La administracion de recursos humanos y la modernizacion del estado

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

La administración de recursos humanos y la modernización del Estado

Dr. Donald Klingner Graduate School of Public Affairs

University of Colorado at Colorado Springs

La administración de personal público se ha definido desde cuatro puntos de vista. El primero es el de las funciones que se necesitan para administrar los recursos humanos en las agencias públicas. El segundo es el del proceso a través del cual se asignan los puestos públicos. El tercero es el de la interacción de los valores sociales fundamentales entre sí, dichos valores se encuentran muchas veces en conflicto al determinar quienes consiguen puestos públicos y en qué forma se asignan dichos puestos. El último punto de vista se refiere a los sistemas de personal -- las leyes, las reglas, las organizaciones y los procedimientos que se utilizan para expresar estos valores abstractos al cumplir las funciones de la administración de personal.

En los Estados Unidos, la administración de personal en el sector público se considera un elemento clave de la sociedad democrática y de una administración pública efectiva. En dicho país, el desarrollo de la administración de personal en el sector público es complejo porque hay varios niveles de gobierno (el nacional, el estatal y el municipal) y miles de gobiernos, cada cual con su propio sistema de personal.

En el ámbito internacional, los albores del tercer milenio se caracterizan por cambios políticos dramáticos, tales como la caída del comunismo internacional y el surgimiento de instituciones democráticas en muchas partes de América Latina, la antigua Unión Soviética y ciertas partes de África. El carácter global de estos cambios y la similitud del proceso de transición de un régimen autoritario a uno que es democrático, presenta la posibilidad de que exista un modelo general en la relación entre la administración de personal y el proceso de modernización del Estado.

En vista de lo anterior, esta presentación discute cuatro tópicos claves siguientes: 1. Los cambios claves ambientales que influyen la administración de personal público hoy en día:

• Los cambios en el ambiente actual de la organización • Las cambiantes tendencias demográficas • Los valores surgentes del mercado frente a los del servicio civil

2. Las consecuencias de dichos cambios en la administración de RRHH: • El cambio de la administración de posiciones a la administración de trabajo y de

empleados • La diferenciación precisa entre empleos básicos y contingentes • Los desafíos del sistema tradicional de servicio civil • El crecimiento de las entidades y los mecanismos alternativos

3. Cómo afectan los cambios al papel del administrador de personal público: • Las consecuencias de dichos desafíos para el desempeño de los empleados y el

liderazgo. • La necesidad de unir los puntos de vista políticos y administrativos. • El papel complejo y cambiante del administrador de personal público

4. La administración de personal público, la modernización y la democratización. • ¿Cómo se describe el proceso de desarrollo de la administración de personal público

en los EE.UU.?


2

• ¿Cómo se compara el desarrollo de la administración de personal público en los países en América Latina, o con otros países en vías de desarrollo?

• ¿Hasta que punto se puede generalizar sobre la relación entre la evolución de los sistemas de administración de personal público, la modernización y la democratización del Estado?

LOS CAMBIOS AMBIENTALES QUE INFLUYEN LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL PÚBLICO HOY EN DIA

A. LOS CAMBIOS EN EL AMBIENTE ACTUAL DE LA ORGANIZACIÓN

El ambiente actual de la organización se caracteriza por su turbulencia, por la especialización creciente del trabajo y la rapidez en los cambios. Los conocimientos que se necesitan para resolver los problemas de hoy tienen que ser más especializados. La rapidez en los cambios se debe, en su mayor parte, a las innovaciones tecnológicas al nivel dinámico en el mercado. Cuanto más competitivo el mercado, tanto mayor la receptividad que las empresas privadas esperan del gobierno. La receptividad de los clientes de los servicios gubernamentales requiere flexibilidad en la organización. A medida que los empleados llegan a ser más especializados en sus conocimientos y tecnología deben ser más flexibles para encontrar una mayor receptividad. Los sistemas de personal que tienen este tipo de flexibilidad son probables que pueden sobrevivir en el futuro.

B. LAS CAMBIANTES TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS

La diversidad de la fuerza laboral es un concepto que describe la gama de características de los empleados, en constante aumente, en la fuerza de trabajo contemporáneo. Incluye las diferencias entre los empleados y solicitantes de empleo en características tales como la raza, el género, la etnicidad, el origen nacional, el idioma, la religión, la edad, la educación, las capacidades y incapacidades que constituyen toda una variada escala de variaciones entre los seres humanos que constituyen la fuerza de trabajo. El hecho de que casi todos los adultos, sean casados o no, trabajan fuera del hogar ha hecho del equilibrio entre las obligaciones de la familia y el trabajo son un punto difícil para el trabajador, el administrador y el empleador. C. LOS VALORES SURGENTES DEL MERCADO FRENTE A LOS DELSERVICIO

CIVIL

En los Estados Unidos el desarrollo de la administración de personal en el sector público ha procedido conforme a una pauta que demuestra un aspecto competitivo entre los cuatro valores tradicionales y los tres valores emergentes. Los cuatro valores tradicionales (la sensibilidad política, la eficiencia, los derechos individuales, y la justicia social) representan un implícito apoyo de la acción colectiva que se logra a través del gobierno. Los tres valores nuevos (la responsabilidad individual, el gobierno limitado y descentralizado, y la responsabilidad comunitaria) representan la desilusión y la desconfianza en el gobierno. Si el gobierno no puede resolver ciertos problemas sociales, déjese al mercado hacerlo, dicen los defensores de esta teoría. La disminución en el personal, la privatización, la contratación exterior y la contratación de empleados a tiempo parcial y temporales resultan de estos sentimientos que estimula un ambiente de tensión fiscal. Hoy en día, se puede opinar que en los Estados Unidos la administración de personal público representa un equilibrio dinámico


3

entre estos valores competidores. Un sistema de personal particular representa cada valor para asignar los pocos puestos públicos que existen en nuestro ambiente complejo y variable. Este conflicto muestra una mezcla de decisiones técnicas (por ejemplo, cómo desempeñar una función de personal) y de decisiones políticas (por ejemplo, a qué valor se debe favorecer o qué sistema se debe utilizar). LAS CONSECUENCIAS DE DICHOS CAMBIOS AL CAMPO DE RRHH

A. EL CAMBIO DE LA ADMINISTRACIÓN DE POSICIONES A LA ADMINISTRACIÓN DE TRABAJO Y DE EMPLEADOS

En el pasado, los legisladores y jefes ejecutivos han tratado de mantener el cumplimiento burocrático, la eficiencia y la responsabilidad a través de controles presupuestarios y de administración de posiciones (limitar el número y tipo de personal que una agencia puede emplear). Con frecuencia, los controles de posición y presupuesto se combinan a través de la implantación de niveles de restricciones promédiales.

Debido a variedad de presiones políticas y económicas, el foco de la administración personal público ha cambiado de la administración de posiciones, como ocurría en los sistemas tradicionales de servicio civil, a la realización de los objetivos de la agencia a través de la administración de trabajo. Dentro de las agencias, los directores de personal público han tratado de lograr la adjudicación eficiente del trabajo y la distribución equitativa de los reconocimientos mediante la administración de trabajo. Los gerentes públicos tienen objetivos que alcanzan pero tienen recursos limitados para lograr esos fines de la organización. El ritmo del cambio influye en el grado en el que los conocimientos, las habilidades y aptitudes de hoy puedan ser apropiados para en el porvenir. El reclutamiento basado en una descripción tipificada de trabajo puede asegurar un talento para hoy, pero limita la capacidad de la organización para responder a las necesidades del futuro.

Los empleados tienen una tercera perspectiva -- la administración del empleado. El deseo de un trabajador, su capacidad y aptitud para aprender puede ser más importante que su capacidad actual en el trabajo. Ellos quieren que sus habilidades y aptitudes individuales sean plenamente utilizadas en manera que contribuya a ser la agencia productiva y desarrolle su propia carrera personal. Quieren ser administrados como individuos a través de un proceso continuo de supervisión, retroinformación y reconocimiento. La mayor parte de los supervisores comparte este punto de vista. Quieren ser aptos para ajustar a los empleados a las necesidades del trabajo, la flexibilidad y la creatividad de manera que pueden hacer sus trabajos. Desean poder usar y premiar a los empleados basándose en sus contribuciones a la unidad de trabajo. En el fondo, ven a las descripciones de trabajo y a los sistemas de clasificación de trabajo como “algo trivial,” necesitado para justificar las peticiones en el presupuesto y para mantener a las persónalas en el personal contentas, pero no relacionada a la misión de la agencia o a la diaria supervisión.

B. LA DIFERENCIACIÓN PRECISA ENTRE EMPLEOS BÁSICOS Y EMPLEADOS CONTINGENTES

La administración de recursos humanos consiste en el escogimiento de la política y las técnicas relacionadas con la administración de los recursos humanos de una agencia. Puestas juntas, estas técnicas y preferencias son mensajes para los empleados, administradores y para las personas interesadas en el exterior acerca del valor que la agencia pone en los recursos humanos. Desdichadamente, los directores de personal


4

público han tenido que adoptar políticas razonables en el ámbito de la organización para la fijación de la responsabilidad y del control de los costos. Primero, los empleadores continúan colocando a los empleados administrativos, profesionales, científicos y técnicos a través de los sistemas de servicio civil para las posiciones importantes. El estado de los puestos relativamente altos, seguridad, pago y beneficios que van con estas posiciones son considerados esenciales para la productividad y la retención a largo plazo de estos empleados. Esto incluye instrucción preventiva a través de programas para el bienestar de los empleados y tratamientos mediante los planes de salud del empleado. Segundo, los empleadores han intentado de poner topes a los costos de los beneficios y a los riesgos de responsabilidad legal al incrementar el uso de mecanismos de trabajo secundario (tales como el empleo por contrato o el contingente) para emparejarse a los cargos de trabajo cambiantes. Mientras que el fenómeno de los trabajadores contingentes se reconocen como características de la fuerza de trabajo moderno, el número preciso de trabajadores contingentes esta en litigio entre los administradores de personal y los economistas. Los cálculos varían de 2 por ciento hasta 16 por ciento de la fuerza de labor; tiene más probabilidad de ser válido el cálculo más grande porque incluye a los trabajadores contingentes, los contratistas independientes y los individuos que se emplean a sí mismos.

C. LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA TRADICIONAL DE SERVICIO CIVIL

El sistema de servicio civil se fundamenta en una determinada concepción del trabajo. Las ideas siguientes han sido esenciales en el desarrollo histórico de los sistemas de servicio civil desde la época de patrocinio administrativo. Han proveído una guía sana para el diseño e implementación de los sistemas de personal desde hace años.

• La actividad laboral puede dividirse en apartados individuales de responsabilidades y deberes que se llaman trabajos.

• Los deberes se caracterizan por su estabilidad a través del tiempo porque el trabajo del gobierno se realiza en organizaciones burocráticas que se diseñan para proveer la estabilidad y la rutina.

• Los conocimientos y las habilidades de los trabajadores se valoran y se evalúan con relación a trabajos concretos, y las funciones del personal se orientan a posiciones más bien que a las personas que las ocupan.

• El análisis de los trabajos individuales y la relación de un puesto con otro provee un sistema racional para la retribución, el reclutamiento, la selección, y la evaluación de los rendimientos y calidad del trabajo.

Hoy en día, como resultado de dichos cambios ambientales en la naturaleza del trabajo, algunos argumentan con ardor que los mismos parecen poco útiles, menos capaces de orientar a los funcionarios electos, a los gerentes, y a los empleados en medio de un ambiente turbulento y de una política inestable. Para estos críticos, estas ideas subyacen en los sistemas de servicio civil y son más como una losa de plomo que un atento capitán de la nave administrativa. La flexibilidad exigida por la especialización, la rapidez en los cambios y el equilibrio entre la familia y el trabajo deterioran la rutinaria, impersonal y posición orientada, características de servicio civil. Una nota básica de los sistemas de servicio civil es la racionalidad y la equidad que se aseguran mediante restricciones legales y cuasi-legales sobre la discrecionalidad administrativa. Actuar en un ambiente que demanda flexibilidad, receptividad y eficiencia ha conducido a intentos de actualizar los procedimientos disciplinarios y apelaciones ha situado a las técnicas tradicionales de personal orientadas en


5

gran medida a la eliminación del favoritismo bajo escrutinio. Esta complejidad y la consiguiente especialización exigen que equipos de personas trabajen juntas. Muchas veces en situaciones temporales hasta que el problema concreto del que se ocupa cambie de forma y una nueva composición del equipo deba formarse. El concepto de trabajo en equipo es muy diferente de la noción del que el trabajo puede dividirse en pocas asignaciones individuales de deberes y responsabilidades. Más bien que trabajadores y administradores individuales muchos de los administradores o gerentes se ocupan hoy de equipos de trabajadores, en el cual el enfoque se dirige al grupo así como a los miembros del mismo. En equipos en los cuales la dinámica interpersonal obstaculiza el logro del trabajo individual llegan a ser los elementos que permiten que se lleve a cabo el trabajo del equipo los más esenciales. El comportamiento cívico de la ciudadanía y los atributos personales como la simpatía, la cortesía, la habilidad para resolver conflictos, la receptividad, el poder persuasivo, y la capacidad de comunicación verbal llegan a ser factores importantes en los equipos de trabajo cuando se hace difícil de medir y evaluarlos mediante las descripciones tradicionales del trabajo. Más bien que la descripción de un trabajo determinado que el empleado hace es el conocimiento especializado de la persona el que fija cuáles serán los deberes y responsabilidades del trabajo en el concierto con los otros trabajadores. D. EL CRECIMIENTO DE LAS ENTIDADES Y LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS

PARA PROVEER LOS SERVICIOS GUBERNAMENTALES AL PUEBLO El surgimiento de los nuevos valores antigubernamentales (la responsabilidad

individual, el gobierno limitado y descentralizado y la responsabilidad comunitaria en los servicios sociales) ha creado nuevos y afines sistemas de personal. El objetivo principal es limitar la función del gobierno y reducir la cantidad de empleados públicos.

Para lograr este objetivo se necesitan nuevos métodos de ofrecer esos servicios antes proporcionados por el gobierno a través de agencias gubernamentales. En la actualidad, se observan dos tendencias populares. Primero, se utilizan las entidades o mecanismos opcionales para ofrecer servicios públicos y así reducir la cantidad de empleados públicos y limitar la función del gobierno. Los métodos o alternativas principales son: • los acuerdos con otras organizaciones públicas o privadas para “comprar servicios” • la privatización • los acuerdos de concesión • los arreglos de subvención • los vales (o los comprobantes) • los voluntarios (o el esfuerzo personal • incentivos impositivos y reglamentarios.

Segundo, se aumentan aumentar mayor flexibilidad en las relaciones de empleo para los empleados públicos que mantengan sus posiciones, de manera que emplearlos como interinos, por contrato, o de tiempo parcial. Los valores surgiendo del mercado han reemplazado el proceso tradicional de servicios antes proporcionados por empleados del servicio civil, los cuales las agencias públicas contratan y remuneran. Tanto más crezca la popularidad de estos emergentes valores antigubernamentales cuanto más prevalecerán estas tendencias populares.


6

¿CÓMO AFECTAN DICHOS CAMBIOS Y CONSECUENCIAS AL PAPEL DEL ADMINISTRADOR DE PERSONAL PUBLICO? A. LAS CONSECUENCIAS DE DICHOS DESAFÍOS PARA EL DESEMPEÑO DE

EMPLEADO Y PARA EL LIDERAZGO El choque de las nuevas fuerzas con los principios y valores de los sistemas tradicionales de servicio civil crea grandes conflictos y problemas tantos políticos como administrativos. El contrato tradicional del empleo entre los empleados públicos y el público ha sido afectado por la economía del mercado en dos aspectos importantes. Lo más obvio es trabajar con el gobierno es menos seguro que antes. Resultado de esto es un cambio en la actitud ante los empleos públicos: En el pasado los empleados públicos preferían ganar menos dinero en un empleo público a cambio de los beneficios y de la mayor seguridad en el trabajo. También ha de tenerse en cuenta que con la emergencia de las concepciones antigubernamentales se cuestiona el valor de trabajar en la carrera del servicio civil. En el pasado, el servicio civil se consideró deseable porque ofrecía la oportunidad de servir a la sociedad. Después de la continuada propaganda contra la administración pública, los empleados del servicio civil han llegado a pensar que ellos son más una parte del problema que una solución del mismo. La vieja idea de que el bien público es el fin de la administración pública más que la ganancia privada se encuentra en crisis. Y muchos empleados públicos encuentran difícil aceptar esta situación cuando su trabajo está en juego o cuando se sienten bajo el ataque de los ciudadanos o de los funcionarios electos. El resurgimiento de los valores del mercado y la implementación de la privatización y de la contratación exterior ocasionan que la mayoría de los administradores a veces duden de su vocación. ¿Hay alguna diferencia clave entre los valores, los objetivos de trabajo y las capacidades exigidas a los administradores de personal en el sector privado y en las agencias públicas? ¿Hay algo en los principios y valores de los sistemas de servicio civil que haga su naturaleza única y que no pueda privatizarse? Si la mayoría de las funciones del personal se contratan en el exterior o se descentralizan a los administradores, ¿qué impacto puede tener esto en la prestación de los servicios o en la discusión sobre los valores que subyacen en el empleo público? B. LA NECESIDAD DE UNIR LOS PUNTOS DE VISTA POLÍTICOS Y

ADMINISTRATIVOS En este ambiente los conflictos tienen dimensiones políticas y administrativas y tratar de resolverlos requiere una acción común. A veces parece que los funcionarios electos y los administradores en el servicio civil operan en mundos distintos. El mundo de los funcionarios electos tiende a ser más amplio que el mundo administrativos, y los miembros de los organismos gobernantes, los administradores y los empleados públicos se aproximan a su trabajo en una manera muy diferente. Una forma para comprender las diferencias entre la política y la administración es mirarlas con perspectivas alternativas: la lógica política y la lógica administrativa más que como diferencias en formas de conducta. El cuadro 1 trata de estas diferencias en amplios términos.


7

Cuadro 1: Las características de dos puntos de vista -- la política y la administración:

La Política La Administración

LOS VALORES La sensibilidad La eficiencia

EL ENFOQUE Al exterior Al interior

LA ACTIVIDAD El juego Resolver problemas

LOS JUGADORES

Los representantes

Los peritos

La plantilla de alta dirección y los ejecutivos políticos y administrativos

LA CONVERSACIÓN

“¿Qué oye usted?”

“¿Qué sabe usted?”

EL MEDIO DE COMUNICACIÓN

Los intereses/los símbolos

La información, el dinero, las personas, las cosas

EL EFECTIVO El poder Los conocimientos

LA DINÁMICA El conflicto, el compromiso, a corto plazo

La armonía, la cooperación, la continuidad, a largo plazo

Para un político el valor esencial es la simpatía popular. A veces esto significa actuar para lograr la eficiencia, la participación social y los derechos individuales; otras veces puede significar la representación de los intereses de unos pocos, y otras veces es hacer lo que es bueno para los intereses de la mayoría a largo plazo. El interés esencial del funcionario electo no es la organización sino la comunidad o el mundo de los intereses políticos que luchan para lograr soluciones políticas de problemas concretos. Aun cuando los funcionarios electos se entrometen se puede esto justificar desde el punto de vista político porque su función es controlar o ayudar a los ciudadanos a través de los procedimientos administrativos de la agencia. La política se diferencia de la administración en que lo político puede considerarse


8

como un juego, con su estrategia, sus tácticas y reglas propias. Nosotros aun cuando hablamos en lenguaje coloquial nos referimos al juego de la política. En parte, es un juego dentro de lindes muy amplios y algo distintos. Los funcionarios electos son responsables de sus carreras políticas. No sólo pueden confiar en la rectitud y en la laboriosidad para conservar sus puestos: los políticos operan en un mundo en el que el compromiso y la negociación son las claves más importantes. Los políticos desempeñan su trabajo sin un saber o una pericia especial. Muchas veces no tienen aun la experiencia pertinente. Son electos porque representan algo para los miembros o una parte de los miembros del cuerpo electoral. Han sido electos porque el cuerpo electoral cree que los servirán. El mundo de la política es un mundo de valores en conflicto en el cual es frecuente el uso de símbolos que dan a conocer sus valores. A los políticos les gustan contar historias, a la vez que los electores cuentan historias, historias sobre la eficiencia o la ineficiencia del gobierno, sobre la racionalidad, sobre las necesidades especiales que ellos quieren ver satisfechas mediante la acción política. El resultado que persigue un funcionario elegido es la esencia de la política que es la conquista del poder y su mantenimiento en el mismo. El resultado final que persigue el político es poder influir en otros funcionarios electos a fin de conseguir que se aprueben sus proyectos, y por tanto, el éxito político. La jerarquía tan importante en la vida de los funcionarios administrativos les da un sentimiento de seguridad que se les hace difícil imaginar la incertidumbre en que los funcionarios elegidos trabajan. Es difícil para el forastero saber cómo el poder se adquiere y quién es poderoso, ya que en la mayoría de los cuerpos legislativos no hay jerarquía. Además, en algunas ramas de la administración no hay una especialización. El período de tiempo que ocupa el cargo un funcionario electo es más corto que el de una administración porque para la mayoría de los funcionarios electos el puesto obtenido no está destinado a ser una carrera. El funcionario electo necesita llegar a sus metas a corto plazo y a veces en ambientes conflictivos. El funcionario electo necesita llegar a sus metas en un ambiente concreto donde son perceptibles realizar valores en tiempos de grandes limitaciones sociales. El mundo administrativo es muy diferente, al nivel del especialista de personal, el proyectista, el ingeniero, el operador de una planta de agua, el científico, la agencia de protección ambiental, el analista de sistemas en el departamento de defensa, en el departamento de agricultura, el analista presupuestario y otros más. Para estas personas la administración no es un juego; es la aplicación analítica y racional de conocimientos para resolver problemas si bien los problemas pueden tener un origen en el exterior, el foco es interior; el trabajo es en su mayor parte interior. El operador de la planta de agua puede que nunca coincida con un ciudadano a menos que esté en un recorrido en la planta de purificación de agua; lo mismo pasa con el analista presupuestarios y el especialista de personal. Su mundo es un mundo limitado por los conocimientos profesionales y técnicos y por el sistema jerárquico en que trabajan. Son los expertos cuyos conocimientos han sido adquiridos durante años de educación y experiencia. Fueron seleccionados para su trabajo por sus conocimientos, habilidades y capacidades y no porque ellos apelaran al favor de los grupos de votantes. “¿Qué sabe usted?” provoca una respuesta muy diferente que “¿Qué oye usted?” Esto sugiere un cambio objetivo en el que aquellos con más conocimientos son los mejores evaluados. Resolver los problemas requiere cooperación, racionalidad en la implementación de la política pública requiere cooperación, justicia y continuidad. El especialista administrativo piensa en términos de una carrera y sabe que él trabajará por un período largo y trata de evitar las vicisitudes de la política electoral por cada funcionario electo que ha apaleado a un burócrata hay diez empleados públicos que han vuelto el favor. El deseo para


9

hacer más con menos ha afectado a los funcionarios electos también. Ellos tienen que tomar decisiones cada vez más difíciles. Son decisiones que no sólo requieren que comprometan los cuatro valores tradicionales sino también los valores emergentes antigubernamentales que resultan -- por ejemplo, en decisiones de privatización. Ellos aún pueden verse tentados a hacer campañas contra las personas que luego necesitarán para llevar a cabo sus promesas preelectorales, es decir, la burocracia. Las perspectivas difieren, pero una gobernación exitosa ha de incluir la supervivencia de las agencias administrativas y requiere de un compromiso o por lo menos alguna comprensión de la otra perspectiva. Es demasiado esperar que el político entienda el mundo presupuestario. Ni esperar que el técnico en la instalación de tratamiento de agua sea capaz de ver el mundo desde la perspectiva de las cámaras del consejo de la ciudad. La posición correcta es la de aquello “que hablan ambos idiomas” que pueden comprender las razones y maneras de la técnica administrativa y de la política. Esta es una de las misiones importantes de los altos funcionarios administrativos, de los ejecutivos políticos o de su personal de más categoría. En efecto, ellos deben interpretar para llevar al mundo de la administración las preguntas sobre el valor de los problemas tales como la pericia administrativa. C EL PAPEL CAMBIANTE Y COMPLEJO DEL ADMINISTRADOR DE PERSONAL

PÚBLICO El administrador de personal público contemporáneo necesita varios tipos de competencias para desempeñar su papel bien. Los administradores de personal público tienen que darles continua importancia a la productividad y a la eficacia. Tienen que ser (y mantenerse) competentes en la ley, la tecnología y la destreza analítica y cuantitativa. Tienen que ser humanos con los empleados, poseer una actitud positiva con respecto a los objetivos administrativos, y mantener relaciones estrechas de trabajo con otros profesionales de personal, tanto dentro como fuera de su organización. Aunque ningún administrador puede ser experto en todas estas áreas, en un departamento de personal completo no se pueden olvidar estas calidades al evaluar las capacidades.

En la administración de personal público se requiere que los directores de personal conozcan las leyes y los reglamentos que controlan las prácticas de cada sistema, y también los métodos que se utilizan para desempeñar las funciones de personal en cada sistema. Por ejemplo, en la administración tradicional de personal que sigue el modelo del servicio civil, se requieren: conocimientos de las reglas y los reglamentos del servicio civil (tal como los procedimientos competitivos para exámenes, o cómo escoger de una lista de aspirantes calificados), saber cómo desarrollar y suministrar exámenes, redactar descripciones de puestos de trabajo, administrar programas de sueldos y beneficios, y llevar a cabo las tareas de personal. En la administración contemporánea de personal público, se requieren todos estos conocimientos y más. Se requieren: conocimientos de los métodos que se utilizan en la administración de personal público, la comprensión del desarrollo histórico en este campo, y la habilidad para solucionar los dilemas éticos que surgen entre los valores antagónicos durante tiempos de cambio e incertidumbre. Las reglas y los procedimientos de personal no son neutrales al respecto de los valores; sino más bien, son la manifestación implícita o explícita de cada sistema determinado de personal público (o de un acuerdo entre varios sistemas). Esto significa que cada decisión de selección o ascenso se torna en no solamente un ejercicio técnico, sino en un caso ejemplar que refleja el conflicto histórico de los valores, las potencias y los sistemas de personal público alternativos.


10

Los directores de personal público deben mostrarse sensibles ante las necesidades de los sistemas administrativos, que tienen la responsabilidad de hacerle frente a los valores políticos legítimos y a la participación pública en el gobierno, sobre todo en los gobiernos locales. Estos cambios inevitablemente ponen a prueba la capa protectora que la retórica del mérito le ha proporcionado a los administradores tradicionalistas. Ahora no hay escape de la presión política que afrontan los administradores de personal. Ellos laboran bajo decretos por consentimiento y con sindicatos que solían imponer barreras contra el empleo de mujeres y otras minorías. A la vez, ellos tienen que responderles a los jefes políticos y mantener la integridad del sistema de servicio civil que supervisan. Pero ellos no reciben dirección alguna del sistema de servicio civil tradicional para poder integrar estas demandas apremiantes y conflictivas. Los administradores contemporáneos de personal público tienden a considerar que el ambiente a su alrededor es uno de cambio y conflicto, no uno de estabilidad. Primero, en el mundo de ellos, las tendencias populares tal como la privatización y la contratación exterior han causado que los límites de distinción entre los ámbitos públicos y privados se hayan nublado. Segundo, el mundo de ellos lo controlan una miríada de leyes complejas y antagónicas que afectan las áreas de la acción afirmativa, las relaciones laborales, la responsabilidad personal y profesional, la vida privada del empleado, el debido procedimiento legal, y los sueldos equitativos. Tercero, el mundo de ellos se caracteriza por constantes innovaciones tecnológicas en la seguridad de información, las teleconferencias electrónicas, los bases de datos e informes computarizados, y la aplicación de videos interactivos para la orientación y el adiestramiento. Cuarto, el mundo de ellos se caracteriza por los cambios en la composición de la fuerza laboral (los demográficos). Quinto, esto traerá cambios de la organización tal como la resolución inmediata de problemas, la descentralización, y la creación de redes de comunicación. En el contexto de la administración pública, estos cambios han causado que los administradores de personal público adopten nuevas definiciones para este campo. En general, se reconoce más el impacto de los factores ambientales -- entre ellos cuenta la tecnología, la economía, la política, y las condiciones sociales. También se reconoce más la importancia de los recursos humanos para la productividad de la organización. En el campo de la administración de recursos humanos esto significa que aumentan las responsabilidades en la mediación ambiental y la adaptación; esto incluye interpretar y cumplir con las reglas gubernamentales, pronosticar qué efecto tendrán los cambios en la tecnología y la composición de la fuerza laboral en los puestos de trabajo, y desarrollar programas y sistemas que ayuden a los supervisores directos a incrementar la productividad. Por ejemplo, la humanización del trabajo, los beneficios e itinerarios de trabajo menos restringentes, la educación y el adiestramiento, y los sistemas de evaluación que se basan en el desempeño y cumplimiento del trabajo. LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL PÚBLICO, LA MODERNIZACION Y LA DEMOCRATIZACIÓN DEL ESTADO La exposición anterior sobre los cambios y desafíos en el medio ambiente del lugar de trabajo, y las consecuencias de dichos cambios en el campo de la administración de personal público, nos permite acercarnos a las tres preguntas claves de constituyen el último tópico de la ponencia: 1. ¿Cómo se describe el proceso de desarrollo de la administración de personal público en

los EE.UU.? 2. ¿Cómo se compara el desarrollo de la administración de personal público en los países


11

en América Latina, o con otros países en vías de desarrollo? 3. ¿Puede generalizar sobre la relación entre la evolución de la administración de personal

público, la modernización y la democratización del Estado? A. ¿CÓMO SE DESCRIBE EL PROCESO DE DESARROLLO DE LA

ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL PÚBLICO EN LOS EE.UU.?

Hoy en día se puede decir que en los EE.UU. la administración de personal público representa un equilibrio dinámico entre estos valores competidores. Cada valor se le representa un particular sistema de personal para asignar los escasos puestos públicos que existen en un ambiente complejo y variable. Estas etapas se enseñan en el Cuadro 2.

Cuadro 2: La Evolución de la Administración de Personal Público en los Estados Unidos

ETAPA DE VALOR SISTEMA PRESIONES EVOLUCIÓN DOMINANTE DOMINANTE PARA CAMBIAR ______________________________________________________________________________ Primera Sensibilidad Política Patrocinio Modernización + (1789-1883) Democratización Segunda Eficiencia + Servicio Civil Gobierno responsable (1883-1933) Derechos Individuales y efectivo Tercera Sensibilidad Política, Patrocinio + Derechos Individuales + (1933-1964) Eficiencia + Servicio Civil Justicia social Derechos Individuales. Cuarta Sensibilidad Política, Patrocinio, Equilibrio dinámico (1964-1992) Eficiencia, Servicio Civil, entre los cuatro valores y Derechos Individ.+ Negociación sistemas competidores Justicia social Sindical + Acción Afirmativa Quinta Responsabilidad Ind., Organizaciones y Emergencia de los valores (1992- Gobierno Mecanismos “antigubernamentales” (1993- Descentralizado + Alternativos + Presente) Responsabilidad Relaciones de Empleo Comunitaria Menos restringentes


12

B. ¿CÓMO SE COMPARA EL DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN DE

PERSONAL PUBLICO EN LOS PAISES EN AMERICA LATINA, O CON OTROS PAISES EN VIAS DE DESARROLLO?

El análisis comparativo nos permite establecer varios puntos claves al respecto del

desarrollo de la gestión de personal público, y su conexión con los procesos de modernización y democratización en América Latina.

En primer lugar, cada país tiene una base fundamental de características que son al mismo tiempo similares y diferentes a los otros países. Las similitudes son: el mismo idioma, la misma historia y antecedentes porque son colonias del imperio Español, y la misma estructura gubernamental. Aun así, cada país tiene diferentes características históricas, sociales, políticas y económicas. La comprensión de estas similitudes y diferencias es la clave para entender las leyes, las estructuras gubernamentales y los procesos de personal.

Segundo, la historia de estos países nos muestra que en su desarrollo, cada país ha sido afectado por presiones recíprocas y complejas que lo ha impulsado hacia la democratización y la modernización. Por ejemplo, hay presiones interiores que exhortan a que se permita: más libertad política (se caracteriza en el desarrollo de las instituciones políticas); el desarrollo económico (se caracteriza en las inversiones exteriores y la creación de empleo adecuado en el sector privado); y el mejoramiento en el bienestar socioeconómico de la población. También hay presiones exteriores que demandan: la estabilidad y el desempeño gubernamental intensificados; el medro de una economía estable y adecuada; y la protección de los derechos humanos. Aunque se siga el debate sobre los conceptos y las operaciones relacionadas a la democratización y sus conexiones a otros aspectos variables, un examen de las características nacionales indica que existe una relación estrecha entre la eficacia de un gobierno y la eficacia de su sistema de personal público.

Tercero, los sistemas de personal público en Centroamérica han pasado por un proceso de desarrollo relativamente uniforme y similar (pero no idéntico) a la evolución de este campo en los EE.UU. Al principio se comienza con un sistema de patrocinio y después ocurre la transición a un sistema de mérito marcado por tres acontecimientos indicativos (la aprobación de la ley de servicio civil; la creación de una agencia de servicio civil con locales, personal y financiamiento adecuado; y la práctica de los procedimientos de personal efectivos).

En América Latina, los sistemas de personal basados en el patrocinio constituyen la primera etapa en la cual los líderes políticos tratan de ampliar la responsabilidad política al máximo. A medida que aumentan las presiones para establecer la eficiencia (la modernización) y los derechos del empleado (la democratización), se pasa a la segunda etapa que es la transición a los sistemas de mérito. A esta transición la marcan tres acontecimientos indicativos: la aprobación de la ley de servicio civil; la creación de una agencia efectiva de servicio civil; y el desarrollo de políticas y procedimientos efectivos. En la tercera etapa, siempre y cuando esta ocurra, los funcionarios en puestos normativos deben procurar mantener un equilibrio entre las objetivas contradictorias y al mismo tiempo deseables que caracterizan la administración de personal público en países desarrollados: (1) establecer un nivel optimo de empleo público; (2) proteger los derechos de los empleados públicos y mantener la eficiencia administrativa; (3) lograr más libertad y uniformidad en los procedimientos y políticas de personal; y (4) lograr un equilibrio entre valores y sistemas de personal en conflicto. El modelo se ilustra en el Cuadro 3:


13

Cuadro 3: La Evolución de la Administración de Personal Público en Centroamérica

ETAPA VALOR

DOMINANTE SISTEMA DOMINANTE

PRESIONES PARA CAMBIAR

MARCAS DE TRANSICIÓN

Primera Sensibilidad Política

Patrocinio Modernización + Democratización

Segunda Eficiencia + Derechos Individuales

Servicio Civil Modernización + Democratización

Ley de servicio civil; Agencia rectora de servicio civil; Políticas y procedimientos efectivos

Tercera Sensibilidad Política + Eficiencia + Derechos Individuales

Patrocinio + Servicio Civil + Negociación Sindical

Equilibrio dinámico entre tres valores y sistemas competidores (auto-corretivos)

Empleo público a nivel apropiado; Equilibrio entre derechos y eficiencia; Centralización contra descentralización; Tres valores competidores

Aunque esta transición del patrocinio al mérito se debe a varias presiones exteriores, también la impulsa un consenso interior (proveniente de una coalición de administradores, académicos, líderes políticos y otros “agentes del cambio”) sobre las siguientes desventajas del sistema de patrocinio: (a) excesivos nombramientos políticos causan corrupción gubernamental; (b) el cambio de personal masivo que ocurre en cada nueva elección incita a la ineficiencia y desperdicia los recursos humanos; y (c) la falta de estabilidad, la corrupción, y el desempeño gubernamental inferior desaniman a los inversionistas internacionales y engendra cinismo y apatía en la población. Las ventajas del sistema de mérito también son aceptadas con extensión por esta coalición de reforma: (a) permite que el gobierno anticipe los gastos de personal; (b) permite que cada agencia administre sus propios recursos humanos en la manera más efectiva; y (c) permite que los empleados públicos en puestos profesionales y técnicos puedan desarrollarse individuo por individuo y también con relación a los recursos nacionales.

A pesar de que el proceso de desarrollo en las repúblicas centroamericanas parece similar a lo visto a través de la historia en los EE.UU., existen tres diferencias principales. Primero, en Centroamérica los sindicatos forman una fuerza política potente en contra del patrocinio, dado que estas emergen antes (en vez de después) de la transición de patrocinio a servicio civil. Segundo, los derechos de empleo público para minorías y mujeres aún no son de importancia crítica en la política pública en Centroamérica (salvo a países relativamente desarrollados como Costa Rica), por lo tanto, el valor de la justicia social no ha tenido impacto en los sistemas de personal. Como consecuencia, la tercera etapa en las repúblicas centroamericanas consiste, hoy día, en un equilibrio entre tres (en vez de cuatro) valores tradicionales y sus respectivos sistemas de personal público. Tercero, aun cuando las instituciones internacionales de crédito ejercen una presión grande para que la


14

privatización forme parte de la política económica, a fin de reducir gastos y la deuda exterior, en Centroamérica se considera que el desarrollo de un sistema fuerte de servicio civil es esencial para la democratización y el desarrollo. De nuevo, la tercera etapa en los países centroamericanos es hoy un equilibrio dinámico entre tres valores y sus respectivos sistemas de personal público, bajo presión exterior para adoptar la privatización.

Aunque haya muy pocos estudios del proceso mediante el cual se desarrollan o transfieren innovaciones administrativas de un país a otro, esta uniformidad de desarrollo parece tener una base en tres factores: (1) las condiciones en los países en desarrollo, y esto incluye las fuerzas de modernización y democratización, llevan un camino paralelo (aunque más lento) a las mismas en los EE.UU.; (2) las innovaciones en los sistemas de personal tienden a ser exóticas (importadas a los países en desarrollo por consultores de los países desarrollados) en vez de indígenas a cada país; y (3) las instituciones internacionales de crédito muchas veces requieren como condición reformas administrativas antes de conceder crédito. C. LA RELACIÓN ENTRE LA EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN

DE PERSONAL PUBLICO, LA MODERNIZACIÓN Y LA DEMOCRATIZACIÓN DEL ESTADO

Aunque esta transición del patrocinio al mérito se debe a varias presiones exteriores, también la impulsa un consenso interior (proveniente de una coalición de administradores, académicos, líderes políticos y otros “agentes del cambio”) sobre las siguientes desventajas del sistema de patrocinio: (a) excesivos nombramientos políticos causan corrupción gubernamental; (b) el cambio de personal masivo que ocurre en cada nueva elección incita a la ineficiencia y desperdicia los recursos humanos; y (c) la falta de estabilidad, la corrupción, y el desempeño gubernamental inferior desaniman a los inversionistas internacionales y engendra cinismo y apatía en la población. Las ventajas del sistema de mérito también son aceptadas con extensión por esta coalición de reforma: (a) permite que el gobierno anticipe los gastos de personal; (b) permite que cada agencia administre sus propios recursos humanos en la manera más efectiva; y (c) permite que los empleados públicos en puestos profesionales y técnicos puedan desarrollarse individuo por individuo y también con relación a los recursos nacionales. Por eso, hay una relación estrecha entre la evolución de los sistemas de personal público y la modernización del Estado. Una vez que un país se avance hacia la tercera etapa evolucionaria, se necesita enfrentar los dilemas, los cuales constituyen el medio ambiente de la administración de personal público en los países modernos y eficaces: • Mantener un nivel de empleo público suficiente para proveer servicios al pueblo y disminuir los gastos públicos y la deuda externa. • Proteger los derechos de los empleados públicos como individuos y integrantes de los sindicatos, al mismo tiempo lograr la actuación flexible y efectiva de la organización. • Desarrollar el sistema de la administración de recursos humanos de manera que sea posible conseguir la claridad asociada con estandartes rígidos y procedimientos uniformes. • Al mismo tiempo, desarrollar el sistema que permita la flexibilidad, agilidad e innovación que se necesita para mejorar los servicios a la población a través de las organizaciones públicas (nacionales y municipales, la administración central y las instituciones autónomas). • Mantener un balance apropiado entre cuatro valores claves y conflictivos: la sensibilidad política, la eficiencia administrativa, los derechos de los empleados, y la igualdad social. • Al mismo tiempo, enfrentar los emergentes valores nuevos: la responsabilidad individua,


15

las organizaciones no gubernamentales, y los del mercado (mediante la privatización y la contratación externa). De tal manera hay una relación intima entre la administración de recursos humanos públicos y la democracia. Con punto de vista del país, el desarrollo de sistemas eficaces de RRHH permite el uso eficaz de todos los RRHH, y muestra el valor de la democracia aplicada.Con punto de vista del suplicante, permite el uso eficaz de sus conocimientos, habilidades y características y demuestra el valor de la democracia aplicada. Aunque haya muy pocos estudios del proceso mediante el cual se desarrollan o transfieren innovaciones administrativas de un país a otro, esta uniformidad de desarrollo parece tener una base en tres factores: (1) las condiciones en los países en desarrollo, y esto incluye las fuerzas de modernización y democratización, llevan un camino paralelo (aunque más lento) a las mismas en los EE.UU.; (2) las innovaciones en los sistemas de personal tienden a ser exóticas (importadas a los países en desarrollo por consultores de los países desarrollados en vez de autóctonas a cada país; y (3) las instituciones internacionales de crédito muchas veces requieren antes de conceder cualquier apoyo que se realicen reformas administrativas. Referencias Bibliográficas

Klingner, Donald (noviembre 2000). “Hacia la profesionalización del Servicio Público: La Administración de Personal en el Sector Público, un Elemento Clave de la Sociedad Democrática y de la Administración Pública Efectiva,” Prospectiva 6 17: 51-66.

Klingner, Donald (1997). “Administración de Recursos Humanos y Democratización en Tres Repúblicas Centroamericanas,” Gestión y Política Pública VI 1: 151-176. Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE), Ciudad de México.

Klingner, Donald, y John Nalbandian (2001). La Administración de Personal Público: Contextos y Estrategias. México: McGraw-Hill Interamericana. Reseña Biográfica Donald Klingner es Catedrático en la Graduate School of Public Affairs en la University of Colorado. Es autor de 11 libros y más de 60 artículos o capítulos en la administración pública y de los RRHH. Con John Nalbandian, escriba Public Personnel Management (en la 5a edición), publicado también en Español (como La Administración del Personal Público por McGraw Hill Interamericana) y Chino (por Renmin University Press). Es profesor visitante en la UNAM (México), becario Fulbright en América Central, profesor distinguido en residencia en la U.S. Department of Health and Human Services, Director de la Sección de Recursos Humanos y de la Sección Internacional y Comparada (2001 – 2003) de la American Society for Public Administration, y Redactor de Comparative Technology Transfer and Society (2002 – presente). Ha sido catedrático de la Indiana University y de la Florida International University (Miami). Antes de obtener su titulo de doctorado en la administración pública de la University of Southern California en 1974, trabaje en la Dirección General de Servicio Civil estadounidense (1968-1973). Dr. Donald Klingner Graduate School of Public Affairs University of Colorado at Colorado Springs 1420 Austin Bluffs Parkway P.O. Box 7150 Colorado Springs, CO 80933-7150 Teléfono: (719) 262-4012 Fac.: (719) 262-4183 E-mail: [email protected]

mailto:[email protected]

La administracion de recursos humanos y la modernizacion del estado

Documents

Transcript of La administracion de recursos humanos y la modernizacion del estado