Borradores de Economía AmbientalEscuela de Economía y Banca Internacional

Medio ambiente, el enfoque global y sus implicaciones en la política ambiental

colombiana

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Volumen 1, No. 12005

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Medio ambiente, el enfoque global y sus implicaciones en la política ambiental colombiana

Bogotá, junio de 2005

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Medio ambiente, el enfoque global y sus implicaciones en la política ambiental colombiana

Blanca A. Llorente C.

Introducción

A medida que la actividad humana aumenta y es modificada por la tecnología, sus efectos trascienden el ámbito local. Esta es una realidad cuyas unas consecuencias particulares en el medio ambiente han sido abordadas desde diversas ramas de la ciencia. La evidencia científica plantea entonces la cuestión de las “amenazas ambientales globales”; un término que agrupa un conjunto de variables necesarias para sostener la vida en nuestro planeta cuyo comportamiento indica un entorno cada vez menos favorable para los organismos vivos. Estas amenazas para la vida son calificadas como globales porque sus efectos desbordan las fronteras de los países y los continentes. De algún modo podríamos decir que los impactos ambientales no escapan al fenómeno de la globalización, entendido éste en su sentido más amplio. La evidencia en torno a estos temas ha generado un consenso gradual en la comunidad científica sobre su existencia, aunque no se ha dado un acuerdo en torno a las consecuencias que se anticipan a partir de estas observaciones. Lo cierto es que ya existe amplia documentación sobre lo que se conoce como las causas antropogénicas de los cambios ambientales globales.

El principio aristotélico de “lo que es común para la mayoría recibe la menor atención” es una buena explicación de lo que ocurrió con el deterioro de esos recursos globales comunes a los que nos referiremos más adelante. Y Aristóteles añade: “El hombre presta mayor atención a lo que le es propio; le interesa menos lo que es común; o en todo caso, le interesa sólo en la medida en que le concierne personalmente”. Esta última idea también se ajusta a lo que se observa en el ámbito internacional respecto a las amenazas ambientales globales. En la medida en que los individuos perciben que el deterioro de estos bienes comunes tiene consecuencias en su bienestar individual aumenta su incentivo para iniciar acciones que los protejan frente a esos efectos negativos. Pearson (2000) explica esto claramente en términos de las externalidades internacionales que generan una respuesta de parte de estos agentes, quienes representan a quienes se perciben como afectados. La respuesta se da de dos formas: generando nuevas instituciones y diseñando políticas que permitan incidir sobre las amenazas. No obstante estas respuestas aún se encuentran en una etapa germinal y operan de forma muy limitada.

Docente investigadora de la Escuela de Economía de la Universidad Sergio Arboleda.

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El asunto de las amenazas globales se aborda en este documento con dos propósitos. El primero, presentar una explicación breve acerca de los grandes problemas ambientales globales que se encuentran en discusión entre los académicos y activistas. Además de definirlos, se mencionan algunos de los mecanismos institucionales que se han generado en el ámbito internacional bien sea para enfrentarlos por medio de acciones concretas o al menos para incluirlos en la agenda política. Por eso la primera parte del documento realiza una síntesis, en términos accequibles para un lector no familiarizado con estos temas, acerca de lo que los científicos conocen sobre la magnitud, causas y posibles soluciones de estos problemas.

Además de realizar este ejercicio descriptivo, la segunda parte del documento explora la forma como la agenda internacional ha influído en la política ambiental doméstica y plantea algunos interrogantes en torno al rol que estas influencias externas jugarán en el futuro.

A continuación, se presentan tres casos que ilustran la forma en que los agentes externos han reccionado frente a algunos de los problemas globales. Se seleccionaron para ser comentados: el Protocolo de Kyoto, uno de los acuerdos multilaterales ambientales que ha atraído más atención en los últimos tiempos; el Consenso de Copenhagen, como ejemplo de las recomendaciones técnicas acerca de la prioridad de los problemas ambientales globales y por último, los estándares ambientales en el marco de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, un caso que ilustra la relación entre los objetivos de acceso a mercados y las variables ambientales.

Quienes busquen profundizar en estos temas encontrarán aquí referencias de algunos documentos que se han identificado sobre el caso colombiano, así como información bibliográfica de fuentes externas proveniente de publicaciones de organismos multilaterales y de documentos de análisis enmarcados dentro de diversas disciplinas, entre ellas la economía, el derecho y la ciencia política.

La naturaleza de las amenazas globales

Field (1994) señala tres grandes categorías respecto a estos cambios ambientales globales. Estas son el cambio climático o calentamiento global, el deterioro de la capa de ozono y la reducción de la biodiversidad. A estos se suman el agotamiento de las aguas, la deforestación, los contaminantes orgánicos persistentes, la contaminación oceánica (Rodríguez, 2002) y la explotación de los recursos pesqueros marinos (Pearson, 2000). Una breve descripción de la naturaleza de cada uno de ellos puede aclarar por qué estos temas son considerados como asuntos internacionales.

La reducción de la capa de ozono. Este fenómeno tiene como consecuencia una mayor exposición de la tierra a la radiación de rayos ultravioleta, que de acuerdo con su longitud de onda se divide en tres bandas: A, B y C. La atmósfera pierde capacidad para filtrar sobretodo los tipos de radiación de onda corta (UV-B y UV-C), que son los que mayor daño potencial pueden causar a los organismos vivos. A su vez esta mayor exposición a la radiación está asociada con tres tipos de impacto. Desde el punto de vista de la salud, existe evidencia de una mayor incidencia en ciertos tipos de cáncer y de cataratas. El segundo impacto es en la actividad agrícola, debido a que la mayor

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radiación afecta el crecimiento de las plantas terrestres. Además también se ha detectado que la exposición a mayores radiaciones UV-B tiene effectos negativos en el fitoplancton, que es la base de la cadena alimenticia acuática y que es el motor de absorción de carbono con que cuentan los océanos (McMichael, 1993). Como se verá más adelante este último impacto tiene implicaciones importantes en el tema del cambio climático.

La principal causa antropogénica de reducción del ozono es la acumulación de radicales de cloro y bromo en la estratosfera (Field, 1994; McMichael, 1993), que destruyen las moléculas de ozono. Los radicales son liberados por compuestos químicos conocidos como halocarbonos; entre ellos los cloro-fluoro-carbonos (CFC) y los halones. Los CFC son químicos sintéticos, desarrollados desde 1928, que se encuentran en los equipos de refrigeración y aire acondicionado, como propelente en aerosoles, como solventes y en la producción de plástico espumado y los halones se utilizan en extinguidores de incendios. La evolución actual del problema es alentadora. El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) reportó a comienzos de esta década una reducción en el uso de CFC a la séptima parte del nivel observado en 1987 (National Geographic, 2002). En buena parte esto es el resultado del Protocolo de Montreal, calificado recientemente por Kofi Annan como “el acuerdo ambiental más exitoso hasta el momento” (PNUMA, 2005). Sin embargo, el impacto de esta reducción en las emisiones en términos del comportamiento de la capa de ozono aún es discutible (The Guardian, 2005).

Cambio Climático. El siguiente asunto del que nos ocuparemos es el calentamiento global, también conocido como el efecto invernadero o de una manera más amplia, el problema del cambio climático. Así se ha denominado al fenómeno observado de una tendencia de largo plazo de aumento en la temperatura en la superficie terrestre. La causa identificada en este caso es el desequilibrio entre las emisiones (por ejemplo las generadas por combustibles) y el área de bosques, que es el mecanismo que tiene la naturaleza para absorber estas emisiones. El resultado es una creciente concentración de CO2 que genera un ascenso en la temperatura. Hay un nivel deseable de gases invernadero, que permite mantener la temperatura del planeta en condiciones favorables para la vida. La tendencia actual de la temperatura, sin embargo, representa un problema porque el impacto en el clima tiene efectos negativos en salud (por ejemplo el aumento en las áreas de malaria), cambios en ecosistemas que son fuente importante de servicios ambientales (entre ellos los páramos) y fluctuaciones en el ciclo agrícola. Otro impacto identificado es el aumento en el nivel de los océanos, con efectos potenciales en destrucción de ecosistemas vulnerables y también en forma directa sobre variables socio-económicas. Un indicador de la magnitud de esta amenaza (Bunyard, 2005) es el estimativo de distribución de la producción agrícola mundial, que en un 30% se encuentra localizada en zonas costeras.

Hay dos formas de enfrentar el problema del cambio climático. La primera, es reducir las emisiones de gases invernadero. Esto puede lograrse, por ejemplo, utilizando tecnologías más eficientes en el uso de energía o sustituyendo el consumo de combustibles fósiles por otros considerados más “limpios”. La segunda es aumentando

El PNUMA, a través de la Secretaría del Ozono, provee información actualizada sobre los tratados, noticias científicas y eventos en www.unep.org/ozone/index.asp

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la capacidad de absorción de estos gases, que es uno de los objetivos de los programas de conservación de parques y reforestación.

La reducción de la biodiversidad. Se identifican tres niveles de biodiversidad: la genética se refiere a la variabilidad entre individuos de una especie; la de especies y la de ecosistemas. Entre las causas de alteración de los ecosistemas que ponen el peligro a un número creciente de especies se pueden citar las presiones por el cambio en el uso de la tierra en algunas regiones, la caza y comercio indiscriminados, la introducción de especies foráneas, la polución, las prácticas de monocultivo y, como se mencionó antes, el cambio climático.

Sobre la asociación entre cambio climático y peligro de extinción de especies, pueden citarse varios ejemplos (National Geographic, 2004). Las temperaturas ascendentes en zonas frías que afectan a los osos polares y otros mamíferos vulnerables al clima más cálido. En el 2000, se estima que millones de mariposas monarca se vieron afectadas por bajas temperaturas y mayor pluviosidad en México. El coral se blanquea y en algunos casos muere por efecto de las mayores temperaturas en el océano y esto tiene un impacto negativo en el resto del ecositema marino. También reptiles como las tortugas se ven afectados, porque un clima más cálido en cierta etapa de la incubación aumenta la posibilidad de obtener hembras, alterando el balance en la población. Las plantas también son vulnerables. Por ejemplo, las orquídeas requieren el ambiente húmedo que les proporciona el bosque de niebla, pero estos bosques están restringiendose cada vez a mayor altitud, en parte por el calentamiento pero también por otros fenómenos que se explicarán más adelante, limitando el territorio apto para la supervivencia de muchas especies.

La menor biodiversidad trae como consecuencias una mayor vulnerabilidad de los ecosistemas y una reducción de la diversidad genética. Efectos adversos asociados son una mayor deforestación, la pérdida de fuentes de nutrición tradicionales de ciertas comunidades con el consecuente cambio cultural, la pérdida de fuentes para el desarrollo de nuevos medicamentos y otro tipo de innovaciones y la menor capacidad de adaptación de las especies frente a la amenaza de plagas.

Un instrumento utilizado para preservar la biodiversidad es el establecimiento de reservas, parques nacionales y lugares de refugio. De acuerdo con la Unión Mundial para la Conservación, las áreas protegidas actualmente equivalen a un 10% de la superficie terrestre excluyendo las zonas cubiertas por agua (National Geographic, 2002). Un enfoque alternativo que también se ha planteado es la creación de un sistema que reconozca los derechos de propiedad sobre los recursos genéticos. Costa Rica es un caso interesante por ser uno de los pioneros en realizar contratos para la explotación de este recurso con compañías farmacéuticas. En un contrato que estableció con Merck

Para obtener más información sobre el tema: Foro Intergubernamental sobre Cambio Climático, http://www.ipcc-wg2.org/index.htmlHadley Centre: el centro de investigación sobre el Cambio Climático del gobierno de Gran Bretaña. Presenta los resultados de varios modelos globales de predicción de variables como la temperatura en la superficie terrestre, cambios en humedad del suelo, área marina cubierta por hielo, entre otras, en http://www.met-office.gov.uk/research/hadleycentre/La revista National Geographic dedicó su número de septiembre de 2004 a discutir los signos que diversos grupos de científicos asocian con cambio climático. Se presentan aspectos geológicos, biológicos y metereológicos, con abundante material gráfico.

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contemplaba un pago al gobierno de un millón de dólares más regalías por los desarrollos con valor comercial y como contrapartida éste se comprometió a acciones concretas para preservar e inventariar los recursos biológicos (Field, 1994).

La deforestación. De acuerdo con el Instituto de Recursos Mundiales (World Resources Institute, 1998) sólo una quinta parte de los bosques que originalmente existían en la tierra permanece relativamente aislada de la intervención humana. Estas zonas, llamadas bosques de frontera son una reserva de biodiversidad importante y un recurso que contribuye a la absorción de carbono y de ahí se deriva su naturaleza “global”. Además, otros servicios que pueden considerarse más asociados al interés local o regional son la regulación del ciclo hidrológico y el control de la erosión y la sedimentación en las corrientes de agua (McMichael, 1993). El reporte del Instituto de Recursos Mundiales ya citado estima que el 39% de los bosques de frontera que hoy existen se ven amenazados principalmente por la tala, el desarrollo de obras de infraestructura y por la expansión de actividades agrícolas. La mayor parte de la deforestación inició en los bosques templados, en los países industralizados. Pero las presiones ahora son sobre los bosques en zonas tropicales, que tienen ecosistemas mucho más frágiles y que son una fuente mucho más rica de biodiversidad (McMichael, 1993).

El agotamiento del agua potable. Es otra de las fuentes de preocupación de los expertos y se anticipa que será una causa importante de conflictos en el futuro. Gleik (OMS, 1997) estima que las necesidades básicas de agua de un individuo son al menos 50 litros por persona al mes1, pero un número elevado de personas no cuenta con acceso a esta cantidad o la calidad del agua es inferior a los estándares para ser considerada potable. Según cifras del Consejo Conjunto para el Agua y Saneamiento (WSSCC por sus iniciales en inglés) cerca de 1.1 mil millones de personas no cuentan con acceso a

1 Considera diversos usos: para beber, aseo general, baño y preparación de alimentos.

La página web de la Convención Mundial para la Protección de Especies en Peligro recopila datos sobre comercio de especies en www.cites.org.La Convención de Naciones Unidas sobre Biodiversidad, www.biodiv.org, entre sus documentos ofrece informes de diversos países y estudios de caso.Una amplia fuante de información es la página web de la Unión Mundial para la Conservación, http://www.iucn.org, incluyendola lista roja de especies en peligro y vínculos a las páginas de sus 6 comisiones sobre temas ambientales, entre ellos la de Supervivencia de Especies y la de Areas Protegidas, de especial interés en el caso de biodiversidad. Un texto clásico que discute la magnitud e importancia del problema es Biodiversity, editado por Edward O. Wilson en 1986.

La Organización Internacional de Maderas Tropicales produce anualmente un informe con estadísticas sobre producción de este tipo de madera y la evolución del área de bosques. También se encuentran artículos sobre temas relacionados con los bosques tropicales, como el Protocolo de Kyoto, informes de países miembros y negociaciones de acuerdos internacionales. Se pueden consultar en www.itto.or.jpEl Instituto de Recursos Mundiales también cuenta con un sitio dedicado al tema de bosques en http://forests.wri.org/index.cfmUna visión amplia de los temas que se debaten en torno a la sostenibilidad de los bosques puede obtenerse revisando los documentos del quinto Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques que tuvo lugar en mayo de 2005. Los documentos se encuentran publicados en http://www.un.org/esa/forests/documents-unff.html. Un ejemplo de las acciones propuestas para combatir la deforestación está en el capítulo 11 de Agenda 21: http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/english/agenda21chapter11.htm.

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agua potable y 2.6 a adecuado saneamiento. Existen múltiples factores que contribuyen a disminuir la calidad y la disponibilidad de agua; entre ellos, la agricultura y ganadería intensiva, el aumento en usos industriales del agua, la deforestación y la contaminación. McMichael (1993) cita un estudio auspiciado por el PNUMA y la OMS que calcula un incremento de casi diez veces en el consumo de agua fresca durante el siglo pasado.

Si bien hay aspectos del problema, como por ejemplo la distribución desigual del recurso, que sólo tienen alcance local a corto plazo, éste ya adquiere proporciones regionales y sub-continentales en Asia y Africa. Adicionalmente, la contaminación de ríos está creando impacto en los océanos y trasciende las fronteras. Las consecuencias adversas son pertinentes tanto para la sostenibilidad de los ecosistemas y de la actividad agrícola como para la salud humana. Sobre este último efecto cabe mencionar el caso de las enfermedades diarréicas, mayoritariamente explicadas por falta de saneamiento básico, que a mediados de los 90 causaban 3 millones de muertes al año, especialmente en la población menor de cinco años (OMS, 1997). Otras enfermedades asociadas con el mal manejo del agua o con la contaminación de este medio son la malaria y otras enfermedades transmitidas por vectores, la intoxicación e incluso enfermedades crónicas como el cáncer por exposición a concentraciones de químicos superiores a las tolerables. Entre ellos el flúor, el arsénico -que entre otras cosas puede producir cáncer de la piel y otros problemas dermatológicos- o el plomo, que afecta el sistema nervioso.

Los contaminantes orgánicos persistentes. Son compuestos orgánicos muy estables2

que pueden permanecer por largo tiempo en los ecosistemas y pueden viajar grandes distancias. Infortunadamente su toxicidad los hace peligrosos para la salud humana y para los ecosistemas. Se almacenan en los tejidos grasos de animales y humanos. Una sobre-exposición a estas sustancias tóxicas por diversas vías - alimentos, ocupación, accidentes- tiene secuelas tales como alteraciones en el sistema endocrino (OMS, 1997). Algunos de estos químicos plantean un dilema que a sucitado controversia: son utilizados para el control de vectores, con efectos positivos en las enfermedades asociadas, pero al mismo tiempo generan un riesgo a la salud por su capacidad para acumularse.

La explotación de los recursos pesqueros marinos. El recurso pesquero es una fuente de proteína invaluable, en particular para países como Japón y Noruega, pero también para un número importante de países pobres. A comienzos del siglo XXI el pescado proveniente tanto de la captura como de la actividad de la acuicultura aportó al menos un 20% de la proteína animal per cápita a 2,600 millones de personas (FAO, 2004). Después de una expansión casi permanente desde 1950, la producción mundial de la pesca de captura marina muestra un freno en el dato agregado excluyendo a China desde finales de los 80. La producción total de este renglón, contando las estadísticas chinas fue de 84 millones de toneladas en 2002. El último informe de la FAO reitera la

2 El más conocido es el DDT, un insecticida cuyo uso ha disminuído pero que se mantiene como insumo en las intervenciones para el control de vectores (el de la malaria es el más importante) en ciertos países. En este grupo también hay otros químicos de uso industrial y agrícola.

El Consejo Mundial para el Agua es un ente dedicado al seguimiento y análisis de políticas sobre agua. Estudios sobre la asociación entre agua y otras variables ambientales y datos sobre el foro mundial del agua, cuya cuarta edición se realizará en 2006. http://www.worldwatercouncil.org.http://www.wsscc.org/home.cfm,es la página del Consejo Conjunto para el Suministro de Agua y Saneamiento.

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observación de años anteriores, insistiendo que “se ha alcanzado el potencial mundial de la pesca de captura marina y se necesitan planes más rigurosos para reponer las poblaciones agotadas y evitar el descenso de las que se están explotando al límite máximo de sus posibilidades o cerca de él”.

Entre las causas de este problema se citan la pesca sin control que se facilita por el libre acceso a las áreas de pesca en alta mar; los subsidios, que han generado un exceso de capacidad en la industria pesquera y la contaminación oceánica. Estos factores tienen como resultado una reducción de la biodiversidad y del número de peces, que a su vez repercutirá en una pérdida de fuentes de nutrición, la no sostenibilidad de los ecosistemas marinos y eventualmente, la reducción de la actividad pesquera y el empleo asociado a ella. El manejo racional de este recurso común plantea retos en el escenario internacional, debido a la dificultad para establecer derechos de propiedad en una situación en la que hay externalidades3. Por ejemplo, el libre acceso produce una deseconomía externa de escala: los productores, actuando individualmente para maximizar su ganancia, pescan una cantidad superior a la óptima, porque reducen el stock de pescado a un nivel que no permite reponer la población en el futuro (Pearson, 2000).

La respuesta frente a las amenazas

El manejo de estos problemas globales debería ser realizado de manera coordinada por todos los países involucrados. Infortunadamente esta consideración, que parece lógica, tiene grandes obstáculos para su puesta en práctica. Una de las razones es el marco institucional en el escenario internacional, que marca un engorroso proceso en la toma de decisiones y aplicación de políticas. La forma en que los distintos grupos de interés ha interactuado en el pasado dio lugar a una complicada red de ONGs, centros de investigación, grupos de académicos, asociaciones de productores, agencias gubernamentales, foros y comités de caracter multilateral. Cada uno de ellos tiene objetivos y alcances disímiles y con frecuencia proponen acciones contradictorias.

Otro aspecto que tampoco es fácil de abordar es el diseño mismo de políticas. Recordemos que las herramientas de política para el manejo de los problemas ambientales se encuentran en dos categorías: los instrumentos de comando y control y los instrumentos económicos. Una forma típica de los primeros son los estándares, mientras que el más conocido entre los segundos en el contexto colombiano son las tasas por uso de agua.

En la práctica, el tipo de instrumentos que han surgido son de comando y control, aunque su aplicación no se puede hacer de la misma forma como cuando son adoptados por un Estado en su territorio debido a razones de soberanía y de la dificultad práctica que representa monitorear la aplicación de instrumentos en un ámbito supranacional. En un proceso de lento ascenso en la agenda política internacional que comenzó en los años 70, surgieron los tratados ambientales multilaterales (Multilateral Environmental

3 Este es un tema que se trata con detenimiento en el módulo sobre teoría económica del curso de Economía Ambiental.

La FAO provee información sobre los recursos pesqueros en http://www.fao.org/fi/default.asp.

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Agreements, MEAs). Su propósito es el utilizar medidas de restricción al comercio, amparadas en las excepciones contempladas en la regulación de la OMS en casos en que se demuestre el interés respecto a salud pública, seguridad y medio ambiente. Existe un creciente número de estos tratados ambientales: llegaban a 238 en 2001 (Skeen, 2004).

En el cuadro se resumen algunos de los más representativos.

Nombre del acuerdo (año de adopción)

Página oficial Descripción

Protocolo de Montreal (1987) http://www.undp.org/seed/eap/montreal Prohibición de comercio de sustancias asociadas con la destrucción del ozono y de productos que las contengan.

Convención de Basilea (1989)

www.basel.int Regulación del movimiento transfronterizo de desechos peligrosos. Establece derecho a prohibir importaciones y exportaciones de estos desechos, entre ellos los contaminantes orgánicos persistentes.

CITES (Convención sobre comercio internacional de especies en peligro, 1973)

Prohibición de comercio de flora y fauna considerados en peligro según las normas del tratado.

Convención sobre biodiversidad (1992)

www.biodiv.org Pretende limitar el libre acceso a los recursos genéticos de países en desarrollo. Promueve la aplicación de mecanismos de consentimiento previo.

Protocolo de Kyoto (1997) http://unfccc.int Acuerdo sobre reducción de emisiones de gases invernadero. Desarrollo de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC).

Fuente: OMS (1997), Field (1994) y las páginas de internet de los acuerdos.

Los logros obtenidos con los MEAs pueden ser positivos pero en muchos casos se quedan cortos. En el caso del calentamiento global, por ejemplo, el mundo aún no cuenta con un régimen efectivo para controlar las emisiones de carbono, porque el acuerdo de Kyoto es insuficiente y “la política correcta ... no es fácil de definir en el ámbito global, y aún en el ámbito nacional” (The Economist, 2005). El editorialista concluye que el diseño de esta política y de los mecanismos para distribuir equitativamente sus costos son uno de los grandes retos políticos del futuro. Los efectos en términos de equidad del cambio climático son un terreno muy complicado en el campo de las relaciones internacionales. Rathjen (McMichael, 1993) expresa en forma muy simple el problema de equidad al comentar el impacto del cambio climático en el aumento en nivel del mar: “Para los holandeses, construir diques más altos ... es una posibilidad realista. No es lo mismo para los bangladeshis. Sus opciones probablemente serán la migración a zonas que ya estan sobrepobladas ... o la muerte por las

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inundaciones” esto último bien sea como consecuencia directa o indirecta, en un proceso lento, pero quizás cada vez más frecuente.

Otro tipo de instrumento, también asociado con el comercio internacional pero de un orígen diferente son los acuerdos sobre aspectos ambientales incorporados en los tratados de libre comercio. Los casos más cercanos son los del NAFTA y los subsecuentes tratados bilaterales que Estados Unidos ha negociado durante los últimos diez años.

Aún otra respuesta frente a los problemas ambientales globales es la de promover la discusión en torno a ciertos temas, para generar conciencia entre los gobiernos sobre su importancia y posicionarlos en la agenda política interna. Por ejemplo, las diversas conferencias de las Naciones Unidas sobre medio ambiente han concluído repetidamente que la escasez de agua es un problema prioritario. En 1977 la Conferencia sobre Agua declaró que “todos los pueblos sin importar su estado de desarrollo y su condición socio-económica tienen derecho al acceso a agua potable en la cantidad y con la calidad suficientes para satisfacer sus necesidades básicas” (OMS, 1997). Años mas tarde en la Cumbre de Rio se extendería el concepto del agua como necesidad básica para los ecosistemas. Estos foros además han dado la oportunidad para hacer pronunciamientos sobre otras amenazas aquí mencionadas.

Por último hay que mencionar las iniciativas que tienen una incidencia directa en el sector privado. En particular los grupos que promueven la aplicación de principios de Responsabilidad Social Corporativa, los cuales abarcan un amplio espectro de temas, entre ellos el del impacto ambiental generado por las actividades de la empresa. A título ilustrativo puede mencionarse la experiencia promovida por la Corporación Financiera Internacional con sus Principios Ecuatoriales, que establecen unos lineamientos adoptados por un grupo creciente de prominentes instituciones bancarias privadas acerca de la consideración de impactos ambientales para incorporarlos en los criterios de decisión para la financiación de grandes proyectos (CFI, 2005).

Nuestro futuro, ¿una política común?

Uribe (2005) menciona cómo Manuel Rodríguez, a quién correspondió inaugurar el cargo de ministro de Medio Ambiente en Colombia, percibió la influencia de los debates internacionales en la política ambiental local el caso de la Constitución de 1991. El autor anota el hecho de que la asamblea constituyente coincidió con las reuniones preparatorias para la Conferencia de Rio y que las discusiones en este escenario indudablemente tuvieron influencia tanto en la Constitución Política como en la redacción de la ley 99 de 1993. Es el caso del concepto de desarrollo sostenible contemplado en la Constitución. El uso del término fue popularizado después de que la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (WCED, por sus iniciales en inglés) publicara su documento “Nuestro Futuro Común”, en 1987.

Rodríguez (2002) también alude al vínculo entre algunos ítems de la agenda local claramente inspirados en las discusiones en los foros internacionales. Por ejemplo, como resultado de los acuerdos en la Cumbre de la Tierra en 1992, se incluyeron entre los objetivos de política local los temas de “biodiversidad y manejo sostenible de los

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bosques, cambio climático, desertificación, bioseguridad, fuentes terrestres de contaminación marina y contaminantes orgánicos persistentes”.

También cabe mencionar el papel de las ONGs internacionales, cuyo número va en aumento, y que cuentan con mecanismos para interactuar con los organismos multilaterales, los gobiernos y las empresas. Lo mismo ocurre con el número creciente de organismos inter-gubernamentales en el campo ambiental (Walt, 1994).

Estas reflexiones nos llevan a pensar sobre la posibilidad de una creciente injerencia de las regulaciones e instituciones internacionales en la determinación de las políticas locales. ¿Es esta tendencia perjudicial? La respuesta no es simple. En la medida en que Colombia cuente con mecanismos para generar recursos para financiar proyectos que mejoren la calidad de sus recursos ambientales, gracias a un aumento sostenido en los recursos de cooperación internacional y pueda acudir a instrumentos para proteger estos recursos en caso de que estos se vieran amenazados por la actividad de otros países, la mayor interdependencia puede interpretarse como algo positivo.

Sin embargo, siempre hay un riesgo y es que estos instrumentos sean utilizados en contra de los intereses locales. Repetidamente se observa que las presiones de agentes externos no consideran las necesidades y prioridades de las comunidades locales, lo que plantea un problema ético, al no respetar su autonomía y además pone en peligro la efectividad de las políticas, por un bajo sentido de pertenencia y empoderamiento en el nivel local (Walt, 1994).

También puede ocurrir que por falta de capacidad institucional y de recursos el país no pueda hechar mano de las herramientas que provean las normas externas y en la práctica sólo operan para aquellos países con mayor capacidad de respuesta. En el pasado Colombia ha mostrado cierta capacidad para participar en forma activa en algunos eventos internacionales, por ejemplo, asumiendo la presidencia de las negociaciones del Protocolo de Bioseguridad y de la Comisión de Desarrollo Sostenible (Rodríguez, 2002). Pero aún con estas experiencias positivas, compartimos con la mayor parte de países en desarrollo la falta de capacidad para participar en forma efectiva en los múltiples escenarios en donde se discuten temas ambientales y se toman decisiones que nos afectan. En este sentido, reducir el número de interlocutores puede ser atractivo para países como el nuestro.

Frente al fracaso de los gobiernos para enfrentar externalidades como el calentamiento global, hay quienes proponen la alternativa de un mecanismo supranacional, bien sea como función explicita de alguna de las instituciones multilaterales existentes o como una nueva institución. El debate está abierto y ha generado propuestas como la creación de una Corte Internacional Ambiental, o de una organización internacional de medio ambiente (Skeen, 2004). ¿Tendría esta nueva agencia la visibilidad, capacidad de influencia y recursos para desarrollar una agenda en forma eficaz? Podría resultar este tipo de estructura para definir políticas ambientales en el ámbito internacional apenas en unas políticas simbólicas? Esto es cierto cuando los instrumentos se adoptan para acallar los reclamos de algunos grupos, pero sin una intención real de ser puestos en práctica. Aún hay muchos interrogantes por despejar antes de concluir que el mejor camino, o el camino más plausible, sea una consolidación de políticas y de instituciones para responder a los retos ambientales comunes.

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En las siguientes secciones de este documento se discuten tres de estos mecanismos: el Protocolo de Kyoto, el Concenso de Copenhagen y los aspectos ambientales de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.

Referencias

Bunyard, P. (2005), Cambio climático, Conferencia dictada en la Universidad Sergio Arboleda, abril 25 de 2005.

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