Manual de Desarrollo Sostenible

7/29/2019 Manual de Desarrollo Sostenible

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Modelo

Gua de Estilo sobrelas buenas prcticas y

la calidad en torno aldesarrollo local sostenible


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Modelo

Gua de Estilo sobre

las buenas prcticas yla calidad en torno al

desarrollo local sostenib


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Prlogo


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a sociedad en su conjunto se muestra altamente sensibilizada

hacia aquellos modelos de desarrollo orientados a un mejor

equilibrio social, econmico, medio ambiental, que en definitiva pre-

serven y mejoren la calidad de vida de los ciudadanos.

Cerca de dos siglos avalan las reflexiones al menos desde un pun-

to de vista terico respecto a la relacin entre economa, sociedad y

entorno. Ya en un momento ms cercano, la denominada Cumbre

de la Tierra, como se denomin a la Conferencia de Naciones Uni-das sobre el Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Ro de Janei-

ro en 1992, se muestra como una referencia histrica cuando se tra-

ta de plantear cualquier debate acerca del Desarrollo Sostenible.

Desde la Confederacin de Empresarios de la provincia de Cdiz, y

con el inestimable apoyo del Instituto de Empleo y Desarrollo Socioeconmico y Tecnolgico de

la Diputacin Provincial de Cdiz, hemos credo necesario abordar el presente trabajo a modo

de reflexiones, las cuales estn basadas en un pormenorizado estudio sobre las Buenas Prcti-

cas en torno al Desarrollo Sostenible y la Agenda 21.

El principal objetivo de este libro es servir de Gua de Estilo desde la cual instituciones lo-

cales, responsables pblicos y tcnicos municipales, de ambos lados del Estrecho, interpreten su

contenido con una perspectiva orientada a mejorar en eficacia cuantos planes, actuaciones y po-

lticas lleven a cabo a este respecto.

Entre las interesantes conclusiones de este trabajo, me gustara destacar aquellas que tienen que

ver con la sensibilizacin necesaria para poner en prctica polticas de desarrollo orientadas a la soste-

nibilidad. Es decir, polticas basadas en un alto grado de compromiso y participacin de los agentes so-

ciales que intervienen en la vida de nuestras ciudades. Tambin, y tal y como coinciden los expertos

internacionales, este trabajo pretende igualmente huir de una visin exclusivista en materia verde.

En definitiva, un mundo orientado a la sostenibilidad no es en modo alguno incompatible con

una profunda y tenaz actividad econmica y empresarial. Es ms, los empresarios y cuantas aso-

ciaciones trabajamos para su mejor cohesin nos mostramos altamente sensibilizados con la idea

tica y equilibrada del entorno, inequvocamente compatible con nuestra natural actividad co-

mo generadores de empleo y creadores de riqueza econmica.

En cualquier caso, la opinin acerca del resultado de este libro la dejo en manos de los ex-

pertos en la materia y a cuantos puedan beneficiarse de este concienzudo trabajo, en la con-

fianza de que les resulte de gran utilidad.

La Confederacin de Empresarios de la provincia de Cdiz seguir mostrndose sensible a s-

ta y otras actuaciones que contribuyan a mejorar nuestras ciudades y la calidad de vida de cuan-

tos habitamos en ellas, sin perder de vista el entorno sostenible que debemos dejar a modo de

herencia a quienes nos sucedan.

L


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ndice


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1. Introduccin: Aspectos Formales 1(Algunas ideas para empezar)

2. Se institucionaliza el concepto de Desarrollo Sostenible. 1(Sembrando nuevas ideas)

2.1. Desarrollo sostenible: breve resea histrica 1(Entre la economa del cow boy y el Navo Espacial Tierra)

2.2. Agenda 21 y Desarrollo sostenible: Contexto institucional 1(Ideas que vienen desde arriba)

2.2.1. El salto escalar 1(Desde la visin planetaria de las Naciones Unidas a la ciudad donde vivo)

2.2.2. El ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) 2(Para ayudar)

2.2.3. Algunas notas sobre el DLS en Europa 2(Tejiendo la red)

2.2.4. El contexto nacional para las A21L 2Que inventen otros?

2.2.5. De Ro al lugar donde vivo pasando por Andaluca 3(Otro salto)

2.3. Necesidad de valorar la experiencia de la Agenda 21 Local 3(Pararse un momento y pensar)

3. En torno a la experiencia gaditana de la Agenda 21 Local 4

(A la hora de la verdad)3.1. Entramado de la Agenda 21 Local 4

(Un declogo para el anlisis)

3.2. Medio ambiente y desarrollo en la provincia de Cdiz 4(El vrtigo litoral)

3.3. La muestra elegida para el anlisis de las A21L en la provincia de Cdiz 5


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4. La Agenda 21 Local como proceso de aprendizaje social 6(Nuestro declogo)

4.1. Origen de la iniciativa 6(Al principio)

4.2. Arquitectura organizativa 6(Construyendo un nuevo edificio)

4.3. Aspectos metodolgicos I: Diagnstico 7(lo precedente engendra lo subsiguiente)

4.4. Aspectos metodolgicos II: Plan de Accin 8(Las Propuestas)

4.5. Movilizacin de recursos 8(Obras son amores y no buenas razones)

4.6. Informacin 8(Conocer para participar y decidir)

4.7. Comunicacin 9Construyendo puentes

4.8. Participacin 10Es cosa de todos

4.9. Desarrollo institucional 10(Lo que hicimos)

4.10. Evaluacin 11(Valorando lo hecho)

Reflexiones para las dos orillas del Estrecho 11

Anexos

Anexo I 12

Anexo II 13

Anexo III 14


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Introduccin:Aspectos Formales(Algunas ideas para empezar)

Introduccin

Necesidad deun nuevo modelode desarrollosostenible

Saltosescolares de la

Agenda 21

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Declogopara el anlisis

de la A21 enla Provincia

de Cdiz

Solucionespara un desarrollo

ms sostenible

1.


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l trabajo que ahora inicia su andadura no pretende revisar lo hecho hasta el momento en

el campo de las Agendas 21 Locales (A21L). Slo trata de ser una modesta contribucin al

debate sobre el papel que stas han jugado, en el marco del Desarrollo Local Sostenible de la

provincia de Cdiz. Para ello se proceder de una forma sencilla: analizaremos el proceso a tra-

vs del cual se ha conducido la implantacin de tan novedoso instrumento. Este anlisis debe-

ra proporcionar algunos ejemplos o casos ilustrativos sobre el buen hacer. Su principal objetivo

es que cualquier municipio pueda aprovechar las

prcticas ms positivas que se encuentren.

El ICLEI (International Council for Local Environ-

mental Initiatives) define la Agenda 21 Local como

aquel proceso participativo y multisectorial dirigido

a alcanzar los objetivos de la Agenda 21 en la esfera

local, por medio de la preparacin en implementa-

cin de un plan de accin estratgico a largo plazo,

que seala la prioridad concerniente al desarrollo sos-

tenible local. Asumiendo esta definicin como punto

de partida, las Agendas 21 Locales deberan ser enten-

didas como instrumentos diseados para iniciar a los

ciudadanos en formas ms sostenibles de vivir, de pro-

ducir y consumir, de relacionarse con sus semejantes y

con su entorno.

Resulta claro que la propia definicin, aunque en trminos muy generales, apunta las metas

a las que debemos aspirar y cmo abordar su consecucin. Pero la sencillez del enunciado no

puede confundirse con la dificultad que encierra el cambio propuesto. Porque se trata de eso:

de un cambio radical en la manera de enfrentarnos a la economa, al medio ambiente y a la so-

ciedad.

Lo anterior, lo que se pretende, no puede dejar de compararse con lo ya realizado. De ese em-

parejamiento dialctico surgen las discrepancias y las similitudes. Y eso proporciona indicios so-

bre si el camino emprendido se est haciendo en el sentido correcto o es preciso cambiar el rum-

bo, sobre si el ritmo es lento o adecuado. Porque en el anlisis de todo cambio, y ste es

probablemente uno de los mayores al que se ha enfrentado el ser humano, conviene observar

algunos aspectos clave. En el caso de las A21L: liderazgo, mtodo, capacidad, integracin1, con-

tinuidad, innovacin, participacin, financiacin, etc. son slo algunos de esos aspectos a los

que antes se aluda. Se intentar, en consecuencia, que el anlisis de tales aspectos aparezca ge-

oreferenciado a la provincia de Cdiz.

El esquema metodolgico es bastante elemental y aparece detallado ms adelante. Sirva co-

mo anticipo que nuestra intencin es dar respuesta a los hitos mencionados a continuacin:

Agenda21Instrumentosdiseadosparainiciaralosciudadanosenformasmssosteniblesdevivir,deproduciryconsumir,de

relacionarseconsussemajantesyconsuentorno

IdLas Adebecomopara

en fode viy conde recon sy con

E


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1. Necesidad de un nuevo modelo de desarrollo.

2. Soluciones para un desarrollo ms sostenible.

3. Saltos escalares de la Agenda 21 Local.

4. Declogo para el anlisis de la A21L en la provincia de Cdiz.

5. Reflexin final.

Es posible que todo ensayo sobre Buenas Prcticas o Gua de Estilo deba centrarse, de

casi exclusiva, en la bsqueda de experiencias de inters. Pero tampoco es menos cierto q

ocasiones la ausencia de contextos, o circunstancias que explican por qu ocurren las

de una determinada manera, hacen que esos hallazgos pierdan parte de su sentido. Por e

zn los primeros apartados no son intrascendentes sino ms bien todo lo contrario. Com

sulta lgico pensar el apartado tercero y cuarto constituyen el cuerpo central de este trab

Es lgico suponer que la informacin que nutre nuestras reflexiones procede, en lo f

mental, de lo acaecido en los municipios gaditanos que sirven de muestra. La bsqueda

formacin se convierte as en parte clave del proceso de elaboracin de este manual.

los criterios utilizados en la eleccin de la muestra como las tcnicas empleadas para ac

a la informacin, sern descritos en sucesivos apartados.

La relativa novedad de este trabajo podra estar, sin embargo, en

tructura propuesta para el tratamiento de los casos seleccion

El que hemos dado en llamar declogo para el anl

las A21L, es una adaptacin del modelo utilizado e

teriores ensayos sobre Gestin integrada de

litorales (GIAL). La razn que avala la utili

de este esquema metodolgico reside e

los proyectos de GIAL, igual que las

son instrumentos puestos a disposic

iniciativas que pretenden un des

ms sostenible. La nica diferencia r

con certeza, en el mbito geogrfico d

cacin. Pero incluso esta limitacin ser

de superar en caso de que fuera nece

ya que lo verdaderamente importante

mtodo empleado.

El formato en el que se presenta el

pretende ser didctico y de fcil lectur

ra ello no slo se ha redactado de forma

sinttica; tambin se han colocado algun

las ideas ms importantes dentro de


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En letra negra y con el ttulo de Ideas clave, aquellas cuestiones generales de cierto alcance.

En letra roja y con el ttulo de Para la reflexin, aquellos temas o experiencias que ne-

cesitan mejora, que podran constituir autnticas lecciones de aprendizaje.

En letra azul y con el ttulo de Buenas prcticas, aquellas actuaciones que merecen ser

realzadas por valorarse de forma positiva.


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2.


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2.1. Desarrollo sostenible: breve resea histrica2

(Entre la economa del cow boy y el Navo Espacial Tierra)

No cabe duda que la Cumbre de la Tierra, como se denomin a la Conferencia de Nacio-nes Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), celebrada en la ciudad brasileade Ro de Janeiro en 1992, constituye uno de los hitos ms importantes en relacin al desarro-llo sostenible. Cuando se realiza esta afirmacin se hace pensando en la formalizacin y asun-cin de un concepto por parte de la institucin pblica internacional de mayor capacidad e in-fluencia: Naciones Unidas. Desde esta plataforma institucional, el salto a otras escalas degobierno (nacional, regional y local), se produce no sin antes superar ciertas dificultades.

Pero conviene recordar que el fruto recolectado en la Cumbre de la Tierra fue frtilmenteabonado casi desde el inicio de la Edad Contempornea. Es decir, al menos desde el punto devista terico, la relacin entre sociedad, economa y entorno tiene un aval de ms de dos siglosde reflexin y debate. En efecto, la publicacin del ensayo de T. Robert Malthus sobre la pobla-cin (1798) inaugura una corriente de pensamiento tildada de pesimista.

La discusin se inicia cuando este clrigo de la Iglesia anglicana razonaba, observando las con-secuencias sociales de la Revolucin Industrial, que el problema se plantea a partir del desfaseque existe entre el crecimiento de la poblacin (en progresin geomtrica) y la capacidad paraincrementar la produccin alimenticia (en progresin aritmtica). La reaccin de marxistas y ca-tlicos fue la esperada desde la lgica de su ideologa e ideario, respectivamente: los primerosaducan el injusto reparto de la riqueza y los medios de produccin, y los segundos se negabana aceptar unos presupuestos que conducan, de forma inexorable, al control de la natalidad.

A lo largo de estas dos centurias ha continuado la controversia. Aunque el planteamiento ya esotro, especialmente cuando tercia el factor tecnolgico, todava continan vigentes algunos interro-

Vs

Antropocntrico Ecocntrico


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gantes del mismo. Incluso puede afirmarse que, en el fondo, se trata de problemas no resueltoel ser humano como colectividad organizada que vive en un lugar de recursos y posibilidades

Tambin cabe sugerir algo obvio: el pensamiento actual enuncia este tipo de cuestionmanera ms compleja. Y es que dicha complejidad crece al mismo ritmo que ha avanzado nocimiento que tiene la sociedad sobre s misma, por un lado, y del que ostenta respecto adio ambiente, por otro. La bsqueda de sus relaciones ha corrido casi paralela a los avanceteriormente sealados. Otro hecho aade atractivo a cualquier reflexin al respecto: el ende dichas relaciones ya no es nico. stas se pueden abordar desde una concepcin en la qser humano es el ncleo de la cuestin (antropocntrica) pero tambin otra en la que ya el nico protagonista (ecocntrica). En ambos casos los aspectos ticos condicionan el ramiento de tal forma que se erigen en fiel de la balanza.

Algunos antecedentes de inters los marca la ciencia econmica. El premio Nobel estaddense Paul Samuelson reconoca, finalizando la II Guerra Mundial, su decepcin por el hecque el Producto Nacional Bruto (PNB) siguiera utilizndose como indicador del nivel econy social de un pas. Por el contrario, asume la necesidad de un Bienestar Econmico Neto (Este nuevo medidor restaba al anterior los costes sociales y ambientales. Es decir, se inteen dicha ecuacin contable el coste necesario para conseguir ese PNB.

Este mismo economista propone patrones de produccin y consumo distintos a los entvigentes; ms cercanos, quizs, a los postulados por la filosofa keynesiana. Llega a recononecesidad de que las polticas pblicas asuman el papel corrector de las externalidades y dciones generadas por el libre mercado. En estos trminos, y no en otros, plantea la ordendel territorio, la planificacin y coordinacin de las propias polticas pblicas, la implantaciinstrumentos de gestin reglamentarios, financieros, etc.

Los denominados economistas-eclogos, siguen la misma senda; interpretan que la placin es una herramienta fundamental para la proteccin del medio ambiente. Y es que lasternalidades del sistema econmico se manifiestan en forma de contaminacin acsticacin del agua, del aire, del suelo

Al nacer la dcada de los setenta otro economista, K.E. Bouding, utiliza la analoga de lanoma del cow-boy, basada en la interpretacin de la existencia casi ilimitada de recursoturales y grandes espacios abiertos para los desechos contaminantes y vertidos. As mostradesacuerdo con un modelo econmico inviable desde el punto de vista ambiental. Expresisignificativa se contrapone a la de Navo Espacial Tierra, que fue acuada mucho antedefinir otra concepcin econmica muy diferente. La sentencia de este autor no deja lugardas cuando afirma que el hombre debe encontrar su lugar en el sistema ecolgico ccliforma que ste sea capaz de una reproduccin material continua.

Para lareflexin 1Otro economista,K.E. Bouding,

utiliza la analogade la economa del cow-boy,basada en la interpretacinde la existenciacasi ilimitada de recursosnaturales y grandes espaciosabiertos para los desechoscontaminantes y vertidos


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las necesidades de los habitantes del aparato. Resulta evidente que estos dos ltimos autores su-

peran con su discurso la dialctica socialismo-capitalismo, casi excluyente en plena Guerra Fra. Laprincipal razn, no pude olvidarse, radica en que un problema de esta naturaleza afecta al Pla-neta en su conjunto.

Pero tambin en Europa la preocupacin por el modelo de desarrollo es palpable. En 1968, eldenominado Club de Roma reuna a influyentes politlogos, genetistas, economistas, socilo-gos, planificadores, etc. La publicacin en 1972 del Informe Los lmites al crecimiento pone demanifiesto sus inquietudes. Pero hay que subrayar que dicho informe est basado en los trabajosque dirigi D.L. Meadows en el MIT (Massachussets Institute of Technology); el mismo lugar don-

de J.W. Forrester desarroll aos antes sus investigaciones sobre Dinmica de Sistemas.

En efecto, Forrester utiliza su concepcin sistmica para construir un modelo mundial al quedenominaWorld 2. En l se relacionan los principales subsistemas: poblacin, inversin de ca-pital, espacio geogrfico, recursos naturales, contaminacin y produccin de alimentos. Su dis-cpulo, que har famoso su apellido a travs del Informe Meadowspara el Club de Roma, per-fecciona el mismo modelo y lo denomina World 3. Los resultados de las diferentessimulaciones resaltaban la idea de colapso global en el marco cronolgico del Siglo XXI. La cau-sa principal: el agotamiento de los recursos naturales no renovables.

Dicho colapso se manifestara en una cada sbita e incontrolada de la poblacin y de la ca-pacidad industrial, lo cual llevara a tasas de desempleo socialmente insoportables. Cualquier de-seo de alterar la tendencia observada debera adoptar una disciplina, mantenida en el largo pla-zo, que aportara estabilidad a los ecosistemas y a la economa. Cuanto antes se adoptara estadecisin ms probabilidades de xito habra. En consecuencia, la lgica de este ejercicio de ra-

NecesidadesdelosHabitantes

Capacidad

deCarga


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Es posible que buena parte de las crticas que tuvo el World 3 en Europa estuvierafundamentadas. De todas formas lo interesante, a nuestro juicio, no es slo el mtodo emdo, las hiptesis de trabajo, e incluso sus conclusiones. El propio debate sobre la relacin qestablece entre sociedad, economa y ambiente, es un hecho tan significativo que adquiertagonismo por s mismo. Resulta evidente que el ser humano todava no ha despejado lascipales incgnitas de dicha relacin.

2.2. Agenda 21 y Desarrollo sostenible: Contexto institucional

(Ideas que vienen desde arriba)

2.2.1. El salto escalar

(Desde la visin planetaria de las Naciones Unidas a la ciudad donde vivo)

Si el debate intelectual sobre el modelo de desarrollo a principios de la dcada de los sede la anterior centuria se planteaba en trminos parecidos a los descritos qu ocurra denlas instituciones internacionales?Cmo se fragu la institucionalizacin del concepto dello sostenible?Cmo se produjo la transferencia de ideas desde las alturas internacionaleta la realidad local?

Las respuestas a estas preguntas pueden contribuir a delinear algunos antecedentes dsarrollo Local Sostenible (DLS). Para empezar hay que recordar que la UNESCO convoc ers, en 1968, la Conferencia Internacional de la Biosfera. As mostraba su preocupacin pasuntos ecolgicos del Planeta. En esta reunin se propuso que la ONU auspiciara un entro para tratar los problemas ambientales que aquejaban o amenazaban a la Humanidadque reconocer que el trasfondo, de nuevo, pona frente a frente a los dos sistemas ecocos productivos. Pero tampoco es menos cierto que socialismo y capitalismo, vean desbda la exclusividad de su protagonismo con la irrupcin de algunos de los pases ms desdados de la Tierra.

Poco despus, en 1972, se celebra en Estocolmo la Conferencia sobre el Medio HumLos prolegmenos de la reunin fueron, quiz, tan importantes como sus resultados (acrea el Programa de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, PNUMA). Y es que, en lparacin, los pases ms pobres reclamaban una visin menos cercana al ecologismo yticismo del medio ambiente, ms propia de los pases ricos. Los menos desarrollados edan que temas inherentes al medio ambiente eran adems: el hambre, la miseria personas y sus viviendas, la enfermedad, la falta de instalaciones sanitarias, etc.. De nsociedad, economa y medio ambiente se dan la mano en un debate no exento de un dable trasfondo poltico.

La repercusin y el eco de esta reunin aconteci pero tard cierto tiempo, al menos de


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(Estrategia Mundial para la Conservacin), Declaracin de Nairobi del PNUMA, una especie deEstocolmo + 10, etc. Quizs, el Informe presentado en 1987 por la Comisin Mundial del Me-dio Ambiente y el Desarrollo, creada por la ONU cuatro aos antes, (y cuya portavoz era la pri-mera ministra noruega G.H. Brundtland), tuvo el acierto de consolidar la definicin de desarro-llo sostenible: aquel que responde a las necesidades actuales sin comprometer la capacidad delas generaciones futuras. Este informe, titulado Nuestro futuro comn, pasara a ser otro delos hitos ms destacados del DS.

Pero la ciudad sueca marc en 1972, y de manera decisiva, el devenir reciente del debate. Allse pronunciaron frases de tremendo mensaje la pobreza es la peor forma de contaminacin.Con los antecedentes descritos se organiza una nueva convocatoria institucional. La ONU pro-pone que Ro de Janeiro sea en 1992 sede de un nuevo encuentro mundial para la discusin. Yaen esta ocasin se haba aprendido una leccin: que tambin los pases pobres son protagonis-tas, especialmente si pensamos en trminos de poblacin y de recursos naturales.

Se estima que a la antigua capital brasilea asistieron entre 20.000 y 30.000 personas. Perouna nueva divisin marcaba otra vez los trabajos: mientras un buen nmero asista a la institu-cional Cumbre de la Tierra, otros lo hacan al amparo del reclamo de las Organizaciones NoGubernamentales en el denominado Foro Global. Es cierto que despus se han sucedido pro-yectos, declaraciones y programas (los propios de la Unin Europea sobre el Medio Ambiente yel DS, la reunin de Johannesburgo, conocida como Ro + 10, etc.), pero ninguno tan influyen-te de cara al DLS como Ro 92. Tambin en la ciudad carioca se acua de manera oficial la ex-presin desarrollo sostenible.

En esta reunin y en los dos aos siguientes se firmaron varios e importantes tratados: Con-venio sobre Diversidad Biolgica, sobre Cambio Climtico y lucha contra la Desertificacin. DeRo tambin surge la Declaracin sobre medio ambiente y desarrollo, articulada en 27 puntos,que reconoce de forma explcita el apoyo y el compromiso por un modelo de desarrollo ms sos-tenible y la erradicacin de la pobreza. Probablemente es uno de los textos literarios ms soco-rridos en la formulacin de iniciativas de DLS.

Parefse una llos pason p

especpensade poy de


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Pero el texto ms importante y relevante, y el que todos los tcnicos relacionados con edeberan leer al menos una vez, es la denominada Agenda 21 (la Direccin General de P

Ambiental del entonces Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, lo tradujo al espaol publicaciones institucionales como Programa 21). La estructura del documento, organizacuatro secciones, que tienen un total de 40 captulos, es bien sencilla:

I) Dimensiones sociales y econmicas; donde se tratan temas como la cooperacinnacional para acelerar el DS, la pobreza, el consumo, la salud y los recursos humanos, lagracin del medio ambiente y el desarrollo en el sistema de toma de decisiones.

II) Conservacin y gestin de los recursos para el desarrollo; donde se tratan

guientes temas: proteccin de la atmsfera, ordenacin de los recursos de la tierra, luchatra la deforestacin, contra la desertificacin, DS en zonas de montaa, agricultura y desarural, diversidad biolgica, biotecnologa, ocanos, mares y costas, agua dulce, gestin dductos txicos, gestin de desechos peligrosos, gestin de desechos slidos, gestin de chos radioactivos.

Programa 21

Dimensionessociales y

econmicas

Conservaciny gestin

de los recursospara el

desarrollo

Fortalecimientodel papel

de los gruposprincipales

Mediosde ejecucin

III

III IV


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IV) Medios de ejecucin; se mencionan recursos y mecanismos de financiacin, transferen-cia tecnolgica, educacin y capacitacin, capacidad de los pases en va de desarrollo, acuerdosinstitucionales internacionales, instrumentos y mecanismos jurdicos internacionales, informa-cin para la adopcin de decisiones.

Algunas voces crticas sealaron que el hecho de pretender abarcar la mayor parte de los te-mas relacionados con el DS, haca perder eficacia al instrumento. Es posible que a la naturalezaestratgica de este documento le hubiera convenido un carcter ms selectivo. Pero tampoco es

menos cierto que la interpretacin que puede tener la Agenda 21 es otra: tambin debe versecomo una gua que contribuya a plantear un nuevo modelo de desarrollo (y no slo el de un Plande Accin propiamente dicho). Sin descartar esto ltimo, y teniendo en cuenta que se preten-den cambios estructurales en diferentes aspectos de la cultura humana, no sobran reflexiones yacuerdos que orienten o animen a la Humanidad hacia nuevos derroteros.

Aunque la mayora de los temas de la Agenda 21 interesan a los municipios y ciudades, es elCaptulo 28, Iniciativas de las autoridades locales en apoyo de la Agenda 21, el que proponeel salto escalar. De todas formas el detalle no es la cualidad ms sealada de este apartado. In-

cluso cabe afirmar que el horizonte cronolgico en el que propone los distintos objetivos tam-poco era demasiado realista.

En conjunto, este captulo, de redaccin excesivamente escueta, insta a las autoridades lo-cales a iniciar un proceso de movilizacin social en favor del DS, aduciendo su mayor cerca-na a los ciudadanos. Cada una de estas iniciativas se denominar de forma especfica:Agenda 21 Local. Ms all del nfasis puesto en la cooperacin y coordinacin entre au-toridades locales, la participacin pblica y bsqueda de consenso, este captulo es en verdaduna puerta abierta al protagonismo y creatividad de la escala ms prxima a los problemas y

a algunas soluciones.

Es posible que la brevedad y el tratamiento tan genrico del Captulo 28 sean debidos al dif-cil salto que debe producirse entre los planteamientos estratgicos de un organismo internacio-nal, y el carcter operativo del funcionamiento de las instituciones locales. Pero la interpretacinno puede ser distinta a la hecha con anterioridad: se trata de llamadas de atencin, de mensa-

jes dirigidos a orientar sobre nuevos caminos de actuacin.

Despus de Ro 92 la CNUMAD cre la llamada Comisin de Desarrollo Sostenible. Dicha Co-

misin se rene todos los aos y ha dado interesantes resultados al colaborar, entre otros, en elAcuerdo Pesquero de Naciones Unidas, el Proceso Consultivo Informal sobre los Ocanos y la Leydel Mar, etc.

La revisin de la Cumbre de la Tierra tuvo lugar en Nueva York en 1997, Ro+5, la con-clusin principal fue que, a pesar de algunos progresos, los resultados no dejaban satisfecho a

IdeEl consobredcaddenose m

crculpriviletraspade los

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pero subsiuna pal tiesu prde inpor N


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Con posterioridad, otras reuniones internacionales han seguido profundizando en los oculos que presenta el abordaje de la concepcin del nuevo modelo de desarrollo: CumbMilenio de Nueva York en 2000, Conferencia de Doha de la Organizacin Mundial del Cocio en 2001, Conferencia de Monterrey en 2002 para la Financiacin del Desarrollo, etc.

Por ltimo, en Johannesburgo (Ro+10), se celebr la ltima Cumbre Mundial para el DSque sucedi en la ciudad brasilea diez aos antes, tambin se desarroll un Foro GlobaSociedad Civil. En Sudfrica haba cierto escepticismo por los resultados tan parcos en alcampos de la Agenda 21. A lo anterior haba que sumar la despreocupacin que la comuinternacional mostraba por el continente africano y sus problemas de salud y desarrollo. Ntante, el compromiso con el DS se renov reconociendo que no hay alternativas donde Una de las claves de ese compromiso est en la disposicin de los pases desarrollados a tar la carga financiera que representa el nuevo modelo de desarrollo.

En lo que respecta a la escala local, los representantes institucionales all presentes proron el Mandato denominado Accin Local 21, que significa un avance respecto de la oidea de Agenda 21 Local, ya que presupone y prioriza la implementacin de las propuestchas en el Plan de Accin.

AccinLocal 21

Primero, elconcepto y eldebate sobreel desarrollosostenible seda a conocer

IIITercero,

dar el saltoescalar conlas Agendas

21 Locales

I IISegundo,Proyecto

universal +institucionalizaci

del proceso


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Primero,el concepto y el debate sobre el DS que durante dcadas, con una denominacin uotra, se mantena dentro de los crculos intelectuales ms privilegiados y selectos (personalida-des de la ciencia, Centros de Investigacin, Universidades, Clubes o Foros Polticos y Econmi-cos, etc.), traspasa los umbrales de los lugares donde se gesta.

Segundo,a continuacin este mismo concepto, pero sobre todo el debate subsiguiente, con-sigue una proyeccin universal al tiempo que institucionaliza su progreso a travs de iniciativasauspiciadas por Naciones Unidas.

Tercero,el ltimo paso de este proceso consiste en hacer llegar a la escala local la necesidadde avanzar hacia un nuevo modelo de desarrollo. Con las Agendas 21 Locales se logra dar el sal-to escalar. El objetivo es que las propuestas realizadas en el plano internacional se afiancen, loantes posible, en cualquier ciudad y en todos los pequeos pueblos o aldeas. En realidad, lasAgendas 21 Locales son instrumentos para la implantacin institucional del DS, pero tambin ra-ces de su propia didctica. En estos momentos alrededor de 6.500 ciudades de todo el mundo(buena parte de ellas son europeas) llevan adelante iniciativas similares a la Agenda 21 Local. S-lo eso, en s mismo, constituye un considerable avance.

2.2.2. El ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives)

(Para ayudar)

Pero haca falta ms apoyo institucional para facilitar el proceso de avance. Coincidi que elPNUMA, junto a la Unin Internacional de Autoridades Locales, haba patrocinado en 1990 lacreacin del Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales, ms conocido por elacrnimo ingls ICLEI. Desde entonces casi 500 gobiernos locales y asociaciones de municipios

nacionales y regionales de todo el mundo participan de la misma inquietud: su compromiso conel desarrollo sostenible.

Esta asociacin internacional, como expresa la proyeccin de su propia imagen corporati-va: apoya a los gobiernos locales para: generar conciencia poltica en cuestiones de susten-tabilidad local; establecer planes de accin; trabajar en la implementacin de proyectos; yevaluar el progreso local para acelerar el desarrollo sustentable. Como movimiento, ICLEI de-sarrolla y maneja un amplio rango de campaas y programas que abordan temas de susten-tabilidad local a la vez que protegen los bienes comunes globales (tales como calidad del ai-

re, clima, agua), y vinculan las acciones locales con objetivos y metas acordadosinternacionalmente. Asimismo, como agencia internacional para el desarrollo sustentable,ofrece a sus miembros la oportunidad de adherir a proyectos pilotos. Desarrolla productos yservicios para la implementacin de la sustentabilidad, lleva adelante investigaciones para eldesarrollo de metodologas y herramientas innovadoras. Tambin ofrece servicios tcnicos yconsultora especializada.

IdeEl lticonsia la ede avmodeCon l

se logEl objpropuen el se afen cuy en pueb


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objetivo: energa, residuos, agua, etc. Adems, de esa forma se consigue que los proylocales estn asociados a metas de inters internacional. En resumen, se trata de unatucin que a travs de la informacin, la formacin, el intercambio de experiencias, la nizacin de foros y seminarios, la construccin de redes de ciudades, el diseo de proypiloto, etc. ayuda al fortalecimiento de las capacidades de gestin de las instituciogobiernos locales.

Es fcil imaginar, de cara al DS en este mbito, que el papel del ICLEI ser de trascend

importancia dentro del llamamiento Accin Local 21. En Johannesburgo se pidi cautete la posible fatiga y cansancio que poda causar el hecho de que durante ms de una da se hubiera estado hablando de Agendas 21 Locales, y que su implantacin estuvierava por llegar.

Accin Local 21 se centra en cuatro aspectos bien definidos de la sustentabilidad:

a) Economas locales viables, para erradicar la pobreza y donde el modelo de consorcblico-privado constituye un importante instrumento de apoyo.

b) Comunidades justas y pacficas, interesndose por los aspectos ms sociales del rrollo. No puede olvidarse que el modelo participativo que propugna busca el consenso cdano para definir las metas de la comunidad.

c) Ciudades ecoeficientes, dirige los esfuerzos hacia temas estrechamente vinculados adio ambiente: gestin de agua, calidad del aire, eficiencia energtica, ecomovilidad, etc.

d) Ciudades y comunidades preparadaspara hacer frente a crisis econmicas o des

naturales inesperados. La inversin dedicada a rebajar los niveles de riesgo de la poblacilos asentamientos humanos, infraestructuras), propicia una sociedad ms segura y resial crear mejores condiciones y aumento de la calidad de vida.

Idea clave 5Este tipo de iniciativasdesarrolla una estrategiabasada en definir

muy bien los temasque constituyen su objetivo:energa, residuos,agua, etc.

Idea clave 6Mensaje en cuanto a la prioridadde ciertos temas: Aguay Sanidad, Energa, Salud,Agricultura, Biodiversidady gestin de ecosistemas.

AL21Ciudades y

C id d

Ciudades

ecoeficientes

Economa

local viable


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El propio Kofi Annan (en mayo de 2002) concret la posible aportacin de los gobiernos lo-cales a la Accin Local 21. El acrnimo WEHAB3 facilita el envo y la recepcin de un mensajeen cuanto a la prioridad de ciertos temas: Agua y Sanidad, Energa, Salud, Agricultura, Biodi-versidad y gestin de ecosistemas. De aqu surgen ciertos programas que se estn desa-rrollando en estos momentos:Local Climate and Air Quality Action, Local Water Ac-tion, Local Land and Soil Action, Local Biodiversity Action, Local Health Action, etc.

2.2.3. Algunas notas sobre el DLS en Europa(Tejiendo la red)

En el Viejo Continente, el ICLEI cuenta con ms de 180asociaciones y miembros vinculados. La coordinacin se ejercedesde 1992 a travs de la Secretara Europea situada en Friburgo(RFA) donde mantiene, adems, un Centro Internacional de Forma-cin. Las propias caractersticas del desarrollo europeo marcan laagenda del Mandato Accin Local 21. ste se articula a travs de

los siguientes focos temticos: Gobernanza Urbana y Agenda 21 Lo-cal, Gestin de la Sustentabilidad, Clima y Aire, Turismo Sostenible,Medio Ambiente y Salud, etc.

Tambin en Europa la utilidad del ICLEI, como institucin instru-mental que pretende influir y ayudar a los gobiernos locales a conse-guir sus metas de desarrollo sostenible, est fuera de toda duda. Tal afir-macin cobra especial sentido cuando se piensa en las situaciones tan diferentes que puedenencontrarse en los entes locales: el tamao demogrfico del municipio, los recursos econmicos

disponibles, los tcnicos especializados en plantilla, el nivel de conciencia ciudadana respecto alos temas ambientales, etc.

Slo un ejemplo: el libro de Nicola Hewitt, European Local Agenda 21 Planning Guide. How toengage in long-term environmental action planning towards sustainability, publicado en 1995 porla Secretara Europea del ICLEI, tena como objeto orientar a los tcnicos y polticos locales sobre elmtodo4 para desarrollar una Agenda Local 21. Son muchos los municipios que se han inspiradoen este modelo a la hora de disear su propia iniciativa local de desarrollo sostenible.

Apenas un ao antes, en la ciudad danesa de Aalborg, se aprueba la Carta de las CiudadesEuropeas hacia la Sostenibilidad. Ello supone un autntico hito pues ser referencia indispen-sable en el futuro para todas las ciudades europeas. El documento tiene tres partes bien dife-renciadas que explican bastantes de las actuaciones ulteriores: I) Declaracin de consenso: las

3 El acrnimo WEHAB corresponde a las iniciales de las siguientes palabras inglesas: Water and Sanitation,


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ciudades hacia la sostenibilidad, II) Campaa de ciudades europeas sostenibles, III) Participen las iniciativas locales de la Agenda 21. Su influencia llega hasta tal grado que el programdaluz, que ms tarde ser comentado, se denomina Ciudad 21.

Cuadro 1.- Declogo de Aalborg + 10

Nos hemos comprometido a:

1. Impulsar nuestros procedimientos de toma de decisiones a travs de una mayor democracia pcipativa.2. Elaborar programas eficaces de gestin, desde el diseo a la evaluacin, pasando por la im

mentacin.3. Asumir completamente nuestra responsabilidad para proteger, preservar y garantizar un ac

equitativo a los bienes culturales comunes.4. Adoptar y facilitar un uso prudente y eficiente de los recursos y a fomentar el consumo y prod

cin sostenibles.5. Asumir un papel estratgico en el diseo y planificacin urbana y a enfocar los temas ambient

sociales, econmicos, de salud y culturales hacia el beneficio comn.6. Reconocemos la interdependencia del transporte, la salud y el medio ambiente y estamos com

metidos a promover firmemente los modelos de movilidad sostenibles.

7. Promover y proteger la salud y el bienestar de nuestra ciudadana.8. Crear y asegurar una economa local viva y que promueva el empleo sin daar el medio ambie9. Asegurar comunidades integradoras y solidarias.

10. Asumir nuestra responsabilidad global para la paz, la justicia, la igualdad, el desarrollo sostenibla proteccin del clima.

Es en Aalborg donde se reconoce el sesgo urbano de la poblacin europea (80%) y, poto, es en este mbito donde se deben concentrar los esfuerzos. Tambin la II Parte es fmental debido a que significa el arranque de una ambiciosa campaa europea. La III Parte

de considerarse de corte metodolgico ya que seala los principales hitos de un modeplanificacin participativa. Posteriormente se han celebrado otras reuniones y se han difuacuerdos o documentos de inters: Carta de Lisboa (1996), de Sevilla (1999), de Vizcaya (1de Hannover (2000), Conferencia de Aalborg + 10 (donde se exponen una serie de compsos en forma de declogo).

Pero qu sucede mientras tanto en la Europa real de los municipios en relacin a las Adas 21 Locales? El panorama, como sealan algunos autores5, es bien diferente dependdel grado de implicacin antes y durante la Cumbre de la Tierra. Pero siendo til este

explicativo no deja de ser coyuntural. Las principales razones que favorecen una especie dtura ambiental local residen en la combinacin, por una parte, de una considerable autolocal y, por otra, del arraigo de polticas ambientales en esa escala.

Mezclando dichos factores, y para los diez pases estudiados por Gomila (2000, pg. 55)recen, siguiendo el smil ciclista, los siguientes grupos:

Idea clave 7Cuanto ms explcitoes el beneficio adicionalde la iniciativa de DLS parael municipio, ms ampliay fcilmente se difunde.


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Grupo de cabeza: Suecia, Holanda, Dinamarca, Reino Unido Pelotn: Noruega, Finlandia y Alemania Rezagados: Austria, Irlanda, Italia

Dicha autora (pg. 54-55) destaca algunos casos como el sueco en el que el 100% de susmunicipios ha desarrollado alguna iniciativa relacionada con la A21L, el 70% tiene destinado unfondo especial para la A21L, y el 60% de ellos haba elaborado un Plan de Accin (antes de2000). Claro que en este ejemplo, adems de las condiciones sealadas, el gobierno nacional ha

apoyado financieramente a los municipios en campaas donde se vinculaba este tipo de instru-mentos a claras y nuevas oportunidades de empleo. La coordinacin entre la escala nacional ylocal en el ejemplo sueco ha permitido que las iniciativas de DSL broten por todo el territorio.

Pero el anlisis detallado de los casos descritos facilita otras conclusiones para estos pa-ses europeos:

Cuanto ms explcito es el beneficio adicional de la iniciativa de DLS para el municipio msamplia y fcilmente se difunde.

Se constata estrecha relacin entre las iniciativas de DLS y los fondos especficos para tal me-nester puestos a disposicin de los entes locales por parte de los gobiernos nacionales y re-gionales. Ello avala, una vez ms, el carcter institucional que acompaa la difusin deuna innovacin de esta naturaleza.

2.2.4. El contexto nacional para las A21L

Que inventen otros?

Lo comentado en lneas precedentes puede ser de cierta utilidad a la hora de explicar lo sucedi-do en Espaa. Por un lado, nuestra sociedad no ha gozado de una tradicin de autonoma local. Porotro, los asuntos y polticas ambientales nos preocupan desde hace poco tiempo. Para colmo la cul-tura emprendedora tampoco es, precisamente, uno de los puntos fuertes de nuestra sociedad y eco-noma; ms bien todo lo contrario. Incluso nos atrevemos a afirmar que el nivel de concienciacingeneral todava no es el ptimo para abordar iniciativas de DLS con este tipo de instrumentos.

Y no es que las A21L sean herramientas demasiado sofisticadas. Lo que ocurre es que nues-

tra cultura participativa, por ejemplo, no es la misma que la que otros pases europeos han ad-quirido y disfrutado a lo largo del Siglo XX. Adems, no debe olvidarse que el grado de impli-cacin en la toma de decisiones suele ser directamente proporcional a la disposicin en adquirirresponsabilidades. Y esto ltimo es fundamental. Para asumir la financiacin, pongamos por ca-so, de los costes ambientales del desarrollo desde nuestros bolsillos o, lo que es lo mismo, connuestros impuestos, se precisa un nivel cultural y de vida considerable.

IdeSe coentrey los para a displocale

gobiey reguna vinstiacomde unde es


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alizado loables esfuerzos y conseguido avances significativos al respecto. Y que stos han idralelos a la consolidacin de la autonoma y poltica ambiental local. De todas formas estma an se caracteriza por contar con pocos medios materiales y humanos; y nutrirse entantes ocasiones de fondos europeos. No en balde, y al menos durante las dos ltimas dcel locus decisorio para bastantes aspectos de la poltica ambiental de nuestro pas hay qtuarlo en Bruselas.

En cualquier caso, y en comparacin con otros pases de Europa, llevamos un retraso qu

cila entre diez y veinte aos (Font y Subirats, 2000, pg. 94). Ello es atribuible, entre otras caa la tarda incorporacin al sistema democrtico, a la reciente descentralizacin de las estrudel Estado, y al menor nivel de desarrollo social y econmico. Lo anterior se manifiesta en ucho clave para las A21L: nuestra cultura ambiental y participativa todava son incipientes.

Y es que el derrotero de nuestro sistema democrtico ha sido peculiar. El proceso de detralizacin al que se ha aludido en el prrafo anterior, implica la creacin de nuevos entes dtin. As, surgen las instituciones regionales o autonmicas en el panorama administrativoltico. La Constitucin les otorga competencias y recursos muy considerables. El con

institucional de las iniciativas de DS de los entes locales est, por tanto, muy limitado por lamunidades Autnomas (CCAA), en cuanto a competencias, y resulta muy dependiente dey del Estado en cuanto a recursos.

En consecuencia, la mayora de los proyectos de DSL no tiene otra posibilidad de prospno es contando con la cooperacin del resto de escalas administrativas. Sobre el perfil de tra poltica ambiental no descubrimos nada nuevo si la definimos como reactiva, reglamey con escaso margen a la participacin pblica.

Por otra parte, el apoyo que la Administracin General del Estado (AGE) ha prestadoA21L ha sido escaso y tardo. A pesar de ello, en los ltimos aos se constatan iniciativas ters. As, en 2003 el Ministerio de Medio Ambiente (MIMAM) se comprometa a firmar unvenio Marco con la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) para la implande las A21L. Las acciones pretendidas se encaminaban al apoyo tcnico (creacin de un Fintercambio de experiencias, de una web, de una Gua Prctica, etc.), y al seguimiento yluacin de las acciones en marcha (Observatorio de Sostenibilidad, Guas de Buenas Pretc.).

Otros proyectos auspiciados desde el MIMAM relacionados con las A21L han sido guientes: estudio de viabilidad sobre la creacin de un Sistema de Validacin y Certificacitudio para la aprobacin de un marco regulador, creacin de un registro, etc. En resumAGE no ha asumido un papel protagonista en el impulso de las A21L. Es posible que noquerido interferir en las competencias de otros entes territoriales. Pero tambin puede inttarse como un desencuentro ms entre escalas de gobierno.

Idea para lareflexin 3El apoyo que la AdministracinGeneral del Estado (AGE)ha prestado a las A21Lha sido escaso y tardo.


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tre los ms importantes de Espaa, haban iniciado algn tipo de iniciativa formal. Calvi hasido en cierta medida pionero de este proceso. Adems, el ejemplo de Vitoria-Gasteiz y de laDiputacin de Barcelona, con la difusin de sus experiencias, ha animado a otros entes loca-les a iniciar la andadura de un camino no exento de dificultades e incertidumbres. Es bastan-te probable que entre 2000 y 2005 empezaran buena parte de las A21L que estn funcio-nando en la actualidad.

Asimismo es necesario destacar el papel que en nuestro pas est teniendo la Federacin Es-paola de Municipios y Provincias (FEMP) en la impulsin de las A21L. Esta institucin es, porejemplo, la que difunde el Cdigo de buenas prcticas ambientales, el cual presta especial aten-cin a los aspectos prcticos y metodolgicos de las A21L6, y al que haremos referencia en pgi-nas sucesivas. Su objetivo no es otro que el de proporcionar apoyo tcnico y orientacin a los mu-nicipios sobre la gestin local del medio ambiente.

Tambin es preciso subrayar el inters mostrado por la FEMP a la hora de abordar los aspectos

ligados a la participacin ciudadana en este tipo de procesos. En Mlaga, por ejemplo, se reunie-ron en 2005 responsables de ms de 150 municipios espaoles y expertos en materia de Partici-pacin Ciudadana, para establecer las pautas de la futura Agenda Local de la Participacin de laFEMP. Su contenido tiene en cuenta cuestiones relativas a la organizacin municipal, los instru-mentos, canales y marco normativo de la participacin ciudadana, la promocin de organizacionesciudadanas, la construccin de la ciudad o los sistemas de evaluacin de la calidad democrtica.

A21Xarxa1993

A21Calvi1995

A21 Janda Litoral,A21 Navarra

y A21 Vitoria-Gastiz1998

BuprEn 20Medise coConvFedeMunicpara A21L

se entcnicde intde unPrcty evaen mde SoGua


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Por ltimo, conviene mencionar un hecho significativo: no hay demasiados trabajos quelen el proceso y los resultados obtenidos en Espaa por la A21L. Entre los ms destacadsulta imprescindible recordar al ya citado de Font y Subirats (2000), Local y Sostenible. La

en Espaa, y al realizado conjuntamente por la Consejera de Medio Ambiente de la JunAndaluca y la Diputacin de Barcelona (2003), con el sugestivo ttulo de Informe sobretado del arte de las A21L en Espaa.

No obstante, el inters por evaluar el avance conseguido en el DLS a partir de estos mentos crece de forma constante. La propia FEMP ha organizado en noviembre de 2005 especficamente dirigidos a la formacin de los empleados pblicos de la Administracin LoEvaluacin de A21L. Y es que resulta lgico valorar la eficacia de las A21L. Durante aos shecho considerables esfuerzos y empleado una cantidad notable de recursos. Y no slo nos

rimos a los materiales; tambin resulta imprescindible valorar qu se ha hecho con el crditlos ciudadanos y representantes institucionales concedieron a estos procesos participativos

2.2.5. De Ro al lugar donde vivo pasando por Andaluca.

(Otro salto)

El apartado que se inicia a continuacin no deja de ser otro peldao en esa escalera figque facilita el trnsito de las ideas y de las iniciativas, desde una dimensin internacional (

sentada por Ro de Janeiro) hasta el rea geogrfica objeto de estudio (municipios de la pcia de Cdiz). Pero si en la bsqueda de la concrecin, la escala europea y nacional supontos significativos del itinerario, la trascendencia del papel jugado por la Junta de Andalucest fuera de toda duda razonable.

Ello es cierto, especialmente, si se piensa en el protagonismo asumido por la Conseje

Se trata de una carta dirigidaa uno mismo y a todos los ciudadanos,

una carta para el presentey el futuro, intentandoaprender del pasado

Buenaprctica 2

Es necesario destacarel papel que en nuestropas est teniendo laFederacin Espaola deMunicipios y Provincias(FEMP) en la impulsin

de las A21L.Su objetivo no es otroque el de proporcionar apoyotcnico y orientacina los municipios sobrela gestin localdel medio ambiente.


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algo poco cuestionable: la CMA ha conseguido impulsar las A21L en el seno de muchos muni-cipios andaluces.

Lo anterior genera dudas y debates an no cerrados sobre cul es la mejor estrategia para pro-mover el desarrollo sostenible en el mbito local: la que tiene su origen en las instituciones vincu-ladas al medio ambiente? o, por el contrario, aquella que surge de los organismos relacionados conel fomento econmico? o, quiz, la responsable de los asuntos sociales? o, mejor an, una coali-cin de las anteriores? e incluso la que proviene desde las ms altas instancias de un gobierno? El

problema no es tanto la escala territorial desde la que se aborda el cambio estructural; en esto s es-tamos de acuerdo. La duda surge cuando pensamos en la fortaleza e influencia institucional que de-be tener, en este caso, la administracin ambiental respecto a los dems rganos de gobierno.

Debido a que el rea de medio ambiente acogi en su seno el proceso de implantacin de lasA21L, es por lo que los instrumentos estratgicos de referencia se encuadran en este mbito deactuacin pblica. LaEstrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible: Agenda 21 Andaluca, porejemplo, fue liderada por la CMA gracias a un encargo del Consejo de Gobierno fechado el 27de abril de 1999. El debate del primer borrador, elaborado por un Comit de la propia CMA, tie-

ne lugar en el Consejo Andaluz para el Desarrollo Sostenible de Andaluca en el Siglo XXI(CADS). Dicho Consejo fue creado ad hoc en octubre de ese mismo ao, y estaba compues-to por ms de 70 expertos de diferentes disciplinas.

Lo que dicho Consejo propuso sirvi para elaborar un segundo documento denominado Ba-ses para la Agenda 21 de Andaluca. Dichas Bases fueron presentadas al Comit de Accionespara el Desarrollo Sostenible (representacin de las Consejeras encargado de impulsar las me-didas en lo que a las competencias autonmicas se refiere), y al Consejo Andaluz de Medio Am-biente (CAMA), mximo rgano de participacin relacionado con la proteccin y conservacin

del medio ambiente. ste ha sido el inicio de los trabajos que han permitido elaborar una Agen-da 21 Andaluca que se identifica como Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible.

Para los debates posteriores se crea, en febrero de 2002, el Foro de Desarrollo Sostenibleden-tro del CAMA. Como mximo rgano de participacin ciudadana, estn representados los dife-rentes sectores productivos y sociales: empresarios, sindicatos, grupos ecologistas, asociacionesagrarias, de consumidores y usuarios, de vecinos, representantes de municipios, docentes e in-vestigadores, etc. La organizacin de diferentes Comisiones fue el procedimiento elegido para laelaboracin de propuestas. De esta forma se abrieron diferentes lneas de trabajo, establecin-

dose las denominadas Lnea Verde, Lnea Marrn y Lnea Horizontal. Cada una de ellas acogadiferentes temas de inters estratgico. En realidad las dos primeras asocian las tareas propiasde cada uno de los dos grandes servicios administrativos de la CMA, Gestin del Medio Naturaly Calidad Ambiental, a los temas de otras Consejeras ms afines.

Por eso la Mesa Verde trat Conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, conservacin

BuprHay ala CMimpude manda


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portes, proteccin atmosfrica, desarrollo industrial y gestin racional de residuos. Por laMesa Horizontal se hace cargo de temas que afectan a diferentes aspectos de la realidabiental, social, econmica e institucional: Desarrollo integral del litoral, turismo sostenibleticipacin ciudadana, informacin y educacin ambiental, empleo y medio ambiente, coocin institucional, lucha contra la desigualdad y la pobreza, etc.

El proceso de elaboracin de la A21 Andaluca cont con la asistencia de una Oficina Tca, adscrita a la Direccin General de la Red de Espacios Naturales Protegidos y Servicio

bientales de la CMA. Los hitos principales tuvieron lugar a mediados de 2002 (reuniones diferentes Mesas de Trabajo), en noviembre de ese mismo ao (Mesa Plenaria) y el 5 de jun2003, cuando el Foro aprueba la Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible: Agenda 2daluca, y sta es refrendada por el Pleno del Consejo Andaluz de Medio Ambiente. En blicacin del documento final se incluye una Declaracin Consensuada. En ella aparecen locipios Rectores que inspiran una determinada concepcin del DS7. Se manifiesta importancia de algunos documentos surgidos en Ro.

La influencia que irradia la Cumbre de la Tierra tambin consi-

gue orientar las propuestas del Quinto Programa de Accin enmateria de Medio Ambiente y DS de la Unin Europea. Por des-contado que estos dos ltimos acaban permeando el texto delPlan de Medio Ambiente (PMA) de Andaluca 1997-20028, otrode los instrumentos de naturaleza estratgica clave para entenderel proceso de la A21L en nuestra regin. En efecto, en el QuintoPrograma aparece de forma expresa una lnea de accin priorita-ria relacionada con el medio ambiente urbano.

Por tanto, no es casualidad que el PMA 1997-2002 recogiera, como primera lnea estrca, la sealada sobre medio ambiente urbano. Su estructura se construa a partir de alrecursos o elementos del medio ambiente: aire, agua, ruido, residuos y entorno. Estos eletos o temas clave son, igualmente, de suma importancia para comprender el proceso uEntre otras razones porque la mayora de las Agendas Locales en Andaluca estn ligadasactualidad, al Programa Ciudad 21 de la CMA, al que se har referencia en pginas suceAdems, buena parte de su funcionamiento y control descansa tambin sobre indicadoesos mismos elementos o temas clave: aire, agua, ruidos, residuos, etc.

Pero qu suceda en Andaluca con las A21L antes de 2001?, fecha en la que comienzan lobajos previos del Programa Ciudad 21. La respuesta es sencilla: igual que haba ocurrido en e

Para lareflexin 4Cul es la mejor estrategiapara promover el desarrollosostenible en el mbito local?la que tiene su origenen las institucionesvinculadas al medio ambiente?

o, por el contrario, aqullaque surge de los organismosrelacionados con el fomentoeconmico? o, quiz,la responsable de los asuntossociales? o, mejor an, unacoalicin de las anteriores? eincluso la que proviene desdelas ms altas instanciasde un gobierno?

7 Si se ha detallado el procedimiento utilizado en la elaboracin de la A21 de Andaluca es debidoresulta interesante su arquitectura organizativa para una posterior comparacin con las experienc


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del territorio nacional, el proceso se inicia de forma tarda con respecto a la Europa ms desarrollada.Hasta entonces, muy pocos municipios de nuestra regin respondan a los requerimientos de las A21Lo tenan en marcha proyectos acogidos a este sello. Slo algunos destacan por su carcter pionero:Plan de Medio Ambiente 1997-2000 de la Diputacin de Crdoba, Carta Verde de Mlaga, Agenda21 del Litoral de La Janda (Cdiz) y Agenda 21 de la Costa Noroeste de la Provincia de Cdiz.

Es cierto que el Programa Ciudad 21 significa el inicio de una etapa ms constructiva en cuan-to a DS bajo el formato de A21L. Adems, este Programa refuerza su arrope institucional tras la

aprobacin de PMA 2004-2010. Y es que la transversalidad constituye uno de los objetivos ge-nerales ms sobresalientes del nuevo PMA. Incluso en el resto de objetivos se trasluce la necesi-dad de abordar el uso sostenible del espacio y los recursos por parte de las actividades huma-nas. En el rea Estratgica 4, Sostenibilidad Urbana, aparece de forma explcita, como nmero9, el Programa Ciudad 21 en el que reza textualmente:

El Plan de Medio Ambiente 2004-2010 se propone encauzar y apoyar todas las iniciativas enmateria de sostenibilidad local mediante la ampliacin y consolidacin del Programa Ciudad 21asumiendo los objetivos, estrategias y medidas que el programa incorpora para el conjunto de

pueblos y ciudades andaluzas.

Pero, qu pretende el Programa Ciudad 21? En principio, y aunque se detallar mejor en p-ginas sucesivas, procura mejorar la calidad de medio ambiente en las ciudades de Andaluca. Yes que la necesidad de ese objetivo es difcil cuestionarla. Entre otras razones porque muchasciudades andaluzas no disponan de instrumentos estratgicos para enfrentarse a los problemasambientales y a su futuro de manera participativa. Incluso cabe la afirmacin de que buena par-te de ellas, todava, no cuenta con una poltica que integre los requerimientos del crecimientoeconmico con las exigencias sociales y del medio ambiente.

No obstante, para nuestro trabajo la pregunta clave no es la enunciada en el prrafo anteriorsino qu relacin existe entre el Programa y la A21L? La respuesta a esta ltima pregunta essencilla: el primero ve en el segundo un instrumento de planificacin de naturaleza estratgica,muy til para afrontar algunos retos del desarrollo sostenible en mbitos urbanos9. Para ello, y

9 El Programa Ciudad 21 contempla, de forma explcita, las siguientes lneas de accin entre sus principa-les metas y objetivos:

Apoyo a la planificacin y gestin ambiental municipal: Redaccin de Planes Municipales de Medio Ambiente y Agendas 21 Locales. Redaccin de otros instrumentos de planificacin relacionados con el medio ambiente: Cartas Verdes, etc. Apoyo para la implantacin de Sistemas de Gestin Ambiental en los Ayuntamientos.Apoyo a la cooperacin ambiental:

Creacin de grupos o foros de cooperacin en material medioambiental entre las ciudades andaluzas. Participacin de las ciudades andaluzas en grupos o foros de cooperacin nacionales e internaciona-

BuprEl Prosignifetapaen cuforma


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desde el punto de vista operativo, se abre una atractiva lnea de ayuda financiera, se crea porte de asistencia tcnica y se organiza el trabajo utilizando el modelo de red.

En resumen: la A21L no constituye el objetivo principal del Programa Ciudad 21 peroinstrumento estratgico, se convierte en una herramienta operativa que da cauce al progrela dimensin ambiental en el mbito urbano.

Hay pocas dudas respecto a la necesidad del Programa. Tampoco deberan existir respe

la conveniencia de que el proceso que promueve estuviera presidido por un planteamienabajo hacia arriba (botton-up). Pero esto ltimo no sucede as. Hay que reconocer queque la iniciativa est patrocinada por la CMA, y auspiciada por sta y la Federacin AndaluMunicipios y Provincias (FAMP), la influencia del rgano regional es de tanta trascendencel proceso se invierte (top-down). A pesar de lo anterior conviene subrayar que la adscral Programa es voluntaria.

Es posible que, en estos momentos, la gran cuestin del debate no deba de ser si el mes dearriba hacia abajo o al contrario, o si el programa sesga demasiado hacia el medi

biente. Lo importante en este caso es que, gracias a los diferentes tipos de ayuda y a lacin de una corriente de pensamiento desde la Junta de Andaluca, muchos municipios ances estn iniciando su A21L. Al socaire de esta iniciativa surgen oportunidades para el dpblico sobre el futuro, pero tambin contribuye a cimentar estructuras sociales ms demticas. Conviene recordar que el mismo concepto de A21L se asocia, indefectiblemente, a uceso de toma de decisiones basado en el consenso ciudadano; pensado para la adopciunas metas y estrategias que implican a todos.

En el fondo, el Programa Ciudad 21 tambin persigue reforzar a los rganos locales de

tin ambiental. stos, en comparacin con los del planeamiento urbanstico o fomento emico del Ayuntamiento, por ejemplo, ocupan un lugar muy secundario en el sistema de rede fuerzas. Dicha reflexin no es gratuita, sobre todo cuando se conozca el emplazamiengnico de las A21L dentro del esquema de gobierno local. En cualquier caso, el simple hecpretender consolidar la Red de Ciudades Sostenibles de Andaluca10, creada por la FAMP,tituye un elemento favorable a la integracin y no al contrario.

Adems, nuestra cultura de coordinacin y cooperacin institucional no est sobrada deplos exitosos. Por esta razn, el hecho de que el Programa Ciudad 21 haya conseguido el

do para la firma de diferentes convenios de cooperacin con 111 Ayuntamientos, Mancodades de Municipios, las 8 Diputaciones Provinciales y la FAMP, es, en s mismo, moticongratulacin.

Para lareflexin 5Hay pocas dudas respecto a lanecesidad del Programa Ciudad21. Tampoco deberan existirrespecto a la conveniencia deque el proceso que promueveestuviera presidido por unplanteamiento de abajo haciaarriba (botton-up).Pero esto ltimo no sucede as.Hay que reconocer que,aunque la iniciativa est

patrocinada por la CMA,y auspiciada por stay la Federacin Andaluzade Municipios y Provincias(FAMP), la influenciadel rgano regionales de tanta trascendenciaque el proceso se invierte(top-down).A pesar de lo anterior convienesubrayar que la adscripcin

al Programa es voluntaria.


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Como ya se coment, aunque los trabajos previos comenzaron antes, desde el punto de vis-ta operativo, el Programa Ciudad 21 se inaugura oficialmente en enero de 2002; respaldado porun Convenio de Colaboracin con la FAMP. Aunque el Programa estaba abierto a todos losmiembros de la Red de Ciudades Sostenibles de Andaluca, los municipios a los que en principiofavoreca eran aquellos que superaban los 10.000 habitantes, o se encontraban dentro de algnespacio natural protegido.

El requisito inicial consista en la adhesin del Ayuntamiento a la Carta de Aalborg y a la Red

de Ciudades Sostenibles de Andaluca. Una vez que la entidad local ha cumplido con el proto-colo establecido, y se adscribe voluntariamente al Programa, aborda el paso siguiente. ste con-siste en la realizacin de un Diagnstico Ambiental, dirigido a la elaboracin de un Plan de Ac-cin. Lo anterior debe enmarcarse en un proceso de planificacin estratgica que asuma lospostulados de la A21L.

De todo lo anterior se extraen dos importantes conclusiones: la primera de ellas es que, deforma explcita, tanto la Federacin Andaluza de Municipios y Provincias como la Consejera deMedio Ambiente, utilizan sus recursos instrumentales (RECSA y Ciudad 21) para erigirse en pla-

taformas de impulsin de las A21L en Andaluca. La segunda es que esto ocurre una dcada des-pus de Ro 92.

Para el desarrollo del Programa se crea laSecretara Tcnica Ciudad 21, que hace las veces deinterlocutor con la CMA y asesora a los Ayuntamientos. La forma en la que llega la ayuda es di-versa porque no slo se trata de subvenciones. Tambin la CMA organiza Reuniones Tcnicas,

jornadas y seminarios principalmente, en las que se debaten temas (energa, agua, etc.), o as-pectos de inters para el proceso (metodologa, participacin pblica, etc.).

La implantacin se lleva a cabo en cuatro fases: a) Difusin del Programa, b) Compromisode los municipios, c) Elaboracin de los Diagnsticos Ambientales y d) Realizacin del Plan deAccin.

La segunda fase refleja el eco que tuvo la iniciativa de la CMA entre los municipios andaluces.La primera convocatoria (2002) arroja el siguiente resultado: de 131 municipios de ms de10.000 habitantes, 111 se adhieren al Programa Ciudad 2111. Tambin la elevada participacinde los municipios en algunas Reuniones Tcnicas (ms del 70% en 2002) es un buen indicadordel seguimiento del Programa.

La siguiente fase responda a la necesidad de contar con Diagnsticos Ambientales en cadamunicipio. Para tal fin se abre una lnea financiera y se concede nueve meses para la elabora-cin de dichos diagnsticos. Estos pueden hacerse desde el propio Ayuntamiento, a travs de unasesoramiento externo (la propia EGMASA o una empresa de consultora), o a travs de una fr-mula mixta. La disparidad de los resultados obtenidos aconsej que la Secretara Tcnica elabo-

ParefEn el Progrtambreforzrgangestien codel po fomdel Apor eun lugen el de re


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rara un modelo metodolgico nico que sirviera para todos los Diagnsticos Ambientalecualquier caso, haba apartados de imprescindible abordaje: fsico-bitico, socioeconmictorno urbano, sistemas naturales y marco territorial.

El Programa inicia el ejercicio de 2004 con la publicacin, en el BOJA n 31, de una Ordede enero) por la que se establecen las bases reguladoras para la concesin de subvenciones111 Ayuntamientos registrados. Con estos fondos deben financiar los trabajos o algunas aciones derivadas del Programa.

Los temas relacionados con el dbil proceso de participacin pblica detectado, y el enque hacia el Plan de Accin marcaron la agenda del Programa durante 2005. Por esta razReuniones Tcnicas se centraron en tales aspectos. De todas formas, la Convocatoria (BO131, Orden de 30 de mayo) tiene, por primera vez, un carcter restringido y competitivoadems de valorar la calidad del proyecto propuesto se hace nfasis en los temas prioritarisiduos, agua, energa, paisaje, ruido, y una lnea fundamental, a nuestro juicio: apoyo a nificacin, diagnstico y gestin ambiental municipal.

En estos momentos un nmero considerable de los municipios andaluces adheridos agrama ha finalizado, o est desarrollando las ltimas fases de los Diagnsticos AmbientaPrograma camina ahora hacia el Plan de Accin Local, despus de haber enfatizado la necede disponer de indicadores que permitan el seguimiento hacia formas ms sostenibles deurbana (residuos, agua, energa, paisaje, flora-fauna, aire, ruidos, movilidad, educacin-fcin, participacin). Para la prxima convocatoria del Programa hay ya ms de 100 solicde nueva adhesin.

La dotacin presupuestaria del Programa se ha incrementado de forma considerable. D

te los primeros aos se invirtieron apenas 1.374.000 en toda Andaluca. Buena parte ddinero se emple en la realizacin de los Diagnsticos Ambientales Municipales. Duranaos siguientes, y gracias a la Orden de 28 de enero de 2004, se pudieron atender las aciones ambientales de 84 municipios por valor de ms de 4.622.558. En la ltima convria resuelta, la cantidad total destinada al Programa Ciudad 21 asciende a 4.366.000, y pera responder a las propuestas de actuacin de 99 municipios.

Con este dinero se afrontan necesidades de carcter ambiental. En principio deben estconsonancia con las carencias surgidas de los procesos de Diagnstico. Las actuacione

tuales relacionadas con la Mejora del paisaje urbano y de dotacin y mantenimiento de verdes y espacios libres suponen ms de la mitad de los compromisos de gasto. La gestlos residuos urbanos constituye la segunda partida ms importante del Programa.

La reflexin general que debe hacerse, ms all de los procedimientos, est relacionadlos vnculos que se establecen entre las Agendas 21 Locales y el Programa Ciudad 21. E

Buena

prctica 6Tanto la Federacin Andaluzade Municipios y Provinciascomola Consejera de MedioAmbiente, utilizan sus recursosinstrumentales (RECSA yCiudad 21) para erigirse enl t f d i l i

Buenaprctica 5

El hecho de que el ProgramaCiudad 21 haya conseguido elacuerdo para la firma de diferentes

convenios de cooperacin con 111Ayuntamientos, Mancomunidadesde Municipios, las 8 DiputacionesProvinciales y la FAMP, es, ens mismo, motivo decongratulacin.


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(distribucin, saneamiento y depuracin de agua, playas en el caso de los municipios coste-ros, etc.). En ocasiones este proceso ha ocurrido sin afrontar un cambio estratgico de las es-tructuras de gestin.

En segundo lugar, ya no se trata slo de ms servicios. Ahora es preciso encarar una nueva fi-losofa de esa misma gestin en la que se combinan aspectos econmicos (costos de esos servi-cios, eficiencia...), sociales (oportunidades de nuevos empleos, calidad de vida) y ambientales(procesos de depuracin y reutilizacin de aguas, reciclado de residuos). Por ltimo, hay que

pensar en los beneficios aadidos que supone el hecho de trabajar en red; donde unos munici-pios pueden observar los avances, las innovaciones y las soluciones de otros. Incluso la existen-cia de un nmero crtico de entidades locales justifica la creacin de servicios de asesoramientoy de formacin.

Por todo lo anterior, la contribucin del Programa Ciudad 21 al trnsito de un modelo a otrode gestin ambiental municipal es positiva, y debe ser valorada como tal. No obstante, dado queel liderazgo y desarrollo es responsabilidad de la CMA, se aprecia un sesgo excesivo hacia estadimensin en el marco de las A21L. Y es que a lo largo de las pginas anteriores, igual que re-

sulta evidente la orientacin ambiental, se echan en falta las referidas estrictamente al desarro-llo econmico y social.

2.3. Necesidad de valorar la experiencia de la Agenda 21 Local

(Pararse un momento y pensar)

De los antecedentes descritos se deduce, ante todo, que las A21L son instrumentos que han si-do diseados para construir un modelo alternativo de desarrollo humano. La extrema dificultad del

propio objetivo, la novedad del instrumento, incluso del mismo concepto de desarrollo, obliga aencarar este cambio reconociendo que se trata de un verdadero reto. Asistimos a procesos colec-tivos de aprendizaje que, hasta la fecha, vienen de la mano de las instituciones pblicas.

Pero como sucede con toda innovacin, especialmente si es de tipo social, resulta necesarioprestar especial atencin a los xitos y fracasos que se producen. Los primeros alumbran el ca-mino consolidando un determinado itinerario; de los segundos es preciso obtener lecciones queimpidan la zozobra de proyectos ilusionantes. Por las razones apuntadas, la experiencia que unasociedad pueda tener en dicho sentido debe valorarse de forma extraordinaria, como si de un

patrimonio singular se tratara. El paso siguiente consiste en averiguar cules son las posibilida-des metodolgicas que pueden facilitar una tarea de esta naturaleza. La repuesta la encontra-mos en los ensayos realizados, con anterioridad, sobre procesos evaluadores.

Una primera orientacin se encuentra en Local Evaluation 21, que aparece en la hoja elec-trnica del ICLEI, y se ofrece a las autoridades locales europeas en diferentes idiomas. Su origen

BuprEl ProahoraLocalenfatde dique phacia

de vidaguaflora-moviparticconvohay yde nu


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Sustainable Cities Research Institute, la Universidad de Northumbria (Reino Unido); la bodemi (Finlandia); la Universidade Nova de Lisboa (Portugal); el REC (Regional Environmentre, Hungra); y FocusLab (Italia).

A la hora de disear el instrumento evaluador, este proyecto tuvo en cuenta los princdocumentos sobre desarrollo local sostenible que ya han sido citados en pginas anteriorde formato sencillo, en exceso quiz, pero eso tiene al menos la ventaja de que es muy futilizar por va electrnica (on-line).

Cuadro 2.- Aspectos evaluados por Local Evaluation 21

1. Relevancia local2. Compromiso poltico3. Recursos4. El Plan de Accin Local de Desarrollo Sostenible5. Gestin de la aplicacin6. Participacin7. Colaboracin

8. Concienciacin +formacin9. Estabilidad

10. Planteamiento integrado11. Progreso

A cada autoridad local que responde se le remite un informe de evaluacin, y se anima los resultados se compartan con otras instituciones que pudieran estar interesadas. Este inde evaluacin se centra en los aspectos sealados en el Cuadro 2, e incluye las puntuaconseguidas para cada criterio conforme a los datos aportados. Su utilidad es doble ya ciudad que ha respondido recibe recomendaciones y sugerencias, y adems estos resultadmentan un proceso comparativo de escala internacional.

Una segunda fuente de inters que inspira nuestro anlisis de las A21L es la que propoel Cdigo de Buenas Prcticas Ambientalesde la FEMP. No se trata especficamente de unpara la evaluacin. Sin embargo, su contenido es tan preciso12 desde el punto de vista melgico que resulta sencillo comparar, paso a paso, el modelo propuesto con el desarrolladorealidad.

Este Cdigo se ha podido redactar gracias a un proyecto europeo LIFE, donde participarcargos electos y tcnicos de 12 Corporaciones Locales. Su estructura es muy sencilla y ssenta cuatro grandes apartados:

Para lareflexin 7La contribucin del ProgramaCiudad 21 al trnsito de unmodelo a otro de gestinambiental municipal es positiva,y debe ser valorada como tal.No obstante, dado que elliderazgo y desarrollo es

responsabilidad de la CMA,se aprecia un sesgo excesivohacia esta dimensin en el marcode las A21L. Y es que a lo largode las pginas anteriores, igualque resulta evidente laorientacin ambiental, se echanen falta las referidasestrictamente al desarrolloeconmico y social.


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a) Agenda 21 Local.b) Sistema de Gestin Medioambiental.c) Anexos tcnicos.d) Informacin complementaria.

Aunque todos son de gran utilidad13 el primer bloque es el ms desarrollado y el ms nece-sario, por tratarse la A21L de un instrumento nuevo y relativamente abierto en su concepcinmetodolgica. Los temas que centran el anlisis (Cuadro 3) son las claves del proceso.

Cuadro 3.- Principales herramientas de la A21L

1. Diagnstico o Auditora Ambiental2. Plan de Accin3. Plan de Seguimiento4. Plan de Participacin Social5. Plan de Comunicacin

Herramientasde laAgenda 21

Diagnstico

PlanParticipacin

PlanComunicacin

PlanAccin

PlanSeguimiento

13 El apartado segundo se centra en los aspectos metodolgicos (planificacin, implantacin, seguimiento,revisin, certificacin) de los Sistemas de Gestin Ambiental segn la norma UNE-EN-ISO 14001 y el Re-glamento Europeo 760-01 (EMAS). El apartado tercero es una loable difusin de los aspectos tcnicosms necesarios en procesos de este tipo: perfil del equipo, plan de trabajo, cuestionario Delphi, encues-ta ciudadana, presentacin de un proyecto, sistema de indicadores municipales, etc. En el ltimo apar-


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Como se afirmaba en anteriores prrafos, el detalle y enfoque prctico a la hora de deel itinerario metodolgico y las herramientas de planificacin mencionadas, facilitan las para un hipottico proceso de valoracin.

Una tercera obligada referencia es el ya mencionado Informe sobre el Estado del Arte Agendas 21 Locales en Espaa, realizado por la Junta de Andaluca y la Diputacin Provde Barcelona en marzo de 2003. Este Informe s pretende analizar y estudiar la evolucidesarrollo e implantacin de Agendas 21 locales en los municipios espaoles. Su estr

muestra los apartados que mayor inters ofrece en la evaluacin pretendida:

Cuadro 4.- Aspectos clave tratados en Informe sobre el Estado del Arte

1. Planificacin de las A21L2. Auditoras Ambientales3. Participacin y Transversalidad4. Plan de Accin Local5. Planes de Seguimiento y Control6. Comunicacin

Cada uno de los apartados sealados se resuelve a travs de unas pocas preguntas. Lapuestas a estas cuestiones, en su conjunto, orientan sobre el tema de inters. A continuacsintetiza, a modo de ejemplo, el primer apartado. En l se interroga sobre el proceso de pcacin: Cmo realizan las autoridades locales espaolas sus procesos de A21L: de formateral o de forma coordinada?, cules son los principales impulsores de las A21L en Espainstituciones?, cules son los factores iniciadores de las A21L?, cul es el origen de la ciacin?, qu origen tienen los medios humanos y tcnicos empleados en el desarrollo A21L: propios, externos o conjuntos?, cul es el carcter jurdico de las organizaciones qusarrollan A21L: pblico, privado o mixto? Al final de cada apartado, las respuestas son inttadas de forma global con objeto de obtener unas conclusiones generales al respecto.


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En torno a la experienciagaditana de la Agenda 21 Local(A la hora de la verdad)

Agenda 21Local

en Cdiz

Necesidades:Medio Ambiente

y Desarrollo enCdiz Seleccin

muestra

Inforan

conc

Declogopara el anlisis

de la A21 enla Provincia

de Cdiz

Soluciones:modelos de Agenda

21 en Cdiz

Criteriosanlisis

Pasosmetodolgicos

para el anlisis

3.


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n la primera parte se realizaron algunas consideraciones, muy generales, sobre los ante-cedentes del desarrollo sostenible. stos iniciaron su ruta como preocupacin de carcter in-ternacional pero acabaron recalando en el mbito local. En la segunda parte se ha expuestoun proceso que hemos dado en llamar de institucionalizacin de las iniciativas de A21L. Alfinal de ese mismo captulo se citaron algunos ensayos metodolgicos que pretendan valorarciertas experiencias.

Y ste es el mismo objetivo nuestro pero para las experiencias que sobre A21L se han desa-

rrollado en la provincia de Cdiz. En efecto, el anlisis de dichas experiencias debe buscar lo quede positivo hay en ellas, y realzarlo. Tambin las situaciones fallidas deben ser interpretadas co-mo lecciones a aprender. Seguimos, por lo tanto, reflexionando en torno al desarrollo sostenibleen mbitos locales.

Los pasos que, desde un punto de vista metodolgico, es preciso dar a continuacin sonlos siguientes:

a) Seleccionar, de entre los que estructuran y organizan una A21L, aquellos temas que son

ms importantes para entender su xito o fracaso.b) Definir la muestra de la que se obtendr la informacin necesaria para el anlisis de los te-mas referidos en el prrafo anterior, siguiendo criterios de oportunidad.

c) Disear y elegir el mtodo apropiado para la bsqueda de informacin.d) Recopilar y analizar la informacin obtenida.e) Obtener las correspondientes conclusiones.

3.1. Entramado de la Agenda 21 Local

(Un declogo para el anlisis)

El modelo de anlisis por el que se ha optado en este trabajo se fundamenta, por una parte,en las publicaciones reseadas anteriormente14. Por otra, en la experiencia adquirida durante va-rios aos en la direccin de las dos Agendas 21 Comarcales y en la Gua de Buenas Prcticas delLitoral Gaditano15. Tambin nuestros ensayos sobre gestin integrada de reas litorales (GIAL)pueden facilitar orientaciones metodolgicas16 de gran utilidad. No olvidemos que, en realidad,la GIAL aspira a un desarrollo ms sostenible en estos mbitos geogrficos; muy complejos des-de el punto de vista fsico natural y extraordinariamente dinmicos en lo socioeconmico.

E

14 Recordemos: a) Local Evaluation 21 de ICLEI Europa, b) Cdigo de Buenas Prcticas Ambientalesde la FEMP y c) Estado del Arte de las A21L en Espaa de la CMA-JA y la Diputacin Provincial deBarcelona.

15 Agenda 21 Litoral de La Janda (1998-1999), Agenda 21 de la Costa Noroeste de la Provincia de Cdiz


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Cuadro 5.- Declogo para las A21L de la provincia de Cdiz

Aspectos de anlisis1. Origen de la iniciativa2. Arquitectura organizativa3. Mtodo I: Diagnstico4. Mtodo II: Propuestas5. Movilizacin recursos6. Informacin7. Comunicacin8. Participacin9. Desarrollo institucional

10. Evaluacin

Por tanto, no debe extraar que ajuste-mos nuestro declogo de la GIAL al ca-so especfico de las A21L en la provin-cia de Cdiz. Dicho declogo, que en

realidad es slo un recurso de carc-ter didctico, pretende analizar laestructura de gestin de un de-terminado mbito geogrficoen relacin a la bsqueda demodelos ms sostenibles dedesarrollo. El resultado de lamencionada adaptacin pue-de observarse en el Cuadro 5.

Desde la perspectiva de lagestin de las A21L, estos diezapartados parecen ser los que co-bran mayor protagonismo. Cadauno de ellos tendr un tratamien-to detallado en pginas sucesivas.Con dicha intencin se ha buscado informa-cin en diferentes A21L de la provincia de C-

diz que servirn de muestra elegida como veremos msadelante. Es decir, el cruce entre cada uno de los aspectos del declogo y la informacitenida de las A21L gaditanas, constituye la materia prima que permite obtener algunas cosiones de carcter ms general.

No obstante, conviene adelantar algunas orientaciones breves sobre cada uno de los a

Desarrolloinstitucional

Arquitecturorganizativ

MetodolDiagn

MetodolgPropues

Comunicacin

Participacin

Movilizacinde Recursos

Informacin

Evaluacin Origen dela iniciativa


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1. Origen de la iniciativa. Se interesa por los antecedentes de laA21L, cmo ha llegado la idea al municipio, qu instituciones hanasumido el liderazgo, qu personas o departamentos la han auspi-ciado, las razones que mueven a adoptar e impulsar este nuevo ins-trumento, la frmula institucional para ponerla en marcha, el com-promiso poltico, el abordaje de los trabajos tcnicos, etc.

2. Arquitectura organizativa.

Pretende conocer el modelo de organizacin utilizado paraabordar las tareas propias de una A21L: si exista un plan de tra-bajo previo, el papel jugado por los rganos colegiados que yaexistan, los que fueron creados en el proceso de desarrollo dela A21L, los mecanismos de funcionamiento del proceso, el ori-gen del equipo tcnico y sus capacidades, etc.

3. Mtodo I: Diagnstico. Se identifica con la situacin en laque se encuentra el municipio descrita en el momento de iniciar

la A21L. Las dimensiones inherentes al desarrollo sostenible (am-biental, social y econmica), as como la capacidad de gestin lo-cal, constituyen algunos de sus puntos clave.

4. Mtodo II: Propuestas. Este apartado surge de las respuestasque la comunidad local cree conveniente dar a los problemas queafloran en el apartado anterior. Es lgico pensar que haya una es-pecie de correspondencia entre este punto y el precedente. Encualquier caso, los temas clave deben ayudar a configurar las lne-

as maestras del futuro Plan de Accin.

5. Movilizacin de recursos. En este caso el inters se centra enconocer de qu manera las autoridades e instituciones apoyan elproceso con recursos propios. Ello puede resultar expresivo delgrado de compromiso real que han adquirido con la A21L. Tam-bin resulta conveniente saber cul es el conjunto de actores so-ciales e institucionales que aportan recursos financieros, personalo equipamientos; incluso hasta qu punto est garantizada la

continuidad del proceso.

6. Informacin. Se considera un aspecto de enorme trascen-dencia pues, por un lado, resulta necesario conocer qu ocurreen el municipio para encontrar soluciones a los hipotticos pro-blemas. Pero en el caso de procesos participativos la importancia

IdeEl crude losdecobtengaditla mapermconclms


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suficiente, sinttica, accesible, fcilmente comprensible, si responda a los problemas del cipio, etc. Tambin es necesaria aquella informacin relacionada con el proceso de la pA21L: fechas, sedes, etapas, resultados, mecanismos de participacin, etc.

7. Comunicacin. Resulta imprescindible saber si exista upreconcebido de Comunicacin que divulgara la iniciativasolicitara informacin a los participantes, que invitara a la ppacin, etc. Del mismo modo interesa conocer los principal

nales de comunicacin utilizados para establecer contactoaquellos (tcnicos y polticos) que lideran el proceso de la Alos participantes: tanto en un sentido como en otro.

8. Participacin. Es difcil concebir un instrumento de tipo es-tratgico, que afecte a la gestin de los asuntos pblicos, que nocuente con alguna frmula participativa. La propia filosofa de laAgenda 21 est impregnada de ese mismo pensamiento. Las dospremisas anteriores no hacen sino reforzar la naturaleza demo-

crtica que debe asumir toda A21L. Por estas importantes razo-nes, su xito o fracaso puede medirse, tambin, por el grado departicipacin pblica e implicacin de la sociedad local. Los as-pectos sobre los que se ha recabado informacin son aquellosque terminan definiendo la calidad de un proceso participativo:planificacin previa, representatividad, transparencia, mecanis-mos, procedimientos, recursos disponibles, etc.

9. Desarrollo Institucional. Este apartado se centra en

nos aspectos del proceso institucional. Se presupone que eljugado por las diferentes instituciones pblicas que auspiciniciativa, los partidos polticos locales, la concejala que harado el proceso y el de otras concejalas, tiene que ser anaa la luz de la coordinacin y cooperacin. Tambin interevolucin sufrida por el calendario de los trabajos tcnicosha creado un rgano ad hoc para hacerse cargo del P

Accin, si se ha establecido un reparto de tareas entre las instituciones participantes, etc. sumen, se pretende saber qu grado de implicacin han tenido entre s, y cmo han fun

do las instituciones que asumieron mayor protagonismo.

10. Evaluacin. Por ltimo, se intenta acceder a los procedimientos eindicadores establecidos para evaluar la iniciativa. En este sentido se des-glosa la bsqueda de informacin segn los dos aspectos principales de laA21L: evaluacin del propio proceso y evaluacin de sus resultados. El co-

Idea clave 10En el a

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