MANUAL PARA VEREADORES E VEREADORAS DO PARTIDO DOS TRABALHADORES DO PARANA

01)-CONTROLES E ATRIBUIÇÕES DAS CÂMARAS MUNICIPAIS

A ATUAÇÃO DO LEGISLATIVO NO PLANEJAMENTO MUNICIPAL I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.

LEI ORÇAMENTÁRIA (Quando fazer)

DA ORGANIZAÇÃO INTERNA DA CÂMARA ESCRITURAÇÃO NAS CÂMARAS COM CONTABILIDADE DESCENTRALIZADA SISTEMA ORÇAMENTÁRIO SISTEMA FINANCEIRO SISTEMA PATRIMONIAL PELA DEVOLUÇÃO DE NUMERÁRIO DA CÂMARA

A) CÂMARA MUNICIPAL Pelo recebimento do numerário SISTEMA ORÇAMENTÁRIO

SISTEMA FINANCEIRO REMUNERAÇÃO DE AGENTES POLÍTICOS A CONSTITUCIONALIDADE E A LEGALIDADE

INALTERABILIDADE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA LIMITES CONSTITUCIONAIS DA REMUNERAÇÃO A CÂMARA MUNICIPAL

Generalidades Sobre Seus Objetivos ATRIBUIÇÕES DA CÂMARA Função Legisladora Função Administrativa Função Julgadora Função Fiscalizadora IMPEDIMENTOS E INCOMPATIBILIDADES Incompatibilidade funcional Incompatibilidade negocial

POSTURA DO LEGISLADOR FRENTE ÀS PRERROGATIVAS 1) Confraternizações 2) Recepção de autoridades 3) Troféus, Medalhas, Jogos de Camisa, Ajuda e Atletas, Doações, entre

outras. 4) Publicidade 5) Diárias 6) Subvenções sociais 7) Óculos, Dentaduras, Bolsas de Estudo, Urnas Funerárias, etc. 8) Veículos

-MODELO DE ANTEPROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO QUE DISPÕE SOBRE A

REMUNERAÇÃO DO PREFEITO E DO VICE-PREFEITO (Para fim exclusivamente didático)

-MODELO DE ANTEPROJETO DE RESOLUÇÃO QUE DISPÕE SOBRE A REMUNERAÇÃO DOS VEREADORES ( Para fim exclusivamente didático)

02)-A ESTABILIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO

Salários Acima do Limite Constitucional Excesso de quadros Ineficiência ou Desídia no Exercício dos Serviços Públicos Mas, afinal, o Que Pretendem, Então, Com a Quebra Da Estabilidade?

03)-A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Equiparação Consequências

04)-ASPECTOS DA CPI MUNICIPAL

Breve esforço histórico Atividade de investigação de Legislativo Contornos básicos da CPI municipal Criação e procedimento da CPI municipal Poderes da CPI municipal Limites da CPI municipal Direitos e garantias individuais a serem respeitados Por CPI municipal Questões processuais e proteção a direitos ameaçados por CPI municipal Considerações finais

05)-COMISSÃO DE INQUÉRITO E COMISSÃO PROCESSANTE

Garantias Eficácia Repartição de competências Visão

06)-O IMPEACHMENT DO PREFEITO

Prevê a de Curitiba

A de Maringá: A de Toledo:

07)-A LEI FEDERAL ESTÁ ACIMA DA LEI MUNICIPAL? 08)-O PLANEJAMENTO AMBIENTAL DE CIDADES

09)-MUNICIPALIZAÇÃO DA COMPETITIVIDADE

10)-O PODER LOCAL: ORIGENS HIST.FORMAS DE ARTICULAÇÃO

11)-A ÉTICA EM SUA DIMENSÃO SOCIAL

12-LICITAÇÃO E PUBLICIDADE Justificativa Contradição

13- LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Conceito Finalidade

Econômica Isonômica

Princípios da licitação a) Princípio da formalidade b) Princípio da igualdade entre os concorrentes(isonomia) c) Princípio da moralidade (probidade administrativa) d) Princípio da publicidade e) Veiculação do edital f) Julgamento objetivo g) Adjudicação compulsória ao vencedor

Objetivo da licitação Modelos de licitação

a) Concorrência b) Tomada de preços c) Convite d) Concurso e) Leilão

Fases e procedimentos a) Fase interna: b) Fase externa:

b.1) edital B.2) recebimento da documentação/proposta e habilitação:

B.3) julgamento B.4) homologação (revogação ou anulação), adjudicação

Limites de valores - Para obras e serviços de engenharia - Para compras e serviços não referidos no item anterior

Prazo de publicidade Dispensa e inexigibilidade Habilitação

1. Regularidade jurídica 2. Regularidade fiscal 3. Qualificação econômico-financeira

14-O VEREADOR E A LEI DE LICITAÇÕES

Licitação Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Vinculação Julgamento Conclusão

15)-A NATUREZA DOS MANDATOS E O PAPEL ESTRATÉGICO DA AÇÃO PARLAMENTAR 16-A UNICIDADE DO PROCESSO LEGISLATIVO 17-O VEREADOR

O mandato Atribuições Prerrogativas Inviolabilidade

Prisão especial Remuneração Direitos e deveres Incompatibilidades Perda do Mandato Remuneração

Legalidade Anterioridade Impessoalidade Imutabilidade Moralidade

18-ORÇAMENTO PÚBLICO PARA VEREADORES

Apresentação Conceitos básicos

A – O que é orçamento público? Para que serve e quais suas finalidades? B - Processo orçamentário

C – Plano Plurianual O planejamento no âmbito municipal

A Constituição de 1988 e os planos plurianuais Características do plano plurianual municipal D. Lei de diretrizes orçamentárias

O Projeto de lei do orçamento anual A O conteúdo do projeto de lei B. Classificação da despesa

Finalidade Base Legal Categorias Classificatórias Planos De Contas

Classificação econômica Finalidade Categorias Classificatórias

Classificação por elementos Finalidade Conceito Plano De Contas O Desdobramento Dos Elementos Apresentação das classificações no orçamento Classificação Institucional Classificação Funcional-Programática Classificação Econômica Classificação Por Elementos

C- Classificação da receita Classificação por categorias econômicas Classificação por fontes

Discussão, votação e aprovação da lei do orçamento A Época de encaminhamento do projeto de lei do

orçamento à Câmara Municipal B As emendas ao projeto de lei orçamentária C Votação e aprovação da lei do orçamento D Vetos às emendas do Legislativo E Rejeição do projeto de lei do orçamento

F Publicação da lei orçamentária A execução do orçamento

A Execução da despesa Registro dos créditos e dotações Licitação Estágios da despesa EMPENHO LIQUIDAÇÃO

PAGAMENTO Tipos de créditos adicionais Aprovação dos créditos adicionais Recursos para os créditos adicionais Acompanhamento dos créditos adicionais

B Execução da receita Controle da execução do orçamento

A Controle externo B Controle interno

BREVE HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO Dispositivos da Constituição Federal sobre orçamento

19-OS SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO

PROJETO DE LEI N º Organiza e disciplina os sistemas de controle interno dos Poderes do Município.

20-PROCESSO LEGISLATIVO -PARTE II TÉCNICA LEGISLATIVA

O PROCESSO LEGISLATIVO NA JURISPRUDÊNCIA

22-RENOVAÇÃO DA MESA DIRETORA – COMISSÕES PERMANENTES

23-RESPONSABILIDADES DOS PREFEITOS, VICE-PREFEITOS E VEREADORES -DO JULGAMENTO DO PREFEITO -DA PERDA DO MANDATO DO VEREADOR

24-SOBRE LOMBADAS E OUTROS MONSTROS

25-SUS – A CORAGEM DE GERENCIÁ-LO

29 26-III – TÉCNICA LEGISLATIVA

30 Introdução Sistema Jurídico Hierarquia das Leis Insconstitucionalidade Iniciativa de Lei

a) Geral b) Iniciativa privada do Prefeito c) Iniciativa popular d) Iniciativa de leis dos membros da Câmara Municipal e das Comissões

e) Dos Códigos dos Municípios f) Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamentos Anuais. 1. Técnica Legislativa

27-TRIBUTAÇÃO MUNICIPAL IMPOSTOS MUNICIPAIS

DISPOSIÇÕES GERAIS IMUNIDADES

ISENÇÃO – ANISTIA

28-A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E O MUNICÍPIO

29-CARTILHA DO CIDADÃO ABC da sua cidadania

Introdução DIREITOS

1) Direito de ir e de vir. 2) Direito de igualdade perante a Lei. 3) Direito de fazer ou deixar de fazer alguma coisa. 4) Direito de intocabilidade do corpo. 5) Direito à sua intimidade, sua vida privada, sua honra, sua

imagem, sua correspondência, suas comunicações de informações ou dados e sua casa.

6) Direito de liberdade de expressão da atividade artística, intelectual, científica, literária e de comunicação.

7) Direito de reunião e das liberdades políticas e religiosas. 8) Direito à informação. 9) Direito de propriedade. 10) Direito de petição. 11) Liberdade de trabalho ou ofício.

DEVERES Os deveres do cidadão. Os seus documentos.

Veja onde conseguir os seus documentos:

O QUE É? Abuso de Autoridade Ação Cautelar Auto de Apreensão Boletim de Ocorrência Exame de Corpo de Delito Flagrante delito Habeas Corpus Habeas Data Imissão ou Reintegração de Posse Interdito Proibitório Mandado de Segurança Medida Cautelar. Petição

30- CADERNO DOS VEREADORES

CÂMARA MUNICIPAL E MINISTÉRIO PÚBLICO: Legislativo e Judiciário a serviço do Povo

Limites Do Legislativo Funções Do Parlamento Moção

Indicação Requerimento Requerimento De Informações Requerimento De Constituição De Comissão Parlamentar De Inquérito Projetos Proejtos De Lei Projeto De Decreto Legislativo Projeto De Resolução Projeto Substitutivo Emenda Projeto De Iniciativa Popular Pronunciamentos Comissão Permanente Comissão Temporária Comissão Parlamentar De Inquérito Comissão De Estudos Sessões Extraordinárias Simpósios, Debates E Seminários Tribuna Popular Audiência Pública

MODELOS Indicação Requerimento De Informações Requerimento De Constituição Da Comissão Parlamentar De Inquérito Moção

Ação Civil Pública O Judiciário A Serviço do Povo

Quando Acionar A Justiça? Direito De Petição

MODELOS Petição

CONTROLES E ATRIBUIÇÕES DAS CÂMARAS MUNICIPAIS

APRESENTAÇÃO Este documento constitui importante apoio à compreensão do papel do Vereador, e também das competências, responsabilidades e obrigações das Câmaras Municipais. No plano da fronteira do Poderes Públicos, nem sempre é possível estabelecer uma exata divisão de atribuições, em face do próprio dinamismo que caracteriza a administração pública. As Câmaras Municipais, à luz do avanço do Estado Democrático de Direito, têm ampliado substancialmente sua participação comunitária, o que passou a exigir maior sentido de organização em sua estrutura interna. O Tribunal de Contas do Paraná, por meio da realização do Seminário sobre “Controles e

Atribuições das Câmaras Municipais”, mais uma vez vem expressar a sua missão, a de ir além da atividade que lhe é constitucionalmente afeta, de caráter fiscalizatório, e contribuir na formação da consciência pública daqueles que respondem pela satisfação do interesse coletivo. O melhor entendimento da matéria aqui contida, conjugada com a honesta vocação política dos membros das Câmaras Municipais, proporcionará resultados que, tenho certeza, contribuirão para o aperfeiçoamento das tarefas legislativas e resultarão em dividendos na elevação do grau de relacionamento entre os componentes dos Poderes Municipais, a bem do serviço público.

A ATUAÇÃO DO LEGISLATIVO NO PLANEJAMENTO MUNICIPAL Planejamento é o método de aplicação, contínuo e permanente, com força para resolver racionalmente os problemas que afetam a sociedade em determinadas épocas e regiões, através de projeções capazes de antever suas consequências. CONTITUIÇÃO FEDERAL Art. 29... X – cooperação das associações representativas no planejamento municipal; Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. PLANO PLURIANUAL ( O que se pretende) Diretrizes – despesas de capital e outras delas decorrentes Objetivos – programas de duração continuada Metas (art. 35, parágrafo 2º I, ADCT) Encaminhamento até 31.08.xx, e devolução até o final da sessão legislativa. LEI DE DIRETRIZES (Como fazer) Metas e . despesas de capital Prioridades . orientação para a proposta anual (Correção – fixação – critérios – autorizações, etc.) (art. 35, parágrafo 2º II, ADCT) Encaminhamento até 15.03.xx, e devolução até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

I. orçamento fiscal, fundos, órgãos da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; (Art. 107/Lei 4.320 – Revogado)

LEI ORÇAMENTÁRIA (Quando fazer)

I. orçamento dos investimentos das empresas em que o Município, direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto;

II. o orçamento da seguridade social.

(art. 35, § 2º II, ADCT) encaminhamento até 31.08.xx, e devolução para sanção ate o encerramento da sessão legislativa.

Quando falamos em planejamento, imediatamente vem à memória a nossa situação doméstica. Ocorre que, em finanças públicas, esta ótica precisa ser ampliada, pois, no planejamento do sistema orçamentário, a complexidade é maior, requerendo inclusive conhecimentos técnicos para sua elaboração. Como vimos, é um sistema, pois uma etapa alimenta a outra. A compatibilidade do sistema é tarefa da maior importância, pois traduz a intenção real das ações de governo. A iniciativa para propor projeto de lei sobre estas matérias é exclusiva do Executivo. Porém, é prerrogativa do Legislativo as suas aprovações. Aqui, identificamos um ponto de fortalecimento do Legislativo. Não obstante a independência dos Poderes, quanto à propositura e apreciação das propostas, sugere-se que a discussão seja a mais ampla possível, sobre as etapas do sistema orçamentário, buscando evitar personalismo ou tendências desnecessárias, posto que os objetivos devem traduzir os anseios dos munícipes. Têm-se observado, quando da definição do orçamento, algumas situações que precisam ser evitadas, como:

a) Propostas orçamentárias superestimadas, fato injustificado pelos níveis inflacionários do momento;

b) Pedido de suplementação orçamentária, com percentuais notoriamente desnecessários e incompatíveis;

c) Negativa peremptória de qualquer percentual para suplementação do orçamento, provocando total subserviência ao Legislativo, a cada necessidade;

d) Pressuposição artificial de receitas, sem a real capacidade de realização, apenas para contrabalançar o resultado destas com o das despesas.

Por conta desses impasses, que muitas vezes traduzem a intransigência política dos membros dos poderes, vê-se a ausência de apreciação da proposta orçamentária, e, em não menos vezes, a sua desaprovação, de maneira até inconsequente. O bom senso e o elevado espírito público, características indispensáveis ao agente político, devem prevalecer a bem da normalidade institucional. Recomenda-se, nos casos extremos em que não se configure a aprovação da proposta orçamentária, pelo menos sejam deliberadas algumas dotações ou duodécimos, buscando garantir que direitos inadiáveis ou serviços vitais, não sofram solução de continuidade, até que, no momento mais adequado, com mais serenidade, a proposta seja deliberada definitivamente.

DA ORGANIZAÇÃO INTERNA DA CÂMARA Considerações sobre o desmembramento da contabilidade da Câmara. Quando se pretende a separação contábil do Executivo, mister se faz algumas ponderações, da seguinte ordem:

1) Os controles internos efetuados pela estrutura do Executivo, no presente, oferecem suporte ao sistema legislativo?

2) Os custos adicionais a serem arcados com a separação justificam o feito? Após a análise criteriosa de tais premissas é que se decide – sim ou não. Por que sim ou não? A razão é muito simples, pois, com a implantação de estrutura administrativa própria, o

volume de despesa a ser efetuado pelo Legislativo se altera, já que antes era utilizada a do Poder Executivo.

Muito bem, decidiu-se pela separação contábil. Como proceder? Quais as providências imediatas?

a) Baixar Resolução, dando ciência ao Executivo, da decisão plenária. Observa-se que ao Executivo somente cabe acatar a decisão, que é soberana.

b) Criar os cargos essenciais ao funcionamento administrativo, até então inexistentes; antes, porém, atentar que, com exceção aos cargos em comissão, para a admissão de pessoal, é imprescindível a realização de concurso público.

c) Abertura de conta bancária, em nome da Câmara Municipal, que via de regra, será movimentada pelo Presidente e o Tesoureiro, ou na forma do regimento interno.

d) Providenciar a inscrição da Câmara perante o CGC/MF. e) Aquisição de mobiliário, através do Instituto da Licitação. f) Prestação de contas. Duas situações que requerem atenção quanto à separação contábil da Câmara:

1) Repasses do Executivo. Como sabemos, estes repasses estão disciplinados no art. 168 da Constituição Federal ou

disposição expressa na lei orgânica local. Deverá ser aplicado este normativo constitucional com absoluta razoabilidade, considerando-se as efetivas necessidades do Legislativo, dentro das disponibilidades financeiras do Executivo, não permitindo favorecimento de um em detrimento de outro. Os repasses solicitados ao Executivo, destinam-se a atender as necessidades de funcionamento do Legislativo. Portanto, não há que se entender que a este cabe percentual ou duodécimos orçamentários. Eventuais sobras financeiras poderão ser mantidas em aplicações junto a instituições financeiras oficiais, porém as rendas produzidas deverão ser recolhidas à Tesouraria da Prefeitura. 1) Alterações Orçamentárias

Os recursos admissíveis para fazer frente a suplementações orçamentárias são os definidos no parágrafo 1º, do artigo 43, da Lei n º 4.320/64. No entanto, o único cabível no caso de a Câmara necessitar processar a alteração do perfil da dotação fixada na Lei de Meios para a unidade, é o constante do inciso III do referido dispositivo, ou seja, os resultantes da anulação parcial ou total de créditos gráficos. Depreende-se do fato, o seguinte:

a) Havendo necessidade de alteração orçamentária, o Legislativo poderá fazê-la desde que a lei de meios a autorize;

b) Se os recursos utilizados na suplementação não forem suficientes dentro das rubricas próprias, para compor o restante do valor, deverá consorciar-se com o Executivo, a quem cabe a iniciativa indelegável da propositura.

Esta matéria, inclusive, já foi objeto de decisão pela Corte de Contas do Paraná, obtendo o Parecer abaixo:

Consulta. Impossibilidade, por parte do Legislativo, de suplementar suas dotações orçamentárias através de Resolução, tendo em vista a ausência de autorização na lei de meios. (Resolução no. 9.567/95-TC).

ESCRITURAÇÃO NAS CÂMARAS COM CONTABILIDADE DESCENTRALIZADA

A) NA PREFEITURA MUNICIPAL:

1º Lançamento DEBITE - Ativo Financeiro Disponível Bancos C/Câmara Municipal CREDITE - Ativo Financeiro Disponível Bancos C/Movimento........ 300.000

D. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO 2º Lançamento – pela realização de despesa pelo Legislativo

A Câmara de Vereadores encaminhou no fim do mês à Contabilidade Central da Prefeitura, para fins de integração à contabilidade, o seu balancete de execução da despesa orçamentária.

DEBITE - Câmara Municipal Dotações Correspondentes CREDITE - Despesa Empenhada .......... 200.000 3º Lançamento DEBITE - Despesa Empenhada CREDITE - Despesa Liquidada ............ 200.000 4º Lançamento DEBITE - Despesa Liquidada CREDITE - Despesa paga .....................150.000 SISTEMA FINANCEIRO A Câmara Municipal, junto com as informações orçamentárias, enviou também as financeiras. DEBITE - Função Legislativa CREDITE - Diversos Ativo Financeiro Disponível a Bancos C/Câmara Municipal ............150.000

Passivo Financeiro a contas a Pagar C.M. .......................... 50.000 SISTEMA PATRIMONIAL DEBITE - Variações Patrimoniais Passivas Resultantes da Execução Orçamentária Despesa Orçamentária Despesa de Custeio CREDITE - Transferências Patrimoniais ............... 200.000 As quotas creditadas à Câmara Municipal, somente constituirão despesas do Tesouro Municipal após terem sido utilizadas em seus pagamentos e informado os gastos à Contabilidade de Prefeitura. PELA DEVOLUÇÃO DE NUMERÁRIO DA CÂMARA DEBITE - Ativo Financeiro Disponível Bancos C/Movimento CREDITE - Ativo Financeiro Disponível a Bancos C/Câmara Municipal......... 150.000

A) CÂMARA MUNICIPAL Pelo recebimento do numerário SISTEMA ORÇAMENTÁRIO DEBITE - Cotas recebidas CREDITE - Cotas Previstas ................................. 300.000 SISTEMA FINANCEIRO DEBITE - Ativo Financeiro Disponível Bancos C/Movimento CREDITE - Cotas Recebidas ............................... 300.000 Pela realização de Despesa SISTEMA ORÇAMENTÁRIO DEBITE - Despesa Autorizada

Dotação Correspondente

CREDITE - Despesa Empenhada ........................ 200.000 DEBITE - Despesa Empenhada CREDITE - Despesa Liquidada ............................ 200.000 DEBITE - Despesa Liquidada CREDITE - Despesa Paga .................................... 150.000 SITEMA FINANCEIRO DEBITE - Função Legislativa CREDITE - Diversos Ativo Financeiro Disponível Bancos C/Movimento ....................... 150.000 Passivo Financeiro a contas a Pagar ................................ 50.000 DEVOLUÇÃO DE NUMERÁRIOS SISTEMA ORÇAMENTÁRIO DEBITE - Cota Prevista CREDITE - Cota Recebida .................................. 150.000 SISTEMA FINANCEIRO DEBITE - Cotas Recebidas CREDITE - Ativo Financeiro Disponível Bancos C/Movimento ....................... 150.000 A devolução de numerário deverá ser feita através de ofício do Presidente do Legislativo, ao Prefeito Municipal, acompanhado de cheque nominal à Prefeitura Municipal. REMUNERAÇÃO DE AGENTES POLÍTICOS A remuneração de agentes políticos municipais é tema que o constituinte houve por bem regular, determinando, de início, o princípio da remunerabilidade, e, posteriormente, através da Emenda Constitucional n º 01/92, estabelecendo limites para sua fixação. São os seguintes os comandos constitucionais que tratam da matéria:

“Art. 29 – O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: ... V – remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a subsequente, observando o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, e 153, parágrafo 2º, I; VI – a remuneração dos Vereadores corresponderá a, no máximo, 75% (setenta e cinco por cento) daquela estabelecida, em espécie, para os Deputados Estaduais, ressalvado o que dispõe o art. 37, XI; VII – o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% (cinco por cento) da receita do município”. ... Art. 37 – A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte: ... XI – a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito;

A CONSTITUCIONALIDADE E A LEGALIDADE Ao estabelecer a remunerabilidade do mandato político municipal, como direito dos vereadores e prefeitos eleitos, a Constituição Federal determinou princípios a serem observados, como regras gerais. Ao conceder autonomia legislativa aos municípios, permitiu que essas regras gerais fossem mais detalhadas, conforme as peculiaridades de cada município, através das respectivas leis orgânicas. É necessário portanto, que além de respeitar os parâmetros constitucionais, os atos de fixação da remuneração de vereadores e prefeitos, respeitem as normas contidas na Lei de Organização Municipal, para que sejam reconhecidos como constitucionais e legais. No Estado do Paraná, verifica-se que várias leis orgânicas não abordaram a matéria com a devida atenção, limitando-se a reproduzir as normas constitucionais. Outras, definiram regras como prazo de fixação, proibição ou obrigatoriedade de remunerar sessões extraordinárias, modos e prazos de reajuste, etc... O importante é que o ato de fixação da remuneração dos agentes políticos seja feito em consonância com o regramento jurídico vigente, o constitucional e o local em caráter complementar, assegurando-se a sua legitimidade e o bom desempenho político de vereadores e prefeitos.

A ANTERIORIDADE E A INALTERABILIDADE DA FIXAÇÃO Já foi dito que a Constituição assegurou a remuneração dos agentes políticos municipais. Além disso, estabeleceu em razão do princípio da impessoalidade que a determinação do valor da remuneração terá que ser feita segundo o princípio da anterioridade:

“Art. 29 - ... ... V – remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a subsequente, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, e 153, parágrafo 2º, I;” Compreende, a Legislatura, o período de quatro anos, durante o qual os vereadores exercem os seus mandatos. Não basta, porém, que esta fixação ocorra antes do término da legislatura em vigor. Sobre isto já se pronunciou o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná nos seguintes termos:

“VEREADORES – REMUNERAÇÃO – DECRETO LEGISLATIVO EDITADO APÓS AS ELEIÇÕES – ILEGALIDADE. Tendo a Constituição da República adotado o princípio da anterioridade da remuneração dos Vereadores (art. 29, V)m a fixação respectiva deve ocorrer antes de realizadas as eleições (STF – RT). Vol. 425/214)”(em Apelação Cível n º 39688-9, Acórdão n º 10.883 – 4º Câmara Cível).

Fica certo, assim, que a fixação da remuneração dos Vereadores e dos Prefeitos, bem como, a verba de representação do Prefeito, do Vice-Prefeito e do Presidente da Câmara para a legislatura 2005 a 2008 deverá acontecer antes de 3 de outubro do ano de 2004, para ser considerada válida juridicamente, privilegiando a impessoalidade, isto é, a elaboração da regra sem que se saiba que pessoas serão por ela alcançadas. Municípios Novos O princípio da anterioridade da fixação só não pode ter sua observância exigida quando se trata de primeira legislatura decorrente da instalação de governo de município recém-criado. “A remuneração desses agentes políticos – Vereadores e Prefeitos – há que ser fixada no final de cada legislatura, para vigorar na seguinte, salvo nos municípios novos, em que a Câmara pode estabelecê-la para os mandatos em curso. (em Direito Municipal Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, 6ª ed. Malheiros Ed., pag. 510). INALTERABILIDADE Pelo mesmo princípio da impessoalidade, não se admite como válida qualquer modificação na remuneração fixada no prazo constitucional. É o princípio da inalterabilidade, que torna concreto e eficaz aquele da anterioridade. Cabe ser observado, que o princípio da inalterabilidade não está ligado à sessão legislativa (que corresponde ao ano de trabalhos legislativos), mas sim à legislatura (que abrange quatro sessões legislativas). INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA O art. 150, inciso II, referenciado pelo inciso V do art. 29, todos da Constituição Federal, veda que se institua tratamento desigual entre contribuintes em razão da ocupação profissional ou função por eles exercida. O art. 153, inciso III, também constitucional, diz da competência da União para a instituição do imposto de renda e proventos de qualquer natureza, cujos critérios informadores: da generalidade, da universalidade e da progressividade, são estabelecidos no inciso II do parágrafo 2º deste mesmo art. 153. Significa, portanto, que a remuneração dos agentes políticos fica sujeita a este imposto,

igualando-se os detentores de mandato político à toda gama de contribuintes, sem mais quaisquer privilégios tributários. LIMITES CONSTITUCIONAIS DA REMUNERAÇÃO O mesmo inciso V, deste artigo 29, da CF/29, da CF/88, obriga a incidência sobre o tema do disposto no art. 37, também de índole constitucional, consubstanciando o primeiro limitador da remuneração dos vereadores: Art. 37 – ... XI – a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito; Temos aqui colocado que a remuneração do Prefeito Municipal é o teto máximo a ser praticado nos municípios, válido tanto para os servidores públicos, como para os vereadores. A remuneração do Prefeito, compreendendo tanto o subsídio como a verba de representação, não foi limitada pelo constituinte. A Câmara deverá, no entanto, considerar a garantia da irredutibilidade dos vencimentos dos servidores públicos, constante do inciso XV, deste mesmo art. 37 da Carta da República, que funciona como limitador mínimo da remuneração do Prefeito. O segundo parâmetro constitucional a ser observado pelo legislativo municipal, relativo à remuneração dos vereadores, é o do inciso VI do art. 29: “Art. 29 -... ... VI – a remuneração dos Vereadores corresponderá a, no máximo, 75% (setenta e cinco por cento) daquela estabelecida, em espécie, para os Deputados Estaduais, ressalvado o que dispõe o art. 37, XI;” Importante noticiar a Resolução n º 5.171/96, de 7 de maio, do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, que acatando o Parecer n º 6.982/96 do procurador-geral do Estado junto ao Tribunal, assim conclui:

a) Vereadores não são servidores públicos sim agentes políticos, não fazem jus, portanto ao décimo terceiro salário, eis que este é um benefício inerente ao cargo público;

b) A remuneração dos Edis não pode ser fixada em percentual incidente sobre aqueles valores percebidos pelos Deputados Estaduais, não somente pelo desencontro cronológico entre as legislaturas, mas, principalmente, porque, além de vedada constitucionalmente qualquer tipo de vinculação, devem ser obedecidos todos os limitadores impostos pela Carta Magna e, após fixados os valores expressos em Real”.

Como último limite de remuneração dos vereadores, temos aquele relativo à arrecadação

do município: “Art. 29 - ... ... VII – O total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% (cinco por cento) da receita do município”. Também quanto a este tópico, houve manifestação do Tribunal de Contas, no que se refere à composição da receita a ser considerada para a verificação deste limite: “Consulta. A receita do Município, para efeito do limite constitucional acerca da

remuneração dos Vereadores, deve ser entendida como todas as receitas orçamentárias próprias do Município, com exceção daquelas formadas pelos ingressos financeiros decorrentes de repasses de recursos através de auxílios, convênios e instrumentos congêneres, além dos oriundos de alienação de bens”. (Resolução n º 1828/94 – TC, RTC – PR, n º 109, p. 233). É oportuno ressaltar, neste momento, que o parâmetro estabelecido neste inciso VII do art. 29 da CF/88, deve ser entendido como um limite gasto com a remuneração dos vereadores, incluindo-se a verba de representação do Presidente da Câmara, no momento da verificação da obediência a este percentual. O que não se pode fazer é estabelecer no ato que fixa as remunerações dos vereadores, que estas somadas corresponderão a percentual da receita municipal, ainda que inferior a 5% da receita. Isto por dois motivos:

- O primeiro decorre do entendimento do Tribunal de Contas do Paraná, de que a vinculação da receita à despesa com a remuneração de vereadores, fere o dispositivo constitucional que proíbe qualquer vinculação de receita à despesa certa ( inciso IV, do art. 167 da CF/88).

Várias são as manifestações do Tribunal de Contas no sentido de julgar inconstitucional a fixação de remunerações de vereadores em percentual da receita municipal, das quais destacamos a seguinte:

“Consulta. 1. Resolução que fixa remuneração dos Vereadores, vinculando-a a percentual da receita

arrecadada. Ilegalidade do referido ato, por contrariar a Constituição Federal, arts. 37, XIII e 167, IV, a Constituição Estadual arts. 27, XIII e 135, IV e ainda a L.ºM. arts. 124 e 138, IV...”(Resolução n º 5.328/94 – TC, RTC, PR, n º 111, p. 218)

Este, também, o entendimento esposado pelo Tribunal de Justiça do Paraná, como se infere da seguinte ementa: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – RESOLUÇÃO LEGISLATIVA N º 006/92 DA CÂMARA MUNICIPAL DE ......... – VINCULAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS VEREADORES A PERCENTUAL DA RECEITA – ALTERAÇÃO DO PRAZO DE REPASSE – PROCEDÊNCIA. É inconstitucional a Resolução Legislativa n º 006/92 do Município de ......, quando vincula a remuneração dos vereadores à receita, face o artigo 135, inciso IV da Constituição Estadual e consoante a Emenda n º 01 de 31 de março de 1992, que vale como critério limitador e na medida em que altera a época do repasse, afrontando o artigo 136 da Constituição Estadual, criando uma situação distinta da utilizada por toda a federação”. (ADIn n º 27.639-5 de Curitiba – Acórdão n º 2014 – OE)

- O segundo motivo é que a remuneração deve ser fixada em valores certos, conhecidos, e não variáveis, senão segundo a necessidade da manutenção de seu poder aquisitivo, muito embora a recente estabilização da economia, não autorize mais a prática de reajustes em curtos lapsos de tempo, devendo ser observada no momento da determinação da forma de reajuste, as diretrizes do plano nacional de estabilização da moeda, e ainda, a coerência com a política de condução das finanças municipais.

É importante, ainda, frisar que, estes limites constitucionais, devem ser observados

simultaneamente. Não basta que apenas um deles seja respeitado para a satisfação dos preceitos estabelecidos pelo art. 29 da Carta da República. Isto é, a remuneração dos vereadores deve ser, ao mesmo tempo:

• menor ou igual à remuneração do Prefeito Municipal; • menor ou igual a 75% da remuneração dos deputados estaduais, excluídas destas as

verbas de ressarcimento de despesas com viagem;

• somadas, não podem ultrapassar a 5% da receita arrecadada pelo município, excluindo-se da base de cálculo as receitas formadas pelos ingressos financeiros decorrentes de repasses de recursos através de auxílios, convênios e instrumentos congêneres, além dos oriundos de alienação de bens.

DOS ATOS DE FIXAÇÃO O processo legislativo é instituído pela Constituição Federal que começa pela definição de quais os tipos que compõem a normatividade jurídica nacional conforme o art. 59 deste diploma maior, elencando em seus incisos VI e VII, respectivamente, os decretos legislativos e as resoluções. Estes atos, diferentemente dos demais, não mereceram do constituinte definição de procedimento de sua formação, ou de seu conteúdo, deixando a cargo das respectivas casas legislativas a devida regulamentação.

Não se quer dizer, contudo, que não haja obrigação de resguardar simetria entre o regramento de formação e finalidade das resoluções e decretos legislativos, nas várias esferas de poder.

Parte-se, então, da definição consagrada na doutrina e na prática legislativa costumeira das mais altas casas parlamentares da Nação, para o entendimento da significação e alcance de cada um destes atos:

Decreto Legislativo – é ato que trata de assunto de exclusiva competência do legislativo, visando a produção de efeitos externos ao seu âmbito.

Resolução – é ato que trata, também, de assunto de exclusiva competência da Câmara, porém seu objeto visa a produção de efeitos internos.

Ambos são atos próprios das casas legislativas, versando sobre matéria administrativa ou político-administrativa, sujeitos apenas à deliberação plenária, e formados pelo mesmo rito procedimental da lei, sem contudo, serem submetidos à sanção, nem passíveis de veto pelo Chefe do Executivo.

Destas considerações depreende-se que decreto-legislativo é o ato próprio para a fixação da remuneração do Prefeito Municipal e da verba de representação do seu substituto legal, o Vice-Prefeito.

A resolução, por sua vez, trata da remuneração de mandatários legislativos, isto é, dos vereadores, e da verba de representação do Presidente da Câmara. Observações finais

- É necessário consultar a Lei da Organização Municipal antes da deliberação sobre a remuneração dos agentes políticos locais, pois todas as normas constantes naquele diploma deverão ser observadas para a validade do ato.

- O salário mínimo não pode ser utilizado como referencial ou indexador por expressa

proibição constitucional, quando sua alteração resultar no aumento obrigatório dos vencimentos dos servidores que o percebem.

- Não há permissão constitucional para que se institua 13º aos agentes políticos, uma vez

que este não possuem, com a administração, vínculo de dependência e submissão hierárquica, não lhes sendo pertinentes os direitos sociais do trabalhador.

- A concessão de índices de aumento diferenciados aos servidores públicos só se justifica

quando devidamente fundamentada a necessidade de adequação dos vencimentos de determinadas categorias profissionais à realidade do mercado de trabalho. Nesse caso,

de ajustes diferenciados, mas gerais, o Tribunal de Contas do PR já se manifestou pela aplicação de média aritmética dos vários índices à remuneração dos agentes políticos. Convém que não haja o repasse do reajuste quanto apenas uma ou poucas categorias sejam majoradas em seus vencimentos, principalmente se ocorrem em datas diversas.

- Embora não seja matéria disciplinável através de resoluções ou decretos legislativos, a

previsão de concessão de aposentadorias aos agentes políticos ou de pensões a seus dependentes é inconstitucional, uma vez que a sistemática previdenciária, impõe para tanto a condição de contribuinte e de tempo mínimo de contribuição para que se adquira direito a estes benefícios sociais, destinados aos trabalhadores em geral.

A CÂMARA MUNICIPAL Generalidades Sobre Seus Objetivos Dentro do Estado Democrático de Direito, em que pese sua independência, os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, são harmônicos. Este conceito está contido expressamente na Carta Constitucional, em seu artigo 2º, inexistindo assim subordinação entre os três poderes de Governo. Para René Capitant – “GOVERNAR É LEGISLAR”. O Poder Legislativo, exercido pelo sistema de representação, tem na figura do vereador a sua expressão máxima, pois, em síntese, a ele cabe transformar os anseios de seus munícipes em ações diretas, na forma de leis ou buscando junto do Executivo obras ou atos que beneficiem a sua comunidade. No Brasil, a estrutura federativa admite 3 níveis de Governo – o Federal, o Estadual e o Municipal, sendo que o sistema Legislativo usado é o cameral, variando o número de participantes em função da quantidade de habitantes que o município possui. Seria uma visão curta demais, simplesmente, dizer que a Casa Legislativa é o local onde são apreciadas as Leis Municipais, pois, decorre do processo legislativo, gama enorme de outras atividades que escapam ao melhor e mais conhecida.

- Anteriormente à Constituição de 1988, o Poder Legislativo tinha suas funções significativamente reduzidas, não podendo, inclusive, tratar de matéria financeira.

- Com o advento da Constituição Federal de 1988, o panorama mudou totalmente, dando-lhe nova configuração e importância, tendo em vista: a) a queda de alguns impedimentos; b) o restabelecimento do equilíbrio entre os poderes; c) a mudança do panorama jurídico/político; d) a capacidade de legislar sobre matérias tributárias, financeiras e orçamentárias

(plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e orçamento). Depreende-se, que o sistema Legislativo sofreu profundas modificações, e que, decorridos

mais de 6 anos, ainda não se tem completo conhecimento sobre estas mudanças. ATRIBUIÇÕES DA CÂMARA As atribuições da Câmara Municipal, passam desde a representatividade dos anseios da população até a condição de fiscalizador do dinheiro público. Para melhor compreender estes atributos, precisa-se conhecer as funções da Câmara.

Função Legisladora Esta é a função que melhor traduz a instituição Câmara Municipal, pois tem como característica o estabelecimento da ordem jurídica na territorialidade municipal. Dentro desta função as atividades mais comuns são:

- Legislar sobre tributos de sua competência; - Autorizar isenções e outros benefícios fiscais (moratória e remissão de dívida); - Votar o Orçamento Anual, LDO e Plano Plurianual; - Criação e extinção de cargos públicos; - Suplementação da Legislação Federal e Estadual, no que couber; - Votar e Alterar a L.O .M.; - Fixar a Remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos próprios Vereadores para cada

Legislatura. Não confundir a função legisladora, como atividade, com competência para a iniciativa de

projetos de lei sobre determinadas matérias. Função Administrativa Esta função caracteriza-se principalmente quando:

- Delibera sobre organização dos seus serviços administrativos; - Determina transferências, nomeações ou demissões no seu quadro funcional; - Toma medidas para superintender serviços ou atividades internas com vistas à melhoria

do controle interno; - Ordena despesas e efetua pagamentos.

Função Julgadora Caracteriza-se pelo juízo político adotado em relação aos seus pares, Prefeito e Vice-Prefeito. Normalmente exercida nos casos de cassação de mandato previstos nas Leis Orgânicas e decreto-lei 201/67, e nos casos de julgamento das contas do Prefeito. Função Fiscalizadora Esta função abrange o controle político-administrativo sobre a conduta do Executivo, compreendendo a fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial. Cabe ao Legislativo verificar a correta aplicação do dinheiro público, tarefa facilitada devido até ao fluxo de informações que lhe acorrem no dia a dia do Município, e se caracteriza pela:

- Verificação da aplicação dos recursos previstas na manutenção do ensino; - Criação de comissões para investigação de determinado fato; - Verificação quanto à execução orçamentária executada à LDO e ao Plano Plurianual; - Fiscalização quanto à correta aplicação e destinação do Patrimônio Municipal. Ressalte-se que, por fiscalização, deverá ser entendida a aplicação correta e legal do erário

em conjunto com estrutura funcional adequada de controle do patrimônio. As funções julgadoras e fiscalizadoras são exercidas com o auxílio o Tribunal de Contas. Tal atribuição está disciplinada no parágrafo 1º do Art. 31 da C.F. e Art. 82, parágrafo 1º da Lei Federal n º 4.320/64, ou ainda, mediante instalação de comissão de inquérito para apuração de fato certo, na forma estabelecida na LOM, ou no Regimento Interno da Câmara. Ao Tribunal de Contas compete o julgamento das contas das Sociedades de Economia Mista

e Empresas Públicas, e a emissão de Parecer Prévio, para julgamento pelo Legislativo, sobre as contas do Executivo, Legislativo, Autarquias, Fundações e Fundos Especiais. Cabe ressaltar que o Parecer Prévio emitido pelo Tribunal de Contas somente poderá ser modificado por decisão da maioria qualificada dos membros da Câmara Municipal, nos termos do Art. 31, parágrafo 2º CF. As contas do Município ficarão, durante 60 (sessenta) dias anualmente, nas Câmaras Municipais, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (Art. 18, parágrafo 3o, da Constituição Estadual). Da apreciação das contas pelo Tribunal, podem decorrer as seguintes situações em relação ao Parecer Prévio:

a) Pela aprovação; b) Pela não aprovação. Qualquer das conclusões poderá ser modificada pelo Legislativo, por decisão de 2/3 (dois

terços) de seus membros. (CF, art. 31, parágrafo 2º) Tal decisão, contudo, deve ser motivada. Poderá ocorrer que o Parecer Prévio tenha sido pela desaprovação das contas, e que tal situação tenha sido motivada por questões de ordem formal. Poderão estas contas ser aprovadas, sem a necessidade de outros procedimentos legais. Reside, neste fato, de forma inequívoca, certeza de que a função fiscalizadora está sendo plenamente exercitada pelo Legislativo, face aos elementos de convicção sobre o fato. Da desaprovação por apropriação indevida de dinheiro público, ou por outro tipo de irregularidade devidamente comprovada, deverão os autos ser encaminhados ao Ministério Público, para as medidas cabíveis, caso esta providências não tenha sido adotada pelo Tribunal de Contas. Convém lembrar que, uma vez encaminhados os autos ao Ministério Público, qualquer que seja a decisão do Legislativo, esta não terá a virtude de obstar a manifestação do Judiciário. Os efeitos e sanções decorrentes da intervenção do Ministério Público, somente terão lugar, após a decisão ter transitado em julgado. Portanto, a cessação dos direitos políticos e de outros impedimentos só ocorrerá após sentença judicial irrecorrível. IMPEDIMENTOS E INCOMPATIBILIDADES Devido à dinâmica própria, durante as atividades normais do Legislativo e mesmo quando do seu recesso, há na Câmara Municipal a continuidade de atos e fatos que produzem efeitos de natureza jurídica, administrativa ou contábil, de modo a requerer cuidados especiais. Destarte, o controle interno, deve ser ponto de apoio e permanentemente considerado pelos administradores, evitando desvios de legalidade ou imperícia administrativa. No exercício do mandato, e desde a diplomação, ao Edil são impostas incompatibilidades e impedimentos para a prática de determinados atos ou para o exercício de certas funções. Inicialmente abordada pelo artigo 29, VII, a matéria encontra-se alinhada no artigo 54, ambos da Constituição Federal. O disciplinamento, nos termos a seguir, no que não conflitar com o disposto na Lei Orgânica do Município, é aplicável aos vereadores: Os Deputados e Senadores não poderão: I – desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;

b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades constantes da alínea anterior.

II – desde a posse: a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de

favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;

b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades a que se refere o inciso I, a;

c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, a;

d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.

Sempre em consonância, o Tribunal de Contas do Paraná já proferiu várias decisões envolvendo o tema, dentre as quais destacam-se: Incompatibilidade funcional Consulta. Impossibilidade de vereador exerce, cumulativamente, a vereança e cargo da função da qual seja demissível “ad nutum”- art. 54, inciso I, letra B, combinado com o disposto no art. 29, inciso VII – CF – (Resolução n º 6.573/95 – TC). Incompatibilidade negocial Consulta. Impossibilidade de receber incentivos fiscais do Município, empresa cuja titularidade pertença ao vereador – (Resolução n º 6.274/95-TC). POSTURA DO LEGISLADOR FRENTE ÀS PRERROGATIVAS A independência do Legislativo, no quadro harmônico dos poderes constituídos no estado de Direito, encontra sua expressão máxima na medida em que traduz sua co-responsabilidade na formação e condução da ordem jurídica e política, representada pelas suas mais diversas funções, como vimos anteriormente. Tal independência assegura ao Legislativo prerrogativas, consideradas como próprias às suas funções, a exemplo daquelas constantes no art. 51 da Constituição Federal: Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

I – autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado; II – proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;

III – elaborar seu regimento interno; IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; V – eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII. Por conta destas competências, diversos desdobramentos jurídico-administrativos são observáveis, por exemplo: a) Separação contábil do Executivo: este procedimento tem enormes

repercussões, especialmente no que diz respeito ao controle interno, razão pela qual chamamos especial atenção, para os seguintes contornos:

• Tornam mais acentuadas as responsabilidades do Presidente da Câmara, já que este

atuará mais ativamente, tanto na ordenação quanto na liquidação das despesas; • Criação do quadro próprio de pessoal – esta questão deve ser perfeitamente

dimensionada às reais necessidades da instituição, pois que seus gastos também compõem o limite máximo constitucional de despesa com pessoa, que é de 60% previsto na Lei Complementar n º 82/95.

• Quando adotado quadro próprio de pessoal, deve ser observada, sempre que possível, a isonomia de funções e remuneração com o quadro geral do município. Isto porque, os servidores do Legislativo fazem parte do quadro de servidores do município, portanto estão afetos à política salarial do executivo, a quem cabe a iniciativa de eventuais reajustes.

• Conforme abordado anteriormente, chama-se a atenção do Presidente do Legislativo quanto à ordenação de certas despesas, pois na Câmara Municipal, muitas delas se revestem de caráter irregular, haja vistas configurarem-se às suas funções. Eis alguns exemplos: 4) Confraternizações

As despesas com a confraternização entre funcionários e vereadores não poderão ser efetuadas às expensas do erário, pois tais gastos, por si não se justificam, estando divorciado deles o interesse público.

4) Recepção de autoridades

É compreensível que certas autoridades sejam convidadas para visita, ou até mesmo para o acompanhamento de determinadas matérias que estejam sendo apreciadas na Casa Legislativa, e após o término, esta autoridade venha a ser homenageada ou outra comemoração semelhante. Despesas tais, com absoluta parcimônia, poderão ser feitas sob os pressupostos da legalidade.

4) Troféus, Medalhas, Jogos de Camisa, Ajuda e Atletas, Doações, entre outras. Absolutamente, tais despesas não encontram no Legislativo sua razão de ser, não fosse só a ausência de interesse público para realizá-las. Normalmente, o Executivo dentro de programas próprios de incentivo ao esporte amados, já contempla dotações para tal fim.

4) Publicidade

Esta de que falamos, não é aquela que condiciona a eficácia do ato público, que por sua vez, será veiculada no órgão oficial, especialmente eleito, para a divulgação dos atos e fatos do Município. Mas sim, daquela que tem característica de personalizar um fato, extraindo dele promoção pessoal. Os princípios da impessoalidade e da publicidade consagrados no artigo 37 da Constituição Federal, não se confundem. Ambos coexistem no mesmo fato tanto que em seu parágrafo 1º está definido que:

“Parágrafo 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”.

A propósito do dispositivo, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná, baixou o Provimento n º 01/90. Portanto, despesas com publicação das pautas das sessões, de divulgação de eventos patrocinados pela Câmara, na cobertura de sessões e demais, não atendem ao princípio constitucional, e como tal, não poderão ser efetuadas. Questionamentos específicos sobre a hipótese já foram estudados pela Corte de Contas do Paraná, que em diversas ocasiões posicionou-se contrária à sua

concretização, vide exemplo na ementa transcrita abaixo: Relator: Conselheiro Cândido Martins de Oliveira Protocolo: 8171/94 Origem: Município de Mandaguari Interessado: Presidente da Câmara Resolução: 3688/94 – de 03/05/94 Ementa:

Consulta. Contratação de órgão de publicidade, quais sejam jornais e emissoras de rádio, para a divulgação de trabalhos realizados pelo Poder Legislativo. Ilegalidade da realização do referido contrato, por caracterizar-se como promoção pessoal dos envolvidos, portanto, ferindo o disposto no art. 37, parágrafo 1º da Carta Magna.

4) Diárias

Instituídas através de Resoluções do Plenário, as diárias destinam-se a atender despesas de alimentação e hospedagem fora do Município, de vereador ou servidor, em missão de representação ou a serviço do Legislativo. Jamais poderá ser entendida como complemento salarial, tampouco aplicada ao vereador residente em Distrito, quando de deslocamentos à sede municipal para o seu mister legislativo. O equilíbrio na sua fixação, demonstra o grau de responsabilidade do legislador municipal.

4) Subvenções sociais

Este tipo de despesa não encontra no âmbito do legislativo qualquer razão de existência. Não há justificativa na distribuição de recursos fora de programas de governo, não apenas em face da sua escassez, mas principalmente porque somente o Chefe do Executivo tem poderes para tal mando. Além disto, a despesa condiciona-se a ordenamento legal, o qual está contido no art. 16, da Lei 4.320/64, nos seguintes termos: “Art. 16 Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais, visará à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada, aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica. Parágrafo único – o valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados, obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.

Como é possível ser verificado, a sua destinação é específica para serviços essenciais de assistência social, médica e educacional. É relevante lembrar que, além da previsão orçamentária indispensável, cabe ao Poder liberante, responsabilidade quanto ao exame da correta aplicação dos recursos pela entidade beneficiada, e bem ainda a respectiva tomada de contas.

4) Óculos, Dentaduras, Bolsas de Estudo, Urnas Funerárias, etc.

Este elenco, sem prejuízo de outras nele enquadráveis, também é de despesas impróprias ao Legislativo, aplicando-se as mesmas ponderações no item 3, retro Por oportuno, convém comentar, quanto ao fato de se efetuar despesa com

homenagens póstumas à pessoas que por um motivo ou outro se destacaram no município, e que, por questões de cidadania e reconhecimento público mereçam tal deferência, considera-se o mérito aferindo a representatividade da municipalidade. Diante de tal circunstância, há que se caracterizar o interesse público, desde que o ato represente a Administração como um todo. Porém, carece atentar para que exista dotação orçamentária para o empenho da despesa.

4) Veículos

Onde o processo legislativo atinge maior intensidade pela expressão ativa de seus membros, e diante da própria representatividade populacional do Município, a existência de um ou mais veículos para atender a necessidade dos serviços é justificável. Entretanto, alerta-se para a apropriada utilização do móvel, não o empregando no atendimento de interesses particulares ou o destinando para assistencialismos fora dos programas especialmente criados para este fim, desenvolvidos pelo Executivo. As considerações expostas nesta publicação não são exaustivas. Elas procuram, tão somente, corporificar elementos que possam subsidiar o trabalho parlamentar, a nível municipal, além de oferecer caminhos administrativos capazes de permitir melhores condições de administração das Casas Legislativas.

MODELO DE ANTEPROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO QUE DISPÕE SOBRE A REMUNERAÇÃO DO PREFEITO E DO VICE-PREFEITO (Para fim exclusivamente didático) Decreto Legislativo n º ................, de............ de............................ de 2004

Dispõe sobre a remuneração do Prefeito e do Vice-Prefeito para a legislatura de 2005 a 2008.

O Presidente da Câmara Municipal de ........................................... faz saber que os Vereadores aprovaram e eu promulgo o seguinte Decreto Legislativo. Art. 1º - A remuneração mensal do Prefeito Municipal será de R$ ............................... (.................................................). Parágrafo único – A verba de representação do Prefeito Municipal será de ............% (......................... ) do valor estabelecido no caput deste artigo. Art. 2º - A verba de representação do Vice-Prefeito corresponderá à ..................da verba de representação estipulada no parágrafo único do art. 1º . Art. 3º - Os valores fixados nos artigos 1º e 2º deste decreto legislativo serão revistos na mesma época e proporção em que forem majorados os vencimentos dos servidores públicos municipais, inclusive no período compreendido entre a data a sua promulgação e 1º de janeiro de 1997. Art. 4º - Este decreto legislativo entrará em vigor na data de sua publicação, iniciando seus

efeitos a partir de 1º de janeiro de 2005. MODELO DE ANTEPROJETO DE RESOLUÇÃO QUE DISPÕE SOBRE A REMUNERAÇÃO DOS VEREADORES ( Para fim exclusivamente didático) Resolução n º ................, de................. de......................... de 2004

Fixa a remuneração dos Vereadores Municipais para a legislatura 1997 a 2000, na forma estabelecida pelos Incisos V, VI e VII do art. 29 da CF/88.

O Presidente da Câmara Municipal de ................................ faz saber que os Vereadores aprovam e eu promulgo a seguinte Resolução. Art. 1º - A remuneração mensal dos Vereadores, para a legislatura 1997/2000, será de R$ .................. (...............................), dividindo-se em:

a) parte fixa de R$ ................................ (....................................................) b) parte variável de R$ ...........................( ...................................................) compondo-

se de .................( .....................) parcelas no valor unitário de R $ ................................(..................................) correspondente a igual número de sessões ordinárias, cuja realização é prevista regimentalmente.

I – Cada uma das parcelas que compõem a parte variável da remuneração será devida ao Vereador por sessão ordinária a que efetivamente comparecer, tomando parte nas votações. II – Não prejudicarão o pagamento das parcelas que compõem a parte variável da remuneração, a ausência de matéria a ser votada, a não realização da sessão por falta de quorum, relativamente aos Vereadores presentes na sessão, e o recesso parlamentar. FONTE: Tribunal de Contas do Estado do Paraná

A ESTABILIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO

A quebra da estabilidade nos Serviços Públicos exige prudência e um exame acurado por administradores experientes. As justificativas para a quebra do regime de estabilidade do servidor público repousam principalmente em quatro afirmativas:

a) Salários de alguns servidores acima do limite constitucional; b) Excesso de quadros;

c) Ineficiência no serviço público; d) A situação falimentar dos cofres públicos (União, Estados e Municípios).

Qualquer administrador vinculado efetivamente com o setor público, por pequena que seja sua experiência, sabe que a extinção da estabilidade nada tem a ver com a solução dos problemas acima, mas certamente agravará, e em muito, as possibilidades futuras de melhoria da eficiência e da qualidade dos serviços públicos. É o que as abordagens seguintes procurarão demonstrar. Salários Acima do Limite Constitucional A Constituição atual já prevê, no seu artigo 37, incisos XI e XII, limites aos salários dos servidores dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nos três níveis da administração pública (Federal, Estadual e Municipal), já estando, esses dispositivos, devidamente regulamentados pela Lei n º 8.448,de 21/07/92. Diz o referido art. 17 das DT: “Art. 17 – Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título”. Evidentemente, nova previsão constitucional não ampliará os instrumentos para fazer valer o que nela já está contido. Por que, então, esses limites constitucionais e legais não são aplicados? O que falta, sem qualquer sombra de dúvida, é decisão, vontade política, para fazer cumprir a lei. A Nação toda aplaudiria. Mas parece que é conveniente manter-se essa situação, para com ela justificar-se, a cada passo, não só a incompetência administrativa dos governantes, mas principalmente a oportunidade de, a pretexto de corrigi-la, introduzirem-se continuadas alterações na legislação, a partir do texto constitucional. Excesso de quadros Em todos os Estados onde se registra excesso de quadros, a maioria dos servidores não está abrigada pela estabilidade, ou por não ter ingressado no serviço público através de concursos, ou porque integrava carreiras regidas pela CLT, e não tinha tempo de serviço para se beneficiar daquele regime, quando entrou em vigor a nova Constituição. Dessa forma, se houvesse impossibilidade absoluta de governar com os quadros atuais, não existiriam obstáculos legais a essas demissões. Elas não ocorrem ou porque são prejudiciais à manutenção dos serviços, ou são socialmente injustas, ou politicamente inviáveis, ou o somatório de algumas ou de todas essas circunstâncias. Ineficiência ou Desídia no Exercício dos Serviços Públicos As dificuldades em demitir funcionários estão contidas na cultura e no sistema de nomeação dos chamados Cargos em Comissão, que indicam as chefias e, ao final, os condutores efetivos dos serviços públicos. A rotatividade desses cargos prejudica sua profissionalização e a aquisição da necessária experiência para lidar com os problemas públicos, tornando instáveis e sempre transitória a linha de subordinação e a linha de comando das atividades. Essa transitoriedade prejudica a manutenção, nos cargos-chaves, de pessoas competentes e experimentadas, que sejam capazes de imprimir e manter o ritmo de uma administração. Por isso, os melhores planos e projetos quase nunca se transformam em realidade na administração pública. Falta pessoal experiente nos cargos-chaves, e falta continuidade para conduzir sua implantação, transformando as idéias em ação, e essas em bens e serviços de qualidade. Excelentes idéias, que necessitam apenas um do outro ajuste para serem implementadas, mal são iniciadas e são logo abandonadas por novos salvadores da pátria, que, sem qualquer fundamentação consistente, as abandonam e substituem por novas, e às vezes também boas idéias, e que deveriam ser apenas adicionadas às anteriores, mas que também jamais serão

implementadas, pelos mesmos motivos. A vaidade de cada novo administrador, a rotatividade dos cargos-chaves e a falta de continuidade dos projetos implantados respondem muito mais pela má qualidade do serviço público do que o seu quadro de pessoal. Quanto à impunidade da ineficiência ou desídia, desde o Estatuto dos Servidores Públicos de 1951, Lei 1711, de 28/10/51, que esses fatos constituem razão suficiente para a quebra do direito à estabilidade. Lei nenhuma ampara o negligente e muito menos o infrator das normas éticas do serviço público. Essa autorização legal, constante do art. 207 da referida Lei 1711/51, foi substituída, ampliada e atualizada, para se adequar à nova Constituição, pelo artigo 132 da Lei n º 8.112, de 11/12/90, que dispõe: “Art. 132 – A demissão será aplicada nos seguintes casos: I – Crime contra a administração pública; II – Abandono do cargo; III – Inassiduidade habitual; IV – Improbidade administrativa; V – Incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; VI – Insubordinação grave em serviço; VII – Ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem; VIII – Aplicação irregular de dinheiros públicos; IX – Revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo; X – Lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; XI – Corrupção’; XII – Acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; XIII – Transgressão dos incisos IX a XVI do artigo 117. Art. 17 – (...........) IX – Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública; X – Participar de gerência ou administração de empresa privada, de sociedade civil, ou exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comandatário; XI – Atuar, como procurador ou intermediário, junto à repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro; XII – Receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições; XIII – Aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro; XIV – Praticar usura sob qualquer de suas formas; XV – Proceder de forma desidiosa; XVI – Utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares; Como se vê, não é por falta de previsão legal e constitucional que os Governantes continuam pagando salários acima dos tetos nela fixados, e não exercem suas prerrogativas legais para demitir os funcionários desonestos, improbos, corruptos ou simplesmente inassíduos, insubordinados ou violentos. Tais funcionários não são demitidos por desídia, omissão, incompetência, falta de vontade política ou simples oportunismo do Administrador a quem estão subordinados. Daí a importância da observação de Carlos Chagas (“Os Bodes Expiatórios”, Gazeta do Povo, Curitiba, 17/10/95, pág. 10), de que: “Antes era ridículo. De uns tempos para cá, passou a ser hilariante. A referência vai para o monte de besteiras divulgadas nos vídeos e nos jornais, a respeito dos funcionários públicos. Eles são a palmatória do mundo. Ou culpados de tudo o que acontece de ruim no país (...) São a causa da inflação, da dívida interna, da dívida externa, dos juros estratosféricos, do

desemprego, da fome, da miséria e da doença. (...) Furibundos e furibundas investem sobre eles pelos mais variados motivos. Uns porque, detendo o poder de mandar embora o trabalhador comum quando acordam de mau humor, frustram-se pela impossibilidade de fazer o mesmo com o servidor do Estado. Outros, pela frustração de terem querido ser funcionários públicos sem ter conseguido. Estes, por raiva, aqueles por inveja. (...) A gente se pergunta o que virá depois, para justificar a mesma situação de sempre, isto é, a multiplicação da indigência e os privilégios de pequena minoria. Deveriam, esses tartufos, poupar o funcionário público, porque depois que ele for reduzido a zero, irão atrás de quem, para apontar como culpados?” Recente pronunciamento do Sr. Ministro da Secretaria de Administração e Reforma do Estado (FSP, 15/07/95, págs. 1-5) é bastante elucidativo: O Ministro (...) disse ontem, em Porto Alegre/RS, que saber o que é justo ou injusto “é um problema muito complicado”, referindo-se à demissão de funcionários públicos. Se for aprovada a emenda do governo que “flexibiliza” a estabilidade, quando houver excesso de quadros em um órgão, o governo terá que ser “prático” no ato de demitir, disse Bresser. “Quando tem que demitir um número muito grande de funcionários, porque há excesso, tem que fazer isso rapidamente e não se pode ficar esperando avaliações (sobre a eficiência do servidor), disse ele”.

(...) Questionado se não seria injusto um jovem funcionário eficiente ser demitido, Bresser disse

que “ninguém sabe exatamente o que é justo ou injusto. Temos que saber o que é possível, prático, razoável, moralmente correto”.

O minucioso elenco de hipóteses em que o servidor, mesmo estável, pode ser demitido, não satisfaz ao Ministro. Parece que o que se pretende é a total autonomia do Administrador para determinar o critério, a conveniência, a oportunidade e a extensão em que essas demissões devam ocorrer. Ainda que seja “um número muito grande de funcionários, (...) tem que fazer isso rapidamente e não pode ficar esperando avaliações, pois ninguém sabe exatamente o que é justo ou injusto.

Ora, qualquer pessoa razoavelmente preparada, e que tenha passado algum tempo com a obrigação de administrar alguma atividade no setor público, sabe que essas regras subjetivas são incompatíveis com a natureza dos serviços públicos.

Na iniciativa privada, os fatores subjetivos para demitir não são tão intensamente controlados porque as consequências são sofridas diretamente pela empresa: se não forem criadas condições para a existência duradoura de mão-de-obra experiente e competente, ou se, por questões meramente subjetivas do empregador, forem inconsequentemente demitidos funcionários experientes e competentes, os reflexos ocorrerão na quantidade e na qualidade dos bens e serviços oferecidos, com reflexos diretos e imediatos na lucratividade do empreendimento. E o consumidor sempre procurará outro fornecedor daquele bem ou serviço, deixando de sofrer prejuízo no seu consumo.

No serviço público, quem pagará a conta e sofrerá pela má qualidade dos bens e serviços decorrentes das idiossincrasias do administrador não será ele, e sim o servidor, o cidadão, a sociedade e a Nação. Por isso, a necessidade de Lei para controlar também o bom ou mal gênio do administrador, e não só o do servidor. Por isso também, não se pode e nem se deve substituir a Lei pelo critério subjetivo de cada administrador, para o exercício desse controle, sob pena de se agravar ainda mais a transitoriedade das ações, e consequentemente dos serviços públicos.

Registre-se, por oportuno, que também na iniciativa privada os fatores subjetivos para demissão de empregados estão sendo combatidos, pelos prejuízos que acarretam para a sociedade. Os acordos e convenções firmados pelo Brasil junto à Organização Internacional do Trabalho – OIT, limitam a liberdade para essas demissões. Por um viés própr9io do estágio do capitalismo que aqui se pratica é que se procura ignorar, ou efetivamente se ignora, que a economia de mercado pressupõe a existência de dois pólos, um mercado produtor e um mercado consumidor, ambos integrados. O enfraquecimento de um conduz fatalmente ao enfraquecimento

do outro. Os países a cujos padrões aspiramos acompanhar praticam a defesa e o fortalecimento de ambos, simultaneamente, conscientes de que só sobreviverão se os dois forem igualmente fortes, igualmente respeitados.

Procedem, pois, as preocupações do experimentado jornalista Carlos Chagas. Mas, afinal, o Que Pretendem, Então, Com a Quebra Da Estabilidade? Se seria errado afirmar-se que o que norteia o interesse em acabar com a estabilidade é quebrar a espinha dorsal do serviço público, tomando também os funcionários que exercem funções típicas do Estado, em especial suas funções de polícia, fiscalização e justiça, vulneráveis às pressões de toda espécie, não o é afirmar-se que essa será a sua consequência natural. A estabilidade no serviço público, sabem-no todos quantos estudam o assunto, não objetiva a defesa do servidor, mas sim a do próprio serviço. É para evitar injunções e pressões contra o exercício do poder de polícia, na fiscalização, por exemplo, das condições de higiene e saúde dos bens e serviços oferecidos à população; da segurança das construções, dos veículos, dos transportes; das regras que protegem o meio-ambiente, a infância, a velhice, a mulher, a cidadania; o equilíbrio dos direitos entre ricos e pobres, fracos e poderosos, empregados e empregadores, brancos e negros, católicos e evangélicos, autoridades e cidadãos, etc. Por essa razão, não será o servidor, e sim o serviço público e o próprio Governante, os mais prejudicados com a quebra da estabilidade. Se o servidor puder ser assim facilmente demitido, a critério subjetivo do administrador do momento, abertas estarão as portas para que mais facilmente sejam suspensas, interrompidas ou encerradas ou, para usar a linguagem da moda, flexibilizadas as investigações ou fiscalizações que não interessem a grupos ou pessoas poderosas. Nenhuma atividade pode se assentar na expectativa de gestos extremos de kamikases eventuais, quando a própria sociedade deixa de adotar condições para sua salvaguarda, transferindo essas condições para hipotéticos gestos individuais de heroísmo que venham a substituir a sua inércia. Como contrapeso ao direito à estabilidade, para dar combate à desídia, à ineficiência, à corrupção, ao arbítrio ou à violência do servidor no exercício de suas funções, existe o artigo 132 da Lei n º 8.112/90. A estabilidade está para o serviço público assim como o poder de demissão está para a empresa privada, por paradoxal que possa parecer: é porque a empresa pode punir a inércia, inclusive com demissão, que suas determinações são cumpridas; e é porque o servidor não pode ser demitido pela vontade do administrador eventual que ele encontra segurança necessária par exercer suas atividades. E é porque pode ser demitido se não as cumprir, ou se as cumprir ineficientemente, que ele se obriga a executá-las corretamente. O resto é apenas a capacidade do administrador em cumprir e fazer cumprir a lei. Por tudo isso, a quebra da estabilidade colocará o Governante, e não o servidor, à mercê das pressões para dar continuidade aos serviços espinhosos e difíceis, tais como investigar as ações de poderosos; fiscalizar e cobrar tributos de grupos de pressões fortes e politicamente organizados; manter servidores intocáveis diante de pressões dessa natureza, etc. é o fim de qualquer possibilidade de administrar, pela impossibilidade do exercício do poder de polícia, de fiscalização, de controle social. A queda da estabilidade nos serviços públicos exige exame, mais prudência e a participação efetiva, nesse exame, de administradores experientes na Administração Pública. Não é trabalho para amadores, por mais bem intencionados que sejam. Nada substitui a prudência e a experiência, nessa área. Afinal, tratam-se, os servidores, de pessoas a quem, queiramos ou não, a Lei atribui a tarefa de executar os serviços de defesa do Estado e dos cidadãos. Desestruturar esses serviços, mais do que já estão desestruturados por ação irresponsável, no passado recente, de aventureiros travestidos de Administradores Públicos, é risco muito grande para ser corrido sem prudência. Aqui também, como no caso da Reforma da Previdência, quem, por desconhecimento, imediatismo, voluntariedade ou imprudência, semeia eventos, na certa colherá tempestades. FONTE:

VEREADOR, Revista da UVEPAR , n º 39 , 1996 – Págs. 20 a 24, por José Rocha, Auditor Fiscal Aposentado do Tesouro Nacional.

A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A consolidação do processo democrático no país deve passar, necessariamente, pela moralização da administração pública. Os últimos acontecimentos envolvendo diversos setores do Poder Executivo e do Congresso Nacional, que têm merecido a repulsa da sociedade civil e providências no âmbito dos próprios Poderes envolvidos, do Ministério Público e do Judiciário, constituem em uma etapa importante na busca da efetiva predominância do princípio da moralidade nas relações entre o Estado e a Nação. A Lei 8.429, de 2 de julho de 1992, veio se constituir, também, em importante instrumento de combate à impunidade daqueles que usam o Poder em benefício próprio ou de terceiros. Essa lei estabelece sanções aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na administração pública. Prevê, também, penalidades aos agentes públicos cujos atos venham causar lesão aos cofres públicos ou atentar contra os princípios da administração pública. A Lei 8.429 define como agente público “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função”, nas entidades públicas. Assim, são considerados agentes públicos os que exercem cargos eletivos ou não na administração pública, os que ocupem funções por contrato ou qualquer outro vínculo, podendo estes ser membros de conselhos, de comissões de avaliação de bens, de comissões de licitação, enfim integrantes de qualquer entidade que, de alguma forma, tenha vínculo com o poder público.

EQUIPARAÇÃO A lei equipara, também, ao agente público, todo aquele que “induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”, como exemplo desses casos, podemos citar os que participam de processos licitatórios fraudulentos ou dirigentes. Assim, os proponentes, em processo licitatório, que se envolvam em irregularidades nas licitações, podem, também, ser alcançados pelas sanções da lei. Este é só um exemplo. Conforme o artigo 4º da citada lei, “os agentes públicos são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetados”. Penso que tal dispositivo tenha efeito meramente didático, uma vez que a própria Constituição manda que a Administração Pública observe esses princípios. Desta forma, não basta que os atos dos agentes públicos sejam apenas autorizados por lei. É preciso, também, que sejam impessoais, vale dizer, voltado ao interesse público e provido da necessária publicidade. A lei é extremamente rigorosa quando ocorre lesão ao patrimônio público. Neste caso, ela impõe integral ressarcimento do dano (art. 5º) e, havendo enriquecimento ilícito, o responsável ou terceiro beneficiário perderá os seus bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio (art. 6o). A indisponibilidade dos bens poderá ocorrer por solicitação do Ministério Público (art. 7o) e deverá recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do ato ilícito. A lei separa em três grandes grupos os atos de improbidade administrativa. Os definidos nos incisos do art. 9º, como sendo os que importem em enriquecimento ilícito; os dos incisos do

art. 10, que tratam dos atos que causam prejuízo ao erário público e os do art. 11º, que tratam dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública. São exemplos de atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito:

- receber qualquer tipo de vantagem econômica de comissão decorrente de negócios públicos ou para facilitá-los;

- utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados pela administração pública;

- adquirir, para si ou para outrem, no exercício do mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

- incorporar ou usar bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades públicas.

Os atos de improbidade antes referidos são os que implicam em enriquecimento ilícito de quem os pratica em proveito próprio ou de terceiro. Os atos que adiante serão descritos são os que possam causar prejuízo aos cofres públicos. São exemplos:

- facilitar ou concorrer por qualquer formar para a incorporação ao patrimônio de particulares, bens, rendas ou verbas públicas ou sua utilização;

- fazer doações de bens, rendas ou valores públicos sem a observância das normas legais pertinentes;

- alienar bens ou prestar serviços a preços inferiores aos de mercado; - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bens ou serviço por preço

superior ao de mercado; - realizar operações financeiras sem observância das normas legais; - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das normas legais e agir

com negligência na arrecadação de receitas; - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente ou ordenar

despesas não autorizadas em lei; - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de

qualquer forma para sua aplicação irregular; - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos

ou material de qualquer natureza.

Temos, agora, os atos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da administração pública. São os que se contrapõem aos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. São exemplos:

- praticar ato visando fim proibido em lei ou diverso daquele previsto na regra de competência;

- retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva

permanecer em segredo; - negar publicidade aos atos oficiais; - frustrar a licitude de concurso público; - deixar de prestar contas quando obrigado a fazê-lo.

CONSEQUÊNCIAS Sem prejuízo das sanções penais cabíveis, os agentes públicos que praticarem atos de improbidade administrativa estão sujeitos a consequências como a perda de bens, ressarcimento do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos públicos de oito a dez anos, pagamento

de multas e proibição de contratar ou receber benefícios ou incentivos fiscais do poder público. A lei exige, também, que todo agente público, ao assumir o cargo, deve apresentar sua declaração de bens, que ficará arquivada no setor de pessoal, devendo ser atualizada anualmente. É importante ressaltar que o processo para apuração dos atos de improbidade administrativa é bastante informal, podendo a representação ser de iniciativa de qualquer cidadão. Basta que seja escrita ou reduzida a termo, devendo conter a qualificação da pessoa, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento. A representação deve ser dirigida à autoridade administrativa competente, a quem cabe determinar a imediata apuração dos fatos através de uma comissão processante. Esta comissão, constatando indícios de responsabilidade do agente, deverá representar perante o Ministério Público para que seja decretado o sequestro dos seus bens ou de terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público. Finalmente, a lei considera crime qualquer representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário quando o autor da denúncia o sabe inocente. Isso quer dizer que não basta denunciar por ouvir dizer ou mera suspeita. O denunciante tem de ter provas da existência do ato ou, ao menos, ter certeza de sua procedência. Não se tem, aqui, neste artigo, qualquer pretensão de dar à matéria um caráter técnico científico. Nossa intenção é a de, apenas, destacar a sua influência no intento de fazer valer o princípio constitucional da moralidade pública. É preciso, porém, ressaltar que a imunidade sempre tem prevalecido mais pela conivência ou omissão das autoridades do que por falta ou por falha na legislação. Torna-se imperativo que a lei seja efetivamente aplicada, pondo-se um fim, de uma vez por todas, às práticas abusivas que tantos prejuízos têm causado ao patrimônio público. FONTE: VEREADOR, Revista da UVEPAR, n º 28 – maio/junho de 1994 – Págs. 05 a 07, por Vergílio Mariano de Lima, Advogado e Diretor da Câmara Municipal de Toledo – PR.

ASPECTOS DA CPI MUNICIPAL As Comissões Parlamentares de Inquérito, ou simplesmente CPIs, constituem uma prerrogativa inderrogável do Poder Legislativo na medida em que se possibilita o desvelamento de questões que interessam diretamente ao povo e às instituições democráticas. Estiveram, é verdade, um pouco esquecidas. Agora, porém, o tema se encontrar revigorado em face da CPI da Corrupção e do Orçamento de larguíssima cobertura jornalística, que culminaram com o impeachment do Presidente Collor e cassações de políticos brasileiros conhecidos e proeminentes. Assim, verdadeiros modismo está em curso e CPIs acontecem mais rotineiramente que outrora, aumentando a litigiosidade do tema, pois, lamentavelmente, muitas vezes estas ocorrem sem a seriedade e as formalidades inerentes, principalmente em nível Municipal onde a carência de assessoria jurídica é maior. Conquanto seja importantíssimo o instituto, não foi surpresa que ao enfrentarmos ação mandamental envolvendo CPI Municipal nos deparamos com pouquíssima jurisprudência de nosso Tribunal de Justiça do Paraná e doutrina mais atual a respeito. Resolvemos, pois, voltar os olhos sobre o instituto para em modesto estudo sistematizar nuanças, limites e formalidades. Esperamos, igualmente, que o presente trabalho sirva aos Vereadores, fornecendo-lhes um mínimo de elementos em face de casos concretos de cognição e julgamento.

BREVE ESFORÇO HISTÓRICO Fixemos inicialmente que a CPI, ou comissão legislativo de investigação, liga-se a Poder

Legislativo como algo indissociável. Assim, à evidência, é instituto de Direito Constitucional e, como tal, encontra raízes na práxis constitucionalista inglesa que, diga-se de passagem, é a base de quase todo o constitucionalismo moderno. Os ingleses, sempre pragmáticos, desde os primórdios do constitucionalismo verificam a necessidade do Parlamento dispor de mecanismos que permitissem certa margem de investigação das atividades do Reino. Assim, já em 1340, existiam comissões mistas de Lordes e Membros das Câmaras dos Comuns com atividades de averiguação, consoante nos ensina Pinto Ferreira. Segundo se tem notícia, a primeira Constituição a prover sobre as Comissões de Inquérito foi a Alemã de Saxe-Waimar, 1816. Logo em seguida a da Bélgica, 1831; a da Holanda, em 1848, todas de notória influência sobre o primeiro texto nacional sobre o assunto, ou seja, a Constituição de 1934, cujo artigo 36 estabelecia, verbis: “A Câmara dos Deputados criará comissões de inquérito sobre fatos determinados, sempre que o requerer a terça parte, pelo menos, dos seus membros”. Posteriormente, em 1952, foi editada a Lei 1.579, de 18 de março, a qual vige até hoje e dispõe de normas gerais sobre Comissões Parlamentares de Inquérito. Tenha-se que, atualmente, é de ser considerada exceção absoluta, em países democráticos, a não existência de previsão constitucional das Comissões de Inquérito Legislativas, pois como veremos, é típica atribuição deste Poder a possibilidade de investigação de temas afetos.

A ATIVIDADE DE INVESTIGAÇÃO DE LEGISLATIVO À célebre tripartição dos Poderes proposta por Montesquieu, verificou-se a necessidade dos Poderes de desempenharem atividades outras, não tão específicas das suas funções, mas igualmente indispensáveis e de inegável validade. Assim, a atividade dos órgãos legislativos não se exaure na função de legislar e desde as origens dos governos representativos a função de investigação e de controle vem integrando a instituição das assembléias. Alguns chegam a insinuar que mais importante que a função de legislar, seriam do Parlamento as funções de fiscalizar. Certo é que não concordamos com esta afirmativa, porém, é irrefutável que a função fiscalizadora é própria da atividade Parlamentar. Sobre o tema, Wilson Accioli afirmou com maestria que “desde que os Parlamentares começaram a se estruturar e a pôr em funcionamento seus mecanismos internos – e o da Inglaterra é o modelo mais antigo -, surgiu, concomitantemente, o princípio inerente à sua fiscalização em relação aos outros poderes do Estado. Estabeleceu-se, desde logo, que a vigilância do Parlamento se erigiria no elemento fundamental de seu melhor desempenho”. Investigar, pois, longe de ser atribuição exclusiva dos demais Poderes, é também atribuição Constitucional do Poder Legislativo, tanto assim que tal atividade se encontra referendada em nossa Constituição, art. 58, parágrafo 3º, que estatui: Parágrafo 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros vistos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilização civil dos infratores. O estabelecido a nível Federal se encontra referendado em inúmeras Leis Orgânicas e Regimentos Internos de Câmaras de Vereadores, sendo a CPI Municipal um valoroso atributo constitucional das mesmas. Neste sentido, é, por igual, o mandamento da Emenda Constitucional n º 1, de 31.03.92, quando no art. 29, XI, consagra o poder fiscalizador das Câmaras de Vereadores.

CONTORNOS BÁSICOS DA CPI MUNICIPAL Antes de adentramos ao tema deste tópico cumpre destacar que CPI é instituto por demais sério a exigir atenta assessoria das Casas Legislativas a fim de não constituir desprestígio ainda

maior à classe política tão carente de atitudes acertadas. Destarte, devem todos estar preocupados em conferir detalhes para que nenhum direito saia arranhado, e a Instituição Parlamentar seja fortalecida. Longe de buscarmos a conceituação do que seria CP Municipal, o que pretendemos é fornecer os elementos jurídicos do que constitua o instituto estudado. Mister ser consignado que CPI Municipal, por mais que a Lei n º 1.579/52 seja omissa a respeito, constitui a forma pela qual as minorias das Câmaras de Vereadores se valem para, em determinado prazo, com poderes de autoridade judicial, averiguar fatos determinados e relevantes política e institucionalmente considerados. Portanto, CPI, seja de esfera provenha, é procedimento, sucessão de atos, com vistas a resultado final conclusivo. Constituindo-se, pois, verdadeiro procedimento judicialiforme, onde não há julgamento, não há aplicação de penas, há controle de ações dos Poderes Executivo e Legislativo, com ampla divulgação de seus resultados, em face da natural exposição política dos acontecimentos. Não deixa, verdadeiramente, de ser uma forma de controle político de fatos sensíveis e notórios à disposição dos Parlamentos, no caso Municipal das Câmaras de Vereadores.

CRIAÇÃO E PROCEDIMENTO DA CPI MUNICIPAL Como foi afirmado supra, CPI é um direito colocado à disposição das minorias das Casas Legislativas sendo “mais comumente endereçadas ao Executivo, as investigações parlamentares não poupam atividades do próprio Legislativo e de Vereadores, a quem se denunciar prática de descaminho comportamental, podendo, nesta última hipótese, atrair, como procedente a denúncia, instauração de processo de perda de mandado de Vereador, na forma da lei”. Assim, haverão de ser consideradas nulas as manobras regimentais destas Casas que deixam ao alvedrio do Presidente da Câmara a possibilidade de sua desconstituição ou mesmo a não instalação, bem como no casos em que se estabelece a necessidade da aprovação em plenário do requerimento de instalação. Instaladas por requerimento de 1/3 (um terço) do Parlamento, portanto pela minoria, nem mesmo a maioria pode dissolver uma CPI instalada, chegando Pondes de Miranda a afirmar que esta circunstância é a “arma possível da minoria contra a maioria”. Registrados os trabalhos que culminaram com a instalação da CPI, que deve, se possível ter participação proporcional das forças políticas, dar-se-á ciência inicial a quem representa o Poder Legislativo, e, se há houver indícios suficientes da autoria dos fatos a serem apurados, deverá ocorrer ciência inicial, oficial (art. 3 º da Lei 1.579/52), para acompanhamento de todos os atos de procedimento, por si ou por procurador constituído. Na sequência, facultar-se-á ao Prefeito (se não Prefeito: intimar-se-á o sindicado) conferindo a oportunidade de ser ouvido (ou manifestar-se por escrito), e a participar da produção da prova, produzir prova, e, encerrada a instrução, manifestar-se em alegações finais (sempre com ampla participação de advogado de defesa). Após, vem a votação do relatório final.

PODERES DA CPI MUNICIPAL Os poderes da CPIs Municipais, como já visto, decorrem das normas Constitucionais, da Lei n º 1.579/52 e dos respectivos Regimentos Internos das Casas Legislativas Municipais.

Igualmente, deve ser entendida a possibilidade de criação de CPIs por Câmaras Municipais como forma de manifestação dos chamados – implied powers – poderes implícitos, doutrina segundo a qual, “no âmbito de um poder devem ser considerados abrangidos, como parte dele, todos os meios necessários para o seu exercício”. Deste modo, por mais que não haja a previsão em Lei Orgânica e no Regimento Interno de determinado município, há, desde que respeitados princípios constitucionais, possibilidade de sua instalação.

Francisco Campos teve ocasião de afirmar que “os poderes das comissões parlamentares de inquérito hão de ser aferidos pela medida e de acordo com as condições em que a lei define e

delega. Mesmo os países de regime parlamentar assim se entende, não se admitindo que as Comissões de Inquérito possam exercer outros poderes, senão quando lhes forem expressamente outorgados na resolução em cujos termos foram organizadas”.

Em síntese, poderíamos dizer que estão consagrados o direito das CPIs Municipais: 1) de requerer a convocação de secretários municipais e funcionários públicos da

administração direta, os de sociedades de economia mista, direta, concessionárias de serviços públicos, com comparecimento obrigatório;

2) tomar depoimentos destes mesmos funcionários; 3) ouvir aquelas pessoas que estão por detrás dos fatos apurados, que seriam os

eventuais citados no relatório final; 4) inquirir testemunhas (recorrendo ao Judiciário em caso de não comparecimento); 5) requisitar documentos de autarquias e repartições públicas; 6) realizar perícias e requerer provas técnicas para efetivo conhecimento dos fatos; 7) votar o relatório final do relator. Passemos, agora, a avaliar os limites de atuação de CPI Municipal.

LIMITES DA CPI MUNICIPAL Primeiramente devem ser considerados os imperativos de instalação de CPIs estabelecidos na nossa Constituição Federal (art. 58, parágrafo 3º), a saber, prazo certo, fato determinado e requerimento de 1/3 dos seus membros, que, igualmente, valem para as Comissões Municipais. Pelo primeiro, prazo certo, nenhuma dificuldade se mostra sensível. CPS devem ter prazo definido de funcionamento, com possibilidade remota de dilatação, como quando imperativos intransponíveis se mostrem evidentes. Igualmente, de ser anotado, não respeita aos interesses maiores dos Poderes em questão a existência de CPI sine die para seu término, em vista da exploração política dos fatos com o consequente desprestigiamento institucional dos mesmos. Numa frase: CPI causa desgaste muito grande aos respectivos Poderes. Quanto a “fato determinado” divergem os autores a respeito do tema: Alaor Barbosa em ilustrado parecer sustenta a tese de que se deva entender de modo absolutamente largo o termo constitucionalmente empregado, que para este é utilizado “tão-só em virtude da necessidade de não se deixar o substantivo fato abandonado, desacompanhado na frase, de um adjetivo vinculatório do substantivo a que acede”. Edgar Lincoln Proença Rosa acompanha a opinião supra, asseverando que por fato determinado se deve entender “uma determinada realidade existente num certo momento da vida constitucional”. Partindo do pressuposto de que a Constituição não contém palavras inúteis, sempre dissentimos desta linha interpretativa. Com efeito, admitir-se CPIs sem fato determinado implicaria em admitir-se qualquer devassa, por ato revanchista do Poder Legislativo, em face dos demais Poderes. E não estamos desacompanhados. Assim, para José Nilo de Castro, mais que necessária, “é obrigatório a indicação de fato determinado quanto à fixação do prazo no ato criador da CPI. Os objetivos da Comissão têm que ser determinados. O inquérito parlamentar, instrumento de controle democrático do poder político, não pode ser utilizado de forma abusiva”. Aliás, também a Lei n º 1.579/52 (art. 1º) expressamente exige a apuração, fato determinado para a instalação de CPI. Tal se mostra de todo indispensável, uma vez que somente se investiga algo concreto e apalpável, não algo difuso e irreconhecido, até para não se atacar o constitucional direito de defesa dos, em tese, envolvidos. Saulo Ramos, Moacir Lobo da Costa e Francisco Campos já tiveram ocasião de se posicionar neste sentido em memoráveis escólios que remetemos o mais intrigado leitor. Quanto à terceira limitação, ou seja, requerimento de 1/3 (um terço) dos membros, não há maiores indagações a respeito, tudo há de depender da forma que o Regimento Interno da Câmara de Vereadores imponha ao ato de instalação.

Outra limitação das CPI, extensível às Municipais, é a de que somente fatos determinados de administração em curso possam ser passíveis de investigação. Não serão admitidas CPIs sobre fatos de administrações passadas, com, inclusive, julgamento das contas anuais. Tal atuação contrariaria a coisa julgada administrativa. A única exceção a essa “indevassabilidade é a prevista no parágrafo 3º do art. 31, da Constituição Federal, legitimando qualquer contribuinte a questionar as contas”. Igualmente por constituir manifesta pressão sobre o Tribunal de Contas respectivo, não há de ser admitida CPI sobre fatos pendentes de parecer prévio e, bem assim, a requisição por estas Comissões de documentação que está para ser analisada por aquele emérito Tribunal. Por não existir subordinação do Tribunal de Contas, nem do Poder Judiciário, não pode haver a convocação, para depor em CPI, de membros destes Tribunais, o mesmo valendo para a figura do Prefeito Municipal, em relação às Comissões Municipais”, Não se pode transformar a CPI numa câmara de instrução criminal. Como já enfrentado, estas comissões não julgam e portanto não devem impor sanções. O STF já teve ocasião de afirmar que “obrigar testemunhas faltosas a comparecer, comunicar-lhes a pena devida, processá-las e puni-las, se houverem omitido a verdade é da alçada do Judiciário”. Também digno de ser anotado, não existem mais, em face do atual texto constitucional, limitação quanto ao número de CPIs instaladas, podendo conviver quantas sejam necessárias para a apuração de fatos determinados. Outro ponto digno de ser comentado quando se enfrenta a questão das limitações de uma CPI, mormente a municipal, é a de que as Comissões de Inquérito devem comportar-se no quadro da sua competência legislativa, não sendo de admitir-se Comissões que ultrapassem o âmbito do respectivo Poder. Destarte, v.g., não seria de instituir-se CPI municipal para averiguar se determinado funcionário teria praticado crime de peculato. Tal atribuição não pertence à esfera de competência do Poder Legislativo mas do Judiciário. Assim, “a competência do órgão delimita o campo operacional das comissões de inquéritos, de modo geral, pois, sejam elas comissões econômicas, comissões políticas, comissões de estudo ou comissões eleitorais, o seu âmbito de investigação estará sempre predeterminado pela área de competência atribuída ao órgão legislativo. A natureza instrumental da comissão de inquérito torna óbvio entendimento a submissão do elemento acessório à competência do órgão que lhe dá vida”. Outros limites importantes ao poder das CPIs decorem de leis protetivas. Assim, não poderá a Comissão quebrar o sigilo dos livros mercantis (art. 17 do Código Comercial) nem determinar buscas e apreensões de documentos de órgãos públicos e particulares, para tal, deverão valer-se do Poder Judiciário. Tal sempre foi a opinião de Francisco Campos, um dos mais respeitados estudiosos da matéria. Tangentemente ao sigilo bancário, em face da Lei 4.595, de 31.12.64, art. 38, parágrafo 4º, necessário, para a aquisição de quebra deste, que a maioria absoluta dos membros da CPI Municipal entendam necessária a medida. Outra limitação encontrável, mais particularmente no tocante à matéria de prova, é aquela estatuída na Constituição Federal, art. 5º, n º LVI, que declarar serem inadmissíveis provas obtidas por meios ilícitos. Assim, estas não poderiam servir de base para conclusões de CPIs.

DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS A SEREM RESPEITADOS POR CPI MUNICIPAL

Como já tivemos ocasião de afirmar no curso deste trabalho, não se faz CPI contra esta ou aquela pessoa, mas contra fatos relevantes, públicos. Ocorre que, isto é de importância transcendental, atrás destes fatos há pessoas e, à evidência, hão de serem respeitados direitos fundamentais. Outrossim, CPI é procedimento judicialiforme, e, como afirmado por Rosenberg-Schwab, todos aqueles que tiverem alguma pretensão de direito material a ser deduzida no processo têm direito de invocar o princípio do contraditório ao seu favor. Fugir desta construção implicaria em retrocesso absurdo. Seria admitir-se o revanchismo,

não se deve esquecer que assim agiam as comissões de inquérito do tempo da ditadura, as famosas Comissões Gerais de Investigações (CGIs). Não queremos isto. O povo lutou nas ruas para a construção, sobretudo, de um Estado de Direito Democrático que tem como elemento central o respeito às garantias constitucionais do cidadão. Destarte, ao contrário do que se pensa, “conquanto a CPI não seja processo parlamentar administrativo punitivo stricto sensu, pode haver – e comumente há – controvérsias e contenda na busca de apuração das irregularidades apontadas no ato criador da Comissão. Há litígio sem, à primeira vista, haver acusação formal alguma contra quem quer que seja, porque há conflito de interesse”. Ada Pellegrini Grinover já teve ocasião de afirmar que “litigantes existem sempre que, num procedimento qualquer, surja um conflito de interesses. Não é preciso que o conflito seja qualificado pela pretensão resistida, pois neste caso surgirão a lide e o processo jurisdicional. Basta que os partícipes do processo administrativo se anteponham face a face, numa posição contraposta. Litígio equivale a controvérsia, contenda, e não a lide. Pode haver litigante – e os há – sem acusação alguma, em qualquer lide. Pois, toda evidência, o princípio do contraditório deve ser respeitado. Presente este princípio que deve ser absolutamente acatado, cumpre, como já visto, sempre que instalada uma CPI, serem citados os eventuais envolvidos para que desde o nascedouro da mesma possam acompanhar seus trâmites, ficar cientes da documentação acostada, participar, por si, ou acompanhado de advogado, de todos os atos de coleta de provas, e ao final, emitir alegações finais. Tal ação da CPI prestigiaria os princípios do contraditório, ampla defesa, bilateralidade da audiência e publicidade. Se a CPI somente tiver conhecimento dos eventuais culpados pelos fatos apurados no decorrer da instrução do procedimento, devem as pessoas envolvidas receber notificação para ficarem cientes das provas já produzidas e necessariamente ser-lhes oportunizada ampla defesa. Respeitados estes pressupostos, que são o corolário do “due process of law”, a CPI Municipal trilhará passos seguros no campo procedimental. Igualmente, não é lícito às CPIs compelirem a depor os eventuais sindicados. Estes são obrigados a comparecer perante a Comissão, mas não estarão obrigados a responder as perguntas que lhes serão endereçadas, decorrência do princípio segundo o qual nemo tenetur se detegere, ou seja, ninguém é obrigado a se auto-incriminar. Tal princípio não vale para a testemunha (exceção nos casos de sigilo profissional), que é obrigada a depor sobre o fato (e somente sobre este) que tem conhecimento. Por fim, destaca-se, devem ser públicas as audiências de CPI Municipal (não necessariamente aquelas meramente ordenatórias) para que todos, inclusive o povo e os demais vereadores, tenham conhecimento dos fatos apurados.

QUESTÕES PROCESSUAIS E PROTEÇÃO A DIREITOS AMEAÇADOS POR CPI MUNICIPAL Impende registramos que o abuso do poder exercido pelas Comissões de Inquérito, bem como os desvios procedimentais e institucionais, e ainda o ataque a direitos individuais, podem e devem ser levados à cognição por parte do Judiciário, através dos remédios constitucionais do habeas corpus – face a lesão atual ou iminente à liberdade ambulatória -, e mandado de segurança, se ocorrer violação ou ameaça de direito líquido e certo não amparável pelo anterior. Igualmente, não se descarta a possibilidade de ações ordinárias e cautelares em face de CPIs, mormente a Municipal. Comumente, como matéria de defesa das CPIs Municipais, a fim de afastar-se o conhecimento do Judiciário sobre determinada questão, põe-se em foco a teoria de que a tramitação de CPI seria equivalente a “lei em tese”, não passível de conhecimento (sentido de cognição e decisão) por parte do Poder Judiciário. Efetivamente, se um processo legislativo tivesse regular trâmite, mas ao final alguém

alegando o absurdo de Lei solicitasse providência a Juiz singular para inviabilizar a vigência da mesma, não resta a menor sombra de dúvida de que estaríamos diante de um caso alheio à esfera de ação mandamental, por causa da chamada “lei em tese”. Tal ocorre pela óbvia razão de que esta lei somente existe em tese, não fere direito algum em particular, nõa se dirige especificamente a caso concreto, por ser genérica e abstrata a lei é de ser considerada “em tese”, incapaz de ser atacada pelo remédio heróico do mandado de segurança. No caso das Comissões Parlamentares de Inquérito, dada as peculiaridades que dela defluem, e especialmente em face das nefastas consequências aos eventualmente citados, temos que ao Poder Judiciário é legítima a possibilidade de conhecimento e decisão, não sobre o mérito final, quando então haveria indevida intromissão de um Poder em outro, mas quanto aos trâmites da mesma, para decisão sobre a regularidade procedimental e a salvaguarda de direitos individuais. Assim, sobre a primeira hipótese, “lei em tese”, a jurisprudência do nosso Tribunal de Justiça recentemente escoliou em caso análogo, verbis: Sendo de exclusiva competência da Câmara Municipal de Vereadores discutir projeto de lei, - que lhe obedeceu tramitação normal – não pode pronunciamento judicial substituir a deliberação dela, pelo fato de por maioria de votos ter sido o mesmo rejeitado. (TJPR, 3ª Câm. Civ., Un., Rel. Des. Luiz Perroti, In. DJ. 13.06.94, p. 19). Sobre a regularidade da tramitação de CPI e a possibilidade de serem apreciadas tais questões pelo Poder Judiciário encontramos a seguinte lição: Embora seja da competência do Legislativo, a criação e composição da Comissão de Inquérito, ou mista, exige o cumprimento de uma série de requisitos e formalidades legais – lei orgânica e regimento interno – sem o que o ato é totalmente nulo. (TJPR, 2ª Câm. Civ., Uni., Rel. Des. Altair Patitucci, In, DJ. 13.06.94, p. 15). Destarte, não resta a menor dúvida da possibilidade de o Poder Judiciário enfrentar a questão da regularidade formal do procedimento de uma CPI, seja ela Municipal, Estadual ou Federal. Por igual razão, é de ser afastada outra tese encontrável, de que seria matéria interna corporis o tema CPI, portanto atividade alheia ao âmbito de atuação jurisdicional. A matéria seria interna corporis quando dissesse respeito a determinações de CPI baseadas em interpretação do Regimento Interno, não ferindo direitos de quem quer eu seja, e que mesmo assim fossem submetidas ao crivo do Poder Judiciário. Nesta hipótese estaríamos diante de matéria alheia ao âmbito decisional do Poder Judiciário. Ao contrário, sempre que houver alegação de matéria relacionada aos trâmites de CPIs, a direitos fundamentais da pessoa humana, a abuso e desvios de poder, haverá a possibilidade da atuação do Poder Judiciário. Assim, resta soberba a possibilidade do Poder Judiciário de conhecer ação em fase de Comissão Parlamentar de Inquérito, desde que presentes as situações retro referidas. Outra questão a ser enfrentada diz respeito à legitimidade ativa e passiva nas respectivas ações, mormente em face de mandado de segurança. A alegação das matérias supra (violação de lei, regimento, direitos constitucionais individuais, abuso de poder, e assemelhados) torna passível de conhecimento o mandado de segurança, pois conforme já apresentado, não é válido afirmar-se que a CPI somente apura fatos. Como visto apuram-se os fatos, mas estes são correlacionados a pessoas, e se destas não foram respeitados direitos consagrados em nosso ordenamento jurídico, têm os prejudicados ao seu dispor o remédio heróico. Por estas razões, todos quantos estejam privados das garantias do “due process of law” hão de ser considerados parte ativa absolutamente legítima para a impetração do mandado de segurança. Quanto à legitimidade passiva, o saudoso Hely Lopes Meirelles já teve ocasião de escoliar que “quem tem personalidade jurídica externa do Poder Legislativo, nas quatro esferas do Poder Legislativo, nas esferas do Poder (federal, estadual, distrital e municipal), para representá-lo em

juízo são as respectivas mesas, na pessoa de seu Presidente. Mas, as Comissões Parlamentares de Inquérito, na pessoa de seu Presidente, podem ser autoridade coatora, para os fins de impetração de mandado de segurança”. Acrescentando nós que em face dos trâmites regimentais de CPIs, por vezes, podem também ser considerados legitimados passivamente os Presidentes das Casas Legislativas Municipais. Igualmente, conforme segura lição de José Nilo de Castro, “em se tratando de direito ameaçado ou lesado da própria CPI municipal, por ato da mesa da Câmara Municipal ou pelo Plenário, é ela, a CPI municipal, através de seu Presidente, parte legítima para figurar no pólo ativo, como impetrante ou autora”. Também, necessário consignar-se que a competência para conhecer determinada CPI municipal deverá respeitar as normas de organização judiciária, podendo-se afirmar que, de regra, será a do juiz singular do local onde a mesma ocorrer.

CONSIDERAÇÕES FINAIS Comissões Parlamentares de Inquérito, embora não sejam um fim em si mesmas, constituem uma prerrogativa histórica dos Parlamentos, a qual em boa hora vem sendo revigorada. É preciso termos em conta que o Brasil necessita de um saneamento moral, e nada melhor que tal se processe também e através do Parlamento, cuja dimensão e projeção dos resultados não encontra similitude. Somente com atuação mais firme, enérgica e proba construiremos um país que respeite os cidadãos e que ninguém duvide que a luta há de ser árdua, pois, como afirmado por Ihering, “se Deus ama um povo, não lhe presentearia aquilo que precisa, nem lhe facilita o trabalho de alcançá-lo, mas torna-o difícil”. Por isto mesmo, ainda com o ilustrado jurista alemão, concluir-se-ia afirmando que tal luta, longe de constituir uma maldição é de ser considerada verdadeira benção. FONTE: VEREADOR, Revista da UVEPAR, n º 31 – nov/dezembro de 1994 – Págs. 04 a 13, por Luiz Fernando Tomasi Keppen, Juiz da Comarca de Campo Mourão/PR.

NOTAS 1. FERREIRA, Pinto. Comissões Parlamentares. In, Ver. Dto. Público, n º 14, p. 28. 2. BARBOSA, Alaor. CPI e Constituição: um caso concreto. In, Revista Inf. Legislativa, n º 100,

ou/dez, 1988, p. 89. 3. À Evidência, e quem estudar a lei perceberá, o tema CPI está a merecer maior atenção

legislativa. 4. ACCIOLI, Wilson. Instituições de direito constitucional. Forense, Rio de Janeiro, 1978, p. 282. 5. Portanto, já o ato inaugural de CPI deve conter prazo certo (com possibilidade de previsão de

prorrogação) e objeto determinado, não valendo enunciados vagos e imprecisos como veremos adiante.

6. “Comissões parlamentares de inquérito no âmbito estadual, imposição de sanções penais, inadmissibilidade”. (DSTF, Min, Antonio Villa Lobos, TP., DJ, 13.04.61, p. 1628).

7. CASTRO, José Nilo. A CPI municipal. Del Rey, Belo Horizonte, 1994, p. 22 8. Apud, CASTRO, José Nilo de. Ob. Cit., p. 43. 9. Nesta ciência, que deverá trazer todas as informações a respeito da instalação da CPI,

imputação objetiva, prazo, recomenda-se, seja fixado dia e hora para as futuras sessões, com calendário definido, tudo para evitar-se desnecessárias intimações.

10. Observe-se ser recomendável que a CPI trabalhe com autos suplementares, para facilidade de vista de autos por advogados que, consigne-se, devem ter amplo acesso aos mesmos, conforme art. 89, XVII da Lei 4.215, de 27.04.63 – Estatuto da OAB.

11. Quanto à necessidade de votação do relatório final em Plenário, tendemos a considerar

absolutamente despicienda a medida, na razão exata de que, como já foi afirmado, trata-se a CPI de um direito das minorias das Casas Legislativas e tal submissão implicaria em subversão de tal princípio. Em igual sentido Reginaldo Fanchin, CPI – Criação automática, poderes e limites, in, Revista Vereador, Pr., n º 26, janeiro/fevereiro 1994, p. 4/9.

12. Sobre a questão de respeito a formalidades o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná já teve ocasião de acordar, verbis: “Mandado de Segurança. Comissão Parlamentar de Inquérito. Portaria editada para a constituição de CPI sem contudo observar formalidades traçadas pela Lei Orgânica do Município e Regimento Interno da Câmara. Ausência de indicação de provas. Fatos genéricos. Excesso de prazo. Preterição das prerrogativas do Presidente da Câmara. Ilegalidade evidenciada. Ordem concedida. Remessa improvida”. (Ac. Unân. 2a CC., Rel. De. Oswaldo Espíndola, in, DJ, 03.10.91).

13. GARCIA, José Carlos Cal. Linhas mestras da Constituição de 1988. Saraiva, 1989, p. 117. 14. CAMPOS, Francisco. Comissão Parlamentar de Inquérito. In. Revi. Dto. Administrativo, n º

67/346. 15. Seria o caso de admitir-se a dilação em face do direito constitucional de defesa, por fatos

supervenientes, por atrasos não decorrentes da atividade típica da Câmara e assemelhados. 16. 0b. Cit., p. 94. 17. apud, BARBOSA, Alaor. Ob. Cit., p. 94. 18. CASTRO, José Nilo de. Ob. Cit., p. 50. 19. Observe-se que a melhor jurisprudência é neste sentido, verbis: “A comissão de inquérito

criada pela Câmara Municipal somente pode ter por objetivo a apuração de fatos determinados, e não o de pretender uma devassa no Poder Executivo”. (In, RT 543/83).

20. Revi. Dto. Administrativo, 171/200, RDP 09/110 e RF 195/71, respectivamente. 21. Não é uníssona a existência da chamada coisa julgada administrativa, Tereza Alvim, Rubens

Gomes de Souza e Oswaldo Aranha Bandeira de Mello não a aceitam, preferindo, este último, referir-se a “estabilidade das situações jurídicas definitivamente constituídas e garantia dos direitos adquiridos em virtude deles”. Para maior conhecimento da questão remete-se o leitor para o trabalho de GALVÃO DE BARROS, Luis Carlos, Há coisa julgada administrativa? In, Revi. Justitia, São Paulo, 44 (117): 211-216, abr/jun. 1982, p. 214/215.

22. CASTRO, José Nilo de. Ob. Cit., p. 58. 23. STF, RTJ 50/248. 24. O Prefeito e demais autoridades representativas de outros Poderes podem ser convidados a

depor, aceitando, querendo esta solicitação para o esclarecimento de determinado fato, nunca, porém, serem compelidos a tal.

25. Ac. n º 32678, RHC, ADJ 23.04.56, p. 578. 26. Lição advinda de Raul Machado Horta, Limitações constitucionais dos poderes de investigação,

In, Revi. Dt. Público, n º 5, p. 36. 27. Tal é igualmente a posição de Roberto Rosas no artigo “Limitações às comissões de inquérito

do legislativo”, na Revi. Dto. Público, n º 12, p. 56/60. 28. HORTA, Raul Machado. Ob. Cit., p. 36. 29. Leia-se a respeito artigo na Revista de Direito Administrativo, Ob. Cit. n º 64/341. 30. Sobre o tema da prova ilícita, leia-se a NERY JUNIOR, Nelson. Princípios do processo civil na

constituição federal. R.T., São Paulo, 1992, Seção V, p. 141.146. 31. Não é outra a posição de Geraldo Ataliba no trabalho denominado “Comissão Parlamentar de

Inquérito e Poder Legislativo Municipal”, In, Revi. Dto. Público, n º 45-46, p. 244/245. 32. apud, NERY JUNIOR, Nelson. Ob. Cit., p. 122. 33. CASTRO, José Nilo de. Ob. Cit., p. 48. 34. Apud. CASTRO, José Nilo de. Ob. Cit. P. 48. 35. “Constitucional e administrativo. Câmara Municipal. Comissão de Inquérito. Processo preliminar

para a cassação de mandato. Sua conclusão sem que tenham sido ouvidas as testemunhas arroladas tempestivamente pelo vereador investigado. Cerceamento de defesa por falta de contraditório. Nulidade parcial do processo (cf. CF, art. 5º, LV_. Reexame necessário desprovido”. (TJPr., 2ª CC., Unân. Rel. Sydney Zappa, in, DJ no. 3958, de 02.08.93.

36. Sobre o tema se recomenda a doutrina de FERREIRA, Sérgio de Andréa. A garantia da ampla defesa no direito administrativo processual e disciplinar. In. Revi. Dto. Público, n º 19, p. 60/68.

37. “Mandado de segurança. Processo legislativo no Congresso Nacional. Interna Corporis. Matéria relativa à interpretação, pelo Presidente do Congresso Nacional, de normas de regimento legislativo é imune à crítica judiciária, circunscrevendo-se no domínio interna corporis”. (STF, MS. 20.471, RTJ-112/1023).

38. “Cabe mandado de segurança quando houver vício de tramitação do processo legislativo. (STF, in, RJTJESP n º 64/119).

39. Apud, CASTRO, José Nilo de. Ob. Cit., p. 114. 40. O pólo passivo da ação mandamental nunca foi palco de tranquila manifestaç ao

doutrinária e jurisprudencial, porém, em face de CPI municipal, pensamos, segura é a lição do mestre Hely. Sobre estudo mais aprofundado sobre o pólo passivo em mandado de segurança se recomenda a obra de Sérgio Ferraz. Mandado de segurança, São Paulo, Malheiros, 1992, p. 43/48.

41. Ob. Cit., p. 114. 42. IHERING, Rudolv Von. A luta pelo direito. Ed. Liber Juris, Rio de Janeiro, 1987, p. 27.

COMISSÃO DE INQUÉRITO E COMISSÃO PROCESSANTE Uma abordagem teórica das CPIs, assunto para o qual falta literatura e pesquisa. Retorno a estas páginas instigado por um tema, relevante no direito público, e excelentemente abordado. Refiro-me ao artigo “Aspectos da CPI Municipal”, da lavra do Juiz Luiz Francisco Tomás Keppen, publicado no n º 31 desta Revista. Para não deixar transitar em julgado determinadas colocações tópicas, que nem de longe empanam o brilho do ensaio, creio de meu dever não sonegar alguns reparos de contribuição. Escorado em farta pesquisa, o trabalho alterna – a meu ver indevidamente – a abordagem teórica da CPI e sua análise, em ato. Sob o prisma teórico, os conceitos são inquestionáveis, salvo certa tolerância em relação ao princípio da proporcionalidade partidária na composição das comissões legislativas. Em termos de CPI atuante, o mesmo não se dá. Desde logo, me parecer ter o ilustrado autor incorrida na frequente confusão entre Comissão de Inquérito e Comissão Processante. Por isso, ele considera essencial à Comissão de Inquérito o “due process of law” e o sindicato (o Prefeito não escapa) merece ampla defesa (p. 6). Cumpre, no entanto, distinguir. A Comissão de Inquérito Parlamentar é, por assim dizer, o equivalente parlamentar do inquérito policial, quando objetiva esclarecer suspeita de ilícito. Tal e qual seu símile, constitui mero procedimento administrativo de caráter investigatório, destinado a subsidiar a atuação da Câmara de Vereadores (aquele, do Ministério Público). É como decidiu o Supremo Tribunal Federal acerca do Inquérito Policial cujo paralelo com a Comissão de Inquérito Parlamentar é perfeito: “investigação policial- que tem no inquérito o instrumento de sua concretização – não se processa, em função de sua própria natureza, sob o crivo do contraditório, eis que é somente em juízo que se torna plenamente exigível o dever de observância ao postulado da bilateralidade e da instrução contraditória”(RTJ 143/306). De outro lado, a CPI municipal investiga apenas fato condizente com a autonomia politico-administrativa do Município. GARANTIAS E por que não têm aplicabilidade na Comissão de Inquérito as garantias constitucionais do cidadão? Precisamente porque a CPI investiga, preliminarmente, fato (e fato determinado). Logo, antes da conclusão de seus trabalhos, não há falar-se em acusado, indiciado, réu ou culpado. Só no epílogo das diligências, mesmo assim, consoante entendimento manifestado no Supremo Tribunal, seu relatório conclusivo é meramente opinativo (RTJ 138/897). Consequentemente, não

vincula a Instituição. A Comissão Processante, conforme o caso, nasce a partir da “noticia criminis”, ou denúncia formal, contida no relatório da Comissão de Inquérito. A Câmara pode deliberar no sentido de instaurar procedimento sancionatório e aí se tem a Comissão Processante. Este órgão é previsto na Lei fed. N º 1.079/50 e no derrogado art. 5, do Dec. Lei 201/67. Note-se: Lei, ato complexo, e não Regimento Interno. A advertência sobrepassa o tema a outro desdobramento derivado da radical diferença, já demonstrada, entre a Comissão de Inquérito e a Comissão Processante. A Comissão de Inquérito encontra no Regimento Interno dos Legislativos seu lugar normativo próprio e único, porquanto disciplina função inerente ao poder fiscalizante sobre a administração pública municipal (que não provém da Emenda n º 1, mas do art. 29, IX, CF, remunerado pela citada emenda). Seus limites institucionais compreendem unicamente os órgãos administrativos diretos e indiretos do Município e o respectivo pessoal (o Prefeito não pode nem deve depor em CPI). Na eventualidade de ser constatada infração subjacente ao fato investigado pela Comissão de Inquérito, cabe à Comissão Processante incumbir-se do juizo de acusação, onde – aí sem – se instaura o devido processo legal, o contraditório, etc... se, porventura, “pronunciar” o acusado, transfere o juízo da causa ao Plenário. EFICÁCIA Sendo o acusado estranho ao Colegiado, que se investe na função jurisdicional política obviamente o Regimento Interno – código “interna corporis”- não alcança com sua eficácia limitada. Daí a necessidade de lei – no plano federal existe a Lei n º 1.079/50 – estadual e municipal, respectivamente, para satisfazer os princípios constitucionais da legalidade (lei) e do devido processo legal (de lei). Sepúlveda Pertence, o ministro do STF, expressa bem a “ratio” de a lei, e só a lei, disciplinar o processo e o julgamento, em voto proferido no MS n º 21.632-9 DF, impetrado por Fernando Collor de Mello, DJU de 27.08.93, p. 17019: Ementário n º 1714-2. Assinala ele: “a garantia do “due process of law” no impeachment traduz recusa à concentração satânica, no Legislativo, do poder de julgar pelo Regimento Interno cuja interpretação pode alterar as regras do jogo”. Em suma: não é juridicamente correto atribuir-se à Comissão de Inquérito aquilo que só pode ser obtido pior intermédio de Comissão Processante. Isso, em tese. Oportunamente, sustentarei a improcessabilidade do Prefeito, pela Câmara Municipal, no quadro constitucional positivado. A Lei Federal n º 1.079/50 define crimes de responsabilidade e regula o processo de julgamento (do Presidente e outros), produzida sob o pálio da Constituição de 1946, foi recepcionada, em parte, pela Constituição de 1988. É que este Diploma reduziu o papel da Câmara dos Deputados, na espécie. De juízo de admissibilidade de acusação – onde se desenrolava o contraditório – a vigente Constituição de 1988 apenas lhe manteve a incumbência de autorizar o Senado a processar e julgar o Presidente da República (MS n o 21.623-9-DF-f.202, de 1`7.12.92, DJU de 28.05.93, p. 10383 – Ementário n º 1705-2, impetrado por Fernando Collor de Mello, e RTJ 148/26). Nessa Lei n º 1.079/50 é que a Comissão Processante deita raízes. De corte federal, seu campo de regência se reduz ao âmbito da União. De sorte que a Lei federal n º 1.579/52, ao disciplinar a atividade da comissão parlamentar de inquérito – CPI – tem igualmente circunscrita sua coercitividade à esfera do Congresso Nacional e das específicas atribuições constitucionais. Assim, tal qual a Lei n º 1.079/50, ela também esgota sua eficácia na área federal.

REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS O sistema federativo se reduz à repartição de competência, no próprio corpo da Constituição, entre as unidades federadas(Pontes de Miranda, Comentários à Constituição, 1987, T VI, p. 465 e RTJ 129/456) e 133.663). Em tal rateio não se vê deferida à União a competência para legislar sobre CPI, mediante lei de validade nacional. Logo, cada círculo federado é dono de

capacidade legiferante, na definição de suas Comissões de Inquérito Parlamentar. E, onde há “vacuum juris”, no Estado de Direito, a autoridade pública – qualquer autoridade – não pode praticar ato algum, sob pena de consumar intolerável arbítrio. É inadmissível que julgados monocráticos procurem suprir o vazio legal, valendo-se de espúrias analogias (pressionados psicologicamente pela histeria policialesca dos Boris Casoys da vida). Ademais de invadirem a seara do legislador, estimulam a inércia dos parlamentares. A inexistência da lei integrativa de comando institucional “não pode ser suprida por outro ato estatal qualquer, especificamente um provimento de caráter jurisdicional, ainda que emanado desta Corte” (STF – ADIN-SP, transcrita no voto condutor do Acórdão n º 12.066, do TSE, in Jurisprudência do TSE, v. 4., n º 1, p. 73, Impr. Nac.) Observo o pânico de alguns, quando se deparam com alegação comprovada de “vazio jurídico” (Pontes de Miranda). A tendência primeira é a de associar o dever da prestação jurisdicional com a busca de norma ou sucedâneo, que o preencha. Quase sempre se pretere o direito subjetivo do paciente, de não ser molestado por ato de autoridade desprovida de expresso fundamento legal. Isto é, o princípio da legalidade parece estar comprometido unicamente com o administrador público, a ponto de se tentar, por todos os meios e formas, supri-lo. Socorrem-se infalivelmente do art. 5º (coringa jurídico) da Lei de introdução ao Código Civil), inaplicável ao Direito Público, evidentemente. E mesmo no seu restrito campo de regência, a reportada cláusula perdeu força, notadamente após a novidade do mandado de injunção, instituída pela Constituição de 1988. Admitindo, porém, que incidisse “erga omnes” o conselho contido naquela regra, consistente em atender certas condições, na aplicação da lei, não significa ordem para ressuscitar lei morta nem inventar outra, tarefa do legislador. A falta de lei, ato primário reclamado pelo princípio da legalidade, deve gerar pressão, nos Legislativos, de modo a forçá-los a responder, com normas preconizadas nos textos estruturantes, às demandas sociais. Até porque a lei federal, invasora do domínio preceptivo reservado à lei local, é considerada inconstitucional (RTJ 130/564). Não é esse, contudo, o caso da Lei 1.579/50. É, lastime-se, o caso de quem a aplica aos Municípios. Convém frisar, outra vez, que os poderes próprios de investigação de autoridade judicial, que o parágrafo 3º, do art. 58, da Constituição da República, confere à Comissão de Inquérito, do Congresso Nacional, não podem ser, por decisão do legislador estadual ou municipal, estendidos às correspondentes CPIs. O poder judiciante é monopólio do Poder Judiciário e a exceção à regra de ouro só a própria Carta Magna é quem poderia abrir. E, seguramente, não o fez. De sorte que, relembro o v. acórdão lavrado pelo ilustre Desembargador Luiz Perrotti – essas expressões repetidas nas Leis Orgânicas são inconstitucionais (“Vereador, n º 26, 1994, p. 4).

VISÃO Num ambiente de generalizada delação, fomentada pela Imprensa denunciativa, cumpre transmitir aos Vereadores visão menos maniqueísta das relações entre os Poderes Municipais. Antes de 1964, o Legislativo era o inferno e o Executivo, o paraíso. Depois de 1982, o Executivo encarnou o mal e o Legislativo abriu os Varões de Plutarco da sociedade, com exceções. O “efeito Collor” ainda faz estragos na capenga democracia brasileira. Nessa linha de proselitismo institucional, de maior valia será enfatizar outros serviços e tarefas, mais sadios, que a Comissão de Inquérito pode e deve prestar à coletividade. Por exemplo: acompanhamento da gestão pública, auxiliando o Executivo ano evitar desperdícios, combater a ineficiência, etc.; inquéritos de cunho social, econômico e cultural, dos quais resultam contribuições de diagnósticos endereçados aos diferentes setores administrativos; enfim, a coleta de material, na fonte, apto a gerar legislação autêntica (não copiada), expressiva da realidade concreta do Município. Finalmente, parabenizando o ilustre autor do trabalho focalizado, agora posso avaliar a dificuldade de magistrado publicar artigo doutrinário, sem antecipar julgamento acerca de questões objetivas. Todavia, encorajo-o a prosseguir partilhando os frutos de seus estudos e meditações com os leitores de “Vereador”, porque, já dizia o místico cristão Thomas Merton, em

Sementes de Contemplação: “Se um escritor é tão cauteloso que nunca escreve nada que possa ser criticado, nunca escreverá qualquer coisa que possa ser lido”. FONTE: VEREADOR, Revista da UVEPAR, n º 33, mar/abril de 1995 – Págs. 08 a 12, por Reginaldo Fanchin, Jurista.

O IMPEACHMENT DO PREFEITO

A responsabilidade política dos prefeitos não é clara na Constituição e nem sempre consta

nas leis orgânicas municipais. A questão da responsabilização política dos Prefeitos municipais e Secretários municipais

tem estado, desde a Constituição de 1988, numa espécie de zona cinzenta. Sobre ela parece pairar uma estudada indefinição, o que importa, em alguns casos a virtual irresponsabilidade das autoridades executivas locais. Muitas Câmaras Municipais praticamente se demitiram da tarefa de responsabilizar politicamente os mandatários executivos locais. Não em decorrência de alguma posição doutrinária fundamentada numa possível inexistência de previsão constitucional expressa no sentido de atribuir às Câmaras Municipais funções julgadoras, já que, muitas Leis Orgânicas as previram. Tomemos, em amostragem restrita, as Leis Orgânicas dos municípios de Curitiba, Maringá e Toledo.

Prevê a de Curitiba: “Art. 75 – Os crimes de responsabilidade e as infrações político-administrativas do Prefeito e dos Secretários municipais, e as respectivas sanções, normas e processo de julgamento serão estabelecidos m lei complementar e no Regimento Interno da Câmara Municipal”. A de Maringá: “Art. 13 – Compete privativamente à Câmara, dentre outras atribuições: X – Decretar a perda do mandato do Prefeito e dos Vereadores, nos casos indicados na Constituição Federal, bem como processar e julgar o Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, nos casos previstos em lei federal e nesta lei”. A de Toledo: “Art. 57 – O Prefeito será processado e julgado: I – Pelo Tribunal de Justiça do Estado, nos crimes comuns e de responsabilidade nos termos da legislação federal aplicável; II – Pela Câmara Municipal, nas infrações político-administrativas, nos termos de seu regimento interno, assegurados, entre outros requisitos de validade, o contraditório, a publicidade, ampla defesa, com os meios e recursos inerentes, e a decisão motivada que se limitará a decretar a cassação do mandato do prefeito”. Tem-se, pois, que a Lei Orgânica Municipal de Curitiba remete a questão à lei complementar, fazendo aliás, confusão conceitual, ao colocar lado a lado crimes de responsabilidade e infrações político-administrativas. A Lei Orgânica Municipal de Maringá remete-se à lei federal, simplesmente. A Lei Orgânica Municipal de Toledo, embora faça correta distinção das infrações político-administrativas em relação aos demais delitos, não cuida de definir os tipos das infrações, pelo que, parece-me, tinha em vista o legislador orgânico toledano a legislação federal. E a legislação federal vigente à época da promulgação da nova Constituição, em relação aos Municípios, era o decreto-lei n º 201/67, que “dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências”. Ocorre que o decreto-lei n º 201/67, com o advento da Constituição Federal de 5 de

outubro de 1998, perdeu eficácia, senão em todo o seu teor pelo menos, sem qualquer dúvida, na parte respeitante às chamadas infrações político-administrativas. O decreto-lei n º 201/67, foi editado pelo Presidente da República, com base no parágrafo 2º do artigo 9 º , do Ato Institucional n º 4, de 7 de dezembro de 1966. Trata-se, portanto, de ato legislativo fundado em legislação excepcional, baixada pelo regime militar de forma absolutamente arbitrária, ao arrepio do sistema constitucional então vigente. Continuou, porém, em vigor após a Constituição de 1967/69, por força da ressalva expresso no art. 181, III, daquela Carta, e, mesmo após o ensaio de abertura do regime, com a revogação dos Atos Institucionais pela Emenda Constitucional n º 11/78, ficaram ressalvados os efeitos dos atos praticados com base neles, entre os quais, o mal-sinado (?) decreto-lei n º 201/67. Já tinha perdido, pois, o seu fundamento de validade, que era o Ato Institucional n º 4, revogado. Já então teria perdido a sua eficácia, não fosse a sua sobrevida assegurada por expressa ressalva constitucional. O estabelecimento de hipóteses de perda de mandato eletivo municipal por infrações político-administrativas, é matéria indubitavelmente da alçada de cada Município, corolário de sua autonomia, garantida constitucionalmente. Reafirmando a Constituição de 1988 o princípio autonômico, e não trazendo nenhuma ressalva sobre a permanência dos atos legislativos fundados na legislação excepcional editada ao tempo do regime militar, o artigo 4 º e seguintes do decreto-lei n º 201.67, perdem automaticamente sua eficácia. A doutrina se vem pacificando nesse sentido, tendo sido a conclusão de festejada tese, de autoria de Luiz Tarcísio Teixeira Ferreira, diretor da ASCAM, no XIV Encontro de Procuradores Municipais, promovido pelo IBDM.] Remanescem, todavia, segundo o autor retro-mencionado e outros especialistas, as normas do decreto-lei n º 201/67, que tratam dos crimes de responsabilidade, seu processo e julgamento, competente para tanto, agora, o Tribunal de Justiça do Estado, por força do contido no Art. 29, VIII da Constituição. Acentua-se, portanto, o verdadeiro caráter desse tipo de ilícito; são, apesar da nomenclatura adotada, crimes comuns embora especialmente qualificados e com rito próprio para a ação penal. São espécie do gênero para a ação penal. São espécie do gênero crime funcional. Por outro, afigura-me não poder ser invocada a lei n º 1079 de 10 de abril de 1950, que o Supremo Tribunal Federal em decisão recente (affair Collor), entendeu recepcionada pela nova ordem constitucional. Isto porque ela expressamente limita a sua aplicação ao Presidente da República r Ministros da União, aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, ao Procurador Geral da República, aos Governadores dos Estados e aos Secretários dos Estados. Sendo que, a Lei Federal n º 3528 de 3 de janeiro de 1959, que mandava aplicar os Prefeitos Municipais as disposições da Lei n º 1079/50, foi expressamente revogada pelo artigo 9º do decreto-lei n º 201/67. Não há, em consequência, a “Lei Federal” ou “Legislação Federal” a que se remetem algumas Leis Orgânicas. Consequentemente, sem eficácia tais disposições, mesmo que admitida a possibilidade de recepcionarem as Leis Orgânicas Municipais tais espécies de normas editadas por outra esfera. Resumindo:

a) As infrações político-aministrativas no âmbito municipal correspondem aos crimes de responsabilidade previstos no art. 85 da Constituição Federal;

b) A expressão infração político-administrativa é usada no âmbito Municipal para distingui-las dos crimes de responsabilidade do decreto-lei n º 201/67;

c) Os crimes de responsabilidade do decreto-lei n º 201/67 são espécie do gênero crime funcional, de natureza comum.

d) Revogado o decreto-lei n º 201/67 na parte que diz respeito às infrações político-administrativas;

e) Ineficazes normas de Leis Orgânicas dos Municípios que mandem aplicar ao tema Legislação Federal;

f) Complete exclusivamente ao Município a definição das infrações político-administrativas, seu processo e julgamento pelas Câmaras Municipais.

FONTE: VEREADOR, Revista da UVEPAR, n º 22 – Maio/Junho 1993 – Págs. 12 a 14, por Nestor Bracht, Diretor do Departamento Jurídico da Câmara Municipal de Curitiba. BIBLIOGRAFIA COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores. RT, SP, 1979 ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. RT, SP, 1985 BROSSARD, Paulo. O Impeachment. Saraiva, SP, 1992 A LEI FEDERAL ESTÁ ACIMA DA LEI MUNICIPAL? Estados e municípios são autônomos, mas a Constituição estabelece as suas competências. A Constituição Federal coloca-se no ápice de todo o sistema legal e lhe serve de fundamento para sua validade. Uma lei federal, estadual ou municipal somente é válida se estiver em consonância com o texto constitucional. Costumeiramente, ouve-se falar que a lei federal e a estadual são superiores à lei municipal. Trata-se de um grave equívoco tal afirmativa. Não há hierarquia entre leis federais, estaduais e municipais, pois não existe relação hierárquica entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em decorrência de que a Constituição, em seu artigo 18, declara que estes entes federados são autônomos, nos termos constitucionais. O que existem são competências definidas pela Constituição para cada ente da Federação. A União, os Estados e os Municípios criam direito, produzem leis que “têm a mesma força coercitiva”, como ensina Adilson Dallari. Nesse sentido, assim se posiciona Ilmar Galvão, Ministro do Supremo Tribunal Federal: “A Federação outra coisa não é senão a autonomia recíproca da União, dos Estados e, entre nós, dos Municípios, sob a égide da Constituição Federal (art. 18).” ”Consequência dessa constatação é o nivelamento do Município à União e aos Estados e o reconhecimento da existência da paridade absoluta entre a lei federal, a lei estadual e a lei municipal, afastada, por impossibilidade lógica, qualquer idéia de hierarquia entre elas, a não ser em face da competência”. A lei federal aplica-se também a Estados e Municípios apenas quando a União legisla sobre matéria de sua competência. A Lei Federal n º 8.666/93, por exemplo, quando trata de normas gerais de licitação e de contratos, deve ser cumprida por todas as esferas de governo, por ser tal matéria de competência exclusiva da União. O dispositivo da mencionada Lei, que trata da administração dos bens públicos estaduais e municipais, no entanto, foi considerado inconstitucional pelo STF, em virtude de haver entrado em campo de competência, respectivamente, de Estados e Municípios. Recentemente, ao ler a justificativa de um Prefeito em veto oposto a dispositivos de projeto de lei que dispõe sobre a contratação por tempo determinado para atender necessidade de excepcional interesse público, deparei-me com um motivo equivocado alegado por ele, afirmando ser ilegal, nesse caso, o contrato administrativo, no âmbito municipal, por contrariar lei estadual que estabelece o contrato como celetista. Lei municipal, que defina questões referentes ao regime jurídico dos servidores municipais, não tem de obedecer à legislação federal ou estadual a respeito: basta observar as normas constitucionais sobre a matéria. É o que afirma o Ministro Carlos Velloso, do STF, em seu voto como relator da Ação Direta de Inconstitucionalidade n º 492-1: “É indiscutível que, obedecidos os preceitos da Constituição Federal, compete exclusivamente a cada pessoa política dispor sobre o regime jurídico de seus servidores”. É preciso desfazer o equívoco. Na esfera da competência exclusiva dos Municípios, como

nos ensina Helly Lopes Meirelles, “a lei municipal está acima da lei federal e da estadual, inclusive da própria Constituição do Estado”. FONTE: VEREADOR, Revista da UVEPAR, mar/abril de 1995 – Págs. 23 e 24, por Edílio Ferreira, Assessor Legislativo da Acampo e da Acamdoze.

O PLANEJAMENTO AMBIENTAL DE CIDADES Assim como na antiguidade, as cidades modernas sobrevivem diretamente ligadas aos recursos naturais de que dispõem, e que precisam ser preservados. Toda cidade, via de regra, está implantada próxima a algum bem do ser humano ao lado de um rio, abrigada num fundo de vale ou a beira-mar. Temos inúmeros exemplos históricos, como as cidades do antigo Egito que se beneficiavam das enchentes do Rio Nilo. É uma equação simples; ter o que comer e beber, estar abrigado. Tudo começa como uma questão de sobrevivência. Após o primeiro estágio, que é sobreviver, as interações humanas começam a ter um maior grau de complexidade, as estruturas sociais e culturais vão com o tempo evoluindo, chegando até os dias de hoje, onde temos grandes estruturas visíveis deste desenvolvimento, que são as cidades. Elas, mesmo assim, guardam no seu princípio básico as mesmas questões primordiais de sobrevivência do homem. O suporte natural que é dado à cidade de hoje ainda é o mesmo de antigamente, ou seja, o cidadão tem que morar, trabalhar e comer, quem dá este suporte a estes anseios é a natureza, a qual deve ser preservada. Com este escopo desenvolvemos o Plano Diretor de Pinhais. Pinhais é um município novo, que surgiu do desmembramento de Piraquara e, portanto, necessita de uma identidade enquanto cidade, pois sempre foi vista como uma região onde acontecem fatos econômicos e nunca como uma Cidade. Pinhais pertence à Região Metropolitana de Curitiba e abastece boa parte desta de água, pois está localizada na região de mananciais do alto Iguaçu. Este quadro, tão complexo de solucionar à primeira vista sem tomar uma postura radical, torna-se simples e claro quando adotamos os processos naturais e os sociais como escala de valores, os quais nos fornecerão um gradiente de valores que nos indicarão por sua vez os caminhos a seguir. O primeiro passo então é identificar estes processos, o segundo é analisá-los, mostrando indicadores significativos que surjam espontaneamente e que nos levem a uma compreensão histolítica do espaço urbano. Assim, em Pinhais, adotamos como base técnica as bacias hidrográficas do município, o que nos dará um suporte para a solução dos problemas de saneamento dentro do município. No zoneamento que surge naturalmente deste processo encontramos o centro da cidade e assim começamos a dar identidade a esta criança grande, pois antes de ser município, Pinhais já contava com aproximadamente 84 mil habitantes, era conurbada com Curitiba e tinha uma história de dez anos como distrito industrial de Piraquara. Como um plano Diretor não acaba nele mesmo, existem, no bojo deste, uma série de medidas que deverão ser tomadas para que o mesmo venha a surtir o efeito desejado, quais sejam:

• Reorganizar a estrutura interna da Prefeitura; • Aumentar a arrecadação, com incentivo à indústria local; • Promover um programa de habitação para a relocação das pessoas que moram em

favelas; • Promover obras gerais de saneamento básico no município; • Atualizar a máquina pública, para que esta seja mais ágil em todos os seus processos.

FONTE: VEREADOR, Revista da UVEPAR, nov/dezembro de 1995 – Págs. 04 e 05, por Jesomir Uba Filho, Arquiteto e Secretário de Planejamento de Pinhais/PR.

MUNICIPALIZAÇÃO DA COMPETITIVIDADE “ A criação indiscriminada de municípios não favorece o bem-estar social, porque mata na origem a célula-máter do desenvolvimento urbano”. Como é sabido de todos, outubro tem eleições. O poder do voto vai redesenhar o perfil institucional dos municípios, com a renovação dos quadros executivo e legislativo. A meteorologia eleitoral prevê o tempo bom, com pancadas ocasionais e nevoeiros esparsos durante a campanha eleitoral. A temperatura pode subir em algumas regiões, com relativa estabilidade e rajadas de democracia. neste período, vale tudo pela conquista de um assento na cadeira do poder, através do voto, o Marketing Político sopra com maior intensidade. É hora de sacudir a poeira, conferir projetos que foram ou deixaram de ser realizados, analisar tendências de continuidade sucessória, pontos fracos e altos da gestão quase prestes a apagar suas luzes. Por trás do discurso e da retórica demagógica, estão presentes o clientelismo, a omissão, bem como o exercício pleno do cargo, as obras públicas prometidas, que foram executadas, contemporizadas ou empurradas com a barriga. Com arma na mão para disparar, o eleitor, essa figura apenas lembrada nas eras sazonais de campanhas eletivas. Com os desvios dos ventos fortes e trovoadas no Congresso Nacional, onde se rediscute a reeleição, a meteorologia confirma que haverá novas lideranças se expondo ao crivo eleitoral. O povo, contradizendo a teoria improvisada de Édson Arantes do Nascimento, o Pelé, sabe votar, embora corra o risco de não saber escolher o homem e a mulher dignos para representá-lo. Mas antes da festa cívica do voto, abençoada pelo marketing dos santinhos e brindes, com promessas regadas a tapinhas nas costas, chope e churrascada por conta da casa, oportuna uma reflexão sobre os municípios, estas células vivas da sociedade em transformação, mas que proliferam por obra e graça dos senhores deputados, instigados por seus currais eleitorais/eleitoreiros. E o voto de cabresto acaba por ‘perpetuar’ o nobre parlamentar numa das cadeiras cativas da Assembléia Legislativa. O Paraná, com também é sabido, é um dos ‘grandes produtores’ de municípios. De uns anos para cá, tínhamos 288 municípios, mas este número subiu para 323, e depois atingiu a cifra de 371. Uma leva de vários distritos se emancipou. O número atual e oficial já é bem maior. O Tribunal Regional Eleitoral (TRE) informa que 399 municípios farão eleições em outubro. Ao desejo natural dessas regiões se desligarem, acrescenta-se que certos distritos, parcelas dos municípios, ficam maiores que a sede, ocasionando um grave desequilíbrio no processo de emancipação. Muitos deputados fazem uso do expediente de promover emancipações de distritos, sem ater-se às consequências que virão, como a falta de estrutura de viabilidade para uma nova prefeitura, de instalações, infra-estrutura burocrática, e , sobretudo, falta de dinheiro para fazer funcionar a máquina prefeitural. É evidente que quase a maioria dos recém-criados municípios não tem condições de gerir seus negócios, já que além do prédio da Prefeitura, será necessário contratar funcionários, pagar encargos, realizar obras e atender bem, em nível de qualidade total, o consumidor dos serviços públicos e cliente preferencial da paróquia, o munícipe. Mas a estrutura e os encargos vão pulverizar as receitas, que não cobrem custos nem garantem obras essenciais e inadiáveis. As dificuldades são muitas e recrudescem com a desintegração da célula municipal, que se

não cuidada e bem gerida, arruina, se fere, tumoriza e morre. Os bolsões cancerígenos da miséria pipocam na gordura insípida da arrecadação. Com a falta de planejamento, e até, em certos casos, de um Plano Diretor, a administração se inviabiliza. Volta e meia, o noticiário mostra que uma prefeitura aqui e outra acolá dão férias coletivas para os servidores, ou, definitivamente, fecham suas portas, deixando de cobrir custos consequentes da municipalização, como de áreas prioritárias na saúde, educação e assistência social. Hospitais, igualmente, discriminam, omitem, negligenciam ou deixam morrer à míngua, com a anuência do Sistema Único de Saúde, o paciente previdenciário. Falta verba para uma operação tapa-buraco, para pagar a iluminação pública e o pessoal que faz a coleta de lixo. A criação indiscriminada de municípios não favorece o bem-estar social, porque mata na origem a célula-máter do desenvolvimento urbano. Há que se convir que ao interesse político’, nas emancipações, deve-se aliar o bem comum, virtude capital do bom político. É preciso pôr um freio, em nível constitucional, contra a febre emancipacionista. A multiplicação de municípios, como unidades de serviço e de utilidade pública, deve ser avaliada pelo comando institucional, deve ser avaliada pelo comando institucional, que deve corrigir as falhas na legislação. A emancipação só valerá para cidades que tenham capacidade de arrecadação e produção. Para os municípios já existentes, um dos parâmetros é a iniciativa privada, que pratica o enxugamento, a reestruturação, contrata e demite conforme critérios de seleção e competência. Em tempos de implacável perseguição à qualidade total, as cidades, igualmente, fazem parte da globalização, cujo pré-requisito é a municipalização da competitividade. FONTE: VEREADOR, Revista da UVEPAR, n º 39, mar/abril 1996 – Págs. 14 a 16, por José A . Fiori, Jornalista, Curitiba.

O PODER LOCAL: ORIGENS HISTÓRICAS, FORMAS DE ARTICULAÇÃO

No Brasil, as origens do poder local vêm desde seu descobrimento. Nos Núcleos Habitacionais que foram se formando com a vinda dos portugueses já começava a se esboçar a trama de poder local, embora difuso. Com a proclamação da república, o Brasil se organiza politicamente. E surgem os municípios, estados, territórios e distrito federal. Constitui-se então, três esferas de poder: a União (incluindo territórios e distrito federal), os Estados e os municípios. Esta organização que é definida pela constituição Federal, determina uma das formas de poder – o poder político. Mas, na verdade este é influenciado e na maioria das vezes até determinado por outras formas de poder: o Econômico, o social e o Administrativo. Tudo isso forma a trama de poder local que se articulam entre si para melhor poder desfrutar do bloco municipal. Temos que descobrir no nosso município como se constitui essa trama. Ou seja, quem detém o poder econômico. Quais as famílias que detém o poder social que se configura pela tradição, por símbolos. E quem controla o poder administrativo, ou seja, quem domina as informações dentro das instituições municipais. Ainda, como é que esse emaranhado se formou ao longo do tempo, desde quando e até mesmo antes da formação do município. Por exemplo: Quais são as famílias mais tradicionais da cidade? Qual o seu significado hoje para o poder local? Os interesses que se articulam a nível de pode local são poderosíssimos. E não podemos ver a sua força apenas no maior ou menor poder que a prefeitura sozinha eventualmente venha a ter. Mas ele se dá na medida em que consegue estabelecer uma rede de interesses, de alianças e de articulações sociais e, portanto, de formas de responder as necessidades da população que aparecem no plano local. As articulações entre os níveis da administração local, como as secretarias e empresas públicas municipais; as articulações das Câmaras de Vereadores com

secretarias, destas com as firmas de loteamento, construtoras, etc.; isto tudo é que forma a teia do poder local e que precisa ser bem conhecida por nós. Devemos voltar nossa atenção para tudo isso, não apenas porque o poder local está mais próximo da população e, por isso, é mais fácil que se exerça sobre ele uma pressão direta, como parece ser a experiência da população. Devemos levar em conta, também, a importância do poder local por este outro lado: as alianças sociais que se articulam na cidade em função da política estadual e nacional. Essas alianças não são irrelevantes para consolidar um padrão de dominação que vai do plano local ao plano estadual e federal. Vale a penas não perder de vista que a organização do poder, em sociedades como a nossa – com uma forte tradição autoritária e elitista, de consolidação por cima e repressão por baixo – apoia-se na idéia básica da especialização das funções na política. Ou seja, a idéia de que a grande massa é incapaz de compreender os fenômenos da Administração pública, e, por isso, é necessária a presença de pessoas especializadas, a chamada “classe política”, que não exerce apenas a função de representantes dos interesses dominantes, mas exerce o poder, às vezes de forma pessoal, separando inteiramente a grande parte da população que sofre a ação dos governos daqueles que toam as decisões. No plano local essa especialização de funções aparece no papel desempenhado pelos vereadores e secretários, que são sempre figuras que se destacam a partir do seu peso social. A partir dessa realidade do poder local, devemos superar a noção de que ele não tem importância porque as prefeituras municipais não tem a mesma força que a do aparelho do estado no plano nacional; mas, ao contrário, , devemos reconhecer que as prefeituras e as formas de articulação política municipal são a face local do estado, a face local do poder, que tem um papel fundamental para manutenção do conjunto das relações de dominação da sociedade. Não e só a chegada às administrações municipais que nos permite controlar essa rede de relações de poder, que tem que ver com a imprensa local, as empresas privadas, as companhias públicas, com a forma como se dá a educação, e com todas as demais relações de poder que de alguma maneira, organizam as formas de cominação. Tais instituições concentram o poder, que não está apenas no governo. Temos que levar mais longe a compreensão de que ocupar as prefeituras não significa necessariamente ocupar o poder.

A ÉTICA EM SUA DIMENSÃO SOCIAL O homem - esse animal político a que se refere Aristóteles – convive, numa relação necessária à sobrevivência, com seus semelhantes, buscando a felicidade. E a felicidade, como diz Carlos Eduardo Novaes, “não é uma estação de chegada. A felicidade é uma forma de viajar”. A organização política da sociedade é o Estado e, quando este faz coincidir seus objetivos com as aspirações populares, temos sua união perfeita com a Nação. O sentimento de Nação traz-nos a certeza de cidadania, que é a dignidade no relacionamento de cada cidadão consigo mesmo e deste com seus iguais, numa caminhada diária. Este relacionamento tem de se firmar na ética que abomina as injustiças e as desigualdades. Na ética que nos faz justos e iguais. Não é ético o sistema escolhido em que a produção existe para o lucro e não para atender às exigências vitais de todos. Não é ético o Estado que permite existir, lado a lado, uma minoria que festeja na indigestão e uma maioria que morre de fome. Não é ético o Estado que assiste indiferente à “morte severina” que “ataca em qualquer idade, e até gente não nascida”. Não é ética a sociedade na qual os que constróem, não moram; os que tecem, não vestem; os que plantam, não comem; os que cultivam a terra, não têm terra.

Não é ética a lei que, no país do poeta João Cabral de Melo Neto, não permitirá que a grande maioria de sua população possa aposentar-se, aos 58 ou 60 anos, porque “se morre de velhice antes dos trinta” e “de fome um pouco por dia”. Não é ético o juiz que fundamenta sua decisão na lei injusta e se omite na aplicação do Direito. Não é ético o legislador que elabora e aprova leis iníquas e contrárias ao interesse público. Não é ético o governante que propõe a desconstitucionalização de princípios e de direitos e garantias individuais e defende a constitucionalização de retrocessos, a pretexto de combater corporativismos e de buscar a “modernização” do país. Não é ético o governo que orienta suas ações num neo-liberalismo que leva à dilapidação do patrimônio público e coloca o mercado como ser supremo de um Estado privatizado. Para Tomás de Aquino, moral é tudo aquilo que está de acordo com a natureza humana. São éticos somente o fato, o ato e a sociedade que se comprometem com a dignidade da pessoa humana. É ético o sistema econômico plasmado na justiça social e na produção voltada para as necessidades coletivas. É ético o Estado que consegue erradicar a fome, a miséria, a ignorância e a desesperança. É ética a sociedade que garante para todos que a compõem, o teto, que abriga; o tecido, que veste; a comida, que alimenta; e o trabalho, que liberta. É ético o juiz que fulmina como inconstitucional a lei injusta, porque a constituição, em seu preâmbulo, elege justiça como um dos “valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos”. É ético o juiz que não se omite em suas decisões. Como ensina Hélio Tornaghi, “a lei pode ser omissa. O Direito, não”. É ético o legislador que elabora e aprova as leis comprometidas com os princípios da soberania popular e da justiça social, colocando sempre os interesses da coletividade acima de reivindicações individuais e de poderosos grupos econômicos. É ético o governante que, repudiando o já tradicional chavão do “com essa Constituição, não se pode governar”, se submeta à Constituição e a faça eficaz, na sua plenitude. Não se pode permitir que, para cada Presidente, seja que Fernando for, se queira uma nova Constituição. É ético o governo que constrói com a Nação a felicidade, que só existirá se for uma forma de vida digna para todos. “E somos Severinos iguais a tudo na vida, morremos de morte igual, mesma morte Severina: que é a morte de que se morre de velhice antes dos trinta, de emboscada antes dos vinte, de fome um pouco por dia (de fraqueza e de doença é que a morte Severina ataca em qualquer idade, e até gente não nascida)” FONTE: VEREADOR – Revista da UVEPAR , n º 34, 1995 - Páginas 02 e 03, por Edílio Ferreira – Assessor

Legislativo da Acamop e da Acamdoze.

LICITAÇÃO E PUBLICIDADE O Estado precisa comunicar-se com a sociedade, utilizando técnicas adequadas. A Constituição Federal estabelece graus para esse processo. O Estado, enquanto ente personalizado, modernamente, mantém com a sociedade relações que ultrapassam em muito ao meramente individual, e, até mesmo, ao meramente coletivo, tomando uma dimensão de generalidade, de universalidade. Ao Estado incumbe, muitas vezes, manejar com expectativas não mais de cada pessoa ou de categorias de pessoas, mas da

sociedade como um todo. Para tanto, tem de comunicar-se com ela, com a utilização de técnicas adequadas. A comunicação social, como não poderia deixar de ser, pode ser usada para o bem ou para o mal. Pode ser instrumento valioso de educação, informação e motivação do povo, mas pode, também ser, e frequentemente é, instrumento de promoção pessoal dos governantes. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu os lindes dentro dos quais deve atuar o Administrador Público, no campo da comunicação social; lindes, aliás, implícitos na principiologia do Direito Público. Agora expressos, estão eles no art. 37, parágrafo 1º . “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores”. A norma constitucional transcrita compõe-se de dois comandos: um deles, mais comumente lembrado, é o comando negativo, que encerra uma proibição, a de que da publicidade do Estado não pode constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal. O segundo comando, colocado aliás em primeiro lugar no texto da norma constitucional, este, já é menos lembrado. Trata-se de comando positivo, implicando preceito cominatório: a publicidade deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social. Este último mencionado comando encerra conteúdo muito mais forte e de implicações muito maiores do que a mera proibição de símbolos e imagens caracterizadoras de promoção pessoal. Assim, não se poderá ter por atendida a norma constitucional pela tão só omissão de nomes, símbolos ou imagens caracterizadoras de promoção pessoal, mas sim, e principalmente, pelo caráter educativo, informativo ou de orientação social da publicidade estatal.

JUSTIFICATIVA Para justificar a publicidade estatal, não basta, porém, que se lhe dê tintura educativa, informativa ou de orientação social. O dinheiro público gasto nessa atividade exige do Administrador que o faça com eficácia. Eficácia é a qualidade daquilo que é apto a atingir suas finalidades. E é quase um truísmo afirmar que o Administrador é condenado à busca da finalidade legal, finalidade que sempre conecta com o interesse público. Na persecução do fim expresso ou implícito na norma legal, não é dado ao administrador público valer-se de meios, modalidades ou procedimentos de comunicação social incapazes de resultar em educação, informação ou orientação social. Mas não pára aí a sina do administrador público. Cumpre-lhe diligenciar para o alcance da máxima eficiência no cumprimento da finalidade legal. Deve buscar que o fim preconizado na lei seja colimado em grau ótimo. É a tradução do princípio da boa administração, em obediência do qual se dá concreção à supremacia do interesse público. Quando o assunto é comunica;cão social, isto significa, evidentemente, a utilização dos meios (media) mais eficazes, para atingir o maior número possível de pessoas, com a máxima capacidade de influenciar comportamentos (orientação social), fixar dados (informação) ou formar intelectos (educação). Estas considerações são necessárias como introdução ao temas destas mal-traçadas, que diz respeito ao contido no art. 25, II, da Lei n º 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da administração pública e dá outras providências, “verbis”. “Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial. .... II – para contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação”. Qual a inteligência da parte final do inciso transcrito: “... vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação”?

É preciso antes expender algumas considerações sobre a natureza e a posição contextual

das hipóteses de inexigência de licitação constantes do art. 25, da retro aludida lei federal. Inexigência de licitação verifica-se, a teor do próprio caput do art. 25 do estatuto das

licitações, quando há inviabilidade de competição. Essa inviabilidade existe “... quer pela natureza específica do negócio, quer pelos objetivos sociais visados pela Administração”, na lição do saudoso Hely Lopes Meirelles (Licitação e Contrato Administrativo), RP, SP, 1991, p. 108).

Assim, ao contrário do que ocorre nas hipóteses de dispensa de licitação, na qual o administrador pode licitar, ainda que dispensável o certame, nas hipóteses de inexigência a licitação é materialmente possível, dado que, por circunstâncias fáticas não está no horizonte um dos elementos essenciais da licitação: a competição. A propósito, reproduzo aqui, magistral parágrafo de Lúcia Valle Figueiredo e Sérgio Ferraz, de sua obra Dispensa e Inexigibilidade de Licitação, RT, SP, 1992, p. 39):

“A inexigibilidade tem uma geratriz e um destinatário diferentes daqueles da dispensabilidade. A dispensabilidade é um comando que se endereça unicamente ao administrador. O administrador detecta a hipótese em que caiba a invocação da figura da dispensa, e deflagra o procedimento administrativo que leve à sua declaração e, portanto, ao caminho da contratação direta. A gênese da inexegibilidade é a impossibilidade de competição, o que, por si só, afasta a possibilidade de invocação dos princípios da moralidade e da igualdade. E o universo de seus destinatários é complexo, mais amplo, abrangendo os pretendentes à contratação, administrados em geral, administradores e controladores da atuação da Administração Pública. Identificada que seja uma das hipóteses legais da inexigibilidade, nenhum desses universos de possíveis interessados está mais titulado ou legitimado a exigir a licitação: ela simplesmente não deverá ser realizada”. (Grifos no original).

De outra parte, as hipóteses de inexigência não está arroladas “numerus clausus”. Desde que não ultrapassados “os princípios vetoriais do instituto” na expressa de Lúcia Valle Figueiredo et Sérgio Ferraz, “outros rótulos de dispensa e inexigilidade são admissíveis, mesmo não arroladas expressamente em lei”(op. Cit. P.34).

A enumeração exemplificativa, aliás, decorre da própria dicção legal, na medida em que o caput do art. 25 soa ser inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial nas hipóteses que menciona em seus incisos.

CONTRADIÇÃO Examinando-se, agora, a redação do inciso II do artigo 25 do diploma legal que regula as licitações e contratações administrativas, e fugindo da armadilha terminológica representada pelo mau uso dos termos “publicidade” e “divulgação”, é bem de ver que salta, de imediato, da lei, uma contradição lógica. Se a regra geral da inexigência é a inviabilidade de competição, e, esta decorre da conjugação de situações fáticas juridicamente relevantes, cabendo ao administrador e demais destinatários da norma simplesmente darem-se conta de sua existência, não há como, do ponto de vista lógico, obrigar a realização de certame público. Aí já não se trata de realidade jurídica virtual, admitindo-se distinta a realidade do “ser” objetivamente ocorrente, e a do “dever ser” construída no plano jurídico, a chamada “ficção jurídica. Trata-se de disposição que, data venia, chega às raias do surrealista. Porque se, malgrado a “proibição” legal, ainda assim a realidade impuser situação de inviabilidade de competição, ela não podendo ser levada em consideração, um simulacro de licitação, um procedimento farsesco será a única via possível, com prejuízo, mais uma vez, para a ética. Tirante o aspecto acima, tenho que se deva, pelo menos, dar interpretação restritiva à “vedação de inexigibilidade” do art. 25, II, do estatuto das licitações e contratos administrativos. Refere-se a ela, a meu sentir, exclusivamente à contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 da lei, de natureza singular, com profissionais de notória especialização. A publicidade envolve uma multiplicidade de atividades e profissionais, na criação, na produção e, por fim, na veiculação. Distintas especialidades, específicas qualificações e diferentes formas de atuação humana são empregadas, cuja soma produz o resultado desejado, que deve ser, nos termos da Constituição, educação, informação e orientação social.

Pelo menos na veiculação, atendendo-se, justamente, à necessidade da buscada eficácia a que aludi nas linhas iniciais deste, estou convicto de que poderá afigurar-se situação de inviabilidade de competição. E, na simples veiculação, por certo não se materializará o concurso de serviços técnicos enumerados no art. 13 da lei. A “vedação de inexigibilidade” se situa no inciso que trata como inexigível licitação na contratação desses mesmos mencionados serviços, numa indicação clara da intenção da lei. Quisesse a lei elastecer o sentido da proibição, fá-lo-ia em parágrafo do artigo, ou em artigo separado, ou até mesmo no caput do artigo. Para concluir no espaço que se apequena, tenho para mim que, mais uma vez estamos errando o alvo, acertando o cachorro ao invés da onça, com o perdão da má palavra. Ao invés de cobrarmos do Administrador o que exige a Constituição, isto é, publicidade com sentido educativo, informativo e de orientação social, editando lei drástica instrumentando essa cobrança, preferimos obrigá-lo a licitar. Parece haver um gosto pela “coisa” bem feita, atendidos direitinho todos os trâmites e formalidades. Que sorte, a nossa! FONTE: VEREADOR, Revista da UVEPAR, n º 27 – Mar/abril 1994 – Págs. 10 a 13, por Nestor Bracht, Diretor do Departamento Jurídico da Câmara Municipal de Curitiba – PR.

LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS A Constituição de 1988 distingue a moralidade como um dos princípios basiladores da Administração Pública. O Processo Licitatório, quando realizado de acordo com o princípio da moralidade e em atendimento às normas legais, é importante instrumento de prática democrática e de posicionamento ético do Administrador frente à gestão da coisa pública. A Lei Federal n º 8.666, de 21/06/93, estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços (inclusive de publicidade), compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art.1º ). Seus preceitos, desde que normas gerais, são, portanto, aplicáveis a todas as esferas do governo. Determina a Lei que serão sempre precedidas de licitação, ressalvadas as exceções nela previstas, as obras, serviços, compras, alienações, concessões, permissões e locação da administração pública, quando contratados de terceiros.

CONCEITO A licitação significa um cotejo de ofertas (propostas), feitas pelos participantes ao poder público, visando a execução de uma obra pública, a prestação de um serviço, um fornecimento, ou mesmo uma alienação pela administração, onde se há de escolher a proposta mais vantajosa. Licitar é um dever da Administração, já que a administração pública está subordinada à Lei e ao ordenamento jurídico. A licitação é o antecedente necessário ao contrato administrativo e é a condição para a sua formalização.

FINALIDADE Estabelece a Lei n º 8.666/93, que a licitação se destina “a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da

igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos”. (art. 3º). As finalidades da licitação são, portanto:

• econômica – objetiva a obtenção de preço mais vantajoso, para a execução de uma obra ou serviço;

• isonômica – em licitação a aplicação da isonomia visa evitar que se faça discriminação entre os participantes dos certames.

A norma geral é que tudo tem de ser licitado, ressalvados os casos de dispensa e inexigibilidade previstos na Lei. Para atendimento aos princípios referidos no artigo 3º, da Lei, é vedado, por exemplo, aos agentes públicos, admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação de licitações “cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato”(parágrafo 1º do art. 3º).

PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO Aplicam-se à licitação os seguintes princípios gerais da Administração Pública:

a) PRINCÍPIO DA FORMALIDADE Trata-se aqui de cumprir os requisitos inerentes à seriedade que deve presidir a realização do procedimento licitatório. O artigo 4o, da Lei estabelece que todos quantos participem de licitação promovida pela Administração Pública “têm direito subjetivo à fiel observância do pertinente procedimento estabelecido nesta Lei”. O parágrafo único do artigo 4º enfatiza que “o procedimento licitatório previsto nesta Lei caracteriza ato administrativo formal”.

a) PRINCÍPIO DA IGUALDADE ENTRE OS CONCORRENTES

O princípio da ISONOMIA se confunde com a própria finalidade da licitação, no sentido de permitir igual acesso a particulares que desejam negociar com a Administração Pública. O princípio da isonomia impõe tratamento igual aos realmente iguais.

a) PRINCÍPIO DA MORALIDADE (PROBIDADE ADMINISTRATIVA)

No atendimento ao interesse público, busca-se sempre a melhor solução.

a) PRINCÍPIPO DA PUBLICIDADE A licitação deve ser, digamos, “um livro aberto” em homenagem à lisura que deve se fazer presente em todo o seu desenrolar. Os atos inerentes ao procedimento licitatório devem ser de acesso público, facultando-se aos licitantes o exercício do direito de fiscalização. Essa transparência do processo tem início na fase de abertura da licitação, oportunidade em que a Administração Pública divulga, de forma mais ou menos abrangente, segundo o vulto do futuro contrato, as especificações e as demais condições e informações de interesse para os possíveis candidatos. Tal publicidade, dependendo da modalidade adotada, deve ser feita através da afixação do edital em lugar próprio, de livre acesso aos interessados, ou pela publicação de aviso resumido na Imprensa Oficial ou comum, com indicação do local em que poderão ser obtidas melhores informações, assim como o edital completo e demais anexos. O atendimento desse princípio, no que se refere a divulgação do ato licitatório, deve ser feito segundo o que preceitua o artigo 21, da Lei n º 8.666/93. Também a abertura da documentação apresentada e da proposta em si deve ser feita, nas devidas oportunidades, em sessão pública, com possibilidade da presença dos interessados. O princípio da publicidade não se contrapõe ao dever de sigilo que deve ser guardado

em relação à proposta. A violação desta em oportunidade outra que não a subsequente à fase habilitadora pode, inclusive, ensejar em responsabilidade penal.

a) VINCULAÇÃO DO EDITAL

O Edital, ou ato convocatório, é a Lei Interna da Licitação, devendo ser-lhe dado integral cumprimento, em face do indeclinável dever de respeito às “REGRAS DO JOGO”, que norteiam a realização da escolha da contratada. É o instrumento do qual se serve a Administração para convocar os possíveis interessados na contratação objetivada. Todas as condições que irão reger o procedimento deverão estar previstas ou referidas no ato convocatório, não podendo a Administração desviar-se do que foi nele estipulado, sob pena de nulidade da licitação. Os requisitos para participação no certame deverão ser claramente delineados, não podendo haver condições impeditivas desproporcionais ao objeto da licitação, nem se admitindo a fixação de outras cláusulas exorbitantes. De modo geral, os requisitos do edital estão previstos no artigo 40, da Lei n º 8.666/93.

a) JULGAMENTO OBJETIVO

O princípio do julgamento objetivo exige que os critérios de apreciação venham pré-fixados, de modo objetivo, no instrumento convocatório, de tal modo que a comissão de julgamento reduza ao mínimo possível seu subjetivismo. O julgamento subjetivo, permitido pelo edital ou convite, vicia de nulidade a licitação.

a) ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA AO VENCEDOR

A adjudicação significa apenas o direito conferido ao vencedor de que o contrato não será adjudicado a outro proponente. Tal entendimento baseia-se no fato de que a classificação das propostas não encerra necessariamente a licitação. Até mesmo antes da homologação pode ocorrer qualquer fato que motive a REVOGAÇÃO da licitação.

OBJETIVO DA LICITAÇÃO

O objeto da licitação é a obra, o serviço, a compra, a alienação, a locação ou a concessão. Deverá ser sempre bem definido no edital, para que os concorrentes atentem fielmente ao desejo da Administração. A definição do objeto (descrição de todos os dados necessários ao seu perfeito entendimento – anteprojeto e especificações no caso de obra), é a condição de legitimidade da licitação.

MODELOS DE LICITAÇÃO

a) CONCORRÊNCIA b) TOMADA DE PREÇOS c) CONVITE d) CONCURSO e) LEILÃO

CONCORRÊNCIA: É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase

inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no Edital para a execução de seu objeto. TOMADA DE PREÇOS: É a modalidade de licitação entre interessados previamente cadastrados, observada a necessária qualificação.

CONVITE: É a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastradas ou não, escolhidos e convidados em número de 3 (três), pela unidade administrativa.

Demais interessados, desde que cadastrados, poderão retirar o convite junto a unidade administrativa, para participação.

FASES E PROCEDIMENTOS a) FASE INTERNA:

É aquela que a autoridade competente autoriza a abertura da licitação, indicando o objeto a ser licitado bem como os recursos para a despesa.

a) FASE EXTERNA: - Edital ou convite; - Recebimento da Documentação e Proposta; - Habilitação; - Julgamento; - Homologação (revogação ou anulação); - Adjudicação.

b.1) EDITAL O Edital é a matriz da licitação e do contrato. As condições do Edital não podem ser alteradas no seu curso, salvo se devolver o prazo. Não pode conter disposições que frustrem o caráter competitivo do procedimento, nem estabelecer preferências. Se o Edital for omisso em pontos essenciais, discriminatório ou contiver vícios, o mesmo será nulo. Não poderá impugnar os termos do Edital aquele que tendo-o aceito sem objeção, pretender apontar-lhe falhas ou irregularidades que o viciem, após o julgamento. O Edital deverá ser composto pelos elementos a seguir relacionados (Art. 40, da Lei n º 8.666/93):

- objeto da licitação com descrição e sucinta; - prazo e condições de execução e entrega do objeto; - condições de pagamento, e, se for o caso, de reajustamento; - condições de recebimento do objeto; - sanções para o caso de inadimplemento; - condições para participação na licitação e forma de apresentação das propostas; - critérios de julgamento; - local e horário para a entrega dos envelopes contendo a documentação e propostas; - outras indicações específicas e peculiares à licitação.

b.2) RECEBIMENTO DA DOCUMENTAÇÃO/PROPOSTA E HABILITAÇÃO: Na data e horário indicados no Edital, será recebido pela Comissão de Licitação os

envelopes contendo os documentos de habilitação e os envelopes contendo as propostas. Recebidos os envelopes contendo os documentos de habilitação e os envelopes contendo

as propostas. Recebidos os envelopes contendo os documentos de habilitação, passa-se à abertura dos

mesmos, em ato público do qual será lavrada ata circunstanciada, que será assinada pelos licitantes e pela Comissão de Licitação.

Tanto os documentos como os envelopes-propostas serão rubricados pelos licitantes e pela Comissão.

Os documentos são examinados em relação aos itens solicitados no Edital. É a fase de habilitação.

Aqueles que não preenchem as condições serão inabilitados e terão seus envelopes propostas devolvidos, sem serem abertos, desde que não tenha havido recurso.

O recurso contra a inabilitação ou contra a habilitação de quem não poderia sê-lo, tem efeito suspensivo e deverá ser interposto no prazo de cinco dias úteis, a contar do conhecimento da decisão da Comissão de Licitação.

Somente após decididos os recursos (ou se deles desistirem formalmente todos os licitantes), é que se dará continuidade ao procedimento realizando-se a abertura dos envelopes-propostas.

b.3) JULGAMENTO A fase de julgamento das propostas comporta um exame preliminar de cada uma delas,

sob o aspecto formal e de conteúdo. Poderá nesta fase preliminar haver a desclassificação da proposta, ou por sua

desconformidade com o Edital ou Convite, ou pelo seu conteúdo. Toda desclassificação deverá ser devidamente justificada. Após a fase preliminar, passa-se ao julgamento propriamente dito da licitação. A classificação das propostas será feita de acordo com os critérios pré-estabelecidos. Critérios de julgamentos preponderantes:

- de menor preço; - de melhor técnica; - de técnica e preço. -

b.4) HOMOLOGAÇÃO (REVOGAÇÃO OU ANULAÇÃO), ADJUDICAÇÃO Feito o julgamento, a Comissão de Licitação deverá efetuar a classificação das propostas e mandar publicar o resultado, a partir de quando os proponentes poderão interpor recurso no prazo de cinco dias úteis, se não se conformarem com o resultado. Esgotada a fase de recursos, com a decisão dos eventuais recursos interpostos, ou em não havendo recurso, o processo irá à autoridade superior que tem a função de homologar ou não a licitação, com a adjudicação do objeto da licitação ao vencedor.

No que diz respeito a REVOGAÇÃO e ANULAÇÃO da licitação, a Administração poderá revogar a licitação por interesse público, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou mediante provocação de terceiros. Portanto, revoga-se o que é legal, mas inoportuno e inconveniente, e anula-se o que é ilegal. LIMITES DE VALORES (à época em que foi escrito o texto) Com base no custo apropriado pela Administração, para a realização de uma obra, serviço ou compra, é que se define qual a modalidade de licitação a ser realizado, utilizando do critério estabelecido na Lei, ou seja:

- PARA OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA a) Convite: Até R$ 134.860,33 b) Tomada de Preços: Até R$ 1.348.603,26 c) Concorrência: Acima de R$ 1.348.603,26

Dispensa de licitação: R$ 6.743,08, ou seja, 5 (cinco por cento) do item a) supra, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras ou serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizados conjunta e concomitantemente.

- PARA COMPRAS E SERVIÇOS NÃO REFERIDOS NO ITEM ANTERIOR a) Convite: Até R$ 33.715,08 b) Tomada de Preços: Até 539.441,31 c) Concorrência: Acima de R$ 539.441,31

Dispensa de licitação: R$ 1.685,75, ou seja, 5% (cinco por cento) do item a) supra, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço ou compra, ou ainda de serviços e compras da mesma

natureza, que possam ser realizados de uma só vez. Os valores são alterados de acordo com o disposto no parágrafo único, da Lei n º 8.883, de 08/06/94, bem como através de Portarias baixadas pelo Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado. PRAZO DE PUBLICIDADE A publicidade deve atender as disposições do Artigo 21 da Lei n º 8.666/93 e obedecer aos seguintes prazos:

a) CONCORRÊNCIA INTERNACIONAL – 45 dias b) CONCORRÊNCIA NACIONAL – 30 dias c) TOMADA DE PREÇOS – 15 dias d) CONVITE – 5 dias úteis

DISPENSA E INEXIGIBILIDADE A norma legal faculta à Administração a condição de contratar mediante procedimentos de dispensa e de inexigibilidade de licitação, nas hipóteses enumeradas no Artigo 24, da Lei n º 8.666/93. A dispensa de licitação verifica-se em situação onde, embora viável a competição entre particulares, a licitação afigura-se objetivamente inconveniente ao interesse público. Há inexigibilidade de licitação quando houver inviabilidade de competição. A inviabilidade de competição significa ausência de opção ou alternativa para a Administração Pública. Sempre que existir uma única pessoa ou um único objeto em condições de satisfazer o interesse público, a licitação inútil, cujo resultado seria previsível de antemão. HABILITAÇÃO O exame das condições do direito de licitar é denominado, usualmente de “habilitação”. O vocábulo indica tanto a fase procedimental como a decisão proferida pela Administração. A habilitação consiste no conjunto de atos orientados para apurar a idoneidade e a capacidade de um sujeito para contratar com a Administração Pública. De acordo com a Lei n º 8.666/93, para a habilitação, exigir-se-á exclusivamente:

1. REGULARIDADE JURÍDICA Consiste na apresentação dos documentos elencados na norma legal, os quais estão relacionados com a constituição da pessoa jurídica. (Contrato Social, Estatutos, Registro, etc.).

1. REGULARIDADE FISCAL Consiste na apresentação dos documentos elencados na norma legal, os quais estão relacionados com a regularidade de impostos.

1. QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA Corresponde à demonstração da capacidade financeira do licitante, com vistas aos compromissos que terá que assumir. Comprovação mediante:

O VEREADOR E A LEI DE LICITAÇÕES Muitas controvérsias e até mesmo princípios fundamentais à sua perfeita aplicabilidade têm sido relegados. Aqui uma análise mais detalhada do assunto. O poder estatal se manifesta pelas funções legislativa, executiva e judiciária, conforme a tripartição de Montesquieu, e se exercita através dos entes constitucionais, entre nós, a União, os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios, cada qual nos limites da competência fixada pela Constituição. É de notar, porém, que cada um exercer, de modo exclusivo, a função que nominalmente lhe corresponde, mas tem nela a sua atividade principal ou competência predominante. O Executivo e o Judiciário legislam, respectivamente, quando expedem decretos regulamentares ou elaboram regimentos internos. O Legislativo e o Judiciário administram, quando dispõem sobre os serviços burocráticos. Julgam o Legislativo nos casos de crimes de responsabilidade, e o Executivo, através dos contenciosos administrativos. Como se sabe, o princípio da separação de funções dos Poderes não é absoluto, porém repousa na competência preponderante do órgão: legislativa, administrativa ou judiciária. A repartição de competências, disciplinadas na lei Maior, impede a invasão de um nas atribuições do outro, base do moderno sistema constitucional de “freios e contrapesos”. Fischbach expõe que: “a importância da separação de funções consiste, essencialmente, em que cada poder está obrigados a reconhecer os atos do outro, desde que não sejam nulos”. Dentro de tal parâmetro deu-se ao Poder Legislativo Municipal, a função fiscalizadora do Município, obedecidos os critérios de cada Lei Orgânica. O Poder Executivo é revestido de certas peculiaridades, regidas às vezes por leis de abrangência geral, o que pode levar a vícios quando de sua interpretação e aplicação prática. Pode-se mencionar como materialização desta hipótese a aplicação da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações). Controvérsias têm sido suscitadas e, até mesmo princípios fundamentais à sua perfeita aplicabilidade tem sido relegados. Daí porque o tema a ser traduzido tenta, senão uma análise esmiuçada da lei, ao menos de seus princípios fundamentais que, se devidamente observados, vedarão conflitos posteriores. LICITAÇÃO Na conceituação dos administrativistas brasileiros a licitação tem como finalidade propiciar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o poder público dentro dos padrões devidamente estabelecidos para administração, atuado como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos. Toda licitação está sujeita a determinados princípios irrelegáveis no seu procedimento sob pena de se descaracterizar o instituto e invalidar o seu resultado seletivo. O primeiro princípio e entendendo-se como o que abrange a conceituação de licitação é o da Isonomia. A melhor definição encontrada para este princípio é a de Marienhoff, por ser a mais completa: “O primeiro princípio significa que a escolha deve ser feita com base em uma comparação objetiva entre as diversas ofertas, constituindo-se em exceção a hipótese de apresentação de uma só proposta”. Este princípio pode parecer elementar à primeira vista, considerando que a isonomia é princípio geral de direito, transferido agora para a esfera da licitação. Extraído do texto constitucional (art. 37, inciso XXI da C.F.), o princípio da isonomia é reportado no artigo 3º da Lei 8.666/93, quando especifica: “A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, de igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos”. LEGALIDADE Entre particulares, tudo o que a lei não veda é permitido. De acordo com o princípio da legalidade, sucede o oposto em relação aos entes públicos: tudo o que a lei não autoriza é proibido. Resume-se que: nenhuma autoridade pode agir além dos precisos limites da norma legal. O que se quer dizer é que a administração pública está vinculada aos parâmetros norteadores trazidos pela Lei 8.666/93, não podendo criar mecanismos ali não previstos. Conforme discorre

Ivan Barbosa Rigolini: “Este princípio significa exatamente isto: somente será legítimo, correto, válido, aceitável, regular, qualquer ato administrativo incluso no procedimento licitatório, se obedecer ele, com inteiro rigor, o roteiro dado pela lei”. IMPESSOALIDADE No ensinamento de Cirne Lima, “o fim e não a vontade domina todas as formas de administração”. Partindo desta premissa, conclui-se que deve ser excluída a intenção de “dirigir” uma licitação a alguém como o propósito de beneficiá-lo ou prejudicá-lo. As exigências para participar de um processo licitatório devem restringir-se ao teor da lei, sem exageros que possam beneficiar um ou outro participante. Exemplo prático que pode ser dado é o do administrador que detalha o objeto a ser licitado de forma tão minuciosa de maneira que apenas uma empresa possa fornecê-lo, quando outros possuem similares. Evidente a intenção de “direcionar” a licitação, numa afronta total ao princípio de impessoalidade, que correrá o risco da anulação. Muitos outros exemplos são conhecidos e caberiam em muitas páginas de tratados sobre o assunto. MORALIDADE Moralidade e probidade administrativa têm o mesmo sentido. A Constituição brasileira, a exemplo de constituições estrangeiras, definiu critérios punitivos aos responsáveis por atos imorais no serviço público, isto é, para os casos de conduta irregular do agente público, especificamente no que concerne às licitações. Hoje, esses atos importam em suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário público dos prejuízos causados. Para que não se atente ao princípio da moralidade, a administração pública deve se orientar por dois critérios: é vedado ao administrador público autorizar a dispensa de licitação quando esta for exigível; é necessária a aplicação correta da modalidade à espécie de licitação a ser realizada. A palavra finar será a de que a administração deve pautar sua conduta dentro dos parâmetros da moral. Como já discorremos, este princípio abarca a isonomia entre os participantes de uma licitação, vedando cláusula discriminatória ou julgamento faccioso que “desiguala aos iguais e iguala os desiguais” segundo Rui Barbosa, favorecendo uns em prejuízo de outros. Todos os participantes devem desfrutar do mesmo direito de concorrer a contratante com a administração pública. Já citado, Ivan Barbosa Rigolini elenca alguns erros que afrontam o princípio da igualdade na licitação e que podem ser transcritos:

- “descrição do objeto com tal grau de particularização e minúcias que, sem qualquer necessidade objetiva para a administração, o torne existente de apenas uma marca, e que, portanto, apenas um produtor possa oferecer;

- exigência, como demonstração de capacidade técnica, de atestados de desempenho anterior referente a realizações (obras, serviços ou fornecimentos de material), em quantidade ou qualidade muito superior, ou muito diferente daquela apta a comprovar a capacidade dos proponentes para atender o objeto específico da licitação”.

Vários outros exemplos que conduzem, infalivelmente, à anulação do processo licitatório poderiam ser citados.

PUBLICIDADE A natureza da licitação é a divulgação de todos os seus atos e a possibilidade do conhecimento de todas as propostas abertas e de seu julgamento. Assim é que, após autorizada a abertura da licitação, na modalidade concernente ao caso,

esta deve ser avisada publicamente. Deve ser também de conhecimento público: o edital e seus anexos, a análise da documentação relacionada à habilitação e às propostas, o fornecimento de certidões, pareceres e demais decisões correlatas. A abertura dos documentos será realizada em ato público e seus resultados serão obrigatoriamente divulgados. Frequentemente os interessados na licitação questionam se o julgamento deverá ou não realizado publicamente. A própria Lei 8.666/93 responde, através do parágrafo 3o, do artigo 3o: “a licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura”. É o respeito integral ao princípio da publicidade. VINCULAÇÃO O instrumento convocatório de uma licitação é o seu Edital. Conforme ensina Helly Lopes Meirelles: “Este é o princípio básico de toda licitação”. Sendo o Edital a lei básica de toda licitação, tanto os participantes do processo quanto a administração pública estão vinculados aos seus termos. Elaborado o Edital, dentro dos critérios da Lei 8.666/93 e devidamente publicado, não se poderá mais admitir que documentos e propostas sejam apresentados em desacordo com suas especificações. Supondo-se que no decorrer do certame licitatório sejam constatadas falhas ou omissões no Edital, consideradas inadequadas aos objetivos propostos, restará à administração corrigi-lo ou invalidá-lo, reabrindo o processo. O livre-arbítrio do administrador é eliminado com a aplicação deste princípio, pois que, apenas as regras estabelecidas no Edital podem ser consideradas pela administração, e apenas elas orientam, definitivamente, aos licitantes e os interessados. JULGAMENTO Este princípio tem como essência que o julgamento das propostas deverá ser apoiado nos fatores concretos pedidos pela administração no edital, em confronto com o ofertado pelos licitantes. Esta conceituação atribuída a Helly Lopes Meirelles quer dizer que o bem ou o serviço oferecido deve ser exatamente aquele pretendido pela administração; as condições do fornecimento ou da prestação devem ser exatamente aquelas requeridas pelo Poder Público. É elementar dizer que, por sua vez, o instrumento de abertura, o Edital, deverá estar em conformidade com as normas legais aplicáveis à espécie. A proposta deverá guardar conformidade também em relação a tais normas. CONCLUSÃO Oportuno assinalar a necessidade dos representantes do Poder Legislativo conhecerem a Lei 8.666/93, para o perfeito desempenho da função de fiscalizadores dos Municípios. Estas linhas de orientação poderão levar à conclusão de que é preciso harmonizar o “ser” e o “dever ser” com o que “é” , com respeito às fontes legais e às manifestações administrativas. A correta aplicação da Lei 8.666/93 visa sempre um resultado: o interesse público sobrepondo-se ao particular.

A NATUREZA DOS MANDATOS E O PAPEL ESTRATÉGICO DA AÇÃO PARLAMENTAR

II – Contrariamente à tradição de apropriação privada dos mandatos parlamentares, o Partido dos Trabalhadores vem firmando a noção segundo a qual os mandatos são expressões públicas do Partido e, portanto, a ele se subordinam. Esta posição, ainda não sistematizada teoricamente e,

assim, carente de conceito, é importante e mesmo decisiva na demarcação com todas as tensões políticas que remetem ao oportunismo, bem como constitui forte antídoto à prevalência de uma lógica arrivista no plano das condutas individuais. Entretanto, em se tratando da necessidade de firmar um concepção democrática a respeito dos mandatos e perceber sua natureza complexa, aquela posição básica é insuficiente. Uma vez desenvolvida e radicalizada em sua unilateralidade, a idéia de subordinação dos mandatos ao Partido ode alimentar relações políticas essencialmente burocráticas e legitimar práticas autoritárias. II – Na base de cada mandato, há uma dupla delegação. Em primeiro lugar, a delegação outorgada pelo Partido ao indivíduo-candidato e, ato subsequente, a delegação dos eleitores que o indicam como representante. A 1ª delegação – no caso de candidatos proporcionais, especialmente – é, independentemente de nossa vontade, “fraca” no sentido de que representa tão somente o reconhecimento e a aferição daquilo que todos os candidatos do Partido, indistintamente, devem ter como qualidades mínimas; a segunda delegação é “forte” no sentido de que representa, em primeiro lugar, uma opção excludente e, portanto, centrada no que diferencia cada candidato dos demais e, em segundo lugar, porque representa, efetivamente, o momento em que a sociedade, à sua maneira, julga e sentencia o trabalho partidário. Estas características são, particularmente, estimuladas pelo sistema eleitoral vigente no Brasil que personifica as opções políticas e subordina, de fato, as proposições políticas e ideológicas às performances individuais. O fenômeno, assinale-se, é parte de uma tendência mais ampla de estetização do político, de transformação deste “fazer” específico em espetáculo e de dissolução dos projetos partidários nas alternativas de marketing. III – De qualquer forma, é evidentemente necessário que façamos, em linha direta de confronto com a tradição política e parlamentar no Brasil, um movimento permanente para a afirmação da especificidade do político; vale dizer, para a promoção da luta de idéias e da disputa em torno de projetos globais. Isto significa a valorização da dimensão partidária dos mandatos alcançada, fundamentalmente, a partir da organicidade da bancada, concebida como instância decisiva para a unificação de nossa intervenção no Parlamento. O caráter orgânico da bancada e, portanto, sua relativa autonomia, é aquele capaz de recuperar plenamente o sentido “forte” – possível e legítimo – da delegação partidária, o que confere aos próprios mandatos um caráter distintivo e uma determinada potência política. IV – Pode-se afirmar que a 1ª delegação – aquela proveniente do Partido como coletivo organizado – encontra-se frente à 2ª delegação – aquela proveniente da sociedade como sujeito genérico – em uma relação de complementaridade e interdependência. Não se trata, portanto, de um choque de competências entre as delegações que podem, perfeitamente, e devem se desenvolver em harmonia. Devemos, tão somente, firmar a convicção de que a subordinação dos mandatos ao Partido é necessária e importante em uma esfera determinada do fazer político e que, portanto, a proposição não esgota a complexidade das relações a serem construídas no mandato parlamentar. V – Esta esfera determinada é, precisamente, aquela que vincula os mandatos à linha política do PT para a sociedade. E não, como seria a tendência natural de uma concepção burocrática, aquela que vincula os mandatos aos imperativos internos e auto-referentes da construção partidária. Dito de outra forma: as obrigações dos parlamentares em relação à construção partidária são da mesma natureza daquelas necessárias a todos os militantes do Partido. Pode-se exigir de cada parlamentar o seu envolvimento, enquanto militante, nas múltiplas tarefas de construção. O que não é legítimo é pretender subordinar os mandatos à “razão de Partido” e, especialmente, à “razão” de direção de Partido”. Esta posição pode ser sustentada, inclusive, do ponto de vista da eficácia do trabalho partidário uma vez que a maior e mais importante contribuição que um parlamentar pode oferecer ao Partido e a seu processo de construção é a realização de um grande mandato. Entretanto, a questão principal não é de ordem pragmática, mas de natureza teórica: a instituição do mandato é sempre e necessariamente mais ampla que o Partido e tanto mais ampla

quanto melhor for o trabalho parlamentar e quanto representativo for o próprio mandato. VI – Pode-se observar como a indefinição em torno destes pressupostos tem alimentado infindáveis processos de tensionamento entre as direções partidárias e os mandatos petistas. Via de regra, tais tensionamentos não costumam se colocar a partir de divergências políticas sobre as posições a serem sustentadas pelos parlamentares em sua atividade pública, mas sim a partir de diferenças sobre contribuições financeiras, nomeação de assessores, plano de cargos e salários, etc... Não se trata aqui de negar a importância destes temas autoreferentes, mas apenas de assinalar que o principal, aquilo que deveria nortear a construção de relações políticas entre as direções partidárias e as bancadas – precisamente, o debate político em torno da intervenção pública dos parlamentares – termina, em muitas oportunidades, por submergir frente à lógica internista marcada por questões administrativas. VII – A subordinação dos mandatos aos imperativos internos e autoreferentes do Partido constitui, essencialmente, uma posição antidemocrática porque concebe a própria prática democrática, no caso, nos marcos da relação binária Partido/Mandato. Trata-se, pelo contrário, de introduzir com o devido destaque naquela relação as próprias determinações sociais do mandato (base regional, de categoria, de movimentos sociais, etc...) ou, como já referimos, o sujeito genérico com o qual é estabelecida a própria noção de representação. Esta determinação deve implicar, também, em algum tipo de organicidade com a constituição de coletivos e conselhos dos mandatos de caráter público onde os indivíduos simpatizantes do mandato, filiados ou não ao PT, possam exercitar os pressupostos elementares da cidadania participando ativamente da definição dos rumos do mandato; ou seja: concretizando a existência da margem real de autonomia do mandato para além das definições políticas do Partido sobre a intervenção pública do parlamentar; pressuposto básico que, nesta articulação, encontra seu “locus” privilegiado. VIII – Mais do que combinar estas duas dimensões, o mandato integra, ainda, um sujeito central que não se dissolve nas determinações coletivas – seja do Partido, seja da sociedade: o próprio parlamentar. Sujeito “central” não porque o primeiro ou o mais importante, mas porque sujeito no centro de uma complexidade tri-partite. Também ele, enquanto sujeito, exercita sua responsabilidade política. Não apenas na articulação do todo complexo, mas, de maneira decisiva, na afirmação de um perfil irredutível e absolutamente singular de ação. Podemos sustentar, então, que a natureza de um mandato democrático combina e harmoniza determinações universais. Relativas à representação pública; determinações particulares referentes à linha política partidária e determinações singulares emanadas da cultura do indivíduo e de suas idiossincrasias. IX – Na discussão sobre os mandatos e a atuação no Parlamento, defrontamo-nos com uma herança cultural da esquerda frente a qual é ir uma posição crítica. O surgimento do PT e sua conduta política já significou, em larga medida, uma ruptura com muitos destes pressupostos tradicionais o que não significa, entretanto, que não existam espaços em nossa cultura informal para a reprodução ou atualização de alguns destes mesmos valores. Sem qualquer pretensão de oferecer aqui a necessária argumentação para um balanço criterioso – o que extrapolaria em muito os objetivos deste roteiro – considero importante referir alguns dos valores básicos da tradição anti-parlamentar da esquerda, especialmente em sua versão bolchevique, para, em contraposição, esboçar algumas rápidas observações. Algumas destas noções ortodoxas afirmam:

a) O Parlamento é uma instituição burguesa; o terreno, por excelência, do inimigo de classe. Nossa atuação em seu interior tem como perspectiva sua desmoralização e, no momento oportuno, sua destruição.

b) O Parlamento constitui uma “frente” subalterna de intervenção e a participação revolucionária em seu interior só é possível a partir da subordinação desta intervenção às lutas extra-parlamentares de massa;

c) As reformas significativas da sociedade e de interesse dos trabalhadores são, em geral, impossíveis no Parlamento e, em todo o caso, menos importantes do que as conquistas

obtidas pelas massas em suas lutas; d) Os parlamentares são seres privilegiados que, em função das benesses a que têm

direito, são candidatos naturais à degeneração e à cretinização. A militância revolucionária no Parlamento é, então, não um desafio político, mas uma provação ideológica.

e) O parlamentar revolucionário não é aquele que “legisla” ou atua nos marcos da institucionalidade (burguesa), mas aquele que denuncia o inimigo de classe e o próprio Parlamento. Sua tarefa principal é a de agitador e sua atuação é, inteiramente, definida pelo Partido.

X – Todas estas noções podem ser encontradas com a devida e coerente fundamentação, na resolução do II º Congresso da III º Internacional Comunista (19 de julho a 07 de Agosto de 1920) intitulada: “O Partido Comunista e o Parlamentarismo” (1). Ainda hoje, elas são fonte importante de inspiração, quando não de adesão total e irrefletida, para muitos militantes revolucionários e posições políticas no mundo inteiro. O debate sobre seu mérito, então, não constitui uma tarefa diletante, mas impõe-se radicalmente à qualquer elaboração política socialista ciente do sentido histórico de sua própria praxes. Não estamos começando este debate, eis o ponto. XI – Afirmar que o Parlamento é uma instituição burguesa é rigorosamente tão “verdadeiro” quanto dizer o mesmo dos sindicatos. Ambas as instituições surgiram como resultantes de lutas operárias e populares e qualquer uma pode, como de fato ocorre, cumprir um papel “funcional” à dominação de classe. O Parlamento, especialmente, no momento em que legitima politicamente as desigualdades sociais e insinua o monopólio da atividade política para o grupo restrito de “representantes do povo”; o sindicato, especialmente, no momento em que sacramenta as relações de exploração negociando valores maiores para o aluguel da força de trabalho. O que a definição doutrinária termina por iludir é, precisamente, o complexo de contradições sociais que se expressam no interior e por sobre cada uma destas instituições, como de resto em qualquer instituição política. No caso brasileiro, particularmente, a desmoralização política do Parlamento sempre foi muito “funcional” à direita mais extremada e os valores gerados a partir da crise desta instituição costumam preparar as articulações golpistas. A alternativa proposta pela tradição comunista ao Parlamento e à democracia representativa – a tradição conselhista e a chamada “democracia direta” – faliu historicamente e toda idealização em torno dela não é capaz de oferecer uma proposta superior e mais universal de representação democrática. A necessária “instituição democrática” no Socialismo deverá, ao que tudo indica, a partir das conquistas universalizadas pela revolução burguesa para a criação de um novo Estado e de uma nova sociedade. XII – O paradigma conceitual que introduz a divisão entre as chamadas “lutas institucionais”, de uma lado e as “lutas sociais” de outro, deve ser substituído pelo paradigma que propõe a distinção entre lutas políticas e lutas pré-políticas que podem se desdobrar, indistintamente, nas esferas do Estado e da Sociedade Civil. Denomino “luta política” toda aquela disputa estruturada fundamentalmente a partir de idéias e opiniões que subordinam interesses e na falta de uma expressão mais apropriada, de “luta pré-política” toda aquela disputa estruturada fundamentalmente a partir de interesses que subordinam idéias e opiniões. A luta política é essencialmente afirmativa de projetos globais, enquanto que a luta pré-política é essencialmente negativa, de caráter reivindicatório. Uma concepção democrática do fazer político pressupõe a legitimidade e a importância dos dissensos construídos pelas lutas negativas de caráter reivindicatório e, ao mesmo tempo, afirma a disposição de intervir nestas lutas para a construção de um projeto social, apresentando suas posições particulares através de um sujeito preferencial: o Partido Político moderno do Socialismo. A questão fundamental para o Partido Político, portanto, seja em sua atuação no âmbito do Estado (no caso, no Parlamento), seja em sua atuação no âmbito da Sociedade Civil (nos movimentos sociais, por exemplo) é a de travar a luta política. A idéia de subordinação da luta parlamentar à luta “extra-parlamentar de massas” introduz, então,

uma falsa proposição, pois pode significar a subordinação da luta política à luta pré-política. Importa perceber que a luta parlamentar pode se dar basicamente a partir de interesses (um mandato corporativo, por exemplo), tanto quanto a luta nos movimentos sociais pode se dar a partir de idéias e opiniões (luta pelas diretas, por exemplo). XIII – Todas as principais lutas políticas no Brasil nos últimos anos tiveram como palco decisório o Congresso Nacional. A experiência demonstra que as principais reformas do “interesse” dos trabalhadores só são possíveis quando estes trabalhadores estão mobilizados politicamente e se constituem em força social capaz de alterar a própria correlação desfavorável existente nos parlamentos. XIV – A idéia de que a atuação no Parlamento é, basicamente, uma provação ideológica conduz à posição que sustenta como principal qualidade do Parlamenta “revolucionário” seu devotamento à “causa” socialista e sua demonstrada disposição à disciplina partidária. Ora, os parlamentares não estão, por natureza, mais sujeitos à cretinização do que o conjunto da militância. Um estudo comparativo passível de investigação empírica talvez pudesse mesmo demonstrar incidência bem maior de cretinização junto às burocracias sindicais. O que importa perceber, resgatada toda a tradição de moralização do Poder Público que acompanha a história do PT, é que a intervenção no parlamento não é uma tarefa entre outras. Ela exige uma determinada especialização, é potencializada pela capacidade intelectual, por um determinado ritmo de trabalho, e por qualidades muito específicas, desde a oratória até o carisma e a sensibilidade política. XV – A tarefa revolucionária no Parlamento é a de disputar na sociedade uma alternativa política que projete valores humanistas e libertários e de viabilizar reformas políticas, sociais e econômicas que contribuam para a melhoria das condições de vida e existência, em particular dos mais humildes e necessitados, por um lado e, de outra parte, que afirmem a possibilidade do surgimento de novos sujeitos políticos, que estendam a todos a cidadania e consolide normas democráticas para uma regulação (não violenta) dos dissensos sociais. De forma mais sintética, a atuação revolucionária no Parlamento é aquela que revela-se competente para afirmar a superioridade de nosso projeto frente às alternativas burguesas, para disputar positivamente a hegemonia na sociedade como um todo. XVI – Pela intimidade que, necessariamente, tendem a desenvolver com as questões do Estado e pelo grau de especialização em políticas públicas, a ação parlamentar pode cumprir um papel decisivo no subsídio à elaboração Partidária e na socialização do conhecimento entre a base militante, o que tende a se refletir na qualificação dos próprios movimentos sociais onde exerceremos influência política. Em função desta capacitação, os parlamentares do Partido devem se projetar como referências públicas do PT vocacionadas para o exercício de funções governamentais.

A UNICIDADE DO PROCESSO LEGISLATIVO O processo legislativo deve ser a expressão “objetivada” dos princípios da independência e harmonia entre os Poderes. 1 A controvérsia a respeito da aplicabilidade genérica do processo legislativo teve início imediatamente após a promulgação das Constituições Estaduais, em outubro de 1989, a partir de decisões cautelares, prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas por Governadores do Estado, contra leis de natureza estatutária.

2 Influenciados pela obscura ideologia da Nova República, contrária à hegemonia do setor administrativo, algumas Constituições Estaduais restringiram as iniciativas exclusivas do Executivo e, decorrentemente, ampliaram o poder de emenda do Legislativo, em especial no tocante ao regime jurídico e remuneração dos servidores públicos. 3 Vendo frustada a defesa do erário, pela queda sistemática dos seus vetos no Legislativo, os Governadores desassistidos de maioria parlamentar, passaram a recorrer ao Judiciário. Aí reclamavam a primazia da instauração do procedimento legiferante e, portanto, a imunidade de suas proposituras contra emendas onerosas incluídas nas Assembléias de Deputados. Fundamentavam seus pleitos na reserva de iniciativa consagrada ao Presidente da República, no parágrafo 1º, do art. 61, da Carta Magna, bem como na inadimissibilidade de emendas aumentativas da despesa em tais projetos de lei, “ex vi” do art. 63, I. 4 Embora concedessem a suspensão cautelar das questionadas leis, alguns Ministros – é o caso de Sepúlveda Pertence, que revelava suas dúvidas, enquanto Célio Borja e Celso Mello proferiam voto contrário, vencidos – o fundamento dos pedidos era ladeado. (RTJ 129/9-s414, 136/1066 e 138/14). De fato, remetiam para o momento da discussão do mérito o exame mais aprofundado acerca da aplicabilidade compulsória ou não, aos Estados, do procedimento legislativo delineado na Carta Nacional. E isto porque nenhuma norma do Estatuto Soberano, ao ver daqueles magistrados, estabelece a obrigatoriedade dos Estados e Municípios recepcionaram o dito modelo de elaboração da lei. Estas decisões evidenciavam a indecisão do Supremo Tribunal a esse respeito, como se vê a ementa da ADIn n º 276/AL: ? O Supremo Tribunal Federal ainda não definiu, sob o regime da vigente ordem constitucional, se os princípios que informam o processo legislativo impõe-se aos Estados-membros como padrões jurídicos de compulsória observância.”. (TRJ 132.1057). 5 A indefinição instalada no seio da Corte Constitucional, frente a esse tema de suma relevância institucional, refletiu-se em parcela considerável da doutrina e até o momento não se alcançou consenso definitivo. É verdade, outrossim, que Ministros como Sydney Sanches, Carlos Vellozo, Aldir Passarinho, para lembrar alguns, seja por força da “simetria” que as organizações federadas deem manter entre seus institutos seja em consideração à categoria de princípio constitucional estabelecido, assumida pelo processo legislativo, julgam compulsoriamente aplicável aos Estados (e Municípios) a sistemática central produtora de leis. Penso que os ilustres Ministros deixaram-se influenciar pelo falso argumento, frequentemente utilizado até mesmo por cabeças coroadas da comunidade jurídica. Afinal, a lógica não é o privilégio dos eruditos, mas está ao alcance de quantos se põem a pensar metodicamente. Trata-se de raciocínio comparativo com regra da ordem constitucional anterior, revogada pelo Estatuto Magno de 1988. Parte-se da seguinte premissa: o art. 13, III, da Carta de 1967/69, impunha expressamente o seu processo legislativo aos Estados e Municípios. Não tenho repetido a mesma determinação, a Constituição de 1988 teria deixado aos Estados e Municípios ampla liberdade para forjar seus métodos e ritos de elaborar leis. À primeira vista, a razão é sedutora. Entretanto, tem-se como indiscutível que uma vez revogada a Constituição “ipso facto” ela deixa de existir. Logo, não serve sequer como referencial. Do contrário, estar-se-ia conferindo eficácia a preceitos normativos extintos, vale dizer, inexistentes. Bem por isso o mestre Pontes de Miranda ensina: “toda Constituição há de ser interpretada com seus elementos, e não com os elementos de outra Constituição revogada”. (“Comentários à Constituição”, forense, 1987, T II, p. 140). Ademais, na lição de Miguel Reale, a interpretação constitucional considera sobremodo a

organicidade do todo. Daí a necessidade de, nesta matéria de suma delicadeza e relevância, buscar critérios objetivos no conjunto do sistema, sem os reduzir, por comodidade de exegese, aos tópicos mais pertinentes à matéria”. (“Nos Quadrantes do Direito Positivo”, SP, 1960, p.88). Sem nenhuma dívida, a Constituição de 1988 – uma das mais extensas do mundo – praticamente organizou Estados e Municípios no seu próprio corpo. Dispenso-me de enumerar os dispositivos comprobatórios, para não desviar o plano deste trabalho (v. meu artigo “O malogro das Cartas Próprias Municipais” na RDP no. 99de 1991). Eles são tão cristalinos que é possível administrar-se o Estado e o Município apenas com o texto da Carga Magna. Nele se encontram previstos todos os meios e instrumentos administrativos e legiferantes discriminadamente endereçados às ordens jurídicas parciais. Em suma, a Constituição de 1988 não deixou espaço para os constituintes estaduais e municipais inovarem ainda que fosse uma vírgula. A assertiva, sem nenhum exagero, exibe a extrema abrangência da vigente Carta Política nacional. De modo que o seu notório dirigismo, rótulo que os devotos da Carta colaram sobre a palavra intervencionismo, não é de molde a alimentar dúvida acerca da supremacia absoluta dos seus princípios. Ou seja, o conjunto do sistema constitucional magno não proporciona a pretensa liberdade que se prometeu a Estados e Municípios no sentido de poderem adotar diferentes processos legislativos. 6 No Tribunal de Justiça do Paraná, felizmente não prosperou a mesma dúvida confessada por uns e outros Ministros. Significa dizer que seus julgados em ações diretas de inconstitucionalidade de leis municipais dão como de adoção obrigatória o processo legislativo estadual, sem voz discordante. Demonstram a firmeza jurisprudencial o Acórdão n º 1.660, na ADIn n º 12.096-7; o Acórdão n º 1.340, na ADIn n º 12.672-2 e o Acórdão n º 1.734, na ADIn n º 20.722-7. Ilustrativa da referida orientação é o Acórdão n º 1.513, na ADIn n º 19.080, lavrado pelo culto Desembargados Oto Sponholz, onde se proclama o princípio da simetria norteia a elaboração legislativa nos planos federal, estadual e municipal. Interessante mencionar também o Acórdão n º 1.786, prolatado pelo respeitado Desembargador Sydney Zappa, declarando a inconstitucionalidade da lei municipal, por vício de iniciativa, com a particularidade de que a Lei Orgânica do Município interessado não reservou matéria alguma à iniciativa exclusiva do Prefeito. Mesmo diante da “vacatio legis” orgânica municipal, o aludido aresto supriu a omissão considerando automaticamente aplicável o processo legislativo previsto na Constituição Estadual e na Constituição Federal. 7 Os especialistas do Direito Constitucional evitam a todo custo emitir parecer conclusivo, nesse particular. O jurista social-democrata José Afonso da Silva, com a responsabilidade de haver influenciado estreitamente as principais lideranças constituintes, contribuiu significativamente para gerar a hesitação frente ao efeito paradigmático do processo legislativo estatuído pela Carta Magna. Em certa altura de sua obra tão festejada, sustenta a obrigatoriedade “que os Estados têm de atender os princípios constitucionais relativamente ao processo de iniciativa das leis, incluindo a iniciativa popular, e os de elaboração legislativa, compreendidas as regras sobre o veto e sanção de projeto de lei”, ou seja, todo o processo. Em outro passo, assevera “que os princípios básicos do processo legislativo, sem os quais este inexiste, terão que coincidir nas esferas federal, estadual e municipal”. (Curso de Direito Constitucional Positivo”, Edit. RT, 6 a ed., p. 518 a 543, respectivamente). Coincidência, a seu ver limitada aos princípios básicos do progresso legiferante. Esta segunda versão do pensamento do autor citado baseia-se no fato de que “O Constituinte estadual hoje, tem mais autonomia para organizar o processo legislativo porque a Constituição de 1988 não impôs aos Estados a obrigação de observar o processo legislativo federal nela estruturado” e que “tendeu a prestigiar a atuação parlamentar no processo legislativo”. (Ob. Cit. P.

527). Reforçando a segunda posição, José Afonso da Silva, ao tratar do assunto na escala municipal frisa que “A lei orgânica do Município deverá indicar as matérias de competência legislativa na Câmara. Deverá também estabelecer o processo legislativo das leis em geral, assim como o orçamento. (Ob. Cit. 0. 543). Um cotejo entre as posições epigrafadas ressalta a predominância da idéia contrária à transposição integral do processo legislativo da Carta Federal aos Estados e Municípios. Michel Temer, igualmente, esposa a convicção de que “o constituinte nacional determinou foi a existência, a Constituição estadual, de um processo legislativo. Mas este não há de ser necessariamente o da União”. (Elementos de Direito Constitucional”, Edit. R,T, 1990, p.90). Eis aí duas fontes responsáveis pela hesitação reinante na Corte Suprema e mesmo entre os doutrinadores da mesma escola. 8 À propósito, penitencio-me da crítica dirigida José Nilo de Castro por haver conceituado no seu “Direito Constitucional Positivo” o processo legislativo como princípio da Carta Magna e, em virtude dessa especial dignidade, simetricamente imposto aos Município (cf. “Vereador” n º 16, 1992, p. 5). Sugestionado pela dúvida instalada na Carta Suprema, asseverei que imprescindível seria somente a participação do Executivo na elaboração das leis, através da sanção ou veto, como exigência o princípio da separação dos Poderes. Mantenho, porém, o reparo àquele autor mineiro na parte em que ele justifica a compulsoriedade do processo legislativo da Carta Magna como derivada do imperativo da simetria, e ainda por se tratar de princípio estabelecido ao lado dos princípios sensíveis. A simetria não é um instituto jurídico; consiste num critério didático e jamais revestiu categoria de Direito Constitucional. De outra parte, a dicotomia princípios estabelecidos e sensíveis compunha classificação peculiar à Carta Federal de 1967/69, especificamente pelos artigos 10, VII e 13. Nestes dispositivos estavam enumerados os princípios que os Estados e Municípios deviam adotar na sua organização. Essa técnica de impor diretrizes específicas foi abandonada pela Carta de 1988, sendo-lhe portanto estranha aquela nomenclatura. Evoluí no sentido de admitir a função integralmente modeladora do processo legislativo da Carta Magna. A esse entendimento cheguei após verificar que a chave do problema reside no princípio constitucional da independência e harmonia dos Poderes, levado às suas extremas consequências. 9 Aliás, esquematicamente, a Constituição Brasileira, no plano dogmático, repousa sobre tríplice ordem de competência: territorial, normativa e funcional. A territorial concerne ao princípio federativo. Nesta escala vertical, distinguem-se as atribuições da União, Estados e Municípios. A normativa corresponde ao princípio da especialização regrante, por diplomas legislativos distintos, a saber: lei ordinária, lei complementar, decreto legislativo e resolução. A funcional, decorrente do princípio da separação dos Poderes, diz respeito às incumbências destinadas ao Legislativo, Executivo e Judiciário, e suas mútuas interações, na perspectivas horizontal. Sem dúvida, os Estados e Municípios ao se organizarem, devem tributar obediência estrita aos princípios consagrados na Carga Magna. Não aos princípios enquanto conceitos básicos abstratamente versados na doutrina, mas aos princípios tal e qual se encontram explicitados na letra da Carga Magna. 10 Cabe aqui um comentário em torno do princípio da moralidade, inovação apresentada pelo art. 37 da Constituição da República. Tenho conhecimento de decisões judiciais e administrativas de Tribunal de Contas, fundadas no mesmo. Ora, um princípio não se aplica por si mesmo. Sendo

uma abstração, o seu emprego transfere o juízo para a esfera da pura subjetividade. E isso é incompatível com o princípio maior – há hierarquia de normas dentro da Constituição – qual seja o da legalidade objetiva. Por que maior? Porque o artigo inicial da Carga Magna proclama como objetivo superior da República, a ser edificado pelos fundamentos constitucionais a seguir estatui, o Estado Democrático de Direito. E o segundo na escala dos direitos fundamentais compendiados no art. 5 º é o princípio da legalidade: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Assim como o princípio da legalidade converteu-se em norma, o princípio da moralidade só merecerá aplicabilidade mediante a sua conversão em cláusulas expressas. Talvez, a Lei da Improbidade seja esse regramento objetivado. Oportunamente, o tema será abordado com mais amplitude. 11 Retomando a dissertação interrompida acima quando se aludiu a princípios, os quais valem através de sua tradução em regras escritas, toma-se como exemplo a federação. Não obstante o catálogo doutrinário registre múltiplos tipos ideais dessa forma de Estado, a federação brasileira é aquela cujo perfil se desenha objetivamente através da repartição territorial de competências entre a União, Estados e Municípios. Diante da opção concreta realizada pelo constituinte, as diversas hipóteses especulativas não mais interferem sequer como elemento exegético. 12 O mesmo raciocínio vale para o princípio da separação dos Poderes do Estado. Como princípio em tese, ele se mantém preso à idéia matriz de Montesquieu, onde o mecanismo de freios e contrapesos garante a contenção recíproca de um poder pelos outros. A pedra de toque é a repartição funcional de competências entre os três poderes do Estado.

Porém, como princípio objetivado, ele apresentará a conformação traçado no corpo da Constituição. A teoria aqui não mais influi. O princípio não determina, mas é determinado pela enumeração minuciosa de atribuições própria e indelegáveis, bem como no relacionamento entre si que as regras constitucionais demarcam expressamente. A engenharia institucional destinada a equilibrar os Poderes pode inspirar-se nas elocubrações do célebre escritor francês, porém a mecânica adquire autonomia e estrutura características no enunciado constitucional.

Por isso que, da rígida separação de poderes preconizada pelo seu sistematizador, a atual Carta adota um modelo bem definido de colaboração. Observe-se, no entanto, que de modo geral é do Legislativo a interferência no âmbito do Executivo. Nem poderia ser de outra maneira, certo como o Legislativo historicamente sucede o Executivo:

a) Convocação de Ministros de Estado para prestar pessoalmente informações às casas do congresso ou suas comissões, bem como a presença voluntária do mencionado auxiliar do Executivo para expor assunto de sua Pasta – art. 50, parágrafos 1º e 2º da Constituição;

b) Pedidos escritos de informação, formulados por deputados e senadores aos Ministros de Estado – art. 50, parágrafo 3º ;

c) Fiscalização direta dos atos do Executivo – art. 49, X, ao lado das comissões parlamentares de inquérito – art. 58, parágrafo 3º ;

d) A tomada de contas anual do Chefe do Executivo – art. 49, IX; e) A sustação dos atos normativos que exorbitam do poder regulamentar – art. 49, V; f) A autorização ao Chefe do Executivo para ausentar-se do país – art. 49, II; g) A fixação dos estipêndios do Chefe do Executivo – art. 49, VIII; h) Autorizar, processar e julgar o Chefe do Executivo nos crimes de responsabilidade – art.

51, I e art. 52, I; i) Aprovação e escolha e exoneração do Procurador-geral da República (faz parte do

Executivo) – art. 52, III, “e”, e a escolha dos diretores do Banco Central – art. 52, III, “e”;

j) Eleição dos membros do Conselho da República, art. 51, V e art. 52, XIV.

(As relações com o Judiciário que, igualmente, concorrem para singularizar o figurino objetivado do princípio da separação dos poderes, não serão abordadas nesta oportunidade). Verifica-se, então, que os supramencionados instrumentos de controle parlamentar de fato quebram a rigidez do princípio teórico da separação dos Poderes. 13 Contudo, há uma que contraria radicalmente essa constante: o processo legislativo. Neste domínio é o Executivo quem se insinua no território funcional do Legislativo.

Com efeito, teoricamente só o Legislativo cria a lei. Na prática, todavia, a necessidade de o Estado intervir como árbitro das contendas econômicas, como promotor do bem-estar social e como planejador das atividades produtivas, implicou na necessidade de o Executivo não apenas compartilhar da tarefa de legislar, mas de certa forma exercer o comando legislativo. Daí o Executivo passar a dar anuência ou opor veto aos projetos instaurados no Legislativo e, logo em seguida, como exigência da administração orçamentária, ver-se compelido a apoderar-se do privilégio da iniciativa sobre determinadas matérias. Seja como for, o certo é que o Executivo passou a dividir com o Legislativo o trabalho de elaborar todas as leis, de sorte que estas se classificam como ato complexo. Nesse canal de integração dos Poderes, as normas postas sobre as fases dos procedimento e o papel de cada um em vista do produto final, que á e lei, encontra-se o princípio da independência e harmonia dos Poderes, assim como o legislador constituinte originário que o plasmou. 14 Quando, pois, o art. 25 da Carta Magna prescreve que os Estados se organizam obedecendo os seus princípios, no tocante ao princípio da independência e harmonia dos Poderes, as suas Constituições devem entender como princípio unicamente aquele tal e qual vem desenhando no Texto Maior. Da mesma forma, os redatores das Leis Orgânicas Municipais, constrangidos pelo art. 29 do Estatuto Supremo a recepcionar os princípios estabelecidos pela Constituição da República e na Constituição do respectivo Estado, devem reproduzir as disposições que lhe definem os contornos. 15 Consequentemente, o processo legislativo – enquanto expressão objetivada do princípio da independência e harmonia dos Poderes, inscrito no art. 2º da Carta Magna há de ser decalcado “ipsis litteris”, através dos ditames que o tipificam, para as Constituições Estaduais e destas para as Leis Orgânicas dos Municípios. Qualquer desvio, por menor que seja, resulta em desobediência a princípio estabelecido. A serem procedentes estas constatações, impõe-se concluir que o processo legislativo é o mesmo para as três esferas da federação. Qualquer discrepância a nível estadual ou municipal terá sua constitucionalidade posta à prova. NOTA DO AUTOR “Lei Estadual Inviabiliza Criação de Distritos” ( v. “Vereador”, n º 21) Um dos muitos efeitos nocivos da massificação dos cursos de direito se exprime na confusão entre legalidade e legitimidade, ou seja, entre jurídico e o político, e também entre categorias de direito público e de direito privado. Numa palavra, enseja o trânsito da meia-ciência, como dizia Pontes de Miranda. Quando censurei a LC n º 64/92 por veicular várias impropriedades, tais como a vaga

participação popular obrigatória na feitura da lei municipal criadora de distrito, manifestei opinião exclusivamente jurídica e, pois, rigorosamente impessoal, eis que formada a partir de exame sistemático da Carga Magna. De que aquela análise jurídica estava correta, é prova bastante a jurisprudência do egrégio Tribunal de Justiça do Paraná, a saber: 1. A iniciativa popular somente pode ser exercida por quem é eleitor e não por “populares”, como

pretende a Lei Orgânica de Londrina. Inconstitucionalidade da expressão “populares” declarada, por unanimidade. (Acórdão n º 1.660-OE, de 06.11.92, Rel. Des. Lemos Filho, adotando votos do Des. Luiz Perrotti em ADIn.).

2. A iniciativa popular carece de competência para propor emenda à Lei Orgânica Municipal, porque as emendas às Cartas Magnas e Estadual estão fora do alcance direto do eleitorado. Inconstitucionalidade do preceito declarado, por unanimidade. (Idem, Ibidem.). Assim, queiramos ou não, juridicamente a participação popular no processo legislativo deve

obedecer a pauta constitucional. Encerrava esta nota quando me chegou às mãos o Diário da Justiça de hoje, 21.10.93. vejo

contristado o Acórdão do TRE-PR autorizando o Juiz Eleitoral a providenciar, com base na malsinada LC n º 64/92, a realização do plebiscito para a criação de distrito, solicitado pela Câmara Municipal de Londrina.

Não imagino de onde o egrégio TRE-PR sacou a competência para autorizar plebiscito de criação de distrito. Da Constituição da República não foi. Menos ainda da Carta Estadual. Nem do Código Eleitoral, ou outra lei vigente. Despido de conteúdo eleitoral, o plebiscito não se inclui na competência (discutível) implícita.

O legislador estadual, certamente adepto da “democratura”, acabou transformando a criação de distrito, uma deliberação simples e exclusivamente local, num processo extremamente complicado, lento e dispendioso.

E a Câmara de Vereadores de Londrina, talvez por excesso de zelo, acabou renunciando ao seu poder legislativo, na espécie, porque não poderá contrariar o resultado da consulta, seja ela qual for.

Eis o belo resultado de uma lei mal traçada – no que estamos nos distinguindo – e desastrosamente interpretada. VEREADOR, Revista da UVEPAR, por Reginaldo Fanchin, Jurista.

O VEREADOR

As Câmaras Municipais, no decorrer da História do Brasil, vêm assumindo posições, ora de destaque, ora de ostracismo, de acordo com as circunstâncias político-históricas de cada momento. No Brasil colônia, as Câmaras Municipais tinham grande importância. Exerciam elas funções executivas, legislativas e judiciais. Expediam as Câmaras as chamadas posturas e fiscalizavam sua execução, conforme previam as Ordenações Filipinas. No Império, em 1º de outubro de 1828, podemos afirmar que foi editada a primeira Lei Orgânica dos Municípios, reduzindo, todavia, consideravelmente a importância das Câmaras e, em consequência, da atuação dos Vereadores. Na República, os Municípios somente vêm conquistar, de fato, a autonomia, a partir da Constituição de 1988 que, pela primeira vez na história constitucional brasileira, coloca o Município como ente da Federação (caput do artigo 1o ) e diz enfaticamente: “Art. 18 – A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos

desta Constituição”. A nossa Lei Maior resgata, também, o Legislativo como Poder realmente de representação popular. Nas Constituições anteriores à de 1988, não existiam Poderes nos Municípios e sim, órgãos do governo municipal. A atual Constituição, no caput de seu artigo 31, diz que nos Municípios há dois poderes: o Poder Legislativo e o Poder Executivo. As Câmaras Municipais, num Município que é expressamente ente da Federação e tem sua autonomia constitucionalmente assegurada, voltam a ter a importância já registrada em inúmeras páginas de nossa História. Os Vereadores, que as constituem, devem ter o compromisso de transformar as Câmaras Municipais no centro das grandes decisões que devem fundamentar-se nos princípios constitucionais do Estado Democrático de Direito e da soberania popular.

O MANDATO A palavra Vereador vem do verbo “verear” e significa aquele que vigia, aquele que zela pelos interesses da coletividade. Nas Ordenações Afonsinas, no Século XV, já se fazia menção ao termo Vereador. Vereador, pela Constituição de 1988, é o agente político, eleito pelo povo, para um mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo em todo o País, para integrar a Câmara de seu Município, como representante da população local. A posse dos Vereadores diplomados pela Justiça Federal verifica-se, conforme dispõem as Leis Orgânicas, no dia 1o de janeiro do ano subsquente ao da sua eleição. No ato da posse, os Vereadores devem prestar o juramento estabelecido nas Leis Orgânicas, prometendo, no exercício do mandato, cumprir a Constituição Federal e as leis e defender o interesse público. A Lei Federal no. 8.429, de 2 de junho de 1992, que “dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional”, determina que a posse e o exercício da Vereança ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o patrimônio privado do Vereador. Preceitua, também, que a declaração de bens deve ser anualmente atualizada e na data em que o Vereador deixar o exercício do mandato (caput do artigo 13 e seu parágrafo 2o ). Os critérios para a fixação do número de Vereadores de cada Câmara Municipal, proporcional ao número de habitantes, são os estabelecidos na Lei Orgânica do Município, obedecidos os limites definidos no inciso IV do artigo 29 da Constituição Federal. As constituições Estaduais não têm competência para tratar dessa matéria. É sempre oportuno lembrar que os Vereadores detêm mandato popular. Quem, no entanto, tem o mando é o povo. Na sua atuação, não podem os Vereadores esquecer-se de que seu mandato se origina no princípio da soberania popular e deve estar voltado para a realização dos interesses coletivos. ATRIBUIÇÕES As atribuições do Vereador confundem-se com as do próprio Poder Legislativo e são exercidas essencialmente através das seguintes funções:

• Função organizante, compreendendo a elaboração, aprovação e promulgação da Lei Orgânica do Município e de suas emendas;

• Função legislativa; • Função fiscalizadora; • Função julgadora.

A função legislativa é inegavelmente a mais importante das atribuições do Vereador:

elaborar leis que sejam, de fasto, expressões da vontade do povo que representa. O Vereador pode “legislar sobre assuntos de interesse local” e “suplementar a legislação federal e estadual no

que couber” (incisos I e II do artigo 30 da Constituição Federal). A função fiscalizadora é exercida mediante controle externo, nos aspectos contábeis,

financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade e moralidade, promovido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado.

O controle externo, como tão bem sintetiza o Professor Heraldo da Costa Reis, “tem por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento”.

A função fiscalizadora exerce-se, também, através de pedidos de informação e de remessa de documentos, de convocação de servidores municipais para prestarem esclarecimentos a respeito de sua atuação, de constituição de comissões parlamentares de inquérito e da sustação de atos normativos do executivo que exorbitam do poder regulamentar.

A função julgadora é exercida nas hipóteses em que o Vereador julga as contas do Município, aprovando ou rejeitando o parecer prévio do Tribunal de Contas, bem como nas hipóteses em que processa e julga os Vereadores, nos termos da Lei Orgânica e do Regimento Interno. PRERROGATIVAS Ensina-nos o Mestre Aurélio, em seu Dicionário, que prerrogativa significa: “concessão ou vantagem com que se distingue uma pessoa ou corporação; privilégio, regalia”. As prerrogativas concedidas ao Vereador visam muito mais a salvaguardar o Poder Legislativo do que privilegiar o próprio parlamentar. Constituem-se prerrogativas do Vereador: a inviolabilidade, a prisão especial e o mandato remunerado. INVIOLABILIDADE – Diz a Constituição: “Art. 29 – (...) VIII – inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município”. A Constituição, portanto, assegura ao Vereador, em defesa do Poder Legislativo municipal, a inviolabilidade do mandato, por suas opiniões, palavras ou votos. A inviolabilidade, que é a imunidade material, exclui o crime. O Vereador, portanto, não pode, no exercício de seu mandato e na circunscrição do Município, ser condenado por delitos de opinião. O Vereador, no entanto, não tem a prerrogativa da imunidade forma que é aquela que impede o processo. PRISÃO ESPECIAL – O código de Processo Penal, com a redação dada pela Lei n º 3.181/57, estabelece: “Art. 295 – Serão recolhidos a quartéis ou a prisão especial, à disposição da autoridade competente, quando sujeitos a prisão antes de condenação definitiva: (...) II – os governadores ou interventores de Estados ou Territórios, o prefeito do Distrito Federal, seus respectivos secretários, os prefeitos municipais, os Vereadores e os chefes de polícia”. (Grifou-se). REMUNERAÇÃO – O exercício do mandato dos agentes políticos, nos quais se incluem os Vereadores, não pode ser gratuito, com fundamento no princípio constitucional da remunerabilidade. No final deste trabalho, tratarem-os especificamente sobre o tema da remuneração dos agentes políticos. DIREITOS E DEVERES

Há uma interligação entre direitos e deveres. A relação poder-dever transforma em dever o exercício dos direitos que o mandato popular outorga ao Vereador. O Vereador deve apresentar-se à Câmara durante a sessão legislativa ordinária ou extraordinária, para participar das sessões do Plenário e das reuniões das Comissões de que seja membro, sendo-lhe assegurado o direito, nos termos regimentais, de:

• Apresentar proposições em geral; • Discutir e deliberar sobre qualquer matéria em tramitação na Câmara, salvo

impedimentos regimentais; • Integrar o Plenário e demais colegiados e neles votar e ser votado; • Encaminhar, através da Mesa, pedidos escritos de informações ao Poder Executivo; • Fazer uso da palavra; • Integrar as Comissões e representações externas e desempenhar missão oficialmente

autorizada; • Promover, perante quaisquer autoridades, entidades ou órgãos da administração

pública, os interesses ou reivindicações coletivos; • Realizar outros procedimentos inerentes ao exercício de mandato ou atender obrigações

político-partidárias decorrentes da representação.

O Vereador não é obrigado a testemunhar, perante a Câmara, sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato e sobre pessoas que lhe confiaram ou dele receberam informações.

O Vereador deve residir no Município e, principalmente, estar identificado com as aspirações do povo que representa.

O Vereador tem direito de licenciar-se de suas atividades, nos termos da Lei Orgânica e do Regimento Interno, que geralmente estabelecem os seguintes casos de licença:

• Para desempenho de missão temporária de caráter cultural ou de interesse do Município;

• Por motivo de doença comprovada; • Para investidura em cargo de Secretário ou Assessor Municipal; • Para tratar, sem remuneração, de interesse particular, num prazo limitado.

Ao servidor público investido no mandato de Vereador aplicam-se as disposições previstas

no artigo 38 da Constituição Federal. Havendo compatibilidade de horários, o Vereador perceberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo. Não havendo compatibilidade, o Vereador será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração. Para efeito de benefício previdenciário, no caso de afastamento, os valores serão determinados como se no exercício estivesse.

Um dos deveres fundamentais para o Vereador, no exercício do seu mandato, é a prática do decoro parlamentar. Decoro, conforme o Novo Dicionário Aurélio, significa: correção moral, compostura, decência, dignidade, nobreza, honradez, brio, pundonor.

São incompatíveis com o decoro parlamentar o abuso das prerrogativas asseguradas ao Vereador, a percepção de vantagens indevidas e a prática de irregularidades graves no desempenho do mandato ou de encargos dele decorrentes. INCOMPATIBILIDADES Temos dois tipos de impedimentos: os casos de inelegibilidade e as incompatibilidades. A inelegibilidade está ligada ao candidato e constitui-se matéria definida no artigo 14 da Constituição Federal e na Lei Complementar n º 64, de 18 de maio de 1990. INCOMPATIBILIDADES – Preceitua a Constituição Federal; “Art. 29 – O Município reger-se-á por lei orgânica votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo

Estado e os seguintes preceitos: IX – Proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembléia Legislativa”. Relativamente aos casos de incompatibilidade dos Vereadores, transcrevemos, com comentários, o artigo 54 da Constituição Federal, fazendo-se as adaptações necessárias: Os vereadores não poderão: I – desde a expedição do diploma: As proibições que especificaremos a seguir já incidem antes de o Vereador tomar posse, a partir de sua diplomação pela Justiça Eleitoral.

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, ou nela exercer função remunerada;

É uma incompatibilidade profissional. O texto esclarece tudo, somente chamamos atenção para o termo controlador que se refere ao sócio que detém a maior parte do capital social da empresa.

a) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis “ad nutum”, nas entidades referidas no inciso I, a;

É mais um caso de incompatibilidade funcional. Chamamos atenção para o disposto nesta

alínea que, guardando relação com a alínea b do inciso I, é, no entanto, mais abrangente, de qualquer conselho, comissão ou outro tipo de colegiado ligado ao Executivo mesmo que gratuitamente.

a) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, a;

É uma incompatibilidade profissional. a) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.

Trata-se de incompatibilidade política. Sobre a questão, destacamos a seguinte decisão do Tribunal Superior Eleitoral: O Deputado ou Senador perde o mandato legislativo, caso substitua o Prefeito, ainda que temporariamente, por “não poder ser o titular de mais de um cargo ou mandato público eletivo”. PERDA DO MANDATO O artigo 55 da Constituição Federal estabelece os casos em que o Deputado ou Senador perde o mandato. A Lei Orgânica, ao adaptá-lo ao Município, deve preceituar: Perderá o mandato o Vereador: I – que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; (Este inciso refere-se às incompatibilidades comentadas anteriormente.) II – cujo procedimento for incompatível com o decoro parlamentar; III – que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Câmara, salvo licença ou permissão por esta autorizada; IV – que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; V – quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos na Constituição Federal; VI – que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado’; VII – que não residir no Município; VIII – que deixar de tomar posse no prazo fixado pela Lei Orgânica. Os incisos III, IV, V, VII e VIII tratam da extinção de mandato. Os demais referem-se à cassação do mandato.

Parágrafo 1º - nos casos dos incisos I, II e VI deste artigo, a perda do mandato será decidida pela Câmara, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da Mesa ou de partido político representado na Câmara, assegurada ampla defesa. Parágrafo 2o – nos casos previstos nos incisos III, IV, V, VII e VIII, a perda será declarada pela Mesa, de ofício ou mediante provocação de qualquer Vereador ou partido político representado na Câmara, assegurada ampla defesa. Na aplicação do disposto no parágrafo 1o , a Câmara exercita sua função julgadora. Este dispositivo trata da questão relacionada à cassação de mandato. O parágrafo segundo refere-se aos casos de extinção de mandato, como anteriormente explicamos. Fica evidenciado, tanto na aplicação do parágrafo 1o como do parágrafo 2o, que se deve assegurar ao reador, (?) incurso nas sanções num deles previstas, amplo direito de defesa, tendo em vista, também, o que preceitua o inciso IV do artigo 5o da Constituição: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Não perde o mandato o Vereador investido em cargo de Secretário ou Assessor Municipal nem o licenciado pela Câmara por motivo de doença comprovada ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não ultrapasse o período fixado na Lei Orgânica do município ou no Regimento Interno. REMUNERAÇÃO A Constituição Federal, com as alterações procedidas pela Emenda Constitucional n º 1, de 1992, estabelece: “Art. 29 - ... V – remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a subsequente, observado o que dispõem os artigos 37, XI, 150, II, 153, III e 153, parágrafo 2o, I; O artigo 37, XI, da Constituição estabelece que, no Município, a maior remuneração, em espécie, é a do Prefeito. Não pode, portanto, no Município, haver remuneração superior à do Chefe do Executivo. As citações dos artigos 150, II, 153, III e 153, parágrafo 2o, I, d Constituição Federal prendem-se às exigências do princípio de isonomia tributária, segundo o qual qualquer contribuinte, proporcionalmente à sua capacidade econômica, deve pagar imposto de renda. VI – a remuneração dos Vereadores corresponderá a, no máximo, setenta e cinco por cento daquela estabelecida, em espécie, para os Deputados Estaduais, ressalvando o que dispõe o artigo 37, XI; VII – o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Município”. Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores têm, pelo princípio constitucional da remunerabilidade, direito à remuneração. Não pode haver exercício gratuito do mandato. Tal determinação visa a cumprir outro princípio fundamental da Constituição: o princípio do Estado Democrático de Direito, porquanto, se o mandato não fosse obrigatoriamente remunerado, os trabalhadores, aqueles que vivem de salário, estariam impedidos de exercê-lo. A remuneração dos agentes políticos deve atender os seguintes princípios constitucionais: legalidade, anterioridade, impessoalidade, imutabilidade e moralidade. LEGALIDADE – A remuneração do Prefeito e do Vice-Prefeito deve ser fixado por Decreto Legislativo. Há, no entanto, Leis Orgânicas que não incluem o Decreto Legislativo em seu processo legislativo. Neste caso, a fixação far-se-á por Resolução. A remuneração dos Vereadores será fixada sempre por Resolução. ANTERIORIDADE – A Constituição determina que a remuneração dos agentes políticos municipais seja fixada “em cada legislatura para a subsequente”.

IMPESSOALIDADE – A Câmara Municipal, além de atender o princípio da anterioridade, deve cumprir, também, na fixação da remuneração dos agentes políticos municipais, o princípio da impessoalidade que exige que tal fixação se processe antes das eleições de Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, ou seja, antes de saber quem são os eleitos. IMUTABILIDADE – Por este princípio, os Vereadores, na legislatura em curso, não podem alterar os parâmetros fixados pela legislatura anterior para a remuneração deles próprios e dos outros agentes políticos municipais. MORALIDADE – A Constituição não fixou explicitamente limites para a remuneração do Prefeito. Evidentemente que ela deve ser fixada em consonância com a realidade total. Para a remuneração dos Vereadores, os limites fixados pela Constituição Federal estão estabelecidos em seus artigos 37, XI, “in fine”, e 29, VI e VII. Há, no entanto, um importante limitador na fixação da remuneração dos agentes políticos: a questão ética fundamentada no princípio da moralidade. Os valores da remuneração dos agentes políticos não podem agredir a realidade sócio-econômica do Município.

ORÇAMENTO PÚBLICO PARA VEREADORES

APRESENTAÇÃO Durante muitos anos do nosso passado recente, os legisladores brasileiros ficaram praticamente alijados do processo de elaboração dos orçamentos públicos. O projeto de lei orçamentária tramitava no Legislativo somente para cumprir formalidades, e a principal leis das finanças públicas acabava por representar apenas as escolhas e concepções dos Executivos. A Constituição Federal de 1988, ao lado de inovações importantes no campo orçamentário, especialmente, fixando a obrigatoriedade da elaboração de planos plurianuais e de lei de diretrizes orçamentárias, devolveu aos legisladores suas prerrogativas de participar, de forma concreta, da elaboração dos planos e dos orçamentos públicos. Essas mudanças vêm afetando os Legislativos dos três níveis de governo, obrigando-os a se prepararem para o correto cumprimento das novas e importantes funções. Este livro foi preparado especialmente para um segmento particular de legisladores: os Vereadores. Num país continental como o nosso, as administrações municipais têm extraordinária importância pela proximidade que mantêm com os problemas locais e com os cidadãos por eles afetados. O Prefeito Municipal e os Vereadores acabam sendo, para grande parte dos brasileiros, a própria representação do Estado e do Governo. A correta administração dos negócios municipais e o atendimento, dentro do possível, das expectativas das comunidades são resultado da qualificação política dos administradores, mas, também, de um mínimo de preparo técnico. Fornecer, aos nossos Vereadores, qualificação técnica em matéria orçamentária é o que pretende esta publicação. Tratando o assunto sempre de um ponto de vista prático, o texto inicia apontando as razões para a existência do orçamento público, passa pelos planos plurianuais e pela lei das diretrizes orçamentárias e descreve, detalhadamente, cada uma das fases do processo orçamentário. Não bastaria que apenas os aspectos ligados à tramitação do orçamento no Legislativo fossem aqui tratados. Sim, todo o processo orçamentário – elaboração, discussão, votação, aprovação, execução e controle – é apresentado numa linguagem simples, direta e de fácil compreensão. Uma atenção bastante especial foi dedicada à forma como os orçamentos são apresentados. Para isso, foi necessário decompor as diversas classificações de contas orçamentárias e explicar a finalidade de cada uma. Na forma de apêndices, o livro traz ainda um ligeiro histórico sobre as origens dos orçamentos públicos, assunto que, eventualmente, pode interessar a alguns dos leitores, ligados à matéria orçamentária. O último apêndice apresenta os planos de contas da receita e da despesa que, em face ao nosso sistema de orçamentos padronizados, devem ser utilizados também nos orçamentos municipais.

Conceitos básicos O que encontrar neste capítulo? • A razão de ser dos orçamentos públicos • As etapas do processo orçamentário • Características do plano plurianual municipal: importância, vigência, organização • A lei de diretrizes orçamentárias: importância e finalidades.

A – O que é orçamento público? Para que serve e quais suas finalidades? Se pesquisarmos junto à literatura sobre administração pública, certamente encontraremos diversas definições de orçamento público. Essas definições variam um pouco, dependendo do lado com que se queira olhar esse importante instrumento: lado jurídico, contábil, econômico, administrativo, etc. Para os objetivos deste trabalho, não vale a pena discutirmos essas diferenças. Mais importante é compreendermos bem a segunda questão: quais as finalidades dos orçamentos públicos? Para que exatamente eles servem? Duas são as finalidades básicas do orçamento na área pública. A primeira é servir como instrumento da programação de trabalho do Governo como um todo e de cada um de seus órgãos em particular. A segunda finalidade é possibilitar o controle das finanças públicas. Ambas as finalidades têm a mesma importância. A rigor, são as duas faces de uma mesma moeda. De um lado, o orçamento é parte do próprio planejamento governamental, pois detalha os objetivos, as metas e as realizações da administração, explicitando quanto custa para a sociedade esses serviços; de outro lado, o orçamento é o principal instrumento de controle das atividades públicas, especialmente no que diz respeito à lisura, à honestidade e aos demais cuidados que devem presidir as aplicações dos recursos que são obtidos junto à sociedade na forma de impostos, taxas, contribuições, etc. Considerando que o planejamento e o controle são elementos inseparáveis dentro do processo administrativo, podemos concluir que o orçamento público é um instrumento gerencial de grande importância na gestão pública, tanto para o nível decisório mais elevado – chefia do Executivo e do Legislativo – como para os segmentos executivos de menor hierarquia. Segundo um dos princípios orçamentários mais consagrados, inclusive pela legislação brasileira, qualquer receita só poderá ser arrecadada e qualquer despesa só poderá ser executada se constar da lei orçamentária. Essa regra – princípio da universalidade – transforma o orçamento público no principal elemento de auxílio ao Legislativo no exercício de suas atribuições de controle e fiscalização das ações do Executivo. É por isso que, nas prestações anuais de contas de qualquer autoridade pública, todo o trabalho de avaliação tem por base a execução do orçamento. Há outro aspecto que demonstra a importância do orçamento para o Legislativo. O projeto de lei do orçamento, isto é, o plano anual de trabalho do Executivo, ao tramitar no Legislativo, onde é discutido, emendado, votado e aprovado, possibilita aos legisladores contribuir para o aperfeiçoamento do plano, através da análise e discussão das intenções ali contidas e, também, por intermédio de propostas apresentadas na forma de emendas.

B - Processo orçamentário Para uma adequada compreensão do orçamento público, é importante ter presente que, na realidade, existe um processo orçamentário e não apenas um documento ou uma lei chamada de orçamento. O documento ou a lei orçamentária é apenas uma de um conjunto de etapas que formam um processo amplo e complexo, cuja execução se dá de forma contínua e permanente. O orçamento público só cumpre suas finalidades e atende a seus objetivos quando o processo como um todo se realiza. O processo ou ciclo orçamentário é formado por quatro fases ou etapas: (1ª) elaboração da proposta orçamentária; (2ª) discussão , votação e aprovação da lei orçamentária; (3ª) execução do

orçamento; e (4ª) controle da execução do orçamento. É importante ter presente que esse processo não é algo auto-suficiente, separados dos demais processos administrativos. Se o orçamento representa o plano de trabalho de uma determinada administração, parece claro que existe aí uma aproximação entre o orçamento e o planejamento, ou, em outras palavras, entre o processo orçamentário e o processo de planejamento. Assim, a primeira etapa do ciclo orçamentário – elaboração da proposta orçamentária – é resultado das diretrizes do plano plurianual e da programação de realizações pretendidas para o exercício. No Diagrama 1.1, estão representadas as diversas etapas do que pode ser denominado de processo integrado de planejamento e orçamento.

C – Plano Plurianual O planejamento no âmbito municipal

Até a promulgação da Constituição Federal de 1988, não era comum, no âmbito municipal, a exigência da elaboração sistemática de planos administrativos voltados para a fixação de objetivos e metas de trabalho, fontes de recursos, indicações de custos, etc. Há um bom número de municípios, especialmente de médio e grande portes, que elaboram Planos Diretores que, transformados em lei, têm por objetivo disciplinar e ordenar o crescimento urbano. No passado, alguns municípios chegaram a aperfeiçoar esse mecanismo através da elaboração de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI), onde, ao lado das diretrizes de regulamentação urbanística e de uso do solo, eram formulados programas, projetos e políticas nas áreas econômicas, social e institucional. A experiência demonstrou que os PDLI não conseguiram transformar-se na base do planejamento administrativo municipal, pois sua programação de investimentos tinha por base uma concepção idealista, quase sempre bastante desvinculada da realidade orçamentária do município. Os planos eram ambiciosos, não se vinculavam a prazos e procuravam preparar o município – especialmente, o centro urbano –para o futuro, mas não cumpriam o papel de programação de curto prazo, isto é, do dia-a-dia da administração municipal.

A Constituição de 1988 e os planos plurianuais Com a nova ordem constitucional, esse quadro tende a se alterar. Em seu art. 165, I e parágrafo 1º, a Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade da elaboração de planos plurianuais que fixarão “(...) as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Apesar de esse dispositivo referir-se a planos no âmbito federal, é generalizado o entendimento que tal exigência é automaticamente repassada aos estados e municípios com base no art. 24 da própria Constituição, que delega à União a competência para estabelecer normas gerais sobre as questões orçamentárias. Com base ainda no art. 24 e no parágrafo 9º do art. 165, a União, através de lei complementar, regulamentará os pontos ainda não totalmente esclarecidos, como, por exemplo, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual. Muito provavelmente, tal lei complementar, que valerá para os três níveis de governo, deixará explícita a exigência de que, também, os estados e municípios passem a elaborar, regularmente, seus planos plurianuais. Não deve ser ignorado, também, que as Constituições Estaduais e um grande número de Leis Orgânicas Municipais, elaboradas após o processo constituinte de 1988, em linhas gerais, acabaram reproduzindo as principais inovações criadas pela Constituição Federal, dentre elas a exigência dos planos plurianuais.

Características do plano plurianual municipal

Na falta, ainda, da lei complementar a que se refere o parágrafo 9º do art. 165 da Constituição Federal, as Câmaras Municipais poderão, através da própria Lei Orgânica ou da legislação ordinária, fixar algumas regras sobre os planos plurianuais municipais. Dentre os pontos importantes a serem esclarecidos, cabe citar os que seguem. VIGÊNCIA. É recomendável que o período de abrangência do plano coincida com o período da gestão do Prefeito, isto é, quatro anos. Como o primeiro ano de mandato deverá ser utilizado para sua preparação, discussão, votação e aprovação, o plano cobrirá, também, o primeiro ano de vigência da futura administração. No ano em que esta estiver preparando o seu próprio plano, estará, também, executando o que foi previsto no último ano do plano anterior. É bom não esquecer que, em seu primeiro ano de mandato, o Prefeito executa um orçamento elaborado igualmente pela administração anterior. Nos casos em que a elaboração do primeiro plano plurianual coincidir com mandatos já iniciados há mais tempo, a Lei Orgânica ou a lei ordinária deverá considerar esse aspecto e fixar, para o plano em questão, um período de vigência menor. CALENDÁRIO. Outro ponto importante a ser regulamentado refere-se às datas de encaminhamento do projeto de lei do plano plurianual à Câmara Municipal e de sua devolução ao Prefeito para sanção. Nesse aspecto, devem ser consideradas as diferenças existentes entre os municípios e fugir de um calendário padrão. De qualquer maneira, o ideal seria que o projeto do plano plurianual fosse votado e aprovado antes da aprovação do primeiro projeto de lei orçamentária anual dessa administração, de tal forma que pudesse existir uma clara compatibilidade entre o programa de trabalho previsto para o primeiro ano do plano e o orçamento anual desse mesmo exercício. ORGANIZAÇÃO DO PLANO. Este é um ponto extremamente importante, devendo merecer especial atenção dos Vereadores. No Brasil, geralmente os planos públicos, sejam eles gerais ou setoriais, dão prioridade quase absoluta aos investimentos ligados à expansão dos serviços, deixando de lado os programas de manutenção e conservação dos serviços existentes. O plano municipal, evidentemente, precisará destacar as obras projetadas e os novos investimentos, mas não deve deixar de considerar as obras e serviços existentes e que precisam ser conservados, melhorados, racionalizados, etc. Assim, por exemplo, ao lado da programação de construção de novas escolas, são também importantes as indicações sobre a conservação e a manutenção das escolas existentes, bem como sobre o próprio aperfeiçoamento do ensino, através da ampliação do quadro de professores, melhoria salarial, cursos de treinamento, etc. O mesmo vale para as demais funções de responsabilidade das administrações municipais: saúde e saneamento, urbanização, sistema viário, estradas, praças e parques, iluminação pública, etc. Para que se possam ser compatibilizados da forma mais automática possível com os orçamentos anuais, os planos plurianuais, preferentemente, devem ser estruturados através da utilização da chamada classificação funcional-programática, principal critério de classificação das contas orçamentárias de despesa. Essa classificação aparece explicada em detalhes no próximo capítulo. D. Lei de diretrizes orçamentárias

A exigência da elaboração de leis de diretrizes orçamentárias é uma das principais inovações introduzidas pela Constituição Federal de 1988 no campo do orçamento público. Sua finalidade básica é orientar a elaboração da proposta orçamentária anual, devendo ser, por conseguinte, aprovada antes da apresentação ao Legislativo do projeto de lei do orçamento.

A competência da elaboração do projeto de lei de diretrizes orçamentárias é sempre do Executivo. Para a área federal, a Constituição, no art. 165, parágrafo 2º, estabelece que a

“A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política das agências financeiras oficiais”.

Vejamos algumas questões sobre a adaptação dessas exigências aos municípios. Antes de tudo, entretanto, vale repetir aqui as observações feitas acima quanto à exigência de elaboração dos planos plurianuais. Como a Constituição Federal detém a competência na fixação das regras gerais sobre os orçamentos públicos, é generalizado o entendimento de que os estados e municípios deveriam ter introduzido nas suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, com as necessárias adaptações, as regras e os institutos básicos estabelecidos pela Lei Maior. É igualmente muito provável que a lei complementar de que trata o parágrafo 9º do art. 165 da Constituição Federal, e que irá regulamentar todas as questões orçamentárias, fixe a exigência, para os três níveis governamentais, da elaboração anual de uma lei que oriente e discipline a preparação do orçamento. Essa lei é de especial importância para os Legislativos, pois representa uma oportunidade de participar do processo de elaboração de orçamento antes de que ele seja inteiramente concebido pelo Executivo. Apesar de as novas regras constitucionais possibilitarem uma maior participação dos legisladores na definição final do orçamento, há muitas restrições para isso quando da tramitação legislativa do projeto de lei do orçamento anual. Assim, a apreciação do projeto de diretrizes orçamentárias proposto pelo Executivo e a possibilidade de emendá-lo, fornecem ao legislador uma ampla e concreta chance de contribuir na definição dos termos a serem observados pelo Executivo quando da preparação da sua proposta de orçamento. Enquanto não é aprovada a lei complementar disciplinadora das questões orçamentárias, restarão dúvidas sobre o exato conteúdo das leis de diretrizes orçamentárias. Esse dilema estará sempre presente quando da elaboração e apreciação dessas leis nos diversos âmbitos. Assim, uma boa orientação é respeitar as linhas gerais definidas no parágrafo 2º do art. 165, adaptado ao caso municipal, entretanto, sem utilizar a faculdade de fixar “as metas e prioridades” e acabar transformando a lei de diretrizes numa autêntica lei orçamentária. Esse é um aspecto importante, pois realmente não teria sentido transformar a lei de diretrizes numa lei cheia de indicações sobre projetos, obras e serviços a serem executados. Para isso, existe o instrumento apropriado que é a lei orçamentária anual. Numa lei de diretrizes, cabe, por exemplo, determinar setores que devem merecer atenção prioritária no que se refere a novos investimentos. Caberia até a determinação de percentuais da despesa total ou dos investimentos para aplicação, por exemplo, em saúde, educação, saneamento, etc. a fixação de dispositivos sobre a cobrança de impostos e taxas, especialmente quanto às regras de correção dos tributos, é outro tema que pode ser apropriadamente tratado na lei de diretrizes orçamentárias. Igualmente, poderia merecer atenção numa legislação desse tipo como o Executivo e o Legislativo crêem que deve ser atacada o problema do déficit das finanças municipais, caso existente. Como estancá-lo? Em que ritmo deve ser reduzido? E assim por diante... O Projeto de lei do orçamento anual O que encontrar neste capítulo? • O conteúdo do projeto de lei do orçamento • As classificações da despesa: finalidades e categorias de cada uma • Demonstração de como cada uma das classificações da despesa aparece no orçamento • As classificações da receita A O conteúdo do projeto de lei A Lei Federal n º 4.320, de 18-03-64, é a principal norma regulamentadora dos orçamentos públicos no Brasil. Combinando os artigos 2º e 22 da referida lei, tem-se a forma como deve ser organizado o projeto de lei do orçamento anual. Passamos a transcrever os elementos exigidos pela lei, seguidos de alguns breves comentários.

“I – Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital”.

No caso dos orçamentos municipais, a mensagem do Prefeito que acompanha o projeto de lei do orçamento deve observar os itens acima apenas quando estes se aplicam ao município. Exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo, por exemplo, é tema de responsabilidade apenas do Governo Federal. O Prefeito, no entanto, pode explorar outros temas, aproveitando a mensagem para apresentar dados sobre o exercício em curso, tanto no que trata das questões orçamentárias quanto, igualmente, dos resultados obtidos, ou seja, as obras realizadas, os serviços prestados, as melhorias alcançadas, etc. Igualmente, a mensagem é um veículo bastante adequado para a apresentação e a defesa do programa que a administração municipal pretende realizar no próximo exercício com os recursos do projeto de lei do orçamento. “II – Projeto de lei do orçamento

a) texto do projeto de lei”, O parágrafo 8º do artigo 165 da Constituição de 1988 estabelece que “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei, (os grifos são nossos)”. Créditos suplementares é um tema abordado mais adiante, no Capítulo 4, por ocasião dos comentários sobre os créditos adicionais. Quanto às operações de crédito, a nova regra constitucional é mais ampla que a anterior, que mencionava apenas as operações de crédito por antecipação da receita. Estas, como se sabe, são as operações financeiras de captação de recursos com vistas à superação de eventuais insuficiências de caixa. Segundo a Constituição anterior, essas operações não poderiam exceder à quarta parte da receita total estimada e deveriam ser liquidadas até 30 dias após o encerramento do exercício. A Constituição de 1988 preferiu não esclarecer tais detalhes, deixando-os para a lei complementar. “b) sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do governo;

c)quadro administrativo da receita e despesa segundo as categorias econômicas; d) quadro demonstrativo da receita por fontes e respectiva legislação; e) quadro das dotações por órgãos do governo e da administração; f) quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais; g) quadros demonstrativos da despesa na forma nos anexos n º s 6 a 9; h) quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de

realização de obras e de prestação de serviços”. Todos os quadros acima mencionados são padronizados e utilizam as classificações que estão descritas neste capítulo, nos itens B e C. “ III – Tabelas explicativas com o comportamento da receita e despesa de diversos exercícios”. Essas tabelas apresentam um sumário da receita e da despesa de alguns exercícios anteriores, com o objetivo de permitir a comparação com os valores que estão sendo propostos para o futuro exercício.

“IV – Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa”.

Na grande maioria dos orçamentos, a exigência do item IV, acima, nunca chegou a ser efetivamente observada, muito provavelmente pela falta de uma melhor regulamentação do que seriam os programas especiais de trabalho custeados por dotações globais.

“V”- Descrição sucinta das principais finalidades de cada unidade administrativa com a respectiva legislação”. Para os orçamentos municipais, especialmente no caso dos municípios menores, esse item não tem maior importância. LINGUAGEM CONTÁBIL. Afora uma ou outra parte descritiva, a linguagem preponderante do orçamento é contábil, isto é, utiliza-se de um sistema de contas devidamente classificadas segundo diversos critérios. Identificados e conhecidos esses critérios, passa-se a ler e a compreender os orçamentos públicos com muito maior facilidade. Tanto para a despesa como para a receita orçamentária existem determinados critérios classificatórios. Comecemos a descrevê-los pelo lado da despesa. B. Classificação da despesa

Os orçamentos públicos no Brasil adotam quatro critérios de classificação da despesa: Classificação institucional Classificação funcional-programática Classificação econômica Classificação por elementos

Classificação Institucional FINALIDADE. Também conhecida por classificação departamental, esta é, provavelmente, a mais antiga das classificações da despesa. A finalidade principal deste critério é demonstrar as unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa, isto é, os órgãos que gastam os recursos de conformidade com o programado no orçamento. Este critério é indispensável para a fixação das responsabilidades e, consequentemente, para avaliar os gastos públicos. CATEGORIAS CLASSIFICATÓRIAS. Nos orçamentos maiores – União, estados e grandes municípios – a classificação institucional geralmente compreende duas categorias: órgãos e unidades orçamentárias. Os Ministérios, por exemplo, seriam órgãos e suas subdivisões – secretarias, departamentos, superintendências, empresas, etc. – constituiriam unidades orçamentárias. Num orçamento municipal, a Secretaria de Educação seria órgão, e o seu Departamento de Ensino constituiria uma unidade orçamentária. CONCEITO DE UNIDADE ORÇAMENTÁRIA. A Lei n º 4.320/64, em seu art. 14, define unidade orçamentária como “(...) o agrupamento a que são consignadas dotações próprias”. Assim, um agrupamento de unidades administrativas – setores, seções, divisões, departamentos, etc. – pode constituir uma unidade orçamentária. CONFUSÃO ENTRE CRITÉRIOS. Chegou a ser bastante comum, especialmente nos orçamentos municipais, classificar-se como unidades orçamentárias o que seria, na realidade, autênticos “projetos” e “atividades”, como, por exemplo, a pavimentação de ruas, ensino de 1º grau, conservação de estradas, iluminação pública, etc. Veremos na próxima seção que tais contas fazem parte de outro critério de classificação, o funcional-programático, que evidencia as atividades e realizações do Governo, não cabendo confundi-lo com a classificação que demonstra quem ou que órgãos executam as atividades. Classificação funcional-programática FINALIDADE. É a mais atual e moderna das classificações orçamentárias. Sua finalidade principal é demonstrar a programação de realizações do Governo. É através desta classificação que o programa de trabalho da administração mais claramente se evidencia no orçamento. BASE LEGAL. A base legal principal deste critério é a Portaria n º 9, de 28.01.74, do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Até aquela data, os orçamentos públicos brasileiros adotavam uma classificação por funções e subfunções. aproveitando a faculdade prevista no art. 113 da Lei n º 4.320/64, que autorizava o Executivo a atualizar os anexos da

mesma, o Governo Federal, através da Portaria n º 9/74, ampliou substancialmente a classificação funcional, além de desdobrá-la em maior número de categorias classificatórias. CATEGORIAS CLASSIFICATÓRIAS. A classificação funcional-programática possui cinco (5) categorias: funções, que são desdobradas em programas, que se subdividem em subprogramas, e estes, em projetos e atividades. No diagrama 2.1, aparece uma representação esquemática dessa estrutura. CONCEITOS. A Portaria n º 9/74 não chegou a conceituar as categorias função, programa e subprograma. Já atividade e projeto aparecem assim definidos:

“Atividade, um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do governo.

Projeto, um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta produto final que concorre para a expansão da ação do governo”.

Os dois conceitos acima permitem concluir que o programa, por evidenciar os objetivos a serem alcançados com a execução do orçamento, é a categoria mais importante. As funções são constituídas pela divisão, em grandes linhas, das áreas de atuação do Governo, divisão esta feita por convenção. Os subprogramas são partes dos programas: representam objetivos parciais. Já as atividades e projetos são as categorias de programação que viabilizam, no plano operacional, a consecução dos objetivos dos programas. PLANOS DE CONTAS. O governo federal optou por fixar, através de um plano de contas, as funções, os programas e os subprogramas para os três níveis de governo. (No apêndice III deste livro, aparece a versão atualizada do classificador das funções, dos programas e subprogramas). A Portaria n º 9/74 veda a criação de novas funções, permitindo a adoção de outros programas e subprogramas, quando for necessário atender a particularidades de programação de cada orçamento. Assim, a classificação funcional-programática vem pronta até o subprograma. Cada orçamento deverá criar seus próprios projetos e atividades. ENTENDENDO O PLANO DE CONTAS. A Portaria n º 9/74 ordenou as funções, programas e subprogramas segundo a relação setorial e funcional existente entre as contas. Exemplificando: Função : 16 - Transporte Programa : 88 - Transporte Rodoviário Subprograma : 534 - Estradas Vicinais Subprograma : 537 - Construção e Pavimentação de Rodovias Subprograma : 538 - Conservação de Rodovias Para menor acompanhamento deste raciocínio, ver o Anexo n º 5 do Apêndice III (final deste livro), de onde foram tiradas as referidas contas. Outro exemplo: Função : 08 – Educação e Cultura Programa : 42 – Ensino Fundamental Subprograma : 187 – Erradicação do Analfabetismo Subprograma : 188 – Ensino Regular Programa : 46 – Educação Física e Desportos Subprograma : 224 – Desporto Amador Subprograma : 228 – Parques Recreativos e Desportivos

O sistema possibilita, também, a combinação de contas fora do ordenamento básico que aparece no plano de contas. Tal faculdade é especialmente importante para os grandes orçamentos. Assim. no caso do primeiro exemplo citado, uma instituição de porte encarregada do Programa de Transporte Rodoviário, além dos subprogramas típicos de suas responsabilidades, precisará contar com recursos para atender as suas próprias despesas administrativas não enquadráveis nos subprogramas específicos. A solução aqui é socorrer-se do Subprograma 021 – Administração Geral, buscado junto ao Programa 07 – Administração, da Função 03 – Administração e Planejamento. Teríamos, assim: Função : 16 – Transporte Programa : 88 – Transporte Rodoviário Subprograma : 021 – Administração Geral Subprograma : 532 – Terminais Rodoviários Subprograma : 537 – Construção e Pavimentação de Rodovias Subprograma : 539 – Restauração de Rodovias Classificação econômica FINALIDADE. Ao contrário dos demais critérios classificatórios que fornecem informações para a programação, execução, controle e avaliação de interesse de cada instituição, a classificação econômica tem por finalidade principal dar indicações sobre os efeitos que os gastos públicos têm sobre a economia como um todo. É utilizada, especialmente, pelos órgãos que realizam estudos macroeconômicos e elaboram estatísticas da contabilidade nacional. CATEGORIAS CLASSIFICATÓRIAS. Este critério compreende duas categorias e cinco subcategorias: 3.0.0.0 DESPESAS CORRENTES (categoria) 3.1.0.0 Despesas de Custeio (subcategoria) 3.2.0.0 Transferências Correntes (subcategoria) 4.0.0.0 DESPESAS DE CAPITAL (categoria) 4.1.0.0 Investimentos (subcategoria) 4.2.0.0 Inversões Financeiras (subcategoria) 4.3.0.0 Transferências de Capital (subcategoria) As contas acima fazem parte do Anexo n o 4 da Lei n º 4.320/64 (ver Apêndice III). Cada uma dessas subcategorias é desdobrada em elementos – o quarto critério de classificação da despesa, que será abordado na seção seguinte. CONCEITOS. Um dos métodos de cálculo do Produto Interno Bruto (PIB) parte da soma dos gastos de consumo com os de investimentos efetuados pelos diversos setores econômicos. As subcategorias Despesas de Custeio e Investimentos são as contas que, no âmbito das finanças públicas, correspondem ao consumo e ao investimento respectivamente. A razão de ser das duas contas de transferências – 3.2.0.0 Transferências Correntes e 4.3.0.0 Transferências de Capital – é evitar a dupla contagem dos mesmos recursos quando da elaboração das estatísticas. Assim, nessas contas, são classificados os recursos transferidos dentro e entre os diversos níveis de governo, bem como entre o Governo e os outros setores econômicos, quando não há contraprestação direta de serviços (por exemplo, subsídios, pensões e aposentadorias, bolsas, etc.). A subcategoria Inversões Financeiras tem por objetivo classificar transações que são investimentos do ponto de vista da instituição, mas não em termos macroeconômicos, pois não caracterizam incremente na renda nacional, isto é, no PIB. Por exemplo, se a Prefeitura optar por comprar um prédio pronto para instalar um novo posto de saúde, a transação será classificada como uma Inversão Financeira, isto é, uma Despesa de Capital, pois o patrimônio municipal foi aumentado. O mesmo não ocorre com o PIB, que só seria enriquecido, neste exemplo, através da construção de um novo prédio para abrigar o posto de saúde.

Afora as apreciações próprias das avaliações macroeconômicas, é este critério que fornece informações para um tipo de comparação muito utilizada no Brasil: quais os montantes que determinado órgão público gasta em custeio e em investimentos. Em geral, considera-se como boa política a redução dos gastos de custeio e o consequente aumento dos recursos para investimentos. Essa postura peca por ser muito simplista, já que os investimentos realizados hoje vão exigir recursos de manutenção e conservação amanhã. Além disso, a maior parte dos setores públicos e, muito especialmente as administrações municipais, são prestadores de serviços, para cuja manutenção são necessários recursos classificados como de custeio. Classificação por elementos FINALIDADE. Juntamente com a classificação institucional, a classificação por elementos forma a dupla mais antiga e tradicional das classificações orçamentárias. Sua finalidade básica é proporcionar o controle contábil dos gastos, tanto a nível interno como do próprio controle externo exercido pelo Legislativo. CONCEITO. Os elementos representam o objeto imediato de cada despesa: remuneração do pessoal, material de consumo, encargos sociais, equipamentos, serviços prestados por terceiros, etc. É a mais analítica das classificações do orçamento público. PLANO DE CONTAS. O plano de contas por elementos integra o Anexo n º 4 da Lei n º 4.320/64, e pode ser encontrado no Apêndice III, ao final deste livro. Os elementos estão rigidamente presos às subcategorias econômicas, da seguinte forma: 3.0.0.0 DESPESAS CORRENTES ( categoria econômica) 3.1.0.0 Despesas de Custeio (subcategoria econômica) 3.1.1.0 Pessoal (elemento) 3.1.1.1 Pessoal Civil (subelemento) 3.1.1.2 Pessoa Militar (subelemento) 3.1.1.3 Obrigações Patronais (subelemento) 3.1.2.0 Material de Consumo (elemento) E assim por diante... O DESDOBRAMENTO DOS ELEMENTOS. O art. 15 da Lei n º 4.320/64 determina que, nas leis orçamentárias, a despesa apareça discriminada, no mínimo, até o elemento, não havendo obrigatoriedade de utilização nem mesmo dos subelementos constantes no Anexo n º 4 da referida lei. As instituições que optarem por um maior desdobramento, podem encaminhar à apreciação legislativa um orçamento discriminado (detalhado) até o elemento e, após sua aprovação, através de um ato interno, poderão torná-lo mais analítico, discriminando a despesa até o nível julgado mais apropriado. É importante ressaltar que não é recomendável a adoção de classificações excessivamente detalhadas nos orçamentos, pois cria embaraços nas fases de execução e controle das despesas. Apresentação das classificações no orçamento Ao longo do tempo, a forma original de apresentar os quadros da despesa criada pela Lei n º 4.320/64 sofreu diversas alterações, sempre por iniciativa do Governo Federal e nem sempre adequadas aos interesses dos demais níveis de governo. Com isso, é comum encontrar-se diferenças na forma de apresentar o orçamento, em especial na forma de combinar os quatro critérios de classificação da despesa analisados neste capítulo. No quadro 2.1, apresentado a seguir, temos o modelo mais utilizado do demonstrativo principal do orçamento de despesa, onde aparecem combinadas as quatro classificações. Quadro 2.1. Demonstrativo da despesa por projeto ou atividade

ÓRGÃO

Vejamos, detalhadamente, como aparecem, no Quadro 2.1, os quatro critérios de classificação da despesa. Para isso, vamos desmembrar o quadro em partes e utilizar um exemplo hipotético. A metade superior do quadro envolve a classificação institucional e a classificação funcional-programática. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

Na parte superior do Quadro 2.1 temos, então, a classificação institucional com suas duas categorias classificatórias: órgão e unidade orçamentária. É importante lembrar, entretanto, que o critério institucional pode estar representado com apenas uma categoria. Seria o caso dos municípios pequenos, em que não há necessidade de maiores desdobramentos. Nesta hipótese, as secretarias ou equivalentes constituiriam unidades orçamentárias, não havendo a necessidade da adoção da categoria órgão. No campo mais à direita, há o espaço destinado aos códigos, atualmente muito necessários em face da utilização da informática. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA

Conforme foi destacado anteriormente, a denominação das contas relativas à função, ao programa e ao subprograma é extraída do Anexo n º 5 da Lei n º 4.320/64 (ver Apêndice III deste livro). Somente os projetos e atividades são “criados” em cada orçamento.

UNIDADE ORÇAMENTÁRIA

FUNÇÃO

PROGRAMA

SUBPROGRAMA

PROJETO OU ATIVIDADE

CÓDIGO NATUREZA DA DESPESA

PARCELA PARCELA

ÓRGÃO Secretaria Municipal de Educação

40.00

UNID. ORÇAM. Departamento de Ensino 40.20

FUNÇÃO Educação e Cultura 08

PROGRAMA Ensino Fundamental 42

SUBPROGRAMA Ensino Regular 188

ATIVIDADE Manutenção do ensino de 1º Grau

2.16

Dos códigos acima, apenas o da atividade (16) foi estabelecido aleatoriamente, dentro do espírito do exemplo hipotético. Corresponde ao número de ordem da atividade dentro do orçamento. O código 2 é consequência de uma convenção criada pela Portaria n º 9/74: quando se tratar de um projeto, o número 1 (ou 3, ou 5, ou 7) deve antecipar o número de ordem dos projetos. No caso das atividades, tal número deve ser o 2 (ou 4, ou 6, ou 8). A razão de ser dessa convenção é possibilitar a identificação dos projetos e atividades mesmo quando se trabalhar exclusivamente com os códigos. Na metade inferior do quadro aparecem a classificação econômica e a classificação por elementos. CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA

No exemplo acima, estamos utilizando as duas categorias do critério econômico (Despesas Correntes e Despesas de Capital) e duas subcategorias (Despesas de Custeio e Investimentos). O pontilhado (..................) diz respeito às contas da classificação por elementos que veremos a seguir. CLASSIFICAÇÃO POR ELEMENTOS (CR$ 1.000,00)

CÓDIGO NATUREZA DA DESPESA

PARCELA PARCELA

3.0.0.0 Despesas Correntes

3.1.0.0 Despesas de Custeio

............... .................

............... .................

4.0.0.0 Despesas de Capital

4.1.0.0 Investimentos

.............. .................

.............. .................

CÓDIGO NATUREZA DA DESPESA

PARCELA PARCELA

.................... ........................

.................... ........................

3.1.1.0 Pessoal 825.000

3.1.2.0 Material de Consumo 88.000

3.1.3.0 Serviços de Terceiros e Encargos

75.000 988.000

................... .....................

................... .....................

4.1.2.0 Equipamentos e Material Permanente

120.000

Recapitulando, as contas acima foram retiradas do Anexo n. 4, da Lei n º 4.320/64 (ver Apêndice III deste livro). Conforme foi destacado anteriormente, os elementos prendem-se de forma rígida às subcategorias econômicas. O exemplo acima mostra isso claramente. Outra observação importante: no exemplo hipotético acima, a discriminação da despesa foi feita até o elemento, conforme faculta o art. 15 da Lei n º 4.320/64. No caso da utilização de subelementos, poderá ser necessária mais uma coluna no quadro, de forma a facilitar a visualização dos totais. C- Classificação da receita Na elaboração orçamentária pública, a estruturação da receita não é tão trabalhosa quanto a da despesa e envolve um número bem menor de pontos de interesse. Assim, por exemplo, a despesa pública é programada, autorizada e controlada através do orçamento; já a receita é apenas estimada no orçamento, podendo ser arrecadada em valor superior ou inferior ao estimado. No passado, o orçamento de receita funcionava como um ato de autorização, pois os tributos só poderiam ser lançados se constassem da lei orçamentária. A partir da Emenda Constitucional n º 1, de 1969, confirmada pela Constituição Federal de 1988, consagrou-se nova regra, segundo a qual a lei que instituir ou aumentar o tributo deve estar aprovada antes do início do exercício. Pode-se dizer então, que o orçamento de receita não passa de um pequeno conjunto de quadros onde aparecem todos os itens da receita pública, com as respectivas estimativas de arrecadação no exercício. Como na despesa, os diversos itens de receita estão representados por contas, classificadas segundo critérios e padronizadas para os três níveis de governo. Nos orçamentos de maior porte – federal, estaduais e de grandes municípios – a receita orçamentária é classificada segundo dois critérios, que não são necessários nos orçamentos dos municípios de menor porte: (a) pela origem dos recursos e (b) segundo a existência, ou não, de vinculação entre receita e despesa. Como o presente texto não está dirigido a esses casos, tais critérios, deixarão de ser comentados. Qualquer orçamento público, por outro lado, tem a receita orçamentária classificada segundo dois critérios fundamentais: Classificação por categorias econômicas Classificação por fontes Estas classificações aparecem combinadas, e suas contas constituem o Anexo n º 3 da Lei n º 4.320/64 (ver Apêndice III no final deste livro). Classificação por categorias econômicas São apenas duas as categorias econômicas da receita orçamentária:

RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL

Vimos que também a despesa orçamentária é classificada nessas mesmas categorias

econômicas. A razão principal do critério econômico de classificação da receita e despesa públicas é dar informações sobre o impacto das finanças públicas na economia, distinguindo a participação do Estado no consumo (Orçamento Corrente) e no investimento (Orçamento de Capital). É um critério de classificação que não tem maior importância para os orçamentos municipais. Classificação por fontes

TOTAL 1.108.000

A classificação da receita por fontes é obtida pelo desdobramento das Receitas Correntes e das Receitas de Capital. O plano de contas básico da classificação por fontes é o que consta no Anexo n º 3 da Lei n º 4.320/64 (ver Apêndice III). As principais contas desse critério classificatório são as seguintes: 1100.00.00 Receita Tributária 1200.00.00 Receita de Contribuições 1300.00.00 Receita Patrimonial 1400.00.00 Receita Agropecuária 1500.00.00 Receita Industrial 1600.00.00 Receita de Serviços 1700.00.00 Transferências Correntes 1900.00.00 Outras Receitas Correntes 2100.00.00 Operações de Crédito 2200.00.00 Alienação de Bens 2300.00.00 Amortização de Empréstimos 2400.00.00 Transferências de Capital 2500.00.00 Outras Receitas de Capital Vejamos uma rápida interpretação de cada uma dessas fontes. RECEITA TRIBUTÁRIA. Diz respeito apenas aos três tipos de tributos, como tal considerados pela legislação tributária brasileira: Impostos, Taxas e Contribuição de Melhoria. RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES. São as contribuições denominadas parafiscais e cobrem dois tipos: as de natureza social e profissional (Contribuição para o Finsocial, para a Seguridade Social, para o SENAC, o SESI, O SESC, para o PIS/PASEP, Salário-Educação, etc.) e as de natureza econômica (Contribuição para o PIN/PROTERRA, Cotas de Contribuição sobre a Exportação, etc.). RECEITA PATRIMONIAL. É aquela gerada pela exploração econômica do patrimônio da instituição pública, especialmente juros, aluguéis, arrendamentos, dividendos, etc. RECEITA AGROPECUÁRIA. Resulta da exploração econômica no âmbito das atividades agropecuárias: agricultura, pecuária, silvicultura, etc. RECEITA INDUSTRIAL. É aquela resultante da exploração de atividades industriais: extrativa mineral, de transformação, de construção e de serviços industriais de utilidade pública (energia elétrica, água e esgoto, limpeza pública e remoção do lixo). RECEITA DE SERVIÇOS. É produzida no âmbito de atividades como: comércio, transportes, comunicações, armazenagem e serviços hospitalares, educacionais, culturais, recreativos, etc. TRANSFERÊNCIAS CORRENTES. São aqui classificados aqueles recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas e físicas e utilizados em Despesas Correntes. No caso dos orçamentos municipais, são aqui classificados, por exemplo, os recursos recebidos do estado como Cota-Parte do ICMS e da União como Cota-Parte do Fundo de Participação dos Municípios. O que determina o enquadramento da receita uma transferência é, em primeiro lugar, a sua origem (é uma receita transferida e não própria) e, em segundo lugar, sua destinação (se os recursos forem aplicados, em sua maior parte, em Despesas Correntes serão Transferências Correntes; se forem aplicados em Despesas de Capital serão Transferências de Capital). A razão de ser dessas contas de transferências, tanto na receita como na despesa, conforme já foi mencionado anteriormente, é evitar que haja dupla contagem dos mesmos recursos, quando os orçamentos dos diversos níveis de governo forem consolidados. OUTRAS RECEITAS CORRENTES. São aqui classificadas as receitas não enquadradas nos itens anteriores: Multas e Juros de Mora, Indenizações e Restituições, Receita da Dívida Ativa e Receitas Diversas. OPERAÇÕES DE CRÉDITO. Compreendem as diversas modalidades de captação de recursos destinados a cobrir déficits orçamentários ou a financiar empreendimentos públicos. As Operações de Crédito podem ser Internas e Externas, isto é, realizadas dentro ou fora do país. Podem ter por base um contrato (quando se tratar, por exemplo, de financiamento para a realização de obras

públicas) ou, ainda, a emissão de títulos públicos (apólices, letras, obrigações, etc.). As emissões de títulos são comuns na área federal e, de alguma forma, também nos estados. Já para a grande maioria dos municípios, por estarem impedidos de emitirem títulos, resta a alternativa da captação junto à instituição financeira, através de contrato. ALIENAÇÃO DE BENS. São os recursos provenientes da venda de bens do patrimônio público: títulos, ações, bens móveis e imóveis, etc. AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIIMOS. Envolve o recebimento de recursos como amortização de empréstimos concedidos. TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL. A situação aqui é similar a das Transferências Correntes: se os recursos recebidos como transferências serão aplicados em Despesas de Capital, trata-se de uma Transferência de Capital. OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL. Envolvem os demais tipos de receitas de capital que não podem ser enquadrados nos itens acima. A classificação por fontes não se esgota nas contas acima interpretadas. Cada uma delas sofre desdobramentos, o que pode ser visto no Anexo n º 3 da Lei n º 4.320/64, transcrito no Apêndice III deste livro. Como o mencionado Anexo n º 3 vale para os três níveis de governo, todas as instituições precisam ampliar as discriminações do Anexo de forma a atender às suas peculiaridades. Desse modo, por exemplo, num orçamento municipal, devem aparecer as estimativas com a arrecadação das taxas municipais. Assim: 1000.00.00 Receitas Correntes 1100.00.00 Receita Tributária ......... .......... 1200.00.00 Taxas 1121.00.00 Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia 1121.01.00 Taxa de Localização de Estabelecimentos 1121.02.00 Taxa de Fiscalização ........... .......... 1122.00.00 Taxa pela Prestação de Serviços 1122.01.00 Taxa de Iluminação Pública 1122.02.00 Taxa de Pavimentação Discussão, votação e aprovação da lei do orçamento O que encontrar neste capítulo? • Quando o projeto de lei do orçamento deve ser encaminhado à Câmara Municipal e quando

deve ser devolvido ao Poder Executivo para sanção • Tipos de emendas que podem ser propostas ao projeto de lei orçamentária • O projeto de lei do orçamento pode ser rejeitado?

A segunda etapa do processo orçamentário trata da tramitação do projeto de lei do orçamento no âmbito do Legislativo. As questões mais importantes dessa etapa são disciplinadas pela Constituição Federal e, em grande parte, dizem respeito também aos orçamentos municipais. Vejamos cada um desses pontos, todos de especial interesse para os Vereadores.

A Época de encaminhamento do projeto de lei do orçamento à Câmara Municipal

Para a área federal, a Constituição determina que o projeto de lei do orçamento anual deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até quatro meses do início do exercício financeiro seguinte. A última data de encaminhamento é, portanto, 31 de agosto. No caso dos municípios, a data de encaminhamento deve ser fixada pela respectiva Lei Orgânica Municipal. E qual é a melhor época de encaminhamento? Não há uma regra geral para essa questão,

que deve ser resolvida com o bom senso. É provável que, no caso de um município de pequeno porte, cujo orçamento, consequentemente, é de avaliação mais simples, não haja a necessidade de uma demorada tramitação legislativa. Já num município de maior porte, a apreciação adequada e com conhecimento de causa do projeto exigirá maiores prazos. Assim, as Leis Orgânicas, todas refeitas recentemente por exigência da Constituição de 1988, provavelmente fixaram as mais diversas datas para o encaminhamento à Câmara Municipal do projeto de lei do orçamento: 31 de agosto, 30 de setembro, 15 e 31 de outubro, 15 de novembro e, eventualmente, outras datas. Cabe lembrarmos ainda que a Constituição, mantendo uma antiga regra, possibilita ao Executivo encaminhar ao Legislativo mensagem com ratificações ao projeto de lei orçamentária até antes de iniciada a votação da mesma. Tal dispositivo tem grande utilidade, pois permite que eventuais lapsos ou equívocos sejam corrigidos a tempo. B As emendas ao projeto de lei orçamentária Vimos que a iniciativa das leis orçamentárias é da competência do Executivo. Assim, a participação do legislador na elaboração do orçamento dá-se através da apresentação de emendas. No Brasil, nem sempre essa participação foi possível: a Constituição de 1967, por exemplo, referendada pela Emenda Constitucional n º 1, de 1969, praticamente vedava alterações nos projetos orçamentários propostos pelo Executivo. Essa situação manteve-se até a promulgação da Constituição de 1988, quando, então, os Legislativos retomaram essa prerrogativa. Na apreciação do orçamento pelo Legislativo, a questão que apresenta maior interesse é a que trata da possibilidade da apresentação de emendas da despesa, isto é, alterar a proposta do Executivo, aumentando ou diminuindo as dotações de determinados créditos ou, ainda, criando novos créditos. Para o parlamentar de qualquer nível, essa prerrogativa é extremamente importante, pois representa um poder similar ao do Executivo, que é o de decidir sobre onde aplicar os recursos públicos. A Constituição, entretanto, abre de forma apenas parcial ao parlamentar a possibilidade de propor emendas de despesa ao projeto de lei do orçamento anual e aos projetos que o modifiquem. Vejamos, resumidamente, as possibilidades e as restrições para o âmbito municipal:

a) não podem ser propostas emendas que determinem aumento ou redução do montante total do orçamento proposto pelo Executivo;

b) a emenda que introduz um novo crédito ou aumente a dotação de um critério constante da proposta orçamentária deve sempre apontar a respectiva fonte de recursos;

c) como recursos para fazer frente às emendas, são admitidos apenas os provenientes da anulação de despesas constantes da proposta orçamentária. Criação ou aumento de tributos e operações de crédito (financiamentos), assim, não podem ser invocados como fonte de recursos para a presente finalidade;

d) não poderão ser indicados como fonte de recursos, isto é, anulados ou reduzidos, os créditos relativos a pessoal e seus encargos e ao serviço da dívida pública municipal (juros, encargos e amortização);

e) as emendas ao projeto de lei do orçamento não poderão contrariar as disposições do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias em vigor no município. Na hipótese, por exemplo, de o plano plurianual apresentar, de forma bastante detalhada, um programa de construção de salas de aula, com a indicação de locais, quantidade de salas, etc., não poderá ser alterada a referida programação através de emendas ao projeto de lei do orçamento anual. É necessário, antes, que o próprio plano plurianual seja alterado.

C Votação e aprovação da lei do orçamento Os procedimentos observados na votação do orçamento, em geral, são similares aos das demais leis. Nos municípios menores, a votação do projeto de lei oriundo do Prefeito e das emendas propostas pelos vereadores é realizada a nível do plenário da Câmara. Nos municípios maiores, o projeto e as emendas sofrem apreciação da Comissão de Finanças (ou equivalente), cujo parecer é, posteriormente, discutido e votado pelo Plenário.

A votação geralmente se dá por partes, isto é, primeiro o projeto oriundo do Executivo e depois as emendas. A exigência para aprovação é a mesma das leis ordinárias, ou seja, maioria simples de votos. O resultado da aprovação constitui a lei orçamentária decretada pelo Legislativo, que, de imediato, é encaminhada ao Prefeito para sanção e promulgação. Ao sancionar e promulgar a lei orçamentária recebida da Câmara, o Prefeito demonstra sua concordância com as eventuais alterações efetivadas pelo Legislativo. D Vetos às emendas do Legislativo Durante a vigência da Constituição de 1967 e da Emenda Constitucional n º 1/69, os Executivos praticamente não vetavam os projetos de orçamento após sua tramitação legislativa. A razão disso era simples: com a proibição de emendas, os orçamentos tramitavam e eram aprovados sem alterações. Com as novas regras, o Executivo poderá utilizar a prerrogativa do veto àquelas emendas do Legislativo que julgar inconstitucionais ou contrárias ao interesse público.] As Leis Orgânicas municipais disciplinam as questões ligadas aos prazos para o Prefeito encaminhar à Câmara as razões dos vetos e os prazos de apreciação dos mesmos por parte do Legislativo municipal. Igualmente, a Lei Orgânica cabe determinar o “quorum” necessário para a rejeição dos vetos. No âmbito federal, a Constituição de 1988 alterou a exigência anterior de dois terços, passando-a para maioria absoluta (metade mais um do número total de integrantes do Congresso Nacional). Caso o Executivo considere uma lei oriunda do Legislativo, em seu todo, contrária ao interesse público, poderá vetá-la totalmente. Para as leis orçamentárias, é provável que essa medida não precise ser invocada com frequência, pois as limitações existentes à proposição de emendas certamente impedirão que elas sejam aprovadas em, tal quantidade a ponto de descaracterizar totalmente o projeto do Executivo e recomendar o veto total. E Rejeição do projeto de lei do orçamento A possibilidade de o Legislativo rejeitar, ou não, o projeto de lei orçamentária é uma questão que tem interessado doutrinadores e estudiosos dos aspectos jurídicos do orçamento. A Constituição de 1946 estabelecia que, na hipótese de vigorar, para o exercício seguinte, o orçamento do ano anterior. Posteriormente, na medida em que os orçamentos mudaram sua apresentação, passando a ser um programa de trabalho, com a indicação de projetos e realizações físicas, a execução de um mesmo orçamento em dois exercícios seguidos configuraria um evidente paradoxo, pois não haveria nenhuma lógica em executar-se um mesmo programa ou projeto duas vezes, uma em cada exercício. O princípio da prorrogação do orçamento passou, então, a perder força e adeptos. A partir de 1972, a presente discussão continuou apenas no plano doutrinário, pois naquele ano, como lembram Machado Jr. & Reis, o Supremo Tribunal Federal, julgando a Representação n º 877, de São Paulo, por unanimidade, decidiu que o Legislativo não pode rejeitar o projeto de lei do orçamento. O Ato das Disposições Transitórias, anexo à Constituição de 1988, estabelece no artigo 35, parágrafo 2º, III, que “o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (o grifo é nosso)”. Ao determinar que o projeto deve ser devolvido para sanção em um prazo definido, a regra constitucional dá a entender que o mesmo não poderá ser rejeitado, pois, caso contrário, não haveria o que sancionar. Há, igualmente, questões de ordem prática que sugerem grandes dificuldades na hipótese de rejeição do projeto orçamentário. Como a apresentação do mesmo é de iniciativa do Executivo, sua rejeição determinaria a necessidade de um novo projeto, para a elaboração do qual certamente não haveria tempo hábil, antes de iniciar-se o novo exercício.

F Publicação da lei orçamentária Assim como ocorre com as demais leis, também a lei orçamentária deve ser publicada, de forma a possibilitar oficialmente o início de seus efeitos. Os municípios que possuem diários oficiais, utilizam-no para dar publicidade à lei do orçamento, facilitando, assim, o acesso a esse importante documento por parte dos setores administrativos da Prefeitura, bem como das pessoas e entidades da comunidade interessadas. Para a maioria dos municípios que não contam com esse recurso, a publicidade pode ser obtida com a produção de um determinado número de cópias da lei orçamentária. A execução do orçamento O que encontrar nesse capítulo? • Como acompanhar a execução do orçamento • O que é a programação financeira de desembolso • Principais características das licitações públicas • Os estágios a serem observados na execução da despesa • Como atender a despesas não previstas no orçamento: os créditos adicionais

No Brasil, o exercício financeiro e orçamentário público coincide com o ano civil. Assim, o orçamento anual é executado no período de 1º, de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.

Ao contrário do que acontece com as empresas privadas, onde o orçamento serve apenas como um guia orientador, podendo aqui e ali ser desconsiderado, nas finanças públicas, o orçamento comanda de forma rígida toda a execução orçamentária. Nenhuma despesa pode ser realizada se não estiver adequadamente amparada em créditos orçamentários.

Neste capítulo, serão descritos os principais mecanismos que caracterizam a execução da despesa e da receita públicas. Por envolver maior número de questões de interesse, a despesa receberá maior atenção. A Execução da despesa Registro dos créditos e dotações Considerando que o conteúdo do orçamento condiciona a execução financeira da instituição, a primeira providência após a publicação do orçamento é a preparação de registros que possibilitem o acompanhamento da execução de cada um de seus créditos. Na lei orçamentária, as contas denominam-se créditos orçamentários, aos quais estão consignadas dotações. A variada legislação orçamentária emprega com alguma imprecisão os termos crédito orçamentário e dotação, tratando-os quase como sinônimos. Na realidade, crédito orçamentário é a autorização constante da lei orçamentária que possibilita o gasto de determinado montante de recursos em determinado elemento (ou subelemento) da Despesa, integrante de um projeto ou atividade que, por sua vez, faz parte de um subprograma, de um programa, de uma função. Dotação, por outro lado, é a quantidade de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. O emprego correto desses termos e o seguinte: no orçamento “(...) o crédito orçamentário ‘X’ possui uma dotação de ‘N’ cruzeiros, e na execução do orçamento “(...) o saldo da dotação de crédito orçamentário ‘X’ é de ‘N-1’ cruzeiros”. O primeiro passo da execução orçamentária trata exatamente do registro dos créditos orçamentários e das respectivas dotações, de forma a possibilitar o acompanhamento da evolução dos saldos dessas dotações e, assim, da própria execução do orçamento. Há inúmeros métodos que permitem a realização desse acompanhamento, desde os lançamentos manuais e mecânicos em fichas até o uso de formas avançadas de informatização. No Quadro 4.1, aparece um modelo bastante comum de Ficha de Acompanhamento da Execução da Despesa Orçamentária, que serve para os objetivos da presente descrição. No cabeçalho do quadro, aparecem os dados identificativos do crédito orçamentário que será objeto de acompanhamento. Todas as categorias classificatórias das despesas – vistas no

Capítulo 2 – estão aí classificadas: órgão, unidade orçamentária, função, programa, categoria econômica, subcategoria econômica e elemento. Conforme observamos anteriormente, a Lei n º 4.320/64 (art. 15) estabelece que a discriminação da despesa na lei orçamentária deve ir até o elemento. Pode ocorrer que a Prefeitura prefira adotar um desdobramento maior, decompondo cada elemento em subelementos. Neste caso, o subelemento, por ter recebido a dotação, sofrerá o acompanhamento analítico. O Registro, portanto, é o lançamento dos créditos orçamentários num sistema concebido de tal forma que seja possível acompanhar a evolução de cada critério durante a execução do orçamento. No exemplo do Quadro 4.1, a dotação (Cr$ 100.000.000,00) aparece ao lado do Elemento (3120 – Material de Consumo), demonstrando que esse é o crédito orçamentário que será acompanhado. Programação financeira de desembolso A Lei n . 4.320/64 (art. 47) estabelece que, após a promulgação da lei orçamentária, o Executivo fixará o quadro de quotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária pode utilizar. O objetivo principal da programação por quotas é constituir-se num autêntico fluxo de caixa, ajustando a realização das despesas ao efetivo comportamento das receitas. Ao lado dessa condição de instrumento de controle financeiro, a promulgação por quotas ajuda as unidades orçamentárias a disciplinarem seus gastos ao longo do exercício. O acompanhamento e o controle do cumprimento da programação financeira de desembolso variam em conformidade com o tamanho e o grau de descentralização das instituições. No caso de pequenas e médias Prefeituras, o próprio órgão de contabilidade pode encarregar-se de controlar a observância da programação por quotas. O sistema de acompanhamento da execução da despesa presta-se para tal. Apesar de a Lei n º 4.320/64 estabelecer que as quotas devem ser aprovadas por unidades orçamentárias, na prática o controle da programação acaba sendo feito, mesmo, por crédito orçamentário. No exemplo do Quadro 4.1, estamos supondo uma atividade típica de manutenção de serviços administrativos e que o elemento de despesa seja Material de Consumo. Neste caso, é lícito supor que as necessidade de recursos sejam as mesmas ao longo de todo o exercício. A programação por quotas poderia perfeitamente dividir a dotação anual – Cr$ 100.000.000,00 – em quatro partes (quatro quotas) de Cr$ 25.000.000,00 cada uma. No próprio momento do registro do crédito e da dotação, deve ser procedido o lançamento das quotas, assim como a liberação da primeira delas, cujos recursos serão utilizados no primeiro trimestre do exercício. Ver, no Quadro 4.1, o lançamento datado de 02.01. O órgão de contabilidade cuidará que sejam gastos apenas os recursos das quotas liberadas. Mais adiante, veremos como isso é possível através do empenho prévio da despesa. No início de cada um dos trimestres seguintes, a respectiva quota será liberada, cujo valor se adicionará ao saldo da dotação, reconstituindo o montante de recursos a serem utilizados no período. Ver, no Quadro 4.1, os lançamentos de 01.04 e 01.07. No caso de necessidade comprovada, as quotas podem ser alteradas durante o trimestre, inclusive antecipadas. Ver o lançamento de 15.09. De conformidade com a Lei n º 4.320/64 (art. 50), qualquer alteração, entretanto, deverá respeitar o limite da dotação e o comportamento da execução orçamentária. Não há a obrigatoriedade de que todos os créditos orçamentários tenham sempre suas dotações anuais decompostas em quatro quotas trimestrais. Se determinado projeto, por exemplo, tiver sua execução prevista para o segundo semestre do exercício, suas dotações serão subdivididas em apenas duas quotas. Quadro 4.1 – Ficha de Acompanhamento da Execução da Despesa Orçamentária

Licitação A realização de qualquer despesa pública só pode ser efetivada a ser atendida a exigência da licitação. O objetivo aqui é obter o máximo de lisura e a preservação do interesse do erário público em cada transação.

ÓRGÃO

UNID. ORÇAM.

FUNÇÃO

PROGRAMA

SUBPROGRAMA

PROJETO OU ATIVIDADE

NATUREZA DA DESPESA

Despesas Correntes 1ª: 25.000.000

Despesas de Custeio 2ª: 25.000.000

3ª: 25.000.000

Material de Consumo 100.000.000 4ª 25.000.000

DATA HISTÓRICO QUOTAS E SUPLEMENT.

EMPENHOS REDUÇÕES

SALDO

02-01 Liber. 1ª quota 25.000.000 25.000.000

10-02 Empenho n º ........

12.200.000 12.800.000

............ .............

............ ............. 1.450.000

01-04 Liber. 2ª quota 25.000.000 26.450.000

............ ...........

............ ........... 620.000

01-07 Liber. 3ª quota 25.000.000 25.620.000

............ ...........

............ ........... 1.150.000

15-09 Liber. 4ª quota 25.000.000 26.150.000

............ ............

............ ............ 2.080.000

20-11 Créd. Suplementar

20.000.000 22.080.000

............ .............

Atualmente, o estatuto jurídico que disciplina as licitações e os contratos relativos a obras, serviços, compras, alienações, concessões e locações, no âmbito da administração federal centralizada, autárquica, estados, municípios, Distrito Federal e Territórios, é o instituído pelo Decreto-Lei n º 2.300, de 21.11.86, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis nºs 2.348, de 24.07.87 e 2.360, de 16.09.87. As principais características desse modelo são as discriminadas a seguir. Primeiro, as modalidades de licitações para compra de bens e serviços, realização de obras e alienações são cinco: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Segundo, a escolha da modalidade da licitação, entre concorrência, tomada de preços e convite, é determinada pelo vulto estimado da despesa. Para cada uma das três modalidades, existem faixas de valores diferenciados para: (a) compras e serviços e (b) obras e serviços de engenharia. Os valores de cada faixa, a partir de 1991 passaram a ser fixados por ato da Secretaria da Administração Federal. Terceiro, o concurso é a modalidade de licitação para a escolha de trabalho técnico ou artístico mediante a instituição de prêmios aos vencedores. O leilão é a modalidade licitatória entre quaisquer interessados para a venda de bens inservíveis ou de produtos legalmente apreendidos. Na compra ou alienação (venda) de bens imóveis, a modalidade de licitação é a concorrência, qualquer que seja o valor de seu objeto. Quarto, os procedimentos a serem observados em cada modalidade são bastante diferenciados. Vejamos os principais: • Convite – devem ser consultados, por escrito, pelo menos três interessados do ramo pertinente

ao objeto da licitação, os quais têm prazo de três dias para responderem a consulta; • Tomada de preços – modalidade de licitação entre interessados previamente cadastrados,

sendo que o aviso, que resume os elementos básicos do edital, deve ser publicado no Diário Oficial locam com antecedência mínima de 15 dias;

• Concorrência – modalidade entre quaisquer interessados que comprovem possuir a qualificação exigida; a publicação do aviso no Diário Oficial local deve ser feita com antecedência mínima de 30 dias.

Quinto, há uma série de casos em que a licitação pode ser dispensada ou é inexigível. As principais situações são as seguintes: • nos casos de guerra, grave perturbação da ordem ou calamidade pública; • nos casos de emergência; • quando houver comprovada necessidade de contratação direta para complementação de obra,

serviços ou fornecimento anterior; • quando não acudirem interressados à licitação anterior; • quando a operação envolver exclusivamente pessoas jurídicas de direito público interno ou

entidades paraestatais; • para a aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por

produtores; • para a contratação de serviços técnicos com profissionais ou empresas de notória

especialização; • para a contratação de profissional de qualquer setor artístico; • para a aquisição e restauração de obras de arte e objetos históricos. Estágios da despesa Cumprida a exigência da licitação, a despesa, para ser efetivada, deve observar três estágios: empenho, liquidação e pagamento. A Lei n º 4.320/64 disciplina esse tema nos artigos 58 a 65. EMPENHO. O empenho é o principal instrumento com que conta a administração pública no acompanhamento e no controle de seus orçamentos. Empenhar significa enquadrar a despesa no crédito orçamentário adequado, deduzindo do saldo da dotação o montante dessa despesa. Além

de possibilitar tal controle, o empenho institui uma garantia ao credor de que os valores empenhados têm respaldo orçamentário. O empenho deve ser sempre prévio, isto é, anterior à compra do bem ou à prestação do serviço. Com tal exigência, só podem ser realizadas aquelas despesas que tenham amparo e enquadramento orçamentário. A Nota de Empenho, após ser preenchida, na maior parte dos casos, com dados extraídos da licitação, passa pelo órgão de contabilidade, que a utilizará para proceder ao empenho propriamente dito no sistema de acompanhamento da execução da despesa. Ver o exemplo do Quadro 4.1.: em 10.02 foi empenhada a importância de Cr$ 12.200.000,00 em nome de um fornecedor; o novo saldo da dotação, com a dedução do valor empenhado, passou a ser Cr$ 12.800.000,00. Somente após esse registro é que o fornecedor entregará o bem ou prestará o serviço, extraindo o documento que formaliza a operação: nota fiscal, recibo, etc. A autoridade competente para autorizar os empenhos, isto é, o “ordenador da despesa” é sempre o administrador principal da instituição. No caso dos municípios, essa autoridade é o Prefeito. Como medida de descentralização, através de normas apropriadas, a ordenação da despesa pode ser delegada a outras autoridades dentro da linha hierárquica, como, por exemplo, aos secretários municipais. LIQUIDAÇÃO. Empenhada a despesa e após a entrega da mercadoria ou prestado o serviço, processa-se o segundo estágio: a liquidação. Esta consiste na verificação dos direitos adquiridos pelo credor, tomando-se por base os títulos e documentos que comprovam o referido crédito. A verificação deverá apurar: (a) a origem e o objeto do que se deve pagar; (b) a importância a pagar; e (c) a quem se deve pagar, isto é, o credor. A liquidação deverá considerar ainda: (d) os termos do contrato, ajuste ou acordo respectivo; (e) a nota de empenho; e (f) as comprovações de que o material foi entregue e aceito ou de que o serviço foi prestado e aceito. Dependendo do tipo de transação, a liquidação pode exigir um conjunto bastante amplo de verificações. No caso de obra contratada por empreitada global, com pagamentos por etapas, sujeitos a reajustamentos, a liquidação de cada etapa considerará uma série de aspectos, tais como: cumprimento dos prazos por parte do empreiteiro, testes de verificação da qualidade do material e do serviço, adequação dos índices de reajustamento aplicados, etc. numa situação dessas, a responsabilidade pela liquidação será dividida entre um número variado de funcionários, de diversos níveis hierárquicos. PAGAMENTO. Após a liquidação, dá-se o último estágio da despesa que é o pagamento. Este compreende: (a) a “ordenação”, isto é, a autorização de pagamento aposta nos documentos processados pelos serviços de contabilidade e (b) o pagamento propriamente dito. A ordem de pagamento, da mesma forma como na ordenação da despesa (no empenho), é da competência do Prefeito Municipal. Também aqui, poderá haver delegação de competência, com vistas a desafogar e agilizar os trâmites administrativos. A realização da despesa encerra-se com o pagamento propriamente dito. Hoje, os serviços bancários são utilizados tanto na arrecadação da receita pública como no pagamento das despesas, tornando desnecessários os serviços próprios de tesouraria e pagadoria. Ocorrem situações em que não é possível a observância dos “estágios” conforme o disposto nas normas descritas até aqui. A solução é a figura do “adiantamento”, que consiste na entrega do numerário ao servidor, que, posteriormente, prestará contas através de documentação adequada. O art. 68 da Lei n º 4.320/64 exige que normas especiais determinem os casos em que o adiantamento pode ser utilizado. Alterações do orçamento durante sua execução O orçamento seria impraticável se, durante sua execução, não pudesse ser retificado com o objetivo de atender a situações não previstas quando de sua elaboração. Exemplificando: é comum verificar-se, na execução orçamentária, a necessidade da realização de uma determinada despesa para a qual não há o competente crédito orçamentário. Noutra situação, existe o crédito orçamentário, mas o saldo da dotação é insuficiente para atender à despesa. Há, também, aquelas

despesas urgentes, decorrentes de calamidades públicas, que compreensivelmente não são previstas. O mecanismo para a solução dessas dificuldades é o crédito adicional, cuja regulamentação consta nos artigos 40 a 43 da Lei n º 4.320/64. Tipos de créditos adicionais São três os tipos de créditos adicionais: • créditos suplementares – os destinados a reforçar as dotações orçamentárias; • créditos especiais – os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária

específica; e • créditos extraordinários – os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,

comoção intestina ou calamidade pública. Aprovação dos créditos adicionais Considerando que o orçamento é aprovado por lei, também os créditos adicionais necessitam de autorização legislativa. O tratamento, porém, é diferente para cada tipo de crédito. Os créditos suplementares e especiais são autorizados por lei e abertos por decreto executivo. A própria lei orçamentária anual pode ser utilizada para autorizar o Executivo a abrir, durante o exercício, créditos suplementares até determinada importância, por exemplo, 20% da despesa total fixada no orçamento. O amparo para tal medida está no art. 7º da Lei n º 4.320/64 e no art. 165 da Constituição Federal, e ela visa a agilizar os procedimentos administrativos, desburocratizando o relacionamento entre o Prefeito e a Câmara Municipal. Os créditos extraordinários são abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo. A dispensa de manifestação prévia do Legislativo, no caso dos créditos extraordinários, justifica-se, pois o Executivo deve, nesses casos, agir com o máximo de urgência possível. A necessidade de informar ao Legislativo imediatamente após a abertura do crédito extraordinário tem por objetivo impedir qualquer abuso e permitir aos legisladores os ajuizamentos necessários. Recursos para os créditos adicionais Da mesma forma como no orçamento, onde a receita se constitui na fonte de recursos para fazer frente à despesa, também no caso dos créditos adicionais, é necessária a indicação de fontes de recursos que possibilitem a abertura dos mesmos. São quatro os tipos de recursos para a abertura de créditos adicionais, desde que não comprometidos:

a) superávit – é obtido financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior – é obtido é obtido quando o ativo financeiro for superior ao passivo financeiro;

b) os provenientes de excesso de arrecadação – chega-se ao excesso de arrecadação quando houver saldo positivo nas diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, devendo ser considerada, ainda, a tendência do exercício. Deverá ser deduzida, igualmente, a tendência do exercício. Deverá ser deduzida, igualmente, a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício;

c) os resultantes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei;

d) o produto de operações de crédito (empréstimos ou financiamentos). A fonte de recursos mais empregada para possibilitar a abertura de créditos adicionais é a

anulação parcial ou total de dotações do orçamento. Outro recurso bastante utilizado é o excesso de arrecadação, especialmente nas épocas de inflação elevada, quando as estimativas da receita são rapidamente ultrapassadas.

A indicação de operação de crédito como recurso para a abertura de créditos adicionais só pode concorrer quando estiver bem evidenciado que o Executivo, juridicamente, será capaz de realizá-la. Acompanhamento dos créditos adicionais Abertos, os créditos adicionais serão acompanhados como os demais créditos orçamentários. Os especiais e extraordinários, por serem créditos novos, devem sofrer o registro inicial conforme o descrito na seção Registro dos créditos e dotações deste capítulo. No caso de um crédito suplementar, o que há é a suplementação da dotação de um crédito orçamentário existente. Ressalte-se que só se deve cogitar em suplementar um crédito quando já estiverem liberadas todas as quotas trimestrais. Vejamos como isso está demonstrado no exemplo do Quadro 4.1. Todas as quotas trimestrais foram liberadas: a última, antes do prazo convencional. Na metade do mês de novembro, o saldo da dotação atingia Cr$ 2.080 mil, valor que, por ser considerado insuficiente para atender às necessidades até o final do exercício, determinou a abertura de crédito suplementar de Cr$ 20 milhões. B Execução da receita A execução da receita orçamentária não apresenta tantas questões de interesse como no caso da execução da despesa. Conforme já vimos no Capítulo 2, o orçamento de receita resume-se num quadro onde estão estimados os valores de cada tipo de receita pública a serem arrecadados no exercício. Na execução da receita, ocorrem, a rigor, duas etapas básicas: (a) o registro de cada item de receita, com sua respectiva estimativa, num sistema apropriado de acompanhamento e controle; e (b) o recebimento dos valores e a competente escrituração. A legislação brasileira, através do art. 35 da Lei n º 4.320/64, estabelece que pertencem a determinado exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. Isso significa um regime contábil misto: de caixa para as receitas e de competência para as despesas. São consideradas receitas do exercício apenas aquelas efetivamente nele arrecadadas. Por seu turno, as despesas são do exercício em que forem empenhadas, independentemente de o pagamento (último estágio da execução da despesa) se dar no exercício do empenho ou no seguinte. As receitas tributárias, provenientes em especial da cobrança de impostos e taxas, formam a maior parte da receita orçamentária. Os inúmeros aspectos legais envolvidos na matéria tributária constituem um campo jurídico próprio, estando fora das questões orçamentárias que nos interessam aqui. A legislação tributária determina que a autoridade administrativa (órgão fazendário) proceda ao lançamento do crédito tributário contra o sujeito passivo (contribuinte) quando da ocorrência de fato gerador de matéria tributável, calculando o montante do tributo devido. É importante observar que esse lançamento nada tem a ver com as etapas do registro das estimativas e da escrituração, que é procedida quando o tributo for efetivamente pago. Se o tributo não for pago no exercício em que se der o lançamento, o próprio órgão fazendário fará a inscrição do crédito tributário como dívida ativa. Os recebimentos de valores inscritos como dívida ativa serão escriturados na conta Cobrança da Dívida Ativa, um dos títulos do grupo Receitas Diversas do Anexo n º 3 da Lei n º 4.320/64. Assim como ocorre nos demais níveis de governo – federal e estadual – também as administrações municipais devem divulgar um “calendário fiscal”, através do qual os contribuintes são orientados sobre os prazos de recolhimento dos impostos e taxas. Além de útil para o contribuinte o calendário possibilita ao órgão fazendário organizar o fluxo das receitas públicas, compatibilizando-o com as necessidades de recursos para atendimento das despesas conforme a Programação Financeira de Desembolso.

Controle da execução do orçamento O que encontrar neste capítulo? • Os principais dispositivos da Constituição sobre fiscalização e controle • As características dos controles externo e interno • O papel dos Tribunais de Contas Vimos, no Capítulo 1, que uma das principais finalidades do orçamento público é servir de instrumento de controle das finanças públicas. Por operarem com recursos da sociedade, os três níveis governamentais – União, estados e municípios – devem sofrer cuidadosa e permanente avaliação, tendo em vista garantir o respeito ao interesse público em todas as suas operações e transações. A exigência de que qualquer organismo pública só possa arrecadar e realizar despesas com o devido amparo em lei orçamentária previamente aprovada reflete bem a importância do orçamento no contexto do controle das finanças governamentais. Pode-se dizer que o controle começa com a elaboração do orçamento, prossegue durante sua execução e conclui com a extração dos balanços e demais peças contábeis, por ocasião do encerramento do exercício. A Constituição Federal de 1988 estabelece, no caput do art. 70, as bases e as características do controle:

“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder (os grifos são nossos)”. Em relação à Constituição anterior – 1967, combinada com a Emenda n º 1/69, que

enfatizava apenas a fiscalização financeira e orçamentária, a Constituição de 1988 aperfeiçoou o conceito de fiscalização e controle, passando a cobrir também as áreas operacional e patrimonial, além de explicitamente mencionar o importante tema do controle das subvenções, auxílios, subsídios, incentivos, etc.

No que se refere aos tipos de controle, a norma constitucional vigente manteve os dois sistemas já consagrados: controles externo e interno. Vejamos em linhas gerais as características de um e de outro. A Controle externo O controle externo é de responsabilidade do Poder Legislativo e é uma das suas principais atribuições. Em face aos aspectos técnicos envolvidos nas atividades de fiscalização e controle, os Legislativos são auxiliados nessa tarefa pelos Tribunais de Contas. Os Tribunais de Contas desenvolvem dois tipos de atividades básicas. Na primeira, por iniciativa própria ou por solicitação do Legislativo, produzem inspeções e auditorias junto às unidades administrativas dos três Poderes, elaborando pareceres onde sugerem a aprovação ou a rejeição das contas e fazendo recomendações no sentido da adoção de providências corretivas. Na outra frente, o Tribunal julga as contas dos administradores e responsáveis por dinheiros públicos, podendo penalizar os faltosos com multas proporcionais aos danos causados ao erário, as quais têm eficácia de título executivo. Na sua competência como julgador de contas, o Tribunal de Contas não avança em julgamentos em face à legislação penal, limitando-se a avaliar o “acerto ou desacerto das contas”. Se, por ocasião das atividades fiscalizadoras, se evidenciarem indícios da existência de crime previsto na legislação penal, caberão aos integrantes do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas a apuração das responsabilidades e a representação contra os faltosos no Poder Judiciário. O Poder Legislativo não está impedido de organizar suas próprias comissões de fiscalização, permanentes ou temporárias, mas, em linhas gerais, podemos concluir que cabem aos Tribunais

de Contas o controle e a fiscalização do ponto de vista técnico, enquanto ao Legislativo competem essas mesmas apreciações dentro da ótica política. Para comprovar essa forma de divisão de tarefas entre Legislativo e Tribunal de Contas, veja-se o caso do tratamento que o Legislativo pode dar ao parecer que anualmente os Tribunais de Contas elaboram recomendar, com base em graves evidências, a rejeição das contas do Executivo, o Legislativo não está obrigado a levar em consideração o referido parecer, podendo, por maioria simples, aprovar as contas em questão. No caso da apreciação das contas dos Prefeitos Municipais, a Constituição Federal – art. 31, parágrafo 2º - preferiu impedir que os fatores de ordem politica influenciassem demasiadamente a apreciação de tais matérias, estabelecendo que apenas por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal é que deixará de prevalecer o parecer técnico sobre as contas do Prefeito. A Constituição Federal veda a criação de Tribunais de Contas ou órgãos equivalentes nos municípios, estabelecendo que o auxílio às Câmaras Municipais, nas suas atividades de controle externo, deve ser prestado pelo Tribunal de Contas do Estado. B Controle interno A Constituição Federal estabelece, em seu art. 74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter um sistema integrado de controle interno com a finalidade de: “I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal. bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.” Também no que tange ao controle interno, a Constituição de 1988 é mais avançada do que as anteriores. Inicialmente, porque enquadra os três Poderes na obrigatoriedade de manterem sistemas de controle interno, e não apenas o Poder Executivo como ocorria anteriormente. É claro que os Poderes Legislativo e Judiciário não deixavam de fazer os seus controles, mas agora, com a exigência de um sistema integrado, será possível adotar-se padrões uniformes de aferições e avaliações em todas as entidades públicas de cada nível governamental. Outra grande inovação da Constituição é a exigência de avaliação quanto à realização das metas previstas nos planos plurianuais e quanto à execução dos programas governamentais e dos orçamentos. Assim como ocorria com o controle externo, era da tradição do controle interno dar importância apenas aos aspectos legais inerentes à execução do gasto público. A realização de licitações, a escolha da modalidade licitatória correta, o enquadramento nos créditos orçamentários adequados, a observância do empenho prévio, o cumprimento dos prazos de prestação de contas, etc. eram as questões que centralizavam as preocupações dos órgãos de contabilidade, auditoria e inspetoria, unidades que, tradicionalmente, se encarregam das atividades de controle interno. Na medida em que também os resultados dos planos e programas devem passar a ser avaliados, as atividades de controle constituem responsabilidade não apenas de um setor específico, mas de todas as unidades que formam cada uma das organizações públicas. BREVE HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO Considera-se, geralmente, que a história do orçamento público se iniciou na Inglaterra, em 1217, quando os barões feudais conseguiram que o Rei João Sem Terra promulgasse a Magna Carta. Essa famosa lei, a mesma que deu origem à forma de organização constitucional dos países modernos, dispunha em seu artigo 12:

“Nenhum tributo ou auxílio será constituído no reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu

montante”. A idéia do orçamento público começava a nascer nesse dispositivo que limitava a capacidade do rei em lançar tributos ao seu bel prazer, obrigando-o a obter autorização prévia junto ao órgão de representação da época. Nos séculos que se seguiram, o cumprimento dessa regra nem sempre foi tranquilo, pois os reis ingleses, baseados no princípio absolutista que caracterizava a coroa britânica – “o poder do rei deriva de Deus”- resistiam a sofrer tal controle. A história registra sérios desentendimentos entre reis e integrantes do Parlamento em torno de questões tributárias. No século XVII, o Rei Carlos I, derrotado na luta armada em que buscava a independência em relação ao Parlamento, foi julgado, condenado e decapitado. Com o passar do tempo, consolidava-se a regra do “consentimento popular do imposto”, mas ficava claro, também, que não adiantaria somente autorizar a cobrança dos tributos. Com vistas a assegurar que a aplicação dos recursos atenderia às finalidades para as quais foram autorizados, era necessário controlar as despesas, através da prévia fixação de suas destinações e respectivos montantes. Surgiu, então, orçamento público. Segundo Jesse Burkhead, a partir de 1822, o governo inglês passou a contar com um orçamento anual plenamente desenvolvido. A consolidação do modelo inglês de controle das finanças públicas e sua difusão junto aos principais países vizinhos, inclusive os Estados Unidos da América, durante a primeira metade do século XIX, foi praticamente uma exigência do capitalismo liberal, sistema econômico produzido pela Revolução Industrial, onde o Estado deveria ser sempre pequeno e se encarregar apenas de algumas atribuições essenciais. Teorias econômicas influentes na época consideravam que as despesas públicas em geral não eram “produtivas” e que os recursos retirados via impostos teriam melhor destinação se permanecessem nas mãos das pessoas e dos aplicadores privados. Os Parlamentos, constituídos especialmente por representantes dos interesses econômicos, tinham no orçamento público um grande aliado no controle do “apetite” tributário dos governos. Foi nos Estados Unidos da América que se produziu a principal mudança no conceito do orçamento público. A partir da independência norte-americana e durante todo o século XIX, a Câmara dos Representantes, através de Comissões de Meios e Recursos, manteve férreo controle sobre a elaboração do orçamento federal. O acelerado aumento da urbanização e dos investimentos em infra-estrutura e o incremento das receitas tributárias, em especial das taxas aduaneiras, estimularam o crescimento da máquina estatal. Na virada do século, estava claro para diversos estudiosos e autoridades governamentais que o orçamento público não poderia continuar a ser elaborado pelo Legislativo. A organização do Executivo possuía um tamanho e complexidade tal que exigia a adoção de práticas administrativas modernas, dentre elas, o planejamento. As unidades do Executivo ficavam impossibilitadas de planejar suas atividades com a antecedência necessária, pois a obtenção das autorizações orçamentárias dependiam, a cada ano, de complicadas negociações com o Congresso. A partir de 1921, o Congresso norte-americano concedeu ao Presidente a atribuição de preparar a proposta orçamentária, sem deixar, entretanto, de influir fortemente através da proposição de emendas. Alguns estados e municípios importantes já haviam se antecipado ao Governo Federal produzindo reformas orçamentárias, onde um dos itens principais eram a elaboração orçamentária pelo Executivo. A essas mudanças seguiram-se outras de grande significação, que atingiram o orçamento em sua própria concepção e estrutura. Baseados em modelos de orçamentos militares empregados durante a Segunda Guerra Mundial, nos anos 50 difundiram-se os chamados “orçamentos de desempenho, onde a despesa deixava de ser classificada por itens – serviços pessoais, material, equipamentos, encargos, etc. – mas era apresentada na forma de funções e atividades governamentais. Na década seguinte, foi a vez do Planning, Programming and Budgeting System (PPBS), sofisticado modelo, igualmente saída das áreas militares, que considerava o planejamento, a programação e o orçamento como um sistema integrado, onde as escolhas entre programas, projetos e empreendimentos alternativos deveria decorrer de avaliações técnicas e racionais. A falta de espaço para as considerações de ordem política, que são sempre fundamentais no processo decisório público, tem tornado frágeis e dificultado a aceitação e a implantação

generalizada desses modelos. No Brasil, a história do orçamento público começa com a Constituição Imperial de 1824, que apresentava normas avançadas para a época. A competência da elaboração da proposta orçamentária era do Executivo – Gabinete do Império – cabendo à Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) a aprovação da lei orçamentária. Considera-se que o primeiro orçamento brasileiro foi baixado pelo Decreto Legislativo de 15.12.1829 que fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 1831. A primeira Constituição republicana – 1891 – pretendeu inovar ao encarregar o Congresso Nacional da elaboração orçamentária. De fato, isso nunca chegou a funcionar, pois faltava a esse Poder o domínio sobre as informações necessárias, e o Executivo, não oficialmente, acabava tendo que encaminhar os dados à comissão parlamentar encarregada de confeccionar a lei orçamentária. A Revolução de 1930 determinou uma centralização político-administrativa com base no Governo Federal, que iniciou um grande processo de organização e disciplinamento nas finanças públicas, inclusive nos estados e municípios. A padronização das normas orçamentárias e de contabilidade para os três níveis de governo foi tentada desde o final dos anos 30. Apesar de a padronização ter atingido inicialmente apenas os estados e municípios, a idéia do “padrão orçamentário” passou a ter muitos defensores, até que, em 1964, com a Lei n º 4.320 (17.03), finalmente foi adotado um sistema orçamentário padronizado. A Constituição Federal de 1967, outorgada pelo regime autoritário implantado em 1964, trouxe novidades no campo da elaboração orçamentária, ao praticamente impossibilitar aos legisladores a propositura de emendas de despesas. Essa limitação vigorou até a promulgação da Constituição de 1988, que, conforme se viu no Capítulo 3, pelo menos parcialmente, devolveu essas prerrogativas ao Legislativo. Dispositivos da Constituição Federal sobre orçamento

Título III – DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO Capítulo II - DA UNIÃO

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: ................................................................................................................................................................. II – orçamento; ................................................................................................................................................................. Parágrafo 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer as normas gerais. Parágrafo 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. .................................................................................................................................................................

Título IV – DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES Capítulo I – DO PODER LEGISLATIVO

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............... Seção II – Das atribuições do Congresso Nacional

Art. 48 . Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: ................................................................................................................................................................. II – Plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado; .................................................................................................................................................................

Seção VI – Das Reuniões Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro. ................................................................................................................................................................. Parágrafo 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. .................................................................................................................................................................

Seção VIII – Do Processo Legislativo .................................................................................................................................................................

Subseção III – Das Leis ................................................................................................................................................................. Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista: I – nos projetos de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, parágrafos 3º e 4º; II – nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público. ................................................................................................................................................................. Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional. Parágrafo 1º Não serão objeto de delegação aos atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privada da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: ................................................................................................................................................................. III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. .................................................................................................................................................................

Capítulo II – DO PODER EXECUTIVO Seção II – Das Atribuições do Presidente da República

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............... Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

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............... XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;

Título VI – DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO ............................................................................................................................................

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Capítulo II – DAS FINANÇAS PÚBLICAS .................................................................................................................................................................

Seção II – Dos Orçamentos

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. Parágrafo 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Parágrafo 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Parágrafo 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. Parágrafo 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. Parágrafo 5º A lei orçamentária anual compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Parágrafo 6o O Projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Parágrafo 7o Os orçamentos previstos no parágrafo 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Parágrafo 8o A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei. Parágrafo 9o Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como as condições para a instituição e funcionamento de fundos. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Parágrafo 1o Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. Parágrafo 2o As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Parágrafo 3o As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Parágrafo 4o As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser

aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. Parágrafo 5o O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional

para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Parágrafo 6o Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, parágrafo 9º

Parágrafo 7o Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.

Parágrafo 8o Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o acaso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Art. 167. São vedados: I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos

orçamentários ou adicionais; III – a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de

capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação da receita, previstas no art. 165, parágrafo 8º;

V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal

e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, parágrafo 5º;

IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Parágrafo 1o Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá

ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autoriza e inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Parágrafo 2o Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.

Parágrafo 3o A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender as despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, parágrafo 9º.

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

Parágrafo único. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas:

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

TÍTULO VIII – DA ORDEM SOCIAL .................................................................................................................................................................

Capítulo II – DA SEGURIDADE SOCIAL Seção I – Disposições Gerais

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............... Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais; I – dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro; II – dos trabalhadores; III – sobre a receita de concursos de prognósticos. Parágrafo 1o As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União.

Parágrafo 2º A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vistas as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos. .................................................................................................................................................................

Capítulo III – DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO Seção I – Da Educação

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Parágrafo 1o A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir. Parágrafo 2o Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213. ................................................................................................................................................................. Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que: I – comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação; II – assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades. Parágrafo 1o Os recursos de que trata este artigo poderão ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e médio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando, ficando o Poder Público obrigado a investir prioritariamente na expansão de sua rede na localidade. ................................................................................................................................................................. Capítulo IV – DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA Art. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológica. ................................................................................................................................................................. Parágrafo 5o É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica.

Classificadores das contas Orçamentárias

Anexo n º 3 da Lei Federal n º 4.320/64

RECEITAS CORRENTES RECEITA TRIBUTÁRIA IMPOSTOS Imposto sobre o Comércio Exterior Imposto sobre a Exportação Imposto sobre o Patrimônio e a Renda Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza e Adicional Pessoas Físicas Pessoas Jurídicas Retido nas Fontes Adicional do Imposto sobre a Renda – Pessoas Físicas ..................................etc........................................... ANEXO N º 5 DA LEI FEDERAL N º 4.320/64 Funções Programas Subprogramas 01 – LEGISLATIVA 01 – PROCESSO LEGISLATIVO 001 – Ação Legislativa 02 – FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA EXTERNA 002 – Controle Externo 02 – JUDICIÁRIA 04 – PROCESSO JUDICIÁRIO 013 – Ação Judiciária 014 – Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário 015 – Custódia e Reintegração Social 03 – ADMINISTRAÇÃO E PLANEJAMENTO 07 – ADMINISTRAÇÃO 020 – Supervisão e Coordenação Superior 021 – Administração Geral 022 – Documentação e Bibliografia 023 – Divulgação Oficial 024 – Processamento de Dados 025 – Edificações Públicas 08 – ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA 030 – Administração de Receitas 031 – Assistência Financeira 032 – Controle Interno 033 – Dívida Interna

034 – Dívida Externa 035 – Participação Societária 09 – PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL 040 – Planejamento e Orçamentação 042 – Ordenamento Econômico-financeiro 043 – Organização e Modernização Administrativa 044 – Informações Geográficas e Estatísticas 045 – Estudos e Pesquisas Econômico-sociais 10 – CIÊNCIA E TECNOLOGIA 054 – Pesquisa Fundamental 055 – Pesquisa Aplicada 056 – Desenvolvimento Experimental 057 – Informação Científica e Tecnológica 058 – Testes e Análises de Qualidade 059 – Levantamento do Meio Ambiente 04 –AGRICULTURA 13 – ORGANIZAÇÃO AGRÁRIA 066 – Reforma Agrária 067 – Colonização 14 –PRODUÇÃO VEGETAL 075 – Defesa Sanitária Vegetal 076 – Corretivos e Fertilizantes 077 – Irrigação 078 – Mecanização Agrícola 080 – Sementes e Mudas 15 – PRODUÇÃO ANIMAL 087 – Defesa Sanitária Animal 088 – Desenvolvimento Animal 089 – Desenvolvimento da Pesca 16 – ABASTECIMENTO 094 – Estoques Reguladores 095 – Armazenamento e Silagem 096 – Sistema de Distribuição de Produtos Agrícolas 097 – Inspeção, Padronização e Classificação dos Produtos 098 – Execução da Política de Preços Agrícolas 17 – PRESERVAÇÃO DE RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS 103 – Proteção à Flora e à Fauna 104 – Reflorestamento 105 – Conservação do Solo 106 – Jardins Botânicos e Zoológicos 18 – PROMOÇÃO E EXTENSÃO RURAL 110- Cooperativismo 111 – Extensão Rural 112 – Promoção Agrária

05 – COMUNICAÇÕES 21 – COMUNICAÇÕES POSTAIS 127 – Serviços Postais Convencionais 128 – Serviços Postais Especiais 22 – TELECOMUNICAÇÕES 134 – Telefonia 135 – Telegrafia 136 – Serviços Especiais de Telecomunicações 137 – Radiodifusão 138 – Cabodifusão 06 – DEFESA NACIONAL E SEGURANÇA PÚBLICA 26 – DEFESA AÉREA 160 – Operações Aéreas 27 – DEFESA NAVAL 163 – Operações Navais 28 – DEFESA TERRESTRE 166 – Operações Terrestres 29 – SERVIÇOS DE INFORMAÇÕES 169 – Serviços de Informação e Contra-informação 30 – SEGURANÇA PÚBLICA 174 – Policiamento Civil 177 – Policiamento Militar 178 – Defesa contra Sinistros 179 – Serviços Especiais de Segurança 07 – DESENVOLVIMENTO REGIONAL 34 – PROGRAMA DE INTEGRAÇÃO NACIONAL – PIN 35 – PROGRAMA DE REDISTRIBUIÇÃO DE TERRAS E DE ESTÍMULO À AGROINDÚSTRIA DO NORTE E DO NORDESTE – PROTERRA 38 – PROGRAMAÇÃO A CARGO DE ESTADOS E MUNICÍPIOS 181 – Transferências Financeiras a Estados e Municípios 39 – DESENVOLVIMENTO DE MICROREGIÕES 183 – Programação Especial 08 – EDUCAÇÃO E CULTURA 41 – EDUCAÇÃO DA CRIANÇA DE 0 A 6 ANOS 185 – Creche 190 – Educação Pré-escolar 42 –ENSINO FUNDAMENTAL 187 – Erradicação do Analfabetismo 188 – Ensino Regular

43 – ENSINO MÉDIO 196 – Formação para o Setor Primário 197 – Formação para o Setor Secundário 198 – Formação para o Setor Terciário 199 – Ensino Polivalente 44 – ENSINO SUPERIOR 205 – Ensino de Graduação 206 – Ensino de Pós-graduação 207 – Extensão Universitária 208 – Campus Universitário 209 – Ensino de Curta Duração 45 – ENSINO SUPLETIVO 213 – Cursos de Suplência 214 – Cursos de Suprimento 215 – Cursos de Qualificação 216 – Cursos de Aprendizagem 217 – Treinamento de Recursos Humanos 46 – EDUCAÇÃO FÍSICA E DESPORTOS 223 – Educação Física 224 – Desporto Amador 227 – Desporto Profissional 228 – Parques Recreativos e Desportivos 47 – ASSISTÊNCIA A EDUCANDOS 234 – Associativismo Estudantil 235 – Bolsas de Estudo 236 – Livro Didático 237 – Material de Apoio Pedagógico 238 – Residência para Educandos 239 – Transporte Escolar 240 – Restaurante Universitário 48 – CULTURA 246 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 247 – Difusão Cultural 49 – EDUCAÇÃO ESPECIAL 252 – Educação Compensatória 253 – Educação Precoce 09 –ENERGIA E RECURSOS MINERAIS 51 – ENERGIA ELÉTRICA 263 - Geração de Energia Hidrelétrica 264 – Geração de Energia Termelétrica 265 – Geração de Energia Termonuclear 266 – Geração de Energia Não Convencional 267 – Transmissão de Energia Elétrica 268 – Distribuição de Energia Elétrica 269 – Eletrificação Rural

270 – Geração de Energia Nucleoelétrica 52 - PETRÓLEO 53 – RECURSOS MINERAIS 289 –Prospecção e Avaliação de Jazidas 290 – Extração e Beneficiamento 292 – Levantamentos Geológicos 54 – RECURSOS HÍDRICOS 296 – Estudos e Pesquisas Hidrológicos 297 – Regularização de Cursos d’água 55 – CARVÃO MINERAL 56 – XISTO 10 – HABITAÇÃO E URBANISMO 57 – HABITAÇÃO 316 – Habitações Urbanas 317 – Habitações Rurais 58 – URBANISMO 323 – Planejamento Urbano 59 – REGIÕES METROPOLITANAS 60 – SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA 325 – Limpeza Pública 326 – Serviços Funerários 327 – Iluminação Pública 328 – Parques e Jardins 11 – INDÚSTRIA, COMÉRCIO E SERVIÇOS 62 – INDÚSTRIA 346 – Promoção Industrial 347 – Produção Industrial 348 – Importação de Insumos Industriais 63 – COMÉRCIO 353 – Comercialização 354 – Promoção Interna do Comércio 355 – Promoção Externa do Comércio 64 – SERVIÇOS FINANCEIROS 361 – Seguros e Capitalização 362 – Serviços Bancários e Financeiros 65 – TURISMO 363 – Promoção do Turismo 364 – Empreendimentos Turísticos

66 – NORMATIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DA ATIVIDADE EMPRESARIAL 374 – Marcas e Patentes 375 – Metrologia 376 – Registro de Empresas 12 – RELAÇÕES EXTERIORES 72 – POLÍTICA EXTERIOR 410 – Relações Diplomáticas 411 – Cooperação Internacional 13 – SAÚDE E SANEAMENTO 75 – SAÚDE 427 – Alimentação e Nutrição 428 – Assistência Médica e Sanitária 429 – Controle das Doenças Transmissíveis 430 – Vigilância Sanitária 431 – Produtos Profiláticos e Terapêuticos 432 – Saúde Materno-infantil 76 – SANEAMENTO 447 – Abastecimento d’água 448 – Saneamento Geral 449 – Sistemas de Esgotos 77 – PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE 455 – Defesa contra a Erosão 456 – Controle da Poluição 457 – Defesa contra as Secas 458 – Defesa contra as Inundações 459 – Recuperação de Terras 471 – Auxílio Refeição 472 – Vale Transporte 79 – SEGURANÇA, HIGIENE E MEDICINA DO TRABALHO 479 – Normalização e Fiscalização da Proteção ao Trabalho 480 – Prevenção do Acidente do Trabalho 80 – RELAÇÕES DO TRABALHO 473 – Associativismo e Sindicalismo 474 – Fiscalização do Exercício Profissional 475 – Fiscalização das Relações de Trabalho 477 – Ordenamento do Emprego e do Salário 478 – Serviço Social 15 – ASSISTÊNCIA E PREVIDÊNCIA 81 – ASSISTÊNCIA 483 – Assistência ao Menor 484 – Assistência ao Silvícola 485 – Assistência à Velhice 486 – Assistência Social Geral

487 – Assistência Comunitária 82 –PREVIDÊNCIA 492 – Previdência Social a Segurados 493 – Previdência Social a Não Segurados 495 – Previdência Social a Inativos e Pensionistas 83 – PROGRAMA DE INTEGRAÇÃO SOCIAL 84 – PROGRAMA DE FORMAÇÃO DO PATRIMÔNIO DO SERVIDOR PÚBLICO 16 – TRANSPORTE 87 – TRANSPORTE AÉREO 523 – Infra-estrutura Aeroportuária 524 – Controle e Segurança de Tráfego Aéreo 525 – Serviços de Transporte Aéreo 88 – TRANSPORTE RODOVIÁRIO 532 – Terminais Rodoviários 534 – Estradas Vicinais 535 – Controle e Segurança de Tráfego Rodoviário 536 – Serviços de Transporte Rodoviário 537 – Construção e Pavimentação de Rodovias 538 – Conservação de Rodovias 539 – Restauração de Rodovias 89 – TRANSPORTE FERROVIÁRIO 542 – Ferrovias 543 – Terminais Ferroviários 544 – Controle e Segurança de Tráfego Ferroviário 545 – Serviços de Transporte Ferroviário 90 – TRANSPORTE HIDROVIÁRIO 562 – Portos e Terminais Fluviais e Lacustres 563 – Portos e Terminais Marítimos 564 – Controle e Segurança de Tráfego Hidroviário 565 – Serviços de Transporte Marítimo 566 – Serviços de Transporte Fluvial e Lacustre 567 – Hidrovias 91 – TRANSPORTE URBANO 571 – Serviços de Transporte Urbano 572 – Transporte Metropolitano 573 – Controle e Segurança de Tráfego Urbano 574 – Vias Expressas 575 – Vias Urbanas 576 – Terminais Intermodais 92 – CORREDORES DE TRANSPORTE 93 – TRANSPORTES ESPECIAIS 580 – Dutos

99 – RESERVA DE CONTINGÊNCIA 999 – Reserva de Contingência

OS LIMITES DO PRESIDENTE DA CÂMARA As atribuições dos presidentes de câmaras constam na maioria das leis orgânicas, impropriamente. Na verdade deveriam constar no regimento interno das casas de leis. 1 A maioria das Leis Orgânicas Municipais que conheço enumera, uma a uma, todas a atribuições do Presidente da Câmara. Antes que alguém pergunte onde está o erro da catalogação das aludidas incumbências, antecipo a resposta. O erro não reside na listagem, mas no incluí-la na Lei Orgânica do Município. É que a matéria tem natureza regimental e, assim sendo, seu lugar é o Regimento Interno, instituído mediante resolução. Algum Vereador já se deu ao trabalho de verificar que a Constituição da República não apresenta a relação dos encargos reservados aos Presidentes da Câmara e do Senado? Qual, então, a justificativa para a Lei Orgânica fazê-lo? Ocorre que, sendo questão de exclusivo interesse da Câmara, não deve ela ficar à mercê da interferência do Executivo, na medida em que pode alterá-la através de proposta de emenda à Lei Orgânica. Isso representaria ofensa ao princípio constitucional da independência entre os Poderes. 2 Bem procede a Câmara cujo Regimento Interno só ele discrimina detalhadamente as prerrogativas e os deveres do seu Presidente. Esta conduta é recomendada por uma particularidade característica dos colegiados, nem sempre considerada, e que e fator de diferenciação com o Executivo. Ao contrário, o Presidente da Câmara não recebe a presidência diretamente do povo-eleitor. O Presidente da Câmara é um Vereador como outro qualquer. A presidência lhe é outorgada por prazo certo, em eleição interna onde os demais Vereadores são o corpo eleitoral. Logo, o Presidente da Câmara não é o chefe do Poder Legislativo assim como o Prefeito é o chefe do Poder Executivo. Parodiando um Ministro do Governo Geisel, o Vereador não é Presidente; está Presidente. Nesta Altura, já se percebe a importância de o Regimento Interno estabelecer limites bem precisos à ação do Presidente. Tudo aconselha evitar que o mesmo exerça na Câmara idêntico grau de autoridade que o Prefeito põe em prática no âmbito da administração municipal. Por exemplo: o prefeito nomeia e exonera livremente seus Secretários, mas o Presidente da Câmara não faz o mesmo com os Secretários da Mesa, que não são seus auxiliares, pois também se investem pelo sufrágio de seus Pares. 3 Não há relação de subordinação de qualquer Vereador ao Presidente. Juridicamente e politicamente todos os membros da Câmara são iguais. A supremacia, na Câmara, pertence ao Regimento Interno. A este sim todos devem estrita obediência. Compete ao Presidente cumpri-lo de forma rigorosamente impessoal. Outro exemplo: Se o Presidente organiza a pauta das deliberações, em contrapartida o Regimento Interno deve ser bem explícito quanto à organização da ordem do dia, ou seja, deve prever a sequência dos processos e quais os requisitos que, uma vez cumpridos, credenciam a matéria ao crivo do Plenário. Quem trabalha na área do Direito Municipal sabe que alguns Presidentes fazem da ordem do dia um instrumento de vontade pessoal e de interesse político. Só incluem para a deliberação os projetos de sua conveniência e muitas vezes oculta, até o instante da votação, as proposições por ele escolhidas. Repita-se: nem todos os Presidentes. Tal procedimento é anti-regimental e autoritário, porquanto impede que os Vereadores se preparem antecipadamente seja para combater seja para defender os assuntos contidos nos

projetos. A publicação da relação dos projetos a serem discutidos é norma fundamental dos Legislativos, inclusive o encaminhamento prévio aos Vereadores dos textos e dos pareceres a eles oferecidos nas diversas Comissões Técnicas. Outra conduta anti-regimental e antidemocrática é a sonegação de informações a respeito de atos e fatos praticados ou sucedidos nos quadrantes da Câmara. Ou o Vereador solicita cópia de ata ou a relação de funcionários integrantes do grupo burocrático, ou de contrato de compra de algum bem. Embora seja interessado, às vezes os documentos lhe são negados. Diz o Presidente: requeira certidão, protocolo e aguarde o prazo legal. Isto caracteriza abuso de poder. O Vereador é membro da Câmara. Os documentos arquivados ou em trâmite são públicos e a eles o Vereador tem acesso direto, sem ter de percorrer os chamados canais competentes. Aliás, o Vereador deve requisitar dos chefes de repartição todas as informações que julgar úteis ao desempenho do seu mandato popular. Também não se pode tolerar que o Vereador marque audiência para falar com o Presidente, e assim por diante. 4 Outra vez, antes que o Vereador pergunte: acaso essa conduta presidencial cerceie meu direito, consagrado no Regimento Interno, o que fazer? O remédio adequado é o mandado de segurança, impetrado perante o Juiz de Direito da Comarca. Bastam duas ou três ordens judiciais impondo o respeito ao Regimento Interno e a igualdade entre os Vereadores estará definitivamente restabelecida. Cabe mandado de segurança contra ato de Presidente que transgrida o Regimento Interno? Sem dúvida que sim. Ilustro o trecho seguinte do magnífico Acórdão pelo ilustre Desembargador Oto Sponholz, do Tribunal de Justiça do Paraná: “Vereadora – Prerrogativas regimentais postergadas – Tutela jurisdicional que se exterioriza na concessão da segurança. Entre as prerrogativas regimentais dos Vereadores figuram aquelas que lhe conferem o direito do pleno exercício do mandato, tais como a participação nas sessões, votação e discussão das matérias em plenário e o de pedir informações, nos prazos legais aos Órgãos do Poder Executivo e mesmo da própria Câmara Municipal. “Postergada uma destas prerrogativas regimentais, que se erigem em direito individual e subjetivo do edil, cabe a impetração da ação de segurança a fim de que reste obedecido o direito violado e seja invalidado o ato praticado com sua indevida preterição”. (Diário da Justiça de 03.08.92). No voto condutor do irretocável julgado, o culto Desembargador Oto Sponholz prestou imerecida homenagem ao autor destas linhas, citando passagem do seu “O Legislador Municipal”, editado pela FAMEPAR em 1984, às páginas 18, acerca do cabimento do mandado de segurança para recobrar direito de vereador violado por inobservância do Regimento Interno. O texto é o seguinte: “Ainda que o Regimento Interno tenha sua aplicabilidade circunscrita aos limites da Câmara, os atos praticados sem a estrita observância de seus ditames ou que os infrinjam, sobretudo se deles resultar o cerceamento da manifestação de vontade, são nulos de pleno direito. Cabe, assim, ao Judiciário, devidamente provocado por Vereador eventualmente lesado no direito de parlamentar, declará-lo insubsistente”.

OS SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO A Constituição estabelece, para a administração pública, o controle externo, exercido pelo Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas, o controle interno e o controle popular.

Os sistemas de controle interno, a nível municipal, compreendem: o sistema de controle interno integrado, o sistema de controle interno do Poder Legislativo e o sistema de controle interno do Poder Executivo. A Constituição preceitua, para os Municípios, que os Poderes Legislativo e Executivo mantenham, de forma integrada, o sistema de controle interno com a finalidade de:

• Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos;

• Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

• Apoiar o controle externo. Sobre a importância do sistema de controle, em seu Direito Administrativo Brasileiro, assim se manifesta Helly Lopes Meirelles: “Controle administrativo é todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades de serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle da legalidade e do mérito. Sob ambos esses aspectos pode e deve operar-se o controle administrativo para que a atividade pública em geral se realize com legitimidade e eficiência, atingindo a sua finalidade plena que é a satisfação das necessidades coletivas e atendimento dos direitos individuais do administrado”. Devido à importância que a Constituição dá à matéria, elaboramos um estudo prévio sobre os sistemas de controle interno, submetendo-o à apreciação de especialistas no assunto, que nos honraram com seus pareceres e sugestões, com destaque para os nomes do Professor Heraldo Costa Reis, consultor do IBAM, da Dra. Alicir Marcontato, técnica do CEPAM, e do Dr. Gilson César de Oliveira, técnico do Tribunal de Contas de Estado do Paraná. Chegamos, agora, a uma proposta de organização dos sistemas de controle interno, na forma de um Projeto de Lei, que trazemos à discussão, objetivando obter novas sugestões para o aperfeiçoamento de nosso estudo. Aqueles Municípios, evidentemente, que desejarem implantar os sistemas de controle interno, com base nesse estudo, devem fazê-lo mediante proposição de iniciativa exclusiva do Prefeito a ser encaminhada à deliberação da Câmara Municipal. Devem, também, proceder às necessárias adaptações, levando-se em consideração o disposto em sua Lei Orgânica e a realidade local. Apresentamos pois, ao debate, o estudo do Projeto de Lei que objetiva organizar e disciplinar os sistemas de controle interno dos Poderes do Município.

PROJETO DE LEI N º Organiza e disciplina os sistemas de controle interno dos Poderes do Município. O POVO DO MUNICÍPIO DE ..................................., por seus representantes na Câmara Municipal, aprovou e o Prefeito Municipal, em seu nome, sanciona a seguinte Lei:

CAPÍTULO I DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1 º - Esta Lei organiza e disciplina os sistemas de controle interno dos Poderes do Município. Art. 2º - Os sistemas de controle interno compreendem: I – o sistema de controle interno integrado; II – o sistema de controle interno de cada um dos Poderes do Município. Art. 3º - são instrumentos dos sistemas de controle interno: I – os orçamentos;

II – a contabilidade; III – a auditoria. Parágrafo 1º - Os orçamentos são o elo entre o planejamento, e as finanças e instrumentos operacionalizador desta função de governo. Parágrafo 2º - A contabilidade, nos sistemas de controle interno, deve ser organizada para o fim de acompanhar: I – a execução dos orçamentos, nos aspectos financeiro e gerencial; II – as operações extra-orçamentos, de natureza financeira ou não. Parágrafo 3º - A auditoria tem por função: I – verificar o cumprimento das obrigações geradas pela contabilidade; II – prevenir danos e prejuízos ao patrimônio público. Art. 4º - Os sistemas de controle interno dos Poderes do Município, nos termos de sua Lei Orgânica, observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, em todas as fases da receita e da despesa pública, são responsáveis pela: I – fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; II – verificação e avaliação dos resultados obtidos pelos administradores públicos, no âmbito dos respectivos Poderes. Parágrafo 1º - As ações de controle interno são indelegáveis e indivisíveis, sendo desempenhadas por servidores de carreiras específicas. Parágrafo 2o – Os Poderes Legislativo e Executivo criarão e organizarão suas respectivas carreiras, observado o disposto no inciso XII do artigo 37 e parágrafo 1º do artigo 39 da Constituição Federal.

CAPÍTULO II

DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO INTEGRADO Art. 5º - Os Poderes Legislativo e Executivo do Município manterão, de forma integrada, o sistema de controle interno, com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos municipais; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Município; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Art. 6º - A responsabilidade pela organização e funcionamento do sistema de controle interno integrado cabe aos contadores do Legislativo e do Executivo municipais. Parágrafo 1º - A integração do sistema terá seu núcleo estruturado no Executivo. Parágrafo 2º - Compete ao sistema de que trata o caput deste artigo: I – a integração das demonstrações e dos relatórios contábeis e financeiros; II – A consolidação das demonstrações contábeis e financeiras; III – A uniformização das instruções sobre o procedimento de controle interno para os órgãos da administração do Município; IV – A definição das atribuições do setor orçamentário no controle interno.

CAPÍTULO III

DO CONTROLE INTERNO DOS PODERES

SEÇÃO I – DISPOSIÇÕES PRELIMINARES Art. 7º - O sistema de controle interno de cada Poder objetiva: I – resguardar o patrimônio público; II – assegurar à administração:

a) a economicidade na obtenção ou não de recursos financeiros; b) a eficiência na aplicação dos recursos obtidos; c) a eficácia na obtenção dos resultados; d) a efetividade da ação governamental junto à sociedade. Parágrafo único – Para atingir os objetivos a que se referem os incisos do caput deste

artigo, o controle interno deve estar centrado em um sistema contábil que possibilite informações de caráter gerencial e financeiro sobre:

I – a execução orçamentária; II – o desempenho dos órgãos e de seus responsáveis; III – a composição patrimonial; IV – a responsabilidade dos agentes da administração; V – os fatos ligados à administração financeira, patrimonial e de custos.

SEÇÃO II – DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO EXECUTIVO Art. 8º - O sistema de controle interno do Poder Executivo, que tem como órgão central a Secretaria Municipal da Fazenda, é composto por: I – Comissão Consultiva de Controle Interno; II – Técnicos de Controle Interno; III – Departamento de Controle Contábil e Financeiro. Art. 9º - A Comissão Consultiva de Controle Interno, órgão colegiado do sistema de controle interno do Poder Executivo, tem como finalidades principais: I – promover a integração operacional do sistema; II – articular e desenvolver a integração com as outras atividades sistêmicas do governo municipal. Parágrafo 1º - São competências básicas da Comissão Consultiva: I – aprovar os planos de trabalho do sistema; II – uniformizar interpretações sobre atos normativos das atividades do controle interno do Poder Executivo, com apoio da Assessoria Jurídica da Prefeitura; III – analisar e avaliar o desenvolvimento de atividades do controle interno do Poder Executivo, com vistas ao seu aperfeiçoamento. Parágrafo 2º - Integram a Comissão Consultiva: I – um servidor efetivo de cada Secretaria e Assessoria que compõem a organização administrativa do Executivo; II – o Diretor do Departamento de Controle Contábil e Financeiro. Parágrafo 3º - O funcionamento da Comissão Consultiva será definido em Regulamento por ela elaborado e submetido à homologação do Prefeito Municipal. Art. 10º - Fica criada a categoria funcional, de nível superior, denominada Técnico de Controle Interno, com o quantitativo de ...................servidores, padrão .......................... . Parágrafo 1º - São atribuições do Técnico de Controle Interno do Poder Executivo as atividades de nível superior de planejamento, supervisão, coordenação, orientação, controle, auditoria interna, assessoramento especializado e execução de trabalhos, estudos, pesquisas e análises relacionadas com: I – avaliação dos controles orçamentário, financeiro e operacional;

II – estabelecimento de métodos e procedimentos de controles a serem adotados pelo Município para a proteção de seu patrimônio; III – realização de estudos no sentido de estabelecer a confiabilidade e tempestividade dos registros e demonstrações orçamentárias, contábeis e financeiras, bem como de sua eficácia operacional; IV – realização de estudos e pesquisas sobre os pontos críticos do controle interno de responsabilidade dos administradores; V – verificações físicas de bens patrimoniais; VI – identificação de fraudes e desperdícios decorrentes da ação administrativa. Parágrafo 2º - São obrigações do Técnico de Controle Interno: I – manter, no desempenho das tarefas de que estiver encarregado, atitude de independência, serenidade e imparcialidade: II – representar, por escrito, à sua chefia imediata, contra os responsáveis pelos órgãos e entidades sob sua fiscalização, em caso de falhas e irregularidades; III – guardar sigilo sobre dados e informações obtidas em decorrência do exercício de suas funções e pertinentes a assuntos sob a sua fiscalização, utilizando-os exclusivamente para a elaboração de pareceres e relatórios destinados à chefia imediata. Art. 11º - Compete ao Departamento de Controle Contábil e Financeiro da Secretaria Municipal da Fazenda: I – orientar e expedir atos normativos concernentes à ação do sistema de controle interno do Poder Executivo; II – supervisionar tecnicamente e fiscalizar as atividades do sistema; III – programar, coordenar, acompanhar e avaliar as ações setoriais; IV – promover a apuração de denúncias formais, relativas a irregularidades ou ilegalidades praticadas em qualquer órgão ou entidade da administração, dando ciência ao Prefeito Municipal e ao titular do órgão a quem se subordine o autor do ato de denúncia, sob pena de responsabilidade solidária; V – determinar, acompanhar e avaliar a execução de auditorias; VI – dar conhecimento à Comissão Consultiva de Controle Interno das atividades desenvolvidas pelo Departamento e ouvir seu parecer sobre decisões importantes que deva tomar; VII – preparar a prestação de contas de gestão dos recursos do Município, para ser encaminhada ao Legislativo. Art. 12º - O cargo de confiança de Diretor do Departamento de Controle Contábil e Financeiro será exercido, preferencialmente, por servidor ocupante de cargo de carreira técnica ou profissional, nas seguintes condições: I – escolaridade universitária completa, inclusive registro no Conselho Regional de Contabilidade; II – idoneidade moral e reputação ilibada; III – notórios conhecimentos na área de controle interno e de administração pública. Art. 13º - É vedada a nomeação para o exercício de cargo de confiança, assim como para cargos que impliquem a gestão de recursos financeiros, na administração municipal, de pessoas que tenham sido: I – responsáveis por atos julgados irregulares, de forma definitiva, pelo Tribunal de Contas da União ou pelo Tribunal de Contas do Estado do ........................................... . II – julgadas comprovadamente culpadas, em processo administrativo, por ato lesivo ao patrimônio público municipal. Art. 14º - Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado aos Técnicos de Controle Interno no exercício das atribuições de auditoria e avaliação.

SEÇÃO III DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO LEGISLATIVO

Art. 15o – O sistema de controle interno do Poder Legislativo organizar-se-á com fundamento no disposto nesta Lei, no que couber. Art. 16o – Compete à: I – Comissão de Administração Tributária, Financeira e Orçamentária da Câmara Municipal cumprir o que determina o artigo anterior; II – Seção Contábil do Legislativo municipal gerir o sistema interno, sob a coordenação da Comissão da Administração Tributária Financeira e Orçamentária.

CAPÍTULO IV DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 17o – Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais o Município responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária. Art. 18o – Os responsáveis pelo sistema de controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas do Estado do ............................. e ao Prefeito Municipal ou ao Presidente da Câmara, conforme o caso. Art. 19º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidade perante os órgãos e servidores responsáveis pelo controle interno. Art. 20o – Esta Lei entre em vigor na data de sua publicação.

PROCESSO LEGISLATIVO – PARTE II –

TÉCNICA LEGISLATIVA A técnica legislativa objetiva a melhor forma de elaboração dos atos legislativos e de regulamentação. A técnica legislativa é importante para o entendimento e interpretação de tais atos. Textos legais ou leis são aquelas espécies de atos abrangidos pelo processo legislativo. A nível municipal, o processo legislativo compreende basicamente: as emendas à Lei Orgânica, as leis complementares, as leis ordinárias, os decretos legislativos e as resoluções. Os atos de regulamentação são aqueles que, submetidos à determinação da lei, sem a ela se equiparar, são baixados por órgãos da administração pública, neles compreendidos: os decretos, as portarias, as instruções normativas, as deliberações e os demais atos equivalentes. A lei será estruturada nas seguintes partes básicas:

• parte preliminar , compreendendo a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas;

• parte normativa, compreendendo as definições legais, quando cabíveis, e o texto das normas legais;

• parte complementar, compreendendo as disposições relativas à implementação das normas estabelecidas pela lei e a indicação de sua vigência;

• parte acessória, compreendendo as disposições transitórias, quando cabíveis. A epígrafe, grafada em caracteres maiúsculos, propicia a identificação numérica singular

ao ato legislativo, e é formada pelo título designativo à espécie, pelo número respectivo e pelo dia, mês e ano da promulgação, precedido de vírgula e da partícula “de”.

Em caso de vetos rejeitados pelo Legislativo, publicar-se-á, introduzindo-se os dispositivos

mantidos, a lei originária de projeto de lei parcialmente vetado, repetindo-se o mesmo número da lei já publicada.

Em caso de projeto de lei que tenha sido vetado totalmente pelo Prefeito e o veto tenha sido rejeitado pela Câmara, publicar-se-á a lei, que reproduza o texto do respectivo autógrafo, cumpridas as formalidades legais.

A ementa explicitará, de modo conciso e sob forma de título, o objeto da lei. O preâmbulo deve indicar a instituição competente para a prática do ato. A lei não deve conter matéria estranha ao seu objeto, enunciando a respectiva ementa, ou

a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão. O mesmo assunto não deve ser disciplinado por mais de uma lei, salvo quando a

subsequente alterar ou complementar a lei considerada básica e a esta fizer remissão expressa. Dispositivo legal é cada desdobramento de um ato legislativo, estabelecendo uma

condição ou regulando uma situação específica. É expresso por artigo, parágrafo, inciso, alínea ou item.

A unidade básica de articulação na elaboração das leis é o artigo, caracterizado como frase ou oração com sentido completo ou completado através de seus desdobramentos.

O artigo será indicado através da abreviatura “Art.”, seguida da numeração ordinal até o nono e cardinal a partir do artigo dez.

O texto do artigo terá a inicial maiúscula e terminará por ponto, exceto se preceder desdobramento em incisos, quando terminará por dois pontos.

O artigo poderá ser desdobrado em: • parágrafos, quando for requerida a caracterização de condição enunciada no caput, o

detalhamento de preceito legal, a extensão da aplicabilidade da norma ou a indicação de exceção à norma estabelecida;

• incisos, quando forem requeridos a enumeração ou o desdobramento seriado; • incisos e parágrafos, quando presentes os dois tipos de necessidades enunciadas nos

itens anteriores. Os parágrafos serão indicados pelo sinal gráfico (?) e numerados conforme o indicado para

os artigos, ou pela expressão “Parágrafo único”, quando o artigo possuir apenas um parágrafo. O texto do parágrafo terá a sua inicial maiúscula e terminará por ponto, exceto se preceder

desdobramento em incisos, quando terminará por dois pontos. Os incisos, cujo texto será iniciado por letra maiúscula, serão indicados por algarismos

romanos seguidos de hífen e terminarão dois pontos, quando preceder subdivisão em alíneas, ou por ponto e vírgula na seriação, encerrando-se por ponto.

O inciso poderá ser subdividido em alíneas, representadas por letras latinas minúsculas, em ordem alfabética, e separadas do texto por meio de um ponto.

O texto das alíneas e dos itens será iniciado por letra minúscula e terminará por ponto e vírgula nas seriações, encerrando-se por ponto.

Um advertência retirada do livro Manual do Vereador, do constitucionalista José Afonso da Silva, pela sua importância, queremos, agora, transcrever:

“Nas hipóteses em que o texto do artigo vem desdobrado em incisos, alíneas e itens, os parágrafos virão sempre depois desses desdobramentos, ainda que se refiram a aspectos de incisos, alíneas ou itens. Não há parágrafo de inciso, ou de alínea, ou de item. O parágrafo é do artigo”.

Os artigos das “Disposições Transitórias”, em leis que os inclua, terão a sua numeração independente do restante do texto legal, observados os seguintes critérios: havendo apenas um artigo, escrever-se-á “Artigo único”, ou contendo mais de um artigo, iniciar-se-á a partir do artigo primeiro.

O texto legal poderá ser dividido em subseções, seções, capítulos, títulos, livros, parte geral e parte especial. O agrupamento de artigos constitui a Seção. De seções, o Capítulo. De capítulos, o Título. De títulos, o Livro. De livros, a Parte Geral e a Parte Especial.

A subseção constituirá o meio excepcional de subdivisão da seção que trate de assunto cuja

complexidade a requeira em benefício da clareza. A numeração das subseções, das seções, dos capítulos e dos títulos será grafada em

algarismos romanos. Os atos legislativos devem ser redigidos com clareza, precisão e ordem lógica. Para se obter a clareza, as palavras e expressões devem ser usadas em seu sentido

comum, salvo se a norma versar sobre assunto técnico, quando será utilizada a nomenclatura própria do setor de atividade sobre o qual se está legislando. As frases deverão ser suscintas, sem prejuízo da idéia. As orações devem ser construídas, de preferência, na ordem direta. Deve-se observar a uniformidade do tempo verbal, tendo preferência o tempo presente ou o futuro simples do presente. A pontuação deverá ser usada judiciosamente.

Para se obter a precisão, a exatidão da linguagem deve ser sempre utilizada, a fim de que haja perfeita compreensão da lei, e o seu conteúdo evidencie a vontade do legislador. A sinonimia deve ser evitada no texto legal, buscando exprimir a mesma idéia sempre com as mesmas palavras. Evitar-se-á o emprego de expressões ou palavras que possam configurar duplo sentido ao texto.

Para que se obtenha a ordem lógica, cada artigo deve restringir-se a um único assunto, uma única norma geral, um único princípio. Nos textos legais extensos, os primeiros artigos devem ser reservados à conceituação dos objetivos da lei e à limitação do seu campo de ação, sendo os demais destinados ao encadeamento da matéria. Os aspectos complementares à norma estabelecida serão tratados nos parágrafos. As discriminações ou enumerações serão agrupadas em incisos, alíneas e itens.

A alteração da lei deverá ser feita por outra lei de igual espécie. Lei complementar altera lei complementar. Lei ordinária altera lei ordinária. Resolução altera resolução.

A alteração dar-se-á mediante reprodução integral em novo texto, quando considerável a modificação e, nos demais casos, por meio de substituição ou supressão, no próprio texto, do dispositivo atingido ou através de acréscimo de dispositivo novo.

Não se deve modificar a numeração dos dispositivos alterados. Há uma questão relativa à técnica legislativa que deve ser destacada: o dispositivo que

trata da revogação de preceitos legais. É totalmente inútil o artigo que, normalmente, se repete nos textos legais: “revogam-se as disposições em contrário”. O dispositivo diz o óbvio, porquanto a Lei de Introdução ao Código Civil dispõe, no parágrafo 1º de seu art. 2º, que “a lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior”.

A Lei de Introdução admite a revogação expressa, quando a nova lei, de modo claro e específico, indica os dispositivos legais da ordem jurídica anterior que ficam sem efeito ou que assumem nova redação ou abrangência a partir de sua entrada em vigor. O “revogam-se as disposições em contrário”, no entanto, é desnecessário, pois a Lei de Introdução ao Código Civil já estabelece que, quando há incompatibilidade entre o texto legal anterior e a nova lei, aquele está revogado.

As normas de elaboração legislativa mencionadas neste trabalho aplicam-se, também, no que couber, aos decretos e aos demais atos de regulamentação.

O ato de regulamentação, baixado para fiel execução das leis, deve indicar, em seu preâmbulo, o dispositivo legal em que se baseia.

QUALIDADE – UM DESAFIO A VENCER A qualidade na administração pública – para o bem servir à comunidade – passa necessariamente pela qualidade da mão-de-obra aplicada. Um quadro de servidores mal treinados e mal pagos torna o processo de difícil solução. Apesar do esforço que em sido feito, como por exemplo a criação das empresas de economia mista, com as quais se buscou maior flexibilidade e agilidade, o problema continuou resistindo. A

máquina pública continuou lenta, emperrada e inchada. Em parte porque muito do que se faz continuou na administração direta, em parte por que, aos poucos, a administração indireta foi sendo “engessada” pela direta. Os resultados mostram que a solução é outra. Talvez uma presença menor do Estado na vida dos cidadãos; talvez um maior número de servidores públicos realmente identificados com as necessidades das pessoas para as quais estejam comprometidos em servir. De qualquer modo; seja mais próximo da proposta do Ministro Bresser Pereira ou mais dos desejos dos sindicalistas mais radicais, é preciso mudar para melhor. O lugar onde a resposta pode ser mais positiva é no município, onde podem estar próximos problemas e soluções; autoridades e servidores; funcionários e cidadãos. É no município que o cidadão exerce sua cidadania. É ali que os direitos afloram e os problemas precisam encontrar soluções. A solução mais geral, mais completa, passa não pela qualidade da mão-de-obra, mas também pelo serviço que é prestado. Este, o serviço público prestado, está mais próximo da prefeitura e da câmara de vereadores, no que diz respeito à qualidade, do que qualquer outro realizado no âmbito municipal. Quando o governo federal, por exemplo, presta um mau serviço no município, as reclamações acontecem no local e, até chegarem em pode fazer alguma mudança, normalmente decorre um tempo razoável, quando não bastante tempo. Já com o serviço municipal, a situação é diferente, seja por poder ser melhorado, em qualquer dos seus aspectos, e de imediato, pela autoridade que responde por seus resultados; seja pela proximidade dos clientes que sempre podem manifestar suas expectativas e assim, obter melhor atendimento. Qualidade, entendida como satisfação dos clientes ou, como o modo mais econômico, mais útil e mais satisfatório para o cliente, são maneiras de compreender a qualidade que todo município pode perseguir como resultado. O que deseja obter o eleitor ao votar num determinado vereador? Ou ainda, o que desejam os eleitores de um vereador? É evidente que não se pode determinar caso a caso, mas é possível estabelecer uma média e, como mandatário, tentar-se obter os resultados que o grupo almeja para si. Por isso é importante um plano de trabalho fundamentado na plataforma eleitoral escolhida. A coerência da ação política com as expectativas dos eleitores é a base de qualidade do mandato eletivo.

RENOVAÇÃO DA MESA DIRETORA – COMISSÕES PERMANENTES A Câmara Municipal é o órgão político que representa o Poder Legislativo local. Constitui-se por representantes eleitos pelo povo que escolhe, através do voto direto e secreto, seus Vereadores para um período de quatro anos. No primeiro ano de legislatura (que é chamado de mandato) a Câmara Municipal se reúne em sessão solene para dar posse aos Vereadores eleitos, ao Prefeito e ao Vice-Prefeito do Município. O dia e a hora vêm estabelecidos na Constituição Federal e Orgânica e a forma pela qual a reunião se desenvolve consta no Regimento Interno da Câmara Municipal. Na mesma sessão será eleita a Mesa Diretora.

MESA DIRETORA A Mesa Diretora é um órgão colegiado, composto de no mínimo três membros efetivos – Presidente e 1º e 2º Secretários – a quem cabe a direção dos trabalhos legislativos. Os Vereadores integrantes da Mesa Diretora são eleitos por seus pares na primeira reunião de instalação do período legislativo, para um mandato de dois anos. É proibida a reeleição para o mesmo cargo no período subsequente (art. 57, parágrafo 4º da CF).

FINALIDADE DA MESA DIRETORA

À Mesa compete dirigir, organizar e preservar os trabalhos do Poder Legislativo e dos seus representantes.

LEGISLAÇÃO APLICÁVEL a) Constituição Federal – Arts. 51, inciso III, 57, parágrafo 4º e 58 parágrafo 1º. b) Lei Orgânica do Município – Arts. c) Regimento Interno da Câmara Municipal – Arts.

ATRIBUIÇÕES a) Lei Orgânica do Município – Arts. b) Regimento Interno da Câmara – Arts.

ATRIBUIÇÕES DOS INTEGRANTES DE MESA DIRETORA D. PRESIDENTE O Presidente da Mesa também o é da Câmara e, como tal, desempenha funções de legislação, de administração e de representação. O Presidente do Legislativo local é a maior autoridade deste Poder, tem grande responsabilidade, tal a soma de atribuições que lhe cabe como dirigente da Câmara. A mais importante função do Presidente do legislativo local é a de substituto eventual do Prefeito Municipal, na hipótese de impedimento deste e de seu vice e ao mesmo tempo, bem como a de seu sucessor no caso de vacância do cargo, quando também não houver vice-prefeito para assumi-lo.

SECRETÁRIOS Os secretários da Mesa Diretora praticam atos em geral, no sentido de auxiliar o regular trabalho do Poder Legislativo local. As atribuições do Secretário são as de preparo do expediente, compreendendo-se nessas funções a feitura da ata, a leitura e redação da correspondência oficial, a preparação dos atos determinados pelo Presidente, a expedição de editais e o que mais o regimento dispuser como incumbência da secretaria. Nessas atribuições, o Secretário pode ser auxiliado por funcionário da Câmara Municipal.

SUBSTITUIÇÃO Quando o Presidente não se encontra presente na sessão ou estiver em licença, será substituído pelo vice-presidente ou 1o Secretário ou 2o Secretário, obrigatoriamente nesta ordem. Estando todos ausentes, assume a presidência da sessão o Vereador mais idoso ou mais experiente, de acordo com o que dispõe o Regimento Interno da Edilidade.

DESTITUIÇÃO Os membros efetivos poderão ser destituídos dos seus cargos na Mesa Diretora quando forem omissos, ineficientes ou faltosos no desempenho de suas atribuições. Para se efetivar a destituição, a denúncia nesse sentido deve ser apresentada por qualquer Vereador em sessão plenária, que apreciará e decidirá soberanamente pela destituição, elegendo novo membro para completar o mandato do destituído.

RENOVAÇÃO No encerramento do mandato de dois anos da Mesa Diretora, serão eleitos novos membros para compô-la, observando o mesmo procedimento da eleição anterior.

RENÚNCIA

É o ato unilateral de vontade pelo qual um ou mais membros da Mesa deixam de integrá-la e voltam a exercer simplesmente o seu mandato como Edil.

COMISSÕES LEGISLATIVAS DA CÂMARA MUNICIPAL Comissões são órgãos da Câmara Municipal, de natureza técnica especializada e que têm por objetivo prestar melhores esclarecimentos aos Vereadores quando estiverem trabalhando no Plenário e tomando decisões. Assim, as comissões se prestam à elaboração de estudos, de pareceres a respeito de determinados projetos de lei e investigação de irregularidades sobre o fato determinado. As Comissões dividem-se em dois grupos: Permanentes e Temporárias. Comissões Permanentes – São constituídas para um biênio e têm por finalidade estudar assuntos submetidos ao seu exame, manifestando sua opinião sobre eles, além de preparar projetos de Resoluções ou de Decretos Legislativos referentes à sua especialidade, quando for o caso. A Câmara pode criar tantas comissões quantas forem necessárias para o bom andamento dos trabalhos. As Comissões Permanentes possuem caráter técnico mas nada impede que ofereçam pareceres de mérito, desde que previsto no Regimento Interno. Possuem também presidente e vice-presidente, que são escolhidos por seus membros logo após terem sido constituídas. Comissões Temporárias – São constituídas com finalidade específica e se extinguem quando atingidos os fins para os quais foram constituídas. Essas Comissões têm caráter transitório e, geralmente, apresentam-se da seguinte forma:

- Comissão Especial ou Parlamentar de Inquérito; - Comissão de Representação; - Comissão de Estudos; - Comissão Procedente.

PARECERES DAS COMISSÕES PERMANENTES Os pareceres das Comissões Permanentes não obrigam o Plenário e o seu descolhimento não infringe qualquer princípio informativo do processo legislativo, mesmo porque a proposição pode ser inatacável sob o ponto de vista técnico e ser inconveniente ou inoportuna do ponto de vista político e este aspecto é reservado à consideração e deliberação dos Vereadores.

RESPONSABILIDADES DOS PREFEITOS, VICE-PREFEITOS E VEREADORES O Prefeito, o Vice-Prefeito e os Vereadores são agentes políticos locais, escolhidos pelo voto popular, o que assegura, no processo penal, parlamentar e administrativo que respondem, política, civil, criminal ou administrativamente, um trato diferenciado em razão do mandato eleitoral de que são portadores, segundo a tradição político-parlamentar em que estamos inseridos. Desde 1946 a legislação infraconstitucional vinha se ocupando da problemática da responsabilidade dos agentes políticos do Município, até que a Lex magna de 1988 inseriu-a no seu bojo, onde é hoje tratada. Este fato alterou o atendimento da matéria, que deve ser enfrentada à luz da concepção constituinte.

DA PERDA DO MANDATO DO VEREADOR Determinou a Constituinte que, na Lei Orgânica do Município, deve constar o seguinte preceito (art. 29, VII) – “proibições e incompatibilidade, no exercício da Vereança similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do

respectivo Estado, para os membros da Assembléia Legislativa”. Diante do preceito, a quase totalidade, senão a totalidade das Câmaras Municipais, transladou para o corpo da Lei Orgânica do Município os artigos 54, 55 e 56 da Constituição Federal ficando, nelas “mutatis mutandis”, os seguintes textos – “Art. Os Vereadores não poderão: I – desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;

b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades constantes na alínea anterior;

c) II – desde a posse: a) ser proprietários controladores ou diretores de empresa que goze a favor decorrente de

contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada; b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades referidas no

inciso I, a; c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o

inciso I, a; d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público. “Art. Perderá o mandato o Vereador: I – que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; II – cujo procedimento for declarado incompatível com o parlamentar; III – que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias, salvo licença ou missão por esta autorizada; IV – que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; V – quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos na Constituição; VI – que sofrer condenação criminal em sentença transitada julgada. Parágrafo 1º - É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no

regimento interno e abuso das prorrogativas asseguradas a membro da Câmara Municipal ou percepção de vantagens indevidas.

Parágrafo 2º - Nos casos dos incisos I, II, VI a perda do mandato será decidida pela Câmara Municipal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político, nela representado, assegurado ampla defesa.

Parágrafo 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Câmara Municipal, de ofício ou mediante proporção de qualquer de seus membros, ou de partido político nela representado, assegurado ampla defesa.

“Art. Não perderá o mandato de Vereador: I – investido no cargo de Secretário Municipal; II – licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença, ou para tratar, sem

remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.

Parágrafo 1º - O suplente será convocado nos casos de vaga, de investidura em funções previstas neste artigo ou de licença.

Parágrafo 2º - Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-las se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato.

Parágrafo 3º - Na hipótese do inciso I, o Vereador poderá optar pela remuneração do mandato”.

O Regimento complementa o processamento para apurar a responsabilidade do Vereador. A quebra do direito de ampla defesa dá ao prejudicado o direito de buscar, no Poder Judiciário a correção do erro.

DO JULGAMENTO DO PREFEITO Está determinado entre os preceitos der atendimento expressos no texto da Lei Orgânica do Município, por força do art. 29, VIII, da Constituição Federal, o seguinte: “Julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça”. Logo a seguir à promulgação da Constituição de 1988, em tese, sustentávamos:

a) o Prefeito Municipal não pode ser julgado pela Câmara Municipal com base nos artigos 4º e 5º, do Decreto-lei no. 201, de 27.02.67, porque estes dispositivos foram ab-rogados pelo artigo 29, VIIII, da Constituição Federal;

b) Só o pleno do Tribunal Federal, Habeas Corpus n º 67.408-1, assim decidia, em 17.05.89: “Compete, desde logo, originariamente, ao Tribunal de Justiça do Estado, nos termos do art. 29, VIII, da Constituição Federal, o processamento e julgamento do Prefeito Municipal sem que, o exercício dessa competência, se haja de aguardar definição da Constituição Estadual (art. 70 do APCT de 1988).”

Por outro lado, o Superior Tribunal de Justiça, no Habeas Corpus n º 137.203, de 03.11.92, entendeu: “Salvo a hipótese da instituição do órgão especial do artigo 03 – XI da Constituição Federal, Tribunal de Justiça, somente o Tribunal Pleno compete o julgamento do Prefeito Municipal”. Outro acórdão, em Habeas Corpus n º 9625-0, agora no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, a corte assinalou a “autoaplicabilidade imediata da norma constitucional – Ordem concedida a fim de que o juiz cesse suas atividades jurisdicionais no processo crime movido contra o Prefeito”. Assim, também, tem sido decidido no Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, no processo de competência originária n º 109/2, em 14.02.90, diz a ementa “competência prorrogativa de função. Prefeito Municipal, Crime Comum e de responsabilidade, Competência do Tribunal de Justiça. Estando o Prefeito em pleno exercício do cargo a competência para julgá-lo por crimes comuns e de responsabilidade é do Tribunal de Justiça”. O Tribunal de Justiça da Bahia tem igual atendimento. No recurso criminal n º 01/88, entendeu a da Segunda Câmara Criminal que a competência para julgar o Prefeito Municipal é do Tribunal Pleno. “Preliminar de incompetência das Câmaras Criminais. Competência do Pleno. Acolhimento. Face à nova Constituição Federal, o processo e julgamento dos delitos de responsabilidade dos Prefeitos, definidos no Decreto-lei n º 201, de 27.02.,67, é do Tribunal de Justiça”. Há, por apego à verdade cientifica, um acórdão isolado, da Apelação Civil n º 141.522.1/5, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que cassou a segurança dada, por juiz, para que a Câmara Municipal não prosseguisse no processo de cassação do Prefeito. Em contrapartida, em recente decisão, concedeu liminar, a Prefeito, em mandado de segurança para trancar processo que lhe era movido por Câmara Municipal. Inconformada, a Câmara Municipal bateu às portas do Supremo Tribunal Federal, que lhe negou liminar para cassar a concedida pela Corte Paulista. Aguarde-se, no entanto, para breve, que a Suprema Corte enfrente o mérito da matéria para pacificar o entendimento entre nós. Em paralelo, por decisão do Superior Tribunal de Justiça, no conflito de competência n º 1265, ficou decidido que – “Ressalva-se a competência do Tribunal Regional Eleitoral, para conhecer de notícia de infração penal eleitoral atribuída a Prefeito Municipal, em face da definição, por prerrogativa de função, no Art. VII, da Constituição”. Dessa forma, no direito positivo e na jurisprudência, cabe ao Tribunal de Justiça, no pleno, conhecer a responsabilidade de Prefeito Municipal em crimes e de responsabilidade (infração político-administrativa não é crime) e, cabe, ao Tribunal Regional Eleitoral, conhecer dos crimes

eleitorais.

SOBRE LOMBADAS E OUTROS MONSTROS As normas baixadas pelo Contran, não tem sido suficientes para conter em lindes civilizatórios a sanha lombadeira. Se há algo que seja o exato correspondente físico-arquitetônico (se usável a expressão) de nossa tendência à irracionalidade e ao surreal, esse algo é aquilo que bem a intencionada Resolução do CONTRAN chama de “ondulações transversais às vias públicas” e que, dependendo da região do País, tem apelidos os mais estapafúrdios, bem de acordo com a sua natureza também estapafúrdia. Os mais correntes são “lombada e “quebra-molas”. Trata-se do exercício, pela Autoridade, da “vis compulsiva”, da força, enfim, na forma de obstáculos na via pública que, se não reduzida a velocidade a níveis muito baixos (29km/h, no máximo), podem causar danos sérios aos veículos ou até mesmo acidentes com lesões aos seus condutores ou passageiros. A força, se moderadamente empregada, nos casos permitidos em lei, é meio legítimo para fazer valer o princípio da Autoridade, se empregada, evidentemente, contra quem infringe norma de conduta imposta por lei. O que não se legitima, é o emprego da força de forma indiscriminada, contra todos, de maneira apriorística presumindo conduta faltosa de todos quanto utilizam a via pública. A “lombada” é isto. É a lei da selva. Dir-me-ão: o povo as quer, as exige. Sim, o povo, este pode ser desculpado por toda a irracionalidade. Já não as autoridades, que, aliás, foram elas as inventoras do monstro. Em viagem ao Nordeste, anos atrás, constatei uma variante particularmente perversa desse equipamento selvagem. Em vários lugares do norte de Minas, cortados pela rodovia BR-116 (Rio-Bahia), inovou-se com lombadas “au contraire”, isto é, cavou-se valas transversais ao leito da rodovia, e valas profundas, exigindo, para transpô-las, a parada quase completa do veículo. Sinalização nenhuma, evidentemente. E essas valas ficaram anos a fio ali, como posso testemunhar, porque anualmente, rodolouco que sou, costumava viajar a Salvador pela BR-116. Como já mencionei, o Contran baixou a Resolução n º 635, de 23 de novembro de 1984, com o objetivo de conter os lindes civilizados a sanha “lombadeira”. Tenho que até se possa opor dúvida à eficácia dessa Resolução no âmbito urbano, mas me parece que esse ato normativo teve, pelo menos, efeito didático, em favor da categoria que sente mais os efeitos da estupidez institucionalizada. Para estes transcrevo, aqui, apenas exemplificativamente, algumas das exigências para a colocação das “lombadas”:

a) Índice de acidentes significativos, ou risco potencial de acidentes; b) Ausência de rampas com declividade superior a 4,5% ao longo do trecho; c) Ausência de curvas ou interferências visuais (arborização, lombadas, etc) que

impossibilitem boa visibilidade do dispositivo; d) Volume de tráfego inferior a 600 veículos por hora, no período de pico, admitidos

volumes mais altos, se justificados por estudos de engenharia de tráfego.

Somente depois de colocada a sinalização exigida (artigo 6o da Resolução do Contran), é que a lombada pode ser instalada. Em regra, faz-se a “lombada” e a sinalização fica para depois. Sabiam, os caros leitores, que a “lombada” poder ter, no máximo, 10 centímetros de altura?

O pior, é que a criatividade nacional, ao invés de ser aplicada em áreas mais úteis, tem-se dedicado a aperfeiçoar a monstruosidade. Surgiu, agora, com a utilização da mais moderna tecnologia disponível, a Lombada Eletrônica, engenhoca – Deus nos livre! – verdadeiramente orwelliana, já em uso em Curitiba – onde, aliás, a sanha lombadeira chegou a níveis paroxísticos.

Pois a tal máquina, à distância determinada vê, detecta a velocidade de aproximação do veículo. Se superior a determinado limite (muito baixo em geral), o engenho diabólico faz acender uma luz vermelha, ao mesmo tempo em que emite uma espécie de uivo, altíssimo, para, finalmente, para arrematar, fotografar o automóvel infrator!

Veja-se que a “lombada eletrônica” não permite margem alguma para qualquer consideração dialética. Em toda a transgressão (naquele ponto determinado), a penalidade virá incontinenti, fatal e inescapavelmente o transgressor ver-se-á devidamente autuado, pregressado e fichado, com fotografia e tudo, antes que diga: “pô, meu!”.

Isso traduz uma situação que me parece significativa dos rumos que estamos começando a tomar, que implicam na perda gradativa do nosso referencial ético-social, que deixam de presidir nossa conduta.

Cada vez mais nossa conduta guarda adequação a padrões socialmente aceitáveis, não por força de valores éticos, mas exatamente pelo tipo de coerção exercida pela “lombada eletrônica”. Cria-se então o ambiente em que nos condicionamos a ajustamo-nos pela coerção. Não estando esta presente, transgredimos alegremente, sem qualquer dor na consciência. Quem não transgride passa a ser visto como “banana”, “pato”.

Quando a fiscalização não é tão fatalmente eficiente, ainda haverá quem – diante da opção cumprimento – transgressão – procure adequar seu comportamento à norma por entender que tal adequação corresponde a uma exigência ética na convivência humana, e não porque haja algum fator de coerção externa. O prêmio pela atitude será o sentimento de gratificação íntima. Se, ao contrário, a adequação do comportamento à norma decorre unicamente da coerção externa da fiscalização eficiente, o sentimento será de insatisfação ou até mesmo de revolta pela forma implacável com que é exercida a autoridade fiscalizadora, o que o levará a transgredir a norma no momento mesmo em que a fiscalização se afrouxar.

Além do que, para finalizar, com argumento definitivo para a proscrição da “lombada eletrônica”, ela tira o emprego dos integrantes de nossa briosa Polícia Rodoviária.

SUS – A CORAGEM DE GERENCIÁ-LO O SUS ( Sistema Único de Saúde) tem sido a vedete de jornais e tema para inúmeros canais de televisão, nos últimos anos. Desnecessário discorrer neste momento o que é, como funciona e porque enfrenta tamanha dificuldades, visto que é de conhecimento de governadores, deputados, prefeitos, vereadores e demais personagens da área política, tanto se falou e se discutiu sobre o tema. De suma importância, sim, prezados leitores é estabelecer porque tamanhas dificuldades enfrentam os atuais gestores do Sistema. O Ministro Jatene, recentemente citou que “é muito difícil regredir quando o sistema funciona e muito difícil sustentar o que não funciona”. Será que é muito difícil sensibilizar o Governo Federal e o Congresso, para que seja aprovado definitivamente um orçamento digno, real e suficiente para que o nosso sistema funcione sem necessidade de “benesses” ou mendicância do Ministério para honrar os compromissos financeiros com os prestadores de serviços? Os atuais Secretários Estaduais de Saúde vêem-se obrigados a verdadeiras mágicas para estabelecer programações compatíveis com os ridículos tetos financeiros estabelecidos pelo Governo Federal. necessário se faz, que as autoridades que definem esses recursos pensem seriamente ou, em curto espaço de tempo, o SUS não terá alta da UTI. Em feliz declaração, recentemente o Secretário de Saúde do Paraná, Dr. Armando Raggio, enfatizou a necessidade de se investir em prevenção, para a devida redução de recursos na assistência curativa. De suma importância que haja maior preocupação com o modelo assistencial, que se otimize o excelente serviço de controle e avaliação hoje instalado em nosso estado, que se dê ênfase às programações microregionais, através dos consórcios intermunicipais de saúde,

buscando superar o clientelismo e desenvolver práticas de atenção adequadas. Não é mais possível tentar resolver os problemas de forma assistencialista, embora, sejam necessárias, sem que haja uma ação efetiva nas causas das doenças, de forma preventiva. Importante estabelecer regras claras de financiamento, deixar a definição às Secretarias Estaduais de Saúde, que conhecem as verdadeiras realidades de seus municípios através de suas Regionais de Saúde e que elas estabeleçam o quê, quanto, e com devem ser investidos os recursos financeiros. O Ministério deve mudar sua ótica para que deixe de ser Ministério da Doença e passe a ser Ministério da Saúde. Nossos congressistas devem preocupar-se seriamente com esses fatos, muito mais do que com seu Fundo de Previdência e outras querelas paroquiais de mínima importância, pois, afinal de contas, a matéria-prima do SUS é a VIDA HUMANA. O grande Mauriac já disse “Quem perde sua riqueza, nada perdeu. Quem perde sua saúde muito perdeu. Quem perde a coragem, perdeu tudo”.

III – TÉCNICA LEGISLATIVA 1. Introdução

O conhecimento de alguns conceitos básicos sobre o Direito, o sistema jurídico vigente no País e sobre técnica legislativa é importante para o trabalho no dia-a-dia do vereador. Particularmente, importante para que o vereador petista tenha condições de orientar a comunidade e os trabalhadores na elaboração de propostas de leis que contemplem suas reivindicações, bem como para que o parlamentar do PT consiga discutir os projetos apresentados nas Câmaras em pé de igualdade com os demais. A vida em sociedade é regulada mediante o estabelecimento de determinadas regras de convívio, as quais tomam a forma de lei. Em que pese haver muita aversão à lei, por parte de militantes e até de lideranças populares e sindicais, é preciso entender que o problema não está na lei em sua forma, está no seu conteúdo que não contempla os interesses, via de regra, dos trabalhadores. Está no grupo privilegiado dos que a escrevem. Por último, está na absoluta falta de controle popular do processo de elaboração da lei. Por isso a prática dos parlamentares do PT – federais, estaduais e municipais, deve romper com esta barreira e transferir este instrumental para o povo, para os trabalhadores. Esse texto pretende contribuir com os vereadores petistas para o desempenho de suas funções institucionais. 1. Sistema Jurídico

Quando a lei, a regra, se destina a regular os interesses individuais, se diz que pertence ao Direito Privado. Assim temos, nessa categoria, o Direito Civil, Comercial e do Trabalho.

Mas quando se destina a regular os interesses coletivos, se diz que pertence ao Direito Público. E aqui está o Direito Constitucional, o Administrativo, o Financeiro, o Tributário, o Penal, o Processual e o Internacional. Ao conjunto de todas as leis de Direito Público e Privado, ou seja, ao conjunto de leis elaboradas pela União, pelos Estados e pelos Municípios, se dá o nome de Sistema Jurídico. A elaboração de todas as leis obedecem um processo legislativo, definido na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas dos Municípios. Obedecem também uma técnica legislativa, ou seja, na elaboração da lei se observa algumas técnicas e alguns sinais previamente convencionados, para facilitar o uso e a aplicação das normas. 1. Hierarquia das Leis Como já foi visto anteriormente, a Constituição Federal que é o produto do “acordo” dos Estados

que pertencem à Federação, define e distribui as competências da União, dos Estados e dos Municípios. Dentro dessas competências, cada um elabora suas normas, as quais, de acordo com os assuntos, recebem o nome de: Constituição, Lei Complementar, Lei Ordinária, Lei Delegada, (Decreto-Lei) * Medida Provisória, Resolução, Decreto Legislativo, Decreto, Portaria, Aviso, Circular. Esta relação enorme obedece uma hierarquia, uma ordem de importância. O que quer dizer que todas elas devem obrigatoriamente obedecer o que está escrito na Constituição, por isso ela é chamada de Lei Maior. Quer dizer também que uma forma legislativa inferior não pode modificar ou revogar outra superior. Ex.: uma lei não pode modificar ou revogar a Constituição, assim como um Decreto não pode modificar uma lei. A hierarquia existe entre as formas acima relacionadas, mas não entre leis federais, estaduais e municipais, por exemplo. Elas são diferentes porque tratam de assuntos diferentes, conforme as competências definidas na Constituição Federal. Ou seja, uma lei federal não é mais importante que outra municipal. Elas são diferentes. 1. Insconstitucionalidade

É muito comum ouvir no dia-a-dia, particularmente nas discussões das Câmaras, que tal assunto, tal ato, lei ou proposição é inconstitucional. O que significa isso? Significa que aquele assunto, aquele ato, aquela lei ou proposição vai contra a Constituição Federal ou Estadual. A inconstitucionalidade acontece também quando a Constituição manda fazer uma coisa, e se faz outra. Por exemplo:

- Há pouco tempo a bancada do PMDB na Assembléia Legislativa aprovou uma lei autorizando a contratação de pessoas por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público, sem concurso, mediante parecer de qualquer dos chefes dos três poderes.

Esta lei é inconstitucional porque a Constituição Federal, artigo 37, IX, estabelece que a lei deve estabelecer “os casos” de contratação temporária, e não autorizar a contratação mediante parecer.

Outro Exemplo: Em janeiro a Assembléia Legislativa aprovou uma lei reajustando os salários dos servidores públicos paranaenses em 100% e mais 39% a partir de março. Quando o Governador foi sancioná-la ele vetou os 39%. O veto foi devolvido para a Assembléia Legislativa e a bancada do PMDB o manteve. O veto mantido era inconstitucional. Isto porque os 100% e os 39% estavam dispostos no mesmo inciso, e o Governador vetou apenas uma parte. A Constituição Federal (Artigo 66, parágrafo 2º ) diz que “o veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, parágrafo, inciso e alínea”. Por isso os vereadores devem estar atentos para não serem “enrolados” por qualquer conversa sobre inconstitucionalidade em relação às nossas propostas, bem como estar atentos para não deixar passar propostas contra os interesses da comunidade que sejam inconstitucionais.

1. Iniciativa de Lei a) Geral

É o ato que deflagra o processo de criação de lei, através de apresentação de projeto no Poder Legislativo. Podem iniciar este processo no Estado, o Governador, o Presidente do Tribunal de Justiça, o Procurador Geral da Justiça, os membros e as Comissões da Câmara Municipal. Também, a nova Constituição prevê a iniciativa popular na apresentação de projetos de lei, que poderá se dar tanto a nível federal, estadual e municipal.

a) Iniciativa privada do Prefeito O artigo 61 da Constituição Federal estabelece sobre a iniciativa das leis a nível federal, e o seu

parágrafo primeiro define as matérias que são de competência privativa do Presidente da República, isto significa dizer que tem algumas matérias que somente o Presidente da República tem a iniciativa de apresentar projeto de lei. Tais dispositivos se aplicam, no que couber, aos Estados, e aos Municípios no tocante à iniciativa de leis, pois se trata de princípio constitucional. Desta forma, é iniciativa privativa do Prefeito dispor sobre as leis que se referem:

- À criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

- Organização administrativa, matéria tributária e orçamentária; - Servidores públicos do município, seu regime jurídico, provimento de cargos,

estabilidade e aposentadoria; - Criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da Administração Pública.

Os vereadores somente poderão apresentar emendas aos projetos de iniciativa do Prefeito, mas estas não poderão acarretar aumento de despesa, ressalva-se o disposto no art. 166, parágrafos 3º e 4º da Constituição Federal. a) Iniciativa popular

O art. 29, XI, garante “a iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, 5% (cinco por cento) do eleitorado”. A Lei Orgânica poderá definir quais as matérias que poderão ser objeto de lei de iniciativa popular. Também, a Lei Orgânica disporá sobre como se dará o procedimento e a tramitação destes projetos. a) Iniciativa de leis dos membros da Câmara Municipal e das Comissões

Os membros da Câmara Municipal poderão legislar sobre as matérias elencadas no artigo 30 da Constituição Federal, que, inclusive, já foram relacionadas parcialmente, no decorrer deste trabalho. No entanto, é bom ressalvar as matérias que a iniciativa é privativa do prefeito, conforme já foi salientado anteriormente. Também os vereadores têm competência privativa para alguns assuntos como:

- Definir remuneração de prefeito, vice-prefeito e dos vereadores que será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subsequente;

- Elaborar regimento interno da Câmara; - Elaborar a Lei Orgânica e promulgá-la; - Analisar, discutir e votar a Prestação de Contas do Poder Executivo Municipal e

Orçamento Municipal; dentre outros. e) Dos Códigos dos Municípios

O código é a reunião de disposições legais sobre a mesma matéria de modo orgânico e sistemático. A discussão do Código até a sua aprovação poderá se dar de uma forma diferente em relação aos demais projetos. Esta forma especial deverá estar prevista no Regimento Interno da Câmara. f) Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamentos Anuais.

São leis de iniciativa do Poder Executivo (art. 165 da Constituição Federal). Verificar os artigos 165 e 169 da Constituição Federal.

TRIBUTAÇÃO MUNICIPAL

Tributo como define o artigo terceiro do Código Tributário Nacional, “é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir; que não constitua sanção de ato lícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Os Municípios podem instituir, por lei, os seguintes tributos: impostos, taxas e contribuições de melhoria (incisos do caput do artigo 146 da Constituição Federal). O Vereador pode ter iniciativa de projeto de lei sobre matéria tributária. Imposto, na definição dada pelo Código Tributário Nacional, “é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte” (artigo 16). Taxa tem por fato gerador o exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados aos contribuintes ou postos à sua disposição (inciso II do caput do artigo 145 da C.F.). Contribuição de melhoria é o tributo decorrente da obra pública (inciso III do caput do artigo 145 da C.F.). A Constituição estabelece, no parágrafo 1 º de seu artigo 145, o princípio da justiça tributária, pela qual, “sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”. Não poderão as taxas ter base de cálculo própria dos impostos (parágrafo 2 º do artigo 145 da C.F.). Os Municípios “poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social”(parágrafo único do artigo 149 da C.F.). A Constituição Federal define, no caput de seu artigo 150, os seguintes princípios pertinentes ao sistema tributário: Princípio da legalidade: O Município não pode exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (inciso I). é corolário do preceito constitucional, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (inciso II do caput do artigo 5 º da C.F.). Princípio da Isonomia Tributária: O Município não pode “instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos”(inciso (II). Princípio da irretroatividade: é vedado ao Município cobrar tributos em relação a fatores geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado (alínea “a” do inciso III). Princípio da anterioridade: é vedado ao Município cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou (alínea “b” do inciso III). Princípio do não-confisco: o Município não pode utilizar tributo com efeito de confisco (inciso IV). IMPOSTOS MUNICIPAIS Preceitua a Constituição, nos termos dos incisos do caput de seu artigo 156, com a redação dada pela Emenda Constitucional n º 3, que compete aos Municípios instituir impostos sobre:

• Propriedade predial e territorial urbana (IPTU); • Transmissão “inter vivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por

natureza ou a cessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia,

bem como cessão de direitos à sua aquisição (ITBI); • Serviços de qualquer natureza, não compreendidos no artigo 156, II, da C.F., definidos

em lei complementar (ISSQN);

A Emenda Constitucional n º 3 extinguiu o IVVC, preceituando, em seu artigo 4 º, que “a eliminação do imposto sobre vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, de competência dos Municípios, decorrentes desta Emenda Constitucional, somente produzirá efeitos a partir de 1º de janeiro de 1996, reduzindo-se a correspondente alíquota, pelo menos, a um e meio por cento no exercício financeiro de 1995”.

O IPTU pode ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade (parágrafo 1º do artigo 156 da C.F.). Trata-se da progressividade fiscal. A progressividade extrafiscal do IPTU no tempo, em consonância com o disposto no inciso II do parágrafo 4o do artigo 182 da Constituição Federal, é instrumento de ordenamento do uso e ocupação do solo urbano e somente poderá ser exigido, nos termos da lei federal, de proprietário de imóvel não edificado, subutilizado e não utilizado, situado em área definida no plano diretor, após o não cumprimento do prazo legal para parcelamento ou edificação compulsórios.

DISPOSIÇÕES GERAIS Os Municípios deverão divulgar, até o último dia do mês subsequente ao da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos e os valores de origem tributária a eles entregues (caput do artigo 162 da C.F.). IMUNIDADES – As imunidades tributárias são de origem constitucional. A Constituição Federal, no inciso VI de seu artigo 150, veda ao Município instituir impostos sobre:

• Patrimônio, renda ou serviços da União, do Distrito Federal, dos Estados e de outros Municípios;

• Templos de qualquer culto; • Patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das

entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;

• Livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão. ISENÇÃO – A isenção é uma espécie de exclusão do crédito tributário. A isenção impede

que o tributo nasça. A lei de isenção é “prius”, anterior à ocorrência do fato gerador do tributo. ANISTIA – A anistia é a exclusão do crédito tributário relativo exclusivamente às infrações

cometidas anteriormente à vigência da lei que a concede. REMISSÃO – A remissão é uma espécie de extinção do crédito tributário. Faz desaparecer

o tributo já nascido. A lei de remissão é “posterius”, posterior à ocorrência do fato gerador do tributo.

A Constituição Federal, no parágrafo 6º de seu artigo 150, com a redação dada pela Emenda Constitucional n º 3, estabelece que “qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou correspondente tributo ou contribuição”. Projetos de lei sobre tais matérias podem ser de iniciativa de Vereador, devendo ter sempre por objetivo a concretização do interesse público e da justiça tributária.

UM PLANEJAMENTO SÉRIO

O planejamento sério, feito em conjunto com a comunidade, levando em conta suas prioridades, poderia evitar crises como as que vivem hoje os municípios brasileiros. É lugar comum, no Brasil, a queixa reiterada dos prefeitos, principalmente em final de exercício, sobre a situação de crise em que se encontram seus municípios. Tal realidade poderia ser bem diversa se fosse levado a sério o planejamento a nível de município, com a efetiva participação popular em sua elaboração. A Constituição de 1988 resgatou a autonomia municipal e transferiu aos municípios mais recursos e, em consequência, maiores encargos. Para enfrentar tais desafios, devem os municípios assumir a determinação política em definir prioridades e fazê-las metas permanentes de um planejamento identificado com os interesses da coletividade. O processo de planejamento inclui a definição de objetivos em consonância com a realidade local e com as aspirações da população, a indicação de meios para efetivá-los, o controle de sua execução e a avaliação permanente dos resultados alcançados. Constituem basicamente o planejamento municipal: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, além do plano diretor e dos projetos e programas desenvolvidos setorialmente pelo município. O plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual compõem o sistema de planejamento municipal. Essas três leis, de iniciativa do Executivo, não constituem instrumentos isolados, mas estão vinculados sistemicamente. A lei de diretrizes orçamentárias determinará o cumprimento, num exercício, de metas e prioridades especificadas no plano plurianual. O orçamento anual, compatível com a lei de diretrizes orçamentárias, quantificará os recursos necessários para a execução de metas e prioridades nela definidas. O plano plurianual é um verdadeiro programa de governo. Deve ter vigência por quatro anos. O plano plurianual estabelece as diretrizes, os objetivos, as prioridades e as metas da administração municipal, definindo os investimentos e os programas de duração continuada. A lei de diretrizes orçamentárias compreende as metas e as prioridades da administração pública municipal para o exercício subsequente. Sua vigência é por um ano. A lei de diretrizes orçamentárias fixa a orientação para a elaboração da lei orçamentária, também para o exercício seguinte. A lei do orçamento anual quantifica o que a lei de diretrizes orçamentárias fixou, tendo como base o plano plurianual. Muitos administradores não levam em consideração as determinações constitucionais sobre o planejamento municipal. As leis orçamentárias existem, mas são geralmente elaboradas sem que se ouça a população e sem critério algum. O plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias fixam metas e prioridades. Na execução orçamentária, porém, os prefeitos, na abertura de créditos suplementares, invertem tais prioridades, num desrespeito ao espírito das leis do planejamento municipal.

APLICAÇÃO Vê-se muito comumente que recursos municipais são empregados em atividades que não são de competência do município, como ensino superior, segurança pública, enquanto outras de sua competência, como garantia de creche e pré-escola, para todas as crianças de zero a seis anos, de ensino fundamental e de universalização no atendimento à saúde, são relegadas a segundo plano. As prioridades, muitas vezes, são substituídas por ações irrelevantes que comprometem os recursos públicos, levando o município a realizar obras supérfluas, sacrificando as ações exigidas pelo interesse público. Um exemplo de desrespeito às prioridades é o fato de muitos prefeitos “refazerem” o que está feito e deixando de fazer o que é imprescindível.

Reclama-se normalmente que há excesso de pessoal, mas alguns prefeitos não procuram racionalizar o ingresso de servidores no serviço público, através de concurso. Não procedem à profissionalização dos servidores públicos, preferindo a prática clientelista das contratações desnecessárias. A falta de planejamento, aliada ao costume de não se respeitarem as leis, tem levado os municípios crises que seriam perfeitamente contornadas, se a legislação orçamentária fosse, de fato, cumprida, na sua letra e em seu espírito. Justamente para evitar que se perpetue o desrespeito às leis por muitos agentes públicos, é que a Lei Federal n º 8.429, de 2 de junho de 1992, determina que “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente: praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”. (Inciso I do artigo 11).

A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E O MUNICÍPIO Instrumento legislativo característico dos regimes parlamentaristas, a LDO foi introduzida no Brasil pela Constituição de 1988 A Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma novidade introduzida no Brasil pela Constituição de 1988. Mas não é uma original invenção brasileira, como alguns dizem. Ela já existia, mais ou menos com as mesmas características, na Alemanha, na França, na Itália e em outros países. Aliás, segundo referem os estudiosos da matéria à luz do Direito Comparado, a LDO seria um instrumento legislativo característico dos sistemas de governo parlamentaristas. O constituinte brasileiro de 1988 teve, inicialmente, tendências parlamentaristas, prevalecendo, ao final, porém, a idéia presidencialista tradicional em nosso País. A LDO seria, pois, remanescente dessa visão parlamentarista inicial. De fato, ela tem muito mais utilidade num sistema de governo parlamentarista. Esta constatação é importante para a compreensão do problema da eficácia da LDO, o que se verá mais adiante. Mas, enfim, a idéia que move a Lei de Diretrizes Orçamentárias é a de que, a despeito de ter o Executivo a exclusividade de sua propositura, o Legislativo é que deve, a priori, estabelecer os parâmetros, as diretrizes, as diretrizes, as prioridades, as metas que devem ser levadas em consideração para a elaboração do orçamento anual. Tem, pois, antes de mais nada, a LDO, uma função de controle político do legislativo sobre a atividade de gestão financeira do Estado, a cargo do Executivo. É bom, porém, não alimentar ilusões exageradas sobre a real eficácia jurídica desse controle por via do LDO, como se verá adiante. O que cabe à LDO? Diz a Constituição Federal que a Lei de Diretrizes Orçamentárias:

1. Compreenderá as metas e prioridades da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.

2. Orientará elaboração da lei orçamentária anual. 3. Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e 4. Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Tem-se de levar em conta, sempre, que estamos tratando de uma lei de diretrizes, e, além

disso, de uma lei de diretrizes orçamentárias. Uma lei, portanto, que traça normas programáticas especificamente voltadas para a elaboração e execução do orçamento anual, vale dizer, é uma lei adjetiva, que não pode ser compreendida fora do contexto do sistema de orçamentação pública.

Então, vamos lá: diz a Constituição Federal que a LDO deve compreender as metas e prioridades da administração. O que são metas? O que são prioridades?

Tenho visto, nas leis de diretrizes orçamentárias municipais a que tive acesso, quanto às metas e prioridades, rol indistinto, relação indiferenciada de ações administrativas e de projetos, descritas de forma genérica, agrupadas sem critério, e especialmente, sem qualquer preocupação quanto à sua quantificação. Ora, a quantificação é da natureza da meta. Meta que se não quantifica não é meta. Em “orçamentês”, a Associação Brasileira de Orçamento Público assim a define: “Meta é o produto quantificado a ser obtido durante a execução do projeto/atividade, programa ou sub-programa”.

Chegam algumas LDO municipais a elencar, num só artigo, prioridades e metas. Abrem um Capítulo: Das prioridades e metas, com um único artigo, cujo enunciado diz: Constituem metas e prioridades da administração para o exercício tal, as seguintes. E dão a seguir uma relação de projetos e atividades, separando-as, no máximo, por função.

Isto significa, claramente, sair por uma tangente fácil, apenas para ter como cumprido formalmente o disposto na Constituição. Se a LDO há não serve para muita coisa, desse jeito é que não servirá mesmo para nada.

Prioridade é o grau de precedência das metas, quais delas de colocam, em face das demais, em situação de maior importância relativa, tendo em vista recursos finitos e considerando o alcance dos objetivos pré-definidos no plano plurianual. O que não é razoável é entender todas as metas como prioritárias. Se tudo é prioritário, nada é. SEGUNDA A Segunda matéria da LDO seria a orientação para a elaboração da lei orçamentária anual. Essa orientação tem dois destinatários: o Executivo, no sentido de orientar os órgãos da administração direta e as entidades de administração indireta, na feitura das propostas parciais a serem consolidadas no projeto de lei orçamentária, e o próprio Legislativo, no sentido de estabelecer diretrizes que conformem a apresentação final da lei orçamentária e o suprimento normativo de uma possível vacatio legis, decorrente de não aprovação tempestiva ou de rejeição da peça orçamentária. A terceira matéria da LDO, seriam as disposições sobre alterações na legislação tributária. Inicialmente pensou-se que esta previsão constitucional, de que a LDO teria a seu cargo dispor sobre as alterações na legislação tributária, vincularia o Legislativo, de tal sorte que as alterações não poderiam ser feitas sem previsão da LDO, ou que, melhor dito, as alterações não teriam eficácia, sem previsão da LDO. O Prof. Ives Gandra chegou a escrever o seguinte, nos “Comentários à Constituição”, escritos em parceria com Celso Bastos: `” No concernente à disposição sobre as alterações na legislação tributária, tendo a incluir-me entre os que defendem interpretação de que, além do princípio da anterioridade expresso no art. 140, III, b, o constituinte consagrou o princípio da anualidade fiscal, isto é, nenhuma alteração tributária será possível se não houver sua inclusão na lei de diretrizes orçamentárias, que antecede a elaboração do orçamento anual”. O prof. Pinto Ferreira, em seus comentários à Constituição de 1988, parece defender a mesma opinião, ainda que sem muito entusiasmo. Não sei se o prof. Ives Gandra continua com a mesma opinião, já que, quando escreveu aquilo que acima se transcreveu ele se dizia apenas tendente a essa posição. De qualquer sorte, não tem prevalecido essa posição, tanto na doutrina como nas decisões dos tribunais. A propósito, vale transcrever decisão, ainda de 1992, do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferida em ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal, cuja ementa é a seguinte: “INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL, ISENÇÃO IPTU. LEI CONCESSIVA QUE INDEPENDE DAS PREVISÕES DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS. AÇÃO IMPROCEDENTE. Tratando-se, a isenção, de dispensa legal do pagamento do tributo devido, porque o legislador, excepcionalmente, achou não conveniente a cobrança, excluindo o crédito tributário, a lei que concede não pode ficar dependente das previsões da lei de diretrizes orçamentárias, já previamente estabelecidas”.

Referem os autores, aliás, que até mesmo na Alemanha foram abandonadas as tentativas iniciais de classificar a lei que lá corresponde à nossa LDO, como lei material, dotada de eficácia modificativa das leis tributárias. No que me diz respeito, para meter nesse assunto a minha colherinha de pau, as disposições sobre alterações na legislação tributária a que se refere a Constituição, tem um âmbito muito restrito. Tratando-se de uma lei de diretrizes, esse campo normativo a meu ver se circunscreve à regulação de repercussões na elaboração e na execução do orçamento anual, de supervenientes alterações na legislação tributária. Não cabe à LDO fazer as alterações mesmas, ou mesmo estabelecer regras sobre como elas serão feitas. As razões desse entendimento, resumidamente: porque boa parte das normas sobre tributos exigem espécie normativa específica, a lei complementar. Em segundo lugar, porque admitir que a LDO deva antecipar normas sobre alterações das leis tributárias, implicaria, na prática, ampliar, para a matéria tributária, a exclusividade do Executivo na iniciativa das leis. Por último, cabe à LDO estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Neste campo, que interessa particularmente à União e aos Estados que mantêm essas agências, as LDO federais têm estabelecido algumas regras restritivas, dentre as quais, uma, sempre repetida, que veda concessões de empréstimos a Estados e Municípios que estiverem inadimplentes com a União ou suas entidades. Devo lembrar, ainda, do disposto no parágrafo único do artigo 169 da Constituição. Lá está que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração da estrutura da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas, se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. Uma lei de diretrizes conter autorização específica é um curioso contrasenso. Tenho para mim que a única interpretação possível a se dar a esse dispositivo é que haja, exatamente, na LDO, diretrizes para a política de recursos humanos, nos aspectos mencionados no parágrafo único do art. 169 da CF. Nada além disso, mesmo porque, por exemplo, o aumento da remuneração dos servidores, como também a criação de cargos ou a alteração da estrutura das carreiras, exigem, por sua vez, atividade legislativa específica. FOMENTO Por derradeiro, ainda algumas considerações sobre a eficácia da LDO. Diz-se que a LDO é apenas formalmente uma lei. Porque se submete a um processo legislativo envolvendo o poder competente para a edição de leis. Não seria, porém, lei em sentido material, assim como não seria lei em sentido material, também, o orçamento anual. De fato, ela não implicaria em criação de quaisquer direitos subjetivos, regulando, tão-somente, situações no âmbito das relações entre os Poderes. E mesmo aí, nas relações entre os Poderes, é problemática a questão da garantia jurídica de que o orçamento, em sua versão final, aprovada pelo Legislativo, apresente feição de acordo com as prioridades, metas e demais previsões da Lei de Diretrizes. É que não há, entre a Lei Orçamentária e a Lei de Diretrizes, relação de hierarquia. São, ambas, leis que se situam no mesmo plano de eficácia. A Lei Orçamentária não tem na LDO seu fundamento de validade. E possíveis conflitos entre leis do mesmo plano eficacial se resolvem com a aplicação do princípio “lex posterior derogat priori”- a lei posterior revoga a anterior. Veja-se que, de fato, a Constituição, no art. 166, parágrafo 3º, somente admite aprovação pelo Legislativo de emenda ao projeto de lei orçamentária que seja compatível com a Lei de Diretrizes. Seria atacável, pois, inclusive por via de ação direta de inconstitucionalidade, modificação decorrente de emenda que se mostrasse incompatível com a LDO? Além da questão do sentido não unívoco do compatibilidade nesse âmbito orçamentário, existe o problema de se colocar, doutrinária e jurisprudencialmente, embaraços à invocação da inconstitucionalidade, na via da ação direta de inconstitucionalidade, modificação decorrente de emenda que se mostrasse incompatível com a LDO? Além da questão do sentido não unívoco de compatibilidade nesse âmbito orçamentário, existe o problema de se colocar, doutrinária e jurisprudencialmente,

embaraços à invocação da inconstitucionalidade, na via da ação direta, quando há, entre a Constituição-parâmetro e a lei objeto, a interposição de outro ato legislativo. O que se pode dizer, com toda segurança, é que a vinculação é negativa, isto é, se o parlamentar tiver emenda sua não recebida pela Comissão competente ou pela própria Mesa, com fundamento em sua incompatibilidade com a LDO, este ato da Mesa ou da Comissão está legitimado, pelo menos formalmente. Como dizia, é no sistema parlamentarista de governo que a LDO tem melhor cabida. Nesse sistema, o governo é o da maioria congressual. O Gabinete que não cuida de seguir à risca o que a sua base parlamentar ordena – e a lei é expressão dessa base – corre o risco de, perdida a maioria, simplesmente cair. Já no sistema Presidencialista, eventual perda de maioria congressual poderá o Governo qualquer risco de ser apeado do Poder. É necessário reconhecer – terminando – que no âmbito dos Municípios, a Lei de Diretrizes Orçamentárias não tem sido utilidade prática maior. Salvo raras e honrosas exceções, pode-se dizer mesmo que ela não “pegou” para a maioria dos Municípios brasileiros, sequer como instrumento de planejamento indicativo ou instrumento para a consecução de maior transparência das administrações. Ela é elaborada, às mais das vezes, de acordo com modelos fornecidos por organismos de consultoria, sem qualquer preocupação com a realidade local. O seu conteúdo, na quase totalidade dos casos, procura apenas suprir formalmente as exigências constitucionais.

ABC da sua cidadania

“Cidadão: indivíduo no gozo dos seus direitos civis e políticos de um Estado, ou no desempenho de seus deveres para com este.” (Novo Dicionário Aurélio)

DIREITOS Direito de ir e de vir.

Você tem direito de ir e de vir em todo o Brasil, em tempo de paz. Se não houver ordem de juiz ou se você não está em flagrante delito,* qualquer impedimento à sua liberdade de locomoção é ilegal.

A nossa Constituição prevê o Habeas Corpus * para proteger seu direito de locomoção. Qualquer pessoa pode procurar um juiz quando este direito não for respeitado. Direito de igualdade perante a Lei.

Você não pode ser discriminado por sua condição pessoal, econômica, social, sexual, idade, raça, naturalidade, consciência política, religiosa ou filosófica. O direito de igualdade existe para qualquer pessoa, desde que a Lei seja obedecida.

Se a discriminação for feita por uma autoridade, você pode impetrar um mandato de segurança.* Direito de fazer ou deixar de fazer alguma coisa.

Você é livre para fazer, não querer fazer ou deixar de fazer qualquer coisa. É constrangimento ilegal se alguém obrigar você a fazer ou deixar de fazer alguma coisa quando a Lei não ordena.

Também é constrangimento ilegal não deixar que uma pessoa faça alguma coisa quando for permitido por Lei. Para proteger você, existem várias medidas legais:

• Habeas Corpus, se uma autoridade não respeitar o seu direito;

• Mandato de segurança, quando existir ou ameaçar existir o desrespeito ao seu direito; • Medida cautelar * para impedir qualquer restrição ao seu direito.

Direito de intocabilidade do corpo.

Você e sua integridade física são protegidos pela Constituição. Ninguém pode sofrer tortura ou tratamento degradante. Se uma autoridade não obedecer a este seu direito, acontece o abuso de autoridade *. Prisão só pode acontecer quando há ordem escrita de um juiz. Prisão em flagrante tem que ser feita na presença de testemunhas. O desrespeito à intocabilidade do corpo deve ser provado com o exame de corpo de delito *, feito por dois médicos. Aqui estão os meios legais que você pode acionar em sua defesa:

• Comunique o fato ao Secretário de Segurança, ao Comandante Geral do Polícia Militar ou ao Superintendente da Polícia Federal;

• Peça a ajuda profissional de um advogado, defensor público ou da Ordem dos Advogados do Brasil;

• Procure a Ouvidoria Geral do Estado. Direito à sua intimidade, sua vida privada, sua honra, sua imagem, sua correspondência, suas comunicações de informações ou dados e sua casa.

Ninguém pode entrar na sua casa, se você não deixar, a não ser nestas 4 situações: • No caso de flagrante delito; • Se ocorrer desastre • Se alguém na sua casa precisar de socorro; • Se, durante o dia, houver uma ordem judicial.

A sua correspondência (carta, telegrama, etc.) e as suas comunicações (telefone, faz, etc.) não podem ser violadas sem ordem de um juiz. Direito de liberdade de expressão da atividade artística, intelectual, científica, literária e de comunicação.

Você pode manifestar sem censuras, o que pensa e as suas habilidades artísticas ou culturais. Nenhuma autoridade pode impedi-lo.

Nos espetáculos para menores de idade, a censura será apenas quanto aos locais e horários de apresentação. Direito de reunião e das liberdades políticas e religiosas.

Você pode participar, pacificamente, de reuniões, sem armas, em locais abertos ou públicos, para discutir qualquer assunto.

As manifestações públicas e os comícios são assegurados. Basta que exista a comunicação prévia às autoridades para serem dadas condições de segurança,. Trânsito e de funcionamento dos serviços essenciais.

Reuniões, concentrações, manifestações e comícios não podem impedir outra reunião convocada anteriormente para o mesmo local, nem perturbar o sossego noturno.

É livre qualquer culto religioso, filosófico ou científico. São livres também todas as associações. Direito à informação.

A liberdade de imprensa e a de conseguir e transmitir informações são plenas no nosso País. As publicações não podem sofrer censura prévia. Para as que se destinam a menores, pode

haver orientação quanto a horários e locais de exibição. Você pode pedir aos órgãos públicos ou privados qualquer informação que, por acaso, tiverem

sobre você. Se as informações forem de ordem pública, o sigilo quanto à fonte é garantido, quando

necessário ao exercício profissional.

O anonimato não é permitido. Se um banco de dados ou cadastros não fornecer a informação pedida, cabe o Habeas Data *, que deve ser requerido, gratuitamente, a um juiz. Direito de propriedade.

As propriedades são respeitadas se obedecerem às suas funções sociais. As desapropriações devem ser justificadas. Cabe ao desapropriado o direito de exigir

indenização justa em dinheiro. Apenas em caso de iminente perigo público, a autoridade pode usar a propriedade particular.

Ao proprietário sempre é assegurada a indenização, se houver dano. A pequena propriedade rural trabalhada pela família não pode ser penhorada. Também, a casa

onde mora o devedor e sua família. Obras literárias científicas, inventos industriais, criações industriais, marcas, nomes de

empresas e outros signos e distintivos pertencem aos seus autores. Quando há ameaça aos direitos de propriedade, cabem algumas medidas judiciais como o

Interdito Proibitório *, Imissão ou Reintegração de Posse *. É preciso existir um processo legal para alguém ser privado dos seus bens.

Direito de petição.

Você tem direito a fazer petição * aos órgãos públicos em defesa de seus direitos, contra a ilegalidade de atos de autoridades e contra o abuso de poder. Você tem o direito de obter certidões em repartições públicas para defesa de seus direitos e

para esclarecimento de situações de interesse pessoal. Nestes casos, nenhuma taxa pode ser cobrada por nenhum órgão público.

São garantidos, gratuitamente, aos comprovadamente carentes, o registro civil de nascimento e certidões de óbito de seus parentes.

Você, como cidadão, pode propor ação popular para: • Proteger o patrimônio público ou de entidade de que o governo participe; • Proteger a moralidade administrativa, o meio-ambiente e o patrimônio histórico e

cultural. Liberdade de trabalho ou ofício.

O estabelecimento de qualquer negócio e o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão são livres. As qualificações profissionais nas atividades especializadas deverão ser atendidas.

Qualquer atividade lícita não pode ser proibida. Desde que sejam pagos os impostos, taxas e contribuições sociais, ninguém pode impedir o estabelecimento do trabalho honesto.

As prefeituras podem exigir licenças de funcionamento (alvarás) e restringir certas atividades em alguns locais pelo bem do interesse público ou para evitar abusos.

Para assegurar o seu direito de livre exercício de atividade lícita, em local não proibido, cabem o mandado de segurança ou a ação cautelar.

D. DEVERES Os deveres do cidadão.

Direitos e deveres são como os dois lados de uma mesma moeda: não podem andar separados.

Como cidadão, você tem o dever de: • Votar para escolher nossos governantes e nossos representantes nos poderes executivo

e legislativo; • Cumprir as leis; • Respeitar os direitos sociais de outras pessoas; • Prover seu sustento com o seu trabalho; • Alimentar parentes próximos que sejam incapazes de prover seus próprios sustentos; • Educar e proteger nossos semelhantes;

• Proteger a natureza; • Proteger o patrimônio público e social do País; • Colaborar com as autoridades.

O QUE É?

Abuso de Autoridade: uso imoderado ou exagerado do poder público por parte de alguém que se encontre em exercício da sua função, passando dos limites de sua atribuição. Ação Cautelar: ação que visa garantir o efeito da ação principal. Auto de Apreensão: documento que relata e registra a apreensão de objetos que comprovam a ocorrência de um delito. Boletim de Ocorrência: documento que registra o acontecimento de uma ocorrência policial. Exame de Corpo de Delito: é o exame, feito por dois médicos, que analisa a materialização de uma infração. Flagrante delito: quando a pessoa é encontrada cometendo um crime, ou é surpreendida no mesmo lugar no momento em que vai cometer o crime, ou ainda quando foge seguido de protesto público. Habeas Corpus: é o documento feito por qualquer cidadão para impedir uma prisão ou o desrespeito ilegal ao seu direito de locomoção. Habeas Data: é o documento dirigido a um Juiz, feito por qualquer cidadão, para assegurar o conhecimento (ou correção) de informações a seu respeito, constantes no banco de dados de qualquer entidade pública. Imissão ou Reintegração de Posse: ato de entrar na posse de alguma coisa ou de algum direito. Interdito Proibitório: ação particular em que o proprietário, temendo ser molestado na posse, pede ao juiz que o proteja da violência iminente. Mandado de Segurança: ação que defende o cidadão da discriminação feita por qualquer autoridade do poder público. Medida Cautelar: ação que evita prejuízos ao requerente antes do julgamento da causa. Petição: requerimento, pedido, ação. É toda ação pela qual a pessoa se dirige ao juiz.

LIMITES DO LEGISLATIVO O Vereador tem a função de propor leis e fiscalizar os atos do Executivo Municipal, mas nem sempre pode fazer tudo aquilo que pretende ou imagina. Muitos bons projetos são rejeitados ou esquecidos na Câmara. O parlamento tem um grupo de vereadores que representa interesses individuais ou de grupos, que formam os chamados blocos da situação e oposição. A maioria dita as normas. Nem sempre um projeto que é de interesse da população consegue aprovação. Mesmo para ir a plenário, já é uma dificuldade. Apesar da Câmara ser o plenário (sessões públicas), as discussões são pautadas e quem estabelece o que entrará na pauta é a mesa diretora da Câmara. Bem, se para o vereador tudo isso já é confuso, como explicar para a população o funcionamento deste Poder que deveria legislar em seu benefício mas que, na maioria das vezes,

esta’ alheio aos seus interesses? Não é fácil, muitas vezes a população quer ver aprovado seus projetos e eles nem chegam a ser votados. Explicar como funciona essa “maquininha”, é outra tarefa necessária para dar transparência ao Legislativo. A maioria das pessoas desconhece que na Câmara tem uma mesa diretora, que o sistema é presidencialista, que são os vereadores (todos) que escolhem os que farão parte desta mesa, normalmente através de acordos, e que o presidente da mesa detém muito poder, inclusive o de definir quais são os projetos a serem discutidos. Pois bem, apesar da boa vontade, o vereador encontra algumas barreiras para trabalhar. A população sabe disso? E se soubesse, poderia pressionar os vereadores e o presidente da Câmara? Para quem está do lado de fora, parece que funciona assim: apresenta o projeto, os primeiros vão sendo discutidos e... Opa! A ordem de chegada não garante a entrada do projeto na pauta, nem se ele é de conhecimento da população ou sua aprovação vá beneficiar em muito a comunidade. A vontade do presidente define a ordem de discussão dos projetos e não é raro um projeto ser congelado porque não é de interesse da bancada da situação. Além das barreiras criadas na própria Câmara, o prefeito também tem poder de vetar as iniciativas que julgue incompatíveis com sua linha de governo. O prefeito muitas vezes também consegue maioria na Câmara. Quando isso acontece, ele tenta impor seus projetos ao Legislativo. A oposição, nestes casos, só consegue denunciar os casuísmos. Exemplo deste controle do Executivo sobre o Legislativo é a própria Assembléia Legislativa de São Paulo, que reúne os deputados estaduais. Na Assembléia, Fleury controla a maioria, através de alianças com os partidos de direita, e dificilmente a oposição consegue aprovar um projeto, abrir uma CPI, etc.

FUNÇÕES DO PARLAMENTO Todas as Casas Legislativas – Senado, Câmara Federal, Assembléia Legislativa e Câmara Municipal – têm um regulamento que dita suas normas de funcionamento. Quanto maior for o conhecimento deste regimento, mais facilidade o parlamentar terá de aproveitar todos os recursos existentes e explorar ao máximo suas possibilidades, dando mais qualidade ao seu trabalho. De um modo geral, os regimentos internos, que têm variações em cada Legislativo, apresentam características comuns. Uma delas é dar ao Presidente da Casa excesso de poderes, como o de definir a Ordem do Dia, ou seja, determinar quais projetos serão discutidos e votados. Uma forma de diminuir esse excesso de poder é permitir que a Ordem do Dia seja elaborada por um Colégio de Líderes, composto pelo líder (representante) de cada partido com representação na Câmara. Isso pode ser feito através de acordo entre os parlamentares. Além de centralizador, o Regimento Interno (RI) normalmente é extenso e confuso, tratando do mesmo tema em diversas partes do texto, utilizando uma linguagem técnica formal, que dificulta o seu entendimento. Outro problema encontrado na ampla maioria dos regimentos é que eles nem sempre estão de acordo com a Lei Orgânica do Município. Nestes casos prevalece a Lei Orgânica e para mudar o artigo do RI é preciso aprovar um Projeto de Resolução, que o modifique ou suprima. MOÇÃO Petição sugerindo a manifestação da Câmara sobre determinado assunto, pedindo providências, prestando solidariedade ou manifestando repúdio. INDICAÇÃO Petição em que o vereador sugere ao Executivo medidas de interesse público, como asfaltar determinada rua, colocar semáforo em algum cruzamento, etc. REQUERIMENTO Utilizado para solicitações, principalmente de informações e abertura de Comissão Parlamentar de Inquérito.

REQUERIMENTO DE INFORMAÇÕES Através deste instrumento, o vereador pode solicitar qualquer tipo de informação, como as referentes a gastos realizados pela Prefeitura, número de servidores e execução orçamentária. Ele é importante para se ter um acompanhamento da aplicação de recursos no município, assim como o controle dos gastos e a comparação de custos. REQUERIMENTO DE CONSTITUIÇÃO DE COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO Utilizado para solicitar a constituição de uma CPI. Foi com um requerimento assinado inicialmente pelo deputado José Dirceu e pelo senador Eduardo Suplicy que se constituiu a CPI que culminou com o impeachment do Presidente Collor. Sempre que houver denúncias de irregularidades devemos apurá-las através de requerimentos de informação ou através de CPI, dependendo da gravidade da denúncia. PROJETOS São vários os tipos de projetos que podem ser apresentados e vão desde propostas para a elaboração de novas leis, até a alteração da Lei Orgânica do Município. PROEJTOS DE LEI Proposta apresentada por um vereador ou pelo prefeito, para ser submetido à análise, discussão, voto, sanção e se transformar em lei. PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Proposta que a Câmara pode publicar, independente da sanção do prefeito, ou seja, a decisão só compete ao Legislativo. Um exemplo é a concessão de título de cidadão. PROJETO DE RESOLUÇÃO Destinado a regulamentar assuntos internos da Câmara, como a remuneração dos parlamentares e o Regimento Interno. PROJETO SUBSTITUTIVO É uma contraproposta apresentada por um vereador, para substituir outra já apresentada. O substitutivo deve ter relação com o projeto que pretende substituir e pode ser apresentado até para contrapor projetos de iniciativa do Executivo. Um exemplo de substitutivo é quando o prefeito apresenta projeto propondo aumento de 70% para determinado imposto e o vereador discorda e apresenta substitutivo propondo aumento de 20%. EMENDA Proposta apresentada por um vereador para mudar alguns pontos de um projeto de lei, de iniciativa do próprio Legislativo (vereador) ou Executivo. PROJETO DE INICIATIVA POPULAR A iniciativa deste projeto é da sociedade civil e ele deve ser subscrito (assinado) por um determinado número de eleitores. Sua regulamentação deve estar prevista na LOM. Nem todos os municípios incluíram o projeto de iniciativa popular nas LOMs. Um aspecto importante a ser discutido na elaboração da Lei Orgânica do Município. PRONUNCIAMENTOS Discursos proferidos pelo vereador no plenário da Câmara. COMISSÃO PERMANENTE São comissões temáticas, fixas, compostas por um grupo de vereadores escolhidos pelo próprio Legislativo. O número de comissões permanentes, assim como os temas abordados

também são definidos pelo Legislativo, geralmente através de negociação política. A Comissão de Constituição e Justiça tem existência obrigatória e é por ela que os projetos iniciam sua tramitação nas comissões. Ela julga a constitucionalidade do projeto, ou seja, se sua iniciativa não fere alguma norma ou lei. Outras comissões comuns são a de Saúde, Trabalho, Promoção Social e Meio-Ambiente, mas sua composição, enunciado e existência variam em cada Legislativo. COMISSÃO TEMPORÁRIA Essa comissão tem um prazo de funcionamento limitado. Serve para elaborar algum estudo ou apurar alguma denúncia. COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO Solicitada através de requerimento que deve ser votado, a CPI, quando instalada, se destina à apuração de um determinado fato ou denúncia, em matéria de interesse do município. Matérias de interesse estadual ou nacional devem ser apuradas pela Assembléia Legislativa ou Câmara Federal, respectivamente. A CPI pode convocar e tomar depoimentos de autoridades municipais, intimar testemunhas e utilizar todos os recursos disponíveis para esclarecer os fatos apurados. COMISSÃO DE ESTUDOS Utilizada para estudar assuntos relativos ao município ou de interesse municipal. Sua destinação é ampla e pode abordar temas ou problemas, indo desde o impacto da instalação de um equipamento público, até ameaças à saúde da população e meio-ambiente. SESSÕES EXTRAORDINÁRIAS Utilizadas para discutir projetos que não estejam na Ordem do Dia. Podem ser convocadas por 1/3 dos vereadores. SIMPÓSIOS, DEBATES E SEMINÁRIOS Atividades que incentivam a participação da população, desde que o tema seja de interesse público, e podem ser convocadas por um vereador, uma bancada, uma comissão permanente ou temporária, ou pelo conjunto da Câmara, com a participação ou não de outras entidades. TRIBUNA POPULAR Instrumento de grande importância para ampliar a participação dos munícipes. Na tribuna popular, entidades e populares podem se inscrever para discutir assuntos de interesse do município. Poucos municípios se utilizam deste instrumento, que deve estar previsto na Lei Orgânica do Município ou no Regimento Interno da Câmara Municipal. AUDIÊNCIA PÚBLICA Prevê a participação popular na discussão de determinados projetos. A experiência é nova e raros são os municípios que implantaram esse tipo de audiência. Em São Paulo, nos projetos de orçamento, Plano Diretor, matérias tributárias e zoneamento urbano, por exemplo, é obrigatória a realização de duas audiências públicas, antes da votação em plenário. Todas as iniciativas parlamentares ganham força quando respaldadas por setores organizados da população, que pressionarão o Executivo e o próprio Parlamento para o atendimento de suas reivindicações. Além das iniciativas previstas no RI da Câmara, o vereador deve fornecer informações que ajudem os movimentos a elaborarem propostas alternativas, assim como tornar transparente sua atuação, prestando contas do mandato ao Partido e seus eleitores. Quanto mais informações a população tiver sobre o funcionamento da Câmara e as prioridades do Executivo, mais instrumentos teremos para controlar e, eventualmente, denunciar a ação governamental.

MODELOS

INDICAÇÃO Indico ao Sr. Prefeito... a necessidade de providências, junto aos órgãos competentes, no sentido de ser construída uma escola no bairro... Indico ao Prefeito...... a necessidade de providenciar junto aos órgãos competentes, no sentido de ser realizado a iluminação da rua.... na vila.... REQUERIMENTO DE INFORMAÇÕES Requeiro, na forma regimental, sejam solicitadas ao Sr. Prefeito.... as seguintes informações:

1. Se houve concorrência para a realização da obra.....? 2. Quais empresas concorreram? 3. Qual o critério adotado para escolher a empresa vencedora? 4. Qual empresa apresentou a melhor proposta? Requeiro, na forma regimental, sejam solicitadas ao Sr. Prefeito... as seguintes informações: 1. Quanto o município gastou na construção da escola situada na rua .... na vila....? 2. Qual o total da área construída? 3.

REQUERIMENTO DE CONSTITUIÇÃO DA COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO Os vereadores (nomes).... requerem constituição da Comissão Parlamentar de Inquérito para apurar as graves denúncias de irregularidades veiculadas pela rádio...., no dia...., no programa.... Considerando que têm surgido várias informações de irregularidades na coleta de lixo em nosso município; Considerando as constantes reclamações da população em relação a esse serviço; Considerando que a empresa contratada para efetuar esse serviço não tem cumprido as cláusulas contratuais estabelecidas; Considerando a gravidade das denúncias veiculadas pela rádio...., envolvendo a empresa prestadora deste serviço, assim como o secretário municipal...; Requeremos, na forma regimental, ouvido o Plenário, a constituição de Comissão Parlamentar de Inquérito para apurar tais denúncias, pelo prazo de 90 dias, a partir de sua constituição, composta por (n º) ... vereadores. MOÇÃO Moção de repúdio e protesto contra o assassinato o casal de sindicalistas José Luis Sundermann e Rosa Hernandes Sundermann, ocorrido no dia 12 de junho, em São Carlos, Interior de São Paulo. Considerando que José Luis era vice-presidente do Sindicato dos Trabalhadores da Universidade Federal de São Carlos, membro da direção da Federação dos Servidores das Universidades (Fasubra) e diretor da CUT regional. Considerando que, junto com a mulher, que era membro da direção nacional do PSTU, atuava junto aos de sem-terra e bóia-frias da região; Considerando que o Polícia local descartou a possibilidade de assalto e o caso se caracteriza como crime político;

Requeremos à Mesa Diretora desta Casa, ouvido o plenário, seja aprovado a seguinte Moção de Repúdio aos assassinatos de José Luis e Rosa Sundermann, ao mesmo tempo que exigimos providências do exmo. Governador Fleury Filho, no sentido de acelerar a apuração do caso, punindo exemplarmente os criminosos. Requeremos ainda, seja enviada cópia desta à Câmara de São Carlos e ao governador Fleury Filho. Sala de Sessões,

Moção de repúdio e protesto contra as agressões sofridas pelos integrantes do Movimento dos Sem-Terra, que ocupavam área pública localizada na rua...., no dia...., nesta cidade.

Considerando a ação violenta da Polícia Militar, que sem ordem judicial decidiu retirar os ocupantes desta área, ferindo.... e destruindo seus pertences;

Considerando que as famílias ocupantes negociavam com o governador a compra da área..., que não vem sendo utilizada e que o local sequer fazer parte de projetos sociais a serem desenvolvidos;

Considerando que representantes desta Casa acompanhavam tais negociações... Requeremos à Mesa Diretora desta Casa, ouvido o Plenário, seja aprovada a seguinte

Moção de Repúdio à ação violenta e ilegal da PM local, ao mesmo tempo que exigimos providências para que se apure o(s) responsável por esse ato, e seja dada continuidade ao processo de negociação com os sem-terra que ocupavam o local.

Requeremos ainda que sejam enviadas cópias desta ao governador....., ao secretário da Segurança Pública.... e ao prefeito...

Sala das Sessões, Esses são alguns exemplos de proposituras que podem ser encaminhadas pelos

parlamentares. É importante ressaltar, que o documento deve deixar claro o pedido, proposta ou reclamação e que os termos, na medida do possível, devem ser simplificados. É comum imaginar que por se tratar de documento oficial, ele deve ser feito em linguagem rebuscada – aquela que complica nosso entendimento e o daqueles que terão acesso ao esse documento. Para requerer é necessário:

• Quem é o destinatário (para quem)? • O que vai ser solicitado (repudiado etc). O FATO. • Quem solicita? Assinatura(s).

O fato deve conter todos os dados disponíveis. No caso de uma denúncia, é necessário precisar local, data, além dos envolvidos (denunciantes ou denunciados). Saber requerer é outra arma no Parlamento. A clareza e objetividade dos nossos requerimentos facilitam o entendimento no pedido e dão menos margem a manobras ou respostas vagas.

Todo requerimento ou propositura de iniciativa parlamentar deve ser feito em papel timbrado da Câmara.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA O JUDICIÁRIO A SERVIÇO

DO POVO

Vimos várias formas dos parlamentares usarem o mandato em benefício da coletividade mas, além da ação parlamentar, a população também conta com outros instrumentos que devem ser utilizados em seu benefício. Qualquer cidadão pode e deve recorrer à Justiça quando as leis não estão sendo cumpridas.

O Poder Judiciário, formado por Tribunais e Juizes, existe para garantir o cumprimento das Leis, mas só pode tomar providências, quando acionado. Para garantir a sua necessária

imparcialidade, a Constituição determina que ele seja inerte e só se mova quando for provocado. Pois bem, é aí que entra o Ministério Público: um órgão essencial à distribuição da Justiça,

formado pelos promotores e procuradores de Justiça, que “fiscalizam” o cumprimento da lei. Quando verificam que algo não está direito, acionam o juiz, para garantir o cumprimento da legislação. Geralmente, os promotores ficam no Fórum,, no mesmo prédio onde está o juiz.

Para acionar um promotor de Justiça você pode ser atendido pessoalmente ou relatar a irregularidade por escrito (petição). Através da denúncia feita, o promotor abrirá um inquérito civil para averiguar o que está acontecendo. Se o desrespeito à lei for constatado, ele entrará com uma Ação Civil Pública, fundamentada nos dados que colheu no inquérito. QUANDO ACIONAR A JUSTIÇA? Quando seus direitos ou de outros cidadãos estejam sendo desrespeitados e os órgãos competentes não tomam providências para resolver o problema. Um exemplo é o direito da criança a uma escola pública gratuita e de qualidade. Várias crianças estão fora da escola por falta de vagas, outras escolas não atendem adequadamente, suas instalações muitas vezes são precárias e até colocam em risco os menores ali matriculados. Diante de um desses casos, você procura a Delegacia de Ensino, o Departamento Municipal de Ensino, o Departamento Municipal de Educação.... e nada! Procura o Conselho Tutelar mas... Pois é, essa é a hora! Outro exemplo é a utilização de equipamentos ou verbas públicas nas campanhas eleitorais. Usou, gastou... O povo pagou! Justiça neles! A Justiça deve ser acionada quando a lei está sendo desrespeitada. Se o juiz avaliar que o pedido é procedente, determinará que a irregularidade seja corrigida. É importante saber que além dos promotores, as associações legalmente constituídas, com pelo menos um ano de registro, podem propor a Ação Civil Pública. O sucesso da ação dependerá da mobilização popular. Muitas vezes, o juiz acata a ação e é contestado através de recurso em instâncias superiores. Esse processo pode ser mais, ou menos demorado. O apoio da população, que acompanhará a ação, pode acelerar essas decisões. DIREITO DE PETIÇÃO Petição é um pedido que pode ser dirigido ao Promotor de Justiça, ao Delegado de Polícia, ao Prefeito, aos Vereadores, ao Juiz de Direito, ao Delegado de Ensino ou qualquer representante do Poder Público, reclamando, denunciando e exigindo que um direito seja garantido.

Qualquer cidadão pode redigir uma petição. A Constituição Federal, no capítulo dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, artigo 5, parágrafo 33, garante:

- Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

No seu parágrafo 34 completa: São assegurados, independente do pagamento de taxas: a) Direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou

abuso de poder. Pois é, nós temos alguns instrumentos legais que facilitam a fiscalização do Poder Público e

cobra dele as responsabilidades devidas. O cumprimento das determinações legais como direito à saúde e educação ainda estão longe de serem cumpridos e cabe a nós, junto com os movimentos sociais, pressionar para que a população tenha seus direitos assegurados.

Redigir uma petição não é um bicho de sete cabeças. Você precisa colocar o destinatário – aquele que receberá a petição – nome, nacionalidade, profissão, endereço – e colocar a base legal de seu pedido (art. 5, 34 “a” da Constituição Federal). Depois, basta contar o que quer, pedir deferimento (que ele seja atendido), data e assinar. É simples. É bom lembrar que, como todo documento, você deve guardar uma cópia da petição enviada.

Outro detalhe que deve ser considerado é que, apesar de não existir obrigatoriedade legal,

o tratamento a ser dado às autoridades ainda é formal. Ou seja, o que poderia ser apenas um Senhor (Sr), e já seria bastante respeitoso, é complementado por termos que habitualmente a população não utiliza, mas estão cristalizados na prática do Poder Judiciário. E se não usar? Bem, embora não exista nenhuma lei que nos obrigue a chamar as autoridades de “excelentíssimo”, a orientação dos advogados é que alguma destas autoridades pode considerar o tratamento “desrespeitoso” e isso poderia prejudicar a petição. Neste caso, fica a critério de quem a formular considerar os riscos e optar pela forma que achar mais conveniente.

Os termos excelentíssimo (Exmo) e ilustríssimo (Ilmo) devem ser aplicados nas seguintes situações: documentação enviada a prefeitos, promotores, juizes e secretários (responsáveis pela pasta, exemplo Secretário da Saúde), ganham a complementação do Exmo; abaixo do secretário, o termo utilizado é Ilmo, que cabe no tratamento dado a chefes de departamentos, diretores, etc.

MODELOS PETIÇÃO Exmo. Sr. Prefeito Josué Monteiro, brasileiro, desempregado, residente na Rua Abel Lopes, 15, vem por meio desta, com base no artigo 5, 34 “a” da Constituição Federal, exercer o direito de petição, expondo e requerendo o seguinte: Já se passaram dois anos desde que o Estatuto da Criança e do Adolescente entrou em vigor e até agora o município de Pedra Quente ainda não implantou o seu Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente. Considerando que este Conselho é responsável pela decisão, com participação da comunidade, de todas as políticas de atendimento à criança e ao adolescente nas áreas de educação, saúde, lazer, habitação, segurança e profissionalização, solicitamos providências no sentido de que seja criada lei dispondo sobre a política de atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente neste município e criando o referido conselho. Nestes termos, peço deferimento. Pedra Quente, 6 de agosto de 1994. -------------------------------------------- Josué Moreira OBS: Se o prefeito ignorar a petição, o Sr. Josué Moreira irá ao promotor de Justiça. Exmo. Sr. Prefeito Ilmo. Diretor do Departamento de Obras Mariana Souza, solteira, comerciária, residente à Rua Garanhum, 94, vem com base no art. 5, 34 “a” da Constituição Federal, exercer o direito de petição, expondo e requerendo o seguinte:

Em agosto do ano passado, fiscais da Prefeitura embargaram a obra de um poço

artesiano, irregular, na Rua Jujuba, 66, de propriedade da empresa Tecotel S.A ., responsável pela construção. Apesar do embargo, as obras continuam, colocando em risco as moradias vizinhas e o lençol freático da região, motivo alegado no pedido de embargo. O responsável pela área de fiscalização, Sr. José Grosseiros, foi acionado sem, contudo, tomar as devidas providências. Solicitamos sejam tomadas as providências necessárias para o cumprimento da lei.

Nestes termos, peço deferimento. Garanhum, 25 de maio de 1994 ------------------------------------- Mariana Souza OBS: A petição deve ser entregue às duas autoridades e a “componente” (Mariana) Deve ficar com duas cópias. Caso não haja resposta após 15 dias, o caminho é o Fórum, onde funciona o Ministério Público. Exmo. Sr. Promotor de Justiça Dalva Ferreira, casada, empregada doméstica, residente à Rua São Luiz, 40, e demais mães abaixo-assinadas, com base no art. 5, parágrafo 34 “a”, da Constituição Federal, vem exercer o direito de petição, expondo e requerendo o seguinte: Procuramos vagas para nossos filhos nas escolas públicas do município, mas não conseguimos matriculá-los em nenhuma delas. Encaminhamos solicitação ao Excelentíssimo Secretário de Educação do Município, assim como ao Exmo. Sr. Prefeito, sem conduto termos garantido o direito de nossos filhos ao ensino. Tendo em vista que de acordo com a Constituição Federal, artigo 227 e com a lei 8069/90, artigo 53 e seguintes é dever do Poder Público garantir o ensino fundamental e gratuito a todos, venho requerer que se tomem as providências necessárias para que o direito de toda criança à escola pública, gratuita e próxima de sua residência não seja desrespeitado. Nestes termos, peço deferimento. Lavoura, 8 de maio de 1994 ------------------------------------- Dalva Ferreira OBS: Bem, nesse caso é bom lembrar que se a Prefeitura E o Governo do Estado, Responsáveis pelo ensino Público, não conseguirem encontrar vagas para as

crianças, devem providenciar, de acordo com a lei, matrículas em escolas particulares e responsabilizarem-se pelo pagamento das mensalidades. Pagamentos de taxas em serviços públicos; falta de infra-estrutura para o atendimento da população atendida, bem como a precariedade das instalações dos equipamentos públicos, como uma escola que tem paredes rachadas e ameaça desabar; ações que ameaçam a saúde da população e todo e qualquer ato irregular devem ser objetos de petição. O bom senso nos ajuda a classificar o que deve ser encaminhado e quando é possível solucionar os problemas sem, necessariamente, acionar a Justiça. Infelizmente, a população não tem pecado pelo excesso de reclamações mas, depois de tanto e tanto tempo tendo seus direitos desrespeitados, ainda não se utiliza dos instrumentos legais que a beneficiam. Este caderno não pretende esgotar essa discussão, mas contribuir para o esclarecimento da população, que deve encarar o parlamentar petista como um aliado. Movimentos, associações, grupos de moradores, mães, cidadãos comuns devem ter um espaço privilegiado no parlamento, afinal é a Casa do Povo. Os parlamentares petistas podem utilizar este material da forma que acharem conveniente, inclusive reproduzindo-o em parte ou integralmente.