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CONTRIBUIMOS A ELIMINAR LA POBREZA MEDIANTE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN EL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA TENDENCIAS Y OPCIONES DE POLÍTICA N.˚ 7 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana George E. Peterson Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized ublic Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized ublic Disclosure Authorized
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CONTRIBUIMOS
A ELIMINAR
LA POBREZA MEDIANTE
LA PARTICIPACIÓN
PRIVADA EN EL SECTOR
DE INFRAESTRUCTURA
TENDENCIAS Y OPCIONES DE POLÍT ICA N. ˚ 7
La plusvalía de la tierracomo opción para el financiamientode la infraestructura urbana
George E. Peterson
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La plusvalía de la tierracomo opciónpara el financiamientode la infraestructuraurbana
CONTRIBUIMOS
A ELIMINAR
LA POBREZA MEDIANTE
LA PARTICIPACIÓN
PRIVADA EN EL SECTOR
DE INFRAESTRUCTURA
TENDENCIAS Y OPCIONES DE POLÍT ICA
La plusvalía de la tierracomo opciónpara el financiamientode la infraestructuraurbana
N. ˚ 7
George E. Peterson
© 2010 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433Teléfono: 202-473-1000Internet: www.worldbank.orgCorreo electrónico: [email protected]
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ISBN: 978-0-8213-8329-2eISBN: 978-0-8213-8332-2DOI: 10.1596/978-0-8213-8329-2
Datos de la catalogación en la publicación de la Biblioteca del Congreso Peterson, George E.
La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructuraurbana/George E. Peterson. p. cm. -- (Tendencias y Opciones de Política; n.˚ 7)
Incluye referencias bibliográficas e índice.ISBN 978-0-8213-8329-2 -- ISBN 978-0-8213-8332-2 (electrónico)
1. Infraestructura (Economía)--Finanzas. 2. Venta de tierras fiscales. 3. Uso de la tierra, urbano.I. Banco Mundial. II. Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada.III. Título.
HC79.C3P48 2008333.1'6--dc22
2008037307
Portada: Naylor Design, Inc.
v
ÍNDICE
PRÓLOGO ix
AGRADECIMIENTOS xiii
ACERCA DEL AUTOR xv
ABREVIATURAS xvii
PANORAMA GENERAL 1
1. INTRODUCCIÓN AL FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA 17URBANA BASADO EN LA PLUSVALÍA DE LA TIERRA
Tema del libro 18
El financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía 26de la tierra y la colaboración público-privada
Riesgos del financiamiento basado en la plusvalía de la tierra 27
Organización del libro 30
2. PRINCIPIOS EN QUE SE FUNDA EL FINANCIAMIENTO BASADO 31EN LA PLUSVALÍA DE LA TIERRA: LA EXPERIENCIADE LOS PAÍSES DESARROLLADOS
Capitalización de beneficios y recuperación de plusvalías 32
Exacciones y cargos por impacto gravados a los urbanizadores 44
Gestión de tierras como activos y venta de tierras 48
Enseñanzas sobre la gestión de tierras como activos 50
vi Índice
3. FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA BASADO EN 55LA PLUSVALÍA DE LA TIERRA EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO
Inversiones en infraestructura por urbanizadores: 56Las nuevas ciudades de El Cairo (Egipto)
Impuestos sobre la plusvalía: Bogotá y Cali (Colombia) 61
China e India: Recuperación de plusvalías por medio 64de la venta de tierras para proyectos de gran envergadura
Venta de derechos de urbanización en São Paulo (Brasil) 76
Exacciones y cargos por impacto aplicados a los urbanizadores: 77Santiago (Chile)
4 AJUSTES EN LOS BALANCES Y GESTIÓN DE TIERRAS 81COMO ACTIVOS
Conversión de tierras municipales en infraestructura municipal 82
Venta de tierras municipales y estatales: Estambul (Turquía) 84
Transnet: Venta del paseo costero Victoria and Alfred 86Waterfront (Sudáfrica)
Dirección de Desarrollo de la Región Metropolitana de Mumbai: 90Complejo Bandra-Kurla en Mumbai (India)
Subasta de tierras en la periferia urbana: El Cairo (Egipto) 95
Venta de tierras y urbanización de Fort Bonifacio: 98Metro Manila (Filipinas)
5 CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y REFLEXIONES 103
Oportunidades para adoptar políticas públicas 106
Riesgos y limitaciones del financiamiento basado 110en la plusvalía de la tierra
REFERENCIAS 113
RECUADROS
2.1 Financiamiento de la ciudad de Orestad (Dinamarca) 34mediante la venta de tierras
2.2 Aplicación de impuestos sobre la plusvalía en Polonia 39y Sydney (Australia)
Índice vii
2.3 El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra 43y la reconstrucción de París
2.4 Sistema de cargos por impacto de Phoenix, Arizona 47
2.5 El World Trade Center y la inversión en infraestructura, 51Autoridad Portuaria de Nueva York y Nueva Jersey
3.1 Madinaty: Desarrollo de infraestructura mediante una 60asociación público-privada en Nuevo El Cairo (Egipto)
3.2 Programa de contribución de valorización propuesto 65en Cali (Colombia)
CUADROS
1 Magnitud del financiamiento basado en la plusvalía 3de la tierra en proyectos de países en desarrollo
2 Instrumentos de financiamiento basado en la plusvalía 14de la tierra
1.1 Presupuesto de capital representativo 19
1.2 Plusvalías y costos de la infraestructura en Recife (Brasil) 23
2.1 Composición de los activos municipales en Dallas, Texas 49
3.1 Proporción de la contribución de valorización en los ingresos 62municipales de Bogotá y Cali (Colombia), 1980–90
3.2 Inversiones en aeropuertos urbanos de la India 69
3.3 Normas para la adquisición y reventa de tierras públicas 72en algunas localidades asiáticas
4.1 Importancia de las tierras como activos en Changsha, 83provincia de Hunan (China), 2002
4.2 Venta de propiedades públicas en Estambul 85(Turquía), 2003–07
4.3 Resumen del proyecto para vender el Victoria and Alfred 87Waterfront (Sudáfrica)
4.4 Resumen del proyecto del complejo Bandra-Kurla, 92en Mumbai (India)
4.5 Tierras vendidas por la MMRDA en el complejo 93Bandra-Kurla, en Mumbai (India)
viii Índice
4.6 Resumen del proyecto de subasta de tierras 97en El Cairo (Egipto)
4.7 Resumen de la venta de tierras y urbanización 99de Fort Bonifacio en Metro Manila (Filipinas)
5.1 Magnitud del financiamiento basado en la plusvalía 104de la tierra en proyectos de países en desarrollo
5.2 Instrumentos de financiamiento basado en la plusvalía 108de la tierra
ix
PRÓLOGO
El crecimiento urbano en todo el mundo en desarrollo ha significado un desafíopara el financiamiento de la infraestructura. Las inversiones en infraestructurason necesarias para suministrar servicios básicos a los nuevos sectores de laszonas urbanas. Son necesarias para satisfacer la demanda de un suministro deagua más seguro y más fiable, cumplir las normas más estrictas con respecto ala recolección y el tratamiento de las aguas residuales y los residuos sólidos,y atender a las necesidades de transporte de la población, cuyas expectativasde movilidad aumentan con el ingreso de los hogares. Las inversiones eninfraestructura son también fundamentales para la productividad económicade las ciudades.
Tradicionalmente, la infraestructura urbana se ha financiado con recursos detres procedencias: ahorros de operaciones de los Gobiernos locales, transferenciasde niveles superiores del Gobierno y empréstitos. En la actualidad, cada una deestas fuentes de financiamiento enfrenta restricciones. Los presupuestos de losGobiernos locales tienen grandes dificultades para financiar los servicios básicosde operaciones, incluido el adecuado mantenimiento de la infraestructuraexistente. A menudo, los niveles superiores del Gobierno deben limitar lastrasferencias de fondos a los municipios en beneficio de una gestión fiscalprudente. A medida que las políticas de descentralización han transferido laresponsabilidad de los servicios a niveles inferiores, los Gobiernos locales debenfinanciar con recursos propios una parte mayor del presupuesto de capital parainfraestructura urbana. Los empréstitos que toman los Gobiernos locales hanayudado a financiar el incremento de la inversión en infraestructura urbana, perocon frecuencia la base de ingresos de la administración local no es suficiente parafinanciar un aumento considerable de su nivel de endeudamiento.
En este libro se examina otra opción importante para el financiamiento deinfraestructura local: la recuperación de plusvalías, es decir, la recuperaciónde los incrementos del valor de la tierra para financiar inversiones públicas.
x Prólogo
El valor de la tierra es sumamente sensible a las inversiones en infraestructura yal crecimiento económico en las zonas urbanas. Los proyectos de obras públicascomo la construcción de vías, el abastecimiento de agua y las inversiones entransporte colectivo producen beneficios que se capitalizan inmediatamente enel valor de las tierras circundantes. En muchas ciudades de países en desarrolloexisten tierras fiscales subutilizadas que serían más valiosas si se vendieran yconvirtieran en infraestructura. Aprovechar el valor de la tierra fue un elementoimportante de la estrategia de inversiones de los países occidentales para financiarinfraestructura urbana durante el siglo XIX, cuando las ciudades registraron unacelerado ritmo de crecimiento. Como parte de toda la gama de opciones definanciamiento, el uso de la tierra como activo para financiar infraestructuratiene varias ventajas. La mayoría de los instrumentos de este tipo generaningresos en forma inmediata, lo cual facilita el financiamiento de proyectos querequieren la concentración de las inversiones. La movilización de financiamientoproveniente de transacciones de tierras también genera señales de precios queaumentan la eficiencia de los mercados de suelo urbano y ayudan a racionalizarel patrón de desarrollo urbano.
El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra se está convirtiendorápidamente en una importante fuente de financiamiento para infraestructuraurbana en los países en desarrollo. Muchos de los proyectos examinados eneste libro han reportado ingresos directos de entre US$1000 millones yUS$3000 millones, cifras sumamente altas comparadas con el total de lospresupuestos de inversión y otras fuentes de financiamiento de capital parainfraestructura urbana, como los empréstitos. Un gran mérito de este libro esque muestra cómo funcionan en la práctica diferentes instrumentos definanciamiento basado en la plusvalía de la tierra en diversos contextos de variospaíses. En el plano local, a menudo es mucho más simple, desde el punto de vistainstitucional, vender un predio baldío ubicado en un lugar central o cobrar a losurbanizadores un cargo por el impacto que producen las nuevas construccionesque instituir todo un sistema de impuesto a la propiedad.
Si bien la venta de tierras, los impuestos sobre la plusvalía y los cargos quese aplican a los urbanizadores pueden solucionar en parte el problema delfinanciamiento para infraestructura urbana, también pueden generar nuevostipos de riesgos si no se aplican en forma correcta. La mera magnitud de losingresos percibidos abre la puerta a posibles favoritismos, corrupción y abusos depoder por parte del Estado. Las autoridades no deben considerar los instrumentosde financiamiento basado en la plusvalía de la tierra como fuentes constantes deingresos ordinarios para sus presupuestos operativos. Se trata de oportunidadesde financiamiento de capital cuyos ingresos deberían destinarse al presupuestode capital y emplearse para financiar importantes avances en el sector deinfraestructura.
El Banco Mundial tiene la firme determinación de desarrollar y difundirconocimientos sobre prácticas adecuadas a nivel mundial para ayudar a susclientes a movilizar financiamiento mediante el uso responsable de las técnicasde financiamiento basado en la plusvalía de la tierra que también promuevenun desarrollo urbano eficiente. Debemos comprender más cabalmente el
Prólogo xi
funcionamiento de estos instrumentos, cuya aplicación aumenta a un ritmo queapenas estamos comenzando a apreciar. Existen oportunidades de aumentarla transparencia y los ingresos a través de subastas de tierras fiscales,realizar inventarios de tierras y aplicar una gestión estratégica de esos activospara liberar aquellos que se encuentran subutilizados con el objeto de financiarinfraestructura. También es posible recuperar, para beneficio público, una partede los incrementos del valor de la tierra que generan las grandes inversionesen infraestructura urbana. Como se deja en claro en este libro, la plusvalía dela tierra ofrece muy buenas oportunidades para ayudar a reducir el déficitde financiamiento para infraestructura y promover el desarrollo sostenible delas ciudades. El desafío para nuestros clientes consiste en aprovechar estasoportunidades mediante la aplicación de sólidos principios tanto de buengobierno como en la aplicación de los instrumentos. Estamos muy complacidoscon la posibilidad de contribuir en esta importante empresa.
Katherine SierraVicepresidenta, Desarrollo SostenibleBanco Mundial
xiii
AGRADECIMIENTOS
El autor desea expresar su agradecimiento a Mats Andersson, Alain Bertaud(consultor), Ellen Hamilton, Gregory Ingram (Lincoln Institute of Land Policy),Johannes Linn (Brookings Institution), Jorge Rebelo, Hiroaki Suzuki, ClemenciaTorres de Mästle y Sameh Wahba, y a los participantes en los seminarios y lasreuniones de examen realizados en el Banco Mundial, por sus valiososcomentarios sobre esta obra y por sus sugerencias sobre otros materiales yestudios de referencia. Manifiesta igualmente su especial aprecio a los colegasque revisaron el trabajo por su aliento y sus sugerencias para mejorarlo: RobertBuckley (Rockefeller Foundation), Mila Freire y Abhas Jha. Las actividadesrelacionadas con el proyecto fueron dirigidas por Patricia Annez, quien diovaliosas orientaciones sobre el fondo y la presentación de este libro. El proyectocontó con el financiamiento del Servicio de Asesoramiento para InfraestructuraPública y Privada, cuya directora, Jyoti Shukla, ayudó a dar forma al mensajeteniendo en cuenta el público al que está dirigida la obra. El autor agradeceespecialmente la ayuda prestada por Mercedes Aleman y Oriane Raulet conrespecto a las partes en español y francés del manuscrito, a Katia Nemes yXiaofeng Li por su extraordinaria asistencia en todos los aspectos del apoyoadministrativo, y a Janique Racine por su gestión del proceso de publicación.Este libro fue preparado bajo de la dirección general de Abha Joshi-Ghani,directora sectorial, y Laszlo Lovei, director, cuyo apoyo y sugerencias seagradecen sinceramente.
xv
ACERCA DEL AUTOR
George E. Peterson es consultor del Banco Mundial y otras organizacionesinternacionales en el ámbito de las finanzas públicas, infraestructura urbanay gestión urbana. Durante 10 años fue senior fellow en finanzas públicasinternacionales del Urban Institute; anteriormente fue director del Centro deFinanzas Públicas de dicho instituto. Entre sus publicaciones recientes secuentan Lessons for the Urban Century: Decentralized Infrastructure Financein the World Bank (coautor, Banco Mundial, 2008), Financing Cities: FiscalResponsibility and Urban Infrastructure in Brazil, China, India, Poland,and South Africa (coeditor, Banco Mundial y Sage Publications, 2007) yDecentralization in Asia and Latin America (coeditor, Edward Elgar, 2006).Recibió el premio Donald C. Stone, otorgado por la American Society ofPublic Administration, en reconocimiento de su larga trayectoria de investigaciónen la esfera de la gestión y las finanzas intergubernamentales.
xvii
ABREVIATURAS
BCDA Organismo de Conversión y Desarrollo de BasesBIAL Bangalore International Airport Ltd.CAF Corporación Andina de FomentoEDU unidad equivalente de viviendaIFC Corporación Financiera InternacionalJLE Jubilee Line ExtensionJN-NURM Misión Nacional de Renovación Urbana Jawaharlal NehruMMRDA Dirección de Desarrollo de la Región Metropolitana
de MumbaiNUCA Dirección de Nuevas Comunidades UrbanasODU organismos de desarrollo urbanoZEE zonas económicas especiales
Monedas$A dólar australianoCol$ peso colombiano DKr corona danesa€ euro
franco francés£ libra esterlina£E libra egipcia
peso filipino R rand sudafricanoRe rupia india; plural = Rs; 1 crore = 10 millones de rupias R$ real brasileñoTL lira turcaUS$ dólar estadounidenseY yuan chino
P
F
1
PANORAMA GENERAL
En los próximos 25 años, la población urbana del mundo en desarrolloaumentará en casi 2000 millones de personas. Dicho incremento representaráalrededor del 90% del crecimiento de la población mundial y creará una enormedemanda de infraestructura. Se requerirán tales inversiones a fin de que lasciudades sean lugares eficientes para la producción económica, prestenservicios básicos a una población más numerosa y mejoren los servicios públicosde manera acorde con los ingresos de los hogares. Al mismo tiempo, el crecimientoeconómico y de la población hará que aumente el valor de la tierra y laspropiedades urbanas. La capacidad de las ciudades para financiar lainfraestructura necesaria dependerá en gran parte de su capacidad para recuperaruna parte de esas plusvalías y destinarlas al financiamiento de infraestructura.
En este libro se examinan las diversas formas en que se puede utilizar el valorde la tierra para ayudar a financiar inversiones en infraestructura urbana,además del papel que cumple ese valor como parte de la base de los impuestos ala propiedad. El libro se centra en los principios en que se fundan las diferentestécnicas de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra, su eficiencia enteoría y, sobre todo, lo que se puede aprender de los intentos que se han hechopara poner en práctica estos principios en los países en desarrollo. Gran partede esta aplicación práctica supone recurrir en forma creativa a las asociacionespúblico-privadas.
Durante mucho tiempo, la tierra ha sido un instrumento para el financiamientode infraestructura urbana. Cuando la ciudad de Nueva York comenzaba aflorecer, financió sus primeros edificios públicos, incluida una terminal detransbordadores en el East River, mediante la venta de espacios (water lots) queincluían terreno con frente al río y derechos de uso del agua. Pocos años después,cuando Nueva York edificó su sede de gobierno (city hall), la construcciónse financió mediante la venta de más de esos espacios. Esta vez, sin embargo,se recurrió a un tipo de asociación público-privada (o exacción al urbanizador)por medio de la cual el municipio convenía en construir y mantener el muelle
2 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
municipal con recursos públicos, pero exigía que los compradores privados delos espacios ocuparan sus sitios de manera de ampliar la superficie de terreno deManhattan a lo largo de la ribera, e instalaran muelles privados. Cuando elbarón Haussmann reconstruyó París durante el Segundo Imperio, se valió de lospoderes públicos para expropiar y luego adquirir los terrenos que fueronconvertidos en amplias avenidas, y otras tierras excedentes a lo largo de lossectores reconstruidos. Esas tierras excedentes sirvieron de garantía de lospréstamos que financiaron nuevas vías y redes de agua, gas natural yalcantarillado. Las plusvalías de los terrenos municipales se utilizaron parapagar la deuda pública.
El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra se está convirtiendorápidamente en un elemento importante para costear infraestructura urbana enlos países en desarrollo, especialmente donde las ciudades crecen con rapidez.Sin embargo, es sorprendente que la magnitud del financiamiento de este tipohaya concitado tan poca atención. En el cuadro 1 se resumen algunos de los casosde financiamiento basado en la plusvalía de la tierra señalados en este libro y secompara la magnitud de dicho financiamiento con otras fuentes de fondos decapital o gastos totales de capital.
¿El financiamiento basado en el valor de la tierra es una forma de “financiamiento de mercado”?La expresión “financiamiento de mercado” ha adquirido en cierta medida unsignificado especial más restringido cuando se aplica a la inversión eninfraestructura pública. Se refiere a los préstamos que se toman en el mercadoprivado a tasas de interés de mercado. Por lo tanto, el financiamiento de mercadode las inversiones en infraestructura municipal ahora significa financiamiento deinversiones municipales mediante empréstitos, es decir, empréstitos del mercadoprivado en condiciones de mercado. El financiamiento basado en la transacciónde tierras es otra forma de financiamiento de mercado. La venta de tierras fiscalesal sector privado por la vía de subastas públicas es una transacción de mercadoque moviliza financiamiento en condiciones de mercado. Los impuestos sobre laplusvalía están diseñados para recuperar una parte del incremento del valor demercado de las tierras atribuible a las inversiones en infraestructura. Los cargospor impacto están pensados para cobrar a los promotores inmobiliarios el costode mercado que entraña la ampliación de la infraestructura que harán necesariasus proyectos de urbanización. Si se diseñan bien, todos estos instrumentosincorporan directamente los principios de mercado del financiamiento ypromueven el funcionamiento eficiente del mercado de suelo urbano. Cuando noestán diseñados de manera adecuada, estos instrumentos pueden distorsionar losmercados financieros y de tierras o convertirse en un medio para eludir porcompleto el mercado en favor de soluciones de planificación directa o tratosfinancieros privados.
¿El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra es eficientedesde el punto de vista económico?La utilización de instrumentos de financiamiento basado en el valor de la tierrapara financiar obras de infraestructura se funda en el principio de que los
Panorama general 3
Cuadro 1 Magnitud del financiamiento basado en la plusvalía de la tierra en proyectos de países en desarrollo
Monto del financiamiento obtenido mediante la recuperación de plusvalías
Ubicación y actividad y destino de los fondos Comparación de magnitudes
El Cairo (Rep. Árabede Egipto): Subasta detierras desérticas para laconstrucción de nuevasciudades (mayo de2007, 2100 hectáreas).
El Cairo (Rep. Árabede Egipto): Instalaciónde infraestructura“pública” a cargo delsector privado a cambiode la transferenciagratuita de tierrasdesérticas urbanizables(2005–presente).
Mumbai (India):Subasta de un total de13 hectáreas de tierraen el nuevo centrofinanciero de la ciudad(enero de 2006,noviembre de 2007,efectuada por laDirección de Desarrollode la RegiónMetropolitana deMumbai (MMRDA).
Bangalore (India):Se prevé la venta detierras excedentes parafinanciar la vía de accesoal nuevo aeropuerto,construido mediantela colaboración delos sectores públicoy privado.
US$3120 millones, que seusarán para reembolsar loscostos de la infraestructurainterna y construir unaautopista de enlace con lacarretera de circunvalaciónde El Cairo.
US$1450 millones deinversión privada eninfraestructura interna yexterna más devolución alGobierno del 7% de lastierras cubiertas por la nuevainfraestructura, que sedestinará a viviendas parasectores de ingresosmodestos.
US$1200 millones, que seusarán principalmente parafinanciar proyectos del plande transporte de la regiónmetropolitana.
Más de US$500 millones (ensuspenso). Aparentemente,las tierras cambiarán dedestino: se usarán paraconstruir edificios de oficinasgubernamentales y unparque industrial levantadopor el Gobierno.
117 veces mayor que larecaudación total enconcepto de impuestossobre las propiedadesurbanas del país; equivalentea cerca del 10% del total delos ingresos del Gobiernonacional.
Dotará de diversos serviciosde infraestructura urbanaa más de 3300 hectáreasde tierras recientementeurbanizadas, sin costofinanciero para el Gobierno.
10 veces mayor que el totalde gastos de capital de laMMRDA durante el ejerciciode 2005; 3,5 veces mayorque el valor total de losbonos municipales emitidospor todos los organismosurbanos y las empresas deservicios locales de la Indiadurante la década pasada.
Se estimaba que el mínimode fondos que se obtuvierapor la venta de las tierrasexcedería considerablementelos costos de construcciónde la carretera y la comprade la servidumbre de paso.Situación actual: no haycarretera que comuniquecon el aeropuerto.
(continúa)
4 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
beneficios de los proyectos de infraestructura se capitalizan en el valor de latierra. En la medida en que la distribución espacial de los beneficios que reportanlos proyectos se pueda internalizar en una “zona de beneficios” bien definida, eseconómicamente eficiente financiar proyectos de infraestructura aprovechandolas plusvalías que generan dichos proyectos. Desde el otro lado del mercado, seha demostrado que un sistema de cargos por impacto o cánones de urbanizaciónque cobra a los promotores inmobiliarios el costo de mercado de lainfraestructura adicional necesaria para respaldar las nuevas urbanizaciones esmás eficiente desde el punto de vista económico que un sistema que financie elcrecimiento de la infraestructura con cargo a los ingresos generales.
Fuente: El autor.
Cuadro 1 Magnitud del financiamiento basado en la plusvalía de la tierra en proyectos de países en desarrollo (continuación)
Monto del financiamiento obtenido mediante la recuperación de plusvalías
Ubicación y actividad y destino de los fondos Comparación de magnitudes
Estambul (Turquía):Venta de una antiguaestación municipalde autobuses y unestablecimiento quese usaba como oficinasadministrativas (marzoy abril de 2007).
Ciudad del Cabo(Sudáfrica): Venta delpredio del paseo costeroVictoria and AlfredWaterfront a cargo deTransnet, el organismoestatal de transporte(noviembre de 2006).
Bogotá (Colombia): Impuesto sobre laplusvalía (contribuciónde valorización).
US$1500 millones obtenidosen la subasta, que se desti -narán a los presupuestos deinversiones de capital.
US$1000 millones, que seutilizarían para recapitalizarTransnet y respaldar susinversiones en infraes -tructura básica detransporte.
US$1000 millonesrecaudados entre 1997 y2007; US$1100 millonesprevistos para 2008–15;destinados a financiarel programa de mejorade calles y puentes dela ciudad.
El total de los gastos decapital municipales en elejercicio de 2005 alcanzólos US$994 millones; lospréstamos contraídos porel municipio en 2005 parainvertir en infraestructurafueron de US$97 millones.
Los fondos obtenidos conla venta excedieron el totalde los gastos de capital deTransnet en el ejercicio de2006; fueron equivalentesal 17% del plan quinquenalde inversiones de capitalelaborado en 2006.
Financia el 50% de lasmejoras de calles y puentes;otras fuentes de financia -miento: préstamo deUS$50 millones de laCorporación FinancieraInternacional (IFC) y emisiónde un bono internacionalvinculado con el pesopor un valor total deUS$300 millones.
Panorama general 5
El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra no es una forma prácticani aconsejable de pagar la totalidad del presupuesto de capital. Sin embargo, comoparte de la composición del financiamiento de capital, tiene considerables ventajasprácticas. La mayoría de las técnicas de financiamiento basado en el valor de latierra generan ingresos en forma inmediata, con lo cual se reduce la dependenciade los empréstitos y disminuyen los riesgos fiscales que entraña el endeudamiento.Varias de esas técnicas generan ingresos antes de que se emprendan las inversionesen infraestructura. Otras hacen necesario tomar empréstitos durante el período deconstrucción, y la deuda se reembolsa con el incremento ulterior del valor de latierra. En los países en desarrollo donde es difícil obtener créditos a largo plazopara financiar infraestructura urbana, los ingresos inmediatos que genera elfinanciamiento basado en la recuperación de plusvalías dan mayor flexibilidad alas decisiones sobre el financiamiento de infraestructura.
Un sistema bien diseñado de financiamiento basado en la plusvalía de la tierratambién refuerza la eficiencia de los mercados de suelo urbano. Los cargos porimpacto ayudan a encauzar el crecimiento hacia donde se puede acomodar demanera más eficiente, puesto que se exigen niveles distintos de contribución segúnlos costos de la infraestructura adicional en que se deba incurrir para prestarservicios básicos en distintos lugares. Como queda claro a partir de los casosexaminados en este libro, las ventas de tierras que realizan las autoridadespúblicas a urbanizadores privados normalmente están motivadas en partes igualespor el interés en generar ingresos para invertir en infraestructura y el interés enacelerar la inversión privada en polos de desarrollo esenciales. Pueden transformaruna céntrica estación de autobuses abandonada (Estambul), zonas pantanosasrecuperadas (Mumbai) o plantas industriales altamente contaminantes (China),de obstáculos que impedían el desarrollo urbano en polos de crecimiento deimportancia fundamental.
Oportunidades de colaboración público-privadaLa colaboración entre los sectores público y privado es fundamental en elfinanciamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra. De hecho,esta forma de financiamiento tal vez represente la mejor oportunidad paraestablecer relaciones de colaboración con el sector privado en la esfera de lasinversiones en infraestructura urbana. Los estudios de casos que se presentanen este libro muestran las diversas formas en que ambos sectores haninteractuado para que esta forma de financiamiento surta efecto. El método dela colaboración comprende tres categorías básicas: a) cesión de terrenos fiscalesa urbanizadores privados a cambio de inversión privada en infraestructura“pública”, b) venta de tierras fiscales a urbanizadores privados, cuyo importefinanciero se utiliza para financiar inversiones en infraestructura pública, yc) distribución de las plusvalías generadas por las inversiones en infraestructurapública. Las plusvalías se pueden compartir mediante la realización de proyectosde desarrollo en régimen de sociedad en participación entre socios públicos yprivados, mediante la imposición de impuestos que permitan recuperar partede las plusvalías que reciben los propietarios privados, o mediante acuerdosvoluntarios de distribución de las plusvalías negociados con anterioridad a lainversión en infraestructura pública.
6 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
Aplicación de los instrumentos de financiamiento basado en la plusvalía de la tierraSe han empleado numerosas técnicas para utilizar el valor del suelo urbano conel fin de financiar en parte obras de infraestructura. En este libro se examina laaplicación de estas técnicas en países tanto desarrollados como en desarrollo.La experiencia de los países desarrollados es pertinente porque su trayectoria esmás larga, y porque los países en desarrollo se han basado directamente en esaexperiencia para trazar sus propias iniciativas. Las nuevas ciudades que se estánconstruyendo en la República Árabe de Egipto y en la India se basan en elmovimiento de las nuevas ciudades originado en Gran Bretaña después de laSegunda Guerra Mundial. Los impuestos sobre la plusvalía que se aplican enAmérica Latina (la contribución de valorización y la contribución por mejoras) sebasan directamente en los principios incorporados en la legislación española.Los sistemas de consolidación de tierras de Asia se basan en la experiencia deJapón y de la República de Corea. Las iniciativas orientadas a introducir loscargos por impacto se inspiran en los enfoques jurídicos y de planificaciónaplicados en los Estados Unidos.
Impuestos sobre la plusvalía Los impuestos sobre la plusvalía tal vez representen la aplicación más directa delos principios del financiamiento basado en el valor de la tierra. Una abundanteliteratura empírica ha corroborado el incremento del valor de la tierra asociadoa los proyectos de infraestructura urbana, particularmente los proyectos detransporte. Un impuesto sobre la plusvalía recupera parte del incremento delvalor de la tierra atribuible a las inversiones en infraestructura al gravar por únicavez un impuesto o cargo sobre la plusvalía. En la mayoría de los países del mundose han aplicado en algún momento y en forma experimental impuestos sobrela plusvalía, que normalmente varían entre el 30% y el 60% del incremento delvalor de la tierra imputado.
En el contexto moderno, ha quedado demostrado que los impuestos sobre laplusvalía son difíciles de administrar. En la práctica, no es fácil determinar conexactitud el beneficio de cada terreno como resultado de los proyectos de obraspúblicas. En los estudios de casos que se presentan en este libro se demuestra queexiste un gran margen de error en las estimaciones del impacto que producen losproyectos de obras públicas sobre el valor de cada predio. Las tasas de “impuesto”sobre la plusvalía (del 30% al 60% del incremento del valor de un terreno quese atribuye a una inversión pública) son tan altas que tanto la opinión públicacomo los tribunales han rechazado esta forma de financiamiento de obras deinfraestructura, a menos que se pueda asegurar con mayor certeza dicha plusvalía.Por esta razón, los impuestos sobre la plusvalía han perdido aceptación como unafuente de ingresos importante.
En Colombia se ha usado por mucho tiempo la contribución de valorización,que es una forma de impuesto sobre la plusvalía, para financiar obras públicas.Sin embargo, la dependencia de este instrumento disminuyó drásticamente enlas décadas de 1980 y 1990, hasta llegar al punto en que dichas contribucionesse volvieron insignificantes para el financiamiento municipal. Las razones fueronlas mismas que en otros lugares. Era difícil calcular de manera confiable lasplusvalías. El proceso de cálculo entrañaba elevados costos administrativos y
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resultó en innumerables disputas legales. Sin embargo, en los últimos años,Bogotá ha simplificado el sistema y convertido el impuesto sobre la plusvalía enun impuesto general a la infraestructura asociado más ampliamente con elincremento del valor de la tierra. En vez de calcular predio a predio la plusvalíaatribuida a proyectos de inversión individuales, Bogotá ha consolidado suprograma de mejoras de calles y puentes en un conjunto de proyectos de obraspúblicas para toda la ciudad, financiado en parte mediante una contribución devalorización a nivel de toda la ciudad que se diferencia de manera generalpor zona de beneficios y otros factores. Este sistema ha permitido a Bogotáreactivar la contribución de valorización como un instrumento eficaz para elfinanciamiento de infraestructura. Se está aplicando en toda Colombia y se estáconsiderando su uso en otros países de América Latina, donde diferentesversiones de las leyes de impuesto sobre la plusvalía siguen sin aplicarse.
Ventas de tierras por los urbanizadoresUna buena parte de la privatización de las inversiones en infraestructura en lospaíses occidentales se ha llevado a cabo simplemente mediante la exigencia a losurbanizadores de suministrar la infraestructura interna por su propia cuenta yrecuperar los costos a través de la venta de los terrenos. A medida que aumentala magnitud de los nuevos proyectos de urbanización, con esta política se traspasauna parte cada vez mayor de la inversión total en infraestructura a losurbanizadores privados. Las nuevas ciudades representan un caso extremo deinternalización tanto de la urbanización de tierras como de la instalación deinfraestructura. Las nuevas ciudades también crean un desafío adicional para elfinanciamiento de la infraestructura ya que deben conectarse con el resto de lazona urbana a través de grandes carreteras, ferrocarriles y redes primarias deservicios públicos.
Orestad, situada en las afueras de Copenhague, es la nueva ciudad másrecientemente construida en Europa occidental. Está conectada a Copenhaguemediante un sistema de tren metropolitano automático de 22 kilómetros delongitud (inaugurado a fines de 2003) que transporta a 60 millones de pasajerosal año. Tanto la infraestructura para la nueva ciudad como la línea de metro sefinancian principalmente con la venta de terrenos.
En las afueras de El Cairo, en Egipto, se está aplicando un enfoque similar,pero en una escala mucho mayor. Está previsto que las nuevas ciudades ycomunidades en las afueras de El Cairo albergarán a más de 5,6 millonesde habitantes en 2015. Para una urbanización de esta magnitud se requierenenormes inversiones en infraestructura. Durante 2005, la Dirección de NuevasComunidades Urbanas (NUCA) creó infraestructura, a un costo estimado de£E160 por metro cuadrado (en precios actuales), por un valor total de alrededorde US$12 500 millones. Egipto ha encarado los costos de urbanización medianteuna política de colaboración público-privada que avanza hacia el reconocimientodel valor de mercado de la tierra. En mayo de 2007, la NUCA subastó extensosterrenos desérticos dotados de servicios básicos de infraestructura por un totalde US$3120 millones, recuperando con creces el costo de las inversiones eninfraestructura interna. Los fondos obtenidos de las ventas se emplearon enparte para construir una importante autopista de enlace con la carretera decircunvalación de El Cairo.
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Recuperación de plusvalías mediante la venta de terrenos en proyectosde desarrollo urbanoUna de las estrategias más comunes para recuperar los costos de la infraestructuraconsiste en la venta de tierras cuyo valor se ha incrementado como consecuenciade la inversión en infraestructura o cambios en la zonificación. Si el sector públicoes dueño del suelo, puede internalizar los beneficios de las inversiones públicas yrecuperar la plusvalía mediante la venta de terrenos. China ha financiado de estamanera gran parte de sus inversiones en infraestructura urbana. En el caso de losgrandes proyectos de autopistas urbanas, las tierras adyacentes a estas puedentransferirse a una corporación de desarrollo público-privada. La corporacióntoma préstamos respaldados por la tierra como garantía, financia la construcciónde la carretera y luego reembolsa la deuda y obtiene utilidades mediante la ventade terrenos, una vez que su valor se ha incrementado como consecuenciadel acceso a la autopista. De esta manera, la municipalidad correspondientepuede realizar importantes proyectos de infraestructura sin tener que hacerdesembolsos directos.
Para poder aplicar esta técnica en los países donde la mayor parte de la tierraestá en manos de propietarios privados, en primer lugar, el sector público debecomprar las tierras. Si puede adquirir tierras excedentes, es decir, más de las quese necesitan para construir la infraestructura, tiene la posibilidad de recuperar lasplusvalías generadas por las inversiones en infraestructura. Las reglas por las quese rige este tipo de dominio eminente se han convertido en uno de los aspectosmás controvertidos del financiamiento basado en la plusvalía de la tierra. En estelibro se examina el caso de la construcción y modernización de un aeropuerto enla India, que constituye uno de los ejemplos más exitosos de la colaboraciónpúblico-privada en el financiamiento de infraestructura urbana. Los terrenosadquiridos por el estado de Karnataka fueron el mayor incentivo económico paraconstruir un aeropuerto internacional completamente nuevo en Bangalore, quese inauguró en abril de 2008. La asociación público-privada, encabezada porSiemens, construyó el aeropuerto con cargo al sector privado. La mayor partede la rentabilidad económica que se obtendrá de esta colaboración público-privada provendrá del desarrollo comercial de los terrenos en torno al aeropuerto.Como parte del contrato, las tierras fueron cedidas sin costo a la asociaciónpúblico-privada.
El intento de vender los terrenos adicionales adquiridos por el estado deKarnataka y luego utilizar el importe de las ventas para financiar la vía de accesoal aeropuerto parece haber fracasado. Las tierras excedentes que el estadoadquirió originalmente debían subastarse para financiar la construcción de la vía.Sin embargo, al parecer ahora los organismos gubernamentales no estándispuestos a realizar el valor económico de estos terrenos mediante su venta y,en cambio, tienen la intención de utilizarlos para oficinas públicas y parquesindustriales construidos por el sector público. No se han logrado avances conrespecto al acceso vial al aeropuerto. Este caso ilustra un problema de tipo másgeneral asociado con la fragmentación de las entidades gubernamentales. Losdistintos organismos públicos que tienen derechos sobre determinados terrenosa menudo no están dispuestos a cederlos para ayudar a financiar inversiones queno son de su competencia.
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La apropiación de terrenos privados para destinarlos a proyectos públicosde infraestructura es controvertida, especialmente cuando una parte de esastierras no es necesaria para el proyecto físico. Los economistas del rubro puedenpensar que es apropiado que el sector público adquiera tierras al valor que teníanantes de la inversión en infraestructura y utilizar las plusvalías para ayudar afinanciar la infraestructura. Pero los agricultores y ocupantes informaleshan protestado por el monto de las indemnizaciones. Un Gobierno agresivo,dotado de facultades para ejercer el dominio eminente, puede actuar comourbanizador monopolístico con la intención de maximizar sus ingresos en lugarde construir obras de infraestructura. Hay países en todo el mundo que tienengrandes dificultades para definir qué porcentaje de la plusvalía generada por lasobras públicas debería recuperar el Estado, qué porcentaje debería pertenecera los propietarios privados o a los ocupantes de facto de las tierras, y cómo sedeberían determinar las reglas para la distribución de las plusvalías.
Venta de derechos de urbanizaciónComo una alternativa a la venta de tierras para recuperar las plusvalías quegeneran los proyectos de infraestructura pública, las autoridades pueden venderderechos de urbanización. Estos derechos se dividen en dos categorías: el derechoa convertir tierras rurales para destinarlas a uso urbano y el derecho a edificar auna densidad mayor que la que normalmente permitirían las reglas de zonificacióno las restricciones con respecto a la altura de las construcciones. En São Paulo seoptó por la venta de derechos de edificación adicionales para ayudar a financiarinversiones públicas en torno a determinados polos de crecimiento dentro de laciudad. El intento de utilizar esta estrategia para financiar en mayor escala elproyecto del sistema de ferrocarril metropolitano no tuvo éxito debido a lafragmentación institucional. El sistema del metro es financiado por el Gobiernodel estado. Los derechos de urbanización son controlados por el Gobiernomunicipal. La municipalidad no estaba dispuesta a utilizar su instrumentode financiamiento para sufragar costos de inversión que son responsabilidaddel Gobierno estadual.
Exacciones y cargos por impacto gravados a los urbanizadoresA diferencia de la recuperación de las plusvalías, las exacciones y los cargospor impacto que se gravan a los urbanizadores encaran el financiamiento basadoen la transacción de tierras por el lado de los costos. Se trata de cargos directosque se cobran una sola vez, cuyo propósito es recuperar los costos deinfraestructura asociados con el crecimiento. Las exacciones exigen a lospromotores inmobiliarios instalar, a su propio costo, la infraestructura internaque se necesita para cumplir las normas de urbanización o para costear loselementos de infraestructura que son responsabilidad de las autoridades públicas.Los cargos por impacto tienen por objeto cubrir los costos de la infraestructuraexterna que generan las nuevas urbanizaciones. El crecimiento crea la necesidadde ampliar la capacidad de la infraestructura a nivel de todos los sistemas:vías, abastecimiento de agua, recolección de aguas residuales, parques y otrasinstalaciones. Los cargos por impacto y las exacciones que se cobran a losurbanizadores tienen la finalidad de que el crecimiento “se costee por sí solo”,exigiendo a los promotores inmobiliarios que paguen la ampliación de lainfraestructura que impone el crecimiento.
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Los cargos por impacto se han convertido en un elemento importante delfinanciamiento de la infraestructura en los Estados Unidos y se estánintroduciendo gradualmente en los países en desarrollo. Para establecer un buensistema de cargos por impacto se requiere una sólida base analítica y un plan deinversiones en infraestructura a largo plazo que permitan diferenciar con precisiónel impacto que tendrá un nuevo proyecto de urbanización en los costos de lainfraestructura según la ubicación, el uso del suelo, y la dimensión del terreno yde las edificaciones. Contar con una matriz de cargos por impacto diferenciadosde esta manera puede ayudar en gran medida a aumentar la eficiencia deldesarrollo urbano al encauzar el crecimiento hacia las zonas que le pueden darcabida con mayor eficiencia. Es probable que en el futuro los cargos por impacto(o cánones de urbanización) contribuyan de un modo mucho más significativo alfinanciamiento de la infraestructura en las zonas urbanas de rápido crecimientodel mundo en desarrollo. Sin embargo, este instrumento se deberá simplificar a finde poder determinar las amplias diferencias en los costos de infraestructura sinrealizar el análisis formal y detallado que se está convirtiendo en la prácticarecomendada en los Estados Unidos. En Mumbai (India) se ha estimado queel 10% del canon de urbanización, impuesto sobre el costo de las nuevasconstrucciones, podría financiar entre el 40% y el 50% de todas las inversionesregionales en infraestructura que se necesitarán en las próximas dos décadas.
Gestión de tierras como activosEl balance general de muchas entidades públicas consigna una gran cantidad deactivos consistentes en tierras y propiedades urbanas. Al mismo tiempo, lasciudades donde se sitúan estos bienes sufren una grave escasez de infraestructura.En estas condiciones, puede tener sentido que las autoridades públicasintercambien tierras por infraestructura. Para ello, venden o arriendan terrenosfiscales y usan los fondos obtenidos de esas operaciones para financiar inversionesen infraestructura. En lugar de utilizar instrumentos de financiamiento basados enla plusvalía de la tierra para financiar proyectos de inversión individuales,las entidades públicas hacen un ajuste de su balance y modifican la composicióngeneral de los activos fiscales. En el activo aumentan los bienes correspondientesa infraestructura pública y se reducen aquellos de tierras.
Esta forma de gestión de tierras como activos puede generar considerablesingresos para inversiones en infraestructura y, al mismo tiempo, acelerar laurbanización por el sector privado de terrenos importantes. En este libro seresume una serie de transacciones, desde el World Trade Center en Nueva Yorkhasta la zona del paseo costero en Ciudad del Cabo (Sudáfrica), y desdeuna antigua estación municipal de autobuses en Estambul hasta una antiguabase militar estadounidense en la zona metropolitana de Manila. Todas estasventas generaron ingresos por valor de entre US$1000 millones y más deUS$3000 millones, que se destinaron principalmente a inversiones eninfraestructura. Los ingresos son considerables en relación con el nivel deinversiones de capital requerido y otras posibles fuentes de financiamiento. Sinembargo, el fundamento de la política en que se basaron las transacciones ha sidotan importante como los ingresos. Los Gobiernos municipales y las entidadesresponsables de la infraestructura están adoptando métodos más estratégicos parala gestión de tierras como activos. Un elemento fundamental de este enfoque eshacer un inventario de los terrenos fiscales y comparar el valor de las tierras de
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uso público con el valor de mercado del suelo. Luego, las municipalidades y lasentidades gubernamentales pueden enajenar aquellas tierras urbanas no esencialescon el propósito de concentrar los recursos financieros y la atención de los mandosgerenciales en la infraestructura que se considera fundamental.
Oportunidades para adoptar políticas nacionales y obtener asistenciatécnica de organismos internacionalesEl financiamiento basado en la plusvalía de la tierra recién comienza a formarparte importante del financiamiento de la infraestructura urbana. Existennumerosas oportunidades para adoptar políticas nacionales y obtener asistenciatécnica internacional que permitan apoyar un diseño y una aplicación máseficientes de ese instrumento. Por ejemplo:
• Establecer directrices claras para las subastas de tierras fiscales. Las cantidadesde dinero que están en juego en las subastas de tierras son considerables, y ladiferencia entre una subasta eficiente y una negociada o la ausencia de subastaes también importante. Por ejemplo, la evaluación de la urbanización enEtiopía realizada por el Banco Mundial reveló que las tierras arrendadas através de subastas alcanzaron precios entre 2 y 80 veces más altos que lastierras vendidas por medio de negociaciones administrativas. En Egipto,las subastas han incrementado los importes de las ventas de tierras en unaproporción superior a 10:1 con respecto a las ventas administrativas deterrenos similares efectuadas anteriormente. Las instituciones internacionaleshan ayudado a los países a usar el mercado en forma más eficiente desde elpunto de vista de las adquisiciones, pero se podría hacer mucho más parapropiciar el uso eficiente de las subastas en la venta de tierras.
• Formular estrategias de gestión de tierras como activos. Antes de vender tierras,las municipalidades y otras entidades públicas deberían: a) realizar uninventario en el que se identifiquen todos los terrenos públicos de una zonaurbana, b) determinar el valor de mercado de todos los terrenos importantes,y c) tomar decisiones estratégicas acerca de si el Estado debería seguirusándolos de la misma forma, venderlos al sector privado, urbanizarlosconjuntamente con socios de los sectores público y privado, o convertirlospara darles otro uso público. Países como Egipto y Sudáfrica tienen experienciaen este tipo de gestión estratégica de la tierra como activo, y estaexperiencia puede utilizarse como base para establecer directrices en otrospaíses o zonas urbanas.
• Dictar reglas estables y equitativas para el ejercicio del dominio eminente. Elaspecto más controvertido y potencialmente desestabilizador del financiamientode infraestructura urbana basado en la plusvalía de la tierra entraña laadquisición por el Estado de tierras privadas o colectivas mediante el ejerciciodel dominio eminente u otras facultades imperativas. El abuso de los poderespúblicos en la adquisición de tierras ha alimentado la resistencia popular enChina, India y otros países. La existencia de leyes claras que definan cómo sepuede usar el dominio eminente, las indemnizaciones que se deben pagar ylos procedimientos de resolución de disputas es fundamental para poder seguirusando este tipo de financiamiento para costear inversiones en infraestructura.Hasta el momento, varios países han adquirido una experiencia considerable
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en este tema, que sería útil recopilar y evaluar antes de decidir las políticasnacionales sobre la materia.
• Identificar modificaciones plausibles de los impuestos sobre la plusvalíay los cargos por impacto como instrumentos para el financiamiento deinfraestructura. La modificación de la contribución de valorización enColombia señala la importancia de hacer ajustes prácticos a las técnicastradicionales de financiamiento basado en la transacción de tierras, de maneraque puedan aplicarse en el contexto moderno. Probablemente el próximodesafío será la aplicación práctica de los cargos por impacto. Numerosasciudades de todo el mundo en desarrollo tienen dificultades para identificarel tipo de cánones de urbanización que pueden imponerse sobre las nuevasedificaciones para ayudar a sufragar los costos de las inversiones eninfraestructura y reforzar los patrones de desarrollo recomendables.
Riesgos y limitaciones del financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierraExisten importantes riesgos y limitaciones asociados al financiamiento deinfraestructura basado en el valor de la tierra. Cabe destacar, en particular, cuatrode ellos.
Los mercados de suelo urbano son volátiles, y las transacciones más recientespueden ser reflejo de una “burbuja” con respecto a este activo. En los países endesarrollo, los precios de las tierras urbanas no pueden incrementarse a tasasconstantes de entre 20% y 30% anual. Los precios han sido volátiles en el pasadoy lo serán en el futuro. En la actualidad, los precios de la tierra en las ciudadesde los países en desarrollo reflejan las condiciones económicas imperantes entodo el mundo, desde el costo y la disponibilidad de crédito hasta el reciclaje delos petrodólares. La volatilidad de los precios de las tierras urbanas es parte de larealidad del mercado. En la práctica, la protección contra este riesgo parte pordefinir claramente el importe de las ventas de tierras como ingresos de capital quese reciben por única vez y se destinan a proyectos de infraestructura que serealizan una sola vez. Los riesgos se exacerban cuando las tendencias másrecientes de los precios de la tierra se extrapolan para elaborar planes futurosde inversión de capital, y se magnifican aún más si se permite que parte de losingresos obtenidos con la transacción de tierras se cuele para financiar lospresupuestos de operaciones.
Las ventas de tierras a menudo son poco transparentes y no se rinde cuentasde ellas. La mayoría de estas ventas se realiza de forma extrapresupuestaria. Larendición de cuentas a los ciudadanos acerca del uso de los fondos obtenidos esescasa. Las enormes sumas de estas operaciones invitan a la corrupción y a laapropiación institucional por parte del organismo vendedor, sin reparos en otrasprioridades. Este riesgo puede mitigarse con la difusión pública de lospresupuestos de capital y los balances, en los que se debe informar sobre lasfuentes y los usos de los fondos de los organismos, incluidos los que se generana partir de las transacciones de tierras. Las leyes por las cuales se destinanfondos provenientes de la venta de tierras a partidas específicas del presupuestode capital pueden evitar que ese dinero se desvíe hacia los presupuestos generalesde operación.
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Las ventas de tierras no pueden continuar indefinidamente. Las ventas no sonuna fuente permanente de ingresos de capital. La cantidad de tierras disponiblespara su enajenación en forma eficiente varía de un país a otro y de un lugar aotro, y puede conocerse únicamente después de realizar un inventario y el análisiscorrespondiente. En países como China, donde el sector público es dueño de todoel suelo urbano y puede adquirir nuevas tierras en la periferia urbana, las ventaso el arrendamiento de tierras puede representar una parte importante delfinanciamiento para infraestructura durante 15 a 20 años. En otros lugares, losGobiernos u organismos de desarrollo municipales pueden ser propietarios de tanpocos terrenos, que se justifique vender. En esos lugares, las estrategias quepermiten recuperar una parte de la plusvalía generada por las inversiones eninfraestructura o que imponen cánones de urbanización o cargos por impactoa las construcciones nuevas son más prometedoras como fuente constante defondos para financiar infraestructura.
Las técnicas de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra soninstrumentos de financiamiento de capital. En definitiva, su utilidad depende de lacalidad de la planificación que se haya hecho de las inversiones públicas.Las nuevas ciudades pueden tener o no una política adecuada en materia dedesarrollo, según las circunstancias locales. Las municipalidades puedenaprovecharse indebidamente del financiamiento basado en el valor de la tierraal adquirir terrenos en la periferia urbana sin pagar un precio adecuado y luegomalgastar los fondos obtenidos de las ventas o evadir sus responsabilidadesde desarrollo. El financiamiento basado en la transacción de tierras deberíaconsiderarse como una opción importante para costear las inversiones quepermitan un crecimiento urbano eficiente y equitativo. No es un fin en sí mismo.
Directrices para seleccionar una estrategia de financiamiento basadoen la plusvalía de la tierraPara que las distintas técnicas de financiamiento basado en recuperación deplusvalías puedan ser eficaces, se requieren distintos tipos de información y deapoyo jurídico y analítico. En el cuadro 2 se resumen diversos instrumentos,organizados a grandes rasgos por orden creciente en cuanto a la capacidad deplanificación y aplicación que requieren, y a los acuerdos políticos fundamentalescon respecto a la manera en que se deberían distribuir las plusvalías generadaspor las inversiones en infraestructura.
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Cuadro 2 Instrumentos de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra
Instrumento Descripción Requisitos fundamentales Dificultad general
Exacciones alurbanizador
Venta o arrenda -miento de tierrasfiscales
Asociaciónpúblico-privada:Inversión privadaen infraestructura“pública”
Impuestos sobrela plusvalía
El urbanizador instala lainfraestructura del predioy de las zonas adyacentespor su propia cuenta.
Se venden las tierras fiscales ylos fondos obtenidos se utilizanpara financiar inversiones eninfraestructura.
El urbanizador instalainfraestructura “pública”a cambio de tierras.
Mediante un impuesto, el sectorpúblico recibe una parte delincremento del valor de la tierraderivado de los proyectos deinfraestructura.
Relativamente sencillo.
Se requiere idoneidad técnica para elinventario y la evaluación iniciales; puederesultar dificultoso desde el punto de vistainstitucional cuando la entidad propietariade la tierra no se beneficia en forma directacon su venta.
Más sencillo que muchas otras formasde colaboración público-privada; peligrode que surjan tratos corruptos o pocotransparentes entre el sector públicoy el urbanizador.
Más adecuado para países con historia enla aplicación de este tipo de impuestos(por ejemplo, los países latinoamericanosde tradición española).
(continúa)
Normas claras; capacidad deplanificación y aplicación paravincular la infraestructura construidapor el urbanizador con los sistemaspúblicos.
Inventario de tierras fiscales, avalúode mercado y decisiones estratégicasacerca del uso más conveniente;subastas abiertas para efectuarla venta.
El mismo tipo de información yanálisis que para la venta de tierras;puede acelerar la inversión privadaen polos de crecimiento esenciales;es fundamental contar con procesoscompetitivos de selección.
Difícil y costoso de administrarpredio a predio; el sistemasimplificado que se adoptó enBogotá parece muy prometedor.
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Instrumento Descripción Requisitos fundamentales Dificultad general
Cargos porimpacto
Adquisición yventa de tierrasexcedentes
Los urbanizadores pagan elcosto de la expansión de todoel sistema de infraestructuranecesaria para el crecimiento.
El sector público adquiere tierrasadyacentes al proyecto deinfraestructura y las vende aun precio mayor cuando dichoproyecto ya está terminado y elvalor de la tierra ha aumentado.
Se necesita elaborar sistemas simplificadosque reflejen el concepto básico de recuperarlos costos del crecimiento fuera del predioespecífico, sin exigencias técnicasabrumadoras.
Técnicamente es una de las opciones mássencillas; la dificultad reside en alcanzar unacuerdo sobre el ejercicio adecuado deldominio eminente.
Se necesita una sólida capacidadanalítica y de planificación paradeterminar los costos deinfraestructura que conllevará laurbanización en distintos lugares;sólida aplicación de planes deinversión pública.
Se necesita un acuerdo social paraestablecer quién debe beneficiarsecon la plusvalía de la tierra derivadade la infraestructura pública: elpropietario original, el organismofiscal, los ocupantes desplazadosu otras partes interesadas.
Fuente: El autor.
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INTRODUCCIÓN AL FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA URBANABASADO EN LA PLUSVALÍA DE LA TIERRA
1.
Durante mucho tiempo, la tierra ha sido un instrumento para el financiamientode infraestructura urbana. Cuando la ciudad de Nueva York comenzaba aflorecer, financió sus primeros edificios públicos, incluida una terminal detransbordadores en el East River, mediante la venta de espacios (water lots) queincluían terreno con frente al río y derechos de uso del agua. Pocos años después,cuando Nueva York edificó su sede de gobierno (city hall), la construcción sefinanció mediante la venta de más de esos espacios. Esta vez, sin embargo, serecurrió a un tipo de asociación público-privada (o exacción al urbanizador) pormedio de la cual el municipio convenía en construir y mantener el muellemunicipal con recursos públicos, pero exigía que los compradores privados delos espacios ocuparan sus sitios de manera de ampliar la superficie de terreno deManhattan a lo largo de la ribera, e instalaran muelles privados. (Burrows yWallace, 1999).
En Londres, después del gran incendio de 1666, cuando se ampliaron las callesdurante la reconstrucción de la ciudad, los propietarios de los terrenos a lo largode las vías tuvieron que sufragar los gastos de ampliación y pavimentación.Cuando el barón Haussmann reconstruyó París durante el Segundo Imperio deNapoleón III, utilizó el financiamiento basado en la transacción de tierras de unamanera diferente. El municipio se endeudó fuertemente para financiar laconstrucción de amplias avenidas y bulevares totalmente equipados de redes deagua, gas natural y alcantarillado. Haussmann se valió de los poderes públicospara declarar edificaciones en ruina y luego adquirir los terrenos queposteriormente fueron convertidos en avenidas. Se adquirieron más terrenosde los que eran necesarios para la construcción de vías y obras públicas, losque fueron utilizados como garantía de los préstamos de construcción. El valor
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de las tierras adyacentes aumentó en forma extraordinaria una vez que seconstruyeron los bulevares y se instalaron las redes de servicios públicos. Lasplusvalías de las propiedades municipales se utilizaron para pagar la deudapública (Marchand, 1993).
En la actualidad se usan variantes de estas mismas técnicas de financiamientopara pagar la construcción de infraestructura en las ciudades del mundo endesarrollo que crecen aceleradamente.
La historia del desarrollo de la ciudad de Nueva York y de París también ponede manifiesto algunos de los riesgos asociados al financiamiento de obraspúblicas basado en la plusvalía de la tierra. La era más importante de laconstrucción de la ciudad de Nueva York fue después de la guerra civil, cuandola ciudad se extendió en la isla de Manhattan, con la construcción de calles, lainstalación de redes de distribución de agua y alcantarillado, la autorización alsector privado para construir sistemas de transporte colectivo, y la demolición debarriadas para dar paso a nuevas urbanizaciones. Entre 1867 y 1871, la deudamunicipal de Nueva York se triplicó debido a los empréstitos que tomó parafinanciar la construcción de infraestructura pública. Boss Tweed, en su calidadde comisionado del Departamento de Obras Públicas, “privatizó” agresivamentelos beneficios en términos de valor de la tierra que produjeron esas inversionespúblicas. Él y sus asociados compraron grandes extensiones de terreno a lo largode la expansión de la ciudad y las vendieron cuando ya se habían instalado lasredes de agua y alcantarillado y se había mejorado el transporte, obteniendo asígrandes utilidades. A modo de ejemplo, en una transacción, Tweed y sus asociadoscompraron toda la manzana comprendida entre la Cuarta Avenida, MadisonAvenue, la Calle 68 y la Calle 69, hicieron que el municipio instalara la red deagua potable para esa zona, y vieron aumentar extraordinariamente el valor desus terrenos (Burrows y Wallace, 1999, 930–31).
El plan de financiamiento que usó Haussmann para reconstruir París sedesvaneció cuando los tribunales dictaminaron que las tierras excedentes quehabía adquirido el municipio para la construcción de vías y que no se emplearonpara obras públicas debían ser devueltas a sus propietarios privados originales,pero no al mayor valor que habían adquirido después de terminadas las obraspúblicas de mejoramiento, sino al precio original al que habían sido compradas.Esta orden hizo imposible recuperar las plusvalías generadas por la inversiónpública. La garantía de las tierras que respaldaban las deudas de la municipalidaddesapareció, París entró en una crisis financiera y Haussmann renunció a su cargo.
Estos problemas también existen hoy día. La tentación de desviar hacia manosprivadas las plusvalías generadas por la construcción de infraestructura públicaestá siempre presente. El financiamiento de infraestructura respaldado por el valorde la tierra sigue siendo vulnerable a las actuaciones legales o políticas quecambian las reglas que definen cómo se deberían asignar las utilidades de lasventas de tierras fiscales.
Tema del libroEn este libro se examinan las diversas formas en que se puede utilizar el valor dela tierra para ayudar a financiar inversiones en infraestructura urbana. El libro secentra en los principios en que se fundan las diferentes técnicas de financiamiento,su eficiencia en teoría y, sobre todo, lo que se puede aprender de los intentos que
Introducción al financiamiento de infraestructura urbana basado en la plusvalía de la tierra 19
se han hecho para poner en práctica los principios del financiamiento basado enla plusvalía de la tierra en los países en desarrollo. Gran parte de esta aplicaciónpráctica ha entrañado el recurso en forma creativa a asociaciones público-privadas. En cada capítulo, además del análisis de las categorías específicas detécnicas de financiamiento, se incluyen estudios de casos sobre cómo se hanaplicado esas técnicas en la práctica y el tipo de problemas que ha planteadosu aplicación.
El presupuesto de capitalPara entender mejor el financiamiento de inversiones públicas basado en el valorde la tierra conviene estudiar el presupuesto de capital de una municipalidad uorganismo especial de desarrollo. En el cuadro 1.1 se presenta en formaesquemática la organización del presupuesto de capital.
En un presupuesto de capital “normal”, o al menos el presupuesto de capitalque se describe con más frecuencia en los libros de texto, las principales fuentesde fondos que se consignan en la sección de ingresos son las partidas 1 (superávitde operaciones o superávit en cuenta corriente), 2a (transferencias de capital dedependencias superiores del Gobierno), y 3 (empréstitos). Estas partidas tambiénson las que han sido objeto de mayor análisis, en lo que respecta al diseño eficientede las transferencias de capital, la interacción entre los empréstitos y el futuroservicio de la deuda que se debe reembolsar con recursos de los ingresosordinarios, y los tipos de empréstitos más apropiados para los distintos tipos deinversiones en infraestructura.
El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra comprende partidas queno se suelen tratar con tanta frecuencia en las discusiones generales sobre laelaboración de los presupuestos de capital: 2b (impuestos sobre la plusvalía),2c (cargos por impacto y contribuciones de los urbanizadores), 2d (venta detierras), y un subconjunto de la partida 3 (empréstitos respaldados por garantías
Cuadro 1.1 Presupuesto de capital representativo
Fuentes de los fondos (ingresos) Usos de los fondos (gastos)
1. Superávit del presupuesto de operaciones 1. Inversiones en infraestructura:a) agua y alcantarillado, b) vías, yc) otros servicios básicos
2. Ingresos de capital: a) transferencias 2. Otras mejoras de infraestructurade capital de dependencias superiores del Gobierno, b) impuesto sobre la plusvalía, c) cargos por impacto y contribuciones de los urbanizadores y d) venta de activos
3. Empréstitos 3. Inversiones en actividades de desarrollo económico
4. Aportes de capital de asociaciones 4. Aportes de capital a público-privadas asociaciones público-privadas
Fuente: El autor.
20 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
de tierras). En su forma estándar, todos estos son ingresos que se perciben unasola vez, y normalmente están destinados por ley a inversiones de capital. Unaparte significativa de las operaciones de financiamiento basado en el valor de latierra se realiza mediante sociedades en participación o asociaciones público-privadas, representadas por la partida 4 del presupuesto público de capital.
¿Pueden las tierras ser una fuente importante de recursos para el financiamiento de infraestructura?Uno de los hallazgos del estudio es la mera magnitud de los ingresos que seobtienen de las ventas de tierras y otras técnicas de financiamiento basado en larecuperación de plusvalías y su importancia relativa con respecto a otras partidasdel presupuesto de capital. En años recientes, el financiamiento de infraestructuraurbana basado en el valor de la tierra ha hecho enormes progresos. Sin embargo,la mayoría de las iniciativas se han llevado a cabo en forma aislada, sin la ventajade un análisis comparativo. El monto de los ingresos generados por este tipo definanciamiento, en comparación con otras fuentes de capital, como los empréstitosen condiciones de mercado, no ha concitado mucha atención.
Las posibilidades de generar ingresos se demuestran en varias transaccionesde tierras realizadas recientemente y que se analizan en el libro. En 2006 y 2007,la MMRDA subastó dos terrenos de tamaño mediano en Mumbai (India).Se vendieron menos de 13 hectáreas de terreno por el equivalente de unosUS$1200 millones. Los fondos recaudados con esta venta se destinaronprincipalmente a inversiones en infraestructura de transporte en la regiónmetropolitana. Los ingresos de las ventas de los terrenos quintuplicaron concreces el presupuesto anual de inversiones de la Corporación Municipal deMumbai y fueron unas 3,5 veces superiores al valor total de los bonos municipalesque se han emitido en toda la India en los últimos 12 años, a pesar de los enormesesfuerzos de las organizaciones internacionales por desarrollar el mercado debonos municipales como fuente de financiamiento para infraestructura.
En mayo de 2007, durante dos días de subastas de tierras en zonas designadaspara nuevas urbanizaciones en las afueras de El Cairo, se generaron entradas porvalor de US$3120 millones, cifra que equivale a aproximadamente el 10% delpresupuesto anual del Gobierno de la República Árabe de Egipto y a más de100 veces los ingresos anuales por concepto de impuestos sobre la propiedad detodos los Gobiernos locales de ese país. En los últimos 10 años, Bogotá(Colombia) ha financiado 217 proyectos de obras públicas municipales con losimpuestos sobre la plusvalía generada por dichos proyectos. En total, se hanfinanciado de esta forma inversiones en infraestructura municipal por valor deunos US$1000 millones. No se trata en absoluto de ejemplos aislados. En algunoscasos, el financiamiento de infraestructura urbana basado en la plusvalía de latierra se ha aplicado en una escala mucho mayor. Por ejemplo, China hafinanciado gran parte de sus enormes inversiones en infraestructura urbanamediante la venta de derechos de uso del suelo urbano (arrendamiento de tierras),ya sea pagándolas directamente con los importes de las ventas de terrenos ovendiendo gradualmente terrenos con plusvalía para reembolsar los préstamosde inversión concedidos por bancos comerciales.
Evidentemente, el alto potencial de generación de ingresos no es, por sí mismo,un argumento concluyente para financiar inversiones en infraestructura urbana
Introducción al financiamiento de infraestructura urbana basado en la plusvalía de la tierra 21
mediante la recuperación de plusvalías. Sin embargo, los estudios de casosexaminados en este libro muestran que a menudo se realizan ventas de tierras yse aplican otros dispositivos de recuperación de la plusvalía como parte de unaestrategia bien concebida para impulsar la inversión en infraestructura general yconfigurar el patrón de desarrollo urbano. Muchas de las ventas de tierras sonrealizadas por organismos públicos de desarrollo que han recibido órdenes delGobierno de enajenar activos no esenciales, de manera que puedan concentrarsus recursos financieros y la atención de los mandos gerenciales en las inversionesen infraestructura esencial. En otros casos, los Gobiernos municipales hanexaminado sus balances y determinado que la prioridad en materia de desarrolloes convertir algunas tierras fiscales en infraestructura, en vista de la escasez deinfraestructura y de las ventajas económicas de la propiedad privada del suelo.
¿El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra es una forma de “financiamiento de mercado”?La expresión “financiamiento de mercado” ha adquirido en cierta medida unsignificado especial más restringido cuando se aplica a la inversión eninfraestructura pública. Se refiere a los préstamos que se toman en el mercadoprivado a tasas de interés de mercado. Por lo tanto, el financiamiento de mercadode las inversiones en infraestructura municipal ahora significa financiamiento deinversiones municipales mediante empréstitos, es decir, empréstitos del mercadoprivado en condiciones de mercado.
El financiamiento basado en el valor de la tierra es otra forma definanciamiento de mercado. La venta de tierras fiscales al sector privado por la víade subastas públicas es una transacción de mercado, que entraña precios demercado y moviliza financiamiento en condiciones de mercado. Muchas de lasdemás técnicas examinadas en este libro son también ejemplos de financiamientode mercado. Los urbanizadores privados recuperan el costo de la infraestructura“pública” que construyen mediante la venta de terrenos en el mercado. Antesde invertir en grandes obras públicas, las municipalidades a menudo negociancon los grandes propietarios privados de las tierras, negociaciones en las cualeslos propietarios convienen en aportar cuantiosas sumas de dinero para laconstrucción de obras importantes (por ejemplo, puentes o carreteras de acceso)que posibilitarán el desarrollo rentable de sus propiedades.
Otras técnicas de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra involucrana los que podrían denominarse “mercados regulados” y se asemejan más aempréstitos de organizaciones total o parcialmente estatales que operan tomandocomo referencia el mercado, pero no en condiciones enteramente de mercado.Este es el caso de las técnicas que permiten recuperar una parte de las plusvalíasgeneradas por la reglamentación pública, por ejemplo, la rezonificación u otrasmedidas que autorizan a aumentar la densidad de las urbanizaciones. Este tipode medidas reguladoras forma parte fundamental de los mercados de suelourbano. El aumento del valor de mercado que resulta de las modificaciones delas reglas sobre urbanización es real. Las técnicas de financiamiento que permitenal sector público recuperar una parte del incremento del valor de mercado comoconsecuencia de las modificaciones de las reglamentaciones deberían considerarsecomo instrumentos con orientación de mercado o incluso como instrumentospuramente de mercado.
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Los empréstitos en condiciones de mercado representan el financiamiento demercado que aparece en el pasivo del balance general. Financian obras públicasadicionales mediante préstamos que reconocen el verdadero costo del capital enel mercado. Los empréstitos en condiciones de mercado presentan ventajas enmateria de eficiencia en comparación con las asignaciones administrativas delcrédito. Las ventas de tierras que convierten propiedades en infraestructura aprecios de mercado afectan el financiamiento de mercado consignado en el activodel balance general. De acuerdo con las prácticas actuales, las distorsiones delmercado en la gestión de los activos es, cuando menos, igualmente considerableque las distorsiones en los empréstitos. Las propiedades fiscales rara vez sevalorizan internamente para reconocer el costo del capital. Las institucionespúblicas tienden a conservar cantidades excesivas de propiedades, especialmentetierras, por falta de presión e incentivos del mercado para dar a esos activos unuso remunerativo (Kaganova y McKellar, 2006). Cuando se enajenan activospúblicos, rara vez se venden en condiciones competitivas a precios de mercado.Si lo que se persigue es reconocer el verdadero costo del capital en las decisionesde inversión en infraestructura, tan importante como introducir los principiosde mercado en la gestión de los activos públicos es introducir dichos principios enlos empréstitos públicos.
¿El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra es eficientedesde el punto de vista económico?La utilización de instrumentos de financiamiento basado en la plusvalía de latierra para financiar obras de infraestructura se funda en el principio de que losbeneficios de los proyectos de infraestructura se capitalizan en el valor de la tierra.En la medida en que la distribución espacial de los beneficios que reportan losproyectos se puedan internalizar en una “zona de beneficios” bien definida, eseconómicamente eficiente financiar proyectos de infraestructura aprovechandolas plusvalías que generan dichos proyectos. Si existen beneficios secundarios,sigue siendo eficiente recuperar una parte de los costos aprovechando lasplusvalías dentro de una zona de beneficios identificable.
La relación entre la capitalización del valor de la tierra y los costos delsuministro de infraestructura se puede interpretar como un indicador de laeficiencia de la provisión de infraestructura. Cuando los beneficios, medidos entérminos de los valores de la tierra capitalizados, superan los costos de instalaciónde infraestructura, significa que el suministro de esta no alcanza un nivelsuficiente. La infraestructura pública puede verse restringida por la falta definanciamiento público o porque los organismos del Estado no responden a lademanda. En el cuadro 1.2 se presenta el ejemplo de Recife (Brasil). Como sepuede observar, las plusvalías generadas por las inversiones en infraestructura,especialmente pavimentación de vías y recolección de aguas residuales, sobrepasanpor amplio margen los costos del suministro de infraestructura. Desde el puntode vista de satisfacer la demanda económica, se requieren más inversionesen pavimentación de vías y sistemas de recolección de aguas residuales. Lasinversiones deberían continuar hasta llegar al punto en que la relación entre lacapitalización del valor de la tierra y el costo de las inversiones sea de 1:1, comoen el caso del abastecimiento de agua en Recife, donde se observa una relación
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muy cercana a esta. Ante la falta de infraestructura, y con el fin de aumentar susuministro, es económicamente eficiente aplicar impuestos a las rentas económicasque perciben los propietarios de tierras.
Los impuestos sobre la plusvalía son instrumentos que procuran recuperarpara el sector público una parte de la plusvalía (beneficios capitalizados) quegeneran las inversiones en infraestructura pública. Los cargos por impacto y lasexacciones cobradas a los urbanizadores funcionan desde la dirección opuesta delpresupuesto, es decir, los costos. Tienen en cuenta que la inversión privada en eldesarrollo de nuevas subdivisiones genera costos de infraestructura al sectorpúblico. Los habitantes de las nuevas subdivisiones imponen exigencias a la redregional de infraestructura pública, que comprende el abastecimiento de agua yla recolección de aguas residuales, las redes viales, escuelas, parques y otrascategorías de obras. Un sistema de contribuciones territoriales o cánones deurbanización que permita recuperar los costos de la infraestructura externa quegeneran las nuevas urbanizaciones resulta económicamente eficiente con respectotanto a la recuperación de costos como al impacto en el desarrollo del espaciourbano. Contar con una matriz de cargos por impacto en que se tengan en cuentalos costos efectivos de la infraestructura adicional asociados a las urbanizacionesen diferentes lugares dentro de la región correspondiente ayuda a encauzar dichodesarrollo a aquellos lugares donde se le pueda dar cabida con la mayor eficiencia.
¿En qué casos resulta más apropiado el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra?El financiamiento de inversiones en infraestructura basado en la transacción detierras reporta los mayores beneficios en los casos de crecimiento urbanoacelerado. En esas condiciones, los precios de la tierra tienden a aumentarrápidamente, lo que crea oportunidades para generar considerables ingresos. Elcrecimiento acelerado también hace que aumenten las necesidades de inversión eninfraestructura, para lo cual se requieren importantes fuentes de financiamiento.Al revisar la historia de países desarrollados tales como Francia, Japón y losEstados Unidos, es evidente que el mayor uso de las técnicas de financiamientobasado en la transacción de tierras ocurrió durante períodos de rápido crecimientourbano, en los que se produjeron grandes aumentos de la magnitud de las
Cuadro 1.2 Plusvalías y costos de la infraestructura en Recife (Brasil)
Aumento del valor de la tierra (US$ por metro cuadrado) según distancia del centro Relación entre la
plusvalía y el costo Servicio 5–10 km 15–20 km 25–30 km de inversión
Abastecimiento de agua 11,1 5,1 3,2 1,02Pavimentación de caminos 9,1 4,8 3,4 2,58Recolección de aguas residuales 8,5 1,8 0,3 3,03
Fuente: Smolka (2007), basado en Serra, Dowall y da Motta (2003).
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inversiones urbanas. Ante la rápida urbanización que están experimentandomuchos países en desarrollo, el financiamiento basado en la transacción de tierrastambién resulta atractivo para ellos.
Cuando se procura encontrar el instrumento de financiamiento más apropiadopara las diversas necesidades de inversión, se pueden distinguir tres categorías deinversiones en infraestructura urbana: nuevas urbanizaciones, grandes proyectosde infraestructura, e infraestructura de apoyo a los servicios básicos.
Necesidades de infraestructura para las nuevas urbanizacionesDurante los períodos de rápido crecimiento urbano, la zona que se urbaniza seamplía hacia la periferia y los promotores inmobiliarios públicos o privadosconvierten grandes extensiones de tierra para destinarlas a uso urbano. Lamagnitud de las inversiones en infraestructura que se necesitan para urbanizaresos terrenos y para conectar las nuevas urbanizaciones con las redes deinfraestructura de toda la región suele subestimarse con mucha facilidad. Algunosde los estudios de casos presentados en este libro ilustran la escala de lasinversiones necesarias:
• Según las proyecciones, el Gran El Cairo recibirá 5,6 millones de residentesadicionales en los próximos 15 años. Dada la extrema congestión del núcleourbano, este crecimiento se producirá en la periferia urbana, en parte en virtudde una política nacional relativa al desarrollo de nuevas ciudades y nuevosasentamientos. Se prevé que el costo de la infraestructura interna de lasnuevas urbanizaciones será de unos US$32 por metro cuadrado. En Egipto,la NUCA controla 694 millones de metros cuadrados de terrenos destinadosa nuevos asentamientos. La instalación de la infraestructura necesariapara cumplir las normas urbanas en todos estos terrenos costaría alrededorde US$21 000 millones. En este costo no se incluye el del suministro deinfraestructura adicional en zonas que ya han sido designadas como ciudadesnuevas, ni el costo de la construcción de importantes carreteras y ferrocarrilesde enlace entre las nuevas zonas urbanizadas y el resto de la región yaestablecida.
• En la India, el Reliance Group está desarrollando una serie de zonaseconómicas especiales (ZEE) en Navi Mumbai (Nueva Mumbai). El costoestimado de las inversiones en infraestructura vial y redes de abastecimientoy distribución de agua, drenaje y alcantarillado, electricidad ytelecomunicaciones asciende a US$62 por metro cuadrado. El RelianceGroup planea desarrollar un conjunto de varias ZEE de un promedio deaproximadamente 2500 hectáreas cada una. Por lo tanto, el costo total de lainfraestructura de cada ZEE sería de más de US$1500 millones. En estaestimación de los costos de infraestructura para la urbanización de estosterrenos no se incluyen las inversiones necesarias para conectar la nuevazona con la ciudad existente, en este caso, mediante un puente de seis carrilesy 22,5 kilómetros de longitud.
El financiamiento basado en la transacción de tierras es, naturalmente, elinstrumento indicado para financiar las inversiones asociadas con las nuevas
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urbanizaciones, ya sea que dichas inversiones sean realizadas por urbanizadoresprivados u organismos públicos.
Financiamiento de infraestructura para importantes proyectos de inversiónLos grandes proyectos de inversión son la segunda categoría de proyectos paralos cuales se recurre al financiamiento basado en la transacción de tierras. Confrecuencia, estos proyectos corresponden al sector de transporte y son partefundamental de la estrategia de desarrollo económico de las zonas urbanas.Comprenden importantes carreteras de circunvalación o vías de enlace, sistemasde trenes ligeros y ferrocarril subterráneo, aeropuertos, puertos marítimos y otrasimportantes iniciativas de transporte. Los beneficios económicos de estosproyectos suelen obtenerse de inmediato y capitalizarse en el valor de las tierras.Por lo tanto, el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra con frecuenciaes uno de los instrumentos que se proponen para financiar los proyectos.A continuación se presentan dos ejemplos:
• A fines de 2007 se dio finalmente el visto bueno en Londres al nuevo sistemade transporte de pasajeros denominado “Crossrail”. El proyecto, queatravesaría la ciudad de Londres y conectaría con el aeropuerto de Heathrowy el sector de Canary Wharf, ha sido objeto de intensas discusiones durantemás de 20 años. La aprobación definitiva se dio una vez que se llegó a unacuerdo sobre su financiamiento. El paquete incluye aportaciones negociadasy voluntarias de los dos mayores beneficiarios privados: los urbanizadoresdel distrito financiero de Canary Wharf y British Airports (empresa privada acargo del funcionamiento del aeropuerto de Heathrow). Se ha informado queambos aportarán entre £700 millones y £800 millones y entre £200 millonesy £300 millones respectivamente (alrededor de US$2000 millones en total)para el financiamiento del proyecto Crossrail, habida cuenta del impacto queproducirá el sistema de ferrocarriles en las actividades comerciales y en el valorde las tierras.
• Un comité de infraestructura encabezado por el Primer Ministro de la India haelaborado un plan nacional de inversiones público-privadas en aeropuertosque avanza rápidamente. En la primavera boreal de 2008 se terminaron deconstruir dos nuevos aeropuertos internacionales en Bangalore y Hyderabad.Se están construyendo aeropuertos nuevos en otras zonas metropolitanas, ylos ya existentes se están ampliando y modernizando. Se ha estimado que lasobras en ejecución en 11 aeropuertos metropolitanos tendrán un costo dealrededor de US$7750 millones. El financiamiento basado en la plusvalía dela tierra es un elemento fundamental de la estrategia financiera. Los estadosaportan los terrenos para los aeropuertos nuevos, así como los terrenoscircundantes que los urbanizadores privados pueden utilizar para otrasactividades complementarias y generadoras de ingresos, con lo cual seminimizarán los desembolsos en efectivo que deberá hacer el sector público.Algunos organismos estaduales han adquirido terrenos adicionales en losalrededores con la intención de financiar los caminos de acceso a losaeropuertos con las utilidades que obtengan de la venta de esas tierras.
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Servicios urbanos básicosLas inversiones en infraestructura para servicios urbanos básicos (redes deabastecimiento de agua, recolección y tratamiento de aguas residuales, drenaje,y reparación y pavimentación de calles) constituyen una tercera categoría deproyectos de inversión en infraestructura. Como se observa en el cuadro 1.2, estasinversiones también producen un impacto en el valor de las tierras. Con frecuenciase ha recurrido a los distritos de avalúo especial para financiar este tipo deinfraestructura, y se siguen utilizando en pequeña escala para financiar lapavimentación de vías o la extensión de la red de agua potable solicitada por losbarrios. Sin embargo, a juzgar por los datos examinados en este libro, los costosque entraña la administración, predio a predio, de los impuestos sobre la plusvalíapueden ser elevados en comparación con el monto de los ingresos recaudados.Ante esta realidad, el uso de estos instrumentos ha disminuido. Ante estasituación, en algunos países, los Gobiernos municipales han modificado elconcepto y agrupado muchos proyectos de inversión diferentes en un solo paquetede financiamiento, y las tasas de impuesto se determinan para toda la ciudad deconformidad con el valor de la tierra. De esta manera se ha revitalizado elfinanciamiento basado en la plusvalía de la tierra en algunas partes de Américadel Sur y se ha revertido la tendencia descendente observada durante décadas enel uso de esta técnica para financiar obras públicas urbanas corrientes.
Una alternativa para obtener financiamiento basado en la plusvalía de la tierrapara costear inversiones en infraestructura de servicios municipales básicos haconsistido en asignar específicamente una parte del importe de las ventas de tierrasfiscales al presupuesto de capital municipal o a partidas específicas de dichopresupuesto, como la de abastecimiento de agua y alcantarillado. En Etiopía,por ejemplo, la ley establece que el 90% de los ingresos por concepto de arriendode terrenos municipales debe emplearse para financiar inversiones municipalesen infraestructura. En otros casos, el hecho de que en las ciudades los terrenosfiscales estén en manos de organismos de desarrollo estaduales o nacionales hadificultado el uso de las utilidades de las ventas de tierras para financiarinversiones en infraestructura que, en virtud de la ley, son responsabilidad de losGobiernos municipales.
El financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra y la colaboración público-privadaLa colaboración público-privada es fundamental en el financiamiento deinfraestructura basado en la transacción de tierras. De hecho, esta forma definanciamiento tal vez represente la mejor oportunidad para establecer relacionesde colaboración con el sector privado en la esfera de las inversiones eninfraestructura urbana. En los capítulos que siguen se describen las diversasmaneras en que los sectores público y privado han trabajado en conjunto para queesta modalidad de financiamiento surta efecto, y los tipos de conflictos que hansurgido como resultado de interacciones obligadas. Un resumen de las estrategiasbásicas ayuda a poner en contexto los estudios de casos presentados.
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Donaciones de tierras fiscales para financiar inversiones privadas en infraestructuraTradicionalmente, la transferencia de tierras fiscales se ha usado como incentivopara inducir a las empresas privadas a emprender inversiones en infraestructuraen beneficio del interés público. Estados Unidos construyó sus ferrocarrilestranscontinentales de esta manera1. Se entregaron vastas extensiones de tierra alas empresas privadas de ferrocarriles, con la expectativa de que el valor de ellasaumentaría a medida que las regiones se abrieran al comercio ferroviario y deque los asentamientos en el oeste se acelerarían. En varios de los estudios de casospresentados en este libro se empleó una estructura de incentivos similar. A losinversionistas privados en aeropuertos nuevos se les entregan terrenos adyacentescuyo valor aumentará con el comercio internacional que se realice a través de losaeropuertos, o a los inversionistas en vías urbanas de circunvalación se les otorganlos derechos a las tierras que se encuentran junto a las nuevas autopistas.El potencial de aumento del valor de las tierras forma parte de la recompensaeconómica (y a veces es la única) que ofrece el sector público a los inversionistasprivados con respecto a este tipo de infraestructura pública.
Venta de tierras fiscales para financiar inversiones en infraestructura públicaLa tierra es el activo más valioso en el balance general de muchas municipalidadesy organismos de desarrollo urbano. La forma de “privatización” más consecuentees la venta de tierras, en términos de generación de ingresos e impacto en el patrónde desarrollo urbano. En varios de los estudios de casos se menciona una nuevageneración de “gestión de tierras como activos”, en virtud de la cual las entidadesdel Gobierno venden al sector privado valiosas tierras con el propósito de,en primer lugar, generar recursos que puedan invertir en su mandato básico desuministrar infraestructura y, en segundo lugar, acelerar la terminación deproyectos de desarrollo que son fundamentales para la modernización económicade la ciudad.
Distribución de las plusvalías generadas por las inversiones en infraestructura públicaEn muchos de los casos, las plusvalías se distribuyen entre el sector público y elsector privado. Esto se puede lograr mediante negociaciones voluntarias,instrumentos que gravan una parte del incremento del valor de la tierra queperciben los asociados del sector privado como resultado de las inversiones eninfraestructura pública, o sociedades en participación formales, en las queorganismos públicos y los urbanizadores privados comparten los costos, ytambién las utilidades, de las inversiones en infraestructura.
Riesgos del financiamiento basado en la plusvalía de la tierraExisten varios riesgos asociados al financiamiento de infraestructura urbanabasado en la plusvalía de la tierra, y estos se deben tener en cuenta al diseñar losprogramas. A continuación se describen los riesgos más importantes.
1 El Gobierno federal concedió a Union Pacific, Central Pacific y Northern Pacific 20 millascuadradas de tierras circundantes por cada milla de vía férrea instalada.
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Los mercados de bienes raíces son muy cíclicos. La demanda de tierras y elprecio de los terrenos fluctúan bruscamente, incluso en las zonas urbanas queexperimentan un crecimiento sólido y sostenido. Si los ingresos provenientes dela venta de tierras o de los cargos cobrados a los urbanizadores se utilizanexclusivamente para financiar la infraestructura que se requiere para una nuevaurbanización, se produce en cierta medida una corrección automática de lospresupuestos públicos. Los ingresos relacionados con las tierras disminuyen almismo tiempo que disminuye la demanda de gasto público para ampliar lainfraestructura. Sin embargo, si bien el financiamiento basado en la plusvalía dela tierra se utiliza más ampliamente para financiar infraestructura, la naturalezacíclica de los mercados de bienes raíces puede imponer cierto grado deinestabilidad no deseada en el presupuesto de capital. Hong Kong (China) es unejemplo extremo; financia gran parte de su presupuesto público con la venta dederechos de arriendo de tierras. Los fondos recaudados con esas operacionesfluctuaron entre el 229% del gasto en obras públicas (y el 34% de los ingresospúblicos totales) en 1997 y prácticamente cero en el período de 2001–03, cuandoel Gobierno suspendió todas las ventas de tierras destinadas al uso comercialdebido a la falta de demanda y a la caída precipitada de los precios de la tierra trasla crisis financiera asiática (Peterson, 2007).
Los cuantiosos ingresos que generan las ventas de tierras y otras técnicas quepermiten recuperar las plusvalías provocan una fiera competencia por el uso deesos fondos. Uno de los elementos que entran en la competencia son lasinversiones en infraestructura urbana, que deben competir con otras partesinteresadas en el valor de las tierras. Entre estas se cuentan los agricultores quequieren una indemnización adecuada por las tierras convertidas a uso urbano enla periferia urbana y los propietarios u ocupantes de propiedades en zonas debarriada que se ven desplazados por los proyectos de reurbanización patrocinadospor el sector público. A menudo, las instituciones son renuentes a ceder los fondosobtenidos de la venta de sus terrenos, con el resultado de que los ingresos no seemplean para inversiones en infraestructura o se destinan a inversiones de capitalen las propias instituciones, lo cual puede ser poco congruente con las prioridadesmás generales. En años recientes, las subastas públicas para vender tierras fiscaleshan aumentado aceleradamente, lo que ha reducido en cierta medida lasposibilidades de que se realicen transacciones privadas corruptas e ineficientes.Con todo, las pretensiones corruptas sobre los importes de las ventas de tierrassiguen siendo un hecho frecuente. Estos riesgos aumentan con el hecho de que lasventas de tierras suelen realizarse en forma extrapresupuestaria, y la rendición decuentas públicas sobre el uso que se hace de esos ingresos es escasa o nula.
Ante la posibilidad de beneficiarse de las transacciones de tierras, losGobiernos municipales y entidades públicas locales pueden convertirse enpromotores inmobiliarios con la intención de generar la mayor cantidad deingresos disponibles. Esta estrategia puede llevar a las autoridades públicas aincurrir en la acumulación agresiva de tierras excedentes, como ha ocurrido enChina y otros lugares, situación que ha promovido un crecimiento urbanoineficiente y el desplazamiento de familias. La distorsión que provoca las mayoresconsecuencias es la tentación de utilizar las facultades públicas de expropiaciónde tierras para vencer las pretensiones de otras partes interesadas. Una entidadpública que tenga poderes monopolísticos en materia de urbanización puede
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maximizar sus utilidades pagando lo mínimo necesario para adquirir las tierras ycobrar lo máximo posible al venderlas. Esto puede dar lugar a abusos de carácterpolítico, a menos que las normas sobre indemnizaciones y otros derechos esténprotegidos por la ley.
Los Gobiernos locales que quieren obtener utilidades de la urbanización detierras pueden llegar a restringir el potencial de desarrollo mediante la adopción deregulaciones ineficientes sobre zonificación o densidad de edificación. En estudiosde casos sobre China, Japón y el Reino Unido se han señalado márgenes dediferencia en los precios de más de 100:1 en tierras de similar ubicación con y sinautorización de urbanización (véase Barker, 2004, 2006, en el caso del ReinoUnido). El Estado luego puede vender los derechos de urbanización y obtener unalto precio debido a la ineficiencia en el otorgamiento de las autorizaciones deurbanización. Se trata principalmente de un problema de planificación urbana.La venta de derechos de urbanización en los alrededores de las estaciones detransporte público u otros nodos de transporte puede ser una manera eficaz decentrar los proyectos de desarrollo en las ubicaciones más eficientes y, al mismotiempo, generar fondos para ayudar a financiar las inversiones en infraestructura.Las limitaciones inadecuadas respecto de la conversión de suelos urbanos o ladensidad de edificación crean una escasez artificial y ofrecen oportunidades parala generación de rentas públicas excesivas.
Algunos defensores del financiamiento basado en la plusvalía de la tierra hansostenido que, básicamente, todas las inversiones en infraestructura urbanapodrían financiarse mediante la recuperación de las plusvalías2. En el capítulosiguiente se analizan algunos de los impedimentos prácticos que hacen que estosea poco realista. A causa de los riesgos antes señalados, también resulta pocoprudente apoyarse únicamente en el financiamiento basado en la plusvalía parasufragar la mayor parte de los costos de infraestructura. Más bien, esta modalidaddebe considerarse como una parte de la composición del financiamiento dela infraestructura urbana, es decir, un componente del presupuesto generalde capital.
Como parte de tal composición, el financiamiento basado en la plusvalía de latierra tiene algunas ventajas de orden práctico. La mayoría de estas técnicas definanciamiento generan ingresos en forma inmediata, con lo cual se reduce ladependencia de los empréstitos y disminuyen los riesgos fiscales que entraña elendeudamiento. Varias técnicas de financiamiento basado en la recuperación deplusvalías generan ingresos antes de que se emprendan las inversiones eninfraestructura. Incluso aquellas técnicas que solo recuperan las plusvalías de latierra una vez que ha terminado la construcción de las obras de infraestructurapueden acortar el período de recuperación de costos. A menudo es posible tomarempréstitos a un plazo menor y luego pagar la deuda con el importe de las ventasde las tierras u otras medidas una vez que la infraestructura ya está construida.La aceleración de los ingresos es posible porque el financiamiento basado en laplusvalía de la tierra aprovecha el valor capitalizado de las expectativas sobre los
2 Por ejemplo, Vickrey (1977) señala que la infraestructura pública se puede financiar a un costopequeño o nulo para la comunidad en general simplemente utilizando la plusvalía de la tierragenerada por la infraestructura.
30 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
flujos de beneficios futuros. En los países en desarrollo donde es difícil obtenercréditos a largo plazo para financiar infraestructura, los ingresos inmediatos quegenera el financiamiento basado en recuperación de plusvalías añadenconsiderable flexibilidad a la combinación de fuentes de financiamiento paraobras de infraestructura3.
Organización del libroEl libro se divide en cinco capítulos. Luego de esta introducción, en el capítulo 2se analizan los principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalíade la tierra y la forma en que estos se han aplicado en diversas técnicas definanciamiento empleadas en países desarrollados. Se ponen de relieve los tipos deasociaciones público-privadas que se han establecido y que sirven de modelo paraesta forma de colaboración en los países en desarrollo. En los capítulos 3 y 4 sepasa revista a la experiencia de algunos países en desarrollo. En el capítulo 3 seanaliza la aplicación de diferentes técnicas de “recuperación de beneficios”, asícomo las obligaciones directas de los urbanizadores de financiar los costos decapital a través de los cargos por impacto. Desde el punto de vista de losbeneficios, la recuperación de las plusvalías cumple una función cada vez másimportante en el financiamiento de infraestructura en el mundo en desarrollo,mientras que las exacciones a los urbanizadores para recuperar los costos de lainfraestructura hasta ahora se han limitado en gran medida a la infraestructurainterna. Tan solo últimamente se ha ampliado esta estrategia para cubrir lasnecesidades de infraestructura externa.
El capítulo 4 está dedicado a la venta de tierras fiscales como mecanismo parael financiamiento de infraestructura. En los países en desarrollo en los que existeun régimen privado de tenencia de la tierra, los organismos públicos de desarrolloy otras entidades de Gobierno, incluidas las municipalidades, a menudo poseenuna gran variedad de tierras y propiedades, que en algunos casos son sumamentevaliosas. Una de las tendencias más pronunciadas de los últimos años, que, sinembargo, ha pasado inadvertida, es el mandato de que estos organismos seconcentren en su misión básica de financiar obras de infraestructura mediantela venta de tierras. La gestión de tierras urbanas como activos obedece tanto a lamagnitud de las inversiones en infraestructura que se deben costear como a laurgencia de convertir ciertos terrenos clave en centros de desarrollo económico.La gestión de tierras urbanas como activos adquiere mayor importancia aún enlos países donde el Gobierno (por lo general, el Gobierno municipal) es dueño detodo el suelo urbano y financia gran parte del presupuesto de capital mediante elarrendamiento de tierras.
En el último capítulo se resumen las principales conclusiones del análisis y losestudios de casos comparativos. Se trata de enseñanzas, en particular, para losorganismos de asistencia internacionales y los Gobiernos nacionales que deseanayudar a establecer sistemas de financiamiento de infraestructura eficientes ysostenibles con una mayor participación del sector privado.
3 Yiu (2005) pone énfasis en la capitalización de las “expectativas” con respecto a lainfraestructura en los valores de la tierra y de las viviendas.
31
PRINCIPIOS EN QUE SE FUNDA EL F INANCIAMIENTO BASADO EN LA PLUSVALÍA DE LA T IERRA: LA EXPERIENCIA DE LOS PAÍSESDESARROLLADOS
2.
Son muchas las técnicas que se han aplicado para usar el valor de la tierra con elfin de financiar en parte inversiones en infraestructura urbana, pero a menudolos fundamentos de estas técnicas se confunden y a veces son incongruentes. Eneste capítulo se aclara la relación entre la capitalización de los beneficios y larecuperación de los costos de las inversiones en infraestructura, se describendiversas técnicas de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra fundadasen dichos principios, y se dan ejemplos de cómo se han aplicado algunos de estosmétodos en países desarrollados. La experiencia de estos países es pertinenteporque tienen una trayectoria más larga en esta materia, y porque los países endesarrollo se han basado directamente en esta experiencia para formular suspropias iniciativas. Las nuevas ciudades que se están construyendo en la RepúblicaÁrabe de Egipto y en la India se basan en el movimiento de las nuevas ciudadesoriginado en Gran Bretaña después de la Segunda Guerra Mundial. Los impuestossobre la plusvalía que se aplican en América Latina (la contribución devalorización y la contribución por mejoras) se basan directamente en losprincipios incorporados en la legislación española. Los sistemas de consolidaciónde tierras de Asia se basan en la experiencia de Japón y de la República de Corea.Las iniciativas orientadas a introducir los cargos por impacto se inspiran en losenfoques jurídicos y de planificación aplicados en los Estados Unidos.
En la segunda parte de este capítulo se examina otro principio en que se fundael financiamiento de inversiones en infraestructura basado en la plusvalía de latierra: la gestión de tierras como activos. En todo el mundo, los Gobiernos localesy los organismos públicos han recurrido a las tierras subutilizadas como fuentede ingresos para financiar inversiones en infraestructura. Han vendido tierras, oderechos de arriendo de estas, para dar mayor impulso a su función fundamentalde suministrar infraestructura.
32 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
La colaboración de los sectores público y privado es fundamental para poneren práctica ambos tipos de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra.Existe un cúmulo de experiencias con respecto a los elementos que hacen posibleuna colaboración público-privada exitosa en esta materia. Esta experiencia resultatan útil para el diseño de futuros programas como lo es el historial de la aplicaciónde diferentes tipos de instrumentos de financiamiento basado en la transacciónde tierras.
Capitalización de beneficios y recuperación de plusvalíasEl fundamento para utilizar técnicas de financiamiento basado en la plusvalía dela tierra para financiar inversiones en infraestructura es el principio de lacapitalización de los beneficios en el valor de las tierras. A modo de ejemplo,considérese un sencillo proyecto de inversión: la instalación de una red dedistribución de agua en una zona de una nueva urbanización. Un agente (unurbanizador público o privado) construye las obras físicas, y luego estas sonentregadas a una empresa operadora (pública o privada) que distribuye el aguay recauda una tarifa que cubre todos los costos de funcionamiento ymantenimiento.
La instalación de la red de abastecimiento de agua en esa zona hará queaumente el valor de los terrenos. Los beneficios que los consumidores atribuyenal hecho de contar con acceso a agua por cañería se capitalizarán en el valor delos terrenos que se encuentren dentro de la zona de acceso. El urbanizador de lasubdivisión podrá recuperar la plusvalía de la tierra cuando venda los terrenoso lotes urbanizados. Si existe un mercado competitivo en el ámbito de laurbanización, es decir, un mercado donde los urbanizadores tienen libertad paradesarrollar nuevas zonas y construir redes de distribución de agua en respuestaa la demanda de dichos sistemas, el valor de los beneficios derivados delabastecimiento de agua que se capitalizan en el valor de los terrenos igualará elcosto de construcción de la red. En la medida en que las plusvalías de la tierrageneradas por la construcción de subdivisiones y redes de distribución de aguasean mayores que los costos de construcción, la competencia en el mercadogarantizará que la cobertura del abastecimiento de agua se extienda a otrosterrenos. El desarrollo de comunidades con acceso a agua potable continuaráhasta que el urbanizador recupere sus costos de construcción de la infraestructuragracias al aumento de los precios de la tierra. El mismo principio se aplica a otrasmejoras de infraestructura que el urbanizador pueda internalizar dentro de lasubdivisión (véase Ingram, 2007).
En este caso básico, el urbanizador (público o privado) recupera sus costosde infraestructura al momento de vender la tierra o los terrenos urbanizados. Unpromotor inmobiliario privado que opere en un mercado no regulado instalaráredes de infraestructura únicamente en la medida en que pueda recuperarcompletamente sus costos de inversión (reajustados teniendo en cuenta eltranscurso del tiempo). A los urbanizadores informales que operan en AméricaLatina y partes de Asia a veces les ha resultado más rentable poner en venta losterrenos solamente con infraestructura muy rudimentaria, por ejemplo, unaspocas vías de acceso sin pavimentar y algunas fuentes de abastecimiento de agua.Los beneficios de una mayor inversión en infraestructura, que se reflejan en elaumento de los precios de la tierra, no compensan los costos de construcción, el
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 33
retraso de los proyectos de urbanización y de la venta de las tierras ni los riesgosde que intervengan las autoridades públicas para imponer toda la gama de normasde urbanización “del sector formal”. Entonces, se hace necesaria unareglamentación pública que establezca normas mínimas de infraestructura paralos nuevos terrenos urbanizados a fin de proteger al público de los costos parala salud y en términos de congestión que provoca el desarrollo descontrolado.
En el caso básico, una de las partes (pública o privada) es a la vez elurbanizador de la tierra y el inversionista en infraestructura. En la medida que losbeneficios y costos asociados a la inversión en infraestructura y a la urbanizaciónde las tierras se internalicen dentro de la zona urbanizada, los costos de lainfraestructura se pueden financiar en forma eficiente con la venta de las tierras.El modelo se torna más complicado y requiere diferentes instrumentos definanciamiento cuando a) el urbanizador y el inversionista en infraestructurason diferentes, b) los beneficios o los costos trascienden la zona urbanizada, oc) los beneficios generados no provienen de las inversiones en infraestructura,sino que son el resultado de la planificación o de los permisos para aumentarla densidad de construcción.
Financiamiento de infraestructura mediante la venta de tierras a los urbanizadoresUna buena parte de la privatización de las inversiones en infraestructura en lospaíses occidentales se ha llevado a cabo simplemente mediante la exigencia a losurbanizadores de suministrar la infraestructura interna por su propia cuenta yrecuperar los costos a través de la venta de los terrenos. A medida que aumentala magnitud de los nuevos proyectos de urbanización, con esta política se traspasauna parte cada vez mayor de la inversión total en infraestructura a losurbanizadores privados. Las nuevas ciudades representan un caso extremo deinternalización tanto de la urbanización de tierras como de la instalación deinfraestructura. Las nuevas ciudades del mundo en desarrollo aprovechandirectamente la experiencia adquirida con las nuevas ciudades de Gran Bretaña(véase Schafer, 2006). A pesar de que el impacto general del movimiento británicode las nuevas ciudades ha sido objeto de intenso debate, los resultados conrespecto al financiamiento de la infraestructura son impresionantes. Las 23ciudades nuevas que se construyeron en Gran Bretaña en la década de 1950recuperaron todos sus costos de inversión en infraestructura mediante las ventasde tierras y propiedades, y, en la época en que se puso término a la New TownsDevelopment Corporation, dicha institución poseía tierras excedentes (quecontaban con infraestructura pero aún no se habían urbanizado para destinarlasa viviendas u otros usos) por valor de más de £1000 millones (Heim, 1990).
Las nuevas ciudades representan un desafío adicional para el financiamientode la infraestructura. Deben conectarse al resto de la zona urbana medianteimportantes autopistas, vías de conexión por ferrocarril y redes primarias deservicios públicos. Orestad, situada en las afueras de Copenhague, es la nuevaciudad más recientemente construida en Europa occidental. En el recuadro 2.1 serelata su historia. Para su construcción se recurrió a una novedosa asociaciónentre el Gobierno nacional y el Gobierno local para formar una corporación dedesarrollo encargada de urbanizar las tierras, construir la infraestructura y venderlos terrenos.
34 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
Financiamiento de la ciudad de Orestad (Dinamarca) mediante la venta de tierras
Orestad es una nueva ciudad situada en las afueras de Copenhague cuyaconstrucción está inspirada en las nuevas ciudades británicas. Un trenmetropolitano automático de 22 kilómetros de extensión, que transporta a60 millones de pasajeros cada año, conecta a la ciudad con el centro deCopenhague. Tanto la infraestructura para la nueva ciudad como la construcciónde la línea del metro se están financiando principalmente con la venta de tierras.El metro se puso en funcionamiento a fines de 2003.
La ciudad de Orestad se planificó, construyó y financió como un emprendi -miento conjunto poco corriente del Gobierno central y el Gobierno municipal.Inicialmente, Copenhague solicitó financiamiento del Gobierno central para lacreación de la nueva ciudad. En cambio, el Estado suministró terrenos por elequivalente del 45% de las 310 hectáreas que ocuparía la ciudad. Copenhagueposeía y aportó el otro 55%. Ambos asociados son propietarios de la OrestadCorporation, la entidad urbanizadora, en la misma proporción de sus aportesde tierras.
El plan de desarrollo de Orestad exigía la construcción de la línea demetro y el desarrollo por etapas de seis centros urbanos dentro de toda laurbanización, los cuales se diseñaron para funcionar como centros de educación(30 000 alumnos universitarios y técnicos), oficinas corporativas y comerciales(60 000 trabajadores) y viviendas (30 000 residentes permanentes). Lasinversiones en infraestructura y del metro se han financiado con empréstitos atasas comerciales. Al cierre del ejercicio de 2006, el total de la deuda ascendíaa DKr13 700 millones (US$2750 millones). La deuda se está amortizandoprincipalmente con la venta de terrenos, además de los impuestos a lapropiedad aplicados a las nuevas construcciones.
(continúa)
RECUADRO 2.1
La experiencia que se ha recogido de las nuevas ciudades indica que elfinanciamiento de infraestructura para urbanizaciones en gran escala mediantela venta de tierras sigue siendo factible, en la medida que el sector público seadueño de las tierras que se vayan a urbanizar o pueda adquirirlas a un costomuy bajo. En el modelo de Orestad, la infraestructura se financia inicialmentecon préstamos, y la deuda se reembolsa en un período de 20 años o más,principalmente a través de la venta de tierras. En otras condiciones, los costos deinfraestructura se pueden recuperar con mucha mayor rapidez. En el capítulo 3se muestra que, en Egipto, Túnez y otros países del Norte de África y OrienteMedio, las tierras fiscales dotadas de infraestructura pública de las nuevas zonasurbanizadas se pueden vender a promotores inmobiliarios privados a precios quesuperan con creces los costos de la instalación de infraestructura. Ello obedece,por una parte, a la alta demanda que genera el rápido proceso de urbanización y,por la otra, a las restricciones burocráticas con respecto a la oferta de tierras,que han limitado la superficie de terrenos disponibles en el mercado situados enlugares deseables y que cuentan con servicios de infraestructura.
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 35
Recuperación de las plusvalías que obtienen los propietarios privadosde las tierrasNormalmente en los países occidentales los dueños de tierras que resultanbeneficiados con los proyectos de infraestructura pública son propietariosprivados. Este es el caso de las urbanizaciones, en que la infraestructura básica essuministrada “gratuitamente” por las autoridades públicas. También es el caso delos grandes proyectos de infraestructura, como la construcción de autopistas,líneas de metro y aeropuertos. En menor escala, los proyectos de mejoramiento,como la pavimentación de vías o la extensión de las redes de abastecimiento deagua a zonas que no cuentan con este servicio, generan beneficios a nivel local quese capitalizan en el precio de la tierra. La “recuperación de plusvalías” se refierea las técnicas para recuperar la totalidad o una parte del incremento del valor delas tierras privadas que se produce como resultado de las inversiones públicas.De esta manera, en lugar de que todos los contribuyentes paguen una parte de loscostos del proyecto, estos son financiados por los propietarios que se beneficiandirectamente de esas obras.
Abundante literatura empírica ha corroborado las plusvalías asociadas a lainversión en infraestructura urbana, en particular, proyectos de transporte (véanseespecialmente Gihring y Smith, 2006, y Hass-Klau, 2006). En el caso de sistemasde autopistas de acceso limitado o de sistemas de tránsito ferroviario, los estudiosmuestran que la capitalización en el valor de la tierra es mayor en aquellos lugares
Financiamiento de la ciudad de Orestad (Dinamarca) mediante la venta de tierras (continuación)
En la etapa de planificación, se proyectó que los valores de las tierras seduplicarían una vez que se terminara de construir la línea del metro, pero, en larealidad, la evolución del mercado fue más lenta. La construcción del metro sufrióretrasos, y su costo final, de €1500 millones, fue el doble de lo que se habíaestimado en un principio. Inicialmente, los precios de las tierras aumentaron entreel 10% y el 15%, y no el 100% que se había previsto. Sin embargo, tanto losprecios como las ventas de las tierras se aceleraron rápidamente con el avance delproyecto y a medida que se fueron ocupando los espacios comerciales. En 2005,se vendieron terrenos autorizados para la ocupación de 224 000 metros cuadradosde superficie bruta, y en 2006, para 630 000 metros cuadrados. Los ingresos enconcepto de las ventas totalizaron Dkr4600 millones hasta fines del ejercicio de2006. Según las proyecciones actuales de la Orestad Corporation, todos losempréstitos se reembolsarán antes de lo previsto y la construcción de lainfraestructura y del metro se financiará totalmente, de acuerdo a lo planificado,sin más subsidio estatal que el aporte de tierras. La operación de la línea del metroestá a cargo de una empresa privada que recupera la totalidad de los costos deoperación con las tarifas que pagan los usuarios.
Fuentes: Sitio web de Orestad en el Ministerio de Transporte de Dinamarca, http://www.trm.dk;Orestad Corporation (2005, 2006, 2007); The Tale of Orestad and the Metro, enhttp://www.orestad.dk; Mikkelson (2007).
RECUADRO 2.1
36 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
cercanos a los puntos de acceso a dichos sistemas y mucho menor, o inclusonegativa, en aquellos ubicados a lo largo de la ruta de transporte pero alejados delos puntos de acceso. Se suele observar una gradiente en el precio de la tierra,en que las plusvalías capitalizadas bajan bruscamente a medida que las tierrasse alejan de los puntos de acceso. Por ejemplo, se ha comprobado que losincrementos del valor de la tierra asociados a los sistemas urbanos de ferrocarrilsubterráneo se concentran en medida apreciable dentro de un radio de 500 m dedistancia de las estaciones, y que desaparecen en gran medida dentro de un radiode 1000 m.
De la observación de las plusvalías de la tierra como resultado de lasinversiones en infraestructura pública a la recomendación de que el sector públicodebería “recuperar” la totalidad o parte de la plusvalía generada por su inversióny utilizar esos fondos para costear la construcción de un proyecto hay unpaso relativamente claro. En la primera Conferencia de las Naciones Unidassobre los Asentamientos Humanos (Hábitat I) se llegó a la conclusión de quelos organismos públicos deben recuperar de manera apropiada el aumentodel valor de la tierra producido como resultado de las inversiones públicas(Naciones Unidas 1976: recomendación D.3 [b]).
Muchos economistas dedicados a esta materia han sostenido que casi toda lainfraestructura urbana debería costearse mediante este tipo de recuperación delas plusvalías. La denominada Anomalía de Shoup, atribuida a Carl S. Shoup,plantea la siguiente pregunta: “¿Por qué resulta tan difícil financiar infraestructurapública en circunstancia de que el aumento del valor de las tierras urbanas esmucho mayor que el costo de la infraestructura?”.
Impuestos sobre la plusvalíaPodría pensarse que los impuestos sobre la plusvalía son la forma más directa derecuperarla. Estos son cargos que se gravan directamente sobre el incrementodel valor de la tierra generado por las inversiones públicas. En la mayoría de lospaíses del mundo se han aplicado en algún momento y en forma experimentalimpuestos sobre la plusvalía. Durante un tiempo, Gran Bretaña aplicó unimpuesto equivalente al 40% del incremento del valor de la tierra atribuible ainversiones públicas. Varias naciones de la Mancomunidad Británica adoptaronuna versión de este sistema de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra.El impuesto sobre la plusvalía, denominado también “contribución devalorización” o “contribución por mejoras”, ha sido durante mucho tiempo unelemento del financiamiento de la infraestructura en España y fue llevado tambiéna América Latina1.
1 El sistema español emplea varios instrumentos para recuperar las plusvalías. La contribuciónpor mejoras capta los incrementos que resultan de las mejoras que realiza el sector público. Lascuotas de urbanización exigen a los urbanizadores privados de tierras que hayan recibido laaprobación de las autoridades públicas de planificación para destinarlas a proyectos urbanosla cesión de terrenos y la participación en los costos de la infraestructura. Aparte del impuestoinmobiliario, se aplica un impuesto especial sobre el incremento del valor de la tierra y lapropiedad, con el cual se procura recuperar una parte de los beneficios producidos por elcrecimiento urbano financiado por el sector público. Al igual que en otros lugares, larecaudación de ingresos mediante estas modalidades del impuesto sobre la plusvalía ha idodisminuyendo. Véase Henao González (2005).
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 37
En su forma básica, el impuesto sobre la plusvalía consiste en un gravamendirecto que se aplica por única vez sobre el aumento del valor de la tierraprovocado por las obras públicas. En los Estados Unidos se ha empleado unavariante de este impuesto mediante el establecimiento de distritos de avalúoespecial. Estos distritos aplican un cargo anual (semejante a una tasa de impuestosobre la propiedad) sobre el incremento del valor de la tierra como resultado deinversiones en infraestructura financiadas por el sector público. La recaudaciónanual de estas contribuciones se emplea para reembolsar la deuda contraída parafinanciar la construcción inicial. En períodos anteriores de rápida urbanizaciónen los Estados Unidos, los ingresos por este concepto solían constituir el 15% omás del total de ingresos municipales (Hagman y Misczynski, 1978).
A pesar de que el concepto de impuesto sobre la plusvalía es claro, suaplicación en el contexto moderno ha sido inesperadamente difícil. Un análisismás detenido de los estudios empíricos que respaldan la capitalización de losbeneficios revela algunas de estas dificultades. Los análisis empíricos, inclusoaquellos que se realizan en forma retrospectiva una vez que se pueden observarlas variaciones de los precios de mercado, y en países donde sistemática yperiódicamente se registran datos sobre la tierra y la venta de propiedades, por logeneral representan, a lo sumo, dos tercios de la variación observada de los preciosde la tierra. La parte de dicha variación que se puede atribuir a la inversión públicaen infraestructura, aunque suele ser estadísticamente significativa, puede oscilarentre grande y moderada, y su estimación exacta puede tener un amplio margende incertidumbre. Diferentes estudios de un mismo proyecto de infraestructurarealizados por distintos autores pueden arrojar resultados muy diferentes. Segúnla zona, la diferencia del impacto estimado de un proyecto de infraestructura enel valor de la tierra puede ser del 300% o incluso más. En los distintos estudios,las variaciones en la manera en que se distribuyen los cambios agregados del valorde la tierra entre lotes individuales dotados de distintos tipos de acceso y otrascaracterísticas pueden ser aún mayores. Si los estudios empíricos ex postrealizados por los académicos presentan tales variaciones, es fácil comprenderpor qué se han puesto en tela de juicio los intentos administrativos de lasautoridades públicas para determinar el impacto en el valor de la tierra de losproyectos de infraestructura en determinados lotes de tierra y aplicar a lospropietarios privados un impuesto del 40% al 60% sobre la plusvalía imputada.
La extensión del sistema de tren subterráneo de Londres conocida como“Jubilee Line Extension” (JLE) es un buen ejemplo de las dificultades paradeterminar la plusvalía de la tierra. No existe otro proyecto de infraestructuraque haya recibido más atención que este en términos de sus posibilidades definanciamiento mediante los impuestos sobre la plusvalía. La JLE se construyóen la década de 1990 y se terminó justo antes de la Navidad de 1999; su costo fuede £3500 millones (US$7000 millones). Poco tiempo después de que se terminarael proyecto, Don Riley publicó un libro en el que destacaba el gran aumento delvalor de la tierra provocado por la JLE y sostenía que el proyecto se podríahaber financiado totalmente con los impuestos sobre la plusvalía obtenida porlos propietarios privados (Riley, 2002). El libro recibió bastante atención,especialmente en lo que respecta a las opciones para financiar la próximageneración de proyectos ferroviarios en Londres.
38 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
Transport for London (el organismo oficial de transporte) encargó dosimportantes estudios independientes cuya finalidad era determinar empíricamenteel aumento de los valores de la tierra atribuible a la JLE. El objetivo en materiade políticas era establecer si los impuestos sobre la plusvalía podrían ser unelemento importante para el financiamiento de futuras iniciativas de transporte.También se iniciaron varios estudios académicos sobre el impacto de la JLE en elvalor de la tierra.
Los resultados empíricos muestran lo difícil que es usar los impuestos sobre laplusvalía para financiar una parte considerable de un proyecto de infraestructurade gran envergadura. En uno de los estudios encargados oficialmente se llegó a laconclusión de que era imposible estimar el impacto en el valor de la tierra a partirde los datos disponibles (Atisreal y Geofutures, 2005). En el segundo estudio seadvirtió que dicho impacto era sumamente incierto y se estimaba que, en el casode Canary Wharf (presuntamente el principal beneficiario de la JLE), este podíaser de entre £300 millones y £2700 millones (Jones Lang Lasalle, 2004). En untercer estudio, realizado con el auspicio del Lincoln Institute for Land Policy, y enel que se aplicó una metodología diferente, se estimó que la plusvalía de CanaryWharf era de solo £40 millones (Mitchell y Vickers, 2003).
La escasa certeza con respecto a las estimaciones de la plusvalía también seaprecia en los intentos prácticos para aplicar los impuestos sobre esta. En elrecuadro 2.2 se resumen los esfuerzos que se han hecho para introducirimpuestos sobre la plusvalía en Polonia y Sydney (Australia).
Los impuestos sobre la plusvalía han quedado atrapados en un dilema. En lapráctica, se ha comprobado que es demasiado ambicioso tratar de determinarcon precisión, predio a predio, la plusvalía de la tierra como resultado deproyectos de obras públicas. Sin embargo, las tasas de “impuesto” que se aplicanpor este concepto (entre el 30% y el 60% de la plusvalía del terreno atribuidaa inversiones públicas) son tan altas que tanto la opinión pública como lostribunales han rechazado esta forma de financiamiento de obras deinfraestructura, a menos que se pueda asegurar con mayor certeza dichaplusvalía. Por esta razón, los impuestos sobre la plusvalía han perdido aceptacióncomo fuente importante de ingresos. Las medidas prácticas que se han tomadopara reanudar el uso de los impuestos sobre la plusvalía, que se analizan en elcapítulo 3, han flexibilizado la estricta interpretación de la “recuperaciónde plusvalías” y convertido el impuesto sobre esta en un impuesto general deinfraestructura, vinculado más ampliamente al incremento del valor de la tierra.
Negociaciones y contribuciones voluntariasUna manera de afrontar la incertidumbre con respecto al impacto en los preciosy, por lo tanto, la aparente arbitrariedad de las reglas por las cuales se distribuyela carga tributaria de las plusvalías, consiste en conseguir que los propietariosconvengan en las reglas para repartir los costos antes de que se inicie el proyecto.Esta solución da mejores resultados en proyectos pequeños donde es posiblelograr un acuerdo colectivo. En los Estados Unidos, muchas ciudades han usadosistemas por medio de los cuales los barrios pueden conseguir que se pavimentenlas calles del vecindario cuando los propietarios aceptan pagar una tarifacorrespondiente a su “frente” que cubra el total de los costos de las obras demejoramiento. Con este sistema son los propietarios quienes deben determinar si
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 39
Aplicación de impuestos sobre la plusvalía en Polonia y Sydney (Australia)
En 1997, Polonia promulgó una ley de gestión del suelo que permitía a lasautoridades locales aplicar “impuestos por contigüidad” a los propietarios detierras sobre la base del aumento del valor de mercado de los terrenos comoresultado de la instalación de infraestructura pública local (vías, alcantarillado,abastecimiento de agua, electricidad, gas y telecomunicaciones). La ley permitíaa las autoridades locales fijar tasas de impuesto sobre la plusvalía de hasta el50% de los costos del proyecto. La mayoría de los Gobiernos locales aplicaron,en algún momento, el impuesto por contigüidad.
En la práctica, resultó extremadamente difícil determinar el valor adicionalde la tierra producido por las mejoras en obras públicas. Se contratarontasadores especiales para determinar los valores de la tierra antes y despuésde los proyectos, terreno por terreno, dentro de los distritos designados porlas autoridades locales para la realización de las obras de mejoramiento.Sin embargo, el tribunal administrativo superior desestimó muchas de lasdecisiones de los tasadores al concluir que la determinación de la plusvalía dela tierra era ilegal. Los costos administrativos eran elevados, de hasta el 30%de los ingresos recaudados.
En el estudio sobre Szczecin, una ciudad mediana de 415 000 habitantesque impuso una contribución máxima por contigüidad del 50% en 2004, seencontró que tan solo se tasaron 26 terrenos para determinar la plusvalía, yque el monto total de ingresos recaudados equivalía al 0,6% de la inversión eninfraestructura pública en las zonas designadas como distritos de mejoramiento.El estatuto relativo a la plusvalía fue anulado antes de que se cumpliera un año,principalmente debido a que la controversia con respecto a la determinación delvalor de la tierra importó más que los ingresos generados.
Sydney (Australia) es uno de los lugares de la Mancomunidad Británica queaplicaron impuestos sobre la plusvalía siguiendo el ejemplo de Gran Bretaña. EnSydney, dicho impuesto era una variante que gravaba una tasa del 30% sobre laplusvalía de la tierra como resultado de las autorizaciones para convertir terrenosy destinarlos a uso urbano. Las plusvalías se determinaban a partir de una fechade referencia (agosto de 1969) hasta el momento de la rezonificación del suelopara destinarlo a uso urbano. Todos los ingresos generados por el impuestosobre la plusvalía debían utilizarse para financiar inversiones en la infraestructuranecesaria para el uso urbano de la tierra, dándose prioridad al abastecimientode agua, la recolección de aguas residuales y los sistemas de drenaje.
Al tasador general de New South Wales se le encomendó la tarea dedeterminar la plusvalía de diferentes terrenos. Facilitó el avalúo el hecho de queNew South Wales ya tuviera un impuesto sobre el valor de la tierra que exigía elavalúo de los terrenos.
(continúa)
RECUADRO 2.2
40 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
los beneficios que obtendrán son superiores a los costos de las mejoras. El mismoprincipio se aplica en los distritos donde se hacen mejoras comerciales: lospropietarios de los negocios convienen de antemano en las reglas para distribuirlos costos de una obra de mejoramiento, como alumbrado público, que beneficiaa todos, en la medida en que se perciba que los beneficios en su conjunto sonmayores que los costos totales. Este principio también se sigue en países quese sitúan en el otro extremo de la escala de ingresos. Por ejemplo, en loskebeles (comunidades vecinales) y distritos comerciales de Etiopía se usa casiexactamente el mismo método de lograr un acuerdo de la comunidad acercade la conveniencia de pavimentar o alumbrar las calles. Los vecinos se ponende acuerdo en una fórmula para distribuir los costos, en la que se suele tener encuenta el tamaño de los terrenos o el valor de la tierra como indicador de losbeneficios recibidos, y luego pagan colectivamente la cuota de la obra públicaque le corresponde a la comunidad. En la provincia de Tigray, la proporciónde los costos de la pavimentación de calles que deben pagar los kebeles suele serel 50% (véase Peterson, 2005).
El principio de un acuerdo negociado se puede aplicar a obras de mayorenvergadura. Una de las conclusiones a que se llegó en el análisis del proyecto dela JLE en Londres es que no resulta práctico financiar grandes inversiones enferrocarriles con un impuesto sobre la plusvalía. El siguiente proyecto de granenvergadura, el Crossrail, que atraviesa la capital británica de este a oeste y sirvede enlace entre las ciudades de la periferia, Canary Wharf, la ciudad de Londres
Aplicación de impuestos sobre la plusvalía en Polonia y Sydney (Australia) (continuación)
En Sydney, el experimento con el impuesto sobre la plusvalía duró algomenos de cinco años, y generó en promedio alrededor de $A3,4 millones al año,en comparación con los $A62 millones planificados para inversiones anuales enagua y alcantarillado. El promedio de los costos administrativos fue de alrededordel 10% de los ingresos recaudados durante el período de plena aplicación delimpuesto. Este se abolió en parte debido a que los dueños de tierras lanzaronuna intensa campaña de oposición política, y en parte porque en general sepercibía que el impuesto estaba haciendo subir los precios de la tierra, dado quelos propietarios se abstenían de urbanizar los terrenos al prever que el impuestosería abolido. Se consideraba que los ingresos eran pequeños en relación conlos costos de infraestructura y la situación se complicaba por el hecho de quela legislación de Sydney exigía que dichos ingresos se depositaran en un fondorotatorio para el otorgamiento de préstamos (al 2% de interés) a los organismospúblicos responsables de las inversiones. La versión del impuesto sobre laplusvalía aplicada en Sydney exacerbó la controversia porque asignaba todas lasplusvalías generadas entre 1969 y la fecha en que se autorizó la rezonificaciónpara destinar las tierras a uso urbano, sin tener en cuenta otros factores queincidían en el valor de estas.
Fuentes: Archer (1976); Gdesz (2005).
RECUADRO 2.2
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 41
y el aeropuerto de Heathrow, recibió la aprobación definitiva en noviembre de2007 después de muchos años de debate con respecto a su financiamiento. Lasolución comprende un aporte de capital del Gobierno nacional, otro de la ciudadde Londres, un complemento sobre el impuesto a la propiedad por parte de losdueños de propiedades comerciales, y contribuciones “voluntarias” negociadaspor parte de los dos grandes propietarios de terrenos y beneficiarios del proyecto.Se informa que los promotores inmobiliarios de Canary Wharf y la British AirportAuthority (empresa privada a cargo del funcionamiento del aeropuerto deHeathrow) han aceptado contribuir en conjunto la suma de £1000 millones(US$2000 millones) en financiamiento de capital para el proyecto. Si bien losaportes son relativamente pequeños en comparación con el costo total delproyecto, estos fueron necesarios para concluir el acuerdo con respecto a laparticipación en los costos. De la misma manera, la inmobiliaria DLF haacordado con la Dirección del Metro de Delhi (India) financiar por su cuentauna extensión de 4 kilómetros de la línea del metro para prestar servicios detransporte a su proyecto Mall of India; el costo de dicha prolongación se estimaen US$100 millones.
Adquisición y reventa de tierras por el sector públicoOtro método para evitar la imputación arbitraria de plusvalías es que el sectorpúblico sea propietario de los terrenos en torno a un proyecto de infraestructuray luego los venda una vez que este se haya terminado. Si la tierra se vende enpie de igualdad y en condiciones competitivas, el sector público recibiría latotalidad de su valor, incluido el aumento ocasionado por la construcción de lainfraestructura. Otra modalidad es que el sector público compre al sector privadolos terrenos que se usarán para un proyecto de infraestructura y también terrenosadyacentes, los que aumentarán de valor como resultado de las obras públicasque se construyan. La diferencia de valor entre el precio de adquisición y el preciode venta de la tierra representa el valor generado por el proyecto de infraestructuray la reciben las autoridades públicas tras la venta de los terrenos una vezterminado el proyecto.
La venta de las tierras adquiridas por el sector público “resuelve” el problemade su avalúo cuando se termina el proyecto, pero crea otros tres. En primerlugar, ¿cómo se debería tasar la tierra en el momento de su adquisición por lasautoridades públicas? Por lo general, la normativa jurídica otorga a lasautoridades públicas el derecho a expropiar tierras con el propósito de llevar acabo proyectos de infraestructura. Sin embargo, el precio que se debería pagarestá sujeto a diversas reglas jurídicas. En los países más adelantados donde existeel régimen de dominio pleno privado, las autoridades públicas ahora debenpagar el “valor de mercado” por los terrenos que compra a privados por la víade la expropiación. La normativa jurídica especifica los procedimientos paradeterminar el valor de mercado. Conceptualmente, el principal problema esdeterminar qué proporción del valor adicional que se prevé que generará lainfraestructura pública que se ha de construir en el futuro debería capitalizarseen el precio de adquisición que paguen las autoridades públicas. En otraspalabras, ¿a quién pertenece la plusvalía: a los propietarios, al Estado, o aambos? Este asunto ha sido objeto de intensas disputas en las nacionesdesarrolladas. Como se deja muy en claro en el capítulo 3, en los países en
42 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
desarrollo la determinación de los precios para la adquisición de tierras por elsector público se rige por una gama aún más amplia de leyes y prácticas.
El segundo problema se refiere a la cantidad de tierra que las autoridadespúblicas pueden adquirir mediante su expropiación. En un extremo del espectro,a dichas autoridades se les puede permitir que compren solamente los terrenosque se necesitan para construir obras públicas. En el otro extremo, las autoridadespúblicas pueden tener la libertad de adquirir, a precios favorables, grandesextensiones de terrenos adyacentes cuyo valor se apreciará como resultado de laconstrucción de infraestructura. La mayoría de las naciones occidentalesactualmente restringen mucho las tierras “excedentes” que las autoridadespúblicas pueden adquirir por la vía de la expropiación. Sin embargo, en las épocasde rápida urbanización durante el siglo XIX, las leyes eran más flexibles.
Por último, ¿cómo se deberían distribuir las utilidades generadas por la ventade tierras fiscales? ¿Se debería devolver una parte de las utilidades obtenidas alos propietarios originales, si estos se vieron obligados a vender sus propiedadesal valor que tenían para el uso asignado en ese momento o a preciosadministrativos? ¿Las utilidades obtenidas de las transacciones de tierras fiscalesdeberían destinarse a financiar los proyectos de infraestructura que las hangenerado, o deberían ponerse a disposición para otros usos públicos másgenerales? Se han elaborado diversas reglas para repartir los incrementos delvalor de la tierra que produce la instalación de infraestructura. En Japón y Corea,estas reglas se tradujeron en sistemas formales de consolidación de tierras, envirtud de los cuales las autoridades públicas adquirían tierras sin urbanizar alvalor que tenían en ese momento según el uso asignado, instalaban sistemas deinfraestructura y luego devolvían partes bien definidas de los terrenosdesarrollados a los urbanizadores originales, dividiéndose en efecto las plusvalíasentre los sectores público y privado (véase en Hong y Needham, 2007, unexamen reciente de la experiencia internacional con respecto a los sistemas deconsolidación de tierras). Estas medidas han perdido aceptación, ya que ahoralos propietarios de tierras no están dispuestos a confiar terrenos al Estadodurante los largos períodos que exige el desarrollo urbano, y el Estado esrenuente a pagar los elevados precios exigidos en la actualidad para adquirirterrenos que están listos para urbanizar. No obstante, la consolidación de tierrasha dejado su sello en las prácticas que se siguen en los países en desarrollo,especialmente en Asia.
En el recuadro 2.3 se resume el caso clásico de la adquisición de tierras por elsector público y el financiamiento de la infraestructura en París en la época deHaussmann. Ese caso presenta muchos de los principales problemas recurrentes:las reglas para la adquisición de las tierras, las estrategias de financiamiento, lasnovedosas asociaciones público-privadas y la manipulación extrapresupuestariade las transacciones para eludir las restricciones fiscales.
La capacidad del sector público de utilizar la adquisición de tierras y su reventacomo herramienta para el financiamiento de infraestructura depende de lossiguiente factores: a) su capacidad para “comprar barato y vender caro”, es decir,para adquirir la tierra al valor correspondiente al uso que tenía en el momento dela transacción o a precios administrativos fijados por debajo del valor de mercado,y venderla a su pleno valor de mercado, el cual se habrá incrementado comoconsecuencia de la inversión pública, b) su capacidad para comprar en esas
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 43
El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra y la reconstrucción de París
La reconstrucción de París por el barón Haussmann fue uno de los programasde renovación urbana de mayor envergadura que se haya emprendido jamás.Si bien este esfuerzo es más conocido por su impacto en el diseño y la arquitecturaurbanos, también significó enormes inversiones en infraestructura. Las nuevasavenidas y bulevares que se construyeron contaban con la gama completa deredes de agua y alcantarillado, drenaje y servicios públicos. Un nuevo sistema deacueducto abastecía de agua potable a la ciudad, incluido un acueducto que llegóa transportar agua de fuentes ubicadas a 600 kilómetros de distancia.
Estrategia de financiamiento. El Estado financió un tercio de los costos dela reconstrucción mediante la transferencia de recursos. El resto de los costoslo asumió el Gobierno municipal, por la vía de contribuciones presupuestarias,ventas de tierras y empréstitos. Las ventas de tierras fueron fundamentales en laestrategia de financiamiento. Haussmann adquirió amplias franjas de terreno porla vía de la declaración de estado de ruina y las expropiaciones, pagando el valorcorrespondiente al uso que tenían esas tierras en el momento de la transacción,o menos. En total, se demolieron más de 20 000 edificios y gran parte dela Ile de la Cité para dar espacio a las obras públicas y nuevas edificaciones.Una vez terminadas las obras, los terrenos excedentes a lo largo de las nuevasavenidas se vendieron a promotores privados, a precios que habían aumentadoconsiderablemente como resultado de las inversiones públicas. Los terrenos queconservó la municipalidad respaldaron indirectamente los préstamos contraídospara financiar las construcciones. La estrategia de financiamiento tambiénidentificó el denominado octroi, un impuesto sobre los bienes que ingresabanen la ciudad, como la fuente de ingresos corrientes más dinámica que ayudaríaa pagar la deuda. Se esperaba que los ingresos por ese concepto aumentaranextraordinariamente a medida que los materiales necesarios para lareconstrucción ingresaran en la ciudad.
Fundamentos legales. Las transacciones de tierras para obtenerfinanciamiento fueron posibles en virtud de un decreto emitido en 1852, justoantes de que Haussmann asumiera como prefecto de París. El decreto cambió lasreglas para la expropiación de tierras. Anteriormente, solo se podían expropiarmediante acción pública los terrenos específicos que se destinarían a obraspúblicas. El nuevo decreto determinaba que “en aras del interés público” lasautoridades públicas podían adquirir todas las edificaciones y otras propiedadessituadas a lo largo de las avenidas que se construirían. Estos terrenos“excedentes” permitían captar para la municipalidad las plusvalías generadas porlas inversiones públicas. La estrategia de financiamiento aplicada por Haussmannse desvaneció finalmente cuando más adelante, a partir de la década de 1860,los tribunales fallaron a favor de los propietarios de las tierras, al sostener quea) dichos propietarios tenían derecho a recibir por las tierras expropiadas unaindemnización mayor que la que les había otorgado la municipalidad, y b) losterrenos excedentes que se encontraban en poder de la municipalidad y no sehabían empleado para obras públicas debían ser devueltos a sus propietariosoriginales, pero no al mayor valor que habían adquirido como resultado de lasinversiones públicas, sino al precio original al que habían sido comprados.
(continúa)
RECUADRO 2.3
44 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
condiciones más tierras de las necesarias para las obras públicas que se han deconstruir, y c) la existencia de reglas que destinan una parte significativa de lasutilidades sobre las tierras fiscales a inversiones en infraestructura. En todos loscasos en que se han adquirido y revendido tierras fiscales en gran escala se hanproducido disputas políticas, legales y burocráticas con respecto a cada uno deestos aspectos. La historia del financiamiento basado en este tipo de transacciónde tierras es la historia de la interacción entre el sector público y el sector privado:a veces en colaboración, a veces en conflicto.
Exacciones y cargos por impacto gravados a los urbanizadoresA diferencia de la recuperación de las plusvalías, las exacciones y los cargos porimpacto que se gravan a los urbanizadores encaran el financiamiento basado enla plusvalía de la tierra por el lado de los costos. Se trata de cargos directos que
El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra y la reconstrucción de París (continuación)
Empréstitos y colaboración entre los sectores público y privado. Todo elemprendimiento supuso una nueva forma de colaboración entre los sectorespúblico y privado. El proyecto de reconstrucción fue ideado y organizado endetalle por el Estado. Sin embargo, empresarios privados invirtieron eninstalaciones públicas y privadas. Estas inversiones se financiaron por fuera delpresupuesto con recursos de un nuevo fondo municipal para obras públicas(caisse de travaux). La caisse de travaux se estableció originalmente como unfondo para facilitar los flujos de efectivo durante el largo período que serequeriría para construir la infraestructura. Sin embargo, al poco tiempo seconvirtió en una fuente de préstamos directos a contratistas privados a nombredel municipio, cuyos recursos aumentaban periódicamente con el importe delas ventas de tierras.
Financiamiento extrapresupuestario. La caisse de travaux funcionaba porfuera del presupuesto, sin supervisión de las autoridades públicas. Haussmannlogró gestionar acuerdos financieros por su propia cuenta. En ocasiones, losgastos anuales en concepto de inversiones extrapresupuestarias a través delfondo para obras públicas duplicaban con creces el total de gastos delpresupuesto municipal oficial. Haussmann también concertó otras modalidadesde préstamo por fuera del presupuesto para evitar su revisión por el ConsejoMunicipal y eludir las restricciones fiscales. David Harvey señala que en 1869,poco antes de la renuncia de Haussmann y del cierre de la caisse de travaux,el total de la deuda pendiente en concepto de obras públicas llegaba a
2500 millones, es decir, 44 veces el gasto anual consignado en el presupuestodel municipio en 1851, un año antes del inicio de las obras de construcción.Se dice que el resentimiento por la manera en que Haussmann manejó losasuntos financieros influyó en los fallos de los tribunales a favor de laindemnización de los propietarios de las tierras.
Fuentes: Pinkney (1957); Massa-Gille (1973); Marchand (1993), y Harvey (2003).
F
RECUADRO 2.3
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 45
se cobran una sola vez, cuyo propósito es recuperar los costos de infraestructuraasociados con el crecimiento. Aunque la distinción entre ambas expresiones nosiempre es coherente, en este libro las exacciones se refieren a la exigencia deque los promotores inmobiliarios deben ya sea instalar, a su propio costo, lainfraestructura interna que se necesita para cumplir las normas de urbanización,o costear los elementos de infraestructura proporcionados por las autoridadespúblicas. Los cargos por impacto tienen por objeto cubrir los costos de lainfraestructura externa que generan las nuevas urbanizaciones. El crecimientocrea la necesidad de ampliar la capacidad de la infraestructura a nivel de todoslos sistemas, vial, abastecimiento de agua, recolección de aguas residuales,parques y otras instalaciones. Los cargos por impacto y las exacciones que secobran a los urbanizadores tienen la finalidad de que el crecimiento “se costeepor sí solo”, exigiendo a los promotores inmobiliarios que paguen la ampliaciónde la infraestructura que impone el crecimiento.
Las exacciones exigidas a los urbanizadores para costear la infraestructurainterna son ahora una práctica habitual en la mayoría de los países desarrollados,aunque a menudo permiten recuperar solo una parte de los costos deinfraestructura2. Los cargos por impacto para cubrir los costos de lainfraestructura externa se limitan principalmente a los Estados Unidos, donde sehan convertido en una parte importante del financiamiento general de lainfraestructura urbana. Primero adquirieron popularidad en la década de 1970en respuesta a las protestas contra el rápido aumento de los impuestos localessobre la propiedad. En definitiva, la oposición a los impuestos inmobiliarioslogró que se pusiera un tope a dichas tasas impositivas para los propietarios deviviendas en muchos estados, lo que obligó a las autoridades a encontrar otrasformas de sufragar las inversiones en infraestructura que exigía el proceso decrecimiento. Los cargos por impacto se comenzaron a aplicar primero en aquellosestados con altos índices de expansión urbana y donde los votantes expresabanresistencia a los impuestos sobre la propiedad, como Arizona, California yFlorida (véase en Bowles y Nelson, 2007, un examen reciente de la aplicaciónde los cargos por impacto en los Estados Unidos y los antecedentes políticos ylegales al respecto).
Los urbanizadores demandaron ante los tribunales las primeras modalidadesde los cargos por impacto. De los numerosos casos presentados ante lostribunales han surgido reglas básicas acerca de las normas que deben cumplirlos cargos por impacto para que puedan pasar el examen desde el punto de vistalegal. Entre ellas, las siguientes:
• Debe existir un “nexo racional” entre el cargo por impacto cobrado a losurbanizadores y los gastos de capital que se han de financiar con esos recursos.Es decir, el Estado debe demostrar que la inversión es necesaria para suministrarservicios a una población que va en aumento, y no simplemente para mejorarlos servicios prestados a los residentes ya establecidos.
2 En el Reino Unido, en las nuevas zonas de urbanización, los pagos y las contribuciones enespecie en virtud del acuerdo de la sección 106 se negocian entre los urbanizadores y lasciudades. Se estima que, en promedio, esos recursos cubren un tercio del total de los costos deinfraestructura. Véase Tesoro de Su Majestad del Reino Unido, 2006.
46 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
• Los cargos por impacto deben limitarse a una “parte proporcional” de loscostos de infraestructura. Los costos de la ampliación de la infraestructura quebeneficia tanto a los residentes ya establecidos como a los nuevos debenfinanciarse con recursos procedentes tanto de los impuestos como de losingresos, de manera que las nuevas urbanizaciones paguen, por la vía de loscargos por impacto, solamente la parte proporcional que les correspondade esos costos, que se determina teniendo en cuenta el uso o los beneficios dela infraestructura.
• Todos los ingresos procedentes de los cargos por impacto se deben destinarexclusivamente a las inversiones de capital señaladas, que justifican el cargoaplicado. No se pueden utilizar para financiar otras partidas del presupuestode capital local ni para el presupuesto de operación.
• Los estados deben autorizar expresamente a los Gobiernos locales para aplicarcargos por impacto, y los Gobiernos locales deben seguir los procedimientosseñalados en la legislación del estado correspondiente. Hasta fines de 2006,26 estados habían aprobado leyes por las que se autorizaba la aplicación delos cargos por impacto, incluidos todos los estados que experimentaban uncrecimiento acelerado.
En la actualidad, los sistemas de cargos por impacto bien concebidos analizanen detalle los costos de capital adicionales que provocan realmente los diferentestipos y tamaños de urbanizaciones en diferentes lugares. Los cálculos de los costosse diferencian por cada tipo de infraestructura. Los cargos por impacto sediferencian por uso residencial, comercial e industrial, por tamaño de las viviendasy de los terrenos como indicadores de las necesidades de servicios de distribuciónde agua y recolección de aguas residuales, así como de los viajes en automóvil,y por ubicación con respecto a los sistemas de infraestructura existentes y sucapacidad no utilizada. Como resultado se obtiene una matriz de cargos porimpacto muy diferenciados que ayuda a dirigir el desarrollo hacia aquellos lugaresdonde se le puede dar cabida con la mayor eficiencia. Brueckner ha demostradoque financiar la infraestructura relacionada con el crecimiento mediante laaplicación de cargos por impacto es más eficiente desde el punto de vistaeconómico (sobre la base del valor total del suelo urbano) que financiar elcrecimiento mediante la aplicación de un impuesto general a la propiedad u otrasmedidas que distribuyen los costos entre la población ya establecida y las nuevasurbanizaciones (Brueckner, 1997, 2001).
En los Estados Unidos, los cargos por impacto se han transformado en uncomponente importante del financiamiento de infraestructura municipal en laszonas en crecimiento. En un estudio reciente sobre los niveles de los cargospor impacto se determinó que, en promedio, en 2006 dicha contribucióncorrespondiente a una vivienda de 2000 pies cuadrados ubicada en un terrenode tamaño normal en una de las comunidades participantes en el estudio era deUS$10 496. Los cargos por impacto aplicados a esta vivienda estándar superabanlos US$50 000 en varias comunidades de California (Duncan Associates, 2007).Todos los ingresos por tal concepto deben destinarse a financiar las necesidadesde infraestructura.
La resistencia de los urbanizadores con respecto a los cargos por impacto haido disminuyendo a medida que la aplicación de este instrumento se ha hechomás habitual. El sistema de cargos por impacto reemplaza las negociaciones caso
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 47
Sistema de cargos por impacto de Phoenix, Arizona
La ley estadual exige a la ciudad de Phoenix elaborar un plan de largo plazo deinversiones en infraestructura como base para establecer los cargos por impacto.El municipio realiza análisis de los impactos del uso adicional y los costos generadospor el crecimiento en distintas localidades. Los costos se estiman separadamentepara nueve tipos de infraestructura y espacios abiertos públicos, teniendo encuenta factores como uso de la tierra, área del lote y superficie construida, tamañodel medidor de agua, distancia desde las redes primarias de infraestructura y otrascaracterísticas del lugar. La ciudad solo puede fijar cargos por impacto por las obrasde infraestructura que se deban construir dentro del mismo distrito de planificaciónde la urbanización. Una reciente modificación de la ley exige que la estimación delos costos adicionales esté a cargo de expertos independientes y que lametodología y los resultados se den a conocer públicamente.
El resultado de este análisis es una matriz sumamente diferenciada de cargospor impacto. Muchas zonas urbanas están exentas de estos cargos, debido aque los costos adicionales de capital generados por el crecimiento son pequeños.Los cargos por impacto se concentran en las zonas que, según lo planificado,tendrán un crecimiento más veloz, al norte y al sur de la ciudad. Los cargos porimpacto más elevados son los que corresponden a vías, agua, parques y redes dealcantarillado, en ese orden. Estos cargos, al igual que en otras ciudades, debenpagarse en el momento en que se emite el permiso de construcción. El total decargos por impacto por cada unidad equivalente de vivienda (equivalent dwellingunit, EDU) —unidad de medida estandarizada con la que se convierten edificiosde distintos tipos y tamaños en un equivalente residencial estandarizado— vadesde los US$11 349 hasta los US$31 622, según la ubicación del distrito dondese prevé realizar obras.
El sistema de cargos por impacto de la ciudad de Phoenix específicamentecobra a las nuevas urbanizaciones una parte proporcional de las modificaciones degran envergadura realizadas en las instalaciones ya existentes que prestan serviciosa las nuevas subdivisiones. La ley estadual prohíbe que se establezcan cargos porimpacto para financiar la construcción de escuelas. Lo mismo sucede en el resto delos estados, excepto en ocho. En los lugares donde se permite cobrar cargos porimpacto para destinarlos a escuelas, como en California, por lo general son elcomponente de mayor peso en el total de esta contribución.
La importancia de los cargos por impacto en el gasto de capital local puedejuzgarse a partir de los planes de inversión de Phoenix. En el plan de inversiónen infraestructura se estima que se construirán 336 000 EDU en los próximos25 años dentro de los distritos en los que actualmente se cobran cargos porimpacto. Con un cargo medio de US$25 000 por EDU, en estos distritos dichascontribuciones generarán aproximadamente US$8400 millones durante elmencionado período, cuya totalidad debe invertirse en infraestructura vinculadacon el crecimiento. Se espera que los fondos que se recauden sufran grandesfluctuaciones en el corto plazo, como resultado del ciclo de auge y depresiónen la construcción de nuevas viviendas.
Fuente: Ciudad de Phoenix, Arizona (2006).
RECUADRO 2.4
48 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
por caso entre las municipalidades y los promotores inmobiliarios acerca de las“contribuciones” financieras que deben hacer para obtener los permisospara urbanizar una zona. También establecen reglas claras que reducen laincertidumbre y los retrasos, al tiempo que aseguran que los pagos se destinen alsuministro de infraestructura. Phoenix, Arizona, es un ejemplo representativo dela nueva generación de cargos por impacto que establece una diferencia en losniveles de dichas contribuciones conforme a un fundamento analítico minucioso(véase el recuadro 2.4). El sistema de cargos por impacto que se aplica en Phoenixes menos agresivo que el de muchas otras ciudades de gran crecimiento, en elsentido de que solo permite recuperar los costos de la infraestructura adicionalnecesaria dentro de un determinado distrito de planificación, pero no los costosde la ampliación de las redes primarias de toda la ciudad.
Un sistema de cargos por impacto bien concebido se caracteriza por tener unasólida base analítica y un plan de inversiones en infraestructura a largo plazo parapoder diferenciar con precisión el impacto de las nuevas urbanizaciones en loscostos de la infraestructura por ubicación, uso del suelo, área del predio ysuperficie edificada. Es probable que, en los países en desarrollo, las exigenciastécnicas rebasen la capacidad de planificación de los Gobiernos municipales. Unsistema de cargos por impacto que no tenga en cuenta este tipo de diferenciaciónpuede ser una buena fuente de ingresos, pero corre el riesgo de convertirse en unmero dispositivo para generar ingresos que elude los límites del impuesto sobrela propiedad y traspasa los costos de infraestructura a los nuevos residentes(véase Altschuler y Gómez-Ibáñez, 1993). Los tribunales de los Estados Unidoshan establecido las reglas generales del “nexo racional” y la “participaciónproporcional en los costos” a modo de protección contra la explotación fiscal delcrecimiento. Sin embargo, en los distintos estados, las cortes de justicia hanencontrado variados sistemas de cargos por impacto para dar cumplimiento aesas normas. Cuando los cargos por impacto se aplican de manera uniforme a lasnuevas viviendas, sin establecer diferencias por tamaño o ubicación, puedenaumentar considerablemente el costo de las viviendas económicas y convertirseen un instrumento de exclusión fiscal de las familias de ingresos modestos.
Es probable que para generalizar la aplicación de los cargos por impactoen los países en desarrollo se requiera el mismo tipo de simplificaciónadministrativa que ha hecho posible las contribuciones por mejoras. Por ejemplo,se ha considerado la aplicación de cánones de urbanización como una manera deayudar a financiar infraestructura en el Gran Mumbai. Un canon de urbanizaciónaplicado a los permisos de construcción podría diferenciarse en términos generalespor zona de urbanización, de manera que las urbanizaciones de las afueras de laciudad, que requerirán considerables inversiones en nueva infraestructura parasuministrar servicios públicos básicos, pagarían más que aquellas ubicadas máscerca de la infraestructura ya existente y con suficiente capacidad.
Gestión de tierras como activos y venta de tierrasLas técnicas de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra que se hananalizado hasta ahora vinculan los ingresos generados por la tierra con proyectosde infraestructura específicos que ya sea aumentan el valor de la tierra(recuperación de plusvalías) o son necesarios debido al desarrollo urbano
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 49
(recuperación de costos a través de las exacciones y los cargos por impactocobrados a los urbanizadores).
Una tercera forma de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra guardarelación con la gestión de tierras como activos. Por diversas razones históricas yjurídicas, con frecuencia las autoridades públicas consignan valiosas tierras en elactivo de sus balances generales. A menudo, esos terrenos están sin utilizar o nose usan de manera eficiente. La gestión estratégica del activo supone la realizaciónde inventarios de los activos públicos y la toma decisiones económicas sobre lamanera de obtener el máximo valor de ellos, incluidas las tierras y propiedadesurbanizadas. Con frecuencia, una evaluación estratégica de este tipo revela que lasmunicipalidades u otros organismos públicos están recargados de activosconsistentes en tierras y propiedades y que, al mismo tiempo, enfrentan unagrave escasez de infraestructura. Por lo tanto, parece razonable considerar laposibilidad de vender o arrendar tierras fiscales para generar ingresos quepermitan financiar más inversiones en infraestructura (Peterson, 2006).
Desde el punto de vista del presupuesto de capital (véase el cuadro 1.1), lasventas de tierras representan una forma especial de ingresos de capital, que sepueden usar para ayudar a financiar gastos generales de capital. Desde laperspectiva del balance general de una municipalidad o autoridad públicaespecial, el efecto neto de vender tierras e invertir en infraestructura es un ajustede la cartera que cambia la composición de los activos públicos. Las tierrasfiscales se intercambian por infraestructura pública. Una transacción de estetipo puede estar motivada en partes iguales por el deseo de incrementar lainversión en infraestructura y por el convencimiento de que la urbanizaciónde tierras y el desarrollo inmobiliario pueden llevarse cabo con mayor eficienciaa través del sector privado.
En el cuadro 2.1 se muestra la composición del activo del balance general deDallas, Texas. Al igual que en la mayoría de las municipalidades estadounidenses,la tierra constituye una parte relativamente pequeña del activo de los Gobiernos
Cuadro 2.1 Composición de los activos municipales en Dallas, Texas (en millones de US$)
Activos utilizados Activos utilizados Total para actividades para actividades de activos
Activo públicas comerciales públicos
Tierras 300,0 213,8 513,8Derechos de agua 0 283,8 283,8Edificaciones 345,7 727,7 1073,4Otras mejoras 76,5 117,9 194,4Infraestructura 774,9 278,6 1053,5Equipo y obras de arte 162,2 198,6 360,8Propiedades relacionadas con servicios públicos 0 1113,2 1113,2Obras en construcción 271,9 533,0 804,9Total 1931,2 3466,6 5397,8
Fuente: Peterson (2006, 149).
50 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
municipales. La mayor parte de estos terrenos contienen infraestructura públicay edificios públicos o se destina a espacios públicos abiertos. Sin embargo, enotras partes del mundo, los Gobiernos municipales poseen grandes extensiones detierras sin urbanizar, o incluso poseen los derechos de propiedad sobre todo elterritorio comprendido dentro de sus límites. Esas tierras podrían ponerse adisposición para la venta o el arrendamiento. En tales casos, la partida “tierras”representa una proporción mucho mayor del activo en el balance municipal yadquiere mayor importancia financiera con respecto a los ingresos corrientes.Por ejemplo, en el capítulo 4 se muestra que en 2002 en Changsha, una ciudadcapital provincial representativa de China, el valor neto de mercado estimado delos terrenos municipales disponibles para arrendamiento era 14 veces mayor queel total de los ingresos municipales de ese año. En Dallas, en cambio, el total delactivo municipal era tan solo 4,1 veces mayor que los ingresos municipalesanuales, y el valor de los terrenos municipales era solo 0,38 veces mayor que estos.En otras palabras, en China, los activos consignados en el balance general, y lastierras en particular, cobran mucha importancia en el panorama financieromunicipal general con respecto a los ingresos provenientes de impuestos u otroscargos aplicados a los usuarios. Si bien el de China es un caso excepcional, laimportancia relativa de la tierra como activo con respecto a los ingresos ordinariosde las municipalidades es característica en gran parte del mundo en desarrollo.
Incluso en las naciones avanzadas, donde la mayor parte de la tierra es depropiedad privada, las autoridades municipales y estaduales de urbanización amenudo poseen valiosos terrenos urbanos en los que se podría construirinfraestructura. Algunas de estas entidades tienen funciones específicasrelacionadas con la inversión en infraestructura que se han dejado de lado comoconsecuencia del énfasis puesto en otras actividades de desarrollo económico.En el recuadro 2.5 se relata la historia de la Autoridad Portuaria de Nueva Yorky Nueva Jersey y el reciente retorno a su misión básica como inversionista eninfraestructura urbana en lugar de promotora inmobiliaria.
Enseñanzas sobre la gestión de tierras como activosLa experiencia de la Autoridad Portuaria con respecto al retorno a sus raíces enel ámbito de la infraestructura opaca la de muchas autoridades de desarrollourbano del mundo en desarrollo. Las entidades responsables de las inversionesen infraestructura a menudo también actúan como autoridades urbanizadoras yson los principales propietarios de tierras fiscales en las ciudades. Las fuerzaspolíticas y económicas se han combinado para presionar a esas entidades aseparar sus funciones de desarrollo comercial de sus funciones de inversión eninfraestructura. Al hacer esto, han comenzado a enajenar valiosos terrenos ypropiedades urbanizadas; los fondos obtenidos de esas operaciones se handestinado a aumentar su capacidad de inversión en infraestructura. A menudo,como en el caso de la Autoridad Portuaria, las responsabilidades referentes a lasinversiones en infraestructura que están más estrechamente relacionadas con eldesarrollo económico suponen importantes inversiones en transporte. Por lotanto, los ingresos generados por la venta de tierras se han inclinado haciainiciativas en gran escala en el sector de transporte.
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 51
El World Trade Center y la inversión en infraestructura, Autoridad Portuaria de Nueva York y Nueva Jersey
Los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 han eclipsado lahistoria de la urbanización del World Trade Center de Manhattan. Sin embargo,dicho complejo es un ejemplo notable de un proyecto crítico de urbanizaciónde tierras por parte de una entidad dedicada a la infraestructura, que obtuvoganancias de la venta de propiedades para consolidar su misión primordial deinvertir en infraestructura urbana. En el siguiente cuadro se resume el proyecto.
Resumen del proyecto del World Trade Center de Nueva York
Organismo de ejecución Autoridad Portuaria de Nueva York y Nueva Jersey
Alcance del proyecto Se urbanizaron 16 acres de tierra en el bajo Manhattan para crear el World Trade Center, un conjunto de siete edificios de oficinas con un total de 1,24 millones de metros cuadrados de espacio para oficinas.
Contrato de venta Fue vendido a Silverstein Properties en 2001 en e ingresos la forma de un arrendamiento por 99 años,
a un valor actual de US$3200 millones.
Destino de los fondos Se usaron para financiar proyectos de transporte urbano en toda la zona metropolitana de Nueva York. Los US$3200 millones obtenidos en la venta exceden el gasto total en infraestructura de la Autoridad Portuaria en 2005, que alcanzó los US$1300 millones, pero son inferiores al total de activos de infraestructura que poseía la entidad al cierre de 2004, equivalente a US$12 000 millones.
Fuente: El autor.
Antecedentes del proyecto. La Autoridad Portuaria de Nueva York y NuevaJersey fue creada en 1921. Era la primera entidad interestatal que se establecíaen los Estados Unidos en virtud de las facultades constitucionales concedidas alos estados a tal fin. Era necesaria la cooperación interestatal para planificar yejecutar la urbanización de la bahía de Nueva York, que abarca dos estados:Nueva York y Nueva Jersey. La Autoridad Portuaria tiene jurisdicción sobre unterritorio de aproximadamente 1500 millas cuadradas, que se definen por unradio de 25 millas a la redonda desde la Estatua de la Libertad.
(continúa)
RECUADRO 2.5
52 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
El World Trade Center y la inversión en infraestructura, Autoridad Portuaria de Nueva York y Nueva Jersey (continuación)
A lo largo de los años, se ampliaron considerablemente las funciones de laAutoridad Portuaria a causa de la posesión y la administración de dependencias detransporte en la región metropolitana de Nueva York. En la década de 1930, dichaentidad se hizo cargo del túnel Holland, construido poco tiempo atrás, la primeraconexión interestatal entre Nueva Jersey y Manhattan, y erigió el puente GeorgeWashington, el túnel Lincoln y otras vías de conexión. En la década de 1940, laAutoridad Portuaria asumió la propiedad y el funcionamiento de los principalesaeropuertos de la región, entre ellos, los que ahora se denominan AeropuertoInternacional John F. Kennedy, el Aeropuerto LaGuardia y el AeropuertoInternacional de Newark. Las instalaciones de los aeropuertos fueron ampliadasy modernizadas para las actividades de comercio internacional.
En las décadas de 1950 y 1960, la Autoridad Portuaria construyó la Terminalde Autobuses de la Autoridad Portuaria en Manhattan, la más grande de losEstados Unidos; construyó un segundo nivel en el puente George Washington;creó los primeros puertos de contenedores en Newark y Elizabeth, Nueva Jersey,y estableció el sistema de ferrocarril interurbano de pasajeros denominado PATH,que actualmente transporta a 71 millones de personas al año desde Nueva Jerseyhasta Manhattan.
La Autoridad Portuaria es una entidad dedicada a la infraestructura que seautofinancia. No tiene la facultad de imponer tributos y no recibe fondos deningún impuesto específico. Tampoco obtiene subvenciones de los Gobiernosestaduales. Se financia mediante las tarifas y los cargos que se cobran a losusuarios de los servicios de transporte y los alquileres pagados por los ocupantesde las tiendas comerciales y minoristas de los aeropuertos. Históricamente, laAutoridad Portuaria ha recibido solo pequeñas contribuciones de capital de losestados de Nueva York y Nueva Jersey para proyectos de capital específicos ytransferencias ocasionales del Gobierno federal. Ha generado siempre un flujopositivo de ingresos netos, lo que le ha permitido tomar empréstitos para financiarsus inversiones de capital. Al cierre del ejercicio de 2006, la Autoridad Portuariatenía un total de US$9100 millones en bonos y otros instrumentos de deuda delargo plazo pendientes, respaldados por su flujo de ingresos de operación, singarantías ni apoyo tributario del estado.
Historia del proyecto de urbanización. Durante la década de 1970, laAutoridad Portuaria se abocó al World Trade Center, al que consideró su principalprograma de inversiones. La misión de la entidad siempre había incluido la gestiónde la infraestructura de transporte para beneficio del desarrollo económico de laregión. En las décadas de 1970 y 1980, el desarrollo económico se convirtió enel principal objetivo para sus inversiones. La meta de desarrollo que impulsabael proyecto del World Trade Center consistía en revitalizar la zona baja deManhattan, que había quedado rezagada respecto al sector medio de la ciudaden su desarrollo como centro financiero La Autoridad Portuaria también invirtió
(continúa)
RECUADRO 2.5
Principios en que se funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra: la experiencia de los países desarrollados 53
El World Trade Center y la inversión en infraestructura, Autoridad Portuaria de Nueva York y Nueva Jersey (continuación)
en otros tipos de proyectos de urbanización, como el Teleport, zonas especiales dedesarrollo industrial y grandes proyectos de establecimientos para el comercio.
La construcción del World Trade Center se extendió durante más de unadécada y se desarrolló principalmente sobre tierras antes ocupadas por la estaciónterminal de una empresa ferroviaria quebrada. La Autoridad Portuaria construyóen el emplazamiento siete grandes edificios de oficinas, entre los que figurabanlas icónicas Torres Gemelas, los rascacielos más altos de la ciudad de Nueva York,con un costo total de inversión (incluida la infraestructura) de US$900 millones.A comienzos de 2001, el World Trade Center representaba aproximadamente el4% de todo el espacio para oficinas de Manhattan.
En 1998 se decidió privatizar el complejo a fin de centrar el programa degestión e inversiones de capital de la Autoridad Portuaria en la infraestructurabásica de transporte, gran parte de la cual se había deteriorado significativamentedebido a la falta de reparaciones y reinversión. Luego de una licitación pública muycompetitiva, se firmó un contrato de arrendamiento por 99 años con SilversteinProperties por un valor de US$3200 millones. Los documentos finales del contratose firmaron en julio de 2001, solo siete semanas antes del ataque que destruyó elWorld Trade Center por completo. En este estudio de caso se analiza la venta dela propiedad tal como estaba prevista, sin contemplar la tragedia del 11 deseptiembre.
Contexto institucional y acontecimientos que llevaron a la venta de lapropiedad. La decisión de vender el World Trade Center fue resultado directode las presiones para que la Autoridad Portuaria volviera a centrarse en lainfraestructura de transporte. Como se expuso en el plan de capital de largoplazo de la entidad, elaborado en 2005, y en sus informes anuales más recientes,actualmente la prioridad es que el organismo vuelva a sus raíces, realizandoinversiones clave en infraestructura de transporte y cumpliendo los compromisosde reconstruir y mejorar las instalaciones existentes. El plan de capital actualizadopara el período de 2007–16 refleja esta prioridad. La inversión total de laAutoridad Portuaria prevista para ese decenio es de US$29 550 millones. Menosdel 0,5% de esta cifra está destinada al desarrollo económico. La mayor partede los fondos se invertirán ya sea en un programa —denominado “En BuenEstado”— con el que se propone mantener las instalaciones de infraestructuraexistentes en buenas condiciones de funcionamiento y de capital, o en nuevosproyectos específicos de infraestructura, como un nuevo túnel de acceso aManhattan, la ampliación de los aeropuertos y la modernización del puertomarítimo mediante conexiones con el ferrocarril.
(continúa)
RECUADRO 2.5
54 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
El World Trade Center y la inversión en infraestructura, Autoridad Portuaria de Nueva York y Nueva Jersey (continuación)
La reorientación de la Autoridad Portuaria a las inversiones en transporte fueen gran medida el resultado de presiones políticas. La privatización del WorldTrade Center fue un elemento fundamental de esos esfuerzos. A mediados de ladécada de 1990, los gobernadores de Nueva York y de Nueva Jersey presionabanpara que la entidad restringiera el alcance de su misión. Cuando se anuncióla venta del World Trade Center, Pataki, el gobernador de Nueva York, dio aconocer una declaración en la que sostenía: “Desde mi primer día en el cargo,he insistido fuertemente para que se privatice la gestión y el funcionamiento delWorld Trade Center, porque creo que el Gobierno se desempeña mucho mejorcuando se centra en su misión principal... Al concentrar su labor en nuestrosaeropuertos, puertos, puentes y túneles, la Autoridad Portuaria puedetransformarse en un motor económico más potente para toda la región”.A pesar de la tragedia del 11 de septiembre, la Autoridad Portuaria haavanzado exitosamente con su plan reorientado hacia las inversiones eninfraestructura de transporte.
Fuentes: Doig (2001); Autoridad Portuaria de Nueva York y Nueva Jersey (2005, 2006, 2007a, 2007b).
RECUADRO 2.5
55
FINANCIAMIENTO DEINFRAESTRUCTURA BASADO EN LA PLUSVALÍA DE LA T IERRA EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO
3.
En este capítulo se pasa revista a las formas en que las técnicas de financiamientobasado en la plusvalía de la tierra se emplean para financiar inversiones eninfraestructura en los países en desarrollo. Estos países enfrentan los mismosproblemas conceptuales para aplicar estas modalidades de financiamiento que lasnaciones en desarrollo. Además, tienen sus propias tradiciones sobre la tenenciade la tierra y la planificación pública. En muchos de ellos, los sistemas catastralesson deficientes y no proporcionan información confiable y amplia acerca de lascaracterísticas de los terrenos y su valor de mercado. Ello ha obligado a los paísesa modificar las herramientas fundamentales de financiamiento basado en latransacción de tierras para adecuarse a las condiciones locales.
En el capítulo se analizan las técnicas de financiamiento basado en laplusvalía de la tierra aproximadamente en la misma secuencia que en el capítulo 2.En primer lugar se examina la recuperación de los costos de las inversionesen infraestructura por medio de la venta de tierras a los urbanizadores en elcontexto de las nuevas ciudades. Luego se estudian los cambios introducidos alos impuestos sobre la plusvalía para convertirlos en un instrumento prácticopara financiar infraestructura. En la tercera sección de este capítulo se aborda lapropiedad pública y la adquisición de tierras como una forma de recuperar lasplusvalías generadas por los grandes proyectos de infraestructura. La recuperaciónde plusvalías mediante la venta de propiedades ha sido el instrumento definanciamiento basado en la plusvalía de la tierra más común pero también elmás controvertido. En una de sus variaciones, las municipalidades vendenderechos de urbanización en los alrededores de los proyectos de infraestructuraen lugar de vender los terrenos como tales. En la última sección se examinala aplicación en la práctica de las exacciones y los cargos por impacto a losurbanizadores.
56 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
La experiencia que se describe en este libro no es representativa de la de todoslos países en desarrollo; es más bien una experiencia “de vanguardia”, pero eneste capítulo se analiza la posibilidad de generalizar cada uno de los enfoques,sin restringirlos a las localidades de los casos estudiados.
Inversiones en infraestructura por urbanizadores: Las nuevas ciudades de El Cairo (Egipto)En los países en desarrollo es común que el suelo urbano esté sujeto a un régimende tenencia distinto del de las tierras rurales o desérticas. En el Norte de África yOriente Medio, las tierras desérticas suelen ser de propiedad del Estado, de lamisma manera que las tierras desérticas del estado de Arizona en los EstadosUnidos son de propiedad de un fideicomiso estadual de tierras. El suelo urbano ylas tierras agrícolas cultivadas están sujetos al régimen de dominio pleno privado.Sin embargo, a medida que las zonas urbanas crecen bajo las presiones delaumento de la población, se produce una convergencia de ambos regímenes detenencia de la tierra. La región en construcción se extiende hasta terrenos sinurbanizar en la periferia urbana. Esta zona se debe preparar para la urbanizaciónmediante inversiones en infraestructura, y es necesario establecer un proceso parala transferencia de tierras de la propiedad pública a la propiedad privada.
Como propietario, el Estado tiene tres opciones. Puede vender los terrenossin urbanizar a urbanizadores privados y dejar la instalación de la infraestructuranecesaria en manos de una combinación de iniciativa privada e inversiónmunicipal. Puede financiar la urbanización formal con sus propios recursosmediante inversiones públicas en infraestructura y viviendas, y luego vender laspropiedades en el mercado, conservando tal vez viviendas para familias de ingresobajo y modesto para alquilarlas a precios subsidiados. O bien, puede instalar lainfraestructura básica necesaria para el desarrollo urbano y vender los terrenosurbanizados. Muchos países del Norte de África y otros lugares están aplicandola tercera alternativa, que da a las autoridades nacionales y municipales el controlde los lugares de expansión urbana al tiempo que aprovecha la iniciativaprivada para que esta construya en los terrenos urbanizados. En la RepúblicaÁrabe de Egipto, esta estrategia se está aplicando en el contexto de las nuevasciudades. La estrategia representa un avance hacia la colaboración público-privada en el desarrollo inmobiliario para la expansión urbana, que se aparta delas estrategias utilizadas en el pasado en que el Estado actuaba a la vez comoinversionista en infraestructura y urbanizador final.
Nuevas ciudades de El CairoLa diferencia más evidente e inmediata entre las nuevas ciudades de las afuerasde El Cairo y las nuevas ciudades de Dinamarca y el Reino Unido es su escala.Mientras que Orestad (capítulo 2) está planificada para atraer a 60 000trabajadores y 30 000 residentes en un plazo de 10 años, se prevé que lasnuevas ciudades y nuevas comunidades ubicadas en las afueras de El Cairoalbergarán a más de 5,6 millones de residentes para 2015 (El Kovedia yMadbourly, 2007). Dos de las nuevas ciudades, 6 de Octubre y Nuevo El Cairo,están planificadas para llegar a albergar a unos 2,5 millones de habitantes cadauna. En Egipto ya se han establecido 20 ciudades nuevas y se han identificado
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 57
otros 44 emplazamientos para construir nuevos asentamientos. En cada caso,la NUCA controla tierras que comprenden no solo las zonas que actualmente seplanea urbanizar, sino también una extensión de 5 kilómetros a la redonda deterrenos adicionales para dar cabida a una futura expansión, aunque en estosmomentos no hay planes al respecto. La mayoría de las nuevas ciudades estánsituadas en la periferia de El Cairo.
En Egipto, la política sobre nuevas ciudades refleja la experiencia del país conlos asentamientos ilegales. Actualmente hay más de 10 millones de residentesque viven en zonas afuera de la ciudad original, que se han desarrolladoinformalmente, no han sido planificadas y no están incluidas en los planosurbanos. La mayor parte de estas urbanizaciones se han realizado en terrenosagrícolas, ya que estos están sujetos al régimen de tenencia privada, y suspropietarios los han vendido para convertirlos a uso urbano informal. Se estimaque en los alrededores de El Cairo se han perdido unos 300 000 acres de sueloagrícola como resultado de la expansión urbana informal (El Kovedia yMadbourly, 2007). Se ha estimado que, junto con establecer normas oficialespara el desarrollo de distintos sectores y conservar las tierras agrícolas, laconstrucción de nuevas ciudades es la única solución para el continuo crecimientoacelerado de El Cairo (Salheen, 2006). Según la ley, las tierras desérticas donde seestán construyendo nuevas ciudades y nuevas comunidades pertenecen al Estado,el cual, mediante un decreto del Primer Ministro, ha transferido a la NUCA lastierras destinadas a nuevos asentamientos. Además, se ha cedido a esta entidad,sin costo alguno, una franja de 100 metros a ambos costados de las autopistasde acceso que se han construido para comunicar a las nuevas ciudades conEl Cairo.
Las inversiones en infraestructura que se requieren para una urbanización deesta magnitud son extraordinarias. En 2005, la NUCA suministró servicios deinfraestructura en 435 kilómetros cuadrados de terrenos destinados a nuevascomunidades, a un costo estimado (a precios actuales) de £E160 por metrocuadrado, es decir, unos £E69 600 millones en total (US$12 700 millones;Banco Mundial, 2006, vol. 2). Estos son costos correspondientes a infraestructurainterna. Se estima que los costos para conectar los sistemas de infraestructurainterna con las principales redes primarias (autopistas, electricidad,telecomunicaciones y abastecimiento de agua) son aún mayores.
Egipto ha abordado el tema de los costos del desarrollo urbano mediante laaplicación de una política de colaboración entre el sector público y el sectorprivado que ha ido evolucionando. Lo habitual ha sido que el sector públicoinstale la infraestructura tanto interna como externa, con recursos públicos, yasigne tierras a promotores privados mediante negociaciones o ventas a preciosprefijados por debajo del precio de mercado para realizar inversiones en vivienday establecimientos comerciales e industriales. Desde el punto de vista financiero,esta fórmula ha significado una pesada carga para el presupuesto público.Desde la perspectiva del desarrollo urbano, no ha permitido aprovechar laeficiencia de las señales de precios del mercado. El desarrollo se ha vistoimpulsado por decisiones públicas acerca de dónde instalar la infraestructura,pero con frecuencia esta se ha construido en lugares donde no había demanda deviviendas ni de actividad económica. Las nuevas ciudades no han crecido al ritmoprevisto, en parte debido a que las inversiones en infraestructura se han destinado
58 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
a lugares distantes que no guardan relación con la demanda del mercado (BancoMundial, 2006, vol. 1).
Las pérdidas financieras como resultado de la venta de tierras mediantenegociaciones privadas o precios asignados administrativamente pueden estimarsea partir de dos ejemplos. En 2004, se decidió realizar la subasta pública de unextenso terreno (378 000 metros cuadrados) situado en la entrada principal deNuevo El Cairo, una de las ciudades nuevas. En esa época, el precio adminis -trativo establecido para la venta de tierras fiscales en todo Nuevo El Cairo,independientemente de la ubicación de los terrenos dentro de la ciudad, erade £E225 por metro cuadrado, y apenas permitía cubrir los costos de lainfraestructura interna que se había construido. Cuatro inmobiliarias participaronen la subasta competitiva y el precio que pagó el adjudicatario fue de £E625(unos US$114) por metro cuadrado, es decir, casi el triple del precioadministrativo. Al analizar sus resultados globales, la política de venta detierras vigente hasta 2005 no permitió recuperar ni siquiera los costos de lasinversiones en infraestructura interna. En los últimos 25 años, Egipto harecuperado de las ventas de terrenos en las comunidades nuevas menos de lamitad del dinero que ha invertido tan solo en infraestructura interna.
Reformas relativas a las subastasCon las reformas que se han introducido recientemente, ha comenzado a mejorarla forma en que la NUCA (y el Ministerio de Vivienda, Servicios Públicos yDesarrollo Urbano que supervisa) lleva a cabo sus actividades. Las reformas sepueden resumir en dos frases: subastas de tierras y participación público-privadaen inversiones en infraestructura. En ambas modificaciones de la política,el financiamiento basado en la transacción de tierras tiene un papel central en lacreación de la infraestructura para las nuevas ciudades.
La política anunciada por el Gobierno consiste ahora en vender mediantesubasta pública todos los terrenos de gran tamaño ubicados en las nuevasciudades y nuevas comunidades destinados a viviendas para familias de ingresomediano o alto, establecimientos de comercio al detalle y otras actividadescomerciales. Los terrenos se están subastando como respuesta al interésmanifestado por los urbanizadores en determinados sitios, lo que refleja lademanda del mercado, así como a las posibilidades del Gobierno en materiade planificación.
Los primeros frutos de esta política se observaron en mayo de 2007, cuandose vendieron varios terrenos ubicados en zonas de ciudades nuevas por un totalde US$3120 millones. Esa fue la primera subasta en que se aprovechó plenamenteel proceso de licitación pública internacional, y formó parte de una iniciativadel Gobierno sobre gestión de activos que comprendió la privatización dediversos otros activos fiscales (véase un análisis más detallado en el capítulo 4).Las autoridades de Gobierno anunciaron que los fondos recaudados de la ventade terrenos, que fueron muy superiores a los costos de instalación de lainfraestructura interna, se destinarían a financiar una nueva autopista de cuatrocarriles para conectar con la carretera de circunvalación de El Cairo, y paraotorgar subsidios habitacionales a familias de bajos ingresos en las zonas de lasnuevas urbanizaciones. Está previsto que en el futuro se subasten otros terrenosde gran extensión.
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 59
La nueva política sobre precios y subastas mejora las perspectivas de que elsector público pueda recuperar la totalidad de los costos de infraestructura,tanto interna como externa, asociada a las nuevas ciudades, en la medida en quela demanda de obras de urbanización continúe al ritmo que se ha proyectado.
Colaboración público-privada para la instalación de infraestructuraLa segunda reforma importante se refiere a la estrategia con respecto al suministrode infraestructura en las nuevas ciudades. En el pasado, la NUCA instalaba todala infraestructura local antes de proceder a la venta de las tierras. Ahora se haprobado una política diferente, que entrega a los urbanizadores privados unamayor responsabilidad en las inversiones en infraestructura. Al mismo tiempo,esta política ha invertido los papeles que cumplen los sectores público y privadoen los planes de consolidación de tierras con respecto a lo que tradicionalmentese ha hecho en Japón, la República de Corea y otros lugares. Según el régimentradicional de consolidación de tierras, los propietarios privados son los dueñosoriginales. Estos entregan el control sobre sus tierras a las autoridades públicaspara que realicen las inversiones en infraestructura y preparen los terrenos parasu urbanización. Al final del proceso, a los propietarios privados se les devuelveuna parte de los terrenos urbanizados, por ejemplo, el 40%. De conformidad coneste sistema, los propietarios privados suministran la tierra, las autoridadespúblicas dan las autorizaciones relativas a la infraestructura y la planificaciónpara el desarrollo urbano de los terrenos y, al final del proceso, los propietariosprivados reciben una parte de sus terrenos originales, cuyo valor ha aumentadoconsiderablemente como resultado de las inversiones en infraestructura y lospermisos de planificación. El sector público destina el resto de las tierras a vías,edificios públicos, espacios abiertos y otros usos públicos.
Según la modalidad que se aplica en El Cairo, el sector público (la NUCA)proporciona la tierra, traspasando su propiedad a manos privadas, y elurbanizador instala la infraestructura, previéndose que este acelerará las obrasen su propio beneficio. El sector público se beneficia por el hecho de tener esainfraestructura instalada sin incurrir en costos financieros y de recibir unaparte de los terrenos urbanizados para destinarlos a uso público. En tanto, elurbanizador se queda con la mayor parte de los terrenos urbanizados, habiendopagado únicamente la instalación de la infraestructura. Este sistema se estáaplicando en varios lugares. En los proyectos de mayor envergadura, elurbanizador privado suministra no solo la infraestructura interna, sino tambiénuna parte considerable de la infraestructura externa (véase el recuadro 3.1).En el contrato, el urbanizador privado se compromete a invertir más deUS$1000 millones en lo que tradicionalmente ha sido infraestructura “pública”.
Posibilidades de aplicación en otros lugaresLa tenencia por el Estado de grandes extensiones de tierra es una característicadistintiva en los países del Norte de África y Oriente Medio. En esos países,como Egipto, el Estado suele poseer las tierras desérticas disponibles para laexpansión urbana. La asignación de esos suelos ha sido problemática y se hacaracterizado por procedimientos burocráticos que no tienen en cuenta losincentivos del mercado y no logran recuperar los costos de la inversión pública.El control estatal se ha justificado por la necesidad de subvencionar las
60 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
asignaciones de tierras para la construcción de viviendas destinadas a los sectoresde bajos ingresos. Sin embargo, la venta de tierras a su pleno valor de mercadopara su uso por la clase media y alta, sumado al subsidio habitacional cruzado ytransparente para familias de ingreso bajo financiado con las utilidades, pareceser un método más eficiente para satisfacer las necesidades sociales que lasasignaciones de tierra por el Estado que no tienen en cuenta el mercado.
Hay varios países de la región que tienen posibilidades de adaptar laexperiencia de Egipto (la información incluida en este párrafo está tomada deWahba, 2007). Por ejemplo, Túnez ahora vende terrenos dotados deinfraestructura y con la aprobación para desarrollar nuevas urbanizacionespor intermedio de un organismo público especializado. Su política consiste enrecuperar los costos de la infraestructura interna instalada, lo que se traduceen precios de la tierra que corresponden aproximadamente al 50% del valor demercado. Se trata de una de las políticas de enajenación de tierras más orientadaal mercado. Sin embargo, si las tierras destinadas a viviendas para la clase mediay la clase alta y a establecimientos de comercio al detalle y otras actividadescomerciales se vendieran a su pleno valor de mercado, los fondos recaudadosdejarían un margen para el subsidio cruzado de viviendas para familias de ingresobajo y el financiamiento de importantes obras de infraestructura externa deenlace. En Marruecos, la disponibilidad de tierras fiscales para proyectos deurbanización ha quedado a la zaga de la demanda del mercado. Por tal razón,mediante orden real se ha dispuesto la liberación de 8000 hectáreas para viviendaen el marco del programa Ciudades sin Barriadas. En Arabia Saudita y laRepública del Yemen, el Estado entrega terrenos gratuitamente a las familias o
Madinaty: Desarrollo de infraestructura mediante una asociación público-privada en Nuevo El Cairo (Egipto)
En Nuevo El Cairo se está ejecutando un proyecto inmobiliario de enormemagnitud denominado “Madinaty”. Es el más grande que se haya construidoen Egipto y se extiende en una superficie de 3360 hectáreas. La ejecución delproyecto está a cargo de Alexandria Company for Urban Development. Luegode varias negociaciones, la NUCA acordó entregar tierras gratuitamente a laempresa urbanizadora a cambio de que esta proveyera la infraestructura básica.La empresa privada instalará la infraestructura interna, valuada en £E110 pormetro cuadrado, y algunos elementos de infraestructura externa (comoconexiones a las redes eléctricas y de telecomunicaciones), valuados en£E127 por metro cuadrado. En virtud del acuerdo de colaboración, la NUCAes responsable solo de las conexiones externas de abastecimiento de agua,alcantarillado y carreteras. Como parte del convenio, la empresa inversoratambién proveerá a la NUCA de viviendas para familias de bajos ingresos,equivalentes al 7% del total de los costos de la urbanización.
Fuente: Banco Mundial (2006, vol. 2, 60).
RECUADRO 3.1
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 61
los vende a una fracción de su valor de mercado. Esto ha provocado unaacumulación de solicitudes de cobertura de infraestructura y una especulacióngalopante con respecto a las tierras. Túnez y Marruecos, al igual que la RepúblicaIslámica de Irán, Kuwait, Arabia Saudita y la República del Yemen, reciéncomienzan a integrar las fuerzas del mercado en la oferta de tierras urbanas.
Impuestos sobre la plusvalía: Bogotá y Cali (Colombia)Durante largo tiempo se ha señalado el caso de Colombia por su éxito en el usode la contribución de valorización, una forma de impuesto sobre la plusvalía,para financiar infraestructura urbana. En realidad, sin embargo, Colombia halidiado con los mismos problemas de aplicación de este impuesto que han sufridolos países desarrollados, como se analiza en el capítulo 2. La implementación delplan fue costosa y desembocó en innumerables disputas con respecto a lasplusvalías que fueron asignadas como base para determinar el impuesto.
Tal como se administraba en el pasado en Colombia, la contribución devalorización combinaba elementos tanto de capitalización de beneficios comode recuperación de costos. La ley, si bien era aplicable a una amplia gama deobras públicas, en la práctica se aplicaba sobre todo a la construcción ymejoramiento de vías. Asignaba pagos por parte de los propietarios de las tierrasen proporción al aumento estimado de los valores de la tierra como resultadode las obras públicas (capitalización de beneficios). Sin embargo, el monto totalque se había de recaudar se basaba en la recuperación de costos, definida de lasiguiente manera:
• el 100% de los costos de infraestructura (presupuestados), más• el 10% de las contingencias, más• el 30% de los gastos administrativos.
Las plusvalías no se determinaban por los precios del mercado y los avalúos;más bien se estimaban de antemano aplicando una fórmula basada en variosfactores, como el tamaño del terreno, su ubicación con respecto a la obra deinfraestructura, el uso de la tierra, entre otros. Los ingresos se recaudaban antesy durante la construcción del proyecto y no se reajustaban posteriormente paratener en cuenta la variación real de los precios de la tierra.
Aplicada de esta manera, la contribución de valorización presentaba variasdificultades. Las fórmulas a priori utilizadas para estimar las plusvalías generadaspor la inversión pública a menudo producían resultados que no se compadecíancon los valores de mercado reales, lo que conducía a una serie de problemaslegales. El sistema exigía que el impuesto total a la plusvalía recuperara el 140%de los costos de infraestructura estimados, independientemente de que losincrementos del valor de las tierras fueran o no de esa magnitud. El cargoadicional de 30% para los costos administrativos puso de relieve la ineficienciaadministrativa del sistema.
Estas deficiencias repercutieron en la manera en que se usaba la contribuciónde valorización en la práctica (la información presentada en este párrafo estátomada principalmente de Jaramillo, 2001). En primer lugar, para minimizar las
62 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
protestas de los propietarios de las tierras, al aplicar la ley, las autoridades públicassubestimaban en gran medida los costos de los proyectos de infraestructura. Conesto se reducía la carga sobre los contribuyentes, pero dejaba sin suficientes fondoslas inversiones en infraestructura. En segundo lugar, las autoridades públicassolían aplicar el impuesto sobre la plusvalía solamente en las zonas másadineradas, donde los propietarios tenían capacidad de pago. Como resultadode ello, las mejoras en la infraestructura también se concentraron en esas zonas.Por último, lo más notorio fue que, con el tiempo, la aplicación de la contribuciónde valorización en las ciudades disminuyó en forma extraordinaria. Entre 1968 y1978, los ingresos municipales provenientes de dicha contribución disminuyeroncasi un 50% en términos reales; entre 1980 y 1990, cayeron del 15% del totalde los ingresos municipales al 5%. Como se puede observar en el cuadro 3.1,la importancia de los impuestos sobre la plusvalía como fuente de ingresos enBogotá y Cali cayó incluso más marcadamente.
Consciente de las dificultades que planteaba la aplicación de la contribuciónde valorización, en 1997 el Gobierno modificó fundamentalmente la ley. Laenmienda más innovadora y publicitada introdujo el principio de aplicar unacontribución de mejoras a los permisos de planificación urbana. Los terrenosubicados dentro de un distrito de planificación especial, donde el Gobiernomunicipal había autorizado la conversión de tierras de uso rural a uso urbano, orezonificado las tierras para construir con mayor densidad, podrían ser objetode un impuesto sobre la plusvalía del 30% al 50%, a discreción del municipio.El impuesto se aplicaba al aumento del precio del suelo obtenido por elpropietario como resultado del permiso de planificación. El pago de este impuestodebía hacerse cuando se materializara la plusvalía en el momento de la venta ourbanización del terreno. Los fondos recaudados deben destinarse a inversionesen infraestructura en beneficio de los nuevos territorios urbanizados.
Al mismo tiempo, la ley se modificó para flexibilizar la aplicación de lacontribución de valorización tradicional. Ahora las municipalidades tienendiscreción con respecto al porcentaje de los costos de la infraestructura que serecuperará por medio de dicha contribución. Se ha eliminado el porcentajeadicional automático correspondiente a costos administrativos y contingencias.
Cuadro 3.1 Proporción de la contribución de valorización en los ingresosmunicipales de Bogotá y Cali (Colombia), 1980–90(en porcentajes)
Año Bogotá Cali
1980 5,1 31,71983 13,5 18,01990 1,4 8,9
Fuente: Jaramillo (2001).
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 63
Uso de la contribución de valorización en BogotáBogotá ha aplicado activamente la nueva versión de la contribución devalorización. La innovación de carácter práctico ha consistido en distribuir dichacontribución en el conjunto completo de proyectos de vialidad y otros proyectosde mejoramiento urbano en toda la ciudad. En el período de 1997–2007, elmunicipio financió con recursos de la contribución de valorización 217 proyectosde obras públicas (principalmente, mejoras de vías, puentes y sistemas de drenaje)en todos los sectores de la ciudad (Rojas Rojas, 2007; Saldies Barrenocha, 2007).Conjuntamente con estas medidas, en el cálculo del impuesto sobre la plusvalíase han introducido otros factores. Además de los seis tipos de uso del suelo,clasificados de tal manera que los impuestos graven más los usos comerciales eindustriales que el uso residencial, hay factores que tienen en cuenta el nivel deingresos de la comunidad y su capacidad de pago, así como los factorestradicionales, como el tamaño del terreno y su ubicación con respecto a las obraspúblicas mejoradas.
El resultado de estas modificaciones es una versión más burda de larecuperación de plusvalías. Los impuestos sobre la plusvalía ya no estánvinculados específicamente a los incrementos del valor de la tierra y hanabandonado el principio del avalúo de la tierra según el mayor y mejor usoeconómico de un sitio, reemplazándolo por reducciones de los avalúos para usoresidencial con viviendas para familias de ingreso bajo y moderado y otros usosactuales. La valorización se ha transformado, en efecto, en un impuesto directo ala infraestructura basado en la tierra, que se emplea para financiar una parteimportante de presupuesto de capital del municipio. Durante el período de1997–2007 se financiaron de esta manera obras públicas municipales por valorde más de US$1000 millones. La fórmula exacta que se usa en Bogotá paradeterminar los impuestos sobre la plusvalía es prácticamente impenetrable, pero,dado que no pretende basarse en los incrementos efectivos del valor de la tierra,es mucho más difícil ponerla en tela de juicio ante los tribunales. La resistencia dela población ha disminuido por el hecho de que las mejoras de las obras públicasfinanciadas con este impuesto se han realizado en toda la ciudad. Bogotá tambiénha permitido a los contribuyentes pagar el impuesto sobre la plusvalía en unplazo de cinco años, si estos así lo desean. Con esto se ha reducido la cargaeconómica para los propietarios de bienes raíces y se ha permitido que los pagosde la contribución de valorización se destinen a reembolsar los préstamos a cortoplazo contraídos para financiar las construcciones.
La forma en que la contribución de valorización encaja en la estrategia generalpara el financiamiento de infraestructura se ilustra en un nuevo programa puestoen marcha por el alcalde de Bogotá a fines de 2007. Se trata de un programa parael mejoramiento de vías u otra infraestructura conexa en toda la ciudad. En suprimera fase, se financiarán 188 proyectos de obras públicas y se recaudaránunos US$350 millones provenientes de las contribuciones de valorización. Elalcalde anunció que 1 236 346 propietarios de tierras pagarán dicha contribuciónde conformidad con la fórmula descrita anteriormente. Los ingresos por conceptodel impuesto sobre la plusvalía se insertan en una estrategia de financiamientomás general que incluye un préstamo de US$50 millones otorgado por la IFC,
64 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
un préstamo de US$50 millones de la Corporación Andina de Fomento (CAF), yla emisión internacional de un bono vinculado al peso colombiano por valor deUS$300 millones (IFC, 2008; véanse en RTI International, 2005, mayores detallessobre el financiamiento de capital en el caso de Bogotá). Tanto el préstamo de laIFC como el de la CAF están destinados expresamente al mejoramiento de vías,mientras que el bono también está disponible para financiar otras inversionespúblicas. Con esta estrategia, la contribución de valorización financiaaproximadamente la mitad de los costos totales de las mejoras de calles y puentes.El alcalde anunció que, entre 2008 y 2015, con las etapas sucesivas de lacontribución de valorización se recaudarán Col$2,1 billones (US$1100 millones)para financiar mejoras de la infraestructura de toda la ciudad.
Posibilidades de aplicación en otros lugaresLa experiencia de Bogotá se está aplicando en otras ciudades de Colombia.En Medellín y Barranquilla se ha reanudado el uso de la contribución devalorización. El alcalde de Cali está tratando de imitar la experiencia de Bogotáy, si consigue su objetivo, se puede esperar que la estrategia se difunda a otrasciudades del país. La propuesta de Cali, anunciada en febrero de 2008, se resumeen el recuadro 3.2.
También es posible aplicar la experiencia de Colombia en otros países.La mayoría de los países latinoamericanos han tenido leyes semejantes a lacontribución de valorización o contribución por mejoras (Argentina, Brasil,Chile, Ecuador, Honduras, México, Panamá, Perú y la República Bolivarianade Venezuela, entre otros). Muchas de estas leyes aún existen, pero no se aplican.En algún momento financiaron una parte importante de las obras públicas demejoramiento a nivel local, pero su importancia ha disminuido por las mismasrazones que en otros lugares1. En una serie de conferencias regionales realizadasúltimamente se ha hecho un seguimiento sobre la reanudación de la contribuciónde valorización en Colombia, y se ha examinado la posibilidad de aplicaresa estrategia en otros países latinoamericanos que tienen la misma tradiciónjurídica española.
China e India: Recuperación de plusvalías por medio de la venta de tierras para proyectos de gran envergaduraLa estrategia más utilizada para recuperar los costos de infraestructura consisteen la venta de tierras cuyo valor ha subido como resultado de las inversiones eninfraestructura o de modificaciones de la zonificación. Si el sector público esdueño de los terrenos, puede internalizar los beneficios de la inversión pública yrecuperar las plusvalías mediante la venta de los terrenos. Las posibilidadesde obtener ganancias de la tierra también permiten crear diferentes tipos deasociaciones de colaboración entre los sectores público y privado, en las que el
1 En Ecuador existe una ley que permite a los municipios cobrar impuestos sobre la plusvalía auna tasa progresiva de hasta el 42% del incremento del valor de la tierra, pero los municipiosno la han aplicado. En Perú existe una ley que autoriza a los municipios a aplicar, a sudiscreción, tasas de impuesto de entre el 20% y el 50% sobre la plusvalía, pero dicha ley no seaplica desde 1993. Veáse Furtado y Jorgenson, 2006.
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 65
Programa de contribución de valorización propuesto en Cali (Colombia)
Cali se volcó a la contribución de valorización como consecuencia de lamarcada reducción de su presupuesto de capital y el paralelo deterioro de lainfraestructura. El programa tiene como meta la reparación de vías y puentes,con una pequeña participación para la construcción de nuevas vías. En 2007,el gasto de capital de la ciudad de Cali en carreteras disminuyó a unosUS$15 millones. El gasto de capital se ha visto restringido a causa delendeudamiento del municipio. En la década de 1990, Colombia autorizó a losmunicipios a cobrar una sobretasa a la gasolina al nivel local para costearla construcción y reparación de vías. La mayor parte de las ciudades del paíscontrajeron cuantiosos empréstitos con el respaldo de esta nueva fuente deingresos. Cuando el país se sumió en dificultades fiscales y los Gobiernos localesdejaron de pagar sus préstamos, se lograron acuerdos en virtud de los cuales seretenía la mayor parte de la sobretasa a la gasolina para destinarla al pago dela deuda. En el caso de Cali, se ha prometido destinar durante los próximos10 años el 70% de los ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina alpago de la deuda.
La propuesta del alcalde requiere un enorme aumento de la inversión encarreteras: se trata de un programa plurianual que prevé unos U$S240 millonespara mejoras viales y de puentes. El programa se financiará principalmentemediante las contribuciones de valorización, definidas de modo semejante al delprograma para Bogotá. Se realizará en toda la ciudad un conjunto de mejorasviales, y la contribución de valorización se basará en una fórmula compleja (queaún no se ha dado a conocer en su totalidad) que establece impuestos sobrela plusvalía para las propiedades individuales sobre la base de una combinacióndel valor de la tierra, su superficie, la distancia con respecto a las obras públicasmejoradas, el uso del suelo e indicadores para determinar el nivel de ingresosde la comunidad y los individuos.
El alcalde resumió el programa del siguiente modo: “Lo que buscamoses beneficiar a las personas que paguen la contribución. Vamos a valorizarla ciudad. Pensamos hacerlo por valorización general, donde las obras seirrigan por toda la ciudad y toda la ciudad las paga”. En esta variante delfinanciamiento mediante la transacción de tierras, la contribución de valorizaciónpierde su vinculación estricta con el incremento del valor de la tierra y seconvierte en un impuesto general por la mejora, unido en términos amplios ala plusvalía de la tierra. El peso del tributo propuesto recae en mayor medidasobre los lotes baldíos, que, según se informa, representarán entre el 25% yel 45% del total de los ingresos. Cali también ha seguido el ejemplo deBogotá al permitir a sus ciudadanos que paguen en un plazo de cinco añossi fuera necesario. La reacción pública y política a la propuesta del alcalde hasido variada.
Fuente: Serie de artículos publicados en enero y febrero de 2008 en El País, el periódico de Cali.
RECUADRO 3.2
66 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
sector público aporta la tierra y el sector privado construye y financia lainfraestructura.
En los países donde la mayor parte del suelo es de propiedad privada, el sectorpúblico primero debe adquirir las tierras. Si puede comprar tierras excedentes,es decir, más de las que se requieren para construir infraestructura, tieneposibilidades de recuperar las plusvalías generadas por las inversiones eninfraestructura. La adquisición y venta de tierras de manera rentable ha sido algomás fácil en los países en desarrollo que en los países occidentales debido a lasreglas relativas a la adquisición de tierras por las autoridades públicas. EnEuropa occidental y los Estados Unidos, las autoridades públicas que deseancomprar tierras para uso público ahora deben hacerlo por medio del dominioeminente, que está sujeto a restricciones legales bien definidas. Por lo general, latierra debe adquirirse al valor de mercado, incluido el avalúo de mercado de losfuturos beneficios que han de reportar los proyectos de infraestructura que seplanea llevar a cabo. Si el comprador del sector público y el vendedor privado nopueden ponerse de acuerdo en un precio justo, el sistema legal dispone los pasosespecíficos que se deben seguir para resolver las disputas y establecer el valor justode mercado. Salvo en el caso de proyectos de renovación urbana, las autoridadespúblicas por lo general tienen prohibición de usar el dominio eminentepara adquirir más tierras de las que se necesitan para la construcción de lainfraestructura prevista. No pueden usar las facultades de adquisición obligatoriapara conseguir terrenos adicionales adyacentes que más adelante puedan venderpara obtener utilidades.
En el mundo en desarrollo, las reglas que gobiernan la adquisición de tierraspor el sector público son más variables y, a menudo, más flexibles. El sectorpúblico ya puede ser dueño de los terrenos en cuestión, por lo que su adquisiciónpor una entidad responsable de financiar las obras de infraestructura consisteen una transferencia por parte del Estado más bien que en una compra en elmercado abierto. La reglamentación legal puede facultar a las municipalidades yautoridades públicas a adquirir terrenos privados al valor correspondiente a suuso actual, y fijar administrativamente el precio, o bien puede disponer que ladeterminación de los precios se haga mediante una negociación que favorezca alsector público. La reglamentación es similar a la que existía en muchos paísesoccidentales en el siglo XIX, cuando el crecimiento urbano alcanzó sus nivelesmáximos. El régimen legal ha hecho posible que las entidades públicas sean másagresivas en la compra de tierras e internalicen la plusvalía resultante de lasinversiones públicas. Sin embargo, también ha provocado controversias yresistencia política con respecto al grado de poder que debería tener el Estadopara recuperar las plusvalías de esta manera.
Construcción de autopistas urbanas en ChinaLa construcción de autopistas urbanas en China es un ejemplo de cómo se puedeobtener el máximo valor posible de las tierras como resultado de las inversionesen infraestructura. En China, todo el suelo urbano es de propiedad del Gobiernomunicipal. Las posibilidades de generar plusvalías ha sido un aspecto central parael financiamiento de proyectos de infraestructura urbana, tanto directamentecomo por medio de asociaciones público-privadas. El proceso se puede ilustrarcon la construcción de la autopista circunvalar exterior que rodea la región de
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 67
Changsha, capital de la provincia de Hunan, en China central. En 2001, el costototal de dicha autopista de seis carriles se calculaba en ¥6000 millones, que enesa época equivalían a unos US$730 millones. Para construir la autopista, lamunicipalidad recurrió a la Ring Road Corporation, sociedad en participaciónque cotizaba en la Bolsa de Shanghai y en la que el Gobierno provincial deHunan tenía una participación mayoritaria (Peterson, 2007).
Changsha financió la autopista sin realizar ningún desembolso de dinero.En cambio, transfirió a la Ring Road Corporation los derechos de uso de la tierray de urbanización de franjas de 200 metros de ancho a ambos lados de laautopista radial que se iba a construir. En total, se transfirieron 33 kilómetroscuadrados de terreno, es decir, 3300 hectáreas. De ese total, aproximadamente12 kilómetros cuadrados eran terrenos dotados de infraestructura de acceso ypermisos de urbanización. En su estado original, sin acceso a caminos niautorizaciones de urbanización, el resto de las tierras tenía un valor de mercadomuy bajo. Sin embargo, el plan era vender parcelas de terreno una vez que lacarretera estuviera construida.
Aproximadamente la mitad del costo de la autopista se financió de inmediatocon la venta de los derechos de arrendamiento de los terrenos dotados de serviciosde infraestructura. La otra mitad se financió inicialmente con empréstitos. LaRing Road Corporation tomó préstamos del Banco de Desarrollo de China y debancos comerciales por un total de US$350 millones respaldados por el valorfuturo previsto de las tierras mejoradas, y prometió reembolsar los préstamos conlos ingresos que recibiría cuando se arrendaran los terrenos, una vez terminadala construcción de la carretera. En China, los Gobiernos municipales tienenprohibición de tomar préstamos directos. Sin embargo, como suele ocurrir, eneste caso el Gobierno municipal emitió a los bancos una carta de confirmación enla que declaraba que adoptaría medidas para garantizar que la Ring RoadCorporation pudiera pagar su deuda. El fundamento de dicha carta era unentendimiento en el sentido de que el Gobierno municipal transferiría a la RingRoad Corporation tierras adicionales, adecuadas para su urbanización yarrendamiento inmediatos en caso de que no hubiera ingresos suficientes paraatender el servicio de la deuda.
En el caso de Changsha, como en muchos otros, el financiamiento basado enla plusvalía de la tierra se combinó con el cobro de peajes para configurar unaestrategia general de financiamiento. Los principales puentes de la circunvalaciónfueron construidos por la misma sociedad en participación y se financiaronmediante la recuperación de los costos con el cobro de peajes. En definitiva, laautopista se construyó y financió como estaba planeado.
A lo largo y ancho de China se ha financiado toda una generación deautopistas y otras obras públicas urbanas mediante el arrendamiento directo detierras municipales combinado con préstamos respaldados por garantías detierras. Sin embargo, este modelo plantea ciertos riesgos muy claros. Los terrenosmunicipales se han convertido en la principal garantía de los empréstitos a nivelmunicipal. Si bien la ley prohíbe a los municipios tomar préstamos directos,las corporaciones municipales y sociedades en participación de diversos tipospueden pedir préstamos respaldados por cartas de confirmación emitidas por losmunicipios. La garantía definitiva de estos empréstitos consignados en el balancegeneral es el valor de las tierras de propiedad municipal.
68 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
Los empréstitos que se basan en la apreciación futura de las tierras sonparticularmente riesgosos, dados los antecedentes de las fluctuaciones delmercado de suelos en China y en otros lugares. En efecto, una de las primerasmedidas que adoptó el Gobierno de China (en 2003) para limitar el riesgo de ladeuda de los Gobiernos subnacionales fue exigir a los bancos que otorgabanpréstamos a los municipios que tasaran las tierras utilizadas como garantía a suvalor de mercado corriente y no al valor proyectado para cuando estuvieranterminadas las obras de infraestructura. Como también lo ha reconocido elGobierno de China, el arrendamiento de tierras no puede ser la principal fuentede financiamiento de infraestructura en forma indefinida. A medida que searriendan terrenos municipales cada vez más extensos a privados, disminuyenlas oportunidades de generar ingresos adicionales por este medio. En lasprincipales ciudades chinas de las regiones costeras prácticamente ya se hanagotado los ingresos provenientes del arrendamiento de tierras como fuente definanciamiento para infraestructura, tras haber dependido de tales ingresosdurante 15 a 20 años. En esas ciudades se ha debido recurrir en mayor medidaal cobro de tarifas a los usuarios y a otras corrientes de ingresos de los proyectospara garantizar los préstamos y recuperar los costos de infraestructura.
Con todo, en los países donde los Gobiernos locales poseen considerablesextensiones de tierra, tiene sentido diseñar proyectos de infraestructura de maneraque el sector público pueda recuperar las plusvalías y así ayudar a financiarlos,o transferir derechos de arrendamiento de tierras a constructoras privadas deinfraestructura pública como pago por dichas obras. Incluso la utilización detierras fiscales como garantía de los empréstitos para financiar infraestructura esapropiado, siempre que esto se haga con prudencia2.
India: Construcción de aeropuertos en zonas urbanasUno de los ejemplos más exitosos de la colaboración público-privada para elfinanciamiento de infraestructura urbana se refiere a la estrategia demodernización de los aeropuertos en la India. Durante mucho tiempo, losaeropuertos de propiedad pública en ese país han sido un obstáculo evidente parael desarrollo económico. En 2006, el Primer Ministro presidió una comisiónde infraestructura que autorizó un plan de inversión de 40 000 crores (unosUS$10 000 millones; 1 crore equivale a Rs10 millones) para la modernización delos aeropuertos del país. Más de tres cuartas partes del financiamiento,correspondiente a los aeropuertos de las ciudades más grandes, provendríade asociaciones público-privadas, en que los privados también asumiríanresponsabilidades en la administración de los aeropuertos. El plan contempla laconstrucción de aeropuertos totalmente nuevos en Bangalore, Hyderabad y otros
2 En California, la ley Mello-Roos permite a los urbanizadores privados tomar préstamosrespaldados por el valor de las tierras para financiar las instalaciones de redes de agua yalcantarillado, construir calles y otras obras dentro de las urbanizaciones. A medida que laspropiedades se venden a particulares, a la cuenta de los impuestos a la propiedad se agrega unpago por servicio de la deuda (que no afecta los límites del impuesto a la propiedad). Conscientede los riesgos que suponen el avalúo de las tierras y la terminación de los proyectos, la ley exigegarantías de tierras valuadas al triple del monto de la deuda. A pesar de esta protección, losbonos Mello-Roos se consideran de riesgo relativamente alto, dadas las profundas fluctuacionesde los mercados de bienes raíces.
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 69
cinco lugares, y la modernización y ampliación de los aeropuertos de Chennai,Delhi, Kolkata y Mumbai. El plan se está llevando a cabo en forma acelerada;losdos aeropuertos nuevos de Bangalore y Hyderabad se inauguraron en laprimavera boreal de 2008, conforme a lo previsto. En el cuadro 3.2 se resume elplan de inversiones para los aeropuertos.
El aeropuerto internacional de BangaloreEl aeropuerto internacional de Bangalore fue uno de los primeros aeropuertostotalmente nuevos contemplados en el plan e inició sus operaciones comercialesen abril de 2008. El consorcio internacional (Bangalore International Airport Ltd.,o BIAL) que construyó y opera el aeropuerto está encabezado por Siemens(con una participación del 40%) y Unique Zurich (la empresa operadora delaeropuerto de Zurich, entre otros; tiene una participación del 17%). Incluye,además, a la Karnataka State Industrial Investment and DevelopmentCorporation, y a otros socios privados de la India.
El suelo ha sido un aspecto fundamental para varias de las partes en el contratocon BIAL. EL sector público tuvo que adquirir los terrenos para el aeropuertomediante el ejercicio del dominio eminente. Pero los aeropuertos modernosoperados por el sector privado no generan sus ingresos o utilidades únicamentecon las actividades de aviación. Obtienen ganancias de los hoteles, restaurantes,centros de convenciones, centros comerciales e industriales, elegantes enclavesresidenciales y otros usos de los terrenos adyacentes al aeropuerto3. La capacidadpara generar utilidades de los terrenos circundantes reviste especial importanciapara los aspectos económicos de las operaciones de los aeropuertos en un medioregulado como el de la India, porque las actividades de la aviación están sujetasal control de los precios por la Dirección de Aviación, mientras que otrasactividades solo lo están a los precios del mercado.
3 La British Airports Authority, entidad privada que opera el aeropuerto de Heathrow y otros,obtiene el 72% de sus ingresos de actividades distintas de la aviación. Véase KPMG, 2006.
Cuadro 3.2 Inversiones en aeropuertos urbanos de la India
Monto invertido Ubicación del aeropuerto Tipo de proyecto (en crores)
Delhi y Mumbai Modernización y ampliación 11 400Bangalore y Hyderabad Construcción de nuevos 4000
aeropuertosChennai y Kolkata Modernización y ampliación 5700Otros cinco aeropuertos nuevos Construcción de nuevos 8500
para ciudades importantes aeropuertos Otros aeropuertos metropolitanos Modernización 1500Total financiado mediante Todos los tipos 31 100
asociaciones público-privadas (suma de los anteriores)35 aeropuertos no metropolitanos Todos los tipos 9000
financiados por el sector público
Fuente: Secretaría del Comité de Infraestructura (2006).Nota: 1 crore = Rs10 millones = US$250 000.
70 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
En el caso del aeropuerto internacional de Bangalore, la Junta de Desarrollode Zonas Industriales de Karnataka adquirió, mediante notificación y compraobligatoria, 4260 acres para el aeropuerto y urbanizaciones en los alrededores.Aportó 3850 acres a BIAL, el consorcio del aeropuerto, de los cuales senecesitaban unos 2000 acres para actividades de aviación; el resto estabadisponible para actividades complementarias o de desarrollo comercial,incluido un terreno de 300 acres a lo largo de la vía de acceso principal. Elconsorcio BIAL invirtió un presupuesto de 1930 crore (US$490 millones) en laconstrucción del aeropuerto. El terreno fue el principal aporte de Karnataka(también invirtió 350 crores), por el que recibió una participación del 26% en elconsorcio BIAL, así como la ventaja, en términos de desarrollo, de contar con unaeropuerto moderno con capacidad para atender a entre 9 millones y 10 millonesde pasajeros, que fue construido en 32 meses sin incurrir en gastos directosadicionales.
El aeropuerto fue construido dentro de los plazos previstos y conforme alpresupuesto, y representa un gran logro como obra de infraestructura. Sinembargo, han surgido complicaciones con respecto a las tierras excedentes queadquirió y conservó Karnataka. Las autoridades estaduales conservaron algo másde 400 acres. El plan original era subastar estos terrenos, ya sea como un solo loteo como un paquete dividido en sitios de 25 acres, y destinar los fondos recaudadosa financiar una autopista que conectara el aeropuerto con el centro de Bangalore.El nuevo aeropuerto está ubicado a 34 kilómetros de Bangalore. Para acceder ala ciudad por las vías que existen en la actualidad, algunas de las cuales solo tienendos carriles, toma más de dos horas. De acuerdo con la propuesta original,durante el mismo período en que el consorcio privado construyera el aeropuerto,las autoridades públicas construirían una nueva autopista de acceso directo,financiada con el importe de la venta de las tierras excedentes. De esa forma,Karnataka recuperaría algunas de las plusvalías generadas por la construccióndel aeropuerto y reinvertiría las ganancias en infraestructura pública.
En términos financieros, el proyecto parecía más que factible. A principios de2007 se estimaba que los 400 acres en los alrededores del aeropuerto tenían unvalor de 2000 crores (unos US$500 millones). La autopista y los nodos viales quese planeaba construir costarían mucho menos, incluso después de tener en cuentala adquisición de los terrenos para las servidumbres de paso. Durante las primerasetapas de planificación, se señaló repetidamente que la autopista estaría listacuando el aeropuerto iniciara sus operaciones.
La parte del plan de infraestructura correspondiente al sector público se hadesbaratado. Aun no se han adquirido las tierras para construir la autopista, y lasoperaciones de compra han quedado suspendidas por numerosas objecionespresentadas ante los tribunales por los actuales propietarios. Mientras tanto,las autoridades de Karnataka se han retractado de subastar terrenos delaeropuerto. En cambio, al parecer, algunas porciones de terreno (avaluadas en unmínimo de US$1,25 millones por acre) serán entregadas a las autoridades deGobierno para construir edificios de oficinas públicas. La Karnataka StateIndustrial Investment and Development Corporation ha manifestado que prefiereconstruir instalaciones industriales con fondos públicos y alquilarlas a empresasprivadas, en lugar de vender los terrenos a compradores privados. Los reclamospúblicos de algunos agricultores con respecto a las condiciones en que serían
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 71
adquiridas sus tierras han llevado al Gobierno estadual a declarar que estedevolverá un octavo de acre de terreno del aeropuerto por cada acre de tierraadquirido originalmente4.
Lecciones aprendidas de la experiencia en BangaloreLa experiencia en Bangalore señala las posibles ventajas y los riesgos que entrañala adquisición por el sector público de más tierras de las que puede sacar provechouna vez que los proyectos de infraestructura están terminados. La teoría en quese funda el financiamiento basado en la plusvalía de la tierra es que el valor quegeneran las inversiones en infraestructura pública es un valor agregado quedebería beneficiar a la comunidad y no a los propietarios particulares. Esteargumento goza de más respaldo cuando los propietarios son personas adineradasy poseen grandes extensiones de terrenos que cuando se trata de agricultoresparticulares.
Para poder usar esta forma de financiamiento basado en la plusvalía de la tierrade una manera que resulte estable, se requieren reglas muy claras con respecto alprecio que deben pagar las autoridades públicas cuando ordenan adquisicionesobligatorias de tierras, cuánto terreno excedente pueden comprar, y qué usos sepuede dar a dichos terrenos. En un régimen jurídico de este tipo se debe establecerla forma en que se han de distribuir las plusvalías de la tierra generadas porlos proyectos de infraestructura entre los propietarios, los inversionistas en lainfraestructura (tanto públicos como privados) y el presupuesto público general.En el cuadro 3.3 se muestra la extrema diferencia de las reglas sobre la adquisicióny reventa de tierras fiscales en algunos lugares de Asia. Las reglas no solo varíanconsiderablemente entre países, sino que también suelen ser inestables dentro deun mismo país debido a la modificación de las leyes o a que las prácticas políticassiguen adelante sin tener en cuenta la ley.
El establecimiento de asociaciones de colaboración público-privadas comomecanismo para invertir en grandes proyectos de infraestructura puede ayudar acrear el marco jurídico que las rija. Estas alianzas están sujetas a contratosespecíficos entre los asociados públicos y privados. En ellos se dispone cómo sehan de asignar las tierras, qué actividades comerciales estarán permitidas y cómose determinarán los precios. Estas asociaciones procuran maximizar larentabilidad económica, por lo que plantean cuestiones que los tribunales y elGobierno deben resolver al momento de establecer las reglas fundamentales parala formación de futuras asociaciones de colaboración. Considérese el siguienteejemplo: el anhelo de BIAL y otras constructoras de aeropuertos totalmentenuevos de obtener la mayor cantidad de tierras excedentes posible y desarrollarlaspara uso comercial ha llevado al Gobierno a imponer restricciones al tipo deactividades complementarias que se pueden desarrollar en los terrenos concedidos
4 De conformidad con el sistema de adquisición de tierras de la India, el precio de un terreno secongela en la fecha en que las autoridades públicas dan aviso de que tienen la intención deadquirirlo para fines públicos. Dado que pueden transcurrir diez años o más entre la fecha dela notificación y la fecha efectiva de compra, el Gobierno está comprando tierras al precio quetenían mucho antes, en un mercado donde los precios han ido subiendo de un 20% a un 40%anualmente.
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Cuadro 3.3 Normas para la adquisición y reventa de tierras públicas en algunas localidades asiáticas
Normas o prácticas Procedimiento para Normas para la adquisición habituales para adquirir la venta de tierras
País o ciudad Tipo de compra de tierras e indemnización tierras excedentes y destino de los fondos
China
India
Normas para la adquisi -ción de tierras rurales porparte de los municipiosanteriores a 2007. Enmarzo de 2007, se aprobóuna nueva ley de derechosde propiedad. Aún no estáclaro cómo se aplicará.
Las normas varíanligeramente de un estadoa otro. En Karnataka, losorganismos públicospueden recurrir a laadquisición obligatoria
Los municipios puedenarrendar tierras librementea tasas de mercado. No hayrestricciones jurídicas sobreel uso de los fondos gene -rados por arrendamientosde tierras, si bien en lapráctica se usan mayor -mente para financiarinfraestructura y proyectosde desarrollo urbano.
No hay norma legal que rijala venta o el uso de tierrasexcedentes y la transpa -rencia en el proceso detoma de decisiones esescasa. Los organismos a
Era muy frecuente que losmunicipios adquirieran tierrasexcedentes que superabanlas necesarias para el usourbano planificado para esemomento. Adquirieronextensas superficies parazonas de desarrollo industrialque nunca se concretaron.El Gobierno central hatomado medidas enérgicascontra esta práctica y haexigido a los municipios quedevolvieran las tierras de laszonas de urbanización quecarecían de los permisosadecuados.
Las normas jurídicas sonpoco claras. Los organismosde urbanización confrecuencia han adquiridotierras que excedían lasnecesarias para los proyectos
Las comunidades ruralespodían vender tierras soloa las municipalidades; nose permitía ningún otrocomprador. Los agricultoresparticulares tenían prohibidovender. Solo podían hacerlolas comunidades. La leyestablecía una indemniza -ción mínima equivalentea un múltiplo del ingresoproveniente de la agriculturadurante los últimos tres años(muy inferior al valor demercado de la tierra) más loscostos del reasentamiento.En la práctica, los municipiosa menudo negociabanprecios muy inferiores a losde mercado.
La indemnización se basa enel valor de mercado,identificado por el Gobierno,al momento en que senotifica la intención deadquirir las tierras. Pueden
73
Normas o prácticas Procedimiento para Normas para la adquisición habituales para adquirir la venta de tierras
País o ciudad Tipo de compra de tierras e indemnización tierras excedentes y destino de los fondos
India(continuación)
Karachi,Pakistán
Dhaka,Bangladesh
de tierras “para finespúblicos” y también puedencomprar tierras para usosindustriales prioritarios,incluso tierras que seránpropiedad de empresasprivadas o asociacionespúblico-privadas que seocuparán de urbanizarlas.
A mediados de la década de1990, el Gobiernoexpropiaba tierras paraurbanizarlas oredesarrollarlas.
A mediados de la década de1990, los municipios podíansolicitar al Gobierno queexpropiara tierras para elprograma de desarrollourbano municipal.
menudo se muestranrenuentes a entregar elcontrol de la tierra. Noobstante, es cada vezmayor la cantidad deterrenos que se vendenen subasta.
No existen normas jurídicas.La práctica habitual eraque la urbanización fuerarealizada por el sectorpúblico, a menudo despuésde demoras considerables.
No hay normas y latransparencia es escasa.La tierra no se vendía sinoque permanecía en manosdel sector público luegode la expropiación.
(continúa)
de infraestructura. Lostribunales en ocasiones handictaminado que las expro -piaciones eran excesivas.
Este proceso recibía acalo -radas impugnaciones en lostribunales, con lo cual lastierras quedabaninmovilizadas duranteperíodos prolongados.
El Gobierno determinaba lacantidad de tierras que sedebía expropiar.
transcurrir largos períodosentre la notificación y lafecha real de la compra.
El monto de la indemniza -ción se fijaba en el 30% delvalor de la tierra para el usopermitido en ese momento.
La indemnización equivalía al150% del valor de mercadode la tierra (determinado porel precio de lotes vecinossemejantes). La indemniza -ción por las construccionesse establecía al valor demercado.
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Cuadro 3.3 Normas para la adquisición y reventa de tierras públicas en algunas localidades asiáticas (continuación)
Normas o prácticas Procedimiento para Normas para la adquisición habituales para adquirir la venta de tierras
País o ciudad Tipo de compra de tierras e indemnización tierras excedentes y destino de los fondos
Hue, Viet Nam
A mediados de la décadade 1990, se podíanexpropiar tierras para“beneficio del país”.
No existe un procedimientoestablecido legalmente. Latierra no se vendía sino quepermanecía en manos delsector público.
En los tres años previos alestudio, en Hue se expropiócerca del 8,2% de lasuperficie total de las tierrasde la ciudad.
El municipio iniciaba lasolicitud, que luego poníaen práctica un organismode mayor autoridad. Laindemnización por la tierrase basaba en una fórmulaadministrativa, según lasuperficie y ubicacióndel lote.
Fuente: Entrevistas realizadas por el autor; Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico de las Naciones Unidas (1996); Ghosh (2006).
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 75
como parte de las negociaciones sobre el aeropuerto. En particular, se prohíbeconstruir campos de golf y enclaves de alta tecnología, que pueden beneficiarse deun conjunto aparte de ventajas tributarias sumamente favorables.
En el ámbito de la infraestructura, las asociaciones público-privadasencabezadas por los socios privados tienden a presionar para que el desarrollo yla venta de las tierras sean más agresivos. La experiencia en Bangalore sirve deejemplo del riesgo de que las autoridades públicas opten por no obtener una altarentabilidad económica a fin de mantener el control burocrático del desarrollo.El Departamento del Tesoro del Estado de Karnataka favorecía la venta de losterrenos del aeropuerto que mantenían las entidades del estado y destinar elimporte de esas ventas al financiamiento de proyectos de infraestructurapública que facilitarían el acceso al aeropuerto. Sin embargo, la Karnataka StateIndustrial Investment and Development Corporation favorecía la construcciónde instalaciones industriales, claramente en razón de que ello permitiría un mayorcontrol de la planificación con respecto a la naturaleza del desarrollo5.
Ejercicio del dominio eminenteNingún aspecto del desarrollo urbano o del financiamiento de infraestructura seha vuelto más controvertido que el ejercicio del dominio eminente por parte delEstado para adquirir tierras. El uso agresivo del poder político del Gobierno paraadquirir tierras a precios bajos ha alimentado la resistencia popular en China,India y otros lugares. El asunto se está abordando a nivel nacional conlegislación por la que se establecen derechos de propiedad más claros y normasrelativas a la indemnización por la compra obligatoria de tierras. Las institucionesfinancieras internacionales también han comenzado a abordar este tema en formaintegral, prestando especial atención a los derechos de las personas desplazadasde sus hogares o lugares de trabajo como resultado de la adquisición yurbanización de tierras con el patrocinio del Estado (por ejemplo, Azuela, 2007,y Bertaud, 2007).
Existe consenso de que a) el sector público tiene el derecho de adquirir tierraspara destinarlas a proyectos de inversión pública, b) las indemnizaciones deberíanpagarse sobre la base del valor de mercado de las tierras, c) las comprasvoluntarias y negociadas son el instrumento preferido para la transferencia de lastierras, d) en el caso de que las partes no logren ponerse de acuerdo acerca de lasindemnizaciones, se deberían aplicar reglas claras para resolver las diferencias,e) los ocupantes de las tierras, incluidos los ocupantes informales, deberíanser indemnizados de la misma manera que los dueños que poseen títulos depropiedad, y f) se debe evitar que el Gobierno adquiera mediante compraobligatoria tierras para las cuales no tiene planes de desarrollo específicos. Esteconsenso deja sin responder dos preguntas fundamentales que se deben abordarde manera diferente en cada país. En primer lugar, ¿cuánta tierra adyacente que
5 Según los cálculos de la propia Karnataka State Industrial Investment and DevelopmentCorporation, se supone que, en lo que respecta a la inversión del estado de Karnataka, laconstrucción demorará tres años, y que las instalaciones se podrán alquilar una veztranscurridos cuatro años, lo que producirá un retorno del 11% anual sobre la inversión apartir de la fecha del arrendamiento.
76 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
no se necesite para construir infraestructura se debería permitir que lasautoridades públicas compraran ejerciendo el dominio eminente? Para que elsector público pueda captar los beneficios de la infraestructura mediante la ventade tierras tiene que poder adquirir más terreno del que se necesita para construirla infraestructura. No obstante, es probable que exista conflicto entre los interesesfinancieros del sector público y los de otras partes. En segundo lugar, ¿quéparámetros deberían aplicarse para determinar la indemnización “basada en elprecio de mercado”? En particular, ¿qué porcentaje de los beneficios previstosde la infraestructura que se construya en el futuro debería capitalizarse enel nivel de indemnización que las autoridades públicas paguen por la tierraadquirida mediante compra obligatoria? No existe una respuesta universal a estaspreguntas, y en distintos países se están formulando políticas teniendo en cuentadiferentes aspectos.
Venta de derechos de urbanización en São Paulo (Brasil)Como una alternativa a la venta de tierras para recuperar las plusvalías quegeneran los proyectos de infraestructura del sector público, las autoridades puedenvender derechos de urbanización. Estos derechos se dividen en dos categorías: elderecho a convertir tierras rurales para destinarlas a uso urbano, y el derecho aedificar con una densidad mayor que la que normalmente permitirían lazonificación o las restricciones con respecto a la altura de las construcciones.Por lo general, los derechos de urbanización de la segunda categoría se enfocanen los polos de crecimiento urbano, como las estaciones subterráneas detransporte, u otros lugares donde resulta apropiado el desarrollo urbano de mayordensidad. La equivalencia fundamental entre un derecho de urbanización y latierra se expresa en la expresión en portugués solo criado, que literalmentesignifica “suelo creado”, en referencia al derecho a agregar más allá de lasrestricciones normales en materia de densidad.
La venta de derechos de urbanización en São Paulo ilustra el proceso (Froes yRobelo, 2006). Al igual que muchas otras innovaciones en materia definanciamiento basado en la transacción de tierras, esta modalidad tuvo susorígenes en una crisis presupuestaria del municipio que obligó a este a buscarrecursos extrapresupuestarios para financiar inversiones en infraestructura. Deacuerdo con la normativa urbana de São Paulo, los promotores inmobiliariosno tienen que pagar una contribución por densidad para los edificios que seajustan a las restricciones habituales sobre la ocupación del suelo. Sin embargo,la municipalidad aplica un cargo preestablecido para el solo criado que sobrepasala densidad máxima normal en lugares autorizados para construir en altadensidad. Los recursos que se recaudan van a un fondo especial que se puedeutilizar únicamente para financiar inversiones en obras aprobadas conforme a laley por la que se establece la correspondiente actuación urbana.
La operación Faria Lima tenía como objetivo un polo de crecimiento apoyadopor la prolongación de la avenida del mismo nombre y otras inversiones públicas.Según se informa, el valor de la tierra en esa zona ha aumentado de US$300 pormetro cuadrado, antes de la inversión pública y a US$7000 por metro cuadradodespués de ésta. En lugar de aplicar un impuesto sobre la plusvalía, la
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 77
municipalidad ofreció vender derechos de urbanización para construir otros2,25 millones de metros cuadrados dentro de las 410 hectáreas queconformaban el área del proyecto. Durante el período de implementación,se han vendido derechos de urbanización por un monto de R$1100 (US$630)por metro cuadrado de superficie edificable. Hasta 2005 se había vendidoaproximadamente el 42% de la capacidad de construcción adicional diseñadapor un total de R$320 millones (US$190 millones). La construcción de unanueva estación de metro en Faria Lima, que se inició en 2005, promete añadirvalor a los derechos de urbanización que aún no se han vendido. Los proyectosde inversión autorizados en virtud de la operación incluyen mejoramiento decalles, un sistema integrado de drenaje para la zona, espacios públicos abiertos yasistencia para la construcción de viviendas sociales.
¿Hay posibilidades de aplicar este enfoque en forma generalizada? El BancoMundial propuso ampliar la venta de derechos municipales de urbanizaciónpara ayudar a financiar la extensión de la línea 4 del metro y la construcciónde la estación Faria Lima. Sin embargo, las relaciones institucionales lo hanimpedido. El metro es propiedad del Gobierno estadual. La municipalidadde São Paulo controla los derechos de urbanización y ha preferido usar elimporte de la venta de esos derechos para financiar únicamente proyectos deinfraestructura respecto de los cuales tiene responsabilidad legal directa.La construcción del metro se está financiando a través de los mecanismoshabituales, incluidos préstamos internacionales.
Existe la posibilidad de usar los derechos de urbanización para financiar laconstrucción de infraestructura en una escala mucho mayor. En abril de 2007 enla India, el estado de Maharashtra aprobó una política que aumentará de 1,0 a1,3 el índice máximo de ocupación del suelo (es decir, la relación entre la superficieedificable y la superficie del terreno) en dos distritos de Mumbai. Sin embargo,los urbanizadores deberán comprar el índice de ocupación del suelo adicional.En el caso de las viviendas para sectores de ingresos más altos, el costo por piecuadrado de la superficie edificada adicional se fijará en el 80% del precio delpie cuadrado de terreno en la zona de avalúo. Se está estudiando la posibilidad deaplicar la misma política en toda la región metropolitana del Gran Mumbai, cuyapoblación, según las proyecciones, aumentará de 12 millones a 14 millones dehabitantes en los próximos 20 años. La venta de derechos sobre el índice deocupación del suelo por encima del coeficiente actual de 1,0 podría reportar variosmiles de millones de dólares en ingresos y convertirse en la principal fuente definanciamiento de infraestructura en las zonas de crecimiento.
Exacciones y cargos por impacto aplicados a los urbanizadores:Santiago (Chile)Si bien las exacciones y los cargos por impacto se han convertido en la forma máspopular de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra para infraestructurarelacionada con el crecimiento urbano en los Estados Unidos, en los países endesarrollo dichas exacciones solo son habituales para financiar infraestructurainterna. En el caso de la infraestructura externa, las exacciones se han limitadoprincipalmente a las cesiones de terreno necesarias para vías públicas, parques y
78 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
otras instalaciones públicas6. Aparentemente, Santiago de Chile es la única zonametropolitana que ha aplicado cargos por impacto con la finalidad de recuperarlos costos diferenciados de la infraestructura externa más allá del ámbito deldesarrollo local (el análisis siguiente se basa principalmente en Zegras, 2003).
Al igual que en los Estados Unidos, en Chile los cargos por impacto secomenzaron a aplicar a nivel local principalmente como una medida para obteneringresos que permitieran financiar infraestructura, dado que las opcionesde financiamiento municipal eran sumamente limitadas. En Chile, lasmunicipalidades no están autorizadas para tomar empréstitos. Cuentan solamentecon dos tipos de ingresos propios: los impuestos a los bienes raíces y los derechosde registro de vehículos motorizados. Las tasas de estas dos fuentes de ingresosson determinadas por el Gobierno nacional y el 40% de la recaudación de losimpuestos a la propiedad y el 50% de la correspondiente a los derechos de registrode vehículos se transfieren al Gobierno central para su redistribución solidaria enla forma de transferencias. La capacidad discrecional de las ciudades que registranun crecimiento acelerado para financiar obras públicas es muy limitada.
En la década de 1990, dos municipios de rápido crecimiento en la regiónmetropolitana de Santiago comenzaron a aplicar cargos por impacto a losurbanizadores para financiar las vías de enlace entre las urbanizaciones endesarrollo y el resto de la red vial. Estas fueron iniciativas que se emprendieronsin el respaldo de una legislación nacional o regional que las autorizara. Losfondos recaudados se destinarán a financiar gran parte de las obras viales.
A finales de la década, los cargos por impacto comenzaron a aplicarse a modoexperimental en mayor escala. La provincia de Chacabuco, ubicada al norte dela región metropolitana consolidada, emergió como una zona de crecimientoque se integraría a dicha región. Se aprobaron 14 importantes proyectosinmobiliarios que, según lo previsto, para 2010 añadirían 40 000 nuevoshogares a la región metropolitana. Los proyectos se construirían en terrenosagrícolas que carecían de servicios de infraestructura urbana.
Los urbanizadores debían instalar, con sus propios recursos financieros, lossistemas de infraestructura interna. Con todo, se preveía que los proyectosproducirían un fuerte impacto en la red de transporte más allá de las zonas deurbanización comprendidas en ellos. En el marco del programa de concesiones deinfraestructura del Gobierno se construiría una autopista radial de 21 kilómetrosde longitud como enlace con la región en desarrollo. Además, se construiríanotros 41 kilómetros de vías y varias intersecciones viales. El impacto total (costosexternos) de las nuevas obras en la infraestructura vial regional se estimabaen US$106 millones. Puesto que el desarrollo propuesto incluía a variasmunicipalidades, y dado que la magnitud del financiamiento sobrepasaba concreces la capacidad local, el Gobierno nacional asumió la responsabilidad deplanificar la autopista y negociar el sistema relativo al cargo por impacto conlos urbanizadores.
6 En Bogotá, el 90% del valor de los aportes de los urbanizadores ha sido en la forma de cesionesobligatorias, a pesar de la ley de 1997 que autoriza a las municipalidades a aplicar impuestossobre la plusvalía generada por los permisos de planificación para el desarrollo urbano. Véasetambién Tapananont y colaboradores (1998).
Financiamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra en los países en desarrollo 79
La fórmula del cargo por impacto que se adoptó asignaba los costos entrelos urbanizadores según su ubicación con respecto a la red vial existente, eltamaño del proyecto, las características socioeconómicas y las necesidades dedesplazamiento estimadas. La propuesta original exigía que todos los costosexternos se financiaran con los cargos por impacto; se pagarían US$25 millonesa la concesionaria de la autopista radial y el resto, al Estado. Las necesidades dedesplazamiento desde las unidades habitacionales de bajos ingresos no seincluyeron en el cálculo de los cargos por impacto y contribuciones aplicados alos urbanizadores.
En definitiva, el Gobierno procedió a aplicar el cargo por impacto, pero unatasa menor. El Gobierno convino en financiar el 39% de los costos totales concargo a los ingresos generales, y los cargos por impacto aplicados a losurbanizadores cubrieron el resto. En promedio, los cargos por impacto fueron dealrededor de US$1600 por unidad habitacional.
¿Es posible aplicar la experiencia de Santiago en otros lugares? Santiagopresenta condiciones especialmente favorables para aplicar experimentalmentelos cargos por impacto. Durante largo tiempo (desde el régimen de Pinochet),en Chile se han aplicado exacciones que exigen a los promotores inmobiliarios deviviendas para familias de ingreso mediano instalar o costear la infraestructurainterna asociada a la urbanización. La capacidad de planificación del Estadoestá muy por encima del promedio de los países en desarrollo, lo que dacredibilidad a los análisis en que se basan las estimaciones del impacto de lasnuevas urbanizaciones en el transporte. Los controles normativos sobre los planesde uso del suelo y la urbanización de subdivisiones son relativamente eficaces.En la mayor parte de la prestación de los servicios públicos se incorporan losprincipios de mercado, especialmente en el sector del transporte, donde se utilizanampliamente carreteras con peajes y concesiones privadas para la construcciónde vías.
A pesar de estas condiciones favorables, los cargos por impacto no se hanaplicado en otras partes del país. Una razón parece ser la reducción de laspresiones financieras. Una vez que la responsabilidad de las inversiones se traspasóal Gobierno nacional, las autoridades públicas tuvieron una gama mucho másamplia de opciones de financiamiento a las cuales podían recurrir. Lasrestricciones financieras que impulsaron la innovación a nivel municipal noexistían a nivel nacional. Dado que las urbanizaciones en gran escala casi siempretraspasan los límites municipales, es probable que el Gobierno nacional sea elprincipal participante en las decisiones futuras acerca de cómo deberíanfinanciarse los costos de las obras de vialidad más allá del plano de lasurbanizaciones.
En Chile, el Gobierno continúa estudiando la posibilidad de ampliar laaplicación de los cargos por impacto. Si lo hiciera, el próximo paso lógico seríaelaborar una ley nacional que estableciera los criterios para imponer los cargospor impacto, los principios para distribuir los costos entre los urbanizadores, y losniveles de Gobierno que pueden imponer tales cargos.
Causa cierta sorpresa que los cargos por impacto no se hayan adoptado enotros países, dadas las presiones financieras sobre los sistemas de infraestructuraque provoca el crecimiento acelerado. Una explicación parece ser que los cargospor impacto afectan a los urbanizadores como costos directos sin beneficios
80 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
compensatorios y, por lo tanto, han sido objeto de enérgica resistencia. El“beneficio” que se financia con los cargos por impacto se distribuye a lo largo delsistema regional de carreteras y no puede ser capturado por el urbanizador en elprecio de la tierra. Otros instrumentos, como la contribución de valorización porla venta de tierras urbanizadas a los promotores inmobiliarios, están vinculadosmás directamente a la ganancia del urbanizador o del propietario del suelo.Parecen parte de un arreglo mutuo de participación en las ganancias más que unmero costo del urbanizador.
Una segunda explicación guarda relación con la experiencia y losconocimientos en planificación que se requieren para determinar con precisión ydiferenciar los costos de la infraestructura externa que genera el desarrollo endiferentes lugares. Como asunto de orden práctico, la aplicación más extensa delos cargos por impacto en los países en desarrollo hará necesario que sesimplifique este proceso. La aplicación de un derecho de urbanización uniformesobre el valor de la construcción, diferenciado únicamente por característicaszonales generales (por ejemplo, ubicación cercana o lejana de las líneas troncalesde infraestructura ya existentes) captaría el principio más importante de los cargospor impacto y permitiría simplificar su administración.
81
AJUSTES EN LOS BALANCES Y GESTIÓN DE TIERRAS COMO ACTIVOS
4.
Los balances de numerosas entidades públicas incluyen gran cantidad de tierrasurbanas y propiedades entre sus activos. Al mismo tiempo, las ciudades donde seubican estas propiedades padecen grave escasez de infraestructura. En estascondiciones, puede resultar una medida razonable para las autoridadesintercambiar tierras por infraestructura. Para esto, se venden o arriendan tierrasfiscales y, con los fondos derivados de esas operaciones, se financian inversionesen infraestructura. En lugar de utilizar instrumentos de financiamiento basados enla plusvalía de la tierra para costear proyectos de inversión individuales, lasentidades públicas realizan un ajuste en sus balances, en los que modifican lacomposición general de los activos públicos: incrementan los que corresponden ainfraestructura y reducen los de las tierras.
La entidad pública en cuestión puede ser una municipalidad. En algunosregímenes de tenencia de tierras, todos los terrenos de las ciudades son propiedadde los municipios y pueden arrendarse a usuarios privados. China es el ejemplomás destacado, pero también en Botswana y Etiopía, entre otros, los municipiosson propietarios de todo el suelo urbano. Lo mismo ocurre en las ciudades-estadosde Hong Kong, en China, y Singapur. En otros países, los Gobiernos municipalesson propietarios de gran cantidad de tierras urbanas por motivos históricos, yentre ellas se incluyen parcelas de gran valor, ubicadas en zonas céntricas. Tal esel caso de países tan diversos como la Federación de Rusia y la República Kirguisa—representativos de países del antiguo bloque comunista, en los que las nuevasleyes de propiedad han dividido las tierras en estatales, privadas y municipales—o la República Árabe de Egipto y Viet Nam, donde la posesión de tierras por losmunicipios es consecuencia de acontecimientos históricos1.
1 Según la Iniciativa para la Gestión del Crecimiento Urbano, del Banco Mundial, las tierras depropiedad pública representan más de la mitad del territorio urbano en el 19% de las ciudadesincluidas en su muestra, entre las que se cuentan Argel, Moscú y Varsovia, y más de una cuartaparte del territorio de otro 19% de esas ciudades, entre las que figuran Ciudad Ho Chi Minh,Estambul y Pusan (Rajack, 2007).
82 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
Los organismos públicos especializados también son importantes propie -tarios de tierras urbanas. A menudo, se trata de entes de desarrollo urbanoque tienen la doble función de invertir en infraestructura básica y promoverel desarrollo económico de las ciudades. Estas dos funciones pueden entrar encompetencia entre sí por ganar la atención de los mandos gerenciales y obtenerrecursos para inversión. Como resultado, estos entes encargados del desarrollourbano con frecuencia terminan contando entre sus activos con valiosasparcelas de tierra que o bien no se desarrollan plenamente como centros deactividad económica o requieren tanto capital para hacerlo que la misiónbásica de fomentar la infraestructura se ve menoscabada.
Una tendencia mundial, que aparentemente se encuentra en sus etapas iniciales,consiste en que las municipalidades, las autoridades encargadas del desarrollourbano y otros organismos públicos propietarios de tierras están adoptandométodos más dinámicos y estratégicos para la gestión de tierras como activos.Esto exige elaborar un inventario de las tierras y las propiedades que poseen,evaluar el potencial económico de las parcelas más importantes y tomar decisionesestratégicas acerca del mejor modo para urbanizarlas o venderlas, en vista de laslimitaciones del financiamiento público y las necesidades de recursos queconllevan sus responsabilidades en materia de inversión en infraestructura.
En este capítulo se describe todo el abanico de las estrategias de gestión detierras como activos y sus posibilidades para financiar inversiones eninfraestructura: no solo inversiones “municipales”, sino también obras de interéspara el desarrollo económico del país. Una gestión de este tipo conlleva laprivatización a través de la venta o el arrendamiento de las tierras. Al mismotiempo, una parte más considerable de las inversiones en la infraestructuraespecífica de los proyectos pasa a ser responsabilidad de los nuevos propietariosdel sector privado. En consecuencia, la participación privada en las inversiones eninfraestructura ocurre en dos niveles: ayuda a financiar inversiones públicas através de la compra de tierras y se hace cargo de las inversiones inherentes aproyectos de urbanización de gran envergadura, cuya responsabilidad se transfieredel Estado a los urbanizadores privados.
Ninguna de estas asociaciones entre los sectores público y privado se puso enmarcha de la noche a la mañana. Los estudios de casos muestran cómo debenevolucionar las instituciones públicas para que les resulte posible disponer de sustierras o propiedades a precios de mercado y centrarse con mayor intensidad enla inversión en infraestructura.
Conversión de tierras municipales en infraestructura municipalLa importancia de las tierras en los balances públicos es mayor en países dondelas municipalidades tienen derechos de propiedad sobre todo el suelo urbano.China y Etiopía —que se ubican en extremos opuestos de la escala de ingresos—son dos de los países en los que rige este tipo de sistema de propiedad de la tierra.
Lamentablemente, en ninguna de las dos naciones se difunden públicamentelos balances municipales. En China, las corporaciones locales de desarrollourbano e inversión que poseen activos y toman empréstitos en nombre de losGobiernos municipales no dan a conocer sus balances ni siquiera a las entidadesde calificación del riesgo crediticio. En Etiopía, los municipios no elaboranbalances ni estados de activos. No obstante, es posible estimar el valor de las
Ajustes en los balances y gestión de tierras como activos 83
tierras de las municipalidades en relación con sus ingresos a partir de los preciosde los arrendamientos de tierras y la superficie de terrenos municipales que puedecolocarse en el mercado. En el cuadro 4.1 se consigna dicha proporción para laciudad de Changsha, capital de la provincia de Hunan, en la región central deChina (Peterson, 2006), correspondiente a 2002. Allí se muestra que el valorneto de las tierras disponibles para arrendar era aproximadamente 14 vecesmayor que los ingresos municipales de ese mismo año. A modo de comparación,la proporción del valor de las tierras municipales respecto del ingreso total anualde la municipalidad en Dallas, Texas, era de 0,38 (capítulo 2).
Las gigantescas inversiones en infraestructura realizadas en China durante losúltimos 15 años se han financiado en gran parte mediante la conversión de activoscorrespondientes a tierras en infraestructura. Durante este período, al menos lamitad del total de la inversión municipal en infraestructura se financió con tierras,ya sea en forma directa, a través de su arrendamiento, o indirecta, mediante el usode tierras municipales como garantía de préstamos (Fu, 2007; Ming y Quanhou,2007; Peterson, 2007).
La experiencia de China pone de relieve algunos de los ajustes necesarios paraque la enajenación de la tierra resulte eficiente, así como algunos de los riesgos queconlleva este grado de dependencia de la venta o arrendamiento de tierras parafinanciar obras de infraestructura. En un principio, las municipalidadestransferían los derechos de propiedad del suelo a los urbanizadores principalmentea través de negociaciones privadas. A mediados de la década de 1990, un estudiorealizado por el Ministerio de Tierras y Recursos reveló que más del 95% de todaslas transferencias habían adoptado esta modalidad. Las negociaciones privadascon los urbanizadores, sin embargo, abrieron camino a la corrupción y a laconsiguiente pérdida de ingresos para el fisco. En 2002, el Gobierno centralpromulgó una nueva circular que impartía instrucciones a las municipalidades dearrendar las tierras mediante subastas públicas. Si bien los Gobiernos locales nomodificaron sus prácticas de la noche a la mañana, las auditorías posteriores
Cuadro 4.1 Importancia de las tierras como activos en Changsha, provincia de Hunan(China), 2002
Indicador Proporción
Proporción del valor bruto de las tierras municipales en relación con el ingreso municipal anual 43,7
Proporción del valor de la tierra disponible para arrendar en relación con el ingreso municipal anual 35,4
Proporción del ingreso neto potencial proveniente del arrendamiento de tierras en relación con el ingreso municipal anual 14,0
Dallas, TX: Proporción de todos los activos del balance en relación con el ingreso municipal anual 4,1
Dallas, TX: Proporción de las tierras como activos en relación con el ingreso municipal anual 0,38
Fuente: Peterson (2006).Nota: El ingreso neto proveniente del arrendamiento de tierras se consigna una vez descontados a) los costosde reasentamiento de los ocupantes actuales y b) los terrenos que se dejan reservados para uso público (calles,espacios abiertos, etc.).
84 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
mostraron que la enajenación de tierras se efectuaba en una proporción muchomayor a través de subastas públicas y que los precios de los arrendamientosobtenidos en las subastas eran considerablemente más elevados que los de losterrenos vendidos a través de transacciones privadas.
¿Se puede generalizar la experiencia de China? El caso de China es único, tantopor su crecimiento rápido y sostenido como por el valor de las tierras municipales.Sin embargo, la esencia de su enfoque parece poder aplicarse a otros sitios. Etiopíaha reformado su régimen de propiedad de tierras a partir del de China: adoptóla propiedad estatal de todo el suelo urbano, asignó derechos de propiedad aGobiernos municipales y alentó el arrendamiento como un modo de generaringresos de capital para financiar obras de infraestructura. La legislación nacionalexige que el 90% de los ingresos derivados del arrendamiento de tierras sedestinen a financiar inversiones en infraestructura municipal. Con este requisitose reconoce que esta clase de ingresos se perciben una única vez, al momento dela operación. En un estudio reciente sobre los presupuestos municipales seencontró que el arrendamiento de tierras financia entre el 50% y el 100% de losgastos en inversiones para infraestructura en un gran número de Gobiernos locales(Banco Mundial, 2007).
Venta de tierras municipales y estatales: Estambul (Turquía)Una pregunta que reviste más importancia es si la venta o el arrendamiento detierras municipales pueden constituir una fuente significativa de ingresos de capitalen lugares donde predomina la propiedad privada del suelo. Son muy pocas lasmunicipalidades que han elaborado inventarios de tierras para identificar losterrenos que poseen y determinar cómo se están utilizando y cuántos ingresospodrían generar. Al analizar las pocas excepciones, se observa que es posibleque las tierras constituyan una fuente de importantes contribuciones a lospresupuestos de capital municipales durante un período considerable.
En Estambul (Turquía), tanto el Gobierno municipal como diversosorganismos estatales han tasado las tierras excedentes que podrían monetizarsepara financiar inversiones en infraestructura y viviendas para los sectores deingresos modestos. El interés del municipio se ha incrementado a raíz de lasdificultades que tuvo para administrar la deuda municipal. Durante la década de1990, la Municipalidad Metropolitana de Estambul obtuvo cuantiosos préstamosen moneda extranjera en los mercados internacionales. Cuando el valor de la liraturca cayó abruptamente, Estambul no pudo pagar sus deudas. El Gobiernonacional se vio obligado a intervenir: efectuó pagos en nombre de laMunicipalidad y los dedujo de las transferencias intergubernamentales que lecorrespondían a la Municipalidad de Estambul. Durante los últimos años,el objetivo para la administración del presupuesto de la ciudad ha sido reducir ladependencia de los préstamos y recuperar la calificación crediticia del municipio.En 2006, el Gobierno local logró reducir los empréstitos al 7% de los ingresosde caja consolidados y mejorar su calificación crediticia internacional, que pasóde B+ a BB�.
Los empréstitos como fuente de financiamiento de capital han sidoreemplazados por los ingresos obtenidos de la venta de tierras y propiedades.En el cuadro 4.2 se muestra la progresión de los montos provenientes de esasventas que se destinaron al presupuesto de capital del municipio. Los ingresos
Ajustes en los balances y gestión de tierras como activos 85
municipales para 2007 reflejan la venta de una antigua estación céntrica deautobuses a un precio de US$17 856 el metro cuadrado, esto es, un total deUS$705 millones (más el 18% de impuesto al valor agregado). Los ingresos delorganismo de vialidad representan la venta de la propiedad donde se alojaba suoficina distrital, a un precio de US$8289 por metro cuadrado, lo que hace untotal de US$800 millones. En ambos casos, los ingresos de la venta de tierras sedestinaron a inversiones en infraestructura de transporte. Los montos percibidospor la venta de tierras superan el total de la deuda pendiente de mediano y largoplazo utilizada para propósitos de capital, que a fines de 2006 ascendía aUS$180 millones.
Las ventas de tierras efectuadas en 2006 y 2007 forman parte de un programade enajenación planificada de activos, diseñado para acelerar las nuevasinversiones en sitios centrales de la ciudad y generar ingresos para invertir eninfraestructura pública. El alcalde de Estambul ha anunciado que la ciudadtiene previsto vender otras propiedades. En febrero de 2008, el organismoestatal de fomento habitacional anunció que se proponía vender una viejacervecería, recientemente utilizada para oficinas de la entidad de administracióntributaria. Según las estimaciones, esta venta generará ingresos por valor deUS$360 millones, que se utilizarán para subsidiar la compra de viviendas parasectores de ingresos modestos construidas por el mencionado organismo.
Las ventas de propiedades de esta magnitud, desde luego, no puedenmantenerse durante mucho tiempo. Representan una decisión deliberada deintercambiar tierras en desuso por viviendas e infraestructura de transportesumamente necesarias. En países donde los Gobiernos municipales poseen unagran cantidad de tierras, la venta de estos bienes puede constituir un aportesignificativo y recurrente para el financiamiento del presupuesto de capital. Alexaminar los estados financieros de Alejandría (Egipto), por ejemplo, se observaque, durante el período de 2000–05, la venta de tierras representó entre el 20%y el 30% del total de los ingresos municipales. Todos los fondos derivados de laventa de tierras se destinaron a gastos de capital (Amin, 2006). La importanciade la venta de tierras municipales para el presupuesto y los gastos de capital de laciudad fue aún mayor en El Cairo.
Sin embargo, con frecuencia las tierras fiscales ubicadas en las ciudades no sonpropiedad de los Gobiernos municipales sino de distintos organismos públicos odel Gobierno nacional o estadual. Esto ha impedido que los ingresos obtenidos dela venta de tierras públicas equipararan los gastos de capital de los municipios,
Cuadro 4.2 Venta de propiedades públicas en Estambul (Turquía), 2003–07(en millones de US$)
Entidad pública 2003 2004 2006 2007
Municipalidad 4 66 640 705Municipalidad más organismo de vialidad 4 66 640 1505
Fuente: Para 2003–06, Banco Mundial (2008); para 2007, comunicados de prensa de la MunicipalidadMetropolitana de Estambul y el Gobierno de Turquía.Nota: US$1,00 = TL 1,24.
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puesto que el organismo vendedor retiene los ingresos y los reinvierte en activosde infraestructura que corresponden a su ámbito de competencia. En los casosque se exponen a continuación en este capítulo, se analiza este tipo de enajenaciónde la tierra e inversión en infraestructura.
Transnet: Venta del paseo costero Victoria and Alfred Waterfront (Sudáfrica)Transnet es el organismo paraestatal sudafricano responsable de las inversionesen infraestructura de transporte. Su experiencia en la privatización de propiedadesurbanas con el fin de concentrar recursos financieros y atención de los mandosgerenciales en inversiones de infraestructura básica es comparable a la de laAutoridad Portuaria de Nueva York y Nueva Jersey (capítulo 2). Sus actividadesdemuestran la aplicación práctica de la venta de tierras como instrumento parafinanciar obras de infraestructura, así como la participación privada en elfinanciamiento de dichas obras a través del desarrollo inmobiliario2.
A lo largo de los años, Transnet se hizo de una amplia variedad de tierrasurbanas a través de su subsidiaria, Propnet. Algunas de estas propiedades eranparte de iniciativas de renovación urbana emprendidas por Transnet en antiguosnodos de transporte. Otras eran tierras excedentes vinculadas con importantesredes viales y ferroviarias. En 2004, como parte de su estrategia de incrementarla inversión en infraestructura básica, el Gobierno nacional ordenó a Transnetque destinara más fondos a la inversión en transporte, sin el apoyo detransferencias o subsidios gubernamentales. Bajo una nueva conducción, Transnetse dispuso a transformarse en una empresa pública con fines de lucro y con unpresupuesto para inversiones mucho más cuantioso. Como parte de estaconversión, Transnet llevó a cabo una evaluación de la función y el valoreconómico de todos los activos incluidos en su balance y puso en marcha unprograma de privatización para centrarse con más claridad en su objetivo.
En una operación que constituyó toda una transformación, en noviembre de2006, Transnet vendió el centro turístico y de comercios minoristas que habíaconstruido en el paseo costero Victoria and Alfred Waterfront, en Ciudad delCabo, por un valor de R7040 millones (US$1000 millones). Los fondos derivadosde esta venta se utilizaron para fortalecer la capacidad de Transnet de invertiren infraestructura básica. Los fondos recaudados superaron el total de los gastosen infraestructura efectuados por Transnet en todo el país en el ejercicio de2006, y representaron más del 17% del total de inversiones previstas en el nuevoplan quinquenal de inversiones que la empresa había elaborado junto con elGobierno. En el cuadro 4.3 se presenta un resumen de este proyecto.
Historia y contexto institucional del proyectoTransnet fue creada como un organismo paraestatal responsable de lainfraestructura de transporte. Con el tiempo, amplió sus actividades hacianumerosas esferas, tanto vinculadas con su tarea específica como ajenas a ella,entre las que se contaban la urbanización de tierras y la compra de propiedadesa través de su subsidiaria, Propnet. A comienzos de esta década, el Gobierno
2 Véanse los informes anuales de Transnet en www.transnet.co.za.
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Cuadro 4.3 Resumen del proyecto para vender el Victoria and Alfred Waterfront (Sudáfrica)
Organismo de ejecución Descripción del proyecto Convenio de venta e ingresos Uso de fondos para infraestructura
Transnet es el orga -nismo paraestatalsudafricano respon -sable de administrarla infraestructura detransporte e invertiren ella.
Venta del Victoria and AlfredWaterfront en Ciudad del Cabo,que había sido construido porTransnet en una antigua zonaportuaria. La propiedadcomprendía 300 000 metroscuadrados de terrenosurbanizados y 250 000 metroscuadrados de tierras disponiblespara futuras construcciones,todas en la zona costera deCiudad del Cabo.
Las autoridades gubernamentalesanunciaron que los fondos de esta operaciónse usarían para ayudar a financiar elprograma quinquenal de inversiones decapital de Transnet, cuyo monto ascendía alos R40 800 millones, con especial atenciónen la modernización del transporteferroviario de carga y los puertos marítimosurbanos. Parte de los fondos obtenidos conla venta se destinaron a los fondos depensión de Transnet. La transacciónfortaleció el balance de Transnet parafuturos préstamos puesto que redujo elpasivo neto correspondiente a las pensiones.
La propiedad se vendió condominio pleno a través deuna licitación internacional.La venta a un consorciointernacional se completó enseptiembre de 2006, por unmonto de R7040 millones(US$1000 millones).
Fuente: El autor.
88 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
decidió que Transnet debía funcionar como una entidad comercial autofinanciada,que sería de propiedad estatal pero no recibiría subsidios públicos. Se ordenó aTransnet que elaborara y pusiera en marcha un plan de capital de más largoplazo con el que se modernizarían y ampliarían las redes de infraestructura básicade transporte que apoyan el crecimiento económico. Como resultado, Transnety el Gobierno elaboraron un plan quinquenal de capital y una estrategiafundamental de inversión. Dicha estrategia requería que todas las nuevasautopistas importantes fueran construidas por el sector privado con sistemas depeajes. Transnet concentraría sus inversiones en la modernización del sistemade ferrocarriles de carga, la remodelación de los puertos marítimos urbanos parael comercio internacional y la instalación de gasoductos y oleoductos.
Una parte central de la estrategia de Transnet conllevaba identificar y tasartodas sus propiedades, extendidas en todo el territorio nacional, a fin de detectaraquellas que no fueran esenciales y pudieran privatizarse, ya fuera porquefuncionaban a pérdida, porque el sector privado podía administrarlas con mayoreficiencia o porque tenían un valor de mercado muy alto que podía reinvertirseen favor de su funciones esenciales vinculadas con el desarrollo de infraestructura.Luego de este estudio, Transnet enajenó un gran número de unidades de negocios,incluida su participación accionaria en South African Airways, el servicioferroviario de pasajeros, el servicio de autobuses interurbanos, una empresa deservicios de comidas para aeropuertos, sociedades dedicadas a la tecnología de lainformación y otros emprendimientos. La mayor parte de estas instituciones sevendió al sector privado (las acciones de South African Airways se transfirieronal Gobierno).
Los activos no esenciales más valiosos detectados mediante el estudio fueronlas tierras y las propiedades en poder de la subsidiaria de Transnet, Propnet. Elpredio más valioso era el del Victoria and Alfred Waterfront, creado a partir deuna antigua zona portuaria de Ciudad del Cabo. Como propietaria de la zona,Transnet comenzó a reurbanizar el área en 1988 y la convirtió en un centro decomercios minoristas y turismo internacional, que en 2006 atrajo a 22 millonesde visitantes. El paseo costero contribuyó en gran medida a revitalizar Ciudaddel Cabo. Sin embargo, por tratarse de un centro turístico, comercial y de tiendasminoristas, el proyecto era una operación tangencial respecto de la misiónprincipal de Transnet, vinculada con el transporte, y podía desarrollarse en mayormedida en manos del sector privado.
Transnet y el Gobierno decidieron vender el Victoria and Alfred Waterfrontmediante licitación internacional. Fueron nueve los consorcios que reunieronlos requisitos para integrar la lista de preseleccionados entre un conjunto deinteresados mucho mayor. Las ofertas se evaluaron sobre la base del precioofrecido (85%), la participación de los grupos dedicados a la potenciacióneconómica de personas de raza negra y la protección de los puestos de trabajo delos empleados existentes. El consorcio ganador estaba liderado por Londonand Regional Group, una importante empresa internacional de urbanización,e Istithmar, un fondo de inversiones de Dubai. Los grupos dedicados a lapotenciación económica de personas de raza negra en Sudáfrica representabanel 20% del grupo ganador. Los empleados del lugar al momento de la ventarecibieron una participación del 2% en la propiedad, así como la garantía deque no perderían su trabajo por un período de dos años. El precio de venta fue
Ajustes en los balances y gestión de tierras como activos 89
de R7040 millones (US$1000 millones en ese momento), lo que equivalía a másdel 17% del total previsto en el nuevo plan quinquenal de inversión eninfraestructura de transporte de Transnet.
Transnet llevó adelante esta venta como consecuencia directa de su nuevomandato, por el cual debía a) convertirse en una organización centrada yeficiente que promoviera el transporte de carga; b) trabajar en condicionescomerciales, no solo sin subsidios gubernamentales, sino también generandotasas de rentabilidad competitivas para su propietario, el Gobierno, yc) incrementar la inversión en infraestructura básica en respaldo de sus actividadescomerciales. La privatización de sus emprendimientos secundarios fue unelemento clave de este enfoque. Como se afirmaba en el plan de negocios deTransnet, “la actual solidez del balance del Grupo se ve menoscabada porlas demandas de capital de sus activos no esenciales”.
La presidenta de la empresa, Maria Ramos, señaló en el momento de la venta:“Consideramos que nuestras propiedades [en el Victoria and Alfred Waterfront]son activos no esenciales, y que su venta por el valor máximo está en consonanciacon nuestro propósito de reunir efectivo para nuestro programa de inversión eninfraestructura […]. La venta de este paquete accionario nos ayudará en definitivaa lograr nuestro objetivo de transformar Transnet”.
Hasta el momento, Transnet ha avanzado a paso firme en su transformacióny el aumento de las inversiones en infraestructura. Ha dejado de ser una empresaparaestatal que trabajaba a pérdida para convertirse en una operación que generautilidades, puesto que transformó una pérdida anual de R6300 millones enuna ganancia de R6800 millones. Incrementó sus inversiones en infraestructurade transporte, que pasaron de R7000 millones en el ejercicio de 2006 aR11 600 millones en el de 2007, y tiene previsto invertir R16 900 millonesdurante el ejercicio de 2008. Los fondos obtenidos con la venta del Victoria andAlfred Waterfront, que alcanzan los R7040 millones, representan una importantecontribución al plan de financiamiento de capital. En particular, la venta haconsolidado el balance de Transnet al reducir el pasivo neto correspondiente alas pensiones (una parte del paquete accionario del paseo costero pertenecía a losfondos de pensiones de Transnet, y los recursos de la venta se incorporaron a susactivos), lo que permitió a la empresa ingresar en el mercado nacional de títulossin garantía del Estado. En diciembre de 2007, Transnet emitió bonos por valorde R2500 millones, cuyas suscripciones superaron la cantidad disponible.
Transnet ha actualizado y ampliado su programa quinquenal de inversionesde capital ya en curso, que ahora prevé un gasto de capital de R78 000 millonesdurante los próximos cinco años (2008–12). Este monto se financiará medianteempréstitos por R25 000 millones y el resto, con los flujos de caja internos,entre los que se incluyen los ingresos derivados de la venta de propiedades.
Posibilidades de aplicación en otros lugaresLas perspectivas para generalizar la experiencia de Transnet en la venta delVictoria and Alfred Waterfront parecen favorables. La propia empresa hadetectado otras propiedades urbanas valiosas que venderá o aportará a sociedadesen participación. El edificio de oficinas de Carleton Center, en el corazón deJohannesburgo, y el antiguo Carleton Hotel, de cinco estrellas, son propiedad deTransnet y ya se ha decidido su venta mediante subasta internacional. Se anticipa
90 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
que las propiedades alcanzarán valores cercanos a los R1500 millones o más.Transnet es propietaria de una extensa franja costera que corre paralela a lacarretera N2 en Port Elizabeth. La entidad tiene previsto convertir estas tierrasen valor financiero, ya sea mediante venta por subasta o a través de una sociedaden participación con una entidad de desarrollo urbano de Port Elizabeth queestá tratando de obtener el apoyo oficial para construir un paseo marítimosemejante al Victoria and Alfred Waterfront. De concretarse esta última opción,Transnet aportaría las tierras a cambio de una participación en las gananciasdel emprendimiento. Al parecer, Transnet preferiría una venta propiamente dicha,pero el debate político sobre el destino de las tierras costeras de Port Elizabethsigue abierto.
La política de Transnet de privatizar las propiedades que no constituyen activosesenciales para la empresa a fin de incrementar la inversión en infraestructuratambién constituye un modelo práctico para otros países, en especial los de África.Si bien el Victoria and Alfred Waterfront es un sitio de valor único, otras tierrasestatales en manos de organismos gubernamentales tienen un valor semejanteen relación con los niveles de inversión nacionales y urbanos. En particular, lasempresas ferroviarias nacionales y los entes públicos propietarios de puertosgeneralmente poseen importantes parcelas de tierras urbanas que podríandestinarse a usos más valiosos y generar a la vez recursos financieros para invertir,ya sea en infraestructura para el transporte o para la ciudad en términos másgenerales. Una orden del Gobierno de efectuar el inventario de esas tierras, evaluarsu función en una estrategia específica de transporte y vender las propiedadesexcedentes a fin de reinvertir en activos de infraestructura podría dar un granimpulso a los presupuestos para infraestructura.
Dirección de Desarrollo de la Región Metropolitana de Mumbai: Complejo Bandra-Kurla en Mumbai (India)La India registra desde hace mucho tiempo una baja tasa de inversión eninfraestructura urbana. El Gobierno ha señalado que el mal estado de lainfraestructura urbana constituye uno de los principales obstáculos que impidenel crecimiento económico nacional constante, por lo que ha puesto en marcha laMisión Nacional de Renovación Urbana Jawaharlal Nehru (JN-NURM),un programa para acelerar las inversiones en los principales sistemas de lasciudades. Dentro del esquema gubernamental indio, los municipios tienenrelativamente poca flexibilidad para recaudar fondos. La responsabilidad por lasinversiones en infraestructura está dispersa entre diversos organismos, la mayorparte de ellos, controlados por los Gobiernos estaduales. Entre estos organismos,los principales son los entes estaduales de desarrollo urbano.
La Dirección de Desarrollo de la Región Metropolitana de Mumbai(MMRDA) es uno de ellos. Se trata de un organismo del estado de Maharashtra,presidido por el ministro de Desarrollo Urbano del estado, que se ocupa dela planificación, el desarrollo y las inversiones de gran envergadura eninfraestructura para la región metropolitana de Mumbai. La población de estazona alcanzaba en 2001 cerca de 17,7 millones de personas y, según lasproyecciones, llegará a los 30 millones para 2020. En vista de las fuertesrestricciones presupuestarias y las crecientes necesidades de inversión en el
Ajustes en los balances y gestión de tierras como activos 91
marco del programa de desarrollo económico de Mumbai, la MMRDA, comootras entidades de desarrollo metropolitano, ha recurrido recientemente a sustierras para obtener fondos que puedan reinvertirse en infraestructura.
El complejo Bandra-Kurla es la parcela más importante entre las propiedadesde la MMRDA, que ha sido designada entidad especial de planificación delproyecto y ya ha iniciado las actividades de urbanización. La MMRDA hacomenzado a acelerar la venta de tierras del complejo. Actualmente, obtiene lamayor parte de sus ingresos y recursos de capital de la venta de estos terrenos,y ha comenzado a centrarse con más claridad en las inversiones a las que sedestinarán los fondos obtenidos con dichas ventas. Los montos en juegoson cuantiosos. En solo dos subastas, en enero de 2006 y noviembre de2007, la MMRDA pudo generar Rs50 800 millones (aproximadamenteUS$1200 millones) con la venta de pequeños lotes en Bandra-Kurla. Estoequivale a casi 10 veces el total de las inversiones en infraestructura realizadaspor la MMRDA en 2004–05 y casi 5 veces la inversión total en infraestructurade la Corporación Municipal de Mumbai en 2004–05. En el cuadro 4.4se presenta un resumen de este proyecto.
Historia y contexto institucional del proyectoA fines de la década de 1980, la MMRDA comenzó a desarrollar el complejoBandra-Kurla. La urbanización se construyó en terrenos originalmentepantanosos ocupados por barriadas industriales, en donde se canalizaron el ríoMithi y dos arroyos. El predio entero ocupa 553 acres y albergará un centrointernacional de finanzas, comercio y convenciones, tiendas minoristas y espaciosabiertos intercalados. Los ingresos que genera esta obra —en su mayoría, enconcepto de pago de alquileres anuales y cánones de urbanización— hanconstituido una de las principales fuentes de ingresos de la MMRDA duranteaños. Sin embargo, estos fondos se han dispersado en numerosos usos, de loscuales no se han rendido cuentas públicamente. Gran parte de los ingresosparece haber sido destinada a costear los gastos operativos y de personal dela MMRDA. Se han asignado montos relativamente pequeños a un fondorotatorio que subsidia inversiones en infraestructura en ciudades de todo elestado de Maharashtra3.
La decisión de acelerar la venta de tierras de Bandra-Kurla y, en particular,de hacer hincapié en la venta en lugar de los arrendamientos de largo plazo depropiedades construidas por la MMRDA fue motivada por dos factores. Enprimer lugar, se llegó a la conclusión de que los urbanizadores privados podríandesarrollar Bandra-Kurla con mayor eficiencia. La MMRDA ha destinado lotesindividuales dentro del complejo a construcciones específicas (por ejemplo, unhotel cinco estrellas, un edificio comercial con el máximo índice de ocupacióndel suelo, un centro de convenciones). Los lotes se subastan con la condición
3 Hasta 2001, el total de fondos derivados de la venta de tierras, arrendamientos y cánones deurbanización en Bandra-Kurla alcanzaba los Rs17 000 millones. En ese momento, el total decréditos desembolsados a través del fondo rotatorio de infraestructura de Maharashtra era deRs624 millones, mientras que los préstamos para proyectos ya aprobados alcanzaban un totalde Rs1360 millones.
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Cuadro 4.4 Resumen del proyecto del complejo Bandra-Kurla, en Mumbai (India)
Organismo de ejecución Descripción del proyecto Convenio de venta e ingresos Uso de fondos para infraestructura
La MMRDA es respon -sable de la planificacióndel desarrollo y lasgrandes inversiones eninfraestructura en laregión del Gran Mumbai.
Bandra-Kurla es un predio de553 acres, erigido sobre terrenosoriginalmente pantanosos paraconformar un polo “suburbano”secundario de comercios yoficinas con el propósito dealiviar la congestión del centrode Mumbai. Ahora se haconvertido en un lugar valiosopara la actividad comercial ynuevas inversiones comerciales,que compite con el centroeconómico tradicional ubicadoen las inmediaciones de la Bolsade Valores.
Las autoridades gubernamentalesanunciaron que los fondos derivados delas ventas se destinarían principalmentea financiar el plan de inversiones decapital de la MMRDA, en particular elprograma de transporte ferroviarioque se está llevando adelante encolaboración con el Banco Mundialen virtud del Proyecto de TransporteUrbano de Mumbai. No obstante,no se han formulado compromisospúblicos acerca del uso exacto de losfondos ni se ha difundido informaciónal respecto.
En 2006–07 se llevaron a cabo dosexitosas subastas de tierras. Sevendió un total de 13 hectáreaspor aproximadamenteUS$1200 millones. Sin embargo,en una subasta efectuada en 2008,solo tres lotes de un total de cincoalcanzaron el precio mínimo de lalicitación. Unas 20 hectáreas detierras aptas para urbanizar siguendisponibles para la venta.
Fuente: El autor.
Ajustes en los balances y gestión de tierras como activos 93
de que se destinen a esos usos y luego son desarrollados por el comprador. Estaforma de asociación público-privada ha acelerado la urbanización respecto de loque sucedía anteriormente, cuando la MMRDA construía muchas de laspropiedades y luego las arrendaba, ya terminadas, a los usuarios. En Bandra-Kurla, los urbanizadores privados tienen la responsabilidad de financiar einstalar toda la infraestructura de acceso y del complejo propiamente dicho.El segundo factor que motivó la venta de las tierras fue el interés en generar enforma inmediata cantidades significativas de capital que pudieran invertirse enla infraestructura de Mumbai.
En el cuadro 4.5 se muestra la historia de la venta de tierras de la MMRDAen Bandra-Kurla. Las cifras corresponden al precio más alto por metro cuadradoobtenido en una venta en el año indicado. El cuadro muestra el aumento generaldel valor de la tierra, que se aceleró marcadamente en 2006–07, así como lanaturaleza cíclica del mercado inmobiliario urbano. Después de 1998, laMMRDA suspendió por un tiempo todas las ventas de tierras, debido a la abruptacaída en la demanda de espacio urbano provocada por la crisis financiera de Asia.En noviembre de 2007, se vendió un lote de Bandra-Kurla a un valor deRs504 000 por metro cuadrado (más de US$12 000 por metro cuadrado deterreno baldío), el precio más alto del que se tenga registro hasta la fecha enla India. Si bien por lo general se describen estas operaciones como “venta” detierras, en realidad se trata de arrendamientos a 80 años.
El uso que hace la MMRDA de los fondos obtenidos de la venta de tierraspara financiar grandes proyectos de inversión en infraestructura ha conllevadouna evolución en las prácticas institucionales. En el pasado, los ingresos porventa de tierras y el arrendamiento de propiedades se incorporaban en elpresupuesto general de la MMRDA. No se rendía cuentas públicamente de losfondos recibidos ni del destino que se les daba. De hecho, la inversión eninfraestructura no era particularmente prioritaria en la lista de responsabilidadesde la MMRDA. Los dirigentes de este organismo lo consideraban primero unaentidad de planificación, responsable de elaborar planes maestros y de desarrollo;
Cuadro 4.5 Tierras vendidas por la MMRDA en el complejo Bandra-Kurla, en Mumbai (India)
Año y destino Precio por metro cuadrado
1993 Rs30 0001995 (bolsa de diamantes) Rs42 5001998 Ventas suspendidas a causa
de la crisis financiera asiática2000 (Citibank) Rs86 000Enero de 2006 (centro de convenciones) Rs153 000Noviembre de 2007 (complejo comercial Rs504 000
y estacionamiento)
Fuente: El autor.
94 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
segundo, un órgano de coordinación de la planificación, encargado de guiar yaprobar los proyectos de urbanización emprendidos por el sector privado demodo de garantizar su adecuación a los planes, y tercero, una entidad especialde planificación, cuya función era planificar detalladamente el uso de la tierra yllevarlo a la práctica en áreas específicas, como Bandra-Kurla.
Tan solo en 2003 se modificó la ley que regía a la MMRDA para permitirlellevar a cabo importantes proyectos de infraestructura dentro del Gran Mumbai.Dado este hincapié en la inversión en infraestructura, se volvió urgente venderlas tierras de Bandra-Kurla a fin de generar fondos para esas inversiones. LaMMRDA ha anunciado que los fondos derivados de dichas ventas se destinaránprincipalmente a contribuir a financiar un programa de transporte urbano queMumbai ha desarrollado en colaboración con el Banco Mundial y que incluye unambicioso proyecto de tren metropolitano, cuyo inicio está previsto para 2008.No obstante, aún no se rinde cuentas públicamente del uso de estos recursos nise difunde un presupuesto donde figuren las fuentes y los usos propuestos paralos fondos que se destinarán a los proyectos de capital de la MMRDA.
Posibilidades de aplicación en otros lugares¿Se puede aplicar en otros lugares la experiencia de la MMRDA? El notableincremento del precio del suelo urbano en la India ha concitado mucha másatención en los terrenos en manos de entidades de desarrollo urbano y otrosorganismos gubernamentales, así como en las posibilidades para convertir esosbienes (a través del mercado) en obras de infraestructura sumamente necesarias.En Mumbai, otras instituciones gubernamentales han comenzado a hacerinventarios de las tierras que poseen y a prepararlas para la venta. En noviembrede 2006, la empresa nacional de ferrocarriles creó un ente dedicado a laurbanización de tierras ferroviarias, con el propósito explícito de detectaraquellos terrenos excedentes de los ferrocarriles que pudieran venderse paraayudar a financiar la modernización del sistema ferroviario. La venta de estastierras en el Gran Mumbai podría ayudar a costear parte del plan de conexionesferroviarias de la ciudad. Por otro lado, los organismos de desarrollo urbano(ODU) de otros lugares de la India han comenzado a subastar parcelas y,como resultado, la venta de estos bienes se ha convertido en el elemento mássignificativo entre los ingresos de capital propios en las grandes zonasmetropolitanas.
Si bien comúnmente se señala que los fondos derivados de la venta de tierrasde los ODU se destinarán a una combinación de inversiones en infraestructura ydesarrollo habitacional, la rendición de cuentas ante el público es aún muydeficiente. Una parte indeterminada de los ingresos por venta de tierras sigueutilizándose para financiar gastos operativos de los ODU. Ni las fuentes de losfondos que se utilizan para subsidiar viviendas ni los montos invertidos eninfraestructura se especifican claramente en los presupuestos de los ODU. Laeficiencia y la rendición de cuentas en el proceso de urbanización se incrementaríasignificativamente si se contara con presupuestos transparentes, emitidos paraconocimiento del público, en los que se mostraran las fuentes de los fondos y eluso al que fueron asignados y se elaboraran presupuestos operativos y de capitalseparados, y balances con el resumen del activo y el pasivo de los ODU.
Ajustes en los balances y gestión de tierras como activos 95
Resulta irónico que, en la venta de las tierras de la MMRDA y de la mayoríade las entidades de desarrollo, los fondos obtenidos no redundan en beneficio delGobierno municipal. El desarrollo con alta densidad que se produce en sitios deeste tipo incrementa la demanda de servicios municipales de infraestructura,como abastecimiento de agua, recolección de aguas de desecho, drenaje y mejorade las calles. Sin embargo, los ODU son instituciones estaduales. Utilizan losfondos obtenidos ya sea para financiar sus obligaciones de inversión dentro desu propio ámbito de competencia o para transferir fondos al presupuestoestadual. El estado de Rajastán es una excepción. Sus leyes exigen que el 10%de todos los ingresos generados con la venta de tierras dentro del áreametropolitana de Jaipur (la capital del estado) se destine a la CorporaciónMunicipal de Jaipur, para contribuir al financiamiento de la infraestructuradel municipio.
Subasta de tierras en la periferia urbana: El Cairo (Egipto)Egipto se caracteriza por un desarrollo sumamente concentrado. Menos del 5%de los suelos del país son cultivables y, por ende, adecuados —según los criteriostradicionales— para la agricultura o el desarrollo urbano. El resto de las tierrasson desérticas. La limitada extensión de las tierras aptas para la urbanizaciónha dado como resultado precios muy altos, exacerbados por la existencia degrandes superficies de terreno en manos del sector público y la ineficiencia delos procedimientos para liberar tierras fiscales para su posterior urbanización.
Como se indicó en el capítulo 3, El Cairo se está extendiendo rápidamentehacia el desierto interior a través de una serie de ciudades nuevas y desarrollosconexos. La ampliación del área urbana es posible gracias a la expansión de lossistemas de infraestructura básica, como el abastecimiento de agua y acceso vial.Las nuevas ciudades fueron diseñadas por las autoridades de planificación,pero las inversiones en viviendas y desarrollo comercial e industrial están enmanos de empresarios privados. Hasta hace poco, las tierras públicas setransferían en su mayoría a mediante negociaciones privadas. Las entidadesque podían obtener tierras del Gobierno, y luego lograr la autorización paraurbanizar la zona, cosechaban cuantiosas ganancias.
Historia y contexto institucional del proyectoEn 2004, Egipto puso en marcha una iniciativa para la administración de losbienes públicos. En cierta medida, se estaba rebautizando un programa deprivatizaciones cuyos resultados habían sido menos satisfactorios que lo previstoy que había despertado una oposición social generalizada. Sin embargo, con elnuevo programa (dirigido por el Ministerio de Inversiones y ya no por el antiguoMinisterio de Empresas Públicas) se procuraba realizar un exhaustivo análisisde todos los activos de las carteras de los distintos ministerios. El objetivo eraevaluar la función económica de cada uno de esos bienes en el desarrollo de latarea primordial del ministerio y determinar si esta tarea podría cumplirse conmayor eficiencia vendiendo determinados bienes y reasignando los fondosobtenidos a actividades que se correspondieran más estrechamente con lamisión fundamental de la entidad. Este enfoque cambió la percepción del énfasisdel programa: ya no se trataba de lo que el sector privado podía ganar con
96 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
la privatización de bienes públicos, sino de lo que el sector público podía ganarcon una administración más eficiente de sus bienes, lo que incluía la monetizaciónde ciertos activos cuando esto fuera del interés del organismo gubernamental.Los bienes públicos se venderían con procedimientos transparentes ycompetitivos, que incluirían subastas abiertas cuando fuera posible.
En el marco de este proceso, en mayo de 2007, el Ministerio de Vivienda,Servicios Públicos y Desarrollo Urbano vendió mediante subasta terrenos cuyaurbanización había sido aprobada como parte de la creación de una nueva ciudaden la zona este de El Cairo. Las parcelas de tierras se vendieron en grandes lotespara su urbanización a largo plazo: en una sola operación se vendieron 6,3millones de metros cuadrados, que fueron adquiridos por Damac Holding,de los Emiratos Árabes Unidos. En el cuadro 4.6 se presenta un resumen deeste proyecto.
En la subasta de las tierras del Ministerio confluyeron el programa de Egiptode administración de activos y el programa gubernamental de desarrollo denuevas ciudades. Ambas iniciativas reflejan un compromiso con el fomento de laparticipación privada en la actividad económica, pues centra la función del sectorpúblico en las inversiones en infraestructura, la planificación y los programasde subsidios que permiten al mercado generar resultados beneficiosos parapersonas de distintos niveles de ingresos.
El programa de administración de activos se puso en marcha en 2004, alasumir un nuevo primer ministro. Se ordenó a todos los ministerios y organismospúblicos que realizaran un exhaustivo análisis de sus activos, decidierancuáles podían venderse por no estar directamente relacionados con su misiónprincipal y determinaran el modo más eficiente de reinvertir los fondos obtenidosen la venta. Los ingresos generados con la venta de activos pasaron de£E554 millones en el ejercicio de 2004 a £E5640 millones en el de 2005 y£E15 100 millones en el de 2006. Las privatizaciones afectaron a ocho empresasestatales y la participación que el Estado mantenía en 17 sociedades, pero laforma más usual de enajenación de bienes fue la venta de tierras. Entre 2004y 2006, distintos ministerios efectuaron 40 operaciones de venta de parcelaso propiedades.
Las posibilidades de generar ingresos que encierra la venta de terrenos se veclaramente en las subastas realizadas en mayo de 2007. Los £E17 600 millonesobtenidos en las subastas celebradas ese mes equivalieron a aproximadamenteel 10% de todo el presupuesto del Gobierno nacional y a unas 117 veces losingresos anuales recaudados en todo el país por concepto de impuesto a lapropiedad.
Posibilidades de aplicación en otros lugares¿Se puede aplicar en otros lugares la experiencia de El Cairo? Las subastas detierras de mayo de 2007 son parte de una política gubernamental de más largoplazo que seguramente se aplicará en gran medida en otros sitios. Tres de los lotescuya subasta estaba prevista para 2007 y por los cuales se esperaba obtener unosUS$1600 millones fueron retirados de la subasta porque las ofertas noalcanzaron el precio mínimo requerido. Estos lotes volverán a ponerse en venta.También en otras partes de Egipto, distintos organismos nacionales estánvendiendo tierras a fin de recaudar capitales para invertir en riego, desarrollo
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Cuadro 4.6 Resumen del proyecto de subasta de tierras en El Cairo (Egipto)
Organismo de ejecución Descripción del proyecto Convenio de venta e ingresos Uso de fondos para infraestructura
El Ministerio de Vivienda,Servicios Públicos yDesarrollo Urbano esresponsable de planificarlas nuevas ciudades yconstruir las principalesvías y las redes primariasde los servicios públicos.Era el propietario de lastierras subastadas.
Venta en subasta de tierrasdesérticas cuya urbanizaciónhabía sido aprobada comoparte de la creación de unanueva ciudad. Las tierras sedestinarían a una combinaciónde viviendas y usos comerciales.
Los compradores privados sonresponsables de la construcción detoda la infraestructura interna. ElMinisterio de Vivienda anunció que losfondos se utilizarían para importantesinversiones en infraestructura, queincluían la construcción de unaautopista de acceso de cuatro carrilesque se conectaría con la carretera decircunvalación de El Cairo, y subsidiospara viviendas de familias deingresos bajos.
Los terrenos se vendieron en mayode 2007 a precios que variaronentre £E750 y £E1400 por metrocuadrado (entre US$140 yUS$260). El total de los fondosobtenidos alcanzó losUS$3120 millones. Loscompradores eran en su mayoríaempresas de desarrollo inmobiliariode los Emiratos Árabes Unidos yArabia Saudita.
Fuente: El autor.
98 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
del turismo, vivienda y zonas de desarrollo industrial. De hecho, en una notasobre políticas enviada al Gobierno de Egipto, el Banco Mundial señaló que lagran diversidad de las entidades que están vendiendo terrenos, sujetas a normasy regulaciones de precios sumamente distintas, constituye un obstáculo para lagestión ordenada de las tierras como activos. Por lo tanto, ha recomendado quese cree un único ministerio que disponga de estos bienes según un conjunto denormas claramente definido.
Al igual que en los otros casos analizados en este capítulo, la venta de tierrasde las afueras de El Cairo realizada por el Gobierno nacional no ha generadoingresos para mejorar o extender los servicios municipales de infraestructura enla ciudad existente. Las gobernaciones que administran las ciudades de Egiptotambién poseen importantes cantidades de tierras y han recibido la orden de llevara cabo el mismo tipo de programa de gestión de las tierras que se está aplicandoen el plano nacional.
Venta de tierras y urbanización de Fort Bonifacio: Metro Manila (Filipinas)Bonifacio Global City es la culminación de una inusual asociación público-privadapara el desarrollo urbano y la inversión en infraestructura. Fort Bonifacio eraun complejo militar de los Estados Unidos hasta 1949, cuando, al igual que otrasbases estadounidenses en el país, fue traspasado al Gobierno filipino. FortBonifacio está situado en una parte muy atractiva de Metro Manila, entre dos delos principales distritos de negocios internacionales, Makati y Ortigas.
En 1992, se aprobó la Ley de la República n.˚ 7227, cuyo objetivo era acelerarla conversión de las reservas militares para destinarlas a otros usos productivos.Esta ley autorizaba la venta de tierras, en particular de los complejos militaressituados en Metro Manila, disponía la conversión de las bases de Subic y Clarkde la isla de Luzón en ZEE, y creaba el Organismo de Conversión y Desarrollode Bases (BCDA), al que se le confirieron todas las facultades de un organismode planificación y desarrollo económico. En 1995, en lo que se conoció como“el acuerdo del siglo”, el BCDA se asoció con un grupo privado para urbanizaruna porción de 150 hectáreas de Fort Bonifacio. El BCDA vendió unaparticipación del 55% en 150 hectáreas de Fort Bonifacio a un valor de
30 400 millones (unos US$800 millones en ese momento) a la empresaFort Bonifacio Development Corporation, establecida recientemente y depropiedad conjunta. La participación privada en Fort Bonifacio DevelopmentCorporation posteriormente se vendió a Ayala Land y a una subsidiaria deCampos Group dedicada a la urbanización: se trataba de dos de lasorganizaciones empresarias más grandes del país. La base Villamor de la FuerzaAérea, también ubicada en Metro Manila, se vendió a otras empresas privadas.
Bonifacio Global City es el principal emprendimiento urbanístico de FortBonifacio Development Corporation. Se ha convertido en un distrito de negociosde primera categoría. La urbanización, que inicialmente se demoró a causa dela crisis financiera asiática, se ha acelerado rápidamente en los últimos años.En el cuadro 4.7 se presenta un resumen de este proyecto.
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Cuadro 4.7 Resumen de la venta de tierras y urbanización de Fort Bonifacio en Metro Manila (Filipinas)
Organismo de ejecución Descripción del proyecto Convenio de venta e ingresos Uso de fondos para infraestructura
Se encargó al BCDA latarea de reconvertirantiguos complejosmilitares estadounidensespara darles usosproductivos. Se leconfirieron facultadespara vender y urbanizarantiguas tierras militaresen Metro Manila.
El BCDA formó unasociedad en participacióncon empresas privadaspara urbanizar parte deFort Bonifacio, el últimolote restante de unaenorme zona nourbanizada de MetroManila. En esta área seestá construyendo unpolo de empresasinternacionales de primernivel, denominado“Bonifacio Global City”.
Los fondos obtenidos inicialmente serepartieron del siguiente modo: 50% parainversiones en infraestructura en las ZEE deSubic y Clark, 32,5% para la modernizaciónde las fuerzas armadas y viviendas paramilitares, 5% para viviendas para losdesposeídos, 2,5% para las municipalidadesde Makati, Taguig y Pateros, y 10% para elpresupuesto general del Gobierno. Lasinversiones en infraestructura en las ZEE deSubic y Clark ya han finalizado, y el BCDAestá ayudando a costear una autopista decuatro carriles y 94 kilómetros de largo queconectará las dos zonas como parte delprograma de desarrollo regional de Luzón.El plan maestro para Bonifacio Global Cityexige una inversión de 8000 millones eninfraestructura durante los próximos cincoaños, que financiará la sociedadurbanizadora.
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El BCDA vendió 150 hectáreas detierra a Fort Bonifacio DevelopmentCorporation, la sociedad enparticipación recientementeconformada, por 30 400 millones.El BCDA también retuvo unaparticipación económica del 45% enla sociedad, que administran lossocios privados.
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Fuente: El autor.
100 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
Historia y contexto institucional del proyectoLa ley por la que se estableció el BCDA refleja un notable grado de previsión enlo que respecta al desarrollo y la planificación. Sin la intervención legislativa,probablemente se hubieran instalado asentamientos ilegales en las tierras nourbanizadas de los complejos militares. El BCDA constituye principalmente unprograma de desarrollo económico. Con Bonifacio City, ha creado un segundocentro empresario internacional dentro de Metro Manila. Subic y Clark, las dosZEE financiadas a través del programa, han fortalecido el desarrollo económicoen el centro de Luzón. La mayor parte de las inversiones en infraestructurafinanciadas con la venta de tierras se ha destinado ya sea a la zona central deLuzón o a la urbanización de Bonifacio Global City. Fueron pocos los fondosobtenidos con las ventas que se filtraron en la forma de inversiones en serviciosbásicos de infraestructura en el nivel municipal.
Como ocurre en casi todas las grandes ventas de tierras, han surgidocontroversias respecto de la asignación de los fondos obtenidos. La ley con laque se creó el BCDA especificaba el modo en que se asignarían los ingresosprovenientes de las ventas iniciales de las tierras de bases militares deMetro Manila:
• Inversiones en infraestructura en las ZEE de Subic y Clark: 50%.• Modernización de las fuerzas armadas y viviendas para militares: 32,5%.• Viviendas para los desposeídos: 5%.• Distribución entre los municipios de Makati, Pateros y Taguig: 2,5%.• Presupuesto general del Gobierno: 10%.
La mayor parte de los ingresos obtenidos con las ventas se depositó en elTesoro nacional, lo que generó disputas acerca de si el Gobierno luego acató lasdisposiciones sobre la asignación de recursos establecidas en la ley de creacióndel BCDA. Las familias de militares, en particular, sostenían que no se lascompensaba adecuadamente por el hecho de tener que abandonar las viviendasubicadas en los complejos. Los miembros de una organización de militaresretirados se negaron a abandonar esas viviendas y presentaron una demandajudicial contra el Gobierno por este tema. En enero de 2007, la Corte Suprema deFilipinas emitió un fallo en el que se calificaba a este grupo como “usurpadoresprofesionales” y dictaminó que la ley permitía el “desalojo sumario” en loscasos en que los proyectos gubernamentales de infraestructura exigieran lareconversión de las instalaciones para futuras urbanizaciones.
Posibilidades de aplicación en otros lugares¿Se puede aplicar en otros lugares la experiencia de Fort Bonifacio? Dentro deMetro Manila, es casi seguro que esta experiencia se repetirá y acelerará.Bonifacio Global City ha superado con éxito la etapa inicial: se han construidonumerosos condominios de gran altura, edificios comerciales que alberganempresas internacionales, diversas instituciones educativas y escuelasinternacionales, un gran centro comercial de primera categoría, la embajada deSingapur, y bares y clubes elegantes. Solo se ha ocupado una pequeña porcióndel predio; la extensión de las construcciones está programada para la próximadécada. La urbanización de otros emplazamientos militares de Metro Manila
Ajustes en los balances y gestión de tierras como activos 101
está apenas comenzando, e incluye la conversión de la Base Aérea Villamor enun segundo aeropuerto internacional para Metro Manila, con urbanizacionesadyacentes.
La experiencia del BCDA también resulta prometedora como modelo paraotras ciudades que tienen grandes bases militares en zonas urbanizadas. Laspropiedades militares representan la proporción más importante de los terrenosfiscales en lugares como Delhi y Dhaka. En vista de que el precio de la tierra enesas zonas es sumamente elevado, vale la pena analizar si las funciones militarespodrían desarrollarse con la misma eficiencia en otro sitio, liberando así suelosurbanos en procura del desarrollo económico.
103
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y REFLEXIONES
5.
El financiamiento basado en la plusvalía de la tierra se ha convertido en unelemento importante para costear infraestructura urbana, especialmente enlugares donde las ciudades crecen con rapidez. El resurgimiento de este tipo definanciamiento es tan reciente que, sorprendentemente, ha concitado muy pocaatención. En el cuadro 5.1 se resumen algunos de los casos de financiamientomediante la transacción de tierras que se han presentado en este libro y se comparala magnitud de dicho financiamiento con otras fuentes de fondos de capital ogastos totales de capital.
Las ventajas potenciales que encierra este tipo de operaciones van más alláde la generación de ingresos. Como parte de la composición del financiamientode capital, complementa los empréstitos. La mayoría de las técnicas definanciamiento basado en la recuperación de plusvalías genera ingresos enforma inmediata, lo que reduce la necesidad de contraer deudas y los riesgosasociados con el futuro servicio de esas deudas. Varios de los organismospúblicos analizados en este libro —como los de Cali (Colombia), Estambul(Turquía) y Transnet (Sudáfrica)— recurrieron a la venta de tierras en partedebido a que habían contraído deudas excesivas y ya no podían acceder almercado crediticio. En el caso de otras ciudades, las leyes nacionales diseñadaspara reducir el riesgo financiero subnacional les prohibían tomar préstamos.Aun cuando sea posible solicitar empréstitos en el nivel local, el financiamientopara infraestructura obtenido en forma inmediata mediante transacciones detierras confiere mayor flexibilidad a la composición general de los fondosde capital.
Un sistema bien diseñado de financiamiento basado en el valor de la tierratambién refuerza la eficacia de los mercados de tierras urbanas. Los cargos por
104 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
Cuadro 5.1 Magnitud del financiamiento basado en la plusvalía de la tierraen proyectos de países en desarrollo
Monto del financiamiento basado en la plusvalía de la tierra y destino
Ubicación y actividad de los fondos Comparación de magnitudes
El Cairo (Rep. Árabede Egipto): Subasta detierras desérticas para laconstrucción de nuevasciudades (mayo de2007, 2100 hectáreas).
El Cairo (Rep. Árabede Egipto): Instalaciónde infraestructura“pública” a cargo delsector privado a cambiode la transferenciagratuita de tierrasdesérticas urbanizables(2005-presente).
Mumbai (India):Subasta de tierras en elnuevo centro financierode la ciudad (enero de2006, noviembre de2007, un total de13 hectáreas) efectuadapor la MMRDA.
Bangalore (India):Se prevé la venta detierras excedentes parafinanciar la autopistade acceso al nuevoaeropuerto, construidomediante lacolaboración de lossectores públicoy privado.
US$3120 millones, que seusarán para reembolsar loscostos de la infraestructurainterna y construir unaautopista de enlace con lacarretera de circunvalaciónde El Cairo.
US$1450 millones deinversión privada eninfraestructura interna yexterna más devolución alGobierno del 7% de lastierras cubiertas por la nuevainfraestructura, que sedestinará a viviendas parasectores de ingresosmodestos.
US$1200 millones, que seusarán principalmente parafinanciar proyectos del plande transporte de la regiónmetropolitana.
Más de US$500 millones (ensuspenso). Aparentemente,las tierras cambiarán dedestino: se usarán paraconstruir edificios de oficinasgubernamentales y unparque industrial levantadopor el Gobierno.
117 veces mayor que larecaudación total enconcepto de impuestossobre las propiedadesurbanas del país; equivalentea cerca del 10% del total delos ingresos del Gobiernonacional.
Se brindarán diversosservicios de infraestructuraurbana a más de3300 hectáreas de tierrasrecientemente urbanizadas,sin costo financiero parael Gobierno.
10 veces mayor que el totalde gastos de capital de laMMRDA durante el ejerciciode 2005; 3,5 veces mayorque el valor total de losbonos municipales emitidospor todos los organismosurbanos y las empresas deservicios locales de la Indiadurante la década pasada.
Se estimaba que el mínimode fondos que se obtuvierapor la venta de las tierrasexcedería considerablementelos costos de construcción dela autopista y la compra dela servidumbre de paso.Situación actual: no haycarretera que comuniquecon el aeropuerto.
(continúa)
Conclusiones, recomendaciones y reflexiones 105
impacto ayudan a encauzar el crecimiento allí donde se puede acomodar demanera más eficiente, puesto que se exigen niveles distintos de contribuciónsegún los costos de la infraestructura adicional en que se deba incurrir paraprestar servicios básicos a urbanizaciones localizadas en diferentes lugares.Como queda claro a partir de los casos examinados en este libro, la venta detierras que realizan las autoridades públicas está motivada en partes iguales porel interés en generar ingresos para invertir en infraestructura y el interés enacelerar la concreción de proyectos clave que son esenciales para el desarrolloeconómico. Una estación de autobuses abandonada en el centro de la ciudad(Estambul), tierras pantanosas recuperadas (Mumbai), plantas industriales
Fuente: El autor.
Cuadro 5.1 Magnitud del financiamiento mediante la transacción de tierrasen proyectos de países en desarrollo (continuación)
Monto del financiamiento basado en la plusvalía de la tierra y destino
Ubicación y actividad de los fondos Comparación de magnitudes
Estambul (Turquía):Venta de una antiguaestación municipalde autobuses y unestablecimiento que seusaba como oficinasadministrativas (marzoy abril de 2007).
Ciudad del Cabo(Sudáfrica): Venta delpredio del paseo costeroVictoria and AlfredWaterfront a cargo deTransnet, el organismoparaestatal de transporte(noviembre de 2006).
Bogotá (Colombia): Impuesto sobre laplusvalía (contribuciónde valorización).
US$1500 millones obtenidosen la subasta, que se desti -narán a los presupuestos deinversiones de capital.
US$1000 millones, que seutilizarían para recapitalizarTransnet y respaldar susinversiones en infraestruc -tura básica de transporte.
US$1000 millonesrecaudados entre 1997 y2007; US$1100 millonesprevistos para 2008–15;destinados a financiar elprograma de mejora decalles y puentes de laciudad.
El total de los gastos decapital municipales en elejercicio de 2005 alcanzólos US$994 millones; lospréstamos contraídos porel municipio en 2005 parainvertir en infraestructurafueron de US$97 millones.
Los fondos obtenidos conla venta excedieron el totalde los gastos de capital deTransnet en el ejercicio de2006; fueron equivalentesal 17% del plan quinquenalde inversiones de capitalelaborado en 2006.
Financia el 50% de lasmejoras de calles y puentes;otras fuentes definanciamiento: préstamode US$50 millones de la IFCy emisión de un bonointernacional vinculado conel peso por un valor total deUS$300 millones.
106 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
altamente contaminantes (China) o una base militar desierta (Manila) puedenconvertirse en importantes polos de crecimiento gracias a la inversión privada.En todas estas iniciativas ha habido cooperación entre los sectores público yprivado, en la que el sector público intercambia tierras por ingresos parafinanciar obras de infraestructura pública y acelerar inversiones clave del sectorprivado. Por último, los instrumentos de financiamiento basado en el valor dela tierra establecen precios de mercado para el suelo que ayudan a guiar eldesarrollo eficiente de la zona urbana y pueden respaldar la creación de la basede avalúo para determinar el impuesto inmobiliario.
Oportunidades para adoptar políticas públicasEl financiamiento basado en la plusvalía de la tierra se encuentra en las etapasiniciales. Las oportunidades para que los Gobiernos nacionales, las autoridadeslocales y las organizaciones internacionales colaboren de modo de lograr quesu diseño y puesta en práctica sean más eficientes son numerosas. Entre esasoportunidades figuran las siguientes:
• Establecer directrices claras para las subastas de tierras fiscales. Las cantidadesde dinero que están en juego en las subastas de tierras son considerables, yla diferencia entre una subasta eficiente y una negociada o la ausencia desubasta es también importante. Por ejemplo, la evaluación de la urbanizaciónen Etiopía realizada por el Banco Mundial reveló que las tierras arrendadasa través de subastas alcanzaron precios entre 2 y 80 veces más altos quelas tierras vendidas por medio de negociaciones administrativas. En laRepública Árabe de Egipto, las subastas han incrementado los importes delas ventas de tierras en una proporción superior a 10:1 con respecto a lasventas administrativas de terrenos similares efectuadas anteriormente. Lasinstituciones internacionales han ayudado a los países a usar el mercado enforma más eficiente desde el punto de vista de las adquisiciones, pero se podríahacer mucho más para propiciar el uso eficiente de las subastas en la ventade tierras. Actualmente en los países en desarrollo se cuenta con suficienteexperiencia en subastas de tierra como para elaborar directrices de prácticasóptimas para la planificación y realización de este tipo de operaciones.
• Formular estrategias de gestión de tierras como activos. Antes de vender tierras,las municipalidades y otras entidades públicas deberían: a) realizar uninventario en el que se identifiquen todos los terrenos públicos de una zonaurbana, b) determinar el valor de mercado de todos los terrenos importantes,y c) tomar decisiones estratégicas acerca de si el Estado debería seguirusándolos de la misma forma, venderlos al sector privado, urbanizarlosconjuntamente con socios de los sectores público y privado, o convertirlos paradarles otro uso público. Países como Egipto y Sudáfrica tienen experiencia eneste tipo de gestión estratégica de la tierra como activo, y esta experienciapuede utilizarse como base para establecer directrices en otros países ozonas urbanas.
Conclusiones, recomendaciones y reflexiones 107
• Dictar reglas estables y equitativas para el ejercicio del dominio eminente.El aspecto más controvertido y potencialmente desestabilizador delfinanciamiento de infraestructura urbana basado en la plusvalía de latierra entraña la adquisición por el Estado de tierras privadas o colectivasmediante el ejercicio del dominio eminente u otras facultades imperativas.La capacidad del sector público de financiar infraestructura a partir delincremento del valor de la tierra depende, en parte, de su habilidad paraadquirir más terrenos de los que se necesitan para el proyecto deinfraestructura propiamente dicho y, en parte, de su capacidad para adquirirtierras a un precio que no incluya la capitalización de los beneficios que seespera obtener con el proyecto. En el mundo de Henry George (1879, 1884),se consideraba que el incremento del valor de la tierra generado por lainversión pública pertenecía sin lugar a dudas al público y, en consecuencia, lasautoridades fiscales tenían la facultad de recuperar esa plusvalía. En el mundoactual, los derechos sobre el aumento del valor de la tierra son fuertementecuestionados. Los agricultores, los urbanizadores, los habitantes de lasbarriadas y los especuladores inmobiliarios, así como los Gobiernos, reclamanpara sí la plusvalía generada por la inversión pública. El interés del sectorpúblico por maximizar las ganancias derivadas de la compra y venta de tierrasen ocasiones ha dado lugar a procesos de expropiación abusivos que ignoraronlos reclamos de las demás partes involucradas. La existencia de leyes clarasque definan cómo se puede usar el dominio eminente, las indemnizacionesque se deben pagar y los procedimientos de resolución de disputas esfundamental para poder seguir usando este tipo de financiamiento basado enel valor de la tierra para costear inversiones en infraestructura. Hasta elmomento, varios países han adquirido una experiencia considerable en estetema, que sería útil recopilar y evaluar antes de decidir las políticas nacionalessobre la materia.
• Identificar modificaciones plausibles de los impuestos sobre la plusvalíay los cargos por impacto como instrumentos para el financiamiento deinfraestructura. La modificación de la contribución de valorización enColombia señala la importancia de hacer ajustes prácticos a las técnicastradicionales de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra, de maneraque puedan aplicarse en el contexto moderno. Probablemente el próximodesafío será la aplicación práctica de los cargos por impacto. Numerosasciudades de todo el mundo en desarrollo tienen dificultades para identificarel tipo de cánones de urbanización que pueden imponerse sobre las nuevasedificaciones para ayudar a sufragar los costos de las inversiones eninfraestructura y reforzar los patrones de desarrollo recomendables.
En el cuadro 5.2 se resumen los distintos instrumentos de financiamientobasado en la plusvalía de la tierra que se han analizado en este libro y las medidasnecesarias para su aplicación eficaz. Estos instrumentos se presentan organizadosen orden aproximado de dificultad para su aplicación en la realidad, desde elmás sencillo hasta el más difícil. Este orden, desde luego, no es universal.La viabilidad para la aplicación de cualquier técnica dependerá del contextopolítico de un país y de los antecedentes jurídicos para el uso de distintos tiposde cargos basados en la tierra.
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Cuadro 5.2 Instrumentos de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra
Instrumento Descripción Requisitos fundamentales Dificultad general
Exacciones alurbanizador
Venta o arrenda -miento de tierrasfiscales
Asociaciónpúblico-privada:Inversión privadaen infraestructura“pública”
Impuestos sobrela plusvalía
El urbanizador instala lainfraestructura del predio y delas zonas adyacentes por supropia cuenta.
Se venden las tierras fiscales ylos fondos obtenidos se utilizanpara financiar inversiones eninfraestructura.
El urbanizador instalainfraestructura “pública”a cambio de tierras.
Mediante un impuesto, el sectorpúblico recibe una parte delincremento del valor de la tierraderivado de los proyectos deinfraestructura.
Relativamente sencillo.
Se requiere idoneidad técnica para elinventario y la evaluación iniciales; puederesultar dificultoso desde el punto de vistainstitucional cuando la entidad propietariade la tierra no se beneficia en forma directacon su venta.
Más sencillo que muchas otras formasde colaboración público-privada; peligrode que surjan tratos corruptos o pocotransparentes entre el sector públicoy el urbanizador.
Más adecuado para países con historia enla aplicación de este tipo de impuestos(por ejemplo, los países latinoamericanosde tradición española).
(continúa)
Normas claras; capacidad deplanificación y aplicación paravincular la infraestructura construidapor el urbanizador con los sistemaspúblicos.
Inventario de tierras fiscales, avalúode mercado y decisiones estratégicasacerca del uso más conveniente;subastas abiertas para efectuarla venta.
El mismo tipo de información yanálisis que para la venta de tierras;puede acelerar la inversión privadaen polos de crecimiento esenciales;es fundamental contar con procesoscompetitivos de selección.
Difícil y costoso de administrarpredio a predio; el sistemasimplificado que se adoptó enBogotá parece muy prometedor.
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Instrumento Descripción Requisitos fundamentales Dificultad general
Cargos porimpacto
Adquisición yventa de tierrasexcedentes
Los urbanizadores pagan elcosto de la expansión de todoel sistema de infraestructuranecesaria para el crecimiento.
El sector público adquiere tierrasadyacentes al proyecto deinfraestructura y las vende a unprecio mayor cuando dichoproyecto ya está terminado y elvalor de la tierra ha aumentado.
Se necesita elaborar sistemas simplificadosque reflejen el concepto básico de recuperarlos costos del crecimiento fuera del predioespecífico, sin exigencias técnicasabrumadoras.
Técnicamente es una de las opciones mássencillas; la dificultad reside en alcanzar unacuerdo sobre el ejercicio adecuado deldominio eminente.
Se necesita una sólida capacidadanalítica y de planificación paradeterminar los costos deinfraestructura que conllevará laurbanización en distintos lugares;sólida aplicación de planes deinversión pública.
Se necesita un acuerdo social paraestablecer quién debe beneficiarsecon la plusvalía de la tierra derivadade la infraestructura pública: elpropietario original, el organismofiscal, los ocupantes desplazados uotras partes interesadas.
Fuente: El autor.
Cuadro 5.2 Instrumentos de financiamiento basado en la plusvalía de la tierra (continuación)
110 La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana
Riesgos y limitaciones del financiamiento basado en la plusvalía de la tierraEs bueno terminar con un recordatorio de los riesgos y limitaciones delfinanciamiento de infraestructura basado en la plusvalía de la tierra. Tres riesgosen particular merecen especial atención.
Los mercados de suelo urbano son volátiles, y las transacciones recientespueden ser reflejo de una “burbuja” inmobiliaria. En los países en desarrollo, losprecios de las tierras urbanas no pueden incrementarse a tasas constantes deentre 20% y 30% anual. Los precios han sido volátiles en el pasado y lo serán enel futuro. En la actualidad, los precios de la tierra en las ciudades de países endesarrollo reflejan las condiciones económicas imperantes en todo el mundo,desde el costo y la disponibilidad de crédito hasta el reciclaje de los petrodólares.En las transacciones resumidas en el cuadro 5.2, los compradores de tierras enEl Cairo, Ciudad del Cabo y Estambul eran inversionistas de Dubai, Qatar oArabia Saudita. En marzo de 2008, la MMRDA realizó la subasta de tierras dela propiedad de Bandra-Kurla, en la que dos de los cinco terrenos puestos a laventa no alcanzaron el precio mínimo, mientras que el resto de los precios fueronmás bajos que los obtenidos en noviembre de 2007. El Gobierno de Chinaha tomado medidas deliberadas para enfriar los mercados de suelo urbano acausa de la inquietud que le generaban la excesiva especulación y su impacto enla inflación.
La volatilidad de los precios de las tierras urbanas es parte de la realidaddel mercado. En la práctica, la protección contra este riesgo comienza poridentificar claramente los importes de las ventas de tierra como ingresos decapital que se reciben por única vez y se destinan a proyectos de infraestructuraque se realizan una sola vez. Los riesgos se exacerban cuando las tendenciasrecientes de los precios de las tierras se extrapolan para elaborar planes futurosde inversión de capital, y se magnifican aún más si se permite que parte de losingresos obtenidos con la transacción de tierras se cuele para financiar lospresupuestos de operaciones.
Las ventas de tierras a menudo son poco transparentes y no se rinde cuentasde ellas. La mayoría de estas ventas se realiza de forma extrapresupuestaria. Larendición de cuentas a los ciudadanos acerca del uso de los fondos obtenidos esescasa. Las enormes sumas de estas operaciones invitan a la corrupción y a laapropiación institucional por parte del organismo vendedor, sin reparos en otrasprioridades. Este riesgo puede mitigarse con la difusión pública de lospresupuestos de capital y los balances, en los que se debe informar sobre lasfuentes y los usos de los fondos de los organismos, incluidos los que se generan apartir de las transacciones de tierras. Las leyes especiales que reservan los ingresosobtenidos con la venta de tierras para inversiones de capital pueden evitar queese dinero se desvíe hacia los presupuestos de operaciones. Por otro lado, lasleyes que exigen que las tierras fiscales se vendan en subasta pública reducenel margen para los tratos corruptos con urbanizadores privados.
Es posible que se deban adoptar medidas especiales para que el financiamientoobtenido mediante transacciones de tierras se invierta en servicios básicosmunicipales. Como ilustran los ejemplos analizados en este libro, en la mayoríade los casos, el financiamiento obtenido mediante la transacción de tierras se ha
Conclusiones, recomendaciones y reflexiones 111
destinado a proyectos de transporte urbano o a la infraestructura necesaria paradotar de servicios a nuevas urbanizaciones en la periferia de las ciudades. Se hautilizado con menos frecuencia para financiar inversiones en servicios básicosde infraestructura ya existentes, como la reparación o actualización delabastecimiento de agua, la recolección de aguas residuales o la eliminación deresiduos sólidos. Uno de los motivos de esta situación es que las empresas deabastecimiento de agua y otros servicios básicos, a diferencia de los organismosde transporte o las direcciones de urbanización, por lo general no son propietariasde tierras excedentes que puedan venderse o desarrollarse. En los lugares dondeel Gobierno municipal es responsable de prestar todo el abanico de servicios deinfraestructura, esta distinción resulta menos importante. Los presupuestos sonintercambiables, y el hecho de que el financiamiento obtenido mediante latransacción de tierras ayude a costear proyectos de infraestructura específicosdebería permitir liberar otros fondos y destinarlos a inversiones en serviciosbásicos. Sin embargo, la experiencia demuestra que los propietarios institucionalesde tierras públicas son renuentes a compartir los fondos derivados de esas ventascon otros actores, aun cuando se trate de otros organismos del mismo Gobierno.La solución para este riesgo reside o bien en una reforma del sistema de gobiernoinstitucional, en la que se establezca un presupuesto de capital consolidado, o enun acuerdo de reparto que automáticamente asigne una parte de los fondosobtenidos de la venta de tierras al Gobierno municipal responsable de laprestación de servicios básicos.
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ISBN 978-0-8213-8329-2
La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de lainfraestructura urbana está cobrando importancia creciente en el mundo endesarrollo. ¿Por qué es tan difícil financiar las inversiones en infraestructuraurbana, cuando los valores de las tierras por lo general aumentan a un ritmomayor que el costo de la inversión?
En La plusvalía de la tierra como opción para el financiamiento de lainfraestructura urbana se analiza la teoría en que se apoyan los distintosinstrumentos de financiamiento basado en el valor de la tierra, como el impuestoa la plusvalía, las exacciones a los urbanizadores, los cargos por impacto y elintercambio de tierras fiscales por infraestructura. En este trabajo se incluyennumerosos estudios de casos que ilustran de qué modo se han aplicado losdistintos instrumentos para este tipo de financiamiento y las enseñanzasderivadas de estas experiencias. Esta guía práctica ha sido diseñada paracontribuir a que el financiamiento basado en la recuperación de plusvalíastenga una mayor presencia en los presupuestos de capital de las ciudades, demodo de fortalecer la inversión en obras de infraestructura y los mercadosde suelo urbano.
“En este estudio se muestra que es necesario revisar los enfoques tradicionalesreferidos al financiamiento de infraestructura urbana en los países endesarrollo. Aquí se debaten los motivos por los cuales esta fuente potencial deingresos fue mayormente ignorada por los analistas de los países desarrolladosy se explica por qué debería concederse más atención a este tipo detransacciones. El libro está escrito en un estilo vivaz y sencillo, que no sacrificapor ello el rigor analítico”.
—Robert BuckleyDirector GerenteFundación Rockefeller
“Se puede obtener un enorme caudal de financiamiento para infraestructura apartir del valor de la tierra. El Dr. Peterson presenta un análisis profundo y amenudo innovador. Este libro será un recurso muy útil para un públicoinusualmente amplio: desde consultores internacionales hasta funcionariosnacionales y municipales”.
—Olga KaganovaCoeditora de Managing Government Property Assets: International ExperiencesAsociada PrincipalUrban Institute
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