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La disciplina y efectividad de las bancadas de oposición en el Parlamento en los casos de interpelaciones durante los gobiernos de Toledo, García y Humala (2001-2013)1

The discipline and effectiveness of the opposition groups in Parliament in the cases of interpellations during the governments of Toledo, Humala and García (2001-2013)Estelí Vela, *Gabriela Ruiz,*Sebastián García, *Pablo Roca.*Asociación Civil Politai

ISSN: 2219-4142Vela, Estelí; Ruiz, Gabriela; García, Sebastián y Roca, Pablo. La disciplina y efectividad de las bancadas de oposición en el Parlamento en los casos de interpelaciones durante los gobiernos de Toledo, García y Humala (2001-2013)». Politai: Revista de Ciencia Política, Año 5, primer semestre, N° 8: pp. 99-128.

* Estudiantes de pregrado de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú y miembros de la Comisión de Investigaciones de la Asociación Civil Politai. Correos electrónicos: [email protected] (Estelí Vela), [email protected] (Gabriela Ruiz), [email protected] (Sebastián García), [email protected] (Pablo Roca).

1 SeagradecealaprofesoraMilagrosCamposySandraLindembertporloscomentariosyelapoyobrindadoenlarealizacióndeesteartículo,asícomoaloscomentariosdePaoloSosa.

Politai: Revista de Ciencia Política, 2014, Año 5, primer semestre, N°8: pp. 99-128

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Resumen

Esteartículoabordaelusodelmecanismodecontrolpolíticoparlamentariodeinterpe-laciónaministrosenelcasoperuano,conelobjetivodeidentificarcuálessonlosfactoresqueinfluencianenlaefectividaddelasbancadasdeoposiciónparaaprobarlasmocionesdeinterpe-lacióndurantelosgobiernospost-FujimorideAlejandroToledo,AlanGarcíayOllantaHumala(2001-2013).Tomandoencuentaeltamaño,ladisciplinayelnúmerodemocionespresentadasporcadabancadaparlamentaria,seconcluyequelasbancadasmásefectivassonaquellasquetienenunaltoniveldedisciplinayquepresentanunnúmerodemocionesrazonable,deacuer-doa sucapacidadparaaprobarlos.Parahallar losnivelesdedisciplinadelvotoyefectividadserecopilólosdatosde85mocionesdeinterpelacionesyde36votacionessobresuadmisión.Palabras claves:Mecanismos de Control político, Interpelación, bancadas de oposición, disciplina parlamentaria, Control del Ejecutivo y efectividad Legislativa.

Abstract

Thisarticlediscussestheuseofthemechanism of parliamentary controlofinterpellationtoministersinthePeruviancase,withtheobjectiveofstablishwhichfactorsdeterminetheeffecti-vesofoppositiongroupstoapprovethemotionsofinterpellationstheypresentduringthepost-Fujimori goverrnments ofAlejandroToledo,AlanGarcía andOllantaHumala (2001-2013).Taking into account the size,discipline and thenumberofmotionspresented, this researcharguesthatthemosteffectiveparliamentarygroupshavehighlevelsofdisciplineandpresentareasonablenumberofmotions,inrelationtotheircapacitytoapprovethem.Thelevelsofdisci-plineandeffectivenessofeachparliamentarygroupwerecalculatethroughtherecompilationofdatafrom85motionsand36debatesabouttheadmissionoftheprocess.

Key Words: mechanisms of parliamentary control, Interpellation, opposition groups, parliamentary discipline, Legislative Voting, Executive Control and Legislative Success.

La disciplina y efectividad de las bancadas de oposición en el Parlamento en los casos de interpelaciones durante los gobiernos de Toledo, García y Humala (2001-2013) - Estelí Vera, Gabriela Ruiz, Sebastián García y Pablo Roca


Introducción

Enlossistemasdemocráticos,unadelasprincipalesfuncionesdelParlamentoesladelcontrapesopolíticoalGobierno.Unodelosmecanismosquelepermitecumplirestatareaeslainterpelaciónaministros,herramientaclaveenlarelaciónentreelEjecutivoyelLegislativoyqueplantealapreguntasobrequéconsecuenciastieneelusodeestemecanismoenlaprácticaparalademocraciaylagobernabilidad.

EnelPerú, estemecanismo recobra importancia tras el retornoa lademocracia en el2001,fechaapartirdelacualseobservaquelasbancadasparlamentariaslogranmayorprota-gonismoaraízdesuuso.Noobstante,apesardelaimportanciaganada,elusodeestosmeca-nismosdecontrolpolíticoenelcasoperuanoolatinoamericanohasidopocoabordadoporlaliteratura,ysobretodo,hasidoabordadodesdelosestudiosconstitucionales,enfocándoseenlaaplicacióndelosdispositivoslegales.Portalmotivo,esrelevanteestudiar,desdelaCienciaPolíti-ca,laaplicacióndeesterecurso,específicamenteobservandoelcomportamientodelasbancadasqueseconfigurancomooposición.

Deacuerdoalaliteratura,estatareatomarelevanciapordosmotivos.Porunaparte,seasumequeelgobiernonecesitacontarconmayoríaparlamentariaparapodercumplirconsusfunciones.Porlaotra,seconsideraquesilaoposiciónesmayoritariaenelParlamento,sepuedengenerarescenariosdecrisispolíticaderivadosdeunusoexcesivodelosmecanismosdecontrolpolítico.Tomandoestoencuenta,surgeunainterrogante:¿porquélosgobiernospost-Fujimori,quenocontaronconmayoríaenelCongreso,notuvieronescenariosdeinestabilidadpolíticaquepusieranenpeligrosupermanenciaalmandodelpaís?Enestetrabajoseplanteaquenobastaconobservarquiéntiene lamayoríaenelParlamento,tambiénesnecesarioobservarelcomportamientodelosgruposparlamentariostomandoencuentasusnivelesdedisciplinaydeefectividadparaqueselleguenadar.

Estainvestigaciónsecentraenelanálisisdelcomportamientodelasbancadasparlamen-tariasobservandoelniveldedisciplinaenelvotodelabancadaylascaracterísticaspropiasdelasmismasquenospermitancomprendercuándosonefectivasparainterpelaraministrosdurantelosgobiernospost-Fujimori.Paraello,serecopilóyagrególosdatosdelas85mocionesylas36votacionesquesedieronenelperiododelosgobiernosdeAlejandroToledo(2001-2006),AlanGarcía(2006-2011)yOllantaHumala(2011-2013).2LosdatosfueronextraídosdelportalwebdelCongresodelaRepúblicadelPerú.

Estainvestigaciónsearticulaentrespartes.Enprimerlugar,sedesarrollaunmarcoteó-ricosobreelusodelosmecanismosdecontrolpolíticocomounaformadeoposición.Luegosedesarrollanlasreglasdejuegoquerestringenelusodelainterpelación,atravésdeunanálisissobrelosalcancesylímitesparaelejerciciodelainterpelaciónenlaregiónyenelcasoperuano.Porúltimo,sepresentaelanálisisdelostresúltimosgobiernosyseobservaquétanefectivassonlasbancadasdeoposiciónenelusodeesterecurso.

ElcontrolpolíticocomounaformadeoposiciónenelParlamento

Unsistemapolítico clasificadocomodemocrático constitucional atribuye a laConsti-tución la facultadparaorganizar el ejerciciodelpoder a travésde ladivisiónydistribución.Siguiendo a Loewenstein (1979: 50), esta distribución se da cuando hay varios detentadores

2 Secuentacon36votacionesdeinterpelacionesdelas39encontradas,dadoqueendosoportunidades,doscasosdeinterpe-laciónsedecidieronenunamismavotaciónyunavotaciónfueamanoalzadaporloquenosecuentaconelregistrodelosresultadosdeesavotación.



delpoder,comounaformadegarantizarlalibertadindividualdelosactoresyparaasegurarelcorrectoejerciciodesusfunciones.Losactores,asuvez,debensercontroladosatravésdeotrosdetentadoresdelpoder.Enesesentido,laConstituciónsepresentacomoundispositivolegítimoparaelcontroldelejerciciodelpoderatravésdelforjamientodeunsistemadereglasfijasparalimitarlasposibilidadesdeaccióndelosgobernantes(Burdeau1981).

Elcontrolpolíticosepresentacomounacaracterísticayherramientaquemoldealarela-ciónentreelEjecutivoyelLegislativoyquetratadebalancearlasfuerzasdeestasdosinstitucio-nes.ComoapuntanMarianaLlanosyAnaMaríaMustapic(2006),laConstituciónseconfiguracomounapiezacentraldelaarquitecturademocrática,yaqueprocuraevitarquesemermelaactividaddecontroldelLegislativoporpartedelEjecutivooinclusodelaburocracia.

DemaneraqueelcontrolpolíticoloejerceelParlamentoyseestablecesobrelaaccióngeneraldelgobierno.Elobjetivocentralessupervisarlagestióngubernamental(Mora-Donatto2001:86).Sinembargo,estetipodecontrolsediferenciadeljurídicoolegislativo,yaqueesteúl-timoestárelacionadoalcontrolsobrelasnormas,alaproducciónlegislativayalanormatividadantesquealasdecisionesoaccionesgubernamentales;mientrasqueelcontrolpolíticosecentraenunórganoynosobreunobjetoparticular,enestecasoelEjecutivo.

Enesesentido,elparlamentoevalúalagestiónpúblicadelgobiernoenrelaciónalosresul-tadosysurendimiento (AlcántaraySánchez2001:63).Noobstante,tambiénsecaracterizaporlostitularesdelcontrol,losparlamentarios,sujetosquesedistinguenporsucondición«política»y«cuyointerésendesgastarlaimagendelgobiernoradicaenlaideadecontarconunproyectoalternativo»(Mora-Donatto2010:126-127).

Laliteraturatambiéndiscutesilascaracterísticasdelrégimensonaspectosqueafectanelusodelosmecanismosdecontrolpolítico.EsasíqueJuanJ.Linz(1985)presentaeldebatesobresirealmenteelpresidencialismoes,adiferenciadelparlamentarismo,elmenoscapazdesostenerungobiernodemocráticodebidoalaindependenciadepoderes.Deestemodo,sustentaque,enlossistemasparlamentaristas,existeunamayorestabilidadporquehaymenosconflictosentrepoderes,pueselEjecutivonoestotalmenteindependiente.Encambio,enunrégimenpre-sidencialista,dadalaindependenciaylacontraposicióndepoderes,losmecanismosdecontrolpuedenser utilizadosdeunamaneraquevuelvaconflictiva,disfuncionalydesequilibradalarelaciónentreEjecutivoyLegislativo(Eguiguren2004).Noobstante,JorgeLanzaroplantea,encontraposición,quesonlasmismascaracterísticasdelpresidencialismolasqueseconviertenenatributos(2001):

«Siloqueseprivilegianoestantolasupuestaeficienciadeungobierno‹unificado›,sinolasarticulacionesqueenvezdefacilitaracotanlasoperacionesunilateralesdelapresi-denciayapuestanaunjuegode‹frenosycontrapesos›conunaautoridadexpresamentelimitadayunaautorizaciónpolíticarepartida»(Lanzaro2001:19).

Enesesentido,losregímenespresidencialistas,secaracterizanporbrindarmásincenti-vosyeficaciaalcontrolparlamentario.Laseparacióndepoderesylaautonomíainstitucionalfinalmentepermitenlaexistenciadeunbalanceatravésdeunsistemadechecks and balancesylalegitimidaddeuncontrolparlamentariomástradicionalreferidoalassanciones.

Enlossistemaspresidencialistas,losmecanismosdecontrolpolíticosepresentancomoinstrumentosdelasminorías(Soriano2001:181)parapoderlidiarconeldominiodelamayoríadelgobiernoque,generalmente,estápresentedentrodelparlamentoenestetipodesistemas.Asimismo,puedenperfilarsecomouninstrumentoparafiscalizarlaspolíticasdelEjecutivo.Sinembargo,tambiénpuedeserusado,másquecomounaformadecontrapeso,comounaformadeoposiciónconelobjetivodedesgastaralgobierno.



Siguiendoestalógica,desdeunanálisiscosto-beneficio,endeterminadoscontextos,loscongresistasdelpartidodegobiernopuedenoponersealEjecutivoparaobteneralgúnbeneficiodeello,comoperfilarunaimagendemayorejercicioparlamentario.Estoseexacerbaenescena-rioscomoelperuano,dondelafragmentacióndelcongresoyel«graveproblemaderepresenta-ciónsedebenalapersonalización-individualizacióndelarepresentaciónyladistanciaentreelindividuorepresentanteyelpartidoqueeselegidoparaelgobierno»(Mujica2012).

Enlapráctica,laoposiciónylasminoríassonquienestienenmayoresincentivosy,porlotanto,ejercenlafuncióndecontrol.Así,sibiencorrespondealcongresocomoinstituciónejercerlosmecanismosdecontrolpolítico,sucedequeelmecanismoseejercealinteriordeeste,porgruposobancadasquepuedenrepresentaralasminoríasparlamentarias,lasmásinteresadasenejercersuderechodecontrolpolítico(Mora-Donatto2001:125).

Enesalínea,ManuelAragón(1986:33)explicaquelamayoríapuedefrenarelcontrol«porelParlamento»,peronopuede,deningunamanera,frenarelcontrol«enelParlamento»,yaqueademásdelavotaciónexisteelrecursodeladiscusión.LoqueresaltaesteautoreselhechodequeelCongresonoessolamenteunórganoquetomadecisionesenbaseaunasolavoluntad,ladelamayoría,sinoquetambiénesunespaciopluralqueadmitelasdiscusionesquepuedenemplearseparalafiscalizacióndelgobierno.Porello,elespecialistasostieneque«sehapasadodelcontrolporelParlamentoalcontrolenelParlamento»(Aragón1995:170).

Nosonmuchoslosestudiosquetienenalaoposiciónparlamentariacomoobjetodeestu-dioenpaíseslatinoamericanosconsistemaspresidencialistas(GarcíayMartínez2001).Elénfa-sisenmuchoscasoshaestadopuestoenlassituacionesdebloqueoinstitucionalydeconflictosEjecutivo-Legislativocuandoelpresidentenocuentaconmayoríaparlamentaria.Tambiénhayqueprecisarque,mientrasalgunasdefinicionessongenerales,planteadasenunsentidoamplioypensadasparatodocontexto,otrasbuscanseroperativas.Interesaobservaresteúltimotipoentantopermitadefinirlaoposiciónenuncasoconcretodeanálisis.

El estudio deGarcía yMartínez toma la definición deAltman y Pérez-Liñán (1999:8),entendiendoporoposiciónal«conjuntodepartidosquetienenescañosenelCongresoquenosondelpartidodelgobiernooquenoformanpartede lacoaliciónelectoralqueeligióalpresidente»(AltmanyPérez-Liñan2001:5).SiguiendoconAltmanyPérez-Liñán(1999),«Go-biernoeselpartidoolacoalicióndepartidosquecontrolaelejecutivocomoresultadodeunaseleccionesdeterminadas».Demaneraqueestadefinicióndejafueradelanálisisalascoalicionespost-electorales,unhechofrecuenteenlapolíticalatinoamericana.

Porsuparte,eltrabajodeMorgenstern,NegriyPérez-Liñán,llegaaunadefiniciónmuysemejante: «elgrupode legisladoresquenopertenecenalpartidodelpresidenteni aningúnpartidoqueformapartedelgabinetedeministrosdelpresidente»(2009:6).Noobstante,afirmaqueesunadefiniciónsimplistaelasumirquelosmiembrosdelpartidodegobiernoapoyaránalpresidente.Enesesentido,otroelementoquesetomaenconsideraciónalhablardelcontrolqueejercelaoposicióneslarelevanciadelospartidosylasbancadas,puesatravésdeellosesqueseconfiguralarelaciónmayoría-minoría.

Laoposicióntambiénvaríaenfunciónalacohesiónpartidaria,otradelascaracterísticasdelcomportamientolegislativo.ComomencionaValladares(2009:103),porunidadseentiendeelgradodehomogeneidadentrelosmiembrosdeunpartidoocoaliciónensusvotaciones,pro-ductodelacohesiónydisciplinadelpartidoocoalicióndepartidos.LacohesiónesentendidaporMorgenstern(2004:86-89)comolaafinidadqueexisteentrelosmiembrosdeungrupode-bidoalavaloracióndelaetiquetapartidariaporrazonesideológicas,programáticasoportemaselectorales.Ladisciplina,porotrolado,esdefinidaporCarey(2003:199)como«elconjuntoderecursosdelosquedisponeungrupo,osuslíderes,parapersuadiroencuadrarasusmiembros»,atravésdeincentivosocastigos.



Dadoquelaaprobacióndelaadmisióndealgunosmecanismosdecontrolalplenoexigeundeterminadonúmerodevotosafavor,ladisciplinayeltamañodelosgruposparlamentariosdeoposiciónsondosvariables importantesaconsiderarenelanálisisdesueficacia.Deellasdependeríaeléxitodelasaccionesdecontrolparlamentario.

El concepto de eficacia aplicado al congreso como institución en su conjunto y a loscongresistasindividualmentehasidofocalizadoexclusivamentealafunciónlegislativa.Así,esta‘operacionalización’delconceptonopermiterecogerotrosaspectosimportantescomolacali-daddelaproducciónlegislativaylafuncióndelarepresentaciónycontrolpolítico.LoqueenesteartículointeresaanalizareslaeficaciadelosgruposparlamentariosmedidaatravésdelasaccionesdecontrolempleadasparabalancearelpoderdelEjecutivoysupervisarlasaccionesdelgobierno.DemaneracontrariaalestudiodeYamamoto(2007)sobreinstrumentosdecontrolparlamentarioqueasumecomoeficazuninstrumentodecontrolsiesquepuedeserefectiva-menteusado,esdecir,siunamayoría(oficialistaodelpartidodegobierno)nopuedeimpediraungrupominoritariohacerusodeeste.

LacomposicióndelCongreso,eltamañodelosgruposparlamentariosydelascoalicionesqueformalaoposición,asícomosuvariacióneneltiempo,sonvariablesrecogidastambiénenesteestudio.Seasumequesilosgruposobancadasdeoposición,olaoposiciónensuconjunto,sondemayortamañoylavotacióndemuestraalgúngradodedisciplina,seránmáseficacesylamociónpresentadatendrámayoréxitoensuaprobación.

Ensíntesis,resultaimportantedestacarqueunaformadeobservarlasrelacionesentreelEjecutivoyelLegislativoesatravésdelosmecanismosdecontrolpolítico.Sinembargo,dadoqueelCongresoseconfiguraenbancadasparlamentariasquepuedencomportarseonocomooposiciónalgobierno,esnecesarioobservar sucomportamiento.Porestemotivo,elpresenteanálisissecentraenelusodelmecanismodeinterpelaciónaministrosobservandoladisciplinaylaeficaciadelasbancadasqueseconfigurancomooposiciónparasuaprobación.

Paraahondarenlaformaenlaquesecomportanlosgruposparlamentariosconrespectoalainterpelación,esnecesariorevisarelmarcoconstitucionalquelasregula.Paraello,sehaceunabreverevisióndelmarcoconstitucionaldelaregiónydelcasoperuano,haciendoénfasisenlaslimitacionesyelalcancequeseestableceparaelejerciciodelainterpelación.

Lainterpelaciónaministros.LasreglasdeljuegoenAméricaLatinayelPerú

ApesardequeenAméricaLatinaexisteunaolademocratizadoradesde1980,sediscuteelbuenfuncionamientodelsistemapresidencialistapresenteenlospaísesdelaregión.Frentealasproblemáticasqueelmodelogeneródesdeunatempranaépocarepublicana,unasoluciónfrecuentehasidolaincorporacióndefrenosalmodelopresidencial.Esasíquesehanintroducidoalgunosmaticesyrasgosdelmodeloparlamentariocomo‘mecanismosanticaudillistas’.

UnodeestosmecanismoseseldeinterpelaciónalosministrosdeEstado.Estepuedeserusadocomocontrolpunitivo,entantosepretendadeslegitimareinclusodesestabilizaral(partidode)gobierno.SepuedeentenderquelainterpelaciónconfiguralarelaciónEjecutivoyLegislativocomounmecanismodecontrolhorizontal(O›Donnell2003)einter-órgano,dadoquefuncionaentrediversosdetentadoresdepoderquecooperanenlagestiónestatal(Loewens-tein1979).

Enesesentido,elmecanismode interpelaciónconsisteen lademandade informaciónenunasesiónpúblicaporpartedelLegislativoalEjecutivoenlaquesebuscaunarendicióndecuentassobreasuntosdeinteréspúblico(GarcíaToma2011),conelfinde«dilucidarrespon-sabilidades»enlatomadedecisionesdelsectordelministeriointerpelado(Campos2009).El



ejerciciodelmismoconsisteenlapresentacióndeunamociónfirmadaporunnúmerodeparla-mentariosaunmiembroogabineteensuconjunto.Generalmenteseentregapreviamenteunacopiadelinterrogatorio,llamadopliegointerpelatorio,quetendráqueresponder.Esdecarácterobligatorioypuedederivarenunacensura(Tuesta2008:11).

NotodaslasconstitucionesdeAméricaLatinacontemplanlafiguradelainterpelación,peroenlasquesíaparece,laformaenquesemanejadichomecanismoesdiversa.Enestesen-tido,enalgunospaíses,eldispositivolegalesmásestrictoqueenotros;esdecir,existenmásrequisitosparapoderlograrinterpelaraalgúnministroyremoverlodelcargo.ElmodoenquesehayaconfiguradoelsistemadegobiernoyelarreglodelParlamentoenlospaísestambiéntieneefectoen laocurrenciade las interpelacionesaministros.Queel legislativoseaunicameralobicameraltieneconsecuenciasdistintaseneldesarrollodeestemecanismodentrodelospaísesdeAméricaLatina.

LaTablaN°1presentacómosedisponede la interpelaciónen losdiferentespaísesdeAméricadelSur.Delos10paísesrevisados,3nolacontemplaban:Brasil,ColombiayEcuador.Enlosquesíexiste,deserbicamerales,ambascámaraspuedenformularelprocesodeinterpela-ción,salvoenelcasodeChile,dondesololaCámaradeDiputadoscuentaconestafacultad.Porotrolado,paraquelainterpelaciónsede,esnecesariaunaetapapreviaenlaquesepresentalamoción,enloscasosdeBolivia,Chile,UruguayyPerú.Deestamanera,losrequisitosdefirmasoadherentesvarían,mientrasqueenUruguayyChileserequiereunterciodeloscomponentesdellegislativo,enPerúnoserequieremásdeun15%delnúmerolegaldecongresistas.

Tabla 1. Requisitos y Alcance de la Interpelación en las Constituciones de la región

PAÍS¿Qué cámara tiene

facultades para presentar?

Requisitos de la interpelación Alcance La interpelación como actividad

N° de firmas para el pedido de interpelación

N° de firmas para aprobación de inter-

pelación

¿Quiénes pueden ser interpelados?

IndependienteParte de un

proceso

ARGENTINA 2 Cámaras Mayoría absoluta de cualquiera de las cá-maras

Solo el jefe del gabinete de Ministros

-1. Informes 2. Interpelación 3. Censura

BOLIVIA 2 CámarasUno o más senadores/diputados

Ministros (individual y colectivamente)

X -

BRASILNo existe la interpe-lación

No existe la interpelaciónNo existe la interpe-lación

No existe la interpela-ción

No existe la in-terpelación


CHILE Cámara de diputados1/3 de diputados presen-tes en la sala

Ministros X -

COLOMBIANo existe la interpe-lación





ECUADORNo existe la interpe-lación





PARAGUAY 2 Cámaras Mayoría absoluta

Ministros y altos fun-cionarios. No se podrá interpelar al Presidente de la República, al Vi-cepresidente, ni a los miembros del Poder Judicial en materia ju-risdiccional.

-

1. Pedido de informes 2. Interpelación 3. Voto de Censura

PERÚ Unicameral15% de congresistas del número legal.

El tercio de congresis-tas hábiles.

Ministros X -



PAÍS¿Qué cámara tiene

facultades para presentar?

Requisitos de la interpelación Alcance La interpelación como actividad

N° de firmas para el pedido de interpelación

N° de firmas para aprobación de inter-

pelación

¿Quiénes pueden ser interpelados?

IndependienteParte de un

proceso

URUGUAY 2 Cámaras1/3 de los componentes de la Cámara de Repre-sentantes

1/3 del número de vo-tos de los componen-tes de la cámara

Ministros X -

VENEZUELA Unicameral Cualquier funcionario del Poder Nacional, Es-tadal o Municipal

X -

Elaboración propia. Fuente: Political Database of The Americas. Georgetown University.

Sinembargo,Boliviatieneunlistadoderequisitosaúnmenorencomparaciónalcasoperuano,dadoquebastaconlafirmadeundiputadoosenadorparapresentarunamocióndeinterpelación.Además,senecesitasolounterciodeloscongresistashábilesparapoderaprobarunamociónde interpelación,al igualqueenUruguay.Porelcontrario,existenpaísesen loscualessenecesitamayoríaabsoluta,comoenParaguayyArgentina.

Justamenteesenestosdoscasosenloscualeslainterpelaciónespartedeunprocesoquepuedederivarenunacensura,porloquelamayoríaabsolutajustificaríaesteposibleresultadodelproceso.Encuantoaquiénesselespuedeaplicarlafiguradelainterpelación,estáclaroqueesalosmiembrosdelEjecutivo.Enesesentido,elcasoperuanoesbastantesimilaralosdemáspaíses.NoesextrañoyaqueencasitodosloscasosseapliquealosministrosdeEstado.

Finalmente,enelPerú,elmecanismodeinterpelaciónesindependiente,puesnoespartedeunprocesoquederivaenlacensura.Estacaracterísticasecompartetambiénconcasitodoslospaísesque,ensusconstitucionesoensusreglamentosdelcongreso,locontemplan:Bolivia,Chile,UruguayyVenezuela.

Deestamanera,seobservaque,enelPerú,lainterpelacióntienerequisitosmenoresparasupresentaciónyaprobaciónencomparaciónalosdemáspaísesdelaregión,yademásnoestásujetaalcumplimientodeprocedimientosanterioresniconstituyeunacausaldeprocesosposte-rioresquepodríaninvolucrarunamayorresponsabilidadpolíticaparaelparlamento.

Dada lamenor cantidadde restricciones exigidas, se entiendeque lasbancadasparla-mentariaspuedentenerunmayormargendeacción.Paraentendermejorcómoelparlamentoperuanohahechousodelainterpelaciónseharáunarevisióndelaliteraturaquehatratadosuaplicaciónenlosgobiernospost-Fujimori.Peroprimeroabordaremossuusoenlosgobiernosde-mocráticosanterioresaFujimori,desdequeseincorporadichomecanismoconstitucionalmente.

LainterpelaciónenelPerúcomounaformadeejerciciodeoposición

ElPerú,comocasitodoslospaísesdeAméricaLatina,tuvoduranteelsigloXIX,unpe-riodocaracterizadopordictadurasygobiernospresidencialistas;sinembargo,adiferenciadesusvecinos,suclasepolíticafueconscientedequehabíaquefrenarlospoderesdelpresidenteycreyóque lamejormaneraera introducirelementosparlamentariosdentrodel sistemapresidencial.Esasíquesepresenta,enlaconstituciónde1828,lafiguradeMinistrodelEstadoyconellaelreferendoministerial(GarcíaBelaunde2009:122).

Más tarde, en la constituciónde1856, se introduceelConsejodeMinistrosy, en lasleyesministerialesdecomplementode1856,1862y1863,seincorporanlasfigurasdelvotodecensuraylainterpelaciónparlamentaria.Estosmecanismosseempleandurantelavigenciadelas



sucesivasconstitucionesde1860y1920,peroesreciénenlaconstituciónde1860queseincor-poraporprimeravezelmecanismodeinterpelaciónalosministros,queserátomadoencuentaenlasconstitucionessiguientes.Posteriormenteyhastalaconstituciónde1933,seincorporanotrosmecanismosconstitucionalesquepermitenmayoresprerrogativasparlamentariasdecon-trolsobreelgobierno(GarcíaBelaunde2009:122).

Lainterpelacióntieneuncarácterpolítico,enelsentidodequebuscalaresponsabilidadpolíticadelosministrosdelgobierno,puesnosolocuestionasudesempeño,sinolapolíticadelgobiernoensí.Deesamanera,tambiénconstituyeunmecanismoparaejercerlaoposiciónpo-líticaalgobiernoensuconjunto.Esporestoquesevuelvepartedelasprincipalestareasdelasbancadasparlamentariascomopartedesupropiaestrategiaparacontrolaralgobiernoyconfi-gurarsecomolaprincipalfuerzaopositora.

Enlahistoriademocráticaperuana,seobservaquelainterpelaciónadquiererelevanciaen la relación entre gobiernoyoposición, teniendoun rolmás importante amedidaque losgobiernoslidiaronconunaoposiciónmayoritariaenelparlamento.Laliteraturaseñalaque,enestoscasos, losgobiernostuvieronmuchamenorcapacidadpolíticaparapoderenfrentara laoposiciónenelparlamentoyllevaracabolaspolíticasministeriales,puesenfrentaronnumerososcasosdeinterpelaciónycensuradeministrosydegabinetesenteros.Alalarga,estogenerabauncostoalpartidogubernamentalpueshabíaqueremplazardichoscargosconpolíticosaliadosyreformularlaspolíticasparacontarconlaaprobacióndelParlamento.

Enlahistoriaperuana,seencuentrandoscasosenlosquelosgobiernosnocontaronconmayoríaparlamentaria,mientrasquelaoposición,sí.Estosfueronlosgobiernosdemocráticosquetrascurrieronenelperiodoentrelaconstituciónde1933hastalaconstituciónde1979:eldeJoséLuisBustamanteyRivero(1945-1948)yeldeFernandoBelaundeTerry(1963-1968).MientrasqueelgobiernodemocráticodeManuelPardo(1956-1962),quetambiéntrascurreenestemismoperiodo,contóconunamayoríaparlamentariaasufavorquelepermitiógobernar(GarcíaBelaunde2009:127);sinembargo,fuederrocadodíasantesdeculminarsumandatofrutodelacoyunturaelectoraldelmomento.

Porelcontrario,enlosgobiernosdeBustamanteyBelaunde,lastensionespolíticaslleva-ronaescenariosdeinestabilidadqueculminaronengolpesdeEstado(Tuesta1995:60).Comosemencionóanteriormente,ambosgobiernosnocontaronconunamayoríaparlamentaria.Lue-godequeelgobiernodeBustamanterenunciaraalaspresionespolíticasdelAPRA(partidoconelquepostulóencoaliciónalaseleccionesjuntoalFrenteDemocráticoNacional)yoptarapornoincluirloensuprimergabineteministerial,lamayoritariabancadaapristaatacóduramentealgobierno,interpelóalMinistrodeAgriculturacondosmesesenelcargoycensuróaseisgabine-tes.LacrisispolíticageneradaculminóconelgolpedeestadodelGeneralOdríaquepusofinauncortogobiernodetresaños.

Deigualforma,enelcasodelprimergobiernodeBelaunde,laoposiciónparlamentariadelacoaliciónconservadoraformadaporelpartidodelGeneralOdríayelAPRAbloqueómu-chasdelaspropuestasreformistasdelabancadaparlamentariadegobierno,laAlianzaAcciónPopular-DemocraciaCristina.ElParlamentointerpelóycensuróreiteradamentealosministros,creandounclimadeinestabilidadpolíticaquedeterioróseveramenteelrégimenyquefavorecióelgolpemilitardelGeneralVelasco(GarcíaBelaundeyEguiguren2008:3).Esasíquelosme-canismosdecensuraydeinterpelaciónfueronutilizadoscomounaformadeejercerlaoposiciónalgobierno,desgastandosucapacidadpararemplazaralosministrosinterpeladosygenerandounclimadeinestabilidadpolítica.

Porsuparte,elrechazomasivoquetuvoelgobiernodeBelaundeenelCongreso,derivóenlaimposibilidaddeaprobarlareformatributaria,locualobligóalgobiernoacambiarsucesi-vamentedeministrosygabinetes.Lasinterpelacionesylascensurasreflejabanelrechazofrente



alaspolíticasqueelgobiernobuscabaemprender,particularmente,enelaspectotributario.Sinembargo,ademásde los factorescoyunturalesqueexplicabandichaposicióndelParlamento,comoseñalaKucynski,larazónprincipalsedebióalaactituddeoposicióndelAPRAligadaasuestrategiaelectoralpara1969.

«LaestrategiaconsistíasimplementeenmanteneralgobiernodeBelaúndelosuficiente-mentedesacreditadocomoparaasegurarunavictoriadelAPRAen1969,peronotantocomoparaqueelAPRAheredarauncaos»(Kucynski1980:223).Deesamanera,laoposiciónapristaparecíaestarorientadanotantoporelasuntodelosimpuestosensíolapolíticadelgobierno,sinoporunaelecciónpresidencialquealfinalnuncaserealizó(Kucynsky1980:223).

SiguiendoloqueseñalanGarcíaBelaundeyEguiguren,aquellosgobiernosquecarecíandeunamayoríaparlamentariaasufavor,derivabanenenfrentamientosentreelEjecutivoyelParlamento,loscualesconllevaronaescenariosdecrisispolíticaeingobernabilidad,ysirvieroncomofundamentoparalarupturadelordenconstitucionalylainstauracióndeunrégimendefactoencabezadoporungobiernomilitar(GarcíaBelaundeyEguiguren2008:3).Así,seidenti-ficaenestosgobiernosquelaconfiguracióndelacomposicióndelasbancadasdegobiernoydeoposiciónincentivabaenmayoromenormedidaelusodemecanismosdecontrolpolíticocomoeldecensuraeinterpelación.

Adiferenciade loocurridoenel gobiernodeBustamantey enelprimergobiernodeBelaunde,enlosgobiernosdelperíodocomprendidodesdelaconstituciónde1979alade1993,esdecirenelsegundogobiernodeBelaunde(1980-1985)yeneldeAlanGarcía(1985-1990),elParlamento,ainiciativadelaoposición,logróunnúmeroreducidodeinterpelacionesaministrosynoselogrócensuraraninguno.Enestoscasos,elEjecutivoostentabaunamayoríaabsolutaenelCongresoquesiemprerespaldótodaslasgestionesministerialescuestionadas(Tuesta1995:60).Esasíque,enestosdostiposcontrapuestosdegobiernos(conysinmayoríaparlamentaria),lainterpelaciónylacensurafueronusadascomounaformadehaceroposición:elLegislativoseconvirtióenelprincipalobstáculoyenloscasosreseñadosconllevóalacrisisdelgobierno(Tuesta1995:61).

Deesamanera,talcomoseñalalaliteratura,enloscasosenlosquehabíaunamayoritariaoposiciónenelParlamento,asícomounaltogradodepolarización,hubounmayorusodelosmecanismosdecontrolpolíticodeinterpelaciónycensura.Debidoaquelainterpelaciónnosologeneracostospolíticosalgobierno,sinoqueesunadelasprincipalesactividadesdelasbancadasopositoras,esimportanteanalizarcuálesseconfigurancomotalesyquétanefectivassonparalaaprobacióndelasinterpelacionesaministrosdelgobierno.Sibienenestacuestióneltamañodelabancadaesfundamental,¿quéotrosfactorespuedenexplicarlaefectividaddelaoposiciónparaaprobarlasmocionesdeinterpelación?

Esta investigaciónbusca responder adichapregunta, centrándose en la efectividaddelasbancadasparlamentariasdeoposiciónenlosgobiernospost-Fujimori.Paraello,ademásdeltamañosuficientequerequierelaoposiciónparapresentaryaprobarmocionesdeinterpelación,tambiénsetomanencuentaotrosfactorescomoelniveldedisciplinaenlasvotacionesenlasquesedecidelaadmisióndelasmociones.Conello,sebuscacorroborarlaexistenciadeunacuerdoalinteriordelabancadaconrespectoaloscasosdeinterpelacionesysiesqueesteacuerdovaríadependiendodeltema,elministrointerpeladooelsectordeinterés.Porotrolado,tambiénseobservaunacuerdoentredeterminadasbancadasparlamentarias,conelobjetivodecorroborarcuálesseconfigurancomooposiciónosiexisteunacoalicióndeoposición.Porúltimo,semideelniveldeefectividaddelasbancadasdeoposiciónentérminosdeaprobacióndelasmocionesdeinterpelaciónpresentadas.



LaconfiguracióndelasbancadasdeoposiciónenelParlamento,sudisciplinayefectivi-dadenlasinterpelaciones,enlosgobiernosdeToledo,GarcíayHumala(2001-2013)

Metodología

Conelobjetivodeverelcomportamientodelasbancadasdeoposiciónenelparlamentoperuanoenestostresgobiernos,sedivideelanálisisestudioentrespartes.Primero,sedesarrollacómosehandadolasinterpelacionesencadaperíodo.Paraello,seagregaronlosdatosdelasinterpelacionespresentadasduranteestosaños,obtenidosenelportaldelDepartamentodeIn-vestigaciónyDocumentaciónParlamentariaydelManualdelControlParlamentario.Deestamanera,sepresentantresgráficos:elprimeromuestraunrecuentodelnúmeropresentadasencadagobierno,elsegundoseccionaestainformaciónporañodegobierno,yeneltercergráficosedividenlasinterpelacionesporministerios.

Lasegundapartedelanálisisbuscaidentificarcuálesfueronlasbancadasqueactuaroncomooposiciónenestoscasos.Paraelloseobservandosaspectos.Enprimerlugar,seidentificóalasbancadasquepresentaronmayoritariamentelasinterpelacionesencadagobiernopormediodelarecopilacióndelasquefirmaronysustentaronenelplenolas85planteadasdurantelostresgobiernos.Ensegundolugar,seobservósiexistíaacuerdoentreaquellasbancadasquevotaronafavordelasinterpelaciones,loqueevidenciaríaquemásdeunasecomportaracomooposiciónolaexistenciadeunacoalicióndeoposición.Paraelloseobservaronlas36actasdevotaciónsobrelaadmisióndelasinterpelacioneseidentificóelsentidodelasvotacionesdelamayoríadelabancada,afavor,encontraoabstención,ysemidiósuconcordancia.

Paracorroborarlaexistenciadelacuerdoentrelasbancadasrespectoalasvotacionesdelainterpelación,secategorizólasvotacionesyseempleólaherramientaestadísticadeacuerdoKappadeCohen3enelsoftwareSPSS.EnloscasosenlosquenosepudohallarelestadísticodeKappa,sedebióaquelasvotacionesentrelasbancadaseransistemáticamenteigualesyportantoelsoftwarelasreconocíacomoconstantes.Paraestoscasosseprocedióacompararlahomoge-neidaddelasvotacionesentrelasbancadasencadavotación.

Latercerapartedelanálisispresentaelniveldedisciplinadelasbancadasdeoposiciónencom-paraciónalasdemás,respectoalasvotacionesdeinterpelación,paraevidenciarsisuvotaciónrespondeaunacuerdodebancadaosedebealvotoindividual.Asimismo,semideelniveldeefectividadenlaapro-bacióndelasmocionesquepresentaron.AdiferenciadelamayoríadelosestudiossobredisciplinaenelParlamento(Valladares2009;Campos2008)quetomanencuentaunperiodomáscortodeestudioperoanalizanlasvotacionessobredistintostemas,estainvestigacióntomaencuentaunperíodomayordeestudio,perosoloanalizalasvotacionessobreuntemaespecífico:lasinterpelaciones.

Paracalcularelniveldedisciplinaseobservó,enlas36actasdevotacionesdeinterpela-ción,elnúmerodecongresistasquevotaronenelsentidomayoritariodelabancada.Estacifrafuedividaentreeltotaldelnúmerodecongresistasdelabancadapresentesalmomentodelavotación.Deestamanera,setomaencuentalasvotacionesafavor,encontra,lasabstencionesylasvotaciones«sinrespuesta»osilencios,masnosetomaencuentalasausencias,yaqueeltotalcongresistasdelabancadasehallaenbasealospresentesydelosquesetieneconstanciaenelactadelavotación.Seexcluyealoscongresistasqueseausentanpordiferentesrazonescomoviajederepresentación, licenciaosuspensión,etc.,yaquenosepuedendeterminarcuálesdeestostiposdeausenciasrestancapacidaddedisciplinaalasbancadas.

3 LahipótesisnuladelapruebadeKappadeCohenesquenoexisteacuerdo.Silapruebaessignificativa,esoquieredecirqueserechazalahipótesisnulayporlotantohabríaacuerdo.Yluegoseobservaelestadísticoquevade0a1siendo0eldesacuerdototaly1elacuerdoperfecto(Cortésetal.2010).



Paracalcular laefectividadde lasbancadasdeoposiciónparaaprobar lasmocionesquepresentaron,seobservacuálesfueronlasquelaspresentaronysecomparaconelresultadodelasvotacionesdelasinterpelaciones.Deestaforma,sehayaunratiodeefectividaddividiendoelnú-merodelasmocionesadmitidassobreelnúmerodelasmocionespresentadas.Paraelloserecopilólainformacióndelas85mocionesdeinterpelaciónpresentadasenelperiodo2001-2013yseagrególasvotacionesdelos36debatesparasuadmisiónrealizadosenesteperiodo.Losdatosfueronex-traídosdelportalwebdelCongresodelaRepúblicadelPerúytodaslasbasesdedatosconstruidaspararealizarlastablasygráficossepuedendescargardeestelinkhttp://goo.gl/mga5XJ.

InterpelacionespresentadasdurantelosgobiernosdeAlejandroToledo,AlanGarcíaylosdosprimerosañosdeOllantaHumala

Lainterpelacióncomomecanismoconstitucionaltiene,ademásderequisitos,unprocedi-mientoparasuaprobaciónqueconstadetresetapas.Enlaprimera,sedacuentaenlasesióndelple-nolapresentacióndelamocióndeinterpelaciónaunoovariosministrosacargodeunabancadaparlamentaria.Estamocióncuentaconunpliegodepreguntasconlasfirmasdelosparlamentariosadherentesyseapruebaponerloenagendajuntoconlasdemásmociones.Enunasegundaetapa,sedebateenelCongresosuadmisiónysevotaparadecidirsiesqueefectivamenteseinterpelaráonoaunministro.Deseradmitida,pasaaunaterceraetapaenlaqueelministroseveobligadoaasistiralplenopararespondersobrealgúnasuntoreferidoasusector.

Deesa forma, las interpelacionespresentadaspuedenprosperarono.Las razonesporlasqueno lleganadarsepuedenserporquefueronrechazadasen lavotación,en laetapadeadmisiónadebate,oporquenollegaronacumplirconlosrequisitosoprocedimientosadminis-trativos.Enelperiododeanálisis,talcomoseobservaenelGráfico1,ungrannúmerodeinter-pelacionesnoprosperarondebidoarazonesprocedimentales.Así,enelgobiernodeToledo,12interpelaciones,esdecirel54%deltotalpresentado,noprosperaronporestosmotivos;mientrasqueenelgobiernodeGarcíafueron20oel47%deltotal;porsuparte,enlosdosprimerosañosdeHumala,fueron15oel65%deltotaldepresentadas.

Ahorabien,existendiversasrazonesprocedimentalesporlasquenollegaadarselainter-pelación.UnadeellassedebeaquepuedeserbloqueadaporelministroalsolicitaralCongresoasistirporcuentapropia.EsterecursofueutilizadopordosministrosdeEconomíayFinanzasenelperiododeAlejandroToledo:JavierSilvaRuete,enel2002,yPedroP.Kuczynski,enel2005.Alhaberacudidovoluntariamente,seretiraronfirmasdelamoción7266,quedandosinelnúmerorequerido.

Otradelasrazonesparaquelasmocionessetrunqueneselretirodelasfirmas,yaqueloscongresistastienenlafacultadderetractarse(verTabla1).EnelgobiernodeToledo,6delas12mocionesdeinterpelaciónquenopasaronportemasprocedimentales,estuvieronmarcadasporelretirodefirmas.EnelgobiernodeGarcía,5de20mociones,estuvieronligadasalamismarazón.YenelcasodelgobiernodeHumala,en6delas15,tambiénhubounretirodefirmas.

Porúltimo,unatercerarazónsedebealafacultadquetieneelConsejoDirectivoparadecidir sobre lasmociones.Este órgano acuerda, enmuchos casos, archivar lasmociones deinterpelaciónpornoproseguirelprocedimientoreglamentariooporlarenunciaocambiodelministroencuestión,porejemplo.Noobstante,existencasosenloscualeslasmocionesnosevenensesióndeConsejoDirectivoonosetramitan.

Ahorabien,ensuma,dentrodelperiododeestudio(2001-2013)sepresentaronuntotalde85mocionesdeinterpelación.ComosepuedeobservarenelGráfico1,delas22interpelacio-



nesquesepresentaronalosministrosdelgobiernodeAlejandroToledo,10llegaronalasegundaetapadelaadmisiónadebateydeellassolo8fueronadmitidas,esdecirun36%deltotal.EnlosgobiernosdeGarcíayHumalaelporcentajede las interpelacionesadmitidasdisminuyea27%y22%respectivamente;sinembargo,elnúmerodeinterpelacionesquesepresentanvaenaumento.Así,enlosdosprimerosañosdeHumala,sepresentaron23interpelaciones,másqueentodoelgobiernodeToledo.

Gráfico 1. Interpelaciones presentadas por Gobierno

Elaboración Propia. Fuente: Manual del Control Parlamentario.

Peronosolohaydiferenciasentreelnúmerodeinterpelacionespresentadasyadmitidas,sino que también el número de interpelaciones varía en cada año de gobierno.Tal como semuestraenelGráfico2,duranteelgobiernodeToledo(2001-2006),sepresentaronpocashaciaelfinaldelperíodo,mientrasquedurantesusegundoañosepresentaronhasta10mocionesdeinterpelación.Noobstante,dedichonúmero,solo2fueronadmitidasenelCongresotras lavotación.LasmocionespresentadasalprincipioestuvieronrelacionadasalanecesidaddeunamayorpresenciaestatalenciertossectorescomoelagrícolayfrentealMagisterio;perotambiénserelacionaronalpedidodeinformaciónsobrelarelacióndelgobiernoconlaempresaprivadacomoTelefónicaylasempresasaseguradorasdelSOAT.

ElgobiernodeAlanGarcía(2006-2011)sífueobjetodevariosintentosdeinterpelación.Soloensuprimerañodegobierno,fueron9lasmocionespresentadas,relacionadosaconflictosminerosyirregularidadesencomprasparalaPNP,adiferenciadeToledoquesolorecibió3in-tensionesdeinterpelacióndurantesuprimeraño.Hubounaumentodeinterpelacionesdurantesutercerycuartoañodegobierno,enloscualessepresentaron10y11respectivamente,delascualeslostemasmásplanteadosestuvieronrelacionadosairregularidadesenelgobierno(com-pras,ventas,concesiones),alaconflictividadsocialyalosrecursosenergéticos.Duranteelterceraño,delas10mocionespresentadas,fueronadmitidassolo4,delascualeslamásrepresentativapodríaserlamoción7715ligadaalossucesosdeBagua;mientrasqueduranteelcuartoañodelas11mocionespresentadassolo3fueronadmitidas.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%Alejandro Toledo

(2001-2006)Alan García(2006-2011)

Ollanta Humanla(2011-2013)

Admitidas Rechazadas No se debatieron por temas procedimentales

12 20 15

2 10

3

8 11 5



Gráfico 2. Número de interpelaciones presentadas por año de gobierno

Elaboración Propia. Fuente: Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria, Congreso de la República del Perú.

LoparticulardelgobiernodeOllantaHumala(2011-2013)esque,durantesusdosprime-rosaños,fueronpresentadasmásmocionesdeinterpelaciónaministrosquedurantelosprimerosdosañosdeToledoyGarcía.Elpuntomásalto,encomparaciónconlosotrosgobiernos,fuesusegundoaño,enelcuálsepresentaron16mocionesdeinterpelación.Noobstante,deaquellas,solo4fueronadmitidas.

Porotro lado,elnúmerodeinterpelacionespresentadatambiénvaríadependiendodelministerioalcualsepresentan.ComoseobservaenelGráfico3,duranteelgobiernodeAle-jandroToledo,fueelMinisteriodeEconomíayFinanzasalquemásseintentóinterpelar.CaberesaltarquePedroP.Kuczynskifueobjetodedichasmocioneshastaen4oportunidades,asis-tiendoaresponderelpliegointerpelatoriodosveces.ElsegundomásinterpeladofueelMiniste-riodeAgricultura,conhasta4mocionesdeinterpelaciónpresentadasaesesector.

Gráfico 3. Número de Interpelaciones presentadas por Ministerio

Elaboración Propia. Fuente: Manual del Control Parlamentario. Congreso de la República.

18

16

14

12

10

8

6

4

2

01ero. 2do. 3ero. 4to. 5to. Año de Gobierno

2

5

34

6

3

7

111010

16

Alejandro Toledo(2001-2006)

Alan García(2006-2011)


109876543210N°

Inte

rpel

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Alejandro Toledo(2001-2006)

Alan García(2006-2011)


MinisteriosInte

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Ambiente

Desarro

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Salud



ElgobiernodeAlanGarcíatambiénfueobjetodemúltiplesmocionesdeinterpelación,concentradasprincipalmenteen4ministerios.9fueronpresentadasalMinisteriodelInterior,sobrelaconflictividadsocial,comoelcasodeBagua,ydeseguridadciudadana.8mocionesfue-ronpresentadasalMinisteriodeEnergíayMinas,7alaPresidenciadelConsejodeMinistrosy6aTransportesyComunicaciones.

DurantelosdosprimerosañosdelgobiernodeOllantaHumala,sepresentaronunma-yornúmeromocionesdeinterpelaciónalMinisteriodeProducción.Delas4mocionesaesesec-tor,GladysTriveñofueobjetodeellasentresoportunidades.ElsectordeRelacionesExteriorestuvo3pedidosdeinterpelación.UncasoparticulareseldelMinisteriodeDesarrolloeInclusiónSocial,elcual,apesardehabersidocreadoreciénenel2011,fueobjetode2interpelacionesconrespectoalosprogramassocialesdelsector.LaministraacargofueCarolinaTrivelli.

Laconfiguracióndelabancadadeoposiciónatravésdelusodelainterpelación

Paraidentificaralaprincipalbancadadeoposiciónenloscasosdelasinterpelaciones,nobastaconconsideraralpartidoquequedóensegundolugarenlaseleccionespresidencialesyqueocupalasegundaoprincipalfuerzaenelParlamento;sino,esnecesarioobservarcómosecom-portadichabancadaconrespectoalpartidodegobierno.Deesamanera,ademásdeidentificaralasbancadasquepresentaronmayoritariamenteysustentaronlasinterpelaciones,tambiénseobservacómovotóenlaadmisióndelasmocionesdeinterpelación.

Tabla 2. Bancadas que presentan las mociones de Interpelación

Gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) Gobierno de Alan García (2006-2011) Gobierno de Ollanta Humala (2011-2013)

Grupo ParlamentarioN° de

Mociones Presentadas





Partido Aprista Peruano 8 Nacionalista 22 Fujimorista 15

Unión Parlamentaria Descen-tralista 9 Nacionalista-UPP 9 Alianza por el Gran Cambio 4

Unidad Nacional 2 Alianza Parlamentaria 4 Concertación Parlamentaria 1

Perú Ahora-Independientes 2 Unidad Nacional 3 Acción Popular-Frente Amplio 3

Democrático Independiente 1 Unión Por el Perú 2

Partido Aprista Peruano 1

Total 22 Total 41 Total 23

Elaboración Propia. Fuente: Portal Web del Congreso.

ComoseobservaenlaTabla2,enelgobiernodeToledo,delas22interpelacionespre-sentadas,8fuerondelabancadaApristay9delabancadaUniónParlamentariaDescentralista,mientrasque lasotrasbancadaspresentaronunnúmeromínimo.Si además seobservan susvotacionesfrentea10casosdeinterpelaciones,seencuentraqueestasdosbancadasestuvieronafavorentodaslasqueestuvieronpresentes,sinvariarsusposicionesconrespectoalsectoroalministrointerpelado.Deestaforma,seperfilancomolasprincipalesbancadasdeoposición.

Ahora,¿cómosecomportanlasdemásbancadasparlamentariasduranteelgobiernodeToledo?LabancadadeUnidadNacionalyPerú-AhoraIndependientes,conformadaporcon-gresistasfujimoristas,presentarondosinterpelacionescadauna;sinembargo,noseencuentraun acuerdo significativo entre elAPRAoUPDcon respecto aUnidadNacional, yaque las



votacionesdelasprimerasnovarían,porlocualsontomadascomoconstantes.Aunque,siseobservaelregistrodelasvotacionesdeUnidadNacional,laposicióndeestabancadavaría:enalgunoscasosvotaafavordelasinterpelaciones,enotrasseabstieneyenuncasovotaencontraenelmismosentidoquePerúPosible,enlainterpelaciónalMinistrodeEconomíayFinanzas,PedroPabloKuckynski.DemaneraqueUnidadNacionalnosecomportacomounabancadadeoposición,yaqueademásdenoserlaquemásinterpelacionespresenta,tampocovotasiste-máticamenteafavorentodosloscasos.

Porotrolado,apesardequeelestadísticoKappaindicaquenoexisteacuerdosignifi-cativoentreningunabancadayPerúPosible,seobservaqueFrenteIndependienteMoralizadornopresentóningunainterpelación,yenalgunoscasosvotóencontraoseabstuvofrentealasinterpelacionesaministrosenlosdosprimerosañosdelgobierno.Estasituaciónsepuedeex-plicardebidoaqueellíderdedichopartido,FernandoOlivera,aquienmástardetambiénselepresentóunamocióndeinterpelación,obtuvolacarteradejusticia.

EnelcasodelgobiernodeGarcía,seidentificaquelabancadaNacionalista,quesurgedelaescisióndelabancadadelNacionalismo-UniónporelPerúenelsegundoañodegobier-no,eslaprincipalbancadadeoposición.Cuandoelpartidoconformabapartedelaalianza,sepresentaron las7primeras interpelaciones; luegode la ruptura, elNacionalismopresentó22mocionesdeinterpelación,mientraselN-UPPpresentósolodosmociones.Además,votósiste-máticamenteafavorentodosloscasosdeinterpelaciones,salvoenuncasoreferentealacarteradeEnergíayMinas,enlaqueseabstuvo.LabancadaN-UPPtambiénvotóafavorenlamayoríadeinterpelaciones,salvoendoscasosenlosqueseabstiene.LaaccióndeambasbancadasfuelaquepermitióqueseaprobaranmuchasdelasinterpelacionesenelgobiernodeGarcía.

Porotrolado,sibiennoexisteunacuerdosignificativoentrelabancadaNacionalistaylasdemásbancadascomoUnidadNacionaloAlianzaParlamentaria,quevotandemaneraindistin-ta;seencontróunciertoniveldeacuerdoentreelN-UPPylabancadafujimorista,aunquemuybajo(0.103),asícomounnivelmásaltodeacuerdoconlabancadaUnidadPopularPatriótica(0.609).Estopermiteaseverarque,envariasvotaciones,elacuerdoentreestasbancadaspermitiólaaprobacióndelainterpelación.Deestamanera,enelgobiernodeGarcía,tresbancadassiguenlalíneadelabancadaNacionalistacomooposición:Nacionalismo-UPP,UPP(despuésdelrom-pimientodelaalianzaconelNacionalismo)yelfujimorismo;mientrasquelasdemásbancadasdelAPRA,UnidadNacional,AlianzaParlamentariavotandemaneraindistintayvariable.

Porúltimo,enelgobiernodeHumala,seencuentraque,delas23mocionesdeinterpe-lación,15fueronpresentadasporelgrupoparlamentariofujimorista,mientrasquelosdemásgrupospresentanunaciframuchomenor:AlianzaporelGranCambio,solo4yAcciónPopular-FrenteAmplio,3.Deestaforma,labancadafujimoristaseconfiguracomolaprincipalbancadadeoposición,yaqueademástieneunavotaciónafavorentodaslasinterpelaciones,salvoenelcasodelainterpelaciónalministrodevivienda,RenéCornejo,enlaqueseabstieneylamociónnollegaaseradmitida.Porotrolado,AlianzaporelGranCambio,sibieneslasegundabancadaquepresentainterpelaciones,novotaentodosloscasosafavordeellas,yaqueseabstieneendoscasosyvotaencontradeunainterpelacióndirigidaaCarolitaTrivelidelMinisteriodeInclusiónSocial,lacualnofueadmitida.Deestamanera,seobservaqueelfujimorismosecomportacomoprincipalbancadadeoposición,yqueAGCsiguelalíneadeoposiciónenlamayoríadeloscasos;mientrasquelasdemásbancadasvotandemaneraindistintadeacuerdoalcasoespecíficodeinterpelación.

Ensuma,enestostresgobiernos,existeunabancadaqueseconfiguracomooposición,puespresentalamayoríadelasinterpelacionesyademás,sinimportarelministro,elasuntootemadelcasoencuestión,votansistemáticamenteafavorentodosloscasos(elAPRAyUPDenelgobiernodeToledo)oencasitodosloscasossalvoenuno(PartidoNacionalistaenelgobierno



deAlanGarcíayelfujimorismoenelgobiernodeHumala).Además,seidentificaqueotrasban-cadassiguenlalíneadelaoposición,comoelNacionalismo-UPPoAlianzaporelGranCambio.Porotrolado,elrestonosecomportacomooposiciónyvotandemaneraindistintadependiendodelcasodeinterpelación,puesexisteunamayorposibilidaddenegociaciónyacuerdo.

Ahorabien,¿eseltamañodelabancadaunfactordeterminanteparaquelaoposiciónseaefectivaenlograrlaaprobacióndelasinterpelaciones?Parapresentarunainterpelaciónserequierelafirmadel15%delnúmerolegaldecongresistas,yparalaaprobación,senecesitaráunterciodelosvotosdelnúmerodecongresistashábiles.Porestemotivo,lamociónnopuededarseainiciativaindividual,serequieredelacuerdomínimodeunabancadaparareunirelnúmerodefirmasrequerido.Además,labancadaquepresentalamocióndebesustentarlaanteelplenoyasumirunpapelmásactivosilainterpelaciónllegaadarse.Sinembargo,¿puedeunabancadadeoposiciónpresentaryaprobarinterpelacionessinnecesidaddeacuerdosconotrasbancadas?

Dadoque senecesitadeunporcentajenomuyaltoparauna interpelación,esposibleejercerestemecanismosintenerunamayoría.Serequeríalafirmade18parlamentarioscuandoelnúmerolegaldecongresistaserade120.Despuésdelamodificaciónaunnúmerolegalde130,apartirdel2011,serequierelafirmade20congresistas.Porotrolado,eltercionecesarioparalaaprobacióndelasinterpelacionesvaríadeacuerdoalnúmerodecongresistashábilesencadasesióndelpleno.Tomandocomomuestralas36sesionesdelplenoenlasqueseobservaronlasvotaciones,elnúmeropromedio4decongresistashábilesestáentre77y86congresistas,demaneraqueserequiereelvotoafavorde26a29congresistasaproximadamente.

Tabla 3. Variación del Tamaño de las bancadas de gobierno y oposición.

Gobierno Bancada de Gobierno y Bancadas de Oposición

Nro. de Congresistas

1er año 2do año 3er año 4to año 5to año

Alejandro Toledo

(2001-2006)

Perú Posible 46 46 41 40 34

Partido Aprista Peruano 28 28 28 28 28

UPD 14 14 14 11 11

Alan García (2006-2011)

Partido Aprista Peruano 36 36 36 36 36

Bancada Nacionalista - 22 23 23

Nacionalismo-Unión Por el Perú 42 20 8 - -

Ollanta Humala

(2011-2013)

Gana Perú 47 43 43 - -

Fuerza Popular 37 36 36 - -

Alianza por el Gran Cambio 12 12 9 - -

Elaboración Propia. Fuente: Campos 2009, Meléndez y Sosa 2013.

Siguiendoestoscálculosaproximados,comoseobservaenlaTabla3,lasbancadasquepudieronpresentaryaprobarmocionesde interpelaciónporcuentapropia fueron labancadaapristaenelgobiernodeToledo,quecontócon28congresistas;elNacionalismo-Uniónporel

4 ParahallarestepromedioseemplealapruebadeTmediasobreelnúmerodecongresistashábilespromediopresentesenlasvotacionesdeinterpelaciones.Ysemuestraelintervalodeconfianzaenelqueseubicaelnúmeropromediodecongresistasaun95%deniveldeconfianza.



Perú,duranteelgobiernodeGarcía,quecontócon42congresistasenelprimerañolegislativoantesdequesedividieralaalianza;ylabancadaFuerzaPopularenelgobiernodeHumala,lacualcontócon37congresistas.Elnúmerodedichasbancadaslespermitiríacubrirelmínimorequeridoparapresentarunamocióndeinterpelación,asícomopara,endeterminadoscasos,aprobarlas.

Las bancadasUPD (en el gobierno deToledo) yAlianza por elGranCambio (en elgobiernodeHumala)requeríanhaceracuerdosconotrasbancadasparapresentaryaprobarin-terpelaciones,dadoelmenornúmerodecongresistasconelquecontaban.Pero,enelcasodelasbancadasNacionalistayNacionalismo-UPPduranteelgobiernodeGarcía,trasladivisióndesualianza,ambascontabanconelnúmeromínimoparapresentarunamocióndeinterpelación;noobstante,sínecesitabanelacuerdodelaotrabancadaparalograrsuaprobación.

Demaneraque,sibiennoesnecesariocontarconunamayoríaenelParlamentoparapresentarunamocióndeinterpelación,síesnecesariocontarconunnúmeromínimodecon-gresistasparaaprobarla.Comoseobservóanteriormente,lasprincipalesfuerzasdeoposiciónsícontaronconunnúmeronecesarioparahacerlo,asícomolasdemásbancadaspodíanlograrlosiestablecíanacuerdosconsussimilares;sinembargo,comoseobservaenelGráfico1,unim-portantenúmerodeinterpelacionesfueronrechazadasenelParlamento,loquequieredecirquelaaprobacióndelasinterpelacionesvaríaencadacaso.Deestaforma,paraqueunabancadadeoposiciónseaefectivanodependedetenerunamayoríaenelCongreso,sinodeacuerdosconotrasbancadasosieslosuficientementedisciplinadaparalograrelmínimodevotosquenecesitaparalaaprobacióndelasinterpelacionesquepresenta.

La disciplina y la efectividad de las bancadas de oposición en las interpelaciones

Paraevidenciarlaexistenciadeunacuerdoalinteriordelabancadaconrespectoaloscasosdeinterpelación,sebuscamedirelniveldedisciplinaenlasvotacionessobrelaadmisión,asícomolaefectividadensuaprobación.Enesesentido,sedesearesponderalaspreguntas:¿sonlasbancadasdeoposicióndisciplinadasenlasvotacionesdeinterpelación?,¿quéfactorespodríanexplicarlosnivelesdedisciplinadedichasbancadas?y,porúltimo,¿sonlasbancadasdisciplina-dasmásefectivasparalaaprobacióndelainterpelación?

Antesdepasaradetallarlosnivelesdedisciplina,esnecesariomencionarquelaliteratu-raseñalaalgunosfactoresqueexplicanlasdiferenciasenelniveldedisciplinadelasbancadasparlamentariasyqueacontinuaciónsebuscaráncorroborar.Porejemplo,Campos(2013)señalaunaseriedefactores:

«Enprimerlugar,quelarelaciónentrelospartidospolíticosorganizadosylosgrupospar-lamentariosfavorecealadisciplinapartidaria.Esdecirquelosgruposparlamentariosformadosporpartidospolíticosmásorganizadossonmásdisciplinados.Ensegundolugarquelosgruposparlamentariosconmilitantesdeunmismopartidopolíticopresentanunamayordisciplinaquelosquetieneninvitados.Tercero,lospartidosconmayorantigüedadpresentanunamayordisci-plinaquelospartidosmásnuevos.Cuarto,losgruposparlamentariosintegradosporalianzasdepartidosoporvariospartidossonmenosdisciplinadosquelosqueestánintegradosporunsolopartidos.Finalmentequealgunasnormasdelsistemaelectoralydelaregulacióndelospartidospolíticosinfluyenenlaindisciplinapartidaria»(Campos2003:81).

Dichoesto,seobservaque,segúnlainformacióndelaTabla4,elniveldedisciplinadelasbancadasdeoposiciónesalto,superandoalasdemásbancadasensusíndices.Deestaforma,seapreciaquelabancadaaprista,cuandoesoposiciónenelgobiernodeToledoyeneldeHumala(comopartedeConcertaciónParlamentariajuntoaotrosdoscongresistasquenosonapristas),tieneunadisciplinade1,elmásaltoposible.Sinembargo,cuandofuego-



bierno(2006-2011),sudisciplinafuemenoraladisciplinadelabancadadeoposicióneneseentonces,laNacionalista.

Estabancadanollegaatenerelmáximoniveldedisciplina,perotieneuníndicealto(0,83cuandoestabajuntoaUPP,elprimeraño,y0,99luegodesuseparación).Deigualmanera,elNacionalismofuemásdisciplinadocuandofuedeoposiciónquecuandofuedegobierno(0.983luegodequeserompieralaalianzaconelFrenteAmplio).Loquecorroboraríaquelasbancadasparlamentariassonmásdisciplinadascomooposiciónquecomogobierno,almenosenloscasosdeinterpelaciones.

Tabla 4. Nivel de Disciplina de las Bancadas Parlamentarias en las votaciones de las Interpelaciones

Gobierno Bancadas 1er Año 2do Año 3er Año 4to Año 5to AñoNivel de

Disciplina Partidaria

Alejandro Toledo (2001-2006)

Partido Aprista Peruano 1 1 1 1 1 1

Unidad Nacional 1 0.83 0.8 1 1 0.93

Perú Posible 1 0.94 0.65 0.73 0.91 0.85

Frente Independiente Moralizador 0.89 0.92 0.87 0.71 0.67 0.81

Democrático Independiente 0.67 0.93 0.8 0.83 0.67 0.78

SP-AP-UPP-IND - - 0.63 0.91 - 0.77

Unión Parlamentaria Descentralista 0.72 0.62 0.67 - 0.67 0.67

Alan García (2006-2011)

Nacionalista - 1 0.97 1 * 0.99

Partido Aprista Peruano 1 0.98 0.98 0.97 * 0.98

Fujimorismo 1 0.96 0.96 1 * 0.98

Alianza Parlamentaria 1 0.88 1 1 * 0.97

Alianza Nacional - - 0.89 1 * 0.94

Unidad Nacional 0.96 0.98 0.89 0.85 * 0.92

Nacionalismo-UPP 0.84 0.85 0.85 0.83 * 0.84

Unidad Popular Patriotica (Bloque Popular) - - 0.67 0.84 * 0.75

Ollanta Humala (2011-2013)

Concertación Parlamentaria 1 1 1 - - 1

Alianza Parlamentaria 1 1 - - - 1

Nacionalismo Gana Perú 1 1 0.98 - - 0.99

Fujimorismo 0.96 0.9 1 - - 0.95

Alianza por el Gran Cambio 0.9 0.97 0.95 - - 0.94

Solidaridad Nacional 0.92 1 0.85 - - 0.92

Perú Posible - 1 0.82 - - 0.91

Acción Popular-Frente Amplio - 0.72 1 - - 0.86


* En el último año de legislatura en el gobierno de Alan García, las interpelaciones presentadas no fueron vistas por el Consejo Directivo, por

lo que las votaciones sobre su admisión no fueron agendadas.

Laevidenciarecogidapermiteconfirmaralgunashipótesissobrelosfactoresqueexplicanladisciplina:seencuentraqueelpartidomásorganizado,másinstitucionalizadoyconmásan-tigüedad,elAPRA,esmásdisciplinadoqueelfujimorismoyelNacionalismo.Porotrolado,losgruposparlamentariosdelacoalicióndegobiernotiendenaserdisciplinados,exceptoenelcasodelgobiernodeToledo.EstopuededeberseaquePerúPosiblenoeraunpartidoconsolidadoo



institucionalizado,sinomásbienunonuevoypersonalista.Losmiembrosdeestabancadanoaparecencomopolíticosdecarreraoprofesionales,esdecir,nocontabanconmuchaexperiencia.Sinembargo,undatointeresanteesqueelpartidoNacionalistateníacaracterísticassimilaresaPerúPosibley,peseaello,sudisciplinafrentealasinterpelacionesfueenpromedioalta,ymásaúnsisetratadevotarsobremocionesquepresentócomobancada.Estopodríaexplicarseporelinteréscomúndesusmiembrosenmostrarsecomooposiciónalgobierno.

Deigualforma,elincentivoparaactuarcomooposiciónpodríaexplicarelaltoniveldedisciplinadelfujimorismo(0.98enelgobiernodeGarcíay0.95enelgobiernodeHumala).Sinembargo,existenotrosgruposcuyadisciplinaesaúnmayor.EsteeselcasodeConcertaciónPar-lamentaria,enelgobiernodeHumala,queobtuvouníndicededisciplinade1todoslosaños,loquereflejaunaltogradodehomogeneidadalahoradevotar.Unaexplicaciónaelloradicaenqueestegrupoespequeñoyademásestácompuestomayoritariamenteporcongresistasapristas,elaltogradodeprofesionalizacióndeestosparlamentariosylapresenciadeliderazgosconexpe-rienciaparlamentariacomoQuesquénoMulder.

Asimismo,enloscasosdelasbancadasdeoposicióndelosgobiernosdeToledo,GarcíayHumala,seconfirmanalgunashipótesisqueexplicansuheterogeneidadenlosíndicesdedisci-plina.Enefecto,segúnlaliteratura,losgruposparlamentariosquecontienenpocospartidosensuinteriorseránlosmásdisciplinados.Estoseveclaramenteennuestroscasosdeestudio.Porejemplo,elAPRA,elpartidomásantiguo,mejororganizadoyconmayorgradodeinstituciona-lización,conformaunasolabancada(conalgunosinvitados,peroensumayoríamiembrosdelpartido)queresultaenunaaltadisciplina.Encontraste,labancadadeUPDestácompuestaportrespartidosdistintos,loquehacemáscomplicadoelacuerdoygeneraunniveldedisciplinarelativamentebajo(0.67).Estotambiénsecorroboraobservandootroscasos.Porejemplo,luegodelaseparacióndelgrupoparlamentarioNacionalista-UniónporPerúseprodujounaumentoconsiderableenladisciplinadelabancadaNacionalista.

Noobstante,uncasoquecontradiceestahipótesiseseldeAlianzaParlamentaria,lacualcuentaconunaltoíndicededisciplinade0,97.Estenivelseexplicadebidoaqueenunañovotaronsinmuchadisciplina,mientrasqueenelrestodeañosobtuvounpuntajede1durantelosgobiernosdeGarcíaydeHumala,apesardeestarcompuestaporvariospartidos.Estopue-deindicarquepartidoscomoAcciónPopular,SomosPerúyPerúPosible(queconformanestegrupoparlamentario)tienenposicionesprogramáticassimilaresocercanas,loquefacilitaqueselleguenaacuerdosaacuerdosparavotardeformahomogénea.

Ahorabien,tambiénesposiblecomprenderquelabancadaNacionalista-GanaPerúman-tengaunniveldedisciplinamuyalto,cercanoa1(0.99),apesardehaberestadoconformadaporunaalianzaenuninicio.Estopuedeexplicarsedebidoaqueelpartidodegobiernotuvocapacidadparadisciplinarasubancadaparaformarunacoalición.Deigualmodo,apesardetratarsedealianzasparlamentarias,notodastienenunmismoniveldedisciplina.Enesesentidoseobservaque,mientrasAlianzaporelGranCambiotieneunniveldedisciplinaalto(0.94),Ac-ciónPopular-FrenteAmpliotieneunodelosmásbajosnivelesdedisciplina(0.86enpromedio).

Siguiendoesteargumento,esposiblecomprenderelbajoniveldedisciplinadeestaúltimabancadadebidoalcambiodeconformacióndedichasalianzas.Enesesentido,elbajoniveldis-ciplinarioseobservaenelprimerañodeconformadalabancada,despuésdesepararsedeGanaPerú,endondeobtienelapuntuaciónmásbajadetodas(0.72).Estopuedeexplicarsedebidoaqueestabancadasecompusodemanerarepentinaporcongresistasdediferentespartidosycontendenciaspolíticasdisímiles.Demaneraquelafaltadecohesiónprogramáticaydemecanismosparadisciplinarelcomportamientoparlamentarioa lahoradevotarsobre las interpelacionesexplicaríaelvotoindividualylaausenciadeacuerdoalinteriordelabancada.Cabemencionarquehaciaeltercerañodegobierno,estabancadasevuelvemásdisciplinada.



Enconclusión,observandolosnivelesdedisciplinaenlostresgobiernos,secorroboraquelasbancadasmásdisciplinadassonlasprincipalesbancadasdeoposiciónqueluegoseconviertenengobierno.Enesesentido,elperfilarsecomooposiciónycomolaprincipalfuerzapolíticaquerepresentealelectoradofrentealainsatisfacciónconelgobiernobajoelmarcodeunaestrategiaelectoral,puedefuncionarcomounincentivoparagenerardisciplinaalinteriordelabancada.DeesaformaseobservamayoresnivelesdedisciplinadelAPRA,NacionalismoyPerúPosiblecuandofuerondeoposiciónquecuandofuerondegobierno.Sinembargo,noeselúnicofactorqueexplicasualtoniveldedisciplina,yaqueseobservaqueotrasbancadasqueseconfiguranenmenormedidacomooposiciónnosonigualmentedisciplinadas.Estoquieredecirquehayotrascaracterísticaspropiasdeesasbancadasquepermitencrearlosincentivossuficientesparagenerarelacuerdoenelvoto.

Lassegundasbancadasdeoposición,comoUPDoUPP,ocupanlosúltimoslugaresenelrankingdedisciplinaencomparaciónaotras,apesardequelamayoríademiembrosquelasconformanvotenafavordelasinterpelacionesydequeseanlosgruposparlamentariosque,ensegundolugar,presentanlasinterpelaciones.ComoseobservaenlaTabla4,UPDtieneunnivelpromediodedisciplinade0.67,adiferenciadelaltoniveldedisciplinadelabancadaapristaquetambiénseconfiguracomooposición.Ademássiseobservasusnivelesdedisciplinaporaño,estossemantienenbajosdemaneraconstante.Deigualforma,UPP,yaseacuandoformópartedelaalianzaN-UPPodespuésdeella,apesardesertambiénoposicióncomolabancadaNacio-nalista,noequiparasuniveldedisciplina.

Peronosolosetratadelasbancadasdeoposición,yaqueseobservaquelasdemásban-cadassonmenosdisciplinadas.Enesesentido,enelgobiernodeToledo,lamayoríanollegaasuperaralabancadadeoposición,queinclusosobrepasaalacoalicióndegobierno,PerúPosibleyelFIM.Ambasbancadas tuvieron fuertesdescensosensusnivelesdedisciplinapartidaria:PerúPosiblepasadeunnivelde1enelprimerañodegobiernoa0.65haciaeltercero,asícomoelFMIpasade0.89enelprimerañoa0.67enelúltimoaño.Enestoscasosesposibleafirmarqueeldesgastedelgobiernotambiénimpactasobrelacapacidadparadisciplinarelvotodelabancada.

Lomismo sucededurante el gobiernodeGarcía.Como se observa en laTabla 4, lasbancadasquenosondeoposiciónsonmenosdisciplinadasquelaNacionalista,ubicadaenlaprimeraposiciónseguida,enordendedisciplina,porlabancadaaprista,delpartidodegobier-no,yelfujimorismo.Luego,conmenordisciplina,siguenAlianzaNacional,UnidadNacional,UniónporelPerúyUnidadPopularPatriótica(BloquePopular).EnelcasodelasbancadasdelgobiernodeHumala,lasbancadasmenosdisciplinadassonlasquenoseconsiderancomodeoposición:AcciónPopular-FrenteAmplio,PerúPosibleySolidaridadNacional.

Labajadisciplinadelasbancadasylavariacióndesusíndicesdeunañoaotropuedendebersealapocacohesiónprogramáticaeideológica(heterogeneidadinterna),lapresenciadecongresistasquenomilitanenelpartido(invitadosenlaslistas),lapocaclaridaddesusobjeti-vosyalafaltademecanismosdesanciónalaindisciplina.Puedeserposibleque,alserpartidosmuyinstitucionalizadosinteriormente,sedelibertadparaquecadacongresistadecida.

Ademássepuedencorroborarotrashipótesis.Porunlado,elanálisisdelaevolucióndelosdatosporañosnospermiteafirmarqueladisciplinadelasbancadasvaríaconeltiempoenal-gunoscasosyenotrossemantieneconstante.ComosepuedeobservarenlaTabla5,ladisciplinadelaprincipalbancadadeoposiciónencadagobierno(APRA,Nacionalismo,Fujimorismo)novaríamuchoconeltiempo.Elíndicededisciplinaapristasemantieneinmutableconelpasardelosaños.EnelcasodelNacionalismo,ladisciplinasívaría,peroelprincipalcambiosedaentreelprimer(0.86)ysegundoaño(1)porqueseseparadelgrupoparlamentarioalquepertenecíainicialmente.Cuandosedividenlasbancadasogruposparlamentarios,síhayvariacionesypue-



deincrementarsesudisciplina.Siseobservaalgrupofujimorista,ladisciplinahaidoenaumentohastallegaralmáximoenelúltimoañoanalizado.Comonohavariadosutamañosignificativo(yaquesolorenuncióuncongresistaalabancada),ladisciplinapuededeberseaunmayorniveldecoordinaciónycapacidaddellegaraacuerdosinternos.

Porotrolado,ladisciplinanoestáclaramenterelacionadaalapresentacióndelasmocio-nesdeinterpelación.Laautoríanosiempreaseguradisciplina,esdecir,unabancadanosiemprevotadisciplinadamentesobreaquellasmocionesquepresenta.Sibienhipotéticamenteseespe-rabaquefueraasí,entantoimplicaríaquelabancadarespaldasupropiamoción,soloenelcasodelabancadaNacionalistayenAlianzaporelGranCambioseobservóunarelaciónpositiva.EnloscasosdeUPDydeUPP,gruposconbajosíndicesdedisciplina,larelaciónesnegativa:votanmásdisciplinadamenteenaquellasmocionesquenosondesuautoríaoquenofueronpresentaronporestasbancadas.

Tabla 5. Variación de la disciplina de la bancada si presenta o no las mociones de Interpelación.

Variación de la Disciplina de las Bancadas en las Mociones que Presentan

Gobierno Bancada Disciplina en las Mociones que presentan

Disciplina en las mociones que no presentan

Alejandro Toledo Partido Aprista Peruano 1 1

UPD 0.57 0.69

Alan García Nacionalista 0.99 0.77

UPP 0.83 0.87

Ollanta Humala Fujimorista 0.93 0.99

APGC 1 0.91

Elaboración propia. Fuente: portal web del Congreso de la República.

ElcasodeFuerzaPopular,labancadafujimorista,esparticularporquelarelacióntam-bién es negativa, lo que quiere decir que votómás disciplinadamente antemociones quenopresentó(0,99).Estoseexplicaporquehubounavotación,referidaalamoción4176contraelMinistrodeVivienda,enlaquelosfujimoristassedividieron:delos30presentes,6votaronafavor,3encontray21seabstuvieron.Unaexplicaciónposibledeestesucesoesquesehayadadolibertadparavotar,esdecir,sedelególadecisiónalnivelindividualalnohaberunacuerdocomobancada.

Siseexcluyeestecasodelanálisis,ladisciplinacasinovaríaencomparaciónconotrasbancadas(0,99enamboscasos).Tomandoencuentaquesoloseanalizanlasmocionesvotadashastamayode2013,esimportanteseñalarquelastresmocionesvotadasquenofueronpresen-tadasporelfujimorismofuerondeautoríadeAGCyladisciplinadeFuerzaPopularfuealta,loquesugeriríaciertoacuerdoentreestasdosbancadas.

En síntesis, sobre las hipótesis anteriormente desarrolladas, se puede concluir que losíndices de disciplinamuestran que las bancadas que se configuran comooposición sonmásdisciplinadasqueelrestocuandosetratadevotarsobrelaadmisiónadebatedemocionesdein-terpelación.¿Quéexplicaestecomportamientodisciplinado?Unaprimeraexplicaciónesque,alinteriordelabancada,existeunacuerdo,tácitooproductodeladeliberación,sobrecómovotar



frentealainterpelaciónalosministros,locualimplicaunamayorcapacidaddedisciplinaalmo-mentodeactuarcomooposición.Unasegundaexplicaciónesqueelperfilarsecomobancadadeoposicióncomopartedeunaestrategiaelectoralpuedefuncionarcomounincentivoquemotiveunmayorniveldedisciplinadelabancada.

Porotro lado,esposibleafirmar,sobre loscasosanalizados,queunmayornúmerodepartidosalinteriordelabancadadeoposicióntiendeapropiciarlaindisciplinao,dichodeotraforma,unsolopartidoal interiordelgrupoparlamentarioaseguramayordisciplina.Sinem-bargo,tambiénseobservanvariacionesenelniveldedisciplinadebancadasconformadasporalianzas.Enestoscasos,lacohesióninternadelospartidosdelabancadaolahomogeneidaddelasposicionespolíticasoprogramáticas,ylaexistenciademecanismosdesanciónoincentivosalinteriordelasmismas,permitiríanexplicardichavariación.

Conrespectoa lavariaciónde ladisciplinaenel tiempo,esnecesarioafirmarquenocambiadependiendodel tamañode labancada,perosí cuandocambian lospartidosque laconforman.Deesamanera,esimportanteobservarlavariacióndelcomportamientodelasban-cadasenrelaciónalacomposicióndelasmismas,amedidaque,comoseñalaValladares(2009),larenovacióndelparlamentoperuanonosoloocurreconlaselecciones,sinoqueesunprocesoconstanteporlaprogresivaatomizacióndelascoalicionesylasimbiosisentresusfracciones.

Porotrolado,unadelahipótesisqueseproponeenestainvestigaciónesqueelniveldeefectividaddelasbancadasenlograrqueseadmitanlasmocionesdeinterpelacionespresentadasestárelacionadopositivamenteconladisciplina.AnalizandolaevidenciarecogidaenlaTabla6,seobservaqueelAPRAfuelamáseficazduranteelgobiernodeToledo.Eléxitodesubancadasedebealasumadesudisciplinaysutamaño,comosepropusoenunahipótesisinicial.Perotambién,yaquelaefectividadsecorrelacionaconelnúmerodeinterpelacionespresentadas,otrofactorqueinfluyepuedeserelnúmeroprudentedemocionespresentadas(8).

Elgrupoparlamentarionacionalista,cuandoestuvojuntoaUPP-enlabancadaNacio-nalistaUPP-,logróqueseadmitieran3delas9presentadas,porloquesuéxitonoesalto(0,33).Cuandoseseparó,tampocotuvounaltoniveldeéxito(0,23).Estopuededeberseaquepresentóunaltonúmerodemociones(22),sincalcularbiensitendríaelnúmerodecongresistasnecesarioparaaprobarlasolacapacidadparahaceracuerdosconotrasbancadas.OtrofactorpuedehabersidoqueelAPRAestabacomobancadadegobiernoy,comopartidoexperimentado,podíablo-quearlaadmisióndealgunasmociones.

UPP,luegodeladivisión,presentósolo2ylogrólaadmisióndeunadeestasmocionesporloquesuniveldeefectividadesbaja(0.5).AlianzaParlamentariapresentó4mociones,delascualessolo1fueaprobada(0,25).Suéxitonofuealto,perocomparativamente(considerandoeléxitodelasotrasbancadasdeoposicióndeesteperiodo),tampocofuebajo.

DuranteelgobiernodeHumala,labancadadeoposiciónquetuvomáséxitofueAlianzaporelGranCambio,quelogrólaaprobaciónde3de4mocionespresentadas(0,75).Elgrupoparlamentariofujimoristatuvounniveldeéxitomásbajo(0,13).Unaexplicacióndeestesucesoesquepresentómuchasmociones(15)sintenergarantizadaladisciplinadesubancadaylacapa-cidaddeestableceracuerdosconotrasbancadasparasuaprobación.Porotrolado,lasbancadasmáspequeñascomoConcertaciónParlamentariayAcciónPopular-FrenteAmplionoaprobaronningunadelasmocionesquepresentaron,loqueseexpresaenunbajoniveldeéxito.



Tabla 6. Nivel de éxito de las bancadas en la aprobación de las Interpelaciones presentadas.

Grupo ParlamentarioMociones

PresentadasAdmitidas No admitidas

Retiro de Firmas

No se votó por razones

administrativas*

Nivel de Éxito de las Bancadas

Partido Aprista Peruano 8 5 1 3 0.63

Unión Parlamentaria Descentralista 9 3 1 4 0.33

Unidad Nacional 2 2 0

Perú Ahora-Independientes 2 2 0

Democrático Independiente 1 1 0

Total 22 8 2 6 6 0.36

Nacionalista 22 5 6 2 9 0.23

Nacionalista-Unión Por el Perú 9 3 1 1 4 0.33

Alianza Parlamentaria 4 1 2 1 0.25

Unidad Nacional 3 1 1 1 0

Unión Por el Perú 2 1 1 0.5

Partido Aprista Peruano 1 1 1

Total 41 11 10 4 16 0.27

Fujimorista 15 2 3 2 8 0.13

Alianza por el Gran Cambio 4 3 0.75

Concertación Parlamentaria 1 1 0

Acción Popular-Frente Amplio 3 3 0

Total 23 5 3 6 8 0.22


*Estas interpelaciones no se llegaron a votar, debido a que fueron archivadas por decisión del Consejo Directivo del Congreso, o

porque el ministro asistió a iniciativa propia o porque renunció antes de que llegara a votarse.

Laconclusiónquesedesprendedelanálisisdelaeficaciadelasbancadasdeoposiciónparaaprobarlasmocionespresentadasconfirmalashipótesissobreeltema.Lasbancadasmásdisciplinadas,conmayortamaño,quepresentanunlimitadonúmerodemociones,sonaque-llasquetienenmáséxito.LadisciplinanoessuficientesisetratadeungrupopequeñocomoConcertaciónParlamentaria.Presentarmuchasmocionesdeinterpelación,auncuandosetengauntamañoconsiderableyunnivelaltodedisciplina-característicasdelabancadaNacionalistacuandofueoposición-,nogarantizaqueseránaprobadas.Asícomoteneruntamañonecesarioperounmedianoniveldedisciplina,cuandosepresentaungrannúmerode interpelaciones,comoenelcasodelabancadaFujimorista,tampocopermiteunmayorniveldeéxito.

Demaneraqueeléxitodelasbancadasdeoposicióndependetantodeltamaño,deladis-ciplina,comotambiéndepresentarunnúmerointerpelacionessobrelasquesepreveaelposibleresultadodelavotación.Además,debedetenerseencuentalacapacidadparasuaprobación,lafacultaddegenerarelacuerdointernodelabancada,yelacuerdodeotras.Estollevaaconcluirque,porencimadetodos,esnecesariaunaestrategiaparamedirsuscapacidadesy lograrserefectivasenlaaprobacióndelasinterpelaciones.



Conclusiones

Esteartículoargumentaque,másalládeloqueindicalateoríasobreelusodelosmeca-nismosdecontrolpolíticocomounaformaaccountabilitydelLegislativoalEjecutivo,alaterrizaralanálisisempíricodelusodelmecanismodeinterpelaciónenelcasoperuano,seobservaquelasbancadasparlamentariaspuedenusarlocomounaformadeoposiciónalgobierno.Enesesenti-do,seanalizaelcomportamientodelasbancadasdeoposición,paralocualtomaencuentalascaracterísticasdelasbancadasqueinfluyensobresuefectividadenlaaprobacióndelasinterpe-lacionesquepresentan.Además,sediscutelaimportanciadeltamañodelabancada,eincorporaenelanálisiselniveldedisciplinaysucapacidadparahaceracuerdosconotrasbancadas,comofactoresqueinfluencianeneléxitodelainterpelación.

Tomandoencuentaalgunascifrasconrespectoacómosehanvenidodandolasinter-pelaciones,seobservaque,enelperiododeanálisis,quecomprendelosgobiernosdeToledo,GarcíaylosdosprimerosdeHumala(2001-2013),sepresentaronuntotalde85mocionesdeinterpelación.Deestas,muypocaslleganaaprobarse(el36%enelgobiernodeToledo,27%enelgobiernodeGarcíay22%eneldeHumala).Granpartedelasinterpelacionesfueronre-chazadasportemasprocedimentales,comoelbloqueodelConsejoDirectivocaracterísticoenelúltimoañodelgobiernodeGarcía,oelretirodefirmasolarenunciadelministro(2casosenelgobiernodeGarcíay1enHumala).

Además,siseobservanaprofundidadlosgobiernosanalizados,seencuentraquelosmi-nisteriosmásinterpeladosvariaronencadagobierno;sinembargo,losprincipalesministeriosinterpeladosfueron:Interior,EnergíayMinas,EconomíayFinanzas,laPCMyTransportesyComunicaciones.

EnelgobiernodeToledoseencontróquelossectoresmásinterpeladosfueronEconomíayFinanzas,con6mocionesdeinterpelaciónpresentadasporUPDyAPRA,delascualessolo2fueronaprobadas.EstosedebióaloscuestionamientosfrentealapolíticaeconómicadespuésdelgobiernodeFujimori.EnelgobiernodeGarcía,lossectoresmásinterpeladosfueronInterior,EnergíayMinas,PCMyTransportesyComunicaciones,lamayoríadedichasinterpelacionesestuvieronvinculadasalcasoBagua.Porúltimo,enelgobiernodeHumala,lasinterpelacionesestuvierondirigidashaciaeltemadeproducciónypolíticassociales,debidoalasirregularidadespresentadasenestossectores.ElMinisteriodeProducciónrecibió4mocionesdeinterpelaciónyelMIDIS,2enlosdosprimerosañosdegobierno.

Esteartículosustentaquelavariacióndelnúmerodevecesquelosgobiernosfueronin-terpeladosnodependedesielgobiernocuentaonoconunamayoríaenelParlamento,tomandoencuentaqueelPerútieneunsistemapresidencialistayelgobiernosueletenerlamayoríaenelCongreso.SinoquedependedelacapacidadylaestrategiadelabancadadeoposiciónenelParlamentopara generar las condicionesnecesariasque lepermitan aprobar lasmocionesdeinterpelaciónquepresenta.Demaneraqueesteartículodiscutequeelnúmerodelabancadadeoposiciónseasuficienteparapresentaryaprobarunainterpelación,comosecorroboraenvarioscasos,yconcluyequelaefectividaddependetantodesucapacidaddegenerardisciplinaenelvotodesubancada,comodeacuerdosentreotrasbancadas,cuandoeltamañodelabancadaseareducido.

Laliteraturasobrelarelacióngobierno-oposición,enelgobiernodeBustamanteyelpri-mergobiernodeBelaúnde(Tuesta,1995;Kucynski,2000;GarcíaBelaúnde,2009),señalaqueeltamañodelaoposiciónsíesunaspectoclavequepuedecausarlainestabilidadenelgobiernocuandolaoposiciónsevuelveobstructivaalrechazarlaaprobacióndelaspolíticasquepresentaelgobierno.Pero,adiferenciadeloseñaladoporlaliteratura,enloscasosobservadosdelosgo-biernospost-Fujimori,lasbancadasdeoposiciónapesardecontarconunnúmerosuperioralde



labancadadegobiernonollegaronagenerartalescenariodecrisis.Loquenosllevaaconcluirqueelusodelainterpelaciónnosolorespondeaescenariosespecíficosdepolarizacióneinestabi-lidadpolítica,sinoquetambiéndependedelacapacidaddedichasbancadasparagenerarcostespolíticossobrelosgobiernos.

Además,tomandoencuentaque,enelcasodelejerciciodelcontrolpolíticodeinterpe-lación,noesnecesarioquelaoposicióncuenteconunamayoríaenelParlamento,yaserequieredeunporcentajemínimodefirmasyvotosdelCongreso,siendounodelosrequisitosmásbajosaniveldelaregión.Laexistenciademenoresrestriccionesparaelejerciciodelainterpelaciónpermitequelamayoríadebancadaspuedanpresentarestemecanismo,yaseaporcuentapropiaoenacuerdoconotras.Deesaforma,elhechodequeungobiernoseainterpeladonodependedequeelpartidooficialistatengaonomayoríaenelParlamento,sinodequelaoposiciónlogreasociarseotrasbancadasydequemantengadisciplinaparalograrelmínimodevotosquenece-sitaparalaaprobacióndelasinterpelaciones.

Deestamanerasecorroborayrechazaalgunashipótesisplanteadasconrespectoa losnivelesdedisciplinayefectividaddelasbancadasdeoposiciónenelperiodoanalizado.Secon-firmaquelaprincipalbancadadeoposicióndecadagobierno(labancadaapristaenelgobiernodeToledo,labancadanacionalistaenelgobiernodeGarcíayelfujimorismoenelgobiernodeHumala)secomportadeformamásdisciplinadaquelasdemásbancadasalahoradevotarso-brelasinterpelaciones,sinexistirunamarcadadiferenciaenfuncióndesiesunamocióndesuautoríaono.Asimismo,seencuentraqueelpartidomásinstitucionalizado,másantiguoyconparlamentariosmásexperimentados,elAPRA,eselmásdisciplinado.

Asítambién,sehallóquelasbancadasquefuerondeoposición,yluegopasaronaserdegobierno,fueronmásdisciplinadasenlaprimerainstancia.Deestaforma,enelGobiernodeToledoyeneldeHumala(comopartedeConcertaciónParlamentaria),labancadaapristaob-tuvoelnivelmásaltodedisciplinaposible.Sinembargo,cuandofuegobierno(2006-2011),sudisciplinafuemenoraladelabancadadeoposicióneneseentonces:laNacionalista.Deigualmanera,elNacionalismofuemásdisciplinadoenesteperiodoquecuandofuedegobierno.Estasituaciónpermitiríacorroborarqueelperfilarsecomolaprincipalbancadadeoposicióncomopartedeunaestrategiaelectoralpodríaactuarcomounaformadeincentivoparaactuardefor-madisciplinada.

Además,seconfirmaloseñaladoporCampos(2009)conrespectoaque,cuandoelgrupoparlamentarioestácompuestoporcongresistasdevariospartidos,tiendeasermenosdisciplina-doquecuandoestácompuestopormiembrosdeunsolopartido.Noobstante,existencasosdealianzasparlamentariasquemuestranunaltogradodedisciplinacomoAlianzaParlamentaria yAlianzaporelGranCambio.Estopuededebersealacohesiónprogramáticaoalacapacidaddelabancadadellegaraacuerdosygenerarlossuficientesincentivosparaqueestosseanrespetadosalahoradevotar.

Porúltimo,seconfirmaquelaeficaciaoeléxitoenlaaprobacióndemocionesdeinterpe-laciónserelacionanconelniveldedisciplinadelasbancadasyelpresentarunnúmerorazonabledemocionesde interpelación.Sinembargo, sipresentamuypocas interpelaciones, incluso sillegaaaprobarconéxitoesasmociones,seráunaoposiciónpocoactivaotibia;mientrasquesipresentamuchas,esmuyprobablequevariassefrustrenenelcaminoonolleguenaserapro-badas,másaúnsinocuentaconladisciplinaolacantidadvotosnecesariosparagarantizarsuaprobación.

Deesamanera,seencuentraquelabancadamásefectivacomooposicióneselAPRA,debidoalaltonúmerodeparlamentariosconlosquecontóparacubrirelporcentajemínimorequerido.Ademáseslabancadaconelmayorniveldedisciplinaypresentóunmenornúmerodemocionesdeinterpelación,perotuvounamayorcapacidadparaaprobarlas.



Porotrolado,enloscasosdelasbancadasdeoposiciónduranteelgobiernodeToledo,tantoelNacionalismocomolaalianzaNacionalismo-UPPtuvieronnivelesbajosdeefectividad,debido aquepresentaronun altonúmerode interpelaciones, perodado el bajo tamaño conelquequedócadabancadadespuésdelarupturadelaalianza,forzabaaambosallegaraunacuerdoparalograrsuaprobación.Deesamanera,cuandoestuvieronenalianzafuemásefectivacomooposición.

Porúltimo,labancadadeoposición,duranteelgobiernodeHumala,quetuvomáséxito,apesardesureducidotamaño,fueAlianzaporelGranCambio,debidoasualtoniveldedisci-plinayasucapacidadparageneraracuerdosconotrasbancadas,loquelepermitióaprobarcasitodaslasinterpelacionesquepresentó.Adiferenciadeesta,elgrupoparlamentariofujimoristatuvounodelosnivelesdeéxitomásbajos.Esteresultadosedebeaquepresentómuchasmo-cionessingarantizarladisciplinadesubancadaylacapacidaddeestableceracuerdosconotrasbancadasparasuaprobación.Deestamanera,apesardecontarconungrantamaño,suficientecomoparaaprobarlasinterpelacionesporcuentapropia,labajadisciplinadeestabancadatuvounmayorimpactosobresuefectividad.

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