmètre. Les résultats, qui seront connus en mars prochain (les réponses viennent d’être communiquées au ministère en fin d’année) permettront de dresser la cartographie des outils budgétaires et comptables, d’identifier le degré de préparation aux travaux à mener, d’évaluer les coûts induits et d’envisager les modalités d’une contractualisation à prévoir avec les éditeurs.

D. L’ ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES STRUCTURES

D’ANIMATION ET DE PILOTAGE

La transformation en mission du pôle de contrôle interne financier témoigne de la volonté du ministère d’affirmer le rôle transversal de ce service dans l’animation de la démarche de contrôle interne au sein du ministère.

En administration centrale et dans les directions régionales, des feuilles de route, couvrant l’ensemble des orientations ministérielles, ont été définies pour 2014, dans le prolongement des actions engagées en 2013 pour asseoir la démarche de contrôle interne comptable. Ces feuilles de route ont produit des effets indéniables qui marquent un progrès dans l’implication des échelons centraux et déconcentrés dans la démarche de contrôle interne.

S’agissant des opérateurs, la troisième vague de déploiement a été mise en œuvre comme prévu et l’exploitation du deuxième questionnaire sur le renforcement du contrôle interne, initié par la DGFiP et étendu à l’ensemble des opérateurs, a déjà permis au ministère de disposer d’un état des lieux complet du contrôle interne. Le résultat du

23

troisième questionnaire, qui sera connu en mars 2015, permettra d’affiner l’appréciation de l’appropriation des outils du contrôle interne par les opérateurs.

A ce jour, si cette appropriation reste très inégale selon les opérateurs, on observe que les opérateurs les plus importants ont enregistré en 2014 des progrès que la mission de contrôle interne du ministère estime significatifs.

2 - L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES STRUCTU RES DE PILOTAGE ET D'ANIMATION DU CONTRÔLE INTERNE


1 Il existe une instance formalisée de pilotage qui s'est régulièrement réunie

2

Le pilotage est assuré par le comité des responsables financiers et par la mission de contrôle interne

2 Il existe un réseau de référents « contrôle interne » en administration centrale et en services déconcentrés

2 Oui. En DRAC, il s’agit le plus souvent du SG.

3 Le réseau des référents « contrôle interne » s’est régulièrement réuni dans le but d’accompagner les services opérationnels

2 Oui

4

Des indicateurs de déploiement du contrôle interne (type feuille de route) et de suivi des décisions émises par les instances de gouvernance ont été définis. Ces indicateurs permettent de couvrir toutes les orientations ministérielles

2

Oui. Feuilles de route et tableaux de bord de suivi du déploiement répartis par « chantiers » (AC et échelons déconcentrés).

5

Le réseau de référents contrôle interne est en capacité d’adapter les outils de contrôle interne aux spécificités du ministère (OFN, GPC, RCIC, plan de contrôle) y compris en services déconcentrés

2 L’adaptation des principaux outils est effective.

6

En l’absence d’outils interministériels, le réseau de référents a été en capacité de développer et de diffuser des outils de contrôle interne propres aux spécificités du ministère

1 Oui. Exemple du « classeur des contrôles comptables »

E. RECOMMANDATIONS


1 Le ministère devra, dès qu’il sera connu, tirer toutes les conclusions du résultat du questionnaire sur le déploiement du contrôle interne dans les opérateurs.

A 1



24

PARTIE II : LES OUTILS DU CONTROLE INTERNE ET LA DOCUMENTATION DES DISPOSITIFS

I. LA CARTE DES PROCESSUS MINISTERIELS


La cartographie des processus financiers du ministère vise deux objectifs :

- disposer d'une vision synthétique des enjeux financiers, budgétaires et comptables, étayée par des éléments chiffrés, actualisés chaque année, en administration centrale et en région ;

- piloter l'avancement des travaux de documentation des procédures.

Le mode d'administration et d'actualisation de la cartographie des processus par la mission du contrôle interne financier, en lien avec les bureaux techniques financiers du Service des affaires financières et générales du secrétariat général (SAFIG) est maintenu. Il fait intervenir :

- le département du budget et de la synthèse (DABS), qui constitue le pilote des processus budgétaires du ministère et qui regroupe depuis le 1er septembre 2014 le bureau du budget et de la synthèse et le bureau des opérateurs ;

- le bureau de la qualité comptable (BQC), qui constitue le pilote des processus comptables en administration centrale ;

- la mission modernisation de l'information financière (MMIF), qui participe au pilotage des processus budgétaires et comptables mis en œuvre dans le "bloc 3" et assure la maîtrise d'ouvrage des systèmes d'information financier.

Les travaux de cartographie des processus métiers sont en cours de finalisation au sein de la direction générale des patrimoines (DGP).

Ces travaux sont réalisés par les services opérationnels de la direction. La mission d’audit joue un rôle d’appui et de conseil, lors des étapes clés de la procédure, afin de s’assurer de la conformité du futur dispositif aux normes du contrôle interne.

Au mois de septembre, la DGP avait identifiés l’ensemble de ses processus, soit 567, regroupés en six grandes fonctions.

La DGP travaille actuellement à une deuxième phase qui consiste à identifier les enjeux et les risques associés à chaque processus.

25

Des entretiens sont prévus avec les responsables de chaque sous-direction et chaque département afin d’évaluer les enjeux à l’aide de questionnaires.

Les risques et les contrôles associés à chaque processus seront également identifiés et formalisés dans des tableaux dédiés.

Des fiches de maîtrise des processus seront préparées pour chaque processus de la DGP.

La présentation finale des travaux était prévue en décembre. La Cour n’a pas eu la confirmation de cette présentation.

La cartographie des processus est administrée par la mission contrôle interne financier, en lien avec les bureaux techniques financiers du Services des affaires financières et générales du Secrétaire général (SAFIG) et fait l'objet d'une actualisation annuelle :

- le département du budget et de la synthèse (DABS), qui constitue le pilote des processus budgétaires du ministère et qui regroupe depuis le 1er septembre 2014 le bureau du budget et de la synthèse et le bureau des opérateurs,

- le bureau de la qualité comptable (BQC), qui constitue le pilote des processus comptables en administration centrale

- la mission modernisation de l'information financière (MMIF), qui participe au pilotage des processus budgétaires et comptables mis en œuvre dans le "bloc 3" et assure la maîtrise d'ouvrage des systèmes d'information financier.

La cartographie a été actualisée au premier trimestre 2014 et fera l'objet d'une actualisation en 2015. Outre la prise en compte de l'avancée des travaux de documentation des procédures, les travaux se concentreront sur l'enrichissement et la valorisation des enjeux financiers qui n'a pas pu être aboutie en 2014. Cette analyse permettra d'affiner la cotation du niveau d'enjeu lié à chaque processus.

La version actuelle contient des éléments qu'il est nécessaire d'actualiser ou de compléter, notamment pour ce qui concerne les sous-cycles "engagement et provisions", "immobilisations" ou "produits".

La cartographie des processus, validée dans sa première version en mars 2013 par le chef de service des affaires financières et générales a été actualisée en 2014 et a fait l'objet d'une validation formelle par les instances de gouvernance du contrôle interne lors du comité des responsables financiers en date du 24 septembre 2014.

Le chantier de l’élaboration d’une cartographie des processus comptables et budgétaires est en cours de finalisation. L’essentiel du périmètre des processus comptables est couvert, représenté à 70 % par le processus « subventions », mais la cartographie ne porte pas sur les processus des métiers.

Outre l’impératif de son actualisation régulière qui a bien été pris en compte par le ministère, ce document reste cependant à compléter puisque 25% des procédures restent à documenter.

26

Cette cartographie a fait l’objet d’une validation formelle par le Comité des responsables financiers en septembre 2014.

4 - LA CARTE DES PROCESSUS MINISTÉRIELS


1

Une démarche d’identification des processus de gestion du ministère comportant l'évaluation des enjeux financiers a été initiée en précisant la source de ces enjeux.

1 La démarche n’a pas abouti en 2014.

2

Les principaux processus de gestion ministériels ont été décrits et documentés dans une carte des processus de manière à couvrir 80 % des enjeux financiers du ministère.

1

Le périmètre des processus comptable est couvert, mais la documentation n’est pas achevée. Les processus métiers sont en cours de couverture.

3

La formalisation de ces processus permet d’identifier les acteurs et les applications supports qui y sont associés (selon le modèle de carte proposé par la DGFIP)

2

Les applications supports ne sont pas identifiées selon le modèle DGFIP, mais sont identifiées dans les procédures elles-mêmes.

4 Les processus les plus significatifs ont été documentés de manière exhaustive (sous-processus/ procédure/ tâche)

2 La documentation des processus est effective dans les procédures métiers.

5

La carte des processus est régulièrement (au moins une fois par an) actualisée pour tenir compte des évolutions ministérielles (périmètre, réglementation, activité, …) en amont de sa validation annuelle par la structure de gouvernance du contrôle interne.

2 La validation annuelle a été faite en septembre 2014.

B. RECOMMANDATIONS

La recommandation formulée dans la NEC 2014 « achever les travaux de documentation de la cartographie des processus » est reconduite en 2015.


1 Achever les travaux de documentation de la cartographie des processus comptables (éléments de valorisation des processus et déclinaison des procédures comptables à compléter) .

B 1



27

II. LA CARTE DES RISQUES MINISTERIELS


La cartographie des risques, actualisant de la nouvelle version de 2013, a été validée par les instances de gouvernance réunies en comité des responsables financiers le 26 mars 2014.

L'actualisation de la cartographie des risques permet de constater la stabilisation progressive du périmètre. En effet, pour 2014, seuls neufs nouveaux risques avec une criticité modérée sont identifiés en complément des travaux déjà menés (total de 93 risques).

La criticité des risques a été revue au regard du bilan 2013 : sur le volet comptable, l’augmentation de la criticité de deux risques identifiés en 2013 a été décidée suite à la mise en œuvre de mesures d’objectivation (actions de contrôle et suivi d’indicateurs). Lors des travaux d'actualisation du PAM à mi-année, la criticité d'un troisième risque a été relevée.

Concernant le processus de validation des risques identifiés par les opérateurs et le rôle du niveau central en la matière, le ministère ne souhaite pas se substituer ou doublonner le rôle joué en la matière par les conseils d'administration (CA). Les CA ont en effet vocation, conformément aux recommandations de la DGFiP, à examiner les risques et les actions identifiés par la structure. La tutelle, via les CA, est ainsi en capacité d'identifier les risques spécifiques qui mériteraient de figurer dans la cartographie ministérielle.

De la même manière, l'intervention du niveau central dans la validation des cartographies "locales" n'est pas envisagée à ce stade : le niveau central, à travers la mission du contrôle interne financier veille à leur réalisation et conseille les services dans l'exercice en analysant les cartographies et les plans d'actions produits en DRAC et en AC. La mission du contrôle interne financier, destinataire de l'ensemble des cartographies formalisées au niveau local se dit progressivement en mesure de détecter les enjeux de niveau ministériel tout en responsabilisant les services sur leurs travaux.

Afin d'accompagner les services centraux et déconcentrés dans la formalisation de leur cartographie des risques et de leur plan d'action, une fiche méthodologique leur a été diffusée en 2014 en accompagnement du modèle de cartographie des risques et du plan d'action contextualisé.

Le modèle de cartographie ministériel décliné par processus comptables correspond à la déclinaison par processus proposée par la DGFiP. L'analyse des risques est détaillée par processus à l'aide de l'outil spécifique du ministère de la Culture et de la Communication : la "grille des risques-types". Ce document élaboré à partir des référentiels proposés par la DGFiP permet de passer en revue les différents risques possibles et permet ainsi en principe à chaque service de se positionner.

La cotation des risques en trois niveaux (majeurs, modérés, mineurs) est conforme aux recommandations de la mission de l'audit et du contrôle interne

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budgétaire (DB/MACIB) et de la mission doctrine comptable et contrôle interne comptable (DGFiP/MDCCIC).

Sur le modèle de la cartographie proposée par la DGFiP, le ministère a complété cet outil de recensement des risques par un outil synthétique de communication aux instances de gouvernance (cf. support de COREFI 26 mars 2014 - diapositive 20).

La cartographie des risques fait l'objet d'une actualisation annuelle ; la cotation de chaque risque est actualisée au regard du bilan du PAM de l'année précédente et de l'évaluation des actions de contrôle menées au cours de l'année. Des risques nouveaux peuvent également être identifiés.

Les principaux risques relevés au regard de leur cotation permettent de structurer le plan d'action de l'année à venir. L'ensemble de ces éléments structurants les travaux à mener prioritairement sur l'année sont présentés et validés en comité des responsables financiers en début d'année.

Lors du comité des responsables financiers de mi année permettant de dresser un bilan intermédiaire des travaux, la cotation des risques peut faire l'objet d'une actualisation. En 2014, la criticité du risque lié aux délais de paiement a été actualisée en lien avec le suivi de cet indicateur au tableau de bord de la "qualité financière".

La cartographie des risques est structurée par processus budgétaires et comptables et de manière transversale sur les problématiques de type "organisation et méthodes". L'ensemble des processus à enjeux pour le ministère est décliné sous forme de "risques-types", structurés à partir des référentiels de contrôle interne formalisés par la DGFiP. Les risques-types sont revus annuellement et déclinés au regard du contexte ministériel.

Ce sont essentiellement les risques majeurs ou modérés dont le traitement est pris en compte dans le PAM dès lors que celui-ci s'attache à résoudre les difficultés les plus importantes. Les cartographies locales ont vocation à porter les risques identifiés au niveau local et ne relevant pas du niveau ministériel.

B. LE PROCESSUS D’ACTUALISATION ET DE FORMALISATION DE LA CARTE

DES RISQUES

Après une refonte complète de sa cartographie des risques comptables et budgétaires au deuxième trimestre 2012, le ministère a actualisé régulièrement ce document. Cette actualisation a été menée à bien en 2014. Comme relevé l’an passé, l’analyse paraît pertinente, et la présentation du document, plus synthétique qu’auparavant, est mieux adaptée à un pilotage au niveau ministériel.

De plus, comme la Cour l’avait recommandé, cette actualisation a été l’occasion d’enrichir la cartographie ministérielle avec les risques comptables majeurs liés à la gestion déconcentrée dans les DRAC. Référence a également été faite à certains risques spécifiques aux opérateurs.

29

Le ministère estime que l’exhaustivité du recensement des risques ministériels est désormais mieux assurée. Il reste que le nouveau modèle de cartographie de la DGFiP de juillet 2013, n'a toujours pas pu être exploité par le ministère de la culture. Il serait souhaitable que ce modèle soit adopté en 2015.

Enfin, comme relevé l’an passé, l’intervention du niveau central, à travers la mission de contrôle interne, dans le processus d’adoption et de validation des cartographies locales des risques, pourrait être davantage formalisée.

5 - LA CARTE DES RISQUES


1

Une carte des risques a été formalisée au niveau ministériel et permet de couvrir tous les services et entités rattachés (ministère, services déconcentrés, opérateurs)

1

Les DRAC et opérateurs sont associés, mais cette association n’est pas formalisée.

2 La carte ministérielle des risques est consolidée, examinée et validée par la structure de gouvernance

2 Oui. Validation par le Comité Financier Ministériel.

3

La carte des risques est actualisée dans les délais impartis (mois de juin de l’année en cours), à partir des résultats des contrôles internes mais également d'autres sources d'informations diversifiées

1 L’actualisation suit un rythme irrégulier.

4 La structure de cette carte permet d’identifier les risques selon le modèle de la DGFIP (risques inhérents et risques de contrôle)

1 Le nouveau modèle n’a pas pu être exploité.

5 La carte couvre l'ensemble des processus et sous-processus décrits dans la carte des processus ministériels

1

La carte des processus n’est pas encore complète (il reste des procédures à documenter)

6 Il existe dans tous les services déconcentrés une carte locale des risques

2 Cette carte existe.

7 Il existe dans tous les établissements publics rattachés au ministère une carte des risques

1 Non pour 20 % des opérateurs.

C. RECOMMANDATIONS

La recommandation relative à la mise en œuvre du nouveau modèle de cartographie de la DGFiP de juillet 2013 est reconduite.

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1 Formaliser le processus de validation des cartographies de risques des échelons déconcentrés, notamment l’intervention du niveau central, ainsi que les règles d’intégration des risques « locaux » à la cartographie ministérielle.

B 1

2 Mettre en œuvre les préconisations du nouveau modèle de cartographie de la DGFiP, notamment celles permettant une meilleure identification des risques (risques inhérents et risques de contrôle) et une plus grande formalisation dans la documentation des risques.

A 1


(**) Gradation du degré de priorité de mise en œuvre des recommandations : forte (1), moyenne (2), faible (3).

III. LE PLAN D’ACTION MINISTERIEL


L'avancement du PAM ainsi que les principaux indicateurs du tableau de bord de la "qualité financière" sont examinés lors du comité des responsables financiers, dans un calendrier adapté au fonctionnement du ministère. Ces éléments ont également été présentés lors du collège des responsables de programme, en présence des services du CBCM. Le premier collège des responsables de programme s'est tenu le 8 décembre dernier.

Les actions de contrôles menées font l'objet d'une consolidation au fil de l'eau communiquées sous forme de fiches de contrôle ou d'indicateurs. Elles sont diffusées aux instances de gouvernance en fonction des échéances des actions de contrôle. Lors du comité des responsables financiers du 26 avril 2014, le bilan du contrôle sur la qualité du service fait a été présenté.

En fonction de la criticité des risques, une communication des résultats du contrôle ainsi que des leviers d'amélioration est réalisée à destination de l'ensemble des services.

Le PAM 2014 est homogène par rapport à celui de 2013 :

- le niveau d’investissement du SAFiG reste élevé. Les services métiers contribuent plus modérément au PAM mais sont dotés de plans d’action propres (PAL) ; la DGMIC, absente du PAM 2013, est dotée d’une action au PAM 2014.

- les actions identifiées, notamment sur les volets « organisation et documentation » et « formation et communication » sont en augmentation et répondent aux constats détectés suite aux actions de contrôle menées en 2013.

31

Le calendrier a été ajusté pour assurer une meilleure répartition des actions entre le premier et le second semestre ; toutefois, le glissement de certaines échéances du premier vers le second trimestre (22 % des actions sont concernées) doit inciter à une meilleure priorisation pour 2015.

Un bilan d'avancement intermédiaire du PAM prévu à mi-année. Il a été présenté au comité des responsables financiers réuni le 24 septembre dernier.

Le reporting des résultats auprès de la structure de gouvernance est assuré de manière détaillée par la mise à jour de l'avancement de chacune des actions inscrite au PAM et synthétisé par des indicateurs permettant d'identifier au global ou par type d'action et par service l'avancement du PAM.

Le taux d'avancement du PAM 2014 (48%) est jugé par le ministère conforme aux attentes et dans la continuité de l'avancement constaté en 2013. Le nombre d'actions restant à lancer est faible (13% contre 28% à fin juin 2013).

Le PAM 2014 a été actualisé lors du bilan intermédiaire réalisé en septembre.

Deux risques spécifiques ont été identifiés en administration centrale, qui ont donné lieu à des actions ciblées, même si celles-ci ne sont retracées qu’imparfaitement dans les dispositifs de reporting.

Il s’agit des processus « immobilisations / chantier du bilan » et « dépense /délai de paiement ». Le premier chantier s’est appuyé sur le bilan de la campagne d’inventaire 2013 dressé par le DCM et a donné lieu à des mesures correctrices pour les travaux de fin de gestion 2014. L’objectif d’amélioration du délai global de paiement a constitué, quant à lui, en administration centrale, un volet spécifique du plan global de modernisation de la chaîne de la dépense.

Concernant la temporalité du PAM, le ministère indique qu’il souhaite privilégier la déclinaison d'actions pilotées annuellement afin de conserver une dynamique dans la mise en œuvre des travaux. Le ministère estime toutefois que le dispositif s'inscrit bien dans une perspective pluriannuelle puisque toute action pertinente, non achevée en fin de période, est reconduite de droit dans le plan d'action de l'année suivante. De fait, le PAM 2014 actualisé contient des actions dont les échéances sont susceptibles de dépasser l'année en cours La numérotation des actions de type PAM ainsi que les échéances associées permettent, le cas échéant, d'identifier les actions dont la mise en œuvre est pluriannuelle. La recommandation de la Cour portant sur la nécessité de développer un plan pluriannuel actualisé chaque année a donc été partiellement suivie d’effet.

L'analyse des risques dépasse quant à elle l'horizon annuel.

La déclinaison locale du PAM dans les services déconcentrés se traduit dans les plans d'action locaux (PAL) mis en place au sein de chaque DRAC. Cet objectif de formalisation du PAL et de déclinaison des actions inscrites au PAM dans ce cadre fait partie du socle de contrôle interne financier détaillé dans le cadre de la feuille de route du contrôle interne financier pour 2014. Afin d'accompagner les DRAC dans cet exercice, un modèle actualisé de PAL reprenant les actions identifiées au PAM pour 2014 ainsi qu'une fiche méthodologique ont été adressés à l'ensemble des services.

32

La réalisation de l'ensemble des actions prévues au PAM et devant être déclinées au niveau local (contrôles de supervision, formalisation des organigrammes fonctionnels nominatif...) fait ensuite l'objet d'un suivi ad hoc pour chacun des thèmes. A ce jour, le taux de déclinaison des différentes thématiques en DRAC est de 65%.

Concernant les opérateurs, il a été demandé dans le cadre de la feuille de route du contrôle interne financier que chaque établissement actualise ou formalise sa cartographie des risques et son plan d'action local. Un recensement de l'ensemble des travaux est en cours, en partenariat avec la DGFIP.

B. LE PROCESSUS D’ACTUALISATION ET DE FORMALISATION DU PLAN

D’ACTION MINISTERIEL

Le bilan du PAM à fin décembre 2014 ne peut être dressé, faute de point d’avancement plus récent que celui datant de septembre 2014. Celui-ci faisait état d’un taux d‘avancement de 48 % qualifié de « conforme aux attentes » par le ministère. En janvier 2015, le bilan définitif du PAM comptable 2014 est toujours en cours de finalisation. Le taux d’avancement devrait s’établir à hauteur de 70 %, comme en 2013.

Le PAM 2014 actualisé contient des actions dont les échéances sont susceptibles de dépasser l'année en cours La numérotation des actions de type PAM ainsi que les échéances associées permettent, le cas échéant, d'identifier les actions dont la mise en œuvre est pluriannuelle. La recommandation de la Cour portant sur la nécessité de développer un plan pluriannuel actualisé chaque année a donc été partiellement suivie d’effet.

La déclinaison locale du plan d’action dans les services d’administration centrale, en région et chez les opérateurs, a été poursuivie mais n’était pas achevée en fin d’année 2014, alors que le ministère s’était fixé comme échéance juin 2014, ce qui continue de nuire à la lisibilité du dispositif.

6 - LE PLAN D'ACTION MINISTÉRIEL


1

Un plan d’action ministériel a été formalisé. Son actualisation est régulière (juin et décembre de l’année en cours) et la structure de gouvernance assure la validation du document

1

Le plan est formalisé, mais le bilan et l’actualisation n’ont pas pu être réalisés à fin 2014, ce qui est contraire au calendrier cible

2

Les actions du plan d’action ministériel sont articulées de manière satisfaisante de façon à couvrir les principaux risques identifiés dans la carte des risques

2 Les actions sont conformes aux risques identifiés.

3

Le degré de mise en œuvre des actions prévues au plan d’action ministériel est satisfaisant (48% à fin septembre). Le reporting des résultats à la structure de gouvernance est assuré

1

Impossible de connaître le bilan à fin décembre. En septembre l’avancement était jugé « conforme aux attentes».

33

4

Il existe dans les services déconcentrés une déclinaison du plan d’action ministériel enrichie des actions propres à ces services et formalisée dans un plan d'action local consolidé

2 Oui

5 Il existe dans tous les établissements publics rattachés au ministère un plan d'action

1 Non pour 20 % des opérateurs.

C. RECOMMANDATIONS

La déclinaison locale du plan d’action ministériel, sous la forme de plans d’action locaux dans les services de l’administration centrale, les services à compétence nationale et dans les DRAC, reste à achever. La recommandation de la NEC 2013 est reconduite.

La recommandation n° 2 de la NEC 2012 « élaborer en 2013 un plan d’action ministériel pluriannuel ; établir, avant la fin de l’année civile, le bilan des actions devant être réalisée au cours de l’année écoulée puis procéder, le cas échéant, à l’actualisation du plan » n’a toujours pas été suivie d’effet. Les difficultés de réalisation du plan d’action dans un cadre annuel strict justifieraient à l’avenir, comme relevé par la Cour l’an passé, l’adoption d’un PAM pluriannuel avec des objectifs et une actualisation annuels. En outre, il conviendrait d’avancer la date d’élaboration du bilan définitif de l’exécution annuelle du PAM afin que celui-ci coïncide avec l’année civile et puisse être pris en compte par la Cour lors de l’élaboration des notes d’évaluation du contrôle interne (NEC). Il y a donc lieu de maintenir cette recommandation.


1 Achever la déclinaison, pour chaque service (administration centrale, services à compétence nationale et DRAC), du plan d’action ministériel sous forme d’un plan d’action local.

B 1

2 Elaborer en 2015 un plan d’action ministériel pluriannuel ; établir, avant la fin de l’année civile, le bilan des actions devant être réalisée au cours de l’année écoulée puis procéder, le cas échéant, à l’actualisation du plan.

B 1



34

IV. LE REPORTING DES CONTROLES

A. LE REPORTING EN ADMINISTRATION CENTRALE

1. Les outils de reporting de l’administration centrale

L'application Hévéa, abandonnée au profit de Chorus-formulaire en centrale en 2012-2013, était à titre principal un outil de communication entre les services prescripteurs centraux et le Bureau de la qualité comptable. Hévéa permettait, notamment, un suivi aisé de l'état de traitement d'un dossier et du motif d'une éventuelle mise en attente. Elle n'offrait donc pas, aux yeux du ministère, les mêmes fonctionnalités qu'AGIR, l'outil proposé par la Direction générale des finances publique (DGFiP) pour instrumenter les contrôles.

L'examen de l'opportunité du déploiement d'AGIR par le Ministère a donc été indépendant de la disparition d'Hévéa. L'objectif pour le Ministère était d'évaluer les qualités respectives d'AGIR et du système ministériel en vigueur concernant la consolidation des contrôles de supervision.

L'analyse conduite fin 2012 avait montré, selon le ministère que le déploiement d'AGIR n'était pas opportun. En effet, l'utilisation d'un outil complexe comme AGIR ne lui a pas semblé adaptée en phase de déploiement des dispositifs de contrôle interne comptable. L'absence ou le caractère incomplet de certaines fonctionnalités impliqueraient, par ailleurs, la nécessité de maintenir en parallèle la production de documents ou de données. Enfin, en termes de conduite du changement, le déploiement d'un nouvel outil a paru trop complexe à mettre en œuvre dans le contexte du déploiement simultané de plusieurs autres applications financières.

2. Le tableau de bord de la qualité financière

Pour mémoire, un « tableau de bord de la qualité financière » a été mis en place en 2013 et le dispositif n’a pas évolué depuis.

Le tableau de bord de la qualité financière, tout comme l’avancement du plan d’action ministériel, est examiné au cours des réunions du comité financier ministériel (CFM), en présence des services du CBCM. Le tableau de bord a été examiné pour la première fois au CFM de septembre. Les destinataires du tableau de bord sont les services du secrétariat général et les directions générales du ministère.

A fin 2014, le nombre d’indicateurs définis – 34 – est le même qu’à fin 2013. En outre, comme l’an passé, 30 % restent à documenter et à être dotés d’une cible, et 40 % n’ont pas encore été produits. Selon les informations communiquées par le ministère, il n’y donc pas eu d’évolution à cet égard en 2014. Des processus comptables importants ne sont en outre pas encore couverts : il s’agit des processus « recettes », « immobilisations » et « chantier du bilan ». Les travaux se poursuivent donc pour permettre la production des données élémentaires manquantes, traiter les processus non

35

encore couverts et préparer une éventuelle extension de périmètre (crédits de personnel, BOP 309, 723, 333, outre-mer).

Le dispositif de reporting permettant de suivre et de mesurer l’effectivité du contrôle interne a été maintenu tel quel en 2014. Les outils correspondant contribuent à objectiver et à confirmer l'évaluation de la criticité des risques faite par le ministère, mais ils concourent surtout, en pointant les risques critiques, à alimenter le plan d'action afin de mettre en œuvre les actions correctrices utiles.

De fait, les actions correctrices déployées en 2014 ont été les suivantes :

- l'actualisation de trois actions du PAM au regard des observations formalisées par le DCM dans le cadre des travaux d'inventaire 2013 ;

- l'actualisation de la criticité du risque lié aux délais de paiements, suivi plus spécifiquement par le biais d'un indicateur au tableau de bord de la "qualité financière" ainsi que l'établissement d'un plan d'action spécifique permettant de réduire ces délais en administration centrale ;

- des rappels de procédure en administration centrale suite au contrôle de supervision sur la qualité du service fait.

Une partie des indicateurs est alimentée par les contrôles de supervision réalisés localement selon une méthodologie et un échantillonnage homogènes établi par la mission de contrôle interne, dans le cadre d'un plan de contrôle annuel adopté en début d'exercice. Les résultats sont consolidés au niveau national et une analyse est restituée aux services.

Au niveau des services prescripteurs centraux, le dispositif des réunions bilatérales de gestion organisées par le bureau de la qualité comptable avec les services prescripteurs est pérennisé : ces réunions permettent d'échanger sur les erreurs identifiées et les mesures d'amélioration à mettre en œuvre.

En région, le dispositif est animé dans le cadre du bloc 3 ; il est complété par les restitutions sur le CHD relayées par le DCM à la mission contrôle interne financier.

Pour les opérateurs, le ministère s'appuie sur le dispositif de "revue de qualité comptable et financière des établissements publics nationaux" mis en œuvre par le département comptable ministériel. La revue est aujourd'hui déployée auprès de dix-huit établissements sous tutelle du ministère de la culture et de la communication.

Enfin, comme en 2013, le pilotage du PAM est assuré dans le cadre des comités des responsables financiers et du collège des responsables de programme.

La version 2014 du tableau de bord de la qualité financière ne connaît pas d'évolution notable par rapport à celui produit en 2013. L'année 2014 a été essentiellement consacrée à la fiabilisation du dispositif de production des indicateurs et à leur formalisation.

En complément du tableau de bord trimestriel, un tableau de bord mensuel synthétique portant sur cinq indicateurs prioritaires sera produit en 2015.

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La dernière version exhaustive et diffusée du tableau de bord trimestriel date du 1er trimestre 2014. Au regard des effectifs de la mission contrôle interne, seuls deux indicateurs prioritaires ont ensuite été produits sur l'année et diffusés lors du comité des responsables financiers du 26 septembre 2014.

En 2015, le tableau de bord de la qualité financière sera mis en correspondance avec le suivi du Plan ministériel de modernisation de la chaîne de la dépense que chaque ministère a produit fin 2014, suite à la circulaire du 30 octobre 2014 relative à la modernisation de la chaîne de la dépense.

L'intégration d'indicateurs de qualité de gestion sur le périmètre "opérateurs" dans ce tableau de bord est un chantier inscrit à nouveau à la feuille de route de la mission contrôle interne financier pour 2015. Aucun progrès n’a en effet été réalisé à cet égard en 2014 et la Cour ne peut que le regretter.

La maquette d'indicateurs-clés de qualité de gestion des opérateurs, qui servirait de base ) la construction de ce tableau, doit s’appuyer d'une part sur les anomalies identifiées dans le cadre de la revue de la qualité comptable et financière et d'autre part sur les remontées d'information nécessaires au pilotage et à la synthèse des opérateurs. Il est important que la construction de cette maquette et l’élaboration du tableau de bord de la qualité financière soient menées à bien en 2015.

Comme relevé l’an passé par la Cour, la consolidation annuelle des résultats de cette revue gagnerait cependant à figurer au sein du tableau de bord de la qualité financière du ministère qui a vocation à être l’outil global de pilotage des processus de gestion du ministère. L’intégration au tableau de bord de la qualité financière d’indicateurs de qualité de gestion relatif aux opérateurs est un chantier qui devra être traité par le ministère en 2015.

3. Les restitutions de Chorus

En 2012, le ministère jugeait que les restitutions Chorus restaient complexes d'utilisation et nécessitaient parfois un retraitement hors outil ou un croisement entre plusieurs restitutions.

Concernant ces difficultés signalées l’an passé, le ministère n’a pu travailler comme prévu en 2014, à la construction d’un cursus sur le pilotage de la gestion à l’aide des nouvelles restitutions Chorus récemment mises à disposition par l’AIFE. Des retraitements restent nécessaires et aucun nouveau chantier n’a été ouvert par l’AIFE pour faire évoluer ce point.

En outre, compte tenu de la maîtrise progressive de Chorus par les services, le ministère a jugé dès la fin 2012 qu’une priorité devrait être accordée à des formations complémentaires portant sur les restitutions destinées au pilotage budgétaire et au suivi de la gestion. Une formation spécialisée sur le pilotage budgétaire, conçue par le bureau du budget et de la synthèse et animée par des formateurs ministériels, a ainsi été inscrite

37

en 2013 et a été reconduite en 2014 dans le plan de formation continue, dans la section consacrée aux finances publiques.

38

4. Le tableau de bord du bloc 3 en région

Dans les services déconcentrés, un tableau de bord de pilotage du bloc 3, agrégeant les données envoyées par l'AIFE, pour certaines mensuellement, et pour d’autres toutes les semaines, a été élaboré au second trimestre 2012. Il présente, pour l’essentiel, des données relatives aux délais de traitement d’actes comptables pour l’ensemble des régions, permettant à chacune de se comparer aux autres. Elles portent essentiellement sur l’activité des CSP, même si certaines concernent les services prescripteurs des ministères abonnés tels que les DRAC.

Ce tableau de bord est considéré par le ministère comme un outil intéressant pour suivre la bonne mise en place du circuit d'exécution des dépenses par service, et l'amélioration du fonctionnement de la nouvelle organisation financière, même si la transmission des données par l'AIFE restait irrégulière, ce qui en limitait l'utilisation.

Le dispositif est resté inchangé en 2014. Le ministère a cependant engagé des travaux en lien avec l’AIFE afin d’améliorer la fiabilité des indicateurs examinés dans ce cadre.

5. La revue de qualité comptable et financière des opérateurs par le DCM

Pour les opérateurs, le ministère s'appuie sur le dispositif de revue annuelle de qualité comptable et financière des établissements publics nationaux mis en œuvre par le département comptable ministériel (DCM) du CBCM, à l’instar d’onze autres CBCM. Cette revue consiste en une vérification globale de la conformité des états comptables avec les règles en vigueur et a pour but de s'assurer que tous les évènements matériels, juridiques et économiques d'un établissement qui concourent au résultat d'une période ont été pris en compte et pour des valeurs exactes.

Pour la revue réalisée en 2013 sur les comptes de 2012, le CBCM a étendu le périmètre à quatre nouveaux établissements : le Musée Picasso, le Conservatoire de musique et de danse de Paris, l’établissement public du château, du musée et du domaine national de Versailles et le musée d’Orsay, ce qui porte à seize le nombre d’opérateurs qui font l’objet d'une analyse de leurs comptes.

Le dispositif de revue de la qualité comptable et financière, mis en place dès 2010 à titre expérimental par le Département comptable ministériel (DCM), concerne en 2014 dix-huit établissements (soit les seize de 2013, auxquels se sont ajoutés deux nouveaux établissements).

Leur valeur d’équivalence globale au compte 26 de l’Etat est de l’ordre de 4,1 Milliards €. Ces 18 établissements ont bénéficié en 2013 d’un montant total de 767 M€ de subventions pour charges de service public, soit 77% des dotations affectées au secteur par le MCC (liste en annexe). Dans leurs rangs, on compte les neuf établissements sous tutelle du ministère de la Culture figurant sur la liste des 130 principales entités valorisées au compte 26 de l’Etat.

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Le dispositif de signalement des alertes a été présenté en décembre 2013 aux agents comptables des deux établissements nouvellement associés conventionnellement à la démarche, à savoir l’INRAP et l’OPPIC.

B. L ’EVALUATION DU REPORTING DES CONTROLES INTERNES

L'évaluation des dispositifs de contrôle interne est réalisée au regard des risques identifiés à l'aide d'outils complémentaires :

- L'échelle de maturité de la gestion des risques : mise en œuvre au dernier trimestre 2012, elle a été utilisée pour diagnostiquer la qualité du contrôle interne du processus "régies d'avance et de recettes en administration centrale". En région, dans le cadre du partenariat passé par le ministère avec la DGFiP et le réseau des cellules de qualité comptable, l'utilisation de cet outil a été proposée, les CQC étant susceptibles d'intervenir pour présenter la méthodologie de l'échelle de maturité de la gestion des risques et accompagner les référents dans la mise en œuvre de cet outil. Le ministère a également demandé à l'ensemble des opérateurs de formaliser une EMR sur un processus à enjeux en 2014. Un appui spécifique au réseau des opérateurs dans l'utilisation de cet outil a été proposé avec la tenue le 2 octobre dernier d'un atelier dédié organisé en partenariat avec la DGFiP. Le CBCM est associé à l'ensemble de ces travaux.

- Les contrôles de supervision : mis en œuvre dès 2012 et complétés en 2013 et 2014

- Les audits réalisés par la mission d'audit ministérielle.

Dans le cadre de la formalisation d'une échelle de maturité de la gestion des risques, les acteurs intervenant sur le processus, le CBCM et la mission contrôle interne sont parties prenantes à l'évaluation des dispositifs. L'association d'acteurs complémentaires n'est pas prévue à ce stade.

Au dernier trimestre 2012, l'échelle de maturité de la gestion des risques (EMR) a été utilisée par le Ministère pour diagnostiquer la qualité du contrôle interne du processus "régies d'avances et de recettes en administration centrale". L'outil avait permis d'identifier seize actions à conduire pour faire progresser encore le dispositifs. Le suivi de ces actions était inscrit au plan d'action ministériel 2014. Un nouvel atelier, composé comme en 2012 d'un panel représentatif de régisseurs, de l'ordonnateur, du département comptable ministériel et de la mission du contrôle interne financier a été organisé pour mesurer les progrès accomplis.

Le bilan des travaux permettra d'évaluer la pertinence du maintien de l'attestation de ce processus en 2015.

Généralisée à l'ensemble du réseau des opérateurs en 2014, la formalisation d'une échelle de maturité des risques de la gestion des risques sur un processus à enjeux sera proposée au réseau des référents en administration centrale et en DRAC en 2015 afin d'évaluer la qualité des dispositifs de contrôle interne financier mis en place depuis 2013 et renforcés en 2014.

40

Une partie des indicateurs servant à la mesure de l’effectivité des contrôles internes est alimentée par les contrôles de supervision réalisés localement selon une méthodologie et un échantillonnage homogènes établi par la mission du contrôle interne, dans le cadre d'un plan de contrôle annuel adopté en début d'exercice. Les résultats sont consolidés au niveau national et une analyse est restituée aux services.

Au niveau des services prescripteurs centraux, le dispositif des réunions bilatérales de gestion organisées par le bureau de la qualité comptable avec les services prescripteurs est pérennisé : ces réunions permettent d'échanger sur les erreurs identifiées et les mesures d'amélioration à mettre en œuvre.

En région, le dispositif est animé dans le cadre du bloc 3 ; il est complété par les restitutions sur le Contrôle Hiérarchisé de la Dépense, relayées par le DCM à la mission du contrôle interne financier.

Pour les opérateurs, le ministère s'appuie sur le dispositif de "revue de qualité comptable et financière des établissements publics nationaux" mis en œuvre par le département comptable ministériel. La revue est aujourd'hui déployée auprès de dix-huit établissements sous tutelle du ministère de la Culture et de la Communication.

Enfin, comme en 2013, le pilotage du PAM est assuré dans le cadre des comités des responsables financiers et du collège des responsables de programme.

Dans les services déconcentrés comme pour les opérateurs du ministère, le dispositif de reporting n’a pas connu de modification en 2014. En région, on a recours au tableau de bord de pilotage du bloc 3, agrégeant les données envoyées par l'AIFE. Pour les opérateurs, le ministère s'appuie sur le dispositif de revue annuelle de qualité comptable et financière des établissements publics nationaux mis en œuvre par le département comptable ministériel (DCM) du CBCM.

Le tableau de bord de la qualité financière a vocation à inclure un indicateur relatif aux opérateurs qui constituent une composante importante du périmètre ministériel. Ce point devra être traité en 2015.

De plus, l’élaboration de ce tableau de bord n’est toujours pas complètement achevée et plusieurs processus comptables ne sont pas toujours pas couverts.

Enfin, le périmètre est limité puisqu’il ne porte pas sur les crédits de personnel, les BOP 309, 723 et 333, ainsi que les services outre-mer.

Enfin, si les possibilités offertes par Chorus en termes de restitutions paraissent supérieures à celles offertes par les systèmes d’information antérieurs, en particulier en administration centrale, le ministère continue de juger en 2014 que les restitutions sont trop complexes et relève des difficultés particulières.

41

3 - LES OUTILS DE REPORTING DU CONTRÔLE INTERNE


1 Un dispositif de reporting permettant de suivre et de mesurer l’effectivité du contrôle interne a été mis en place

1

Le tableau de bord de la qualité financière est toujours en cours de finalisation mais est partiellement opérationnel.

2

Ce dispositif permet de couvrir l’essentiel du périmètre ministériel en termes de processus de gestion et de services

1

Pour les opérateurs le dispositif repose sur la revue annuelle du CBCM, mais les résultats ne sont pas intégrés au tableau de bord de la qualité financière.

3

La fréquence de transmission des résultats du reporting aux structures de gouvernance est adaptée au calendrier comptable et au fonctionnement du ministère

2 Le calendrier des réunions des instances de gouvernance a été plus régulier qu’en 2013.

4

Le résultat des actions de contrôle de supervision est consolidé au moins une fois par an (entre juin et décembre de l'année en cours) au niveau ministériel

2

Pour 2014, les contrôles de supervision ont été consolidés et analysés au niveau ministériel, et communiqués à l’ensemble des acteurs du réseau du contrôle interne.

5

Les résultats des actions de contrôle sont corroborés et font l’objet d’une synthèse et d’une analyse annuelle au niveau ministériel

1 Un bilan annuel pour 2013 a été dressé en mars 2014.

C. RECOMMANDATIONS

Le tableau de bord de la qualité comptable mis en place en 2013 n’est pas complètement achevé. Il doit également être envisagé d’intégrer les opérateurs dans le tableau de bord de la qualité financière. Les indicateurs portant sur les opérateurs pourraient, en outre, intégrer le reporting relatif à la démarche de certification des comptes par les opérateurs. Une recommandation est donc formulée dans ce sens.


1 Intégrer les opérateurs au tableau de bord ministériel de la qualité financière afin d’y suivre et d’y mesurer l’effectivité du contrôle interne, mais aussi de rendre compte de la démarche de certification des comptes en cours de déploiement chez ces derniers.

C 1



42

V. LE DEPLOIEMENT DE DISPOSITIFS DE CONTROLE INTERNE ADAPTES A L’ENVIRONNEMENT

A. L ’ORGANISATION FINANCIERE ET COMPTABLE DES SERVICES

1. La stabilisation et la formalisation de l’organisation

a. L’organisation en administration centrale et à l’échelon déconcentré

L’organisation retenue, inchangée depuis 2012, repose, en administration centrale comme en DRAC, sur une dissociation des responsabilités de prise de décision et de gestion. La fonction financière est prise en charge par des structures spécialisées, tandis que les services métiers conservent leurs attributions dans l’opportunité du choix, de la période et du rythme de la dépense.

L’organisation comptable en administration centrale repose sur trois acteurs :

- les services métiers, également appelés services prescripteurs,

- les pôles mutualisés de gestion (PMG) regroupés au sein du bureau de la qualité comptable (BQC) du secrétariat général,

- le département comptable ministériel (DCM) du CBCM, comptable assignataire des recettes et des dépenses dont la gestion est assurée par les PMG.

Les services prescripteurs programment les dépenses, décident de la répartition des crédits, des engagements et des mises en paiement. Enfin ils assurent le constat et la certification du service fait.

Le bureau de la qualité comptable du ministère (BQC) est rattaché au service des affaires financières et générales, lui-même placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère. Il est chargé notamment de centraliser les tâches de mise à disposition des crédits et d’exécution des recettes et des dépenses au profit des services de l’administration centrale et de certains services à compétence nationale. Ces tâches sont exécutées par les pôles mutualisés de gestion (PMG) depuis leur mise en place en 2009.

L’organisation des pôles mutualisés de gestion du BQC avait été refondue en juillet 2012 dans le but de confier à chacun des pôles une compétence sur l’ensemble des processus de la gestion financière et de fournir à chaque service prescripteur un interlocuteur bien identifié. Alors qu’ils étaient organisés par nature de dépense, les pôles mutualisés de gestion sont donc désormais structurés en trois pôles correspondant aux missions du ministère :

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- le premier est compétent pour les programmes 224 « transmission des savoirs et démocratisation de la culture », 309 « entretien immobilier de l’Etat » et 723 « contribution aux dépenses immobilières » ;

- le deuxième, pour le programme 175 « Patrimoines » ;

- le troisième, pour les programmes 131 « création artistique », 186 « recherche culturelle et culture scientifique » et les trois programmes de la missions Médias du MCC : 180 « presse », 313 « contribution à l’audiovisuel et à la diversité radiophonique » et 334 « livre et industries culturelles ».

Le BQC comprend, en outre, deux autres pôles, l’un relatif à l’ensemble des recettes non fiscales (tous programmes confondus), l’autre au soutien aux relations financières responsable de l’enregistrement des factures et de la répartition des actes de gestion aux différents pôles.

Les pôles mutualisés de gestion agissent en qualité d’ordonnateur principal délégué et mettent en œuvre, dans le respect des normes en vigueur, les conséquences financières des décisions des services métiers, sans contrôle d’opportunité sur les choix effectués par les décideurs.

S’agissant de la répartition des tâches entre les pôles mutualisés de gestion et le département comptable ministériel (DCM) du CBCM, contrairement à d’autres ministères et à l’organisation adoptée à l’échelon déconcentré, le DCM n’assure pas la réception et l’enregistrement des factures. Le traitement des factures est centralisé au sein des pôles mutualisés de gestion.

Le même souci de spécialisation des tâches financières à l’échelon déconcentré a justifié la création des centres de gestion partagée (CSP), même si à la différence avec l’organisation en administration centrale ces centres sont des structures extérieures au ministère alors que les pôles mutualisés de gestion sont des structures internes. Au même titre que les services déconcentrés des ministères sociaux, économiques et financiers, les DRAC sont ainsi abonnées au CSP et au service facturier (SFACT) du « bloc 3 » de leur région, structures placées toutes deux sous l’autorité des DRFiP. Outre-mer et en Corse, un seul bloc interministériel placé sous l’autorité du préfet regroupe la gestion des crédits de l’ensemble des directions régionales depuis 2010, au fur et à mesure de l’entrée de celles-ci dans Chorus.

L’organisation comptable en région (hors Corse et outre-mer) repose donc depuis 2011 sur trois acteurs :

- les services « métiers », aussi appelés « prescripteurs », en l’occurrence les DRAC,

- les CSP, qui procèdent à l’enregistrement dans Chorus des engagements juridiques et des certifications du service fait,

- les SFACT, qui réceptionnent et enregistrent les factures et procèdent aux paiements.

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b. La formalisation de l’organisation financière

La formalisation des organisations financières consiste, en premier lieu, à définir le rôle et les attributions des agents au sein d’un service (répartition des tâches entre les acteurs, formalisation des délégations de signature, recensement des habilitations informatiques, gestion des suppléances, supervision des opérations) ainsi que les contrôles que chacun doit accomplir. Elle est réalisée grâce à l’actualisation des organigrammes fonctionnels nominatifs qui s’est poursuivie en 2014.

Un modèle et une méthodologie ont été fournis par la mission de contrôle interne financier. En 2012 cette action avait portée sur les deux processus prioritaires du ministère « interventions » et « commande publique », suite aux réorganisations liées au passage à Chorus. En 2013, elle a concerné les processus « immobilisations », « régies d’avance et de recette » et « frais de déplacement ». En 2014, l’actualisation des organigrammes fonctionnels nominatifs a été poursuivie.

A l’échelon déconcentré, les tâches et engagements de chacun ainsi que les modalités de gouvernance du dispositif sont consignés dans un contrat de service signé par les parties prenantes. Des conventions de délégation de gestion sont également établies. Leur dernière version actualisée (2013) est restée inchangée, compte tenu de l’absence de modification structurante des procédures.

2. Le fonctionnement en 2014

a. Les conséquences de la généralisation de Chorus formulaires

Depuis le démarrage de Chorus, les DRAC de France métropolitaine continentale et, depuis 2012, l’ensemble des services d’administration centrale utilisent exclusivement Chorus formulaires pour les échanges avec les centres de gestion partagés (CSP) et les services facturiers (SFACT).

A fin 2014, le ministère compte 267 utilisateurs de Chorus « cœur » et 458 utilisateurs du module « formulaires », en administration centrale et en services déconcentrés. Une trentaine d'agents du Bureau de la qualité comptable utilisent Chorus formulaires et Chorus cœur dans toutes leurs fonctionnalités en tant que centre de services partagés (CSP). Les services prescripteurs (SP) utilisent quotidiennement le module formulaires pour transmettre leurs demandes aux CSP et l’application cœur pour les restitutions.

Globalement, comme relevé par la Cour l’an passé, les outils sont maintenant maîtrisés par l’ensemble des services et, à ce titre, le fonctionnement de Chorus en 2014 est considéré par le ministère comme satisfaisant.

b. Le fonctionnement en mode facturier en région

La nouvelle organisation dans les échelons déconcentrés comporte notamment le fonctionnement en mode facturier qui consiste à ce que la réception et l’enregistrement dans Chorus des factures des fournisseurs soient assurés par le service facturier (SFACT). Ce schéma fonctionne depuis 2011.

45

Une expérimentation en région Centre avait eu lieu au premier trimestre 2013 consistant en la numérisation des factures papiers reçu par le SFACT, cette numérisation générant automatiquement la DP afférente (la facture étant accessible via cette DP). Cette solution a été étendue en 2014 à six SFACT et en 2015 il est prévu la généralisation à tous les SFACT rattachés au BLOC 3. Cette numérisation duplicative permet d’habituer les fournisseurs à transmettre une facture aux services de l’Etat comportant les éléments indispensables à son intégration automatique dans le système Chorus que sont le « numéro de service exécutant » et le numéro du bon de commande. De même, les DRAC ont fortement incité les fournisseurs à déposer leur facture sur le portail Chorus factures et en fin d’année l’augmentation du nombre de factures déposées a été significative. Ces deux approches doivent faciliter l’application de l’ordonnance de juillet 2014 sur la dématérialisation des factures fournisseurs.

Les travaux de clôture comptable ont été facilités en 2013 grâce à la parution très en amont des consignes venant du service comptable de l’Etat. En matière de recettes non fiscales, la mise en place d’un formulaire interfacé à Chorus est prévue au premier trimestre 2015. Le traitement des rétablissements de crédits est maintenant facilité par de nouvelles procédures Chorus accessibles aux gestionnaires.

En 2014, les indicateurs du suivi de la dépense pour le Bloc 3, fournis par

l’AIFE, indiquent des progrès sur les délais de traitement des actes et sur le respect du délai de paiement de 30 jours.

La circulaire interministérielle du 30 octobre 2014 fixe des objectifs en termes d’amélioration de la qualité de la gestion, réduction des délais de paiement, amélioration de la qualité des comptes de l’Etat. Il a été décidé qu’un ensemble de dispositions serait pris d’ici au plus tard 2017 et formalisé dans des plans ministériels d’action de modernisation de la chaîne de la dépense de l’Etat, des engagements chiffrés sur trois ans étant pris sur ces plans. Les ministères du Bloc 3 ont défini des cibles communes pour les indicateurs du suivi de la performance des services rattachés au Bloc 3.

3. L’effectivité et l’efficience de l’organisation des services

Les procédures comptables et budgétaro-comptables sont en grande majorité documentées dans des guides de procédures : sur 138 procédures, 25 % restaient à formaliser dont six identifiées comme prioritaires pour 2014.

Les travaux de formalisation des référentiels ministériels de contrôle interne sur les processus budgétaires et comptables à enjeux (3 à 5 processus à identifier) devaient être lancés fin 2014. Au regard des effectifs de la mission contrôle interne financier, ce chantier est décalé à 2015.

Une matrice des contrôles par processus a été formalisée pour le périmètre déconcentré dès 2013 ; elle doit être déclinée à l'identique en administration centrale en 2015. La matrice des contrôles vise à recenser les contrôles à effectuer par les 3 acteurs de la chaîne de la dépense (SP-CSP-SFACT). Elle reprend les principaux cas métiers et sert également à éviter les contrôles redondants non pertinents pour une meilleure fluidité de la chaîne.

46

Les guides de procédure sont diffusés sur Sémaphore pour le périmètre administration centrale. Chaque actualisation des guides de procédure fait l'objet d'une nouvelle publication et d'une information des services prescripteurs. Les guides de procédure correspondant au périmètre déconcentré sont publiés sous Diapason dans la communauté Bloc 3.

Les formations métiers proposées par le ministère renvoient également vers ces guides de procédures.

L'ensemble des organisations ministérielles sont formalisées dans des contrats de service (contrat de service en administration centrale et contrats de services en administration déconcentrée).

Le bilan annuel du contrôle interne financier permet de réaliser une revue des risques financiers et de mesurer leur criticité résiduelle au regard des actions mises en œuvre au plan d'action ministériel. Le tableau de bord de la qualité financière permet également, selon le ministère, de mesurer les améliorations de sa gestion au regard des actions spécifiques mises en œuvre en lien avec les indicateurs concernés.

L'actualisation des organigrammes fonctionnels sur les processus prioritaires identifiés par le ministère est un des leviers de la mise en œuvre du socle de contrôle interne comptable au sein de chacun des services.

Comme relevé l’an passé, en termes de qualité des prestations, les objectifs fixés dans les contrats de service ont été atteints, la mise en place de Chorus formulaires ayant nécessité la création d’un tableau de bord de pilotage interne des pôles mutualisés de gestion.

Cependant, toutes les restitutions que permettait Hévéa n’ont pas encore été développées dans le nouvel outil. En particulier, la méthodologie et les règles de calculs étant différentes, les comparaisons historiques sont désormais limitées.

47

7 - L'ORGANISATION DES SERVICES

N° Critères d’évaluation Cotation Appréciation

synthétique du rapporteur

1 L'organisation des services en mode Chorus est définie et formalisée

2 Réorganisation des PMG en juillet 2012.

2 L'organisation cible est atteinte et stabilisée tant au niveau de l'administration centrale que des services déconcentrés

2 Stabilisation depuis 2013.

3

Les organisations et les circuits de gestion associés sont formalisés dans des documents type (contrats de service, conventions de délégation de gestion, organigrammes fonctionnels)

1

L’actualisation des documents de formalisation est en cours

4 Les organisations sont efficientes en termes de mutualisation des fonctions financières et de rationalisation des moyens

0 Non

5 Il existe des indicateurs d'activité permettant de mesurer les gains dégagés par la nouvelle organisation

0 Non

B. RECOMMANDATIONS

La nouvelle organisation financière et comptable des services étant stabilisée depuis près de quatre années, il conviendrait que les travaux d’actualisation des organigrammes fonctionnels nominatifs soient achevés en 2015 sans plus tarder. La recommandation formulée en 2013 et reconduite en 2014 est donc reconduite à nouveau.


1 Achever en 2015 l’actualisation des organigrammes fonctionnels B 1



48

C. L ’ADAPTATION DU CONTROLE INTERNE

1. Les outils du contrôle interne

a. Le plan ministériel de contrôle de supervision et sa mise en œuvre

Le premier plan de contrôle de supervision a été adopté en fin d’année 2012 pour une mise en œuvre sur la période d’octobre 2012 à janvier 2013. Il comportait trois actions portant sur :

- la qualité des dossiers de demandes de paiement dites « non directes » en administration centrale. Ce contrôle, qui se rapporte à une procédure simplifiée adoptée par le bureau de la qualité comptable en raison du faible taux d’erreur constaté, a été effectué pour la première fois en octobre 2012 ;

- la revue annuelle des habilitations Chorus et Chorus formulaires pour l’ensemble des services (administration centrale, DRAC). Prévu pour se dérouler en octobre-novembre 2012, ce contrôle de supervision était encore en cours mi-décembre 2012 avec un taux de réponse de la part des services de 78 %. Il a permis de constater que les principales anomalies relevées étaient liées à l’absence de délégation de signature, pour un profil valideur, à des agents dont les droits sont restés actifs alors qu’ils ont quitté le service ou à des pratiques d’auto-validation dans le système. Le contrôle a en outre permis d’identifier des axes de simplification pour les contrôles de 2013

- les régies d'avances et de recettes. Ce contrôle a été retenu en lien avec l’expérimentation de la démarche d’échelle de maturité de la gestion des risques sur ce même processus des régies d’avances et de recettes. Le contrôle de supervision devait intervenir en début d’année 2013, mais les retards pris dans le lancement de l’expérimentation de l’échelle de maturité des risques (EMR) ont entraîné la suspension de ce projet de contrôle.

b. La documentation des contrôles comptables

Depuis 2012, les procédures du bureau de qualité comptable ont été formalisées dans un document appelé « classeur des contrôles comptables (le « cube »). Ce document de 240 pages reprend l’ensemble des contrôles à mettre en œuvre sur trois processus : les dépenses d’intervention, les dépenses hors intervention et les immobilisations.

La Cour avait observé en 2012 que ce document actualisé (avec la prise en

compte du changement d’organisation des pôles mutualisés de gestion intervenu en juillet 2012, par exemple) et complété constituait un progrès important en matière de contrôle interne en administration centrale.

Le ministère actualise ce document au moins une fois par an pour tenir compte des évolutions de normes comptables et/ou de procédures financières (simplification, dématérialisation des circuits de gestion, par exemple) intervenues dans l’année.

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A titre d’exemple, les fiches de contrôle relatives aux subventions ont été actualisées en 2014 pour tenir compte des évolutions de procédure et de l’utilisation de chorus-formulaires.

c. Le référentiel de contrôle interne ministériel

L’élaboration d’un référentiel de contrôle interne propre au ministère a été décidée lors de la réunion du comité technique de juillet 2013. Les objectifs poursuivis étaient de disposer d’un outil qui porte à la fois sur le contrôle interne budgétaire et sur le contrôle interne comptable à partir du modèle de référentiel proposé par la DGFiP.

Ce projet de documentation des risques et des dispositifs de maîtrise associés a été validé par le comité technique et constitue désormais le chantier n° 11 du tableau de bord des chantiers du contrôle interne financier (cf. supra). Pour 2013, les premiers travaux ont été confiés à la direction générale du patrimoine (DGP), en tant que « pilote ». Ces travaux ont consisté à identifier quelques risques prioritaires à documenter et à tester la fiche interministérielle « maîtrise des risques », en vue d’une généralisation progressive aux autres risques majeurs. Cette première phase était toujours en cours à fin 2014.

Le référentiel du contrôle interne comptable, tel qu’il est préconisé par la DGFiP, constitue une source documentaire nécessaire à l’exercice du contrôle interne comptable au sein du ministère.

2. Le contrôle interne en environnement Chorus

a. La dématérialisation des procédures

Depuis 2013, la dématérialisation des pièces justificatives de la dépense a été

étendue à l’ensemble des procédures comptables. De manière générale, les pièces

justificatives de la dépense sont désormais numérisées par les services prescripteurs,

jointes dans Chorus formulaires et, en fonction de l’interface, soit réceptionnées

directement dans Chorus, soit ajoutées manuellement dans l’outil. Ces pièces

justificatives ne font jamais l’objet d’une « re-matérialisation » et sont ainsi disponibles au comptable pour le paiement.

A titre d’exemples, les deux procédures qui concentrent les enjeux financiers les

plus importants et les actes les plus nombreux (les subventions et les marchés publics) sont donc désormais entièrement dématérialisées (hors factures fournisseurs). La dématérialisation des pièces justificatives relatives aux subventions est en vigueur pour tous les services d’administration centrale depuis le 8 juillet 2013, tandis que les pièces justificatives relatives aux marchés sont dématérialisées depuis le 30 septembre 2013.

Cette dématérialisation des marchés concerne aussi bien les marchés passés sans formalité préalable que les marchés à procédure adaptée ou les marchés formalisés. Ainsi, un seul et même document sécurisé est accessible à tous les acteurs. La sécurité de la gestion est garantie et le temps de traitement raccourci.

50

Seules demeurent encore certaines transmissions résiduelles par voie matérialisée, pour les dépenses d’action sociale, les régies, les cartes achats ou les baux.

Le ministère envisageait de parvenir à l’horizon 2014 à un taux de 100 % de pièces justificatives transmises par voie dématérialisée au CBCM (hors factures fournisseurs), et sous réserve d’une évolution réglementaire qui permettrait, par exemple pour les dépenses par cartes achats, de ne plus transmettre ces pièces au comptable). Selon les informations communiquées à la Cour, cet objectif n’a pas pu être atteint.

Selon le ministère, l’outil Chorus formulaires aura été un facteur et un vecteur de cette dématérialisation, quasi complète aujourd’hui, des procédures comptables en administration centrale.

S’agissant des factures fournisseurs, la mise en place de Chorus-factures à compter de 2014 permet aux fournisseurs de transmettre leurs factures en version dématérialisée. Si cette fonctionnalité reste à ce jour encore peu exploitée par les fournisseurs du ministère, elle est amenée à se généraliser dans les prochaines années et sera obligatoire à compter de 2017 pour les grandes entreprises (et à compter de 2020 pour l’ensemble des entreprises).

b. Le maintien d’ARPEGE et ses échanges avec Chorus

Utilisée en administration centrale comme en DRAC, l’application ARPEGE permet une programmation fine de tous les types de dépenses, en particulier les subventions. Le contrat de progrès entre le ministère de la culture et de la communication et l’agence pour l’informatique financière de l’Etat (AIFE) a prévu à ce jour de le conserver pour sa fonctionnalité de programmation détaillée.

L’interface avec Chorus comporte deux aspects :

- un interfaçage permettant la récupération des référentiels Chorus dans

ARPEGE ; - un interfaçage permettant l'import de l'exécution Chorus (engagements

juridiques et demandes de paiement) dans ARPEGE, pour pouvoir comparer la programmation avec l'exécution et reprogrammer, si nécessaire.

S’agissant du transfert de la programmation d’ARPEGE dans Chorus, c’est-à-

dire permettant l'extraction de la programmation ARPEGE au format défini pour ensuite permettre une importation manuelle dans Chorus, aucune interface d’import automatique n’étant prévue, le processus manuel mis en place au début de 2013 perdure.

c. Le déploiement de Chorus DT

La généralisation en administration centrale de l’outil a été réalisée début 2014

comme annoncé l’an passé. Depuis avril 2014, l’outil est ainsi utilisé par tous les services d’administration centrale.

Au total, huit DRAC et deux SCN ont en outre choisi à ce jour de déployer Chorus DT. Suite au CHSCT de novembre 2014, il a été décidé que les travaux de généralisation de Chorus DT en DRAC commenceront en 2015 avec deux vagues de

51

déploiement en février et mars, qui concerneront cinq nouvelles DRAC. Seront ensuite présentées aux instances représentatives les dernières évolutions de Chorus DT, en particulier la procédure de saisie des récapitulatifs mensuels de déplacement sur la base d’ordres de missions permanents, ce qui permettra de lancer les vagues suivantes de déploiement hors DOM ( neuf DRAC ).

Quant au déploiement dans les SCN, il doit faire l’objet de réflexion sur les pré- requis nécessaires.

d. Les échanges non automatisés en Corse et outre-mer

Les DRAC de Corse et d'outre-mer n'utilisent que les trois formulaires antérieurs à la vague n° 6 de déploiement de Chorus (demande d'achat, demande de subvention, service fait). Dans ces territoires, les centres de services partagés interministériels (CSPI), rattachés au ministère de l’intérieur, n’utilisent pas Chorus formulaires, mais l’application interne dudit ministère, NEMO. Certains échanges entre les DRAC et les CSPI sont donc des échanges papier ou des échanges par messagerie.

3. La pertinence de l’organisation retenue

Depuis fin 2012, le ministère a cherché à améliorer la qualité du contrôle interne en adoptant et en mettant en œuvre un plan de contrôle de supervision, en administration centrale et à l’échelon déconcentré.

La poursuite en 2014 de ce chantier, qui constitue une réelle avancée en matière de contrôle interne, a cependant été marquée par un net ralentissement. La mise en œuvre du calendrier, ambitieux, qui prévoyait d’intégrer sept nouveaux thèmes de contrôle (contre deux en 2012), a été retardée et n’a pu atteindre les objectifs fixés.

Le déploiement de la fonction « formulaires » de Chorus a représenté une avancée substantielle sur le plan de dématérialisation des pièces justificatives de la dépenses, ce qui assure une garantie de sécurité dans la gestion.

La réalisation de l’objectif de 100 % des pièces justificatives transmises par voie dématérialisée au CBCM était prévue par le ministère à fin 2014. Cet objectif n’a, selon les informations communiquées, pu être atteint. Cette évolution nécessitera en 2015 la refonte de l’ensemble des fiches de contrôle déjà mises en place.

Le contrôle interne doit néanmoins encore tenir compte d’une difficulté liée à Chorus: le maintien pour la programmation budgétaire d’un outil spécifique, ARPEGE, dont l’interface avec Chorus reste incomplète, le transfert depuis celle-ci vers Chorus étant réalisé au moyen d’une procédure manuelle.

52

8 - L'ADAPTATION DES DISPOSITIFS DE CONTRÔLE INTERN E À L'ÉVOLUTION DE L'ENVIRONNEMENT


1

Une trajectoire d’adaptation des outils de contrôle interne (OFN, GPC, RCIC, matrices des risques et des contrôles et plans de contrôle) à l'environnement administratif et financier existe et est formalisée

1 L’adaptation est en cours.

2

Cette trajectoire tient compte de l’adaptation des outils de contrôle interne (OFN, GPC, RCIC, matrices des risques et des contrôles et plans de contrôle)

2 Oui. L’adaptation porte sur tous les outils.

3 Il existe un tableau de bord permettant de mesurer le niveau de mise à jour des outils de contrôle interne

1

Il s’agit simplement du tableau de bord sur l’avancement des chantiers du déploiement du contrôle interne

4 Tous les processus significatifs sont couverts par la trajectoire

1

Les processus jugés significatifs par le ministère sont concernés. Tous les processus ne sont cependant pas couverts.

5 Tous les outils ont été adaptés et stabilisés, et le ministère est en mesure de les actualiser en fonction d’évolutions notables

1 L’adaptation a progressé en 2014 mais reste incomplète (RCI par exemple).

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PARTIE III : L’APPRECIATION PAR LE MINISTERE DU DEG RE DE MATURITE DU CONTROLE INTERNE

I. L’ECHELLE DE MATURITE DE LA GESTION DES RISQUES COMPTABLES

A. LA SITUATION A FIN 2014

Pour 2014, le ministère envisageait une extension de la démarche aux régies dans les DRAC, ainsi que la production d’une lettre d’attestation pour deux nouveaux processus : la commande publique, dans un périmètre limité aux commandes simples (inférieures à 15 000 €) hors marchés complexes, et les frais de déplacement. Cette extension n’a pu aboutir en 2014 et est désormais prévue en 2015.

En région, dans le cadre du partenariat passé par le ministère avec la DGFiP et le réseau des cellules qualité comptable (CQC), l'utilisation de l'outil a été proposée en 2013 puis en 2014, en priorité sur le processus « régies », les CQC étant susceptibles d’intervenir pour présenter la méthodologie de l’échelle de maturité et accompagner les référents dans la mise en œuvre de l’outil. Cependant, il n’a pas été, semble-t-il, donné suite à cette proposition.

Depuis 2013, le ministère appuie ses opérateurs dans l'utilisation de cet outil, avec la tenue d'un atelier dédié organisé en partenariat avec la DGFiP (CE-2B). Les travaux ont porté leurs fruits en 2014, puisque près de 50% des opérateurs ont formalisé une EMR au cours de l’année.

B. L ’APPRECIATION DE L ’UTILISATION DE L ’EMR

Le dispositif d’échelle de maturité des risques a été mis en place tardivement par le ministère au second semestre de 2012 à titre d’expérimentation sur un processus simple et limité : les régies d’avances et de recettes en administration centrale et assignées sur le CBCM/DCM. Un diagnostic a été réalisé en octobre 2012 et des actions correctrices ont été mises en œuvre, sans que ce travail ait pu être achevé en 2014.

La démarche est donc restée trop limitée dans son ampleur et sa mise en œuvre prend un temps excessif, en dépit du processus retenu pour cette première expérimentation. L’extension de la démarche aux régies d’avances et de recettes des DRAC et à des processus plus importants (commande publique et frais de déplacement) n’aboutira pas avant 2015.

54

9 - L'ÉCHELLE DE MATURITÉ ET DE GESTION DES RISQUES (ET AUTRES DISPOSITIFS D'ÉVALUATION)

N° Critères d’évaluation Cotation Appréciation

synthétique du rapporteur

1 L’échelle de maturité de la gestion des risques comptables est utilisée dans le ministère

1 Oui, mais pas d’avancée suffisante en 2014.

2

La cotation est assurée avec la participation systématique du CBCM ou d’autres acteurs non directement impliqués dans les processus de gestion à évaluer (référent contrôle interne, cellules de qualité comptable de la DGFiP)

2 Oui, intervention du DCM/CBCM ou des CQC

3 Une part importante des processus significatifs est couverte y compris ceux gérés en services déconcentrés

1

Le périmètre reste très limité et n’a pas progressé depuis 2012.

4 Les résultats sont confortés par un audit interne ou externe récent 1

L’intervention de l’audit interne est à prévoir en 2015.

C. RECOMMANDATIONS

Constatant la portée très limitée de l’expérimentation actuelle au regard des recommandations de la DGFiP, d’une part, parce qu’elle concerne un processus d’importance mineure, d’autre part, parce qu’elle ne devait pas conduire en 2013 à la production d’une attestation relative aux régies existant à l’échelon déconcentré, la Cour avait recommandé l’adoption d’un objectif plus ambitieux. Celui-ci consistait en la production, avant la fin de l’année 2013, d’une attestation sur la qualité du contrôle interne relatif au processus des régies d’avances et de recettes de l’ensemble du ministère, celle-ci pouvant s’effectuer, si nécessaire, en deux phases, en administration centrale d’abord, puis à l’échelon déconcentré.

Compte tenu du ralentissement observé en 2013, très partiellement corrigé en 2014, il y a lieu de maintenir cette recommandation.

En outre, la mise en œuvre du socle du contrôle interne financier ayant été réalisée en 2014, il convient désormais d’en évaluer plus précisément la qualité sur un processus à enjeux. La Cour recommande donc la généralisation de l’utilisation de l’échelle de maturité de la gestion des risques au sein des services de l’administration centrale et déconcentrés.

55


1 Produire en 2015 une attestation sur la qualité du contrôle interne relatif au processus des régies d’avances et de recettes de l’ensemble du ministère (administration centrale et DRAC)

C 1

2 Généraliser l’utilisation de l’échelle de maturité de la gestion des risques au sein des services de l’administration centrale et déconcentrés.

B 1



II. LA FONCTION D’AUDIT INTERNE MINISTERIEL

A. LES PRINCIPALES EVOLUTION CONSTATEES EN 2014

1. L’organisation retenue par le ministère

En 2009, une équipe de préfiguration d’une mission ministérielle d’audit avait été placée auprès du secrétaire général. Cependant, en 2011, une organisation nouvelle, plus conforme aux normes en vigueur, a été mise en place. La mission ministérielle d’audit interne a ainsi été rattachée à l’inspection générale des affaires culturelles (IGAC) en février 2011 et les transferts d’emplois correspondants effectués.

La Cour a jugé que ce positionnement était plus apte à garantir l’indépendance de la mission d’audit interne que l’ancien positionnement auprès du secrétaire général, lui-même en charge de promouvoir et d’assurer la qualité comptable au sein du ministère.

La mission est depuis lors composée de deux auditeurs, un fonctionnaire du ministère et un contractuel, qui ont suivi les formations dans le domaine de l’audit interne afin de détenir le niveau de compétence requis.

Après la publication du décret interministériel du 28 juin 2011 relatif à l’audit interne dans l’administration et de la circulaire d’application du 30 juin 2011, les textes destinés à leur application au sein du ministère de la culture et de la communication ont été publiés le 11 avril 2012 sous la forme d’un arrêté relatif à la création et au fonctionnement de la mission ministérielle d’audit interne et d’un autre relatif à la création et au fonctionnement du comité d’audit interne ministériel.

S’agissant de la mission ministérielle d’audit (MMAI), le premier de ces textes a confirmé son rattachement à l’IGAC. Le chef de la mission est le chef de l’IGAC, mais conformément aux dispositions de l’arrêté, un inspecteur général délégué a été désigné pour assurer le suivi des travaux, cette activité n’étant pas exercée à temps plein.

56

L’arrêté rappelle aussi le domaine de compétence de la mission et la nécessité d’assurer l’indépendance et l’objectivité des auditeurs.

Le second arrêté a fixé la composition et les missions du comité d’audit interne ministériel, conformément aux prescriptions du décret n° 2011-775 du 28 juin 2011 précité :

- s'assurer de la compétence des auditeurs ; - veiller à l'indépendance de la MMAI et des auditeurs dans l'exercice de leurs

missions et s'assurer qu'ils disposent des moyens suffisants ; - approuver la charte d'audit et ses modifications éventuelles ; - approuver la programmation annuelle des audits et les moyens nécessaires

pour sa mise en œuvre ; - s'assurer de la mise en œuvre du programme et du suivi des actions décidées

à l'issue des audits ; - s'assurer de la diffusion des bonnes pratiques en matière d'audit et de

contrôle interne au sein du ministère et des organismes sous sa tutelle ; - vérifier de manière régulière les dispositifs de contrôle interne et de maîtrise

des risques mis en œuvre au sein du ministère et des organismes sous sa tutelle.

La Cour a relevé que l’organisation retenue par le ministère n’appelait aucune observation, étant conforme aux termes du décret interministériel et de la circulaire précités.

Une première réunion du comité ministériel d’audit interne s’est tenue le 16 janvier 2014. Une deuxième réunion du comité a eu lieu le 25 novembre 2014.

Les membres du comité ministériel d’audit interne en 2014 sont les suivants :

Le comité est présidé par la Ministre de la Culture et de la Communication ou son Directeur de cabinet.

Il comprend, outre son président :

- le Secrétaire général du Ministère de la Culture et de la Communication ;

- le Directeur général du patrimoine ;

- le Directeur général de la création artistique ;

- la Directrice générale des médias et des industries culturelles ;

- l’Auditeur général de La Poste ;

- la Directrice générale de la Cité internationale universitaire de Paris ;

- un Conseiller d'Etat (ancien Directeur du budget) ;

- l’Adjointe auditeur général de la Société de Financement local ;

57

- le Contrôleur au Haut conseil du commissariat aux comptes ;- le Chef du service du Contrôle Budgétaire et Comptable Ministériel, sans voix délibérative ;

- le Responsable de la Mission ministérielle d'audit interne, Chef de l'Inspection Générale des Affaires Culturelles, sans voix délibérative.

La charte de la mission ministérielle d’audit interne, en pièce jointe, a été approuvée par le Comité ministériel d’audit interne du 16 janvier 2014.

Les réalisations de la mission d’audit sont conformes au programme voté par le Comité ministériel d’audit interne du 16 janvier 2014, à savoir :

- le rapport de la mission sur la gestion des interventions en administration centrale dans le cadre du déploiement de Chorus-formulaires a été remis en juillet 2014 (cf. documents en pièces jointes) ;

- la mission en partenariat avec la DGFIP sur le déploiement et le fonctionnement de Chorus-DT est en cours actuellement. La lettre de mission figure en pièce jointe ;

- une mission est en cours de préparation sur le décompte général et définitif des travaux des monuments historiques (projet de lettre de mission à la signature du directeur du cabinet en pièce jointe). Cette mission a également été approuvée par le dernier comité ministériel d’audit interne.

La mission d’audit joue par ailleurs un rôle d’appui et de conseil auprès de la DGP dans le cadre de l’élaboration de la cartographie des processus métiers. Elle intervient lors des étapes clés de la procédure, afin de s’assurer de la conformité du futur dispositif aux normes du contrôle interne.

Le Comité ministériel d’audit interne du 25 novembre dernier a approuvé le programme de travail de la mission d’audit pour l’année 2015.

B. L ’EVALUATION DE LA FONCTION D ’AUDIT INTERNE

La mise en place de la fonction d’audit interne ministériel au sein du ministère de la culture et de la communisation est désormais achevée. La mission ministérielle d’audit a été créée en février 2011 et positionnée sous la responsabilité de l’inspection générale des affaires culturelles, ce qui est de nature à garantir son indépendance par rapport aux services audités.

58

10 - LE DISPOSITIF D'AUDIT INTERNE MINISTÉRIEL


1

Il existe un comité ministériel d’audit interne, conformément au décret du 28 juin 2011 et à la circulaire du Premier ministre du 30 juin 2011

2 Entrée en vigueur effective en juin 2013.

2 Le comité fonctionne de manière effective (ses membres ont été désignés, il se réunit au moins une fois par an, etc.)

2 Oui depuis juin 2013.

3

Les critères de la norme ISA 610 sont respectés et permettent à la Cour d’exploiter le résultat des travaux d’audit interne

0

La formalisation des relations entre la Cour et les services d’audit interne n’a pas encore été envisagée.

4 Un programme d'audit interne pluriannuel glissant a été élaboré et approuvé par le comité d'audit interne

1 Le programme adopté par le comité d’audit interne reste annuel

5 Le programme de travail intègre une part significative d’audit de processus permettant d’évaluer le contrôle interne

1

Le programme porte sur l’élaboration préalable d’une cartographie des processus « métiers »

6 Tous les processus significatifs ont été couverts par des audits comptables et financiers récents

1 Un audit comptable du processus « Interventions », déterminant pour le ministère, a été effectué en 2014.

C. RECOMMANDATIONS

La recommandation n° 1 de la NEC 2012 « Constituer sans tarder le comité ministériel d’audit interne en procédant à la nomination des personnalités qualifiées » et « Approuver le programme d’audit pour 2013 sur la base des propositions de la mission ministérielle d’audit interne fondées sur une analyse des risques et engager les audits ainsi prévus » a été suivie d’effet et n’est donc pas reconduite.

MINISTERE DE LA CULTURE ET DE LA …...5 SYNTHESE I. INTRODUCTION Le contexte de mise en œuvre du...

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